财政自主性（通用9篇）
财政自主性 篇1
当今世界科技进步日新月异, 知识经济迅猛发展, 经济全球化步伐明显加快, 知识产权已经成为国际经济和企业竞争的一个焦点, 并在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。制订和实施知识产权战略纲要, 是一项关系国家前途和民族未来的大事, 培育自主知识产权是一个地区经济社会可持续发展的重要保障。2009年4月国务院常务会议审议并原则通过《国家知识产权战略纲要》, 《甘肃省知识产权战略纲要》也正在修订。政府主导制定知识产权战略纲要, 培育自主知识产权需要社会各界共同努力, 财政部门也要创新机制, 支持和引导自主知识产权的创新、应用和保护。
一是要确立财政支持培育自主知识产权的任务和目标。以国家和省上知识产权战略纲要为指导, 建立合理的投入机制和激励机制, 引导市场资源配置, 鼓励企业、科研机构和高校成为知识产权创造的主体;目标是通过扶持引导, 促进甘肃自主创新成果的知识产权化、商品化、产业化, 突破制约知识产权创造、运用、保护和管理的局限性、体制性、机制性、政策性瓶颈障碍, 积极营造有利于知识产权创造、转化和发展的投融资环境, 着力提升企业、科研机构、高等院校等科技单位挖掘创新潜力, 着力提升全省企业以知识产权为核心的综合竞争能力, 推动知识产权保护工作的全面开展, 推动发明创造、商标、文化、广播影视、版权事业实现又好又快发展, 为构建和谐甘肃提供强有力的财力支撑保障体系。
二是要积极创新财政投入机制, 引导社会资本共同投入。从发达国家和地区的经验来看, 科技经费的投入也不是由政府全包, 相反政府投入所占比例很小, 财政投入在知识产权创新所起的作用只是鼓励和引导作用, 也就是常说的财政资金要发挥“四两拨千斤”的功效。财政资金引导作用, 就是创新投入机制, 鼓励社会经济资源参与, 形成培育自主知识产权多元化投资格局, 使科研机构、企业、社会资本、民间捐助等多方资本共同投入科技成果转化、应用和分配中。财政资金激励作用, 就是通过设立科技创新奖励基金, 加大对科技创新者的奖励力度, 并且科技奖励要明确重点行业和领域, 突出奖励的示范效应;支持高校和科研机构在知识产权创造中发挥人才和资源优势, 增加科技创新成果;支持群众性发明创造活动, 营造社会各界积极参与科技创新的氛围。
三是财政扶持要重点支持培育有甘肃特色的自主知识产权。围绕甘肃省知识产权战略的支撑产业、传统优势产业和高新技术产业, 加快专利发明和新成果研发的速度及结构调整, 重点扶持有甘肃特色的自主知识产权培育。继续支持本地企业和科研机构的先进技术研究, 加快成果转化;挖掘甘肃已有的地理标志资源, 鼓励支持地方政府、行业组织积极开展地理标志保护申请;通过发展本省品牌与引进外来品牌、嫁接合资品牌等方式, 创造甘肃新的品牌和商标;支持发展具有甘肃地方特色的文化产业, 加大对甘肃特有民间艺术的挖掘、整理和保护;鼓励对甘肃植物新品种的研究和保护, 加快河西的玉米植种、定西马铃薯新品种等产业化的发展。
四是要加强培育自主知识产权创新和发展相关财政资金的使用、监督和管理。政府各部门要严格把好项目申报和评审关, 严格杜绝各类形式的虚报冒领项目;资金拨付要严格按照部门预算和国库集中支付的规定, 直接拨付项目承担单位, 减少资金的中间审批和流转环节;项目主管部门要提高资金支出和使用效率, 不得对项目资金进行拖延、截留和挪用;实施知识产权项目跟踪检查制度, 确保项目资金使用安全;建立知识产权项目绩效评价制度, 加强项目资金的事后监督。
财政自主性 篇2
为鼓励大学生自主创业，山东省济宁市近日作出决定，对在本市范围内自主创业的济宁籍毕业生，从现在起，3年内根据其所缴纳的地方级税收，由同级财政给予等额补贴。据了解，当前大学生就业面临不小困难，济宁市为促进大学生以创业带就业，出台了这项创业优惠政策。此外，济宁市决定，高校毕业生自主创业可向当地经办银行申请小额担保贷款，从事微利项目的，贷款利息由财政部门按基准利率的50％给予贴息，期限不超过2年。
济宁市还鼓励高校毕业生到农村创业，依托国家级、省级农业引智示范园，建设毕业生农村创业园。同时，大力推进“一村（社区）一名大学生”工程，自今年起，通过5年左右时间，在全市实现每村（社区）至少有一名大学生的目标。
公共财政与中小企业自主创新浅谈 篇3
“市场失效”与“政府失效”：创新能力缺失的原因分析
市场失效阻碍自主创新
在市场经济环境中，市场机制具有基础性的资源配置功能，是市场经济之所以能最佳配置社会资源的根本条件。然而，在充分发挥和尊重市场机制这一作用的前提下，市场经济也会必然形成和存在着若干市场的失效状态。尤其是在我国社会主义市场经济发展尚未成熟，市场机制配置资源的基础性作用尚未完全发挥的宏观背景下，市场失效问题便困扰和阻碍着企业的自主创新活动。
政府失效制约自主创新
自主创新能力缺失不仅仅是市场自发力量作用的结果，体制改革过程中政府制度、政策的不完善甚至缺失在一定程度上也制约着我国企业自主创新能力的发展。
1、受计划经济体制影响，我国科技管理行政化问题严重。政府对科技的管理体制基本是采用各种计划，从最上游的基础研究，如973计划到863高技术发展计划，到下游的“星火计划”，政府对科技活动的操纵能力空前提高，但管理手段非常传统，计划色彩相当浓厚，最主要的表现就是“立项→申请→研究→报奖→评奖”过程。科技管理的行政化问题决定了人才的评价、选拔、流动都被行政官员把持、科技经费的投放方向也受制于行政部门，形成“外行管理内行”的局面，而高度集中的计划管理也导致了科技管理过程中的种种腐败现象，极大地影响了科技事业的发展。
2、财政科技投入缺乏稳定增长机制，投入结构不合理。财政科技投入的结构不甚合理，突出体现在基础研究、科技基础条件、公益科技投入等基础性科技投入不足，支持行业共性技术研发和相关公共设施的资金缺乏，成果转化基金、科技创业投资和产业开发基金发育严重不足。
3、风险投资和资本市场的制度性缺陷制约了其对企业自主创新支持作用的发挥。改革开放以来，在我国风险投资和资本市场从无到有，取得了巨大的成绩的同时，其发展环境和制度的缺陷也日益凸显。目前，我国风险投资和资本市场还不够强大，发展速度落后于国民经济增长的步伐，甚至出现了边缘化趋势，不能满足高新技术企业高速发展所面临的旺盛的融资需求。
根据公共财政原则科学界定自主创新过程中财政职责范围
公共财政理论认为，公共财政是弥补市场失效的国家财政，政府及其财政以弥补和纠正市场失效为职责。但那是基于要素充分流动和自由替代的完全市场假设的市场失效，我国的市场经济具有“人为”建立的特点，使得我国的市场不足以依靠自身的力量去否定政府和财政的侵犯行为。作为改革推动者的政府如果不能自觉主动地将自身活动限制在市场失效的范围，那么在制度摩擦的过程中就不可避免地会出现政府及其财政超越市场力量的约束或者偏离市场经济要求而发生的政府职能“越位”、“缺位”等现象，由此产生具有我国特色的“市场失效”与“政府失效”并存的局面。
公共财政是适应于、服务于并有利于市场经济存在与发展的财政类型，深化改革是公共财政的要义所在。自主创新包括科学创新、技术创新、产品创新、管理创新、人才创新等等，在各种创新中，制度创新是纲，其他创新都是目。制度创新是其他创新之母。改革开放以来，每一项制度创新都必然带来经济的巨大发展和社会的巨大进步。
支持自主创新的公共财政政策建议
从源头抓起，进一步建设好体制性安排及法律法规制度化
在体制性安排方面，可借鉴美国小企业管理局（SBA）和法国创新署的做法，由相对独立的政府行政机构或完全独立且部分行使政府职能的机构发挥统揽全局及协调各方面的作用，改变传统行政体制下科技管理混乱、不利于企业创新的现象。
进一步完善鼓励自主创新的税收支持体系
税收制度是影响企业自主创新能力提升和国际竞争力增强的重要因素，为改变我国现行税收政策存在的不利于自主创新的现状，应尽快调整和改进我国高新技术企业的税收政策，积极推动生产型增值税向消费型增值税转型；在企业所得税方面，既要统一内外资企业所得税，使本土科技型企业获得公平的市场竞争环境，又要基于推动自主创新的战略诉求，实施一定的税收优惠政策。
增加财政科技投入，优化投入结构，提高财政资金使用效益
要逐步建立稳定增长的财政科技投入机制，确保财政科技投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度，為实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要》和“十一五”（2006～2010年）科技发展规划提供强有力的经费保障。同时，积极优化财政科技投入结构，合理配置科技资源。政府及其财政主要应该在企业不愿意进入，或者企业没有能力的领域发挥作用，重点应该是加强科技基础设施建设、支持公共技术平台的建设、支持一些产学研联合的开发体；发挥财政资金的引导作用，加强对风险投资发展的引导力度，设立国家风险投资引导资金，即“母基金”。
