社区服务体制

社区服务体制（精选12篇）

社区服务体制 篇1

在世界贸易快速增长、货物贸易的发展已不能满足需求之际,虽然我国的服务贸易在对外贸易中所占的比重逐步攀升,但是,由于我国的服务业相对于工业、制造业等产业发展较晚,基础较差,从而导致我国服务贸易在国际市场中的竞争力相对较弱。为了弥补我国服务贸易的不足,提高其贸易竞争力,构建和完善我国服务贸易的促进体制变得非常重要。

一、我国服务贸易发展的现状及问题

近几年来我国服务贸易发展迅速,规模不断扩大,领域不断延伸,效益也在不断增加。据WTO统计,我国服务贸易额已经从1982年的55.39亿美元上升到2009年的2870亿美元(按当年价)。我国服务贸易的开放也已经超过了其他几个发展中国家和转型国家,逐步接近发达国家水平。开放领域包括《服务贸易总协定》12个服务大类中的10个,涉及共计160个小类中的100个。2009年,我国服务贸易领域新设立外商投资企业7156家;服务业领域在利用外资中所占比重越来越大,2009年服务业(含金融业)实际利用外资达385亿美元,占吸收外资总额的43%,比2004年的比重提高近1倍。

我国服务贸易的快速增长源于服务业的蓬勃发展。但是就目前来看,我国服务贸易的发展与整个贸易局势的发展不相匹配,存在着很多需要弥补的缺陷,表现较为显著的就是滞后性。另一方面,虽然我国发展服务贸易的实力不容忽视,但与服务贸易高度发达的其他国家相比仍然存在着不小的差距,还存有一些问题,主要表现在以下几个方面:

(一)起步晚且管理滞后

大力发展服务贸易,扩大服务贸易进出口是我国近几年才提出来的一个发展战略,且服务贸易的规模也是近几年来才得以扩大的,然而美国和欧洲等国家早在二战后就已着手并大力发展。同时,我国在服务贸易的管理方面基本上采取垂直的管理方式,直接由商务主管部门和各级直属部门负责管理,很难真正地深入到企业内部,且容易造成分工不明确,政策不落实。此外,由于管理落后造成对服务业统计的不规范,对服务业的定义、统计范畴,以及划分标准与发达市场经济国家及国际惯例不一致等,都是阻碍我国服务贸易发展的主要因素。

(二)规模小且基础较差

虽然我国服务贸易发展迅速,且在进入20世纪90年代后,我国的服务贸易的增长速度就已超过了我国货物贸易,但依然无法与发达国家相比。另一方面,我国服务业在国民经济中所占比重仍然偏低,吸纳就业的作用未能充分发挥。据国家统计局统计,截至2009年,我国服务业占国内生产总值的比重为43.4%,吸纳就业人员26603万人,仅占三次产业全部就业人数比例的34.1%。这一水平不仅远远低于发达工业化国家服务业增加值在国民经济中的比重,而且还低于发展中国家的平均水平。服务业是发展服务贸易的坚实基础,服务业如果严重滞后必然会对服务贸易的发展产生极大的影响。由此可见,服务贸易作为我国出口领域的重要组成部分,还有很大的潜力有待开发。

(三)总体水平较低,出口结构不合理

长期以来,我国服务贸易领域的主要支柱就在旅游、运输等传统服务领域,劳动密集型部门和资源禀赋优势部门等传统服务也占有一部分市场。而在全球贸易量最大的金融、保险、咨询等技术密集和知识密集服务行业,在我国还是薄弱环节,仍处于初步发展阶段。

(四)发展速度较快导致国内立法滞后,法律法规不健全

近几年来我国已先后颁布了《对外贸易法》、《商业银行法》、《海商法》、《广告法》等一系列关于服务贸易领域的法律法规,虽然国家已制定出这些法规,但在实际的运用过程中这些法律法规相对比较抽象,缺乏操作性,且针对外国对于我国服务贸易的歧视性壁垒缺乏相应的保护措施,这必然会使我国企业利益受损。因而在我国服务贸易立法方面还有很多不足,需要完善。

(五)服务贸易行业人才匮乏

从整体来看,在服务贸易的交易过程中,由于服务贸易的无形性,对于服务提供者的要求尤为严格。而我国在服务行业人员的教育与科技方面的投入相对较低,对服务贸易人才的培养重视不够,直接削弱了我国服务贸易在国际市场上的竞争力。

二、构建我国服务贸易促进体制的必要性

(一)完善我国服务贸易政策制度的必要

商务部是我国服务贸易主要的协调和管理部门,然而国际服务贸易涉及的范围相对广泛,因而仅靠一个商务部门,难免会造成管理分散,服务行业之间各部门的职责模糊,服务业各有关部门的职责不明确等管理上的缺陷。而且中央和地方之间对于国际服务贸易之间的政策差异,也会导致地方在执行有关商务部门政策的偏差。另外,在统计方面也不规范,在行业的划分标准方面不符合国际惯例的标准。因此迫切需要一个完善的服务贸易促进体制来推进服务贸易的发展。再者,我国政府在服务贸易的政策管理中,对教育、开发、研究的指导和投入方面相对于发达国家而言力度不够。对于服务贸易竞争力的提高最主要的还是要依赖于相关产业的支持,我国在这方面仍然相对薄弱。改革开放以来,随着我国国力的日益强大,我国有能力增强科研方面的投入。与此同时,还应建立和完善相应的体制和措施。

(二)适应当今国际市场服务贸易发展趋势的必要

随着经济全球化的巨大变动和区域经济一体化的大力发展,各国政府对服务贸易的限制也在逐步放宽,企业和个人对于服务贸易的需求也在增加,这促使国际服务贸易进入了一个高速发展的时期。根据WTO《世界贸易报告2010》的公布数据,2005—2009年,国际服务贸易的年均增长率为7%,同期货物贸易年均增长率为4%,增速远高于货物贸易。同时,新型服务产业不断涌现,例如金融、保险、数据处理、技术服务、咨询服务等,它们的发展远远快于传统项目的服务贸易。这促使越来越多的劳动者从实物生产部门转移到服务生产部门中去,国际服务贸易的发展内容越来越丰富。由于新兴服务业的兴起,使贸易结构也有了进一步的优化与调整,一直占据着世界服务贸易额60%左右的传统服务部门(如运输、旅游等)在发展中呈现出了下降的趋势,而新兴的服务部门(如通讯、保险、金融等)所占比重却在不断上升。

自从2001年11月10日我国正式加入WTO后,作为其重要成员,我国不但可以更大程度地享受其他国家和地区对服务贸易的最大程度的优惠与便利,而且可以促进我国服务贸易的发展。因而只有合理地构建和完善我国服务贸易促进体制,使与之相关的金融、外汇、财政、税务、商务管理和服务产业发展各部门之间相互配合、协调统一,为我国各类服务企业提供有力支持,才能将我国加入WTO以后所获得的各项优惠及有利条件充分地发挥出来。

(三)完善政府管理职能的必要

在经济全球化的驱动下,各国政府为了能在全球经济事务中占据重要一席,通过行使各种政府职能,例如宏观调控等政策手段,不断地推动服务贸易的发展。美国、欧盟等发达国家实际上更多的是履行经济促进的职能。这是由于在一个相对比较成熟的市场经济体制下,法律与相应的宏观经济政策都是由国家宏观经济部门,如财政、税收与货币等部门制定的,且这种宏观经济政策一旦制定便很少会对其进行调整和修改,而相应的市场管理则更多地需要市场监管部门来进行执行与监督,政府经济部门特别是有关地方政府经济部门更多时候则是为其提供一些相应的公共服务。

近年来我国的政府经济职能也在加速转变,在2005年初修订的《国务院工作规则》提出,国务院及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。不但要我国的各级政府特别是地方经济管理部门更多、更全面地延伸到企业中去,还要制定促进经济政策、法律法规发展的政策,实施相应的宏观经济调控和市场管理。因而我国的商务主管部门和各级政府也应当将工作的重点更多投放到为企业提供更多便利和服务的商务促进服务中。

三、促进我国服务贸易发展的政策建议

(一)促进相关行业协会的发展

行业协会在整个服务贸易发展的进程中居于主导地位。其一,行业协会是服务贸易企业间和相关政府部门之间的桥梁,可以解决企业当下所面临的问题。其二,行业协会可以通过建立相应的协调机制,加强和宣传服务贸易的品牌形象,进而提升行业的整体形象。因此,应当按照现行的市场机制和准则,加快培育出社会化、专业化的服务贸易行业协会,从而更好地发挥行业协会在企业与政府之间的连接作用。对于那些已经建立的行业协会,应当按照现行的规章制度和管理体制,制定并实施符合职业道德准则,推行行业诚信建设且完善行业管理约束机制,维护公平的市场竞争环境。与此同时,不能只着手于国内的建设,还应当与国外服务贸易管理协会紧密联系,深入行业调查,及时了解到国际市场上服务贸易的动态与走向,参与相关服务贸易法律法规和产业政策的研究。积极为国内服务贸易企业提供优质的服务,紧密联系企业与政府,推动行业发展,提高行业的竞争力,帮助企业更好地步入国际市场。

(二)培养优秀的人才

由于我国新兴服务业的不断涌现,新兴服务贸易的人才相对稀缺。因此,我国应加强对发展服务贸易所需的、各层次的、以及相应管理部门的人才培养和管理。大力培养和发展有利于服务贸易发展的专业型人才,提高从业人员的素质、修养等,培养出熟悉国际服务贸易的人才。同时,还要适当地组织培训,让其熟悉有关服务贸易的法律法规,以提升国际服务贸易的竞争力。此外,企业自身也应当具备相应的创新能力,提高服务业和基础设施的建设。同时,国内高校也应培养相关专业人才,为我国服务贸易发展不断输送新鲜血液。

(三)促进市场化机制的运作

服务贸易促进体制的有效运营要以市场化为基础。为了更好地促进市场化机制,在促进服务体制的规划和资金方面主要由国家政府服务贸易管理部门负责,而运营操作方面则主要交由地方商务机构管理执行。具体可以从三个方面进行:第一,向中小企业提供优质的服务,例如信息咨询、市场调查、技术调查等服务项目。第二,向企业提供商业化服务,或者政府不提供,但在项目完成后由政府给予相应的评定。第三,建立合理的评估方式,以便于评估各类贸易促进服务。

(四)建立核心服务贸易中心管理体制

由于国际服务贸易涉及的范围相对广泛,且管理模式一般由商务主管部门和直属地方部门直接管理,使得这种模式难免会因为管理多头、交叉、力量分散等促使各部门之间难以相互配合,以至于不能有效地发挥协调和管理优势。因而,这种管理模式必须转变,加强制度的建设,健全服务贸易的管理体制。有必要建立一个以商务部为核心的服务贸易管理体制,即由商务部负责服务贸易战略的制定、日常的管理、统计以及贸易促进和贸易救济等措施的管理工作,并负责协调各服务贸易主管部门之间的关系。对发生问题的服务贸易制定出合理的解决方式,使服务贸易的管理更加有效。同时,还应建立一些健全的服务行业组织协会,发挥其对服务市场的调节作用。

(五)完善现有服务贸易促进机构

各地方商务部门的职能是大力开展与服务贸易相关的促进活动,提供贸易促进服务。商务部贸易发展局,发挥在境内外举办一些全国性服务贸易类发展活动及服务贸易类相关信息的发布职能。中国贸促会及其分支机构及其地方分会、行业分会,应充分发挥其海外影响力,积极配合商务部门开展服务贸易促进工作。

(六)完善服务贸易相关立法

由于服务业涉及范围广泛,例如运输业、交通业、保险业、教育等部门,涉及一个国家的基础结构,同时由于我国还是发展中国家,因而还存在着服务贸易逆差的问题。所以,不但要大力发展我国服务业并推动进出口,还要对我国一些新兴服务业给与相应的保护。在不违背服务贸易总协定和WTO的相关法律法规的前提下,加强相关立法工作,尽快建立和完善符合我国实际国情的服务贸易法律法规体系。

四、结论

综上所述,只有将健全的贸易立法、合理的机构设置、配套的管理体制、有效的市场机制、优秀的人才以及相关的行业协会有机地结合在一起,才能真正建立符合我国服务贸易发展实际情况的促进体制。这一体制不但可以促使我国服务贸易正常有序地进行,也可以促使我国商务部主管部门及其地方政府部门合理有效地制定有关服务贸易发展的政策和管理体制。只有各部门之间协调统一、相互完善和促进,才能加快我国服务贸易的发展,并促使我国服务贸易在国际市场中占据重要的地位。也只有在国际市场中占据到重要地位,才能真正地扩大我国服务贸易出口总额,为我国市场经济的发展争取更大的利益,打造出属于我国的服务贸易品牌。当然我国服务贸易还应利用有力的促进体制,在完善现有服务贸易产品的同时,不断创新产品,提高服务产业的整体水品,保持服务贸易的生机和活力。只有具有坚实的基础,我国的服务贸易才能真正地走向繁荣和蓬勃。

摘要：我国服务贸易的发展处于初级阶段,存在着起步晚且管理滞后,规模小且基础较差,服务贸易总体水平较低,出口结构不合理,发展速度较快导致国内立法滞后,法律法规不健全,服务贸易行业人才匮乏等问题。完善我国服务贸易促进体制应促进相关行业协会的发展,培养优秀的人才,促进市场化机制的运作,建立核心服务贸易中心管理体制,完善现有服务贸易促进机构及服务贸易相关立法。

关键词：服务贸易,贸易促进,贸易体制

参考文献

[1]郑吉昌,夏晴.服务业、服务贸易与区域竞争力[M].浙江:浙江大学出版社,2004:31.

[2]余九华,曹鹏飞.中国服务贸易发展现状分析及对策研究[J].经济师,2008(12):24-26.

[3]沈丹阳.商务促进[M].北京:中国商务出版社,2005:17.

[4]刘绍坚.服务贸易在中国的发展[M].北京:同心出版社,2006:47.