拓展政府采购政策的扶持功能
政府采购是以政府为主体，运用财政资金为满足社会公共需要而进行的采购活动。政府采购具有典型的公共性特征和巨大的市场影响力，不仅是采购公共物品与服务的重要手段，还是一种有效的政策工具。政府采购在支持自主创新方面具有不可替代的作用。政府可以制订政策，规定凡是涉及高新技术类产品的采购，一律优先优惠采购自主创新的产品；规定政府采购的某些产品技术含量中的自主创新成分必须达到一定的比例；政府与企业、科研机构建立合作与联系，对于那些对促进经济社会发展具有重要意义的自主创新产品实行政府采购；政府逐步改革传统的课题基金预付制，实行创新成果政府采购制。
（作者单位：湖北省荆门市掇刀区财政局）
促进企业自主创新的财政政策研究 篇4
1 财政政策在企业自主创新中的作用分析
在以企业技术创新为核心的国家创新体系中,政府是技术创新的启动者、引导者、推动者,为企业建立健全技术创新机制提供良好的环境支持。当前企业还没有成为科技创新的主体,政府还承担着培育市场的任务,因此需要加大政府对自主创新的资金投入和政策支持,无疑财政政策将承担着不可替代的作用。财政政策是指政府根据公共财政的要求,通过财政资源的分配,加大研究开发经费的投入,完善科技公共基础设施,减少企业技术创新风险。同时通过税收优惠,引导和激励企业开展技术创新活动,促进企业自主创新的政策。其主要作用表现在以下方面:
1.1 补偿成本
对企业自主创新的财政支持,根源在于技术创新收益的外部性特点,使得自主创新主体不能将创新的全部收益占为己有。溢出效应就是这种外部性的表现形式。与作为纯公共产品的基础研究不同,企业自主创新成果具有准公共产品属性。这种可以使用知识产权和专利保护制度排他的知识品其消费的非竞争性仍很突出,即使有了私有产权也不能阻止其利益的大量外溢,如专利过期、模仿创新等。根据公共财政理论,公共产品应当由政府和市场共同提供。因此,对于自主创新而言,政府的干预是必不可少的。财政政策通过影响企业技术创新的成本和收益,将政府应得的一部分收入让渡给企业或对企业进行补贴,而从企业角度看,则表现为成本的减少和收益的增加,从而弥补创新主体损失,纠正市场失灵。
1.2 分担风险
高风险、投资规模大和投资周期长是科学研究的基本特征。科学研究与技术开发的过程具有很大的风险性,需要的资金规模巨大,其投入与产出的关系不确定,甚至有些研究成果都不会被市场认可。就以需求为导向、企业为主体的自主创新而言,企业即使看到科技投资的高效回报,也愿意承担科技投资的风险,但对一些大型科技创新项目,也往往难以完全满足科技投资的要求。因此,筹集巨额资金、降低研发风险,既需要企业自身的财务手段、市场手段和技术手段来进行,也需要政府采用相应的财政政策来扶持。例如,税收优惠、加速折旧、研发支出直接列支、加倍费用扣除、投资抵免等手段都是常见的促进企业自主创新的财政政策。
1.3 调控引导
这是财政政策的根本特性。作为主要的政府宏观调控政策,公共财政政策服务于一国政府特定时期的经济政策、产业政策、区域政策和科技政策等,体现政府对某些产业、某个科技领域和区域经济发展的支持,发挥着调控和引导的作用。促进企业自主创新的财政政策既能直接在研究与开发、新设备投入、科技产品销售、科技人员所得方面给予支持,又能通过四两拨千斤的间接引导作用,吸引着庞大的社会资本共同促进企业自主创新的历程,同时将科技创新与产业结构优化升级紧密结合,加快转变经济发展方式,发展高科技产业和现代产业体系,形成以科技进步和创新为基础的国家竞争优势。
2 国外支持企业自主创新的财政政策
20世纪中后期,随着高技术产业的崛起,西方发达国家充分认识到创新是促进经济发展的根本源泉,开始更多地运用财政手段,在一定条件下直接支持企业的技术创新行为。
美国是世界公认的科技强国,实行全面领先的创新战略,重视以“竞争、创新、创业”为主要特色的国民教育并广纳世界优秀人才,采用政策组合方式扶持中小企业创新,是将多层次资本市场、创业投资、股份与期权制度有机结合、促进企业创新最为成功的国家,注重运用符合经济发展阶段的知识产权保护战略,在全球范围内保护本国创新者利益,从而创造了典型的“美国模式”。
英国、德国、法国、芬兰是欧盟主要成员国,在保持各国创新特色的同时,注重成员国之间的科技合作和联合创新,创造了典型的“欧洲模式”。英国基础研究力量雄厚,近年来重点加强鼓励产学研合作的财政政策,促进基础研究与企业技术创新相衔接。法国具有政府干预创新的传统,重视执行严格的知识产权保护制度推动企业自主创新,实行以人为本的创业政策调动科研人员的积极性。德国推行基础研究和应用开发研究并举的发展战略,实行市场化的科研成果评定机制,有效促进了科研成果转化。芬兰集中有限力量,重点突破信息技术领域的自主创新,成功实现国家战略转型和经济腾飞。
日本、韩国、新加坡通过鼓励创新的财政政策成功实现技术赶超,创造了典型的“亚洲模式”。日本在技术赶超阶段是世界上购买国外专利经费支出最多的国家,注重消化吸收再创新的投入,由技术引进实现技术输出,之后确立基础研究与应用研究并重的战略,目前已成为世界科技强国之一。韩国在技术赶超阶段按照“有限目标、重点突破”的原则,在政府的精心计划和组织之下集中科技资源,实行以核心技术引进和开发为主的政策,投入巨资进行消化、吸收再创新,在再创新的过程中发展本国自主开发的技术力量。新加坡善于利用外来人才推动本国科技跨越发展,重视与企业创新息息相关的生态环境建设,重视利用重点产业优惠政策吸引外资来推动本国科技发展。
综观世界各国促进企业自主创新的财政政策,虽然体制不同,国情各异,但却具有一些共同特点。一是鼓励企业自主创新的财政政策多以法规形式实施,并根据国家战略和企业需求适时调整,保证了财政政策的权威性和导向性;二是政府科技投入逐年上升并与经济发展阶段、企业自主创新能力和自主投资能力相适应,体现了政府对企业自主创新的引导性和扶持性;三是普遍采用税收政策作为促进企业自主创新的主要政策工具,税收优惠符合本国特点并与企业自主创新规律相适应,保证了税收政策的有效性;四是政府高度重视对中小企业自主创新的政策扶持,采用包括政府投入、税收优惠、政府采购、鼓励风险投资、贷款担保等多种方式综合支持,为中小企业快速发展创造良好的政策生态环境;五是重视通过财政政策引导产学研相结合,加速科研成果的转化和产业化。
3 我国财政支持企业自主创新的现状及问题
十六届五中全会和2006年1月召开的全国科学技术大会明确提出,要把增强自主创新能力作为国家战略贯穿到现代化建设各个方面。2006年,国务院发布了国家中长期科技规划纲要配套政策,从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购等10个方面提出了60条配套政策,部署了99项配套政策实施细则的制订工作。其中,2006年财政部制定的5项财税政策就包括:一是加大企业对研发投入的所得税前抵扣力度,允许按当年发生的研发费用的150%来抵扣应税所得额;二是用于研发的设备仪器允许加速折旧。单位价值在30万元以下的,允许一次或分次摊入管理费用;单位价值在30万元以上的,允许采取缩短折旧年限或加速折旧的政策。三是完善促进高新技术企业的税收政策。国家高新技术开发区内新创办的高新技术企业,经严格认定后,自获利年度起2年内免征企业所得税,2年后减按15%的税率征收企业所得税。四是完善进出口税收政策。进口税收政策的优惠要从针对企业进口整机设备,逐渐转向鼓励国内企业研制具有自主知识产权的产品和设备所需要的重要材料和关键零部件。五是建立财政性资金采购自主创新产品的制度,以及激励自主创新的政府首购和订购制度。从此,全社会科技经费支出额和国家财政科技拨款绝对数都呈现不断上升的趋势,见表1数据。在应对国际金融危机的冲击及国家财政形势总体趋紧的情况下,2009年中央财政科技投入安排了1461亿元,较2008年仍增长了25.6% (http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/09-17/1871558.shtml),说明中央政府高度重视科技创新和科技支撑。
资料来源:国家统计局2001-2008科技统计公报