社区服务体制 篇2

于田监狱地处塔克拉玛干沙漠南缘，昆仑山北麓中段，克利雅河中游西岸，监狱总面积210平方公里，是一个以农牧业生产为主的监狱农场，担负着和田地区七县一市的罪犯收押改造任务，是自治区最偏远的监管改造场所。和田地区为传染疾病高发地带，其中监狱医院担负着狱内罪犯及监狱民警、职工的疾病诊疗工作。远程网络医院的建立，能在一定程度上解决民警职工看病难、服刑人员外出就医风险大的问题。

一、主要做法

1、建立领导组织、完善规章制度。

为进一步做好新形势下远程诊疗工作，并以此宣传网络会诊为服刑人员提供专家级的诊疗，根据监狱局要求，于田监狱与自治区医学院一附院签订了远程医疗合作协议，建立了网络医院，以便改善服刑人员的就医环境。监狱医院购买了远程会诊所需要的硬件设备，制定了远程医疗会诊制度，确定了专人负责远程会诊工作。在每年年初还要针对监狱实际，以及面临的新问题、新形势制订出详细可行的远程会诊工作计划，以此为远程会诊工作的顺利开展提供强有力的组织保障和制度保障。

2、提高远程会诊工作人员素质。

我医院发挥新招录警察文化水平高、操作能力强、信息沟通快的优势，让他们直接操作并培训其他医生，加大力度建立远程会诊医疗

队伍，挑选素质优良的医生担任。通过培训，特别是在远程会诊工作上，我监狱医院医生王军已熟练地掌握会诊工作。

3、加强硬件建设，不断优化会诊环境。

为不断优化远程会诊条件，我监狱党委高度重视，积极拨付专项资金购置了远程网络医院所需的电脑、办公桌椅、诊断床、高清摄像机、电视等设施，并开通了与一附院的专网。

4、创新工作方法、采取多种会诊形式。

医院通过举办远程操作培训班，进行疑难病例会诊，从而提高监狱医生的综合素质。针对服刑人员患病的差异性，采取对症会诊、联合会诊的方式，促进远程会诊工作的有效开展。以远程会诊为平台，监狱积极与当地县医院、疾控中心、精神病院专科医生联系，并邀请新疆医科大一附院驻和田医疗队及内地援疆专家组来监进行巡诊，加强与地方医疗队伍的合作，共同提高医疗水平，多渠道会诊，有效确保监管安全。

5、抓管理、提高网络会诊质量。

结合监狱工作实际，特别加强医疗队伍的培训，切实提高医务人员的医疗水平。选择一些，监狱医院条件无法解决的疑难病、危重病进行远程网路会诊，与专家积极交流经验，协助会诊，制定治疗方案，让远程会诊工作切实见到成效，确保监狱的安全稳定。

二、主要成效

通过远程会诊工作的顺利开展，监狱医院医务人员的职业素质、理论知识水平不断提高。广大医生通过培训掌握了远程会诊的基本信息操作流程，能顺利的开展会诊工作。

通过远程会诊，远程医疗不但能解决监狱服刑人员的就医问题，减少罪犯外出就医带来的风险，如果此项工作能够进一步扩展，让先进的科学技术成果惠及到全系统民警和职工，使他们能够就近享受到科学规范的医疗会诊服务，并逐步利用远程医疗亚健康咨询业务为各族民警职工超前提供保护健康和预防保健知识，保障监狱民警职工的身心健康。亦将是一项值得称赞的惠民工程。

远程医疗在监狱工作中的促进作用主要体现在：一是使服刑人员得到了更好的医疗救治；二是服刑人员的合法就医权利得到了保障；三是减少了罪犯外出就医脱逃的风险；四是可以利用远程医疗对老病残罪犯进行专家级的确诊；五是对疑难病症可以及时的进行远程专家会诊，及时调整治疗方案；六是有效的利用可以解决偏远监狱民警、职工就医难的问题；七是通过远程会诊网络进行讨论、交流可以提高监狱医务人员诊疗水平；八是远程医疗系统的开展可以促进全国性的大型经验交流。

总的来说，在监狱中开展远程医疗工作，一方面要加强医院管理，加快人才培养，培养出一批专业的人员从事此项工作，只有做到熟练的掌握信息化操作流程、制定详细的病例材料、认真的落实会诊结果，才能充分的体现出远程医疗的优势。如有条件，应该组织开展远程网络医疗的培训，多组织参加一些相关的交流会，以提升医疗水平。另

一方面要制定严格的管理制度，详细的培训计划，明确的责任分工。通过远程医疗，医学专家和患者之间建立起全新的联系，双方通过屏幕“面对面”的机会增多，患者对自身病情了解的更详细，增强了战胜疾病的信心，有助于疾病的治疗和康复。

社区服务体制 篇3

中心遵循“建设标准化、管理精细化、服务规范化”的发展思路，以创建数字化社区为目标，在管理机制和服务模式上不断创新和突破，2007年成为上海市实施社区卫生服务综合改革的试点单位之一；2008年被授予“卫生部居民健康档案信息化试点单位”； 2009年参与制定卫生部电子病历技术标准；2011年被列为卫生部电子病历改革试点单位；2011年10月被卫生部评为首批“全国示范社区卫生服务中心”。

1以信息技术为抓手，推进数字化社区建设

1.1完善社区卫生服务网络

近年来，中心将各项医疗卫生活动与街道、居委进行互动，构建闵行特色的医疗卫生服务网络，形成一个中心、六个社区站、36个居委服务点的全覆盖网格化管理。同时通过信息网络，在社区安装一站式医疗预约挂号机，方便社区群众就医需求，完全满足居民10分钟内享受医疗服务的要求，形成“院内一门式、院外一条龙”的健康服务网络，

1.2推进中心信息平台建设

信息技术是社区卫生服务改革的突破口，闵行区古美社区卫生服务中心先后完成了中心内部HIS、LIS、RIS系统、住院信息系统、自助健康管理监测系统、PACS、Muse、B 超会诊系统、院内药房条码GPO系统、慢性病管理系统、输液配置中心的数字化建设，逐步实现社区居民健康档案与临床医疗及慢性管理等信息一体化、网络化，推进信息全程管理。

1.3构建中心管理信息平台

中心已经完成了医疗质量监管、院内办公系统、后勤资产条码管理、绩效考核等管理信息网络平台，实现了医疗资源的横向和纵向整合。利用信息技术，创新管理流程，完善管理制度和考核机制，构建数字化社区卫生服务体系。

2创新服务模式，惠及社区百姓

2.1推进家庭医生制服务模式

根据上海市医改方案对家庭医生制服务的要求，中心依托信息化技术支撑，逐步建立了以全科医生为责任主体、以提高居民健康素养为主要目标，以全科团队为工作载体，以家庭健康管理为重要内容的新型契约式家庭医生制服务新模式。居民与家庭医生签约后，为家庭成员提供慢性病管理、双向转诊、健康咨询等服务，真正成为居民健康的守门人。目前，中心已经完成家庭医生签约36 000多户。

2.2开展责任医生进校园

进一步深化完善学校卫生管理体系，有力推进学校卫生工作，促进学生健康体质全面发展。按照“一校一医”的原则，医教结合，以学校为单位，以建立学生电子家庭健康档案为核心，将每位学生的电子健康档案与其学生家庭健康卡绑定；实行“校园责任医生工作制”，建立学生健康管理新模式。目前为止，中心已为辖区内30所中小校和托幼机构共12 646位学生建立了电子健康档案，建档率达100%，充分整合了学校、教育、卫生资源信息，使学校、社区卫生服务中心和家长都能共同使用学生电子健康档案，确保了学生的身心健康。

2.3完善公共卫生服务体系

中心坚持贯彻国家基本和重大公共卫生服务项目，实施16大类58项基本公共卫生服务项目和16项重大公共卫生服务项目，促进基本公共卫生服务均等化。到目前为止，通过居民电子健康档案已管理高血压13 231人，糖尿病3 308人，肿瘤高危人群3 149人，管理孕产妇606人（流动孕产妇268人，户籍孕产妇338人），儿童保健3 682人。

2009年中心实行网上门诊预约、网上付费业务。居民可以通过网上完成预约挂号、健康档案查询、计划免疫和儿童保健提醒等服务项目，实现与居民的互动，让居民真正做到健康自助管理。

3创新社区康复体系，开展特色服务

3.1建立康复服务中心，完善服务功能

2011年成立首家社区康复租赁中心，建立了覆盖古美地区、信息互通、资源共享，医疗康复和康复训练兼容的社区康复网络，社区卫生服务中心、康复服务站点的康复功能也得到了进一步完善。

3.2开展康复科研和康复知识培训

闵行区古美社区卫生服务中心与上海儿科医院共同建立社区儿童康复中心，接受三级医院康复医学中心的技术支持和业务指导，为社区残疾人、疾病康复期患者提供日常康复服务。

4加强人才队伍建设，提升服务水平

为了更好的服务于社区百姓，提高居民满意度，我们加大对人才的培养和引进力度，对内增加凝聚力，对外增强吸引力，完善中心科技人才培养机制和竞争激励机制。

4.1加强在职教育 提升服务能力

中心通过对外引进人才，对内加强培养，提高专业技术人员业务能力，全面提高社区科教研技术水平。去年引进高学历、高素质人才10人，派遣医务人员出国培训12人。

4.2加强学科建设，促进科研创新

中心作为“中华医学会健康管理学分会社区健康管理实验基地”，通过与上级医院、专业站所、高等院校联合，实现资源共享，带动中心的科研发展。已完成市级课题2个、区科委课题2个、区卫生局课题16个，发表论文5篇。

4.3完善绩效分配机制

通过建立完善绩效分配体系，中心内部运行机制更加科学，职工积极性得到了最大限度的发挥。中心建立了以“服务质量、服务数量、满意度”为主要内容，以“管理运行、工作模式运行、人员岗位运行、成本运行、科研教育运行、财务运行、质量运行、项目时间节点运行”为量化指标的绩效考核分配方案，真正做到奖勤罚懒，优劳优得，吸引和留住优秀人才，提高医院管理效率，极大地提高了医院可持续发展能力。

展望未来，信心百倍。中心将以示范性社区卫生服务中心创建为契机，将履行医院公益性作为自身发展的核心价值取向，将维护社区居民的健康放在首位，深化改革，开拓创新，着力推进机制创新和服务模式转变，满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求，不断提高居民的健康水平，促进社区卫生事业的健康科学发展。

（收稿日期：2012-4-27）

社区服务体制 篇4

一、农机服务产业的形成

自上世纪80年代初我国推行家庭联产承包责任制以来, 家庭经营的制度优势得到了空前释放, 人民公社时期形成的国营、集体的拖拉机站、农机队等服务机构逐渐消失, 为适应家庭经营体制, 国家曾采取农业机械“小型化”的方略, 提倡“耕者有其机”, 但很快出现了土地板结、配置低效率、投资低水平重复, 机械化水平难以提升等问题。而一些农机户, 却在市场经济机制的诱导下, 在与小农家庭经营体制的分工专业化中得到了快速发展。从服务邻里乡亲, 到利用南北方小麦成熟期的时间差, 进行跨省区机械化作业, 增加了小麦联合收割机的年作业时间, 大大提高了大型机械的投入产出率和农业生产率, 小麦收获期由7~10天减少到2~3天, 所需人工也由12人工/亩减少到1.2~1.5人工/亩。

随着市场范围的扩大和市场风险的增加, 以降低交易成本和市场风险为本质功能的合作社、协会、服务公司等各种农机服务合作组织也得到迅猛发展, 有效推动了大型农业机械与小农户经营体制的专业化分工、社会化生产、市场化运作、产业化服务、合作化组织、规模化经营的进程。到2012年, 山东省大型小麦联合收割机已由1994年的4千多台增加到14万台, 年跨区收入约41亿元, 平均每台机械季节收入2.92万元。全省农机专业户达72万个, 农机合作社由2008年的150个发展到6000多个, 在工商部门注册的4313个。

二、创新现代农业经营体制与机制

农机服务产业尤其是农机合作社和农机专业户, 在创新现代农业经营体制的过程中, 既是至关重要的中坚力量, 又是不可或缺的新型农业经营主体, 其功能与作用是基础性、关键性和建设性的。

(一) 创新了现代农业经营主体

1. 通过与小农户经营主体分工, 形成了专业化的农业生产机械化服务产业经营主体。

即72万个农机专业户, 6000多个农机服务合作社, 集中了全省90%以上的大型农业技术装备, 百万多位懂技术、会经营的中青年新型农民, 以“服务+农户”的形式, 以跨区作业服务、订单服务、委托服务等市场化运营模式, 程度不同地整合了70%以上农户的粮食生产机械化和部分土地的规模经营, 成为实际上的现代农业生产经营者。

2. 以农机专业户为基础, 通过土地流转形成的中小型农业种植大户或现代家庭农场。

据调查, 2008年全省经营100亩耕地以上的农机专业户就已有1164个, 近年来, 政策引导扶持力度加大, 发展速度会更加迅猛。

3. 以农机服务合作社为基础, 通过土地流转形成的现代化合作农场或农业生产合作社。

2012年底, 全省已有近600个农机服务合作社流转经营土地, 面积达136万亩。如果政策扶持得力, 市场环境优化, 人才、资金满足需求, 会出现突破性进展。

4. 农机服务+农业合作社。

在农机服务产业支撑下, 近年来, 出现了不少以经营管理服务为主的粮食生产或农业生产合作社、土地股份合作社等。如宁阳、章丘等地, 由粮食供销商和村两委牵头成立的粮食生产合作社、土地股份合作社等。因为不需要大型技术资本的投入, 使得这类合作社起步和发展变得比较容易一些。

(二) 创新了现代农业经营机制

1. 在不改变家庭承包经营体制和土地产权归属的前提下, 通过技术服务整合小农户, 形成了现代农业规模经济的利益诱导机制。由于分工、专业化、产业化, 使农机技术服务能力和服务规模成为农机经营者追求经营效益最大化的主要途径, 由此而形成的市场利益诱导机制, 会快速形成以农机服务为中心的农业生产规模经济;由于农机与农业的分工, 使得农机专业化服务适用于所有不同形式和规模的农业经营体, 并且, 在整个经济环境和农机服务产业发育比较成熟时, 可通过“明确产权、模糊地界”和土地使用权委托经营, 或有偿转让等方法, 形成“多数人作地主, 少数人种地”的具有中国特色的现代化农业规模经营模式。使坚持家庭承包经营的基本国策与加速农业现代化进程能够并行不悖, 彻底改变多数人种地的被动局面。