尽管现有的财政政策在扶持企业自主创新方面与过去相比有了很大的提高,但我们应该看到,企业自主创新能力的提升是一个不断积累的过程,同样,促进企业自主创新的财政政策和相关体制也需要不断分析、不断完善。如果结合企业自主创新的特点和规律,结合国外促进企业自主创新的经验进一步分析的话,我国现有的财政政策依然存在一些不足,主要包括以下几个方面:
3.1 财政科技投入总量有待提高
根据国际上科技投入与产出的计算方法,R&D投入占GDP的比重不到1%的国家,是缺乏创新能力的国家;在1%～2% 之间,是有所作为的;大于2%,这个国家的科技创新能力可能会比较强。从上述表1不难看出,近年来,我国R& D投入的总体规模也不断上升,R&D经费与GDP之比近年来也实现了连续增长,2008年这一比例为1.54%。但与发达国家和新兴工业化国家相比较,就实现自主创新的国家战略而言,需要进一步加大财政科技投入的力度,保证财政科技投入的增长速度快于财政总支出的增长速度。
3.2 财政科技投入结构有待优化
首先,从政府的科技投入对象看,我国政府的科技投入大多投给了高校和科研机构,对企业的投入较少,政府对企业自主科技创新的财政扶持不够。如前所述,政府科研院所是现行资源配置模式下的最大受益者,而企业则因政府研发的投入甚少,本身对研发投入缺乏兴趣,难以成为技术创新主体。
其次,从自主科技创新过程来看,政府的科技投入重研发轻成果转化,引导市场需求的财政政策单一。一方面,我国目前缺乏引导民众使用创新产品的财政政策。相比之下,发达国家已越来越重视创新需求激励政策的设计和运用,主要通过税收优惠、区别价格、直接补贴、标准设定、倾向性措施等方式,直接面向民众鼓励采用创新产品,政府通过财政政策让利或限制消费者的方式引导消费者购买创新产品,扩大创新产品的市场需求,使创新产品缩短进入市场的时间并在市场中不断改进。对此,我国应予以充分借鉴。另一方面,政府采购作为激励市场需求的政策工具长期以来以节约资金为主要政策目标,并不是以促进创新产品的采购作为目标,影响了政府采购促进企业自主创新的效果。
最后,从中央与地方两级财政投入主体来看,地方财政科技投入比重过低,过多地依赖于中央财政。
3.3 财政科技投入效率有待增强
首先,政府科技投入资金政出多门,缺乏统筹安排,往往项目重复和支持不足同在,成果研发和成果应用分离,投入不足与浪费低效并存。近年来,国家每年投入大量资金,对企业重大技术研发、科技成果转化、高新技术产业化等方面予以直接支持,此外,国家科技攻关计划、"863”计划、"973”计划和新产品计划、火炬计划、科技成果推广计划等项目中,也有一部分资金用于支持企业的自主创新。上述资金政策分别由发改委、科技部、商务部、财政部等不同部门管理,政出多门,交叉重复,影响了财政资金运行的效率。
其次,财政政策没有发挥其“四两拨千斤”的引导调控作用,不能有效调动社会资金支持企业自主创新。目前,我国社会流动性过剩,民间资金没有渠道进入自主科技创新领域,同时也缺乏退出机制对投资者的保护。一方面是企业创新资金的巨大需求得不到满足,另一方面是数额庞大的民间资金被闲置、低效运转而投入无门。对此,财政资金应发挥引导民间资金的作用,为自主科技创新提供激励与风险分担的作用。目前,国家财政多以直接的财政投入为主,而很少使用财政贴息、担保、补助等方式,无法形成全社会的自主科技创新投入体系。
最后,财政科技投入重支出轻管理。一方面财政科技支出一般主要针对某个部门、企业或单位,而不是针对具体的科技项目或经济行为,既容易导致各部门、单位跑项目跑资金的情况,也容易导致财政资金沉淀在某一个部门或单位,不能有效地促进产学研合作,充分调动社会各方科技力量,导致财政资金使用效率低下。另一方面,财政资金投入缺乏严格而科学的预算管理,没有形成预算的事前、事中和事后的全面监管,影响财政资金的使用效率。
3.4 自主科技创新的税收体系不健全
我国的税收优惠政策已经基本涵盖了自主创新的各个方面,初步形成了多税种、多方式和多环节的自主创新税收优惠政策体系,为我国科技发展、增强自主创新能力创造了较为宽松的税收环境。但是,税收优惠政策的税种及其结构不尽合理。目前我国对高新技术企业的税收优惠以企业所得税优惠为主,流转税和个人所得税优惠较少。现行的高新技术产业的税收优惠主要体现在企业所得税的减免、以前年度亏损的弥补等方面,而对其投资如固定资产的投资、无形资产的开发与研究费用的处理,没有给予流转税方面的税收优惠。流转环节除进口科研、教学用的先进仪器和设备免征进口环节增值税,农业技术服务、科研单位的技术转让收入及与之相关的技术咨询、技术服务收入免征营业税外,其他流转税方面的优惠政策几乎为空白,这与目前在我国税收的价值构成中流转税收入占税收总收入的比例达70%以上的事实有些不匹配,使得税收政策的激励作用难以得到有效的发挥
4 促进企业自主创新财政政策的完善
4.1 继续增加财政科技投入,为企业自主创新提供财力保障
科技自主创新无疑需要支付投入成本,主要是资金成本。没有一定数量的资金投入,自主创新只能是一句空话。从一定意义上说,自主创新成果多寡、质量高低推广运用成效大小,往往取决于投入资金的数量和规模。根据“十一五”规划纲要,到2010年,我国全社会研发经费要占GDP的2%。财政资金直接投入至今仍是各国特别是主要发达国家支持企业自主创新的主要手段。我国财政科技投入中企业所占比重仅达到10%左右。因此,我国政府尚需逐年提高财政科技支出中用于支持企业自主创新的资金比例,体现扶持企业成为自主创新主体的政策导向。加大财政科技投入不仅是中央财政的责任,地方财政也要相应增加投入,确保国家财政科技投入的增幅明显高于财政经常性收入增幅。财政投入要重点确保对基础研究、社会公益研究、前沿技术研究和国家重大、重点项目等方面的投入,进一步改善科技基础条件,提升企业科研能力。力求在财政的扶持下,建立起包括科技创新、技术合作研发、科技成果转化、科技中介服务等在内的企业自主创新平台,支持一大批行业共性技术、关键技术和前瞻性技术的开发与推广,确实提升企业的自主创新能力。
4.2 优化财政支出结构,支持“以企业为主体、产学研相结合”的技术创新体系建设
全面增强企业自主创新能力,关键是强化企业在自主创新中的主体地位。为此,要结合技术创新的规律和特点,在大力推进科技管理体制改革基础上,优化财政科技支出结构,改变目前以高校、科研院所为主体的财政科技投入模式,优先支持“以企业为主体、产学研相结合”的技术创新体系建设,增加政府引导调动社会科技投入与资源配置的能力。同时,切实改进资金管理,着力提高科技资金使用效益。管好用好财政资金与加大投入具有同样的重要作用。财政部门将与其他部门一起,共同在加强和改进科技经费管理上下大力气,创新管理方式,提高财政资金使用效益。要建立财政科技经费的绩效评价体系;探索建立符合科研活动规律,资金使用安全、便捷、有效的管理模式。
4.3 创新财政支持方式,提高资金支持效率
改革和创新财政科技投入管理方式,形成政府支持企业技术创新的有效投入机制。除常见的直接性的财政无偿资助外,可综合应用财政贷款贴息、风险投资引导基金、政府信用担保、偿还性资助等多种投入方式,对企业的技术创新活动给予重点支持,引导企业和社会力量加大科技投入。在日本,企业进行的尖端技术研究以及满足社会需要为目的的基础研究、应用研究经费或者工业化实验阶段研究开发所必需的设备和运转经费,其中一半可以由各种补贴提供。财政补贴是指各级政府为了执行某项政策而给予生产者、经营者和消费者的特定的补助或津贴,通过补贴的诱导能够达到有计划地调节社会经济结构和协调社会供求关系的目的。通过多层次、直接间接相结合的创新性财政科技投入方式,最终发挥出国家财政“四两拨千斤”的主动引导性,提高财政资金的使用效率,建立起产学研相结合的企业自主创新体系。
4.4 制定涵养企业自主创新财力的税收政策,建立长效激励机制
加快增值税转型改革在全国的推进和落实,增强企业自主创新投入的动力和经济实力。在新企业所得税税法的基础上,完善并落实研发费用150%税前加计扣除等政策,落实高新技术企业所得税15%优惠税率和获利年度起“两免三减半”的政策,为科技型企业营造较为宽松的税收环境。实施促进高新技术企业发展的税收优惠政策,建立鼓励“自主创新”的特惠制,科技税收优惠政策要注重从税率式优惠为主向税基优惠与税率优惠并重转变。完善和合理使用税收抵扣、减免等政策,鼓励企业加大技术研发投入和职工技术培训投入。对使用落后工艺、设备及高污染、高消耗的企业实施惩罚性税收政策,鞭策企业加大技术投入。积极探索建立科技税式支出预算制度,为开展科技税收优惠政策绩效评价奠定基础。
参考文献
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[4]吕薇.完善相关制度是提高自主创新能力的关键[N].国际商报,2007-04-02.
财政自主性 篇5
党的十七大报告明确指出了“要提高自主创新能力, 建设创新型国家”。企业作为经济活动中的微观个体, 其自主创新能力直接影响到一个国家创新体系的建设。国际上通常将研究和开发 (R&D) 经费支出占GDP比重超过2%的国家称为创新型国家。2005年我国这一比重仅为1.3%。技术创新能力的严重不足使我国对外技术依存度超过50%, 而发达国家的对外技术依存度都在30%以下, 其中美国、日本仅为5%左右。目前我国的设备投资中, 60%以上依靠进口, 关键的技术设备基本上依赖进口。 要改变这种被动局面, 需切实提高企业自主创新能力。因此, 当前政府如何扶持与提高我国企业的自主创新能力已成为当务之急。
政府对于企业自主创新的支持一般是通过财政科技投入来实现的。财政科技投入根据预算形式可以分成为中央财政科技投入与地方财政科技投入。当前国内对于财政支持企业自主创新的研究一般都集中在国家即中央应该如何构建财政科技投入体制来扶持中小企业的发展, 而对于地方政府财政科技投入的研究过于薄弱 。本文主要针对地方政府在财政的科技投入过程中应当如何构建起支持地方企业R&D活动的模式进行研讨。
对于地方构建财政科技投入支持企业的自主创新模式, 其关键是要建立起企业自主创新能力的激励机制, 而政府政策扶持与有效引导就显得尤为重要, 因此, 笔者认为要从下面几个方面对地方政府的财政科技投入机制进行深入改革。
2 创新地方财政科技投入资金模式, 引导社会资金广泛参与
(1) 建立稳定增长的财政科技投入机制, 加强对企业科技活动投入的力度。其内容包括建立科技投入总量增长机制、非均衡性增长机制和带动增长机制。总量增长机制主要是要保证财政科技投入资金总量持续增长, 使得财政科技投入增长率同地方GDP增长率以及地方财政支出增长率保持相一致;非均衡增长机制主要是保证财政资金的投向要逐步从有市场背景的经营性竞争性科研开发领域退出, 集中投向公共性和准公共性科研领域的机制;带动增长机制主要是保证政府通过在准公共类科技领域内的投入引导和带动社会资金加大对企业R&D活动的投入。通过建立起稳定的财政科技投入机制, 使得地方公共财政科技投入实现每年稳定的增长, 并对企业科技投入的强度投入增长及其对企业科技投入的强度依靠总量增长、非均衡性增长和带动增长这三种方式来实现。
(2) 构建金融支持体系, 多渠道融资, 解决企业R&D活动中的流动性与风险性障碍。中小高新技术企业行R&D活动需要大量的资金支持, 但是中小企业具有很难从市场上融到资金以克服R&D本身所具有的高风险性与高投入的特征, 这就需要地方政府通过创新投入机制, 构建金融支撑体系以支持中小企业从事R&D活动。①改革风险投资机制, 吸引更多的投资主体对高科技企业进行投资。改变过去单纯由地方政府作为风险投资的第一大主体, 应该广泛吸引民间资本、金融、外资和风险投资机构的参与, 降低地方政府风险投资的风险性, 提高民间资本投资R&D活动的回报率;组建风险投资基金促进中小企业科技创新。地方政府将财政科技投入作为杠杆资金吸引社会资本, 以组建科技风险投资基金、科技风险补偿基金、科技企业融资担保基金、青年创新基金等。同时, 可以考虑与境内外投资机构合资、合作组建科技基金管理公司, 按市场机制对上述基金进行管理和运营。②吸引金融机构对企业技术创新给予优惠融资。地方政府通过有效引导商业银行研究开发适合创新型中小企业发展的信贷服务, 鼓励政策性银行在现有业务范围对符合国家产业政策、有市场前景、技术含量高、经济效益好的中小企业给予政策性贷款支持, 进一步探索建立为中小企业融资担保的途径, 为具有创新性的企业提供信用担保。
3 构建新型税式支出制度, 加大政府对企业的间接投入
在现有的财政体制下, 要进一步构建与完善新型税式支出制度, 增加政府对科技的间接投入。根据目前我国税式支出制度存在着的问题, 笔者认为, 应当从以下两个方面着手解决。
其一, 在流转税方面, 一是逐步将生产型的增值税向消费型的增值税转换, 因为目前实行的生产型的增值税不能够对固定资产设备进行抵扣, 而高科技企业是个资本有机构成较高的行业, 因此采用消费型的增值税 (允许进行固定资产设备抵扣) 可以更好地促进企业进行技术创新;二是允许对高科技企业的开发费用和技术转让费用等无形资产投入进行适度抵扣;三是对高科技新产品实行增值税优惠或减免。
其二, 在所得税方面, 首先要统一内外资企业所得税, 使得本土企业能够与外资企业站在同一起跑线上竞争。其次, 为了减轻高新技术企业的税收负担, 降低研发成本, 需要实施一定的税收优惠政策, 比如允许对科研活动使用的先进设备、专用装置、房屋实行加速折旧, 允许研发人员的工资可以全额税前列支、对投资者投资于科技型中小企业的投资行为进行税收优惠, 根据投资额分别适用所得税减免、资本利得税免除以及资本损失减免和延迟纳税等优惠形式, 以此降低投资风险, 鼓励向初创期企业的投资行为。此外, 要大力调整出口退税结构, 完善进出口税收政策, 鼓励能源资源节约型、环保型、先进技术设备及其零部件产品的进口, 限制高耗能、高污染、高物耗以及资源性产品的出口。对自主创新能力强、科技含量高的产品, 提高出口退税率;对国内企业开发具有自主知识产权产品、装备所需重要原材料、关键零部件, 要实行进口税收优惠政策。
4 探索构建地方国有资本经营预算管理体系, 加强地方国有企业的科技创新
从2007年1月起, 我国已在中央直属国有企业层面开始试行国有资本经营预算制度。按照预定的时间表, 各地今后也将陆续地进行国有资本经营预算的改革。国有企业自主创新能力不足, 科研能力差一直是制约着国有企业发展壮大的瓶颈性因素。地方应该把握这次改革的时机, 通过构建地方国有资本经营预算管理体系, 加强地方国有企业的自主创新, 解决地方国有企业的核心竞争力问题。首先, 在地方国有资本经营预算的收入方面, 对具有自主创新能力的地方国企的利润上缴比例给予优惠, 减少地方国企上缴的股息、股利数额, 留利于企业, 鼓励地方国企进行自主创新, 增加地方国企的创新意识;其次, 在地方国有资本经营预算的支出方面, 政府应该加大对于地方国有企业的自主创新能力方面的投资。通过资本性支出, 参股具有自主创新能力的国企, 扩大国企的规模, 加快地方国企的技术改造, 通过挖潜改造资金的专项预拨实现地方国企产品技术的更新换代。此外, 地方政府还可以通过预算对进行技改国企的贷款给予专项的政策性亏损补贴支出, 用于地方国企贷款利息的补贴, 以此来支持和鼓励地方国企的科技创新。
参考文献
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财政自主性 篇6
一、推动自主创新具有战略发展意义
关于创新的涵义,美国经济学家熊彼特认为,创新不单单是技术发明,而是“建立一种新的生产函数”。也就是说,创新不仅有技术创新、产品创新,还有服务创新、商业模式创新、组织结构创新,等等。当前我国经济进入增速换挡、结构优化、动力转换的新常态,面临资源、环境、人力资本、基础设施、产品、技术、品牌等诸多瓶颈制约,如何跨国中等收入陷阱,实现全面建成小康社会目标,根本出路还是在于创新发展。我国改革开放三十多年的实践证明,“拿来主义”创新远远不能支撑我国的长远发展,也不能从根本上弥补创新“短板”,只有强化自主创新,才能实现从跟随发展到赶超发展乃至引领发展的转变。