2. 在不受资源约束的情况下, 形成农业技术进步的利益诱导机制。由于分工、专业化, 使农机服务产业得以脱离土地经营规模的约束, 形成按照市场规律实现大型农业机械、现代农业生产资料与劳动者、劳动对象等生产要素的优化配置, 形成农机技术水平、管理水平、经营水平和服务能力与农机服务经营者的收益直接相关的利益驱动机制, 因此, 在正常的市场竞争环境中, 追求农机服务的高技术含量、优质高效的服务能力、高水平的经营管理和由此而带来的超额利润, 便会成为农机经营者为了生存和发展而不懈努力奋斗的目标, 从而形成农业技术进步的自我激励机制和现代化农业生产管理机制。

3. 形成了延长技术服务产业链和农业产业链的利益驱动机制。经营主体不断挖掘资本技术潜力, 向服务的产前、产后领域延伸, 向其它经济作物的生产领域和机械化服务延伸, 甚至向农业的产品加工领域延伸。如邹平县九户农机服务合作社, 率先引进马铃薯播种、打药、杀秧、收获机械, 提供马铃薯生产机械化服务;购进4台灭茬播种机, 提供能减少虫害的先进技术服务。日照茂宽合作社不仅把生资供应等产前服务纳入到合作社来, 还准备开展粮食烘干和初加工。如果政策引导得好, 这些合作社应当在不久的将来, 成为农业产业一体化的重要组织载体。

4. 优化了各种管理交易机制, 减少了政府、部门及龙头企业与小农户的交易成本。由于农机服务组织对技术进步存在内在的利益驱动机制, 因此, 政府及技术推广部门在政策引导和推广新技术方面, 比直接面对小农户要容易得多, 近年来, 许多现代农业节本增效技术示范工程项目、良种繁育项目等, 都直接放在了农机服务合作社, 收到了良好的效果。另外, 由于农机服务经营者是以机械化技术装备为手段进行现代化农业生产, 因此, 在什么地区、用什么种子, 施什么肥料、施多少肥料, 在什么时间施什么农药、施多少农药, 什么时间收获和怎样收获 (如有些产品要严格防止品种混杂) 等等, 都可以按标准要求得以实施和掌握, 可为粮企和龙头企业提供标准化生产的大批量的优质农产品, 减少其与农户的交易成本。前述的九户农机服务合作社, 前不久刚与国营粮库签订合同, 把合作社全托管的土地收获的成批优质小麦, 直接送入其新上马的粮食烘干塔, 而后, 以高出普通小麦的价格收购, 农民可直接去粮库取钱。形成了经济社会效益良性增长的循环机制。

(三) 完善了农村双层经营体制

1. 按市场机制做实了农业生产技术服务, 为各种层次、各种水平的村集体提供其需要的生产服务。解除了村集体自备农业机械装备的后顾之忧, 村委会只要一纸合同, 就可以把村民种地的事, 托付给农机服务合作社。

2. 可以通过扩大规模提高效益, 为农村集体经济的发展, 农村社会福利的提高, 提供经济支撑。章丘市辛寨镇为民农机服务合作社, 通过为本镇7个村的粮食合作社的4000多亩流转的耕地, 提供“全托管”式服务, 取得了规模效益, 达到了农民、合作社、农村集体三方共赢的结果:农民由每年责任田交集体200~300元/亩, 变为净收入1000元/亩年;合作社以600元/亩年的价格, 得到了4000亩流转土地的经营权, 村集体得到了比原来多两倍多的承包金, 年收入60万元, 可为农民提供其它社会福利性服务。

3. 直接为农村社区建设发挥促进作用。农机专业合作社不仅可以向社会提供更多的就业机会, 还能够为农村社区建设提供生产性、生活性服务保障。潍坊市近几年稳步开展农机服务进农村小区的工作, 目前已经在投入运转的773个小区中进入1/4。其中, 诸城市在40个中心农村小区中设立了农机服务窗口, 基本覆盖了204个农村小区的农机服务范围。这将有效解决农民进新居后出现的种地难, 粮食、农机具存放难、沼气使用难等一系列难题, 全方位提高农民的生产生活水平。

三、创新的重大贡献

这种农民主创, 市场与政策引导的农业生产经营体制创新, 以农机服务主体+ (大中小) 农户、家庭农场、农业生产合作社为主要经营模式, 以“明确产权, 模糊地界, 多数人做地主, 少数人种田”的社会化、规模化、现代化农业大生产为主要标志的新体制、新机制。既保持了家庭经营的制度优势, 又合理配置了生产要素;既坚守了公平, 又获得了效率;既不改变基本的土地产权结构, 又能够通过专业化的技术服务和产业化、合作化的制度载体, 整合小农经济, 以近乎于零的制度变迁成本, 形成了实际上的、并且可以打破社区界限的现代农业生产规模经济体制, 为进一步深入的土地制度和经济体制改革, 奠定了坚实的技术与制度基础。

(一) 创新实现了传统农业生产方式的转变

1. 改变了传统分散的小农生产经营方式。

家庭经营可以是小农生产经营方式的, 也可以是现代化经营方式的。农机服务组织既能以技术资源整合小农经济, 形成实际上的区域农业规模经济, 又能够促进我国土地使用权的正常流转, 形成专业化、现代化家庭农场或农业生产合作社。分工、专业化使得农业机械化生产经营独立于农业经营体, 摆脱了小农户土地经营规模的羁绊, 要素配置优化, 生产效益明显高于小农户经营, 因此, 目前至少在商品粮基地和大面积抛荒土地的地区, 可逐渐通过合同、契约、价格浮动等手段, 在不改变土地产权的情况下, 实现连片种植, 甚至可以将土地使用权委托给中介 (如土地“银行”等) 、大户、或以股份合作等方式, 形成以农机服务产业主体为技术支撑的土地委托经营制、合作制或股份合作制的农业规模经营体。届时, 传统农业的生产方式将逐渐被现代化农业生产方式所取代。

2. 改变了传统农业的耕作方式。

农机专业化服务, 不仅实现了现代化机械工程技术对人畜力和水土肥药的有效替代, 还实现了专业化、社会化大生产对农户自耕自种小生产方式的替代, 许多地方, 农户只需要签订一个契约或协议, 甚至只需一个电话, 就能够得到优质、快捷、经济、高效的机械化生产服务。

3. 改变了生产要素的配置方式。

农机服务产业主体使“耕者有其机”转变为“能者有其机”, 使村村、户户“大而全”、“小而全”的自然经济、小农经济的低水平重复的配置方式, 转变为按市场利益机制配置要素, 按专业化、社会化大生产的要求配置要素。而且, 由于这种分工、专业化和产业化所引发的组织与制度的创新, 会使这种优化配置由机械 (资本技术) 、劳动者、土地资源等要素, 快速波及到生物、化学技术、水资源、工商资本、金融等要素的优化配置。以上提到的日照的茂宽, 郯城的育新、恒丰, 邹平的九户等农机服务合作社, 已经初步做到了这一点, 土地“全托管”的服务方式和服务市场也早已出现了带肥、带种、带水、代烘干、代卖粮、代加工等服务项目。

(二) 创新改变了传统农业的增长方式

农机专业化服务的实施, 不仅将改变农户只能在小规模土地上, 靠生物、化学技术和劳动密集 (还有机械的低效投入) , 在边际效益递减的情况下, 单纯追求土地产出率的增长方式, 还能够跨越西方发达国家单纯依靠土地、装备等生产要素量的扩张获取规模效益的粗放经营阶段, 直接进入靠市场优化配置要素, 靠分工、专业化、产业化、社会化等体制机制创新, 获得生产要素的优化配置、技术进步、合理机制带来的集约化规模经济效益增长的内涵增长方式。

农机服务产业主体与小农户相比, 不仅有能力迅速吸纳现代农业生产的新技术, 而且, 利益驱动机制将不断推动他们以最快的速度进行设备更新和技术改造。使被动缓慢靠经验传递的技术应用方式, 转变为主动快捷按市场规律运作的应用方式。这不仅可以大大加快农业技术进步的速度, 还能够明显降低国家技术推广部门的推广成本、农产品加工龙头企业与农户之间的交易成本、农产品的标准化生产成本, 等等。

农机专业化服务所产生的机群优化配置的可能性, 以及优化配置与利益最大化一致的利益驱动机制, 构成了对服务经营者不断增加资本技术投入的利益诱导, 在资本供给不足的情况下, 他们已经学会通过合作或股份合作、集资、联保贷款等方式, 联合投资, 有偿使用资金, 解除了后顾之忧的农户不会再把勒紧腰带省下的钱买小拖拉机、小农具了, 大多数村集体也在逐渐甩掉沉重的包袱, 不搞福利性投资, 他们已经和正在成为农机服务产业的投资者、利润和服务的分享者。同时, 因为这种服务产业主体的发育成长, 会使国家政府对农业生产的扶持资金投入目标明确, 规模相对集中, 效率大幅度提高。

(三) 为农民无风险的转移提供了可能的技术制度保障

1. 土地产权归属不变, 土地对农民的基本生活保障功能就不会改变。

而且由于现代农业生产方式的实现, 农民用于土地的低水平重复投资会大大减少, 生产成本甚至因出租土地而变为零, 来自土地的收入会不断增加, 这些都为农民无风险的有序转移, 提供了持久的技术制度保证。近几年, 山东农民土地承包费金额从400、600、800元/亩一路飚升至1000元/亩, 郯城惠丰农机合作社今年与农民签订10年承租的合同, 约定付现金按1000元/亩, 付实物按300斤小麦和450斤稻谷, 5年不变, 第六年按实物当时的市场价格调整现金额。

2. 农民的有限资金会更多地转向投资回报率更高的经营领域和城镇建设。

从而加快个体民营经济的发展, 增加就业, 增加收入, 逐步形成城乡经济的良性循环。

3. 农机服务产业发展本身, 也可为农民提供可观的就业机会。

除了农机服务产业自身的发展能够使山东72万个农机作业专业户, 60%以上的收入来自为农户提供农机技术服务以外, 还可以拉动制造业, 带动起维修、安全保险、中介服务等相关服务产业。

完善社区党建工作体制机制 篇5

为深入贯彻落实科学发展观，准确掌握社区党组织建设的现状，探索提高社区党组织领导、服务和推进科学发展能力的途径，更好地推进社区科学发展，一、社区党建工作的成效

近年来，社区适应加快城市化进程、构建和谐社会和实现人的全面发展的客观需要，以科学发展观为指导，以领导班子建设为核心，以服务群众为重点，不断加强社区基层党组织领导、服务和推动科学发展能力建设，进一步密切了党同人民群众的血肉联系，增强了党在群众中的影响力和凝聚力，为推动泰安经济社会发展做出了积极贡献。

（一）社区党建工作领导协调体系不断完善。区委加强对社区党建工作的领导，建立了由街道及社区党组织牵头、驻区单位基层党组织参与的党建工作协调委员会和社区分会，明确了街道党工委在组织协调社会各方面力量共同参与社区党建工作的职能，形成了“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建共享”的社区党建工作领导协调体系，加大了社区组织资源整合力度。

（二）社区党建工作运行机制基本建立。明确了社区党组织的工作重心和社区居委会的功能定位，建立健全了由社区党组织领导、社区党员议事会参与、居民代表听证、社区居民（代表）会议决策、社区居委会执行的民主议事决策机制和以推进社区党务公开、居务公开、开展民主评议活动为重点的社区民主监督机制，社区自治功能不断增强。理顺了社区党组织与社区其他组织的关系，以社区党组织为核心的社区管理机制不断完善。

（三）社区党组织服务群众的机制初步形成。以街道社会管理服务中心和社区社会管理服务站为依托，协调各种社会资源，构建社会服务网络，从不同群体的实际需要出发，开展便民利民活动。以改善和保障民生为重点，不断健全社会救助、社会福利、社会保障机制；以满足群众不断增长的精神文化需求为导向，大力加强社区文化建设，占领社区思想文化阵地；以维护社区和谐稳定为目标，积极推进社会治安综合防控体系建设和社会矛盾调处5级网络建设，社区化解矛盾、维护社会和谐的功能进一步增强。

（四）社区党建工作活动载体创新亮点纷呈。把载体建设作为社区党建工作的切入点，以创设新载体、选树新典型、打造新品牌为重点，广泛开展党建活动品牌建设，扎实推进社区党建工作。先后创新设立了支部加协会、党员先锋岗、党员志愿服务队、特色支部建设、楼院先锋工程、芳邻节、邻里情俱乐部、村居共建、楼门文化等党建工作活动载体，有力地促进了社区党建工作的开展。

（五）社区党组织自身建设得到进一步加强。创新社区党组织设置形式，推行社区党建网格化管理，加大了在驻区新经济组织和新社会组织中建立党组织的力度，实现了党的工作纵向延伸、横向拓展。以选好配强社区领导班子和提高街道社区干部队伍整体素质为目标，加大了对社区干部教育、培训和管理力度。以“奉献社区、服务群众”为主题，以社区党员服务站为依托，教育引导社区党员积极参与社区建设，服务居民群众，充分发挥了先锋模范作用。

另外社区党建工作另外注意一下内容：

一是必须处理好“建党”与“党建”的关系。扩大党在城市工作的覆盖面，是巩固党的执政基础和执政地位的必然要求。“建党”就是要建立组织体系，解决党员的归属问题，凡具备条件的地方就要建立党组织，扩大党组织覆盖面、延伸党的工作触角，实现哪里有党员哪里就有党组织，使党员有归属感； “党建”就是要解决党组织和党员发挥作用的问题，社区要通过开展党建工作，增强党在居民中的领导力、凝聚力、影响力和吸引力，使党真正成为人民群众利益的代表者、维护者和改革开放成果惠及于民的最好落实者。通过党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的发挥，通过群众身边看得见、摸得着的一个个显性的具体实例，潜移默化地影响群众，春风化雨般地教育群众，在人民群众中牢固树立起党的丰碑。

二是必须处理好“主导”与“主体”的关系。在党组织开展工作过程中，党组织是主导，党员是主体；在党员服务群众过程中，党员是主导，群众是主体。如何增强党组织的凝聚力和吸引力，激发、调动党员和群众做为主体的积极性、主动性、能动性和创造性，是党建工作领导和推动科学发展的重要内容。这就要求各级党组织必须坚持以人为本的服务理念，牢固树立群众观点，将服务群众作为社区党建的核心，以实现居民利益、服务居民需求为根本，推动科学发展。其中主体是根本，主导是关键，党组织要切实发挥主导作用，激发党员群众参与怀柔建设、促进和谐发展的活力。