所谓自主创新,一要自主,在学习借鉴的基础上,主要通过自身力量实现创新,切实拥有一支能够创新、敢于创新和实现创新的人才队伍。二要创新,要在自主的前提下,掌握创新的方法、技术和成果,达到实实在在的创新。自主创新的战略意义可从两方面来看:其一,增强自主创新能力,是提高资源利用效率,实现社会经济可持续发展的根本出路。我国人均资源短缺,包括土地(尤其是耕地)、森林、水、金属矿产等均低于世界平均水平,资源瓶颈约束已经不允许再走高投入、高消耗、高排放的发展老路。要实现新型工业化、信息化、新型城镇化,打造我国工业4.0版本,让制造大国转变为制造强国,必须依靠科技创新,走集约型高效型发展道路。其二,增强自主创新能力,是优化产业结构,提升经济竞争力的关键。调整优化产业结构,一要促进社会总供求的平衡,消除产能不足或过剩。产能不足则不能满足社会总需求,产能过剩则导致资源浪费。同时要注意到,我国当前存在较为严重的结构性短缺问题,如钢铁行业总体产能过剩情况严重,国内钢材卖出“白菜价”,钢企盈利微薄甚至处于亏损状态;另一方面,我国还要高价进口国外优质钢材,结构性短缺的根源还是在于自主创新能力不足,自主创新能力不足引起有效供给不足,进而导致产品结构的供需失衡。二要利用科技创新提升产业发展水平,以创新的产品或服务创造新的需求。萨伊定律表明,供给会创造出需求,在非经济大萧条的特殊情况下很有作用,从人类经济社会发展的规律来看,由新产业、新产品、新的组织方式等产生的新供给推动了社会经济不断向前发展,现代生活所享有的一切物质手段,都是创新带来的结果,新供给不断创造出新需求。当前,我国推动的供给侧结构性改革,关键还是依靠创新驱动,我国高铁、核电迅猛发展并能够“走出去”,根本在于依靠自主创新其掌握了关键核心技术,在国际市场上赢得了产品竞争的比较优势。因此,实现产业结构优化升级、增强经济竞争力的关键必须依靠自主创新。
二、财政政策的自主创新效应分析
财政促进自主创新发展,包含两方面内容:一是自主创新内在需要财政的扶持;二是财政政策能够有效发挥作用推动自主创新发展。
(一)创新具有准公共物品属性
一方面,很多创新具有资金投入大、研发周期长和面临风险因素多等特点,面对创新的不确定性和较大的风险,如果没有财政政策方面(包括提供公共平台孵化器、研发税费减免、创新投入补贴等)的大力支持,过高的创新成本和风险将导致创新项目难以进行。另一方面,创新活动容易产生正的外部性,即创新活动的边际个人收益小于边际社会收益,由此导致创新动力不足。为鼓励创新,政府需要加强对创新知识产权的保护,可以在一定时间和空间范围防止创新收益的外溢,让创新主体获得应有的创新回报,促进创新主体的收益最大化。从财政方面看,通过合理利用税收政策、财政补贴、政府采购等手段,有利于降低创新成本和风险,使创新能够有利可图,进而增加创新这一公共物品的有效供给。
(二)财政政策的创新激励效应分析
从资金方面看,创新过程涉及到多方面财税政策,如财政科技投入、财政补贴、奖励、企业研发费用扣除、固定资产加速折旧,等等,财税政策已经成为影响企业创新行为的重要因素。同时,创新对财政政策手段具有较好的敏感性,下面用几何图形进行描述。
由于创新存在正外部性,追求利润最大化的企业按照PMR=PMC的原则(PMR指私人边际收益,PMC指私人边际成本)将产量定在q0处,而社会最优的产量应按照SMR=SMC的原则(SMR指社会边际收益,SMC指社会边际成本)定在q1处。现在假定政府给企业每单位创新产品支付XR的补贴,企业的私人收益曲线就会向上移动,企业将把产量由q0扩大到q1,(q1-q0)就是由于政府补贴所导致的产出增量。
企业产量扩大引致行业供给增加,使得图(a)中供给曲线由S0向右移至S1,均衡价格由P0下降到P1,均衡数量由Q0扩大到Q1。由此看出,政府向产生正外部性的企业提供补贴后,有效鼓励了企业扩大产品生产以满足社会需求。根据以上的分析可以看出,政府通过财政补贴(奖励)、税收优惠等政策措施,帮助企业降成本、补贴收益等分担风险行为能够激励企业自主创新,增加社会有效供给,促进资源配置不断优化。
三、财政政策支持自主创新发展的建议
珠海作为经济特区,一直以来高度重视和支持创新发展,1992年,珠海以百万重奖科技人员在国内引发轰动效应。1999年,珠海把“技术入股”写进地方法规,实现了由政府激励为主机制向以市场机制激励为主的转变和创新。2015年珠海提出,力争到2017年实现研发投入、孵化能力、新型研发机构、企业研发机构覆盖率、高层次人才、大型骨干企业、上市企业和股权投资企业等“8个倍增”目标,财政在2015-2017年内安排10亿元支持创新研发机构建设。从创新指标看,2015年,珠海每百万人年发明专利申请为2711件,每万人发明专利申请为22.5件,全社会研发经费占GDP比重达到2.6%,珠海创新能力指标排在广东省前列。从财政方面看,要充分利用财政资金政策作用直接、运用灵活、定点调控的优势,促进企业自主创新加快发展,提升企业竞争力。
(一)保持创新投入持续增长
财政科技投入是增强自主创新能力的重要保障。2015年,珠海全市财政一般公共预算科学技术支出286,318万元,占一般公共预算支出的7.3%,高于2012年(4.2%)、2013年(4.8%)和2014年(4.5%)水平,总体来看财政科技投入保持增长态势。为进一步增强珠海科技创新能力,加大科技投入尤其是构建财政科技投入的稳定增长机制尤为必要。一是利用珠海特区立法优势,明确财政科技投入增长指标,硬化财政科技投入的法律约束,真正实现财政科技投入的稳定增长。二是放大财政科技投入的乘数效应。在加大财政资金投入的同时,要发挥财政科技投入杠杆作用,包括:设立并逐步扩大创业投资引导基金规模,引导鼓励境内外企业、金融机构等有关企业在珠海进行创业投资、天使投资,壮大资本市场创业投资主体;实施上市奖励、全面提升利用多层次资本市场的水平,推动金融机构业务创新;探索发行科技创新券,鼓励企业开展创新,等等。
(二)完善政府采购政策
政府采购对企业自主创新具要重要的引导作用。要不断完善珠海市自主创新产品政府采购评审办法,加大对自主创新企业产品的支持力度。目前,格力等本地品牌均入围协议采购供应商,珠海自主创新耗材品牌天威飞马、纳思达、格之格等生产企业产品已陆续进入全国政府采购协议供货范围。珠海政府采购在扶持自主创新方面已经发挥了较好的作用,但还有更大的作用空间,各级政府机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的,必须优先购买列入政府采购自主创新产品目录的产品。对政府采购情况开展常态化检查,督促采购人采购自主创新产品或服务,确保政府采购政策支持自主创新的作用得到发挥。
(三)落实税收优惠环境
税收政策是激励创新发展的重要推动力。当前,我国税收立法权高度集权在中央,地方政府在税收政策上的可作为空间很小,重在落实好促进企业自主创新的有关税收政策。要对各类产业性、区域性税收优惠政策进行梳理,确保支持创新发展的税收优惠政策落到实处,尤其要发挥好横琴自贸区特有的的税收优惠政策优势,吸引并扶持更多创新企业聚集发展。
(四)营造创新人才发展环境
一是优化人才创业环境。完善科技型中小企业金融服务和支持政策,鼓励促进知识产权质押融资等科技金融创新;发挥政府创业投资引导基金、高新技术成果转化资金的作用,吸引和带动社会资本进入创业投资领域,满足科技型中小企业在科技开发、成果转化和产业化等环节的融资需求;进一步简政放权,简化创业注册登记、行政审批、办证手续,减少和规范行政收费事项,为创新创业发展营造良好环境。二是优化人才生活环境。从教育、医疗、交通、居住等方面完善生活配套设施,解决创新人才的后顾之忧。
(五)强化资金使用绩效
一是科学编制科技支出预算。编细编实科技预算,确保科技预算保障到位。二是整合科技专项资金,形成合力重点出击。改进科技资金分散使用的问题,着力整合有关支持创新发展的专项资金,集中财力办大事办实事,促进科技资金使用高效使用。三是建立科技创新资金绩效管理制度。财政部门要强化科技创新项目绩效预算管理,实现明确绩效目标,事中加强指导管理,事后实施目标评价,最后将项目绩效结果运用于下年度预算,以全过程的跟踪问效问责来提高自主创新资金使用效益,切实用好科技创新资金,为创新驱动发展提供有效的财力支撑。
参考文献
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[2]高鸿业.西方经济学(微观部分·第六版)[M].北京:中国人民大学出版社,2014.
[3]涂晓今.我国促进重点产业结构优化升级的财政政策创新探讨[J].财政研究,2012(2).
财政自主性 篇7
关键词：分权改革,地方财政自主权,规范权力
面对当前地方财政自主权中事实与法律规范间存在的错综交织问题, 本文以已经出现实际支配效果的地方财政事实性自主权作为研究对象, 对其形成与运作逻辑等方面进行梳理, 理清其中争议较大的内容, 旨在推动相关制度的规范性建设, 维护国家法治秩序, 具体如下。
一、地方财政自主权的形成
我国正处在发展关键阶段, 急需中央集中财政资源, 实时有效的宏观管控, 维护政治稳定。因此在当前分权改革背景下, 上级政府不断集中财权, 于此同时还会向下级政府陆续下放事权, 形成了财权和事权间的逆向局面。此种情况下, 中央财政收入实现快速增长, 而地方财政收入则有明显下降趋势, 但地方政府却承担着近70%甚至更高的公共产品供应支出[1]。上级政府实施由上至下的财权集中, 并不断向下级政府增加管理范围, 力求进一步强化对下级政府的管制, 控制来自地方政府的压力。从当前分权改革的实际效果来看, 地方财政资金日益紧张, 特别是基层地方政府, 甚至已经出现影响机构正常运转的财政压力。此种压力使得地方政府为保障生存, 会通过现有的权限, 利用规则缝隙, 实施特定区域的财政自主权限, 从而实现经济调节。
二、地方财政自主分权与法律法规间的矛盾
地方政府现已逐渐形成了对当地财政的剩余控制权, 此种权限从政治学、法学、经济学等角度来看属于财政自主权范畴[2]。然而我国大部分地区并没有实施地方自治制度, 因此本身不具有财政自主权这种概念。但虽然不具有我国法律制度下的法定权利, 当前各地方政府却已经陆续形成了地方财政的事实自主权利。法定权利与事实权利存在一定差异, 但在实际支配效果上, 两者往往难以区分。在权利实施的过程中, 事实自主权只能被嵌入到法定权利的体系中才能得到有效开展, 因此事实权利在实现支配作用的过程中, 就会出现事实权利向法定权利的转变, 而这一过程就会出现超越现有国家法律法规的情况。地方政府可能会通过制度缝隙进行权利整合, 实现利益上的博弈, 而这一过程同时也有利于新制度的生成。
三、实现地方财政、中央财政与法律法规协调的相关建议
借助法律缝隙实现的地方财政自主权已经超过了法律法规的范围, 势必会对法制秩序造成影响[3]。新制度的推行需要配合相应的法律法规, 并引入各级政府的相关权利概念, 以此实现法律法规、各级政府以及权利间的逻辑平衡, 构建出分权改革背景下的规范法治秩序, 并推动相关制度的进一步完善。
(一) 确立中央与地方的财政立法权
我国正处在发展关键阶段, 急需中央集中财政资源, 实时有效的宏观管控, 维护政治稳定。但我国幅员辽阔, 各地经济发展水平并不一致, 因此也需要根据各地实际情况进行适当分权[4]。从我国实际情况出发, 完善中央与地方财政立法权应当构建以中央立法为主, 地方立法为辅的财政立法格局。中央享有包括中央税、中央政府和地方政府的共享税、主要地方税种、税率、税目、扣除项、优惠政策以及相关财税标准的等主要财政立法的专属权利。由中央制定以上的基本税法, 而具体的实施方式、税率调节、征收管理等权限可放权于地方。同时地方还可根据实际情况制定地方性税收立法, 因地制宜确立地方性的新税种。清晰确立中央地方税种, 理清哪些是该由政府承担, 哪些归地方承担, 从而明确中央和地方的职责。
(二) 完善中央对地方的转移支付制度
现行分权改革下, 上级政府不断集中财权, 于此同时还会向下级政府陆续下放事权, 此种情况下, 中央财政收入实现快速增长, 而地方财政收入则有明显下降趋势, 严重影响欠发达地方政府的财政情况, 不利于均衡发展[5]。基于此种因素, 应当积极推行并加大财政转移支付制度的支出力度, 将中央税中的10%左右作为转移支付资金, 以保证欠发达地区的地方政府具备足够的财政能力, 满足公共产品及服务能相关支出的财政资金需要。
(三) 加强整顿和规范地方政府的收费权
在中央和地方财政征税税目与征收权等相关财政权限明确之后, 需要开展地方政府收费权的规范与整顿。构建其一税收为主、收费为辅的地方收费征收制度。并根据预算完整性原则, 将税务与收费均归入到地方政府的预算统筹安排中, 将税收与收费均归入到法律轨道中[5]。并将现有各类收费项目根据性质进行分类整顿, 对于设置不合理的项目, 需坚决取缔;对于能够体现出政府性职能并存在税收性质的收费项目, 应当进行费改税;对于不具有政府性职能, 但能够借助市场所形成的收费, 应向经营性收费方面进行转变, 同时依法增税。
(四) 建立健全财政支出监督机制
地方政府部门的财政支出具有较大随意性, 这也是影响地方政府部门财政支出的重要因素, 如果不对地方财政支出进行有效管控, 可能会因此影响地方财力。地方财力不足正是地方财政自主权超越法律的重要诱因, 因此需要针对财政支出制定完善的监督机制[6]。首先应当加强监督力度, 并构建地方财政支出的绩效考核管理机制, 根据财政支出的考核结果评价支出是否合理, 并确保财政资金在支付后能够有效用在地方政府的专项服务中, 如果在考评中发现问题, 需及时采取纠正措施, 并制定相应的奖惩机制, 促进各地方政府合理支出。
(五) 赋予地方预算自主权
地方政府预算自主权指的是由地方政府制定独立于上级政府的财政预算, 这一预算的编制内容主要是根据分配计划编制将要分配给直接的资源指标, 并根据这一预算进行相应的预算控制管理, 合理调控支出, 避免因缺少有效的预算管控, 造成资金短缺的情况, 防止因地方财力问题避诱发财政自主权等超越法律法规的情况发生。
四、结束语
在分权改革的深化开展过程中, 一些地方政府通过当前法律法规的缝隙将实施权力向法定权利转化, 以自身原本具有的财政自主能力, 借助政治方向的转换, 进而坐实并壮大地方财政自主权力, 但无论是出于何种目的, 都不应当借助法律缝隙实现经济调控, 否则必然会造成中央及地方间的资源配置失序, 影响法治秩序。本文仅以维持法治秩序为切入点, 提出几点实现地方财政、中央财政与法律法规之间相互协调的建议, 不妥之处、不同见解, 欢迎切磋。
参考文献
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财政自主性 篇8
一、赋予地方政府一定的事权与支出责任自主权
由于我国是单一制国家,中央与地方实行垂直管理,中央政策地方必须无条件执行。而且,分税制并没有确定统一的地方政府财政体制,而是由各地政府根据自身情况自行决定,如何处理地方政府的事权与支出责任同国家结构目标间的矛盾平衡直接挑战着公共财政权的机制构建。实践中,我国大量的事权与支出责任由地方政府,特别是县一级政府承担,中央政府与地方政府以及地方政府间事权划分与支出责任划分极不合理。改革开放以来,我国各地经济发展取得显著成就,但是由于地理位置、自然资源、工业基础的差异,各地发展不均现象愈发突出,使得现有的地方收入与支出责任划分早已不能适应各地的发展现状。比如,某些中西部省份财政收入尚无法自给自足,需要通过中央政府的财政转移支付等手段满足其财政需求;以北上广为代表的沿海发达省份其财政收入屡创新高,对于地方财政自主支配的权力日益强烈。在事权与支出责任严重失衡的现状下,导致“中央请客,地方买单”的情况屡屡发生。
对此,我认为,合理划分地方财政事权与支出责任,通过法律形式明确各级政府的事权是制度使然。对于法律规定事权范围内的事权,赋予政府一定的财政主权,严格按照法律办事;对于法律规定范围以外的事权地方政府可以结合本地实际情况考虑是否履行,赋予地方一定的选择权。
二、赋予地方一定的税收自主权
国家财政收入可分为税收收入和非税收收入,因此财政收入自主权包括税收收入自主权和非税收收入自主权。立法法第8条的规定,对中央和地方税收立法权的配置进行了明确界定。税种的设立、税率的确定等税收基本制度只能由法律规定,但是法律也没有明确否认在税收基本制度之外的地方税收立法权的存在。实践中,我国并没有建立统一完善的地方税体系,并没有收入可观且收入可持续增长的地方税主体税种。
要解决我国地方财政困难,理顺中央和地方财政关系,必须加快我国地方税体系建设。对于具有外溢效应的收入方式,如增值税、所得税等税种,应由全国人大及其常委会统一立法。但是纯粹属于地方的收入方式,如房地产税可以交由地方自主决定。在税收优惠及扣除等方面,根据地方实际情况给予一定的自主权,也是不错的选择。