三是必须处理好领导与保证的关系。党章规定，社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。要强化党在领导社区发展、领导城市化进程中的作用，同时促进和保障社区建设的科学发展。党建与社建要理顺关系、协调发展，目标同

一、工作同向、考核同步。把社区党建融入社区建设中，融合到搞好居民自治，加强社区管理的活动之中，渗透到繁荣社区文化、改善人居环境的实践之中，使党建与社区建设协调发展，保障社会建设目标的实现。

二、社区党建工作面临的新形势新要求和需要破解的问题

党的十七大以来，我国已经全面进入建设小康社会的关键阶段，进入了破除城乡二元结构、统筹经济社会发展一体化新格局的重要时期，“四位一体”建设已成为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分。这就对街道社区党组织领导、服务和推动科学发展能力提出了新的要求。

1.社区建设的重要性日益突出。近年来，随着怀柔城乡统筹和城乡一体化进程的不断加快，大量农村人口涌进城市，随着城市发展及集聚效应不断增强，大量流动人口不断涌进，新经济组织和社会组织增加并发展壮大，社区已经成为各种社会群体的集聚点、各种利益关系的交汇点、各种社会组织的落脚点和党在城市执政的支撑点。社区工作开展的好坏，直接关系着党在城市的执政基础、关系着社会稳定、关系着广大居民的切身利益，对于贯彻落实科学发展观，优化发展环境，提升区域核心竞争力，打造泰山经济强区具有巨大而深远的影响。2.社区组织结构越来越多元化。随着城市建设迅速发展，实行物业管理的住宅小区不断增多。同时，社区内的社会团体、社会中介组织也大量涌现。社区内部组织正在由单纯的社区党组织和居民自治组织的二元组织结构向社区党组织、群众自治组织、新经济组织和新社会组织等多元组织结构并存转变。社区党组织如何建立健全与之相适应的领导体制和工作机制，发挥好领导、协调、服务的功能，显得尤为重要。

3.社区利益群体与利益表达方式越来越多样化。随着社会主义市场经济的发展，人们的职业和收入出现多样化的趋势，社会群体开始出现比较明显的收入差距，出现了较富裕的阶层、中间阶层和生活困难群体。不同的群体其利益需求与利益表达截然不同。这对社区党组织发挥社会整合功能，妥善协调和处理好各方面的利益关系，正确反映和兼顾不同利益群体的利益，做好理顺群众情绪，稳定社会的工作提出了新的要求。

4.社区群众的精神物质文化需求层次越来越复杂化。随着工作方式和生活方式的不断变化，社区群众对社区的归属感越来越强，对生活质量和社区服务的要求越来越高，在精神物质文化需求方面日益呈现出多层次、多样化的趋势。这就要求社区党组织根据群众不同层次的需求，转变观念，采取不同的服务方式，做好各阶层群众的服务，不断提高服务质量和水平。

5.基层民主发展趋势越来越显性化。随着社区民主政治建设的推进，社区居民的民主意识不断增强，关心社区工作，参与民主选举、民主管理、民主监督的政治热情日益高涨。这就要求社区党组织既要不断完善社区群众自治组织功能，推进社区民主政治建设，又要改革和创新领导方式，增强领导力和执政力，保证社区民主自治在党的领导下，向着正确方向发展。

面对新形势、新要求，社区党组织在领导、服务和推动科学发展方面还存着一些不符合、不适应的问题，需要认真加以解决。

一是党建工作者综合素质还较低，与社区党建工作发展的要求不相适应。由于社区党建工作者来源渠道不同，因此年龄结构、文化结构、知识结构参差不齐，与新时期社区党建工作的新要求还不相适应。虽然今年社区党组织换届时已有所改善，但还需进一步加强，采取措施从选任、教育、培训等各个环节加以把握，并建立社区工作人才管理的长效机制。二是社区党建工作的协调机制落实不到位，与新时期大党建工作格局不相适应。虽然街道建立了社区党建协调工作委员会，但其协调作用没有得到充分发挥。据调查，社区内机关企事业单位党政一把手参会率不足20%、派代表替会参与率不足60%，“一头热，一头冷”的现象还普遍存在。缺少参与社区党建工作的内动力，社区建设工作的“共驻共建共享”机制落实不到位。

三是社区党建工作投入保障机制不够健全，街道社区工作环境还需进一步优化。对社会领域党建工作、社区规范化建设、社区工作者管理都制定了明确的实施意见和管理办法，但鉴于各种原因，目前还有待进一步落实。有88%的被调查者认为社区党组织办公场地、活动场所不能满足社区党的建设工作的需要，软硬件建设没有与规范化社区建设同步进行，投入保障机制还需进一步落实。

四是“两新”组织党建工作落后于体制内党建工作，与进一步巩固党的执政基础不相适应。党的工作覆盖面还需扩大，影响力还需加强。

三、创新与加强社区党建工作的对策与建议

社区建设是社会建设的重要组成部分，社区党建是社会领域党建工作的重要内容，社区党建工作必须以社区建设为基础，同时促进和推动社区建设工作，使街道社区社会管理工作步入成熟、稳定、良性的运行轨道，保证城市社会运行秩序，提高党对社会的领导力和组织力，这正是街道社区党建工作落实科学发展观的要义所在。遵循纲要，我们认为街道社区党组织要提升领导、服务和推动科学发展的能力，必须实现“三个转变”，即领导方式从封闭的行政化管理模式，向指导、协调、服务的方式转变；组织方式从过去的以条为主、条块分割，向条块结合的网络化方向转变；活动方式从过去比较多的依靠街道、社区党组织自身力量，向更多地调动和依靠社区各类资源的方向转变。为此，应从体制、机制建设入手，着重在以下七个方面寻求突破：

（一）健全领导机制，进一步构建统筹协调的社区大党建工作格局。构建大党建格局，成立社会领域党建工作领导小组，强化对社区党建工作的领导和统筹协调，将社区党建工作纳入规范化建设体系。社区党建工作与业务工作要在工作上相协调、部署上相呼应、管理上相衔接、活动方式上相渗透、工作成效上相促进，确保社区党建工作部署到位、落实到位。建立社区党建工作考评体系，作为工作实绩评定的重要内容，作为领导干部选拔任用和奖励惩戒的重要依据。形成党委统一领导、组织部门牵头、社会工委落实、有关部门配合、社会力量支持、群众广泛参与的社区党建工作新格局。

（二）完善共驻共建共享机制，形成全员参与社区党建工作的合力。创新社区党委和党建工作协调委员会机构设置形式，提高其权威性和执行力。与此同时，建立健全驻社区单位参与社区建设工作情况考核考评体系，按照定量与定性相结合、群众评议与自我评价相统一的原则，由街道党工委、所在社区党组织和居民群众对驻地单位党组织参与社区建设情况进行评议，并把评议结果作为该单位评先创优的重要依据，从而实现对驻地单位党组织的有效监督和制约，增强共建机制的驱动力。针对在职党员参与社区建设积极性不高的问题，对驻社区党员实行“双重管理”，逐步建立健全党员所在单位和所在社区双向联系、双向服务、双向反馈制度，把在职党员参与社区建设情况作为本人年终考评的重要内容，在职党员提升职务，要征求社区党组织的意见并在社区进行公示。

（三）健全完善科学选人用人机制，保障社区党建工作正常运行。要选好配强街道、社区领导班子和干部队伍，突破身份、行业、地域界限，采取公开招录、选聘的方式，吸引更多的热爱社区工作、有一定政策理论水平和工作能力强的社会人员，特别是大中专毕业生加入到社区工作者队伍中来。全面推行社区党总支部和社区居委员会干部“双向进入、交叉任职”，继续坚持社区党总支部书记和社区主任“一肩挑”。

（四）完善社区统筹协调管理体制，巩固社区党组织的执政基础。一是还好位，做到位随职变。将社区承担的流动人口管理、社区法律援助、劳动和社会保障等工作，从社区工作中分离出来，统一纳入社区服务站，其人员、工资、办公经费、办公设施都由区政府安排到位，切实减轻社区的工作负荷和经费负担。社区为政府部门提供服务实行有偿化，由政府部门根据工作任务的多少和工作量的大小，给予社区相应的补偿，保障社区经济利益，确保社区经费基本实现独立。

（五）建立健全社区建设经费保障长效机制，优化社区工作环境。一是加大社区阵地建设投入。二是加大社区工作者队伍建设投入。严格执行社区干部新工资标准，按市要求做好社区干部工资补发工作。三是开拓资金来源渠道。研究制定建立社区多元化投入机制的措施和办法，实行优惠政策，让利于民，鼓励市内外区内外、各所有制领域、各行业的各类主体积极参与社区基础建设，通过社会募集、个人捐资等多形式多渠道筹集资金，保证财源通畅不竭。

（六）建立有效引导激励机制，扩大社会领域党建工作的覆盖面。一是进一步加大力度，着力扩大两新组织党建工作覆盖面。在规模以上非公企业全部实现党组织覆盖的基础上，重点抓好新成立的规模以上非公企业和规模以下非公企业以及新社会组织党建工作，按照“因地制宜、灵活多样、保证质量”的原则，采取多种方式，扩大“两新”组织党组织覆盖面，提高组建率。二是进一步创新方式，着力提升“两新”组织党建工作成效。按照“灵活、务实、多样”的原则开展党的活动，结合“两新”组织发展需求，积极开展“党员示范岗”、“党员责任区”等主题实践活动，将党组织战斗力转化为“两新”组织发展的动力。三是进一步探索“两新”组织党组织和党员教育管理机制。建立“两新”组织党组织和党员年终考评制度，实行“星”级评定和挂牌制度，定期进行表彰和奖励。充分发挥上级党组织的政治优势和组织优势，为“两新”组织的生产和经营活动提供支持和帮助，充分调动“两新”组织党组织和党员参与党的活动、接受党的教育和管理的积极性、主动性。

（七）建立宣传引导机制，营造动员社会各界参与社区建设的舆论环境。社区党建工作要注重营造舆论氛围，营造全社会共同关心、参与社会建设的外部环境，要建立宣传工作机制，利用各种媒体和有形载体，宣传社区建设的重大意义、基本内容，介绍社区建设的新思路、新经验及其产生的社会效益。通过广泛性、经常性的宣传，增强居民对社区的认同感、归属感和责任感，充分调动社会各种力量参与社区建设和社区党建工作的积极性，使“社区是我家，建设靠大家”的理念深深植根于各类组织和居民群众的心中，营造人人了解社区建设，人人支持社区建设的社会氛围。

拓宽渠道 公开选聘 在创新中探索社区党组织书记岗位激励机制

针对社区党组织书记队伍的现状，大力拓宽选人用人渠道，积极探索公开选聘的方式方法，建立完善岗位考评机制，努力提升社区党组织书记队伍的整体素质，取得了较好的成效。

一、立足实情，深入调研，找准问题的关键点。

随着社会的发展，新形势下的社区职能与任务较以往的居委会已发生了根本性的变化，社区党建工作日趋多样化，作为社区“领头雁”的社区党组织书记既要应付长期性的中心工作和日常性事务，又要配合相关职能部门完成一系列的临时性任务，这就对社区党组织书记的业务素质、文化程度和工作能力提出了更高的要求。然而，在对全区社区党组织书记队伍现状进行深入调研时，我们发现，尽管社区整合已有一段时间，但还存在着许多不相适应的地方，社区党组织书记作用的发挥不够明显。

一是年龄老化难以适应新形势的需要。新形势需要新思维、新思路。部分社区党组织书记精力不足，思维方式、工作方法陈旧，难以适应新形势发展的客观需要。

二是文化偏低无法适应新形势的需要。全区现任社区党组织书记中，初中以下文化程度的较低。虽然有的通过学习培训，理论水平有所提高，有的在多年的工作实践中也积累了一些经验，但从总体上看，整体素质不高、视野不宽、思路不畅，协调、管理和创新能力不强，工作水平有限，无法适应新形势发展的需要。

三是待遇不高不能适应新形势的需要。社区工作条件艰苦，具体事务繁重，工作量大，工资待遇不高，每月600元左右的微薄收入难以满足年轻人生活水平不断提高的客观要求，一些素质相对较高、工作能力相对较强的人才相继跳糟，待遇低直接影响了社区党务工作者的积极性、干部队伍的稳定性。

二、落实待遇，注重实绩，建立激励保障机制。

为提高社区党组织书记队伍的整体素质，改善结构，稳定队伍，充分发挥应有的作用。区委在加强对社区党组织书记岗位培训的同时，积极寻找有效途径，把工作重心放在如何进一步激发社区党组织书记的内动力，建立长期有效的激励保障机制上。

注重实绩，确保选聘公正。为确保选聘工作公开、公平、公正，选聘结果能够客观反映出应试人员的业务能力和工作水平。区委在制定选聘工作方案时，针对每批次选聘对象情况的变化，结合实际，注重工作实绩，使选聘结果达到预期目的。

三、乘势而上，激发活力，提升党建整体水平。

社区党组织领导核心地位得到巩固。社区党组织是社区各项工作和各种组织的领导核心。社区党组织书记选聘工作开展后，区委在选好配强党组织书记的同时，有意识地让社区党组织书记兼任居委会主任，实行“一肩挑”，给予充分的权利，在人员、场所、经费等方面加大资金投入，为其充分展示综合能力提供有效的平台。在区委的重视和扶持下，应聘上岗的社区党组织书记充分发挥主观能动性，进一步整合社区资源，党组织的凝聚力、吸引力和号召力不断增强，领导核心地位得到了巩固和强化。

社区党组织领导班子成员联系 党员、党员联系群众制度

一、社区党组织要加强对社区党建工作的指导和监督，对社区矛盾较多的工作要具体帮助，每届党组织领导班子都要确定党组织委员联系党员和群众的分工，抓好党的建设工作。

二、支部委员要深入基层，按照支部分工联系点的安排，按照“五必访”制度的要求，定期或不定期深入到基层群众和党员中去，了解党建工作情况，听取党员和群众的建议和意见，及时解决党员和群众提出的问题，抓好党建工作、廉政建设开展思想政治工作和社会主义精神文明建设、发展党员和其他工作任务的完成。