三、赋予地方政府一定的发债权
发债权即地方政府是否拥有自主借债的权力,是否可以自由地使用债务收入,以及是否对自己举借的债务独立负责,这些都是地方政府发债应当考虑的问题。近年来,地方政府为了筹集公共基础建设资金,全国各地兴起一股“土地财政”热潮。《预算法》修改后,赋予地方政府一定发债权。随后在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中要求,地方政府对于其举借的债务具有偿还责任,中央实行不救助原则。“不救助”意味着地方“买单”后中央没有偿还义务,实质上有悖法理。
笔者认为,在当前状况下,清理、整顿地方债刻不容缓,其可以在一定程度上解决地方政府债务存量问题,但其不能一劳永逸地解决地方政府的新增债务问题。在允许财务状况较好的地方政府发行地方债的同时,法律应明确规定地方债收入只能用于投资性支出,且禁止用新债还旧债,迫使地方政府谨慎投资、谨慎借债。此外,还要加快地方政府信用评级体系建设,进一步完善地方信贷市场。
四、加强中央对地方的预算监督管理
在一定意义上,财政民主主义与现代预算相伴而生。预算是财政的核心与基石,关系国计民生,是实现现代国家治理的重要手段。地方预算监督是地方公共财政的重要领域,是影响政府收支行为与财政活动的重要因素。由于我国地方民主制度不健全,地方政府的财政行为往往缺乏有效的外部监督。因此,加强中央对地方的预算监督管理是赋予地方财政自主权的重要保障。
目前,地方财政部门对部门预算的监督主要依靠事后监督,导致“亡羊补牢,为时已晚”的情况屡屡发生,给地方政府带来巨大损失。因此,地方财政部门要适应财政体制改革的需要,对本级政府财政预算支出的事前、事中、事后采取全过程、全方位跟踪与监督,及时发现在资金运行过程中存在的风险与问题。同时,加强对地方财政的监督力度,建立财政监督员制度,其目的在于由财政监督员加强与地方政府及其所属财政部门的联系,做到专员专办,专员跟踪,及时发现并解决预算执行过程中出现的问题,切实做好监督工作。
五、加快财政基本法立法保障
保障地方政府财政自主权,应立法规范财政自主权。我国宪法中欠缺对于地方财政自主权权限的规范,更欠缺相应法律对地方财政自主权进行约束与保障,对此,应借鉴国外先进经验着手起草财政基本法,包括政府间收支划分法、财政转移支付法等。地方财政自主权的法制化模式充分发挥了地方参与的积极性,具有权威性、稳定性和可预测性等特点,更加有利于提升国家财政治理能力,加快我国财政法制化进程。
参考文献
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财政自主性 篇9
2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机爆发后,各国的金融和实体经济都受到了巨大的冲击,以打造半岛制造业基地为发展目标的山东省工业发展速度随之也明显减缓。究其原因,在很大程度上是因为没有自主知识产权及核心技术,产品缺乏市场竞争力,抵御市场风险能力弱。与之相反,高科技行业受金融危机影响相对较小,利润仍高速增长,凸现出科技对企业发展的重要作用。因此我们意识到加强政府R&D投入、提高自主创新能力对提高企业核心竞争力具有重大意义。
我国对政府R&D投入及其自主创新绩效问题的关注一方面从国家宏观层面进行分析。张晓玲[1]探讨了我国政府科技投入的性质、目标和功能。张青[2]分析了政府财政科技投入绩效的评价工作思路。洪荧[3]分析了我国财政对科技创新的支持和政府在科技创新中的主导作用。陈少晖[4]从产品的公共产品属性出发强调了财政支持的力度应该加强。另一方面的研究从省市地区层面展开。余小方、高仁全、陈海波、孙同云、张充[5,6,7,8,9]等分别对陕西省、四川省、江苏省、合肥市和吉林省的财政投入与产出绩效进行了分析。这些研究更多的集中在讨论中央或者地方财政科技投入的现状以及存在的问题上,涉及金融危机后政府科技投入对自主创新绩效的评价相对较少,而对于山东省的相关研究未见刊发。
2 政府R&D投入现状及面临的主要问题
2.1 R&D投入总量较大,但强度不高
我国1995～2008年R&D经费全社会投入总量平均增长幅度达19.5%。山东省平均增幅为21.6%;从政府的财政科技投入占财政支出比重来看,全国基本保持在4%左右,但却是逐年下降的。山东省的比重基本保持在2%的水平。
R&D经费投入强度即R&D经费支出与GDP之比是国际上用于衡量科技创新方面努力程度的重要指标。在1991年以来的10年间,我国R&D经费投入强度一直在0.6%～0.9%之间徘徊,直到2002年超过1%,2008年达到1.47%的最高水平。山东省R&D经费投入强度2008年上升为1.4%,在全国31个省市(区)排名第9位,低于北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、广东和陕西等省。
2.2 R&D投入结构中政府投入水平比重偏低
纵观世界研发大国R&D投入结构中不同比例关系形成的历史,在工业化第一阶段和第二阶段的中前期,政府R&D在投入结构中的比例仍然超过50%。政府投入比例小于企业投入比例的拐点,多数国家是在工业化第二阶段的后期,以及R&D/GDP达到2%之后出现。上个世纪80年代初,已经进入和开始进入工业化后期的美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚等国的政府R&D投入仍然占到整个R&D的50%左右,即使2007年,这些发达国家的政府R&D投入比例保持在25%～30%左右,我国同年的比重仅为24.6%。
我国目前大体上正处于工业化第一阶段后期,正迈向第二阶段,那么R&D投入结构中应该是政府投入占据更大比例,而且还应保持一段时期,而实际上我国却较早经历了从政府主导向企业主导的过渡。政府R&D投入在全社会R&D中的比重逐年下降,1995年政府投入比重为25.84%,到2008年降为20.85%,而企业R&D投入比重由1995年的31.71%增长到2008年的69.8%;山东省R&D政府投入由2000年的9.6%降为2008年的8.36%,政府投入幅度远远低于全国平均水平。
2.3 金融危机后政府R&D投入增速出现回落
自2000年以来,虽然全国全社会R&D经费投入逐年增长,但是随着金融危机的爆发及影响,政府R&D经费总投入增幅2007年下降了5个百分点,2008年下降了3个百分点,下降幅度非常明显;山东省政府R&D财政名义投入也出现了较大的滑落,2007年以后一直保持较低的增长幅度,2008、2009、2010年占财政支出的比重分别为2.05%、1.92%和1.95%,低于全国平均水平。可以看出,政府财政科技投入在相对比重不仅没有提高,反而出现了下降的趋势,表明财政对科技的投入不足,更没有形成一个稳定的政府财政科技投入机制。
3 实证分析
3.1 变量及样本数据的选取与研究方法
本文选择山东省1990～2010年间财政科技投入(CZTR)来反映政府R&D投入状况;自主创新能力的强弱,主要体现在知识产权的获取上,尤其体现在代表拥有自主知识产权的科技和设计成果的发明专利上。因此,专利授权数量对自主创新能力有较强的代表性,本文采用专利授权数量(ZL)作为衡量自主创新绩效的指标。
原始数据主要来源于2000～2010年《山东省统计年鉴》、2011年山东省统计公报以及2010年《中国科技统计年鉴》。并对财政科技投入指标(CZTR)以全省零售价总指数1990年不变价格折算为实际值。并对ZL、CZTR分别进行对数变换,得到新的变量序列LnZL和LnCZTR,并运用序列的平稳性检验、协整分析、Granger因果检验等定量分析工具进行动态分析。本文中所有结果由Eviews5.0软件分析。
3.2 平稳性检验
大多数经济时间序列是非平稳的,容易产生伪回归现象。所以,在回归之前首先要进行平稳性检验。本文采取ADF检验方法,对变量LnZL、LnCZTR及其一阶差分变量DLnZL、DLnCZTR进行检验,采用AIC最小准则选择滞后阶数,检验结果如表1所示。