三、每一位支部委员定期在支委会上汇报联系党员的情况，互通情况、互相支持、互相监督。

四、支部要开展党员联系群众活动。要建立一个社区党员联系网络。社区党组织要掌握辖区内在职党员、居民党员和流动党员的分布和特长情况，摸查清楚，分门别类。在此基础上，在辖区内物色一批有能力、有热情、有党建工作经验的社区党员，建立有效的联系机制，形成社区党员联系网络。社区党组织通过社区党员联系网络，及时了解社区内发生的重大事情和居民的思想动态。

五、党员必须树立牢固的群众观念，积极做群众工作，及时向群众宣传党的主张，把党的路线、方针、政策化为群众的自觉行动；要在群众中发挥先锋模范作用，树立党员良好的形象，帮助群众提高觉悟，坚定地走党所指引的道路；有事同群众商量，及时向党组织反映群众的意见和要求；关心群众疾苦，维护群众的正当利益，全心全意为人民群众谋利益。

中办国办:完善社区党组织领导下的居民自治制度

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》。意见指出，要坚持以扩大党内基层民主带动社区居民民主。推广社区党组织班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大社区党组织领导班子直接选举范围。全面推进社区党务公开，健全社区党员代表议事制度，引导党员参与民主实践，积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，带动和促进社区居民民主健康发展。

坚持和发展社区民主选举制度。进一步规范社区民主选举程序，稳步扩大社区居民委员会直接选举覆盖面。社区党组织要加强对社区居民委员会选举工作的领导和指导，提倡按照民主程序将不参与选举的社区党组织负责人推选为居民选举委员会主任，主持居民选举委员会工作。社区居民委员会选举由居民推选产生的居民选举委员会主持。居民选举委员会成员依法被确定为居民委员会成员候选人的，应当退出居民选举委员会，所缺名额从原推选结果中依次递补。在符合相关法律法规规定的前提下，各地要对居民委员会成员候选人的资格条件作出规定，引导居民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为居民服务的人提名为候选人。探索社区流动人口在居住地参加社区居民委员会选举的方式方法，保障其民主政治权利。

完善社区民主管理制度。进一步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制，推广社区党员或党员代表议事制度，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。积极探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。

服务业低效率体制的成因以及后果 篇6

[关键词] 服务业；“边际性”；低效率体制；赶超战略；渐进改革；预算软约束

[中图分类号]F719 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2006)05—0073—05

尽管仍存在争议，但大多数学者以及政府部门都倾向于认为目前我国服务业发展水平是滞后的。在如何促进未来服务业发展这一问题上，学者们和政府决策层大多强调的是加快体制改革的重要性。从总体方向上看，加快体制改革促进服务业发展无疑是合理的，但目前有关服务业体制改革诸多细节方面的研究显然有待深入。例如，既然落后的体制与目前滞后的服务业发展水平之间存在因果关系，那么当初这种落后的体制为何会形成?是因为体制的这种“落后”性具有历史属性，之前它曾对服务业发展产生过促进作用，只不过随着时间变迁以及各种外部环境的改变，已由先进蜕变为落后?抑或这种落后性是与生俱来的，是其他制度安排产生的“锁定效应”迫使其难以“脱胎换骨”?目前鲜见有文献对上述问题进行探讨。而非常显然的是，深入回答这些问题，对于制定合适的服务业发展政策至关重要。“边际性”地明晰上述问题的答案便成为本文的主旨。

一、赶超战略与服务业的旧体制

对于在新中国成立之后，农业和工业为何会形成集中的经济体制，目前通行的解释是当时所推行的赶超战略的内生要求。实施重工业优先发展战略面临很强的资本约束，在经济系统封闭的条件下，解决资本约束问题只能靠内向性的资本积累。于是，政府设置了传统的“三位一体”经济体制模式，即扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制，以控制所有重要战略资源，使其为重工业发展所用。在具体阐述传统经济体制内在作用机制时，以往的学者多侧重于从保证充分攫取农业剩余以及压低工业企业劳动力成本角度人手，如工农业剪刀差机制、工业劳动者低工资制度等。其实，我们应该注意到，不仅存在着农业剩余，同时也存在着服务业剩余。正是由于服务业剩余的存在，使得服务业同样被纳入传统的经济体制范畴，以产生工业和服务业“剪刀差”，支持工业超常规发展。长期以来，人们忽视服务业和工业之间的剩余转移机制，可能是由于服务产品具有无形性、服务业的价值创造不像农业那样显而易见的缘故。传统政治经济学将工业产品和服务产品之间的交换，理解为服务业劳动者瓜分工业劳动者创造的价值，受该观念影响，很多学者忽视服务业向工业转移剩余也就不足为奇了。

下面将具体分析在“三位一体”体制模式下，服务业剩余被转移进工业的机制。

我们可以且应该将投入工业企业的生产资料划分为实物产品、服务产品、劳动力三部分。服务型生产资料包括流通服务(交通运输、仓储、物资供销等)和各种技术服务等。政府主要通过如下两种途径降低工业企业使用服务型生产资料的成本。一是通过将部分服务纳入工业企业，使其作为工业生产的一个环节，然后通过下文的方式表达压低工人工资控制成本的目的。这部分的服务主要包括仓储服务、公路运输、技术服务等。改革开放以前的工业企业大多“小而全，大而全”就是很好的说明。二是将部分服务企业国有化，使其成为像工业企业那样的没有自主权的微观经营实体，从而利用政府拥有的剩余索取权和决策权控制服务产品的价格和企业剩余的分配。这部分的服务包括铁路运输、邮电通讯等①。

从控制工业企业劳动力成本角度看，服务业同样在发挥作用。首先我们应认识到，政府之所以能控制劳动力成本，其前提绝不仅仅在于通过国有化获得工业企业的剩余索取权和经营决策权。事实上，企业作为人力资本和物质资本的特殊合约，倘若在一个劳动力供求双方谈判力量势均力敌的市场中，资方是无法对工人搞“一言堂”的，因为工人可以通过“用脚投票”方式避免人力资本受盘剥。政府能够拥有控制劳动力成本的能力更为重要的原因是由于重工业就业弹性很低，当时的劳动力供给远远小于需求，政府可以利用这种劳动力市场上的买方垄断优势谋得单方面制定工资契约的权力，使企业与劳动者之间的工资合同带有极其强的附合合同特征②。为了最大化重工业再生产的资本积累，政府利用单方面的工资契约制定权，辅之以相关的制度设计，使企业剩余分配最大可能地向企业倾斜。通常企业职工的工资起码应包括如下两部分：一是满足当前个人(家庭)衣、食、住、行等基本消费需要以及子女教育需要部分；二是满足日后个人医疗、养老、应付失业等需要部分。显然，上述两部分需要既包括实物产品，也包括服务产品。为了降低企业职工必需的服务产品的价格，政府采取了三种途径：一是由企业提供某些简单的生活服务，如餐饮服务、职工子女幼儿园阶段的教育(有的还包括中小学阶段的教育)、医疗等；二是将企业自给自足范围之外的服务提供单位列为事业单位，如教育、供水供电、城市交通、医疗等，以极低的甚至是低于成本的价格向城市居民提供服务，倘若亏损由政府给予补贴。通过这种制度安排，政府便可以将服务业剩余严格控制在零水平上。压缩工业企业劳动力成本的另外一个很重要的方式是暂不支付职工工资中满足日后个人医疗、养老、应付失业等需要部分。与之对应的制度是实报实销的公费医疗制度、现收现付型养老保险制度以及“铁饭碗”就业制度。公费医疗制度免除了工人就医负担的后顾之忧，使延期支付工资中满足日后医疗需要部分成为可能；现收现付型养老保险制度通过代际转移，即下一代在职职工承担上一代退休职工的养老保险义务，实现了工资中满足日后养老支付需要部分的延期支付；“铁饭碗”就业制度使工人不用担心失业的威胁，从而放心地让政府抽走工资中的失业保障部分。

从结果看，政府推行上述控制劳动力成本的措施是非常成功的。根据统计，从1952年到1978年职工实际工资年平均增长仅为o．38％，而积累率却由1952年的21．4％增长到1978年的36．5％，其中许多年份甚至高达40％以上。

综上所述，为了榨取服务业潜在的生产剩余以缓解赶超战略派生的资本约束，赶超战略内生的“三位一体”体制模式被延伸进服务业。通过价格管制、对服务企业实行国有化或者事业单位化，保证了服务业创造的价值剩余像农业价值剩余那样，被源源不断地输送到工业企业，支撑工业以超常规的速度发展。1952年工业增加值为119．8亿元(当年价，下同)，占GDP的比重为17．6％。到1978年工业增加值上升到1607．O亿元，占GDP的比重攀升至44．3％。按照可比价计算，1952—

1978年间，工业增加值年增长率达到了11，5％。与此同时，由于大量的价值剩余被转移，服务业扩大再生产的能力受到了致命的损伤。1952年服务业增加值为194．3亿元，高于工业增加值，占GDP的比重为28．6％。到1978年，服务业增加值仅增加到860．5亿元，大致相当于工业增加值的一半，其占GDP的比重为23．7％，较1952年下降了4．9个百分点。按可比价计算，1952—1978年间，服务业增加值年增长率仅为5．58％，不及工业的一半。①

二、旧体制弊端及渐进改革成效

应注意到，旧体制在促进重工业高速发展的同时，也直接导致了微观方面的经营主体技术效率低下、劳动激励不足，以及宏观方面的产业结构失衡。根据邹至庄的归纳，具体原因体现在如下三方面：首先，中央当局无法解决信息不足问题。在计划经济下，为了使得生产链条平滑运转，中央当局需要获取大量有关企业生产条件、消费者需求条件的信息，否则，政府无法有效地选择要生产的成千上万的产品，向成千上万的企业分配生产定额，以及向其供应恰如其分的投人数量。哈耶克早就雄辩地论述过，将大量经济信息集中于计划当局，在实际中是不可能做到的。他认为市场价格传递分散信息的能力是中央计划当局无法模拟的。其次，即使计划当局能够知道每个企业的经济条件，要向每个国有企业的经理提供刺激，以便节约生产，有效地扩大企业的生产能力，以及有效地生产新产品也是相当困难的。在钱颖一看来，市场经济和计划经济的区别不仅仅在于是否用价格实现资源配置，它们更本质的区别在于激励与约束的机制不同。市场经济通过一系列制度安排能够对企业的生产和创新提供强有力的激励，同时它又对每一个经济决策者有约束，这种约束使得他们要对自己的经济决策后果负责。而计划经济因预算软约束等原因，无法做到这一点。最后，计划当局难以确定价格。在计划经济条件下，由于企业的非营利性，价格无法鼓励或者抑制生产，但在向消费者分配消费品和向生产者分配生产品和原料时，价格依然充当很重要的调节信息载体功能。在市场机制缺位的情况下，中央政府制定的价格要想有效履行其功能，必须满足如下三种均衡：一是所生产的消费品的总价值应当等于消费者想要购买的数量的价值；二是国有企业的总收入等于其总开支；三是政府预算平衡或者设法为政府赤字融资。在现实中，计划当局很难达到上述要求。

正是由于中央计划经济体制具有上述几方面致命的缺陷，罗兰认为，中央计划经济体制的出现是人类历史上最重要的经济试验败笔之一。早在1950年代末期，中央政府就意识到了传统经济体制缺乏效率的弊端，并着手进行改革。体制改革历史显示，我国的体制改革走的是渐进化道路，这存在多重表现。第一，行政性分权先于经济性分权。1950年代的改革手段仅局限于“行政性分权”，也就是中央政府向地方政府的分权，很少涉及微观经营主体激励机制的改革，也就是“经济性分权”。直到1978年，经济性分权改革才开始浮出水面。第二，农业改革先于工业改革，工业改革又先于服务业改革。1978年的经济性分权改革首先始于在农村实施家庭联产责任承包制，1980年代中后期城市国有工业企业开始实施承包制改革，经济性分权改革在服务业中全面展开则要追溯到1992年中共中央国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》之后。第三，在工业和服务业内部，价格改革先于市场结构改革，最后才触及产权重组。

下面就服务业渐进体制改革的路径特点和后果展开分析。

由表1汇总的我国部分服务业行业改革措施出台的时间表可以看出，在转型期，我国政府对服务业实施的是渐进性改革政策。在改革的顺序上，首先实施自由化价格，放松对相关服务行业价格的管制；进而再实施市场结构改革政策，允许其他国有企业或者部分非公有制企业进入特定行业；最后实施产权改革，通过股份制、完全私有化或者与外资合资、合作方式，对某些行业的国有服务企业进行产权结构调整。

目前，就整体而言，第一阶段改革已经基本完成，除某些自然垄断服务行业外，其他服务行业的垄断竞争或竞争性的市场结构也已经形成。但服务业产权改革工作仍处于起步阶段。根据我国第二次基本单位普查数据(普查时点为2001年12月31日)，2001年底，我国国民经济各行业企业实收资本中非公有资本占总资本的比重平均为47％。其中，农业的平均值为46％，和平均水平基本相等；工业的平均比重为61％，高于平均水平14个百分点；而在服务业的10个行业中，只有房地产、社会服务、科学研究和综合技术服务、批发零售贸易餐饮这4个行业的非公有资本占总资本的比重高于平均水平。在服务业中，金融保险业的非公有资本占总资本的比重最低，只有20％，低于平均水平27个百分点。从资本控制方式看，国家资本在除房地产和社会服务业之外的8个服务行业中取得了控制权。该现象意味着，在1992-2002年间，我国服务业体制改革基本处于第一、二阶段，服务业的微观主体主要由国有服务企业充当。

那么转型期我国服务业的绩效表现到底如何呢?顾乃华借助随机前沿生产函数模型，使用面板数据，分析了1992-2002年间我国服务业的增长效率特征。研究结果表明，在这段时间服务业增长主要依靠要素投入推动，全要素生产率的贡献微弱，粗放型特征比较明显。我国服务业的发展远未挖掘出现有资源和技术潜力，技术效率低下①。目前我国服务业技术效率的整体水平非常低，2002年平均只有O．67。东部地区凭借优越的区位优势，技术效率相对优于中西部地区，即使如此，2002年的平均水平也仅有O．81，中西部地区的技术效率则为O．62和O．57。以往的研究比如徐宏毅、欧阳明德(2004)和杨向阳、徐翔(2004)通过实证分析也得到了类似结论。

为什么在渐进改革期间，服务业的技术效率会不断恶化呢?下面笔者从预算软约束角度给该现象提供一个解释。

三、预算软约束与服务业粗放发展

预算软约束(soft budget constraints)概念最早由科尔奈提出，其最初的含义是指在社会制度下计划者不能承诺不去解救亏损企业。科尔奈将预算软约束出现的原因归结为社会主义集权体制下政府对企业的“父爱主义”，以及政府追求就业目标或政治支持等非经济目标。此外，科尔奈还阐明了预算软约束同社会主义社会短缺的出现和再生、企业价格反应迟钝等一系列无效率现象的关系。

因为如下几个原因，预算软约束问题是转型经济中不可回避的一个重要问题：一、持续的预

算软约束阻碍亏损企业实施结构重组，因为它们缺乏与破产威胁相联系的负向激励；二、预算软预算有可能成为资源重新配置的障碍，因为对亏损企业的持续补助使私有企业无法有效地竞争到在低效率的国有企业就业的工人；由于国有企业持续的软预算使政府很难控制支出，宏观经济稳定性有可能受到损害。鉴于预算软约束产生的种种负面效应，学术界早就清楚地认识到硬化约，束的必要性。但由于许多学者把预算软约束理解为政府补贴，因此相应的把硬化预算约束看作一个外生的政策变量。

Dewatripont和Maskin引入时间非一致性(time inconsistency)概念，将预算软约束看作一种动态的激励机制问题，从而把预算软约束处理成特定体制内生的现象。对应的，硬化预算约束也不是一种简单的直接政策选择问题，而是制度设计的结果。下面利用预算软约束理论的逻辑，分析转型期我国服务业技术效率恶化的微观基础。

在1992年中共中央国务院颁布了《关于加快发展第三产业的决定》之后，各级地方政府遵照文件精神，出台了大量促进服务业发展的配套政策和措施。在这些政策中，最为重要的有两点：一是继续并加速推进价格自由化改革，二是金融扶持政策。在1992年之前，价值规律缺位现象在我国许多服务行业中都存在，相关服务产品被低价甚至免费供应，价值补偿不足成为当时阻碍服务业发展最严重的“瓶颈”。于是政府要求除少数确实需要由国家制定价格和收费标准的以外，放开其他大部分服务行业的价格，允许企业视情况不同实行浮动定价、同行议价或自行定价，以形成合理的比价关系。而由于长期忽视价值规律，服务业积累严重不足，当时对服务产品的需求远远大于企业实际的供给能力。在此种情形下，加速推进服务价格自由化改革，必然会强化服务企业通过规模扩张而非挖掘效率获取利润的倾向。但只要金融机构能够严格把好信贷关，服务企业的上述粗放型经营倾向有可能被扼杀。因为资本短缺历来伴随着转型期我国经济的发展，受其约束，服务企业可能无法同时获得多个项目的贷款，于是在利润动机刺激下，只好优先安排效益好的项目。但如果政府介入服务企业与银行的信贷关系，情形就不同了。

1992年后，各级政府为贯彻落实《关于加快发展第三产业的决定》要求，普遍采用了金融扶持手段，即对于服务业新增投资项目尤其是重点行业的项目，政府往往会利用它对当地银行的影响力，使其能够在银行的信贷计划中得到特别的关照，或者当某些服务项目“烂尾”时，政府出面充当企业再融资的信誉担保。服务企业多为国有企业，国企老总具有官衔的特征，也方便了企业经营者游说政府将金融扶持政策落到实处。从政府方面讲，1994年实施的分税制改革也为其扶持服务业发展注入了实际的动力。1994年的分税制财政体制改革，是新中国成立以来调整利益格局最为明显的一次制度变革，它将来自工业产品的增值税的大部分和消费税的全部划归中央，而把来自服务业的税种划归地方。这种中央和地方政府间分配格局的调整，显然会刺激地方政府重新分配发展工业和服务业的资源，使政策尽量向服务业倾斜。当政府介入银企关系之后，银行在得到政府为服务企业融资所作的明确的或者暗示的担保后，其理性的行为应该是减少自己对贷款监督的努力程度以减少成本，对应的均衡贷款(特别是再贷款)数量要高于无政府干预时的水平。服务企业获得的贷款数量增加，直接的后果是增大差项目上马的概率。由于再贷款数量同差项目被盘活的概率正相关，所以政府介入银企关系的间接结果是增大了服务企业对上马慢项目利润的预期，削弱其在第一期贷款前对项目进行主动筛选的动机。从宏观来看，更高比重的慢项目被准予上马，服务业的技术效率势必呈现恶化趋势。

四、简单小结

本文的主要目的是解释当初我国服务业落后的体制为什么会形成。文章认为，服务业落后的经济体制源于新中国成立之后实施的赶超战略。赶超战略振生出资本约束，而服务业剩余的存在，使得服务业也被纳入传统的经济体制范畴，以产生工业和服务业“剪刀差”，从而解决资本约束问题。政府对服务业实施渐进性改革会产生预算软约束，恶化服务业的技术效率。

融资体制创新为中小企业服务 篇7

一、解决我国中小企业融资难题的根本出路:体制创新

据有关统计资料, 截至2007年6月底, 我国中小企业数已达到4200多万户, 占我国企业总数的99.8%, 中小企业对税收的贡献超过50%, 对GDP的贡献超过60%, 吸纳了70%以上的农村转移劳动力, 创造了80%左右的城镇就业岗位, 在我国国民经济和社会中占有极其重要的地位。多年来我国中小企业融资难的问题一直未能得到有效解决, 2008年爆发国际金融危机以来这一问题更为突出。为了破解中小企业融资这一老大难问题, 中央政府及其职能部门采取了多种措施, 但问题没有得到根本缓解。破解我国中小企业融资难不仅关系到中小企业的健康发展, 关系保增长、保就业、保稳定任务的落实, 而且关系到我国金融体系全面而深刻的变革。

现行融资体制:兴奋点在大中型企业

纵观我国现行金融体系的建立、发展和演变过程, 可以清晰看出, 现行金融体系从建立时起, 其目标就不是为中小企业提供资金服务的, 这是一种天然的制度缺陷。尽管在历史上, 为民族资本提供金融服务其中不乏中小企业, 为国营、集体企业提供金融服务中也不乏中小企业, 但是从目标定位讲, 金融体系具有排小性。

1948年12月1日, 中国人民银行在石家庄成立, 同时发行人民币, 标志着新中国金融体系建设的开启。新中国成立后, 中央政府没收了帝国主义在华金融机构的资产, 接收了国民党在大陆的旧有金融机构, 改造了原有钱庄、票号, 形成了“大一统”的中国人民银行体制。那时, 人民银行既是发钞行, 又承担着存、取、汇、贷等任务, 人民银行的贷款主要服务于国有企业和集体企业的临时性、周转性资金需求。虽然农村信用合作社也有为中小企业服务的职能, 但是随着信用社逐渐变成实质上的银行, 为中小企业服务的职能也随之淡化。改革开放以后, 形成了以中央银行为主导, 以工、农、中、建四大国有独资商业银行为主体, 其他金融机构为补充的金融体系。工、中、建行服务对象从一开始就是大中型工业、商业、外贸和基建企业。尽管农业银行成立之初定位是县及县以下, 但是随着农行“进城“的步伐, 其客户群体逐渐转向大中型企业。其他金融机构也是以“做大”为目标, 融资兴奋点在大中型企业。由于国有独资商业银行和股份制大商业银行拥有最为庞大的分支机构, 也拥有自上而下的纵向集中控制, 信贷服务体系明显缺乏市场经济的层次性和多元性。

随着金融体制改革的深化, 我国陆续组建了城市信用合作社、股份制商业银行、信托公司、保险公司、证券公司、财务公司等等。这些金融机构尽管建立之初也为中小企业提供了一些支持, 但是随着其发展壮大, 中小企业就被逐渐淡出它们的视野。从运营机制讲, 大型金融企业的成本不足以支撑对中小企业的服务。中小企业在发展过程中所具有的三大风险——市场竞争风险、信用风险、政策风险, 使其难以达到金融企业的贷款发放标准, 使金融资源向中小企业配置的渠道受阻。

大力拓展中小企业融资渠道

“麦克米伦缺口”存在的原因在于融资双方, 而不是单方面的原因, 我们要客观、辩证地分析这个问题。一方面, 我国在中小企业融资体制建设上的缺陷, 使得中小企业的融资环境较差, 融资渠道极为狭窄, 是导致中小企业“融资难”的外在原因。另一方面, 中小企业财务制度不健全, 信用意识不强, 缺乏核心竞争力和市场生存能力, 经营管理较差, 这些先天不足导致融资风险难以控制, 是造成中小企业“融资难”的内在原因。

要建立服务于中小企业融资的体制, 首先要大力拓展中小企业融资渠道。在间接融资方面, 既要大力发展中小银行金融机构, 也要大力发展信用合作社、信托公司、金融租赁公司、贷款公司等非银行金融机构;在直接融资方面, 既要设立创业板市场, 大力发展企业债券融资, 促进我国产业投资基金的发展, 也要鼓励企业海外创业板上市, 大力引进海外投资基金融资、项目融资、境外贷款、贸易融资等。

在为中小企业建立多层次、多渠道的融资路径的同时, 也必须不断提高中小企业自身的经营管理水平, 建立、健全中小企业信贷担保体系, 建立贷款保险制度、中小企业信用评级制度等, 不断提高中小企业的信用等级, 提高信用等级的透明度, 帮助贷款人和投资人控制借贷风险和投资风险。

二、中小企业融资体制创新的方向:大力发展中小银行

在多层次资本市场尚未建立之际, 中小企业的融资主要还是依靠银行。美国现有银行8000家左右, 最多时曾达到16000家。在俄罗斯, 注册资本小于1000万欧元的中小型银行数量占到银行数量的84.2%。而我国目前大大小小的银行总共不到150家, 几乎全部是大中型银行。我国所有的银行都具有很强烈的扩张“做大”冲动。与遍布全国的4200多万户中小企业相比, 我国中小银行的数量严重不足。合理的银行结构应该和企业结构一样, 是一个金字塔型结构, 即大企业和大银行占极少数, 中小企业和中小银行占绝大多数。大银行主要为大企业服务, 中小银行主要为中小企业服务, 这样才能形成一种服务者与被服务者之间的对位。要从根本上解决中小企业融资难问题, 必须建立大量的中小银行。

对一些大银行进行分拆, 使其成为省和跨省的区域性银行。

针对我国目前大银行数量众多、规模庞大、竞争过度的状况, 选择一至两家甚至更多, 进行分拆, 使之经营规模适合于为中小型企业服务。

抑制地方银行的扩张冲动。

长期实践证明, 地方银行是扩张冲动最为强烈的, 目标是成为全国性银行。目前大银行林立是和这种强烈的扩张冲动相联系的。应该适当下降现在地方银行的层次, 让“毛细血管”丰富起来。对地方中小银行服务于中小企业信贷规模占整体规模的比例进行窗口指导, 以税收、财政政策鼓励中小银行做专做精, 而不是“做大”。

允许和鼓励建立多种所有制的中小银行。

由于面向中小企业的银行太少, 所以在沿海一些省份“地下钱庄”盛行。国家应该制定相应的政策, 使这些钱庄转变为规范的小银行, 如村镇银行等, 使其合法经营规范发展, 这样可以降低风险, 更好地为中小企业提供融资服务。要接受以前曾发生过的私人钱庄、抬会和风靡一时的农村基金会失败造成巨大损失和社会不稳定因素的教训, 从一开始就要对这类中小银行进行强有力的监管, 使其在依法合规的轨道上正常运转、正当经营, 取其利, 去其弊。

通畅中小银行结算途径。

央行要承担起结算银行的责任, 或建立承担这一责任的金融机构, 以解决中小银行腿短、结算汇路不通或狭窄的问题, 提高其资金周转速度。

解决中小银行融资问题。

拓宽中小银行的票据再贴现和转贴现渠道, 解决中小银行融资问题和资金周转问题, 为中小银行的经营提供相应的配套服务。

三、中小企业融资体制创新的途径:拓宽直接融资渠道

发挥创业板市场的作用。创业板市场又称二板市场, 是主板市场的对称, 泛指那些上市标准低于传统证券交易系统, 主要为处于初创期、规模小、但成长性好的中小企业和高科技企业提供机会和成长空间的证券交易市场。股票主板市场进入门槛高, 主要为大型企业提供平台, 中小企业很难进入, 创业板市场可以为中小企业提供直接融资渠道。美国纳斯达克证券交易市场就是典型的成功案例, 自1971年成立以来为美国甚至全世界大量的中小企业提供了资金支持。我国自2004年设立中小企业板以来, 截至2009年5月已经有273家企业挂牌上市, 累计融资1218亿元, 刚开始运作的创业板也必将为中小企业融资打开更为广阔的空间。

发展企业债券融资。

企业债券是资本市场的重要组成部分, 是企业直接融资的重要方式。应积极培育和发展企业债券市场, 理顺企业债券发行审核体制, 我国企业债券市场基本上被大企业垄断, 应逐步放松规模限制, 扩大发行额度。要完善债券担保和信用评级制度, 积极支持经营效益好、偿还能力强的中小企业通过发行企业债券进行融资。此外还可适当放开债券利率、丰富债券品种, 让企业以其可承受的利率获得生产发展所需的资金。

鼓励中小企业海外创业板上市。

据不完全统计, 在纳斯达克、香港、新加坡三大证券市场中, 以境内资产作为其核心资产的我国上市公司已有将近10家, 其中不乏中小企业。加强中小企业与银行、投资机构的了解与合作, 拓宽中小企业资本运作与发展的视野和思路, 增强中小企业按国际化标准规范管理的意识, 协助中小企业走向国际市场, 同国际接轨。

大力引进海外投资基金融资、项目融资、境外贷款、贸易融资等。

随着2006年我国金融业全面对外开放, 许多海外银行已经在中国设立分行, 现在许多城市已经获准允许外资银行经营人民币业务, 为中国企业提供贷款支持。世界上著名投资基金看到中国的市场潜力, 纷纷在我国设立了分支机构。我国自1998年以来每年举办的“中国风险投资论坛”为海外投资机构和中国企业界搭起了一个交流平台。借助日益兴起的“中国概念”, 大量海外投资基金的涌入, 为我国中小企业融资提供了更多的机会, 我们要正确引导这股资金流, 导入到急需资金的中小企业, 为中小企业的发展服务。