注:(1)(c,t,m)分别表示单位根检验方程包含常数项、时间趋势和滞后的阶数,0表示不包含c、t或m。(2)***、**、*分别表示临界值为10%、5%、1%显著性水平下的临界值。
由表1可知,序列LnZL的ADF值2.180349,其绝对值小于10%的临界值,序列LnCZTR的ADF值-3.337720的绝对值小于5%的临界值,表明序列LnZL和LnCZTR都是非平稳的。由于序列DLnZL的ADF值-3.076420的绝对值大于5%的临界值-3.052169的绝对值,所以序列DLnZL在5%的显著性水平下平稳的。序列DLnCZTR的ADF值-4.447238的绝对值大于5%的临界值-3.875320的绝对值,所以序列DLnCZTR在5%的显著性水平下也是平稳的。
3.3 协整分析
本文对序列LnZL、LnCZTR进行EG两步法检验,若存在协整关系,建立LnZL、LnCZTR长期均衡模型。
对LnZL和LnCZTR建立回归方程:lnZLt=α0+α1LnCZTRRt+μt,由1990—2010年的数据得到如下回归结果:
LnZLt=-2.6308+1.01064LnCZTRt+et (1)
R2=0.935,拟合效果很好;斜率项对应的概率值为0,表明LnCZTR对LnZL的线性影响是显著的;对误差修正序列et进行单位根检验,得到ADF值为-3.219577,其绝对值大于1%的临界值-2.692358的绝对值,所以et在1%的显著性水平上是平稳的,即LnZL、LnCZTR两者之间存在协整关系,说明LnZL、LnCZTR两者之间具有长期的均衡关系。
3.4 金融危机的影响
2008年全球金融危机爆发后,山东省2008年以来的财政科技投入虽然是逐年递增,但增幅却逐年减小。相反,这几年的专利授权数量的增长幅度却非常快,2010年的增幅达到了49.2%,增长幅度是2000年以来最高的,这种特殊的现象是在企业的科技投入和政府财政科技投入的增加幅度都下降的情况下出现的。为了考察金融危机下两者关系的特殊变化是否发生,我们以2008年为转折点把数据分为两个时期,然后利用Chow检验来判断两者关系在不同时期是否有所不同。Chow检验对应的F值为5.7,p值为0.013,也就是说,在5%的显著性水平下两个时期的政府财政科技投入和专利授权量关系显著不同,发生了显著的结构变化。为了进一步考察2008年以后政府财政科技投入对自主创新的精确影响,设置虚拟变量D(2008年以前取0,2008年以后取1),得到模型:
LnZLt=α0+α1LnCZTRRt+α2·Dt·LnCZTRt+α3·Dt+μt
对该模型进行反复试验,发现模型LnZLt=α0+α1LnCZTRRt+α2·Dt·LnCZTRt+μt回归结果较好,其回归方程为:LnZLt=-1.4434+0.89904LnCZTRt+0.40553DtLnCZTRt+et
其中R2=0.955,有了明显提高,拟合效果很好;从各个系数的t值来看,除了截距项外都在1%的显著性水平上是显著的;DW=1.43,不存在自相关问题。这样我们就可以得到对应的两个不同方程:
LnZLt=-1.4434+0.89904LnCZTRRt+0.40553DtLnCZTRt+et (t<2008) (2)
LnZLt=-1.4434+1.30457LnCZTRRt+0.40553DtLnCZTRt+et (t≥2008) (3)
模型(2)和(3)说明了2008年以后政府财政科技投入对专利授权数量的影响要大于2008年以前的影响,表明了在金融危机环境下山东省的自主创新能力并没有因为投入回落而出现降低的现象,自主创新能力反而大大提高,自主创新绩效显著提高。
3.5 Granger检验
前面的分析表明政府R&D投入与自主创新绩效之间存在长期的均衡关系。但是两者具有怎样的因果关系,还需要进一步通过Granger因果检验来具体考察它们相互关系的方向。
Granger检验结果表明,当滞后期为1、2、3年时,LnCZTR与LnZL之间具有双向的因果关系;而滞后期为4年时,此时的AIC值是最小的,两者之间具有明显的因果关系,此时判断结果则是政府财政科技投入LnCZTR的增加是自主创新绩效LnZL增加的原因;而当滞后期增加到5时,两者的因果关系又变得不够明显了。
3.6 结果分析
由回归模型(1)可知,说明山东省政府财政科技投入和自主创新绩效之间存在长期均衡关系,尽管各自的增长是非稳定的,但就长期而言,财政科技投入对自主创新绩效的弹性系数为1.01064,通过财政科技投入拉动自主创新绩效提高的长期效率很高,CZTR每增加一个百分点,ZL就会增长1.01064个百分点。
由回归模型(2)、(3)可知,短期而言,金融危机对财政科技投入和自主创新绩效的关系具有明显的影响。正常年份CZTR每增加一个百分点,ZL就会增长0.89904个百分点,而在金融危机环境下,CZTR每增加一个百分点,ZL就会增长1.30457个百分点,比正常年份的效益更高。金融危机使得政府与企业的R&D投入增长幅度都出现了减速增长,相应的自主创新能力却加速提升,主要的原因表现在:其一,在这种困难的环境下政府和企业的R&D投入仍然是增加的,推动了自主创新能力的提升;其二,由政府财政科技投入对自主创新绩效的弹性系数1.30457来分析,财政科技投入对拉动自主创新绩效提高的效率更高更明显,CZTR每增加一个百分点,ZL就会增长1.30457个百分点。主要原因可能是金融危机一方面使得企业尤其是中小企业的外部环境更加恶化,为应对巨大的生存压力,企业只有不断减少R&D投入,从表面看削弱了企业的自主创新能力,而另一方面,金融危机使得企业更加清醒的认识到,高附加价值、低资源消耗、高生产效率的产品和技术对市场风险的抵御能力更强,只有增加R&D投入以提高产业技术升级才能提升企业的核心竞争力,企业自主创新的意愿更高,动力更足,对外部支持资金的需求更旺,此刻财政科技投入充分发挥了“四两拨千斤”的巨大乘数效应,调动了企业自主创新的积极性,使得科技创新成果呈现较大的增长。
由Granger因果检验可知,政府财政对R&D的投入作用具有一定的滞后性,而且时滞作用较长,其主要原因在于科学研究尤其是公共部门的研究是长期性、连续性行为,科研成果转化为效益需要时间。对于企业来说,来自政府的R&D资金支持同样能够有效提高企业的技术创新能力,增加新产品的技术含量,这个过程同样需要企业研发到转变为现实生产能力的一个时滞作用。
4 政策建议
4.1 完善科技投入的相关政策,切实保障政府R&D投入力度
前面的实证结果显示了金融危机环境下财政科技投入对自主创新的弹性更大。山东省目前财政科技投入比较低,波动比较大,亟需建立有效的法律体系以确保政府财政科技投入的稳定性和持续性,以确保未来的科技投入在今后较长时期内仍要以政府投入为主体,尤其是在金融危机的环境下,更要保证财政科技投入按比例增长,推动全省科技投入的增长。
4.2 健全科技创新的投融资环境,构建全社会多元化R&D投入体系
目前山东省R&D投入结构中企业处于主体地位,其次是政府科技投入和银行贷款,而银行贷款的比重逐步减小,2008年仅占筹集总额的5%,尤其是在金融危机的影响下,R&D投入过程科技贷款相对下降、融资渠道单一、缺乏健全有效的政策性金融扶持机制等问题更加明显。因此,要借鉴国外经验,充分利用政府部门或由政府部门出资成立的相关实体机构为创新型企业提供融资信贷担保。而且要创造条件积极吸引、鼓励国外有影响的财团、证券机构、风险投资公司设立科技投资基金,积极引导风险投资公司加大对科技的投入力度。
4.3 加强中小企业R&D活动的支持,提高企业核心竞争力
金融危机使得很多中小企业已经破产或面临破产的威胁,企业内部的抗风险能力亟待提高。在这种境况下,中小型企业难以承担较高的创新目标,难以承受持续的R&D投入,总体科技实力不强,结果是更多的中小企业主要靠廉价劳动力、资源消耗和优惠政策获得竞争优势。那么利用相应的政策对中小企业R&D活动加以支持,既立足于当前企业对市场的开拓、摆脱金融危机的不利影响,又着眼于长远推动转型升级,增强发展后劲,为打造可持续发展的半岛制造业基地更具有现实意义。
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