促进我国产业投资基金的发展。

产业投资基金主要是投资于具有发展潜力的非上市公司的股权, 待企业上市之后或者时机成熟时, 转让股权, 获得高额回报。我国的《公司法》早于1997年即已颁布实施, 2005年新公司法颁布。设立公司型基金可以做到有法可依, 规范运作。产业投资中的风险投资或者创业投资多投资于高新技术和企业创业初期。发达国家的实践表明, 创业投资是中小企业尤其是高新技术企业发展的孵化器和催化剂。以美国为例, 官方的中小企业投资公司和民间的风险投资公司是中小企业筹资的重要来源之一。它们一方面为那些融资困难的中小企业提供贷款和无担保或担保不充分的贷款, 以促进中小企业的科技开发和创新能力, 另一方面则对勇于进行创新投资的中小企业投入资金以获取高额回报。

我国可以借鉴国外经验, 采取官方投资公司和民间风险投资公司结合的办法, 为中小科技企业提供筹资渠道。我国经济发达地区已经成立了类似的投资公司, 但仍远远满足不了中小企业的融资需求。目前我国产业投资方面的法律和相应的配套机制不完善, 在一定程度上阻碍了投资公司的健康发展。我国产业基金的主要投资方向是高风险和高收益的科技产业, 因此, 健全的退出机制就显得尤为重要。

四、中小企业融资体制创新的补充:大力发展非银行金融机构

除银行机构和直接股权投资机构外, 还可以大力发展非银行金融机构, 以多种形式服务于中小企业的金融需要, 但是要接受我国以前办理上述非银行金融机构缺乏有效监管、变相办理银行业务而导致失败的教训, 开办名副其实的非银行金融业务, 这些业务恰恰是中小企业所迫切急需的。可以大力发展的非银行金融机构可以包括:

信用合作社。

建立真正的“信用社”, 而不是挂着信用社招牌的银行。世界各地生气勃勃的信用社在中国大地烟消云散, 其根本原因是背离了信用社的方向, 把信用社办成了银行。因此, 建立信用社应严格遵循以下原则:第一、自愿入社, 不受任何限制。所谓入社即是入股合作社。入社后成为社员而非股东。第二、民主管理, 权利平等。社员无论股金多少, 政治地位高低, 一人一票, 权利平等。合作社可以在自愿的基础上组成联合社。第三、财产集体所有, 经营成果公平合理地进行分配。具体体现为三项内容, 即集体积累、公共事业发展基金和社员分红。在社员分红中要严格控制按股金分红, 主要是按交易额分红。第四、经济互助, 技术教育。合作社的主要作用是社员之间在经济上合作互助。贷款对象必须严格限制在社员的范围。第五、每个合作社必须是独立的经济组织。它可以和区域的、全国的以及世界的合作社组织相联系, 但每个信用社必须是独立的, 不能成为联合社的下级。信用社规模小, 独立经营, 服务于社员, 更接近于微观经济单位, 在筹措闲散资金、解决中小企业特别是以个人和家庭为载体的小企业的融资问题方面具有天然的优势, 因此应该加以引导和发展, 提供以自然人为主体的信用互助合作体制。

信托投资公司。

信托是基于信任的委托, 是一种“受人之托、代人理财”的财产管理制度形式。现代信托制度起源于英国, 在美国得到进一步发展。信托作为一种财产管理方式历史悠久, 在国外与银行业、保险业、证券业并称为现代金融业的四大金融支柱, 以其特殊的制度设计和独特的金融功能成为现代金融企业不可或缺的一部分。在中小企业融资方面, 信托方式能够充分发挥其功能优势, 在风险可控的前提下实现最大效益。信托公司在投资方面更具有投资范围广泛的独特优势, 在资金筹集方面, 信托公司具有按国家法律法规规定, 以单一信托或者集合信托的形式, 接受委托人委托, 将信托资金运用于委托人指定、或依据信托合同委托人对受托人的投资授权约定方面的功能。信托公司在资金筹措、投资范围、风险管理方面具有特殊的优势, 经营较为灵活, 也适用于小规模的资金运作, 在服务于中小企业融资方面拥有特殊的优势。

融资租赁公司。

融资租赁又称设备租赁或现代租赁, 是指实质上转移与资产所有权有关的全部或绝大部分风险和报酬的租赁。资产的所有权最终可以转移, 也可以不转移。它的具体内容是指出租人根据承租人对租赁资产或者设备的特定要求和对供货人的选择, 出资向供货人购买租赁资产或者设备, 并租给承租人使用, 承租人则分期向出租人支付租金, 在租赁期内租赁资产或者设备的所有权属于出租人所有, 承租人拥有租赁物件的使用权。租期届满, 租金支付完毕并且承租人根据融资租赁合同的规定履行完全部义务后, 租赁资产或者设备所有权即转归承租人所有。尽管在融资租赁交易中, 出租人也有设备购买人的身份, 但购买设备的实质性内容如供货人的选择、对设备的特定要求、购买合同条件的谈判等都由承租人享有和行使, 承租人是租赁资产或者设备实质上的购买人。融资租赁是集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融产业。由于其融资与融物相结合的特点, 出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物, 因而在办理融资时对企业资信和担保的要求不高, 非常适合中小企业融资。此外, 融资租赁属于表外融资, 不体现在企业财务报表的负债项目中, 不影响企业的资信状况, 这对需要多渠道融资的中小企业而言是非常有利的。

中小企业投资发展基金。

中小企业投资发展基金是指为改善中小企业经营环境, 促进中小企业健康发展, 采取市场化操作, 以公募和私募方式吸收社会投资资金, 在中小企业辅导和服务、支持建立中小企业信用担保体系、支持技术创新、鼓励专业化发展以及大企业的协作配套、支持中小企业服务机构开展人员培训和信息咨询等项工作、支持中小企业开拓国际市场等方面提供资金支持而设立的专项资金。为中小企业发展提供长期、稳定的资金来源。最大化扶持中小企业, 帮助企业自主创新, 提升技术含量, 优化产业结构和产品升级换代, 为中小企业发展提供长期持久的动力。

典当行。

典当行是非银行金融机构。与银行贷款相比, 典当行融资也具有一定的优势, 尤其是在为中小企业提供短期融资方面。

五、中小企业融资体制创新的条件:中小企业信用制度建设

提高中小企业自身竞争力。

具有竞争力优势的企业一定会得到更多资金的青睐, 因此, 中小企业提升自身竞争力和成长能力, 是解决融资难的最有效办法。鉴于中小企业自身的劣势, 要想提升自身竞争力, 必须要从发展战略和管理方面同时入手, 增强自身的生存能力, 拓展企业成长空间。从企业发展战略上, 一是要专注于最擅长的领域, 即聚焦策略。企业要“因地制宜”, 根据自身的特点, 把有限的资源优化组合起来, 专门从事某一领域、某一方面的专门业务, 专注于最擅长的领域, 并不断钻研, 力争把握该领域的最新动向和潮流趋势, 在这个领域做得最好、做得最优, 做到“人无我有, 人有我精”, 就能在这个领域获得成功。二是形成自己的特色, 即差异策略。在集中资源进行专业化经营过程中, 逐步形成自己在经营管理、技术、产品、销售、服务等诸多方面与同行的差异。“独一无二”的产品是一种差异, 独到的营销是一种差异, 独特的管理是一种差异, 独有的服务也是一种差异。在发展自己与他人上述诸多方面的差异中, 就可能逐步形成自己独特的技术、方式、方法等, 对消费者形成独特的吸引力, 成为企业核心竞争力的重要构成要素。在市场需求多样化的今天, 差异化经营和管理非常必要, 如果都是“大路货”, 没有差异, 没有特色, 就将承担更大的市场风险。三是引领行业潮流, 即领先策略。创新是维持企业在同行业领先地位的关键。企业只有在技术、营销和管理等方面进行全方位创新, 才能适应新的形势需要。四是要牢固树立诚信经营的理念, 建立起规范、透明的财务管理制度, 提升自身管理水平, 这是企业健康成长的基本要求, 也是吸引资金和投资者的必要条件。五是要防止盲目扩张, 大量企业就是倒在盲目扩张的冲动下。要提倡中小企业“做强”, 但不宜提倡“做大”。中小企业的经营模式、经营内容、管理方法、构成要件等诸多方面, 是与大企业相悖的, 是不适于“做大”的, 稳健经营、适度经营才是中小企业的立身之本。

开办信用保险业务。

信用保险业务是我国保险业务中的一项空白。完善对中小企业贷款信用保险是保险公司通过保险的方式保证债务人债务的履行及保障债权人实现债权的一种措施和手段。其基本职能是通过保险的方式为中小企业与金融机构之间架起一座安全桥梁, 缓解中小企业贷款难和金融机构对中小企业惜贷的现状。因而, 开办贷款信用保险是解决中小企业融资难的重要而有效的途径。开办信用保险业务, 既和国际接轨, 也是利用世界金融保险业的成功经验, 更是体制的正常回归。

建立健全中小企业信贷担保体系。

现阶段的担保公司与担保机构有四种模式:信用担保、联合担保、互助担保、商业担保, 其中商业担保是企业、社会、个人出资组建, 独立法人, 商业化运作, 以赢利为目的, 同时兼营投资等其它业务。对中小企业融资担保还可以采取多种担保形式并用的方法, 多渠道吸收资金, 采取股份制形式组建。同时, 要积极实施反担保等措施, 严格控制和防范经营风险。如很多省市政府相关部门主导下, 已经成立了中小企业信用担保公司, 为中小企业融资提供信用支持。又例如, 为降低商业化担保公司的经营风险, 各地政府成立再担保公司, 分担商业化担保公司为中小企业提供担保的经营风险。

社区网格化管理体制创新探索 篇8

关键词：社区,网格化管理,体制创新

一、创新社区网格化管理体制的必要性

1. 创新社区网格化管理体制是落实十八届三中全会精神的具体部署

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出, 改进社会治理方式要坚持源头治理, 标本兼治、重在治本, 以网格化管理、社会化服务为方向, 健全基层综合服务管理平台, 及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。创新社区网格化管理体制, 实现对居民服务管理的科学化、规范化、信息化、精细化, 是新形势下加强基层服务管理体制的变革和创新, 是全面贯彻落实十八届三中全会精神的具体实践, 更是固本强基、夯实基层社会管理工作根基的必要举措。

2. 创新社区网格化管理体制是破解社会管理难题的有益尝试

当前, 我国正处于经济社会跨越发展的重要战略机遇期, 同时也处于社会矛盾集中凸显期, 社会管理的结构和方式均发生了重大变化。随着经济的转型、新型城镇化进程的加快, 越来越多的“单位人”变成了“社会人”, 大量农民在征地拆迁过程中告别农耕生活, 直接转变成新市民, 新环境、新生活与固有的生活习惯和生产方式发生碰撞, 村干部不认识“新居民”、找不到“老村民”, “新居民”不认识“新干部”、找不到“老干部”, 传统管理模式被逐渐打破, 基层组织管理乏力、服务弱化的问题日益显现, 相当一部分人游离于社会管理之外, 迫切需要创新社会管理体制。

3. 创新社区网格化管理体制是完善社区自治服务体制的必由之路

创新社区网格化管理体制, 通过建立基层网格管理人员的正常巡查制度, 可以主动、及时了解和解决群众的需求;通过建立网格服务团队, 推动政府部门向社区延伸服务职能, 可以让居民在社区内就能享受到便捷的服务;通过建立信息管理平台, 实现信息共享, 可以形成服务合力, 有效提高服务效率, 把各种问题解决在初始阶段。

4. 创新社区网格化管理体制是维护社会稳定的现实需要

当前, 我国社会大局总体平稳可控, 但影响社会稳定的不和谐因素仍然较多, 其中矛盾纠纷化解不及时, 流动人口管控乏力, 居民对社区基层组织缺乏认同感、归属感等问题尤为突出。创新社区网格化管理体制, 将社会服务管理向末端延伸, 可以及时了解社情民意, 及时排查化解矛盾纠纷, 最大限度地把矛盾消除在基层、消除在萌芽状态;可以全面掌握人口动态信息, 实现信息资源的联网互通, 达到底数清、情况明、控得住的目标;可以有效组合服务资源, 优化服务模式, 提高服务水平。

二、创新社区网格化管理体制的基本原则

1. 坚持党的领导与推进社区管理多元化相结合

创新社区网格化管理体制要强化党组织的领导核心作用, 充分挖掘和整合社区各类资源。党委领导重在科学统筹, 充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用, 合理配置党政部门在社区网格化管理中的职责权限, 引导各方积极参与社会管理和服务。同时要发挥社区党组织、社区工作者、楼栋长、社区民警、物业服务人员、居民代表、志愿者、政府部门职能延伸人员力量的协同、配合作用, 有效调动居民群众参与网格化管理的积极性、主动性和创造性, 形成强大合力。

2. 创新思维方式, 突出“以人为本, 服务为先”的社区服务理念

创新社区网格化管理体制须着眼于社区居民多层次、多样化的物质文化生活需求, 把服务社区居民作为创新社区网格化管理体制的根本出发点和落脚点, 寓管理于服务之中, 实现管理与服务的有机统一, 努力提高社区居民生活质量和文明程度, 使社区居民共享改革发展成果。统筹优化社区服务管理运行机制, 不断创新管理理念、管理方式和管理手段, 使城乡社区服务管理始终体现时代性、把握规律性、富于创造性。

3. 科学制定基本目标, 科学设定体制机制

创新社区网格化管理体制是一项系统工程, 它是由一整套机制组合而成, 即规范化的组织体系、人性化的管理体系、多样化的服务体系、一体化的信息体系和专业化的队伍体系协同发展, 并构成一项系统工程, 才能保证社区网格化管理体制沿着规范化、制度化不断取得进步和突破。

三、创新社区网格化管理体制的主要内容和方法

1. 科学合理地设置社区网格

社区网格化管理的根本任务是对人的服务和管理, 网格的设置必须以方便群众办事为目标。网格区域、规模与数量的确定要坚持既尊重历史传统又着眼未来发展的原则, 在现有行政区划的前提下, 根据辖区内企事业单位、小区楼幢分布和各类人群工作生活习惯、群众认可度等因素, 科学合理划定网格。总体要求是各级网格划分要做到横向到边、纵向到底, 不留空白、不留盲区, 不交叉不重叠, 把区域内所有主次干道、公共场所等全部纳入网格, 实现全面覆盖。

2. 规范组织结构、加强队伍建设

整合社区、企事业单位、居民小组长、楼栋长、各类志愿者和政府部门延伸力量等人力资源, 构建起专群结合、条块结合的社会服务管理格局, 实行“组团式”服务。在每一个网格, 配置1名网格责任人 (网格长) , 第一级网格责任人由社区党组织书记担任。第二级网格, 住宅小区要明确社区“两委”工作人员挂钩负责, 担任网格责任长。住宅小区内三、四级网格, 根据服务范围, 由政府财政出资配备专门人员担任责任人 (居民小组长和楼栋长) , 对条件成熟的, 要通过公开竞争, 由网格内居民或居民代表选举产生。

3. 明确工作内容, 落实岗位职责

(1) 做好政策法规宣传员。围绕辖区居民广泛关注的医疗保险、计划生育、民政优抚等民生问题, 通过发布公告、现场咨询、发放传单等方式, 广泛宣传政策法规, 切实做到上情下达。 (2) 做好社情民意信息员。通过经常与群众面对面交谈沟通, 认真听取民声、了解民意、汇聚民智, 把居民的意见及时整理上报社区社会管理服务信息平台。 (3) 做好矛盾纠纷调解员。开展经常性的入户走访活动, 严格落实有纠纷报纠纷、无纠纷报平安的制度。 (4) 做好居民事务服务员。每个网格管理人员要把优化居住环境、促进邻里互助、关爱弱势群体、帮扶特困家庭等纳入日常服务管理范围, 配合做好低保、救助、老龄、就业和卫生计生工作。 (5) 做好社会安全防范员。协助社区民警、司法行政人员等抓好网格内流动人口、刑释解教人员、社区矫正人员等特殊人群的登记管理工作, 对群众反响强烈的治安突出问题, 配合抓好打击整治和群防群治措施落实。

4. 强化保障措施, 加大经费投入

推动社区“一委一居一站一办”管理服务体制建设, 加快社区社会管理服务中心建设。根据“权随责走、费随事转”的原则, 为社区提供必要的工作保障, 在每个居民小组片区显要位置, 通过租赁或购买的方式, 为居民小组配备办公用房, 作为居民小组长和楼栋长议事的固定场所, 统一设置标识、配备办公设备、工作职责上墙, 方便群众办事。将专职社工、楼栋长、居民小组长等人员工资和工作经费全部纳入财政预算, 足额保障到位。

5. 加强制度建设, 健全工作机制

一是建立信息采集制度。社区要对采集的各类基本信息, 建立信息档案。二是建立巡查走访制度。居民小组长、楼栋长每天要到网格进行巡查, 通过走访联系、写好民情日记、做好基础台账。三是建立工作例会制度。小区要经常召集三级、四级网格长召开民情分析梳理会议。社区党组织、居委会也要经常召开二级网格长会议。四是建立信息联动制度。在推进社区网格化管理的同时, 要同步建立社区综合管理服务信息平台, 将排查掌握的各类基础信息全部录入计算机系统, 与有关部门实行联网共享, 为实现部门联动、提高办事效率、提升服务水平提供智能化、信息化支撑。五是建立监督考核制度。将每一个网格的责任人和网格员姓名、职务、分工等基本信息在网格辖区内进行公示宣传, 每一名网格员都要着统一标识, 方便群众求助、接受群众监督。

参考文献

[1]库世昌.社会管理科学化视域下的社区网格化管理[J].学习论坛, 2012 (9) .

社区服务体制 篇9

一、我国公共管理体制改革的内因

改革开放前, 我国的经济是在政府的行政计划指导下进行的, 而公共管理也是与行政手段挂钩的, 改革开放以前政府的显著特征是党政不分、政事不分、政企不分、政府包办一切, 从而导致了臃肿的行政机构, 过高的行政成本。在改革开放后的政治体制改革中, 公共管理体制一直没有单独独立出来, 只是行政体制的一部分。而要适应中国社会快速的现代化发展, 就必须进行更广阔的行政体制改革, 或者说更大范围的公共管理体制改革。下面分析公共管理体制改革的必然需求。

1、经济发展的需求。经济是政治的基础, 经济越发展, 就越能暴露出原有政治体制的弊端和改革需求。从家庭联产承包责任制到城市经济的开放, 从商品经济到市场经济, 无不需要改变原有的政治管理模式。改革开放后, 中国就政治层面的改革进行了六次, 逐步经历了由计划管理到行政审批, 再到服务型政府的过程。

我国在经济和政治体制方面的改革, 遵循的是“摸着石子过河”的原则, 从而形成了有中国特色的社会主义市场经济, 取得了举世瞩目的建设成就。我国正逐步地实现社会主义民主政治, 调动广大人民参与的积极性, 从而更好地为经济发展服务。服务型政府的深化改革, 可以节约企业的生产成本, 提高企业的利润;降低老百姓的生活成本, 提高百姓的生活质量。

以经济建设为中心是我国的一项基本国策。我国正在进行的现代化, 超越了以往任何时期的发展速度, 这个发展需要提供公共服务的部门更高效地运作予以配合。而公共管理部门的高效运作需要将很多可以由社会提供公共服务的项目从行政体制中剥离出来, 转交给更具有效率的企业来运作, 政府部门主要负责任务下达、日常检查和项目考核等工作。这些公共事务执行的过程可以接受社会的监督和反馈, 以使公共管理部门提供的服务更加高效。

2、新兴社会阶层的兴起与参政需求的提高。传统的社会阶层是工人、农民、知识分子等阶层, 随着中国的经济发展, 产生了更多的不同的社会力量。在政治层面的选举法, 可以让各个社会力量的公共意见表达和公共利益谋求渠道化和程序化。而多数人参政需求的初衷, 则是为了改善他们生活的周边环境, 使生活更加美好。现在许多城市的宣传语“让我们的城市更加美好”, 就体现了政府对人民呼声的一个积极的响应。例如, 王敏在《公共事务的责任分担与利益共享-公共管理体制改革与开放的思考》中提出, 政府要与非营利性组织一起责任共担、利益共享的新模式。

为了回应更多新兴的社会阶层的参政热情, 我们可以在保持核心政治制度稳定基础上, 对行政体制进行更大范围的改革, 以整合社会分散的力量, 为中国社会的稳定和经济的发展贡献。而可以借助公共管理体制方面的改革渠道, 来囊括公共产品、公共服务两大项目, 调动人民参加社会管理的积极性, 改善人民生活的环境, 提高人民的生活质量, 节约政府的行政成本。例如, 汪玉凯在《中国行政体制改革30年:思考与展望》中提出, 扩大非营利性组织的影响, 减少政府在公共服务领域的干预。

3、技术变革与公共管理的相互作用。信息技术的革命性发展、互联网的迅速普及, 为公共管理的高效率和民主化创造了新的技术条件, 也形成了比较大的环境压力。信息化是政府制度变革的有力武器, 同时, 因为在市场经济中的前期普及, 对政府的服务水平有了更高的要求, 从简化审批流程和服务水平的“线损”来看, 服务型政府的提出和构建也是十分必要的。

以互联网发展为例, 网络为人们提供了了解世界的便捷工具, 也增加了人们对政府政务公开、公共信息了解的需求。人们已经不再满足于足不出户看世界了, 更要追求随时随地地了解公共知识和公共服务, 为自己的生活提供便捷。而服务型的政府, 也可以利用互联网的工具来实时的了解民情民意, 了解社会需求, 提供更加适合老百姓的服务产品。这对社会稳定、经济发展、时代进步都有很大的现实意义。

二、中国公共管理体制所包含的内容

1、政府职能主导的行政管理体制。政府职能是行政管理体制的核心, 政府的主要职能有:计划、组织、协调、监控。社会主义市场经济下的政府计划职能, 主要是对经济目标的规划、社会目标的制定, 经济政策的决议等。是各项宏观工作的前提条件。组织职能主要是对自身组织和人员的组织和调动, 对各种物力、财力的控制, 有效实现整体计划的达成。协调功能是对各部门和人员的协调, 解决内部工作矛盾, 保证各机构的正常运行。监控功能包括法律的实施和各种管理过程的监督。各个职能的有效达成, 对政府机构的正常运行至关重要。其显著的特征是各个部门组成的庞大的国家机构。传统的政府职能侧重于计划和管理, 公共事务的服务也是在管理的基础之上实行的, 无法实现公益服务的效率最大化。

2、政府主导的公益事业。直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施都是公共事业的一部分。主要包括自来水生产供应系统、公共交通系统、电气热供应系统、卫生保健系统、文化教育系统、邮电通讯系统等;还包括大型国有企业供应的石油、金融、保险、电力等百姓必须共享性和社会性的必需品。这些部门的特点是:外在性、公益性、必须行、共享性、无形性。

随着社会现代化的加剧和人民生活水平的提高, 对公益性社会组织的需求越来越多, 社会人是通过自己的付出来换取社会的回报, 因此仅仅由政府来承担高成本的公益事业或由企业来承担低收入的服务都是不合理的, 更需要政府引导下的公共事业社会化, 通过各种途径吸引社会资源的进入, 减低社会成本, 提高社会产出, 以提高整个社会的幸福指数。

三、构建以公共管理服务为核心的服务型政府

1、服务型政府的概念。服务型政府, 是在现代行政体制改革下, 推动政府职能转变的必然结果。服务型政府也就是服务社会的政府, 是“为人民服务”的政府, 用政治学的语言表述, 就是为社会服务, 用行政学语言表述, 就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下, 在整个社会民主秩序的框架中, 把政府定位于服务者的角色, 并通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨, 以公正执法为标志, 并承担着相应责任的政府, 是“三个代表”重要思想和“立党为公, 执政为民”的理念在政府管理领域的具体体现。服务型政府是现代公共管理体制改革的显著特征。

2、服务型政府在公共管理方面的体现。服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务, 核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上, 要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望, 关心弱势群体。把钱投到以改善人民群众生活质量, 关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施等方面来。这些决定着人心向背, 决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力, 建立服务型政府, 就是要把这些民生和社会必须产品方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向。例如, 寇凤超在《中国行政体制改革的任务与策略》中, 提出, 构建公共服务型政府的首要任务, 是履行政府职能, 减少行政层级, 提高行政服务效率。

提供公共服务是服务型政府的重要职责。政府职责的基本领域, 是在维护国家机器正常运转的前提下, 满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要, 包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件, 为社会提供安全和公共产品, 为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。服务型政府的建立, 也是中国经济下一个30年腾飞的必要条件。

3、大部门下的服务型政府。在十七大报告中提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”改革, 从原则设想到具体实现迈出了关键性一步。2008年国务院部门简化为27个, 大刀阔斧地对职能部门之间的重复职能进行合并重组, 放宽管理范围, 提高协调能力。

合并政府职能相近的部门, 尽量避免政出多门、多头管理, 提高行政效率, 降低行政成本, 是建立高效型政府的必然步骤。韦子平在《新时期中国行政管理体制改革趋向及关系梳理》中提到, 要深化公共管理体制, 必须深化政府职能和部门。

地方政府的大部门改革, 则直接涉及到老百姓的日常生活。以郑州市大部门制度改革为例, 2009年开始的郑州市大部门改革, 撤销合并机构10个, 新组建部门8个, 更名6个, 调整后市政府工作部门41个。新闻出版执法、文管执法、扫黄打非执法等过去多个部门职能重复交叉的问题, 在这次机构改革中被消除, 如市文化局、市广播电视局和市新闻出版局, 统一整合成立市文化广电新闻出版局。现在流行的各个地方政府的办事服务大厅, 对企业和个人办理业务提供了极大的方便, 是我国政府借鉴西方发达国家政府高效办公模式的典型案例, 也是政治服务经济的显著表现。

从管理型政府到服务型政府的转变, 是政府观念的转变, 是政府职能的转变, 是适应全球一体化经济发展下的国际接轨。

大部门制度改革, 正是从制度上给服务型政府一个有力的支持。这也是时代发展的需求。例如, 华建敏在《贯彻落实科学发展观深化行政管理体制改革》中提出, 以科学发展观为依托, 深化政府的行政体制改革, 就是与中国的时代发展同步。

四、公共管理体制改革下的和谐型社会

实现中华民族的伟大复兴, 构建和谐型社会主义, 是当前政府和人民所共同期待的事情。

(一) 公共管理体制改革应关注的问题

1、以人为本的原则。公共管理的核心是满足社会的公共需求, 而“必须坚持以人为本, 始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”是构建和谐社会的重要内容。

2、必须强化公共服务理念。公共服务是服务型政府和社会的重要原则, 全心全意为人民服务是管理部门的根本宗旨。在公共管理服务领域, 引进的非营利性组织以及营利性企业都必须以公共服务为主要的理念, 其次才是成本和利润。

3、必须坚持公平正义并兼顾效率。“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。我国的公共管理是使全体人民共同受益的公共管理, 这是构建“全国人民共同建设、共同享有的和谐社会”的重要基础。公共服务企业必须有很强的社会责任感, 坚持社会公平, 以提供有责任感的公共产品。例如, 范文在《中国行政体制改革的深化与价值选择》中提出, 要建立公平性政府, 强调公平理念, 是现代社会发展的需要。效率和公平是公共管理中必须平衡的两个工具。

(二) 推动民生工程, 优化公共管理体制, 构建和谐社会。社会保障是民生工程的安全网, 对推动民生建设, 缩小贫富差距, 优化公共管理体制, 构建和谐社会都有重大的意义。近年, 民生工程的覆盖范围逐步扩大, 农村合作医疗、农村养老保险、新农村建设、城市低保水平提高、城市养老金的提高等, 都是中央对以人为本的和谐社会的重要表现。而农村的“村村通公路”、饮用水工程等在基础设施方面的民生工程, 更带动了相关经济产业。

相信随着公共管理服务的提高, 将为中国的和平崛起奠定坚实的民众基础, 提高中国人民的幸福指数, 提高中国在国际竞争中的软实力。构建服务型政府, 创建和谐型社会, 全民共享社会发展的成果。

摘要：改革开放后, 中国经济由计划经济转变为市场经济, 中国政府进行了一系列的政府体制改革, 政府的管理手段也由行政命令为主转变为以市场引导为主、以宏观调控为辅。在新世纪, 中国政府提出建立服务型政府与和谐型社会的目标, 着力发展中国经济和提高人民生活水平, 政府的公共管理体制改革正在逐步深化。

关键词：服务型政府,和谐型社会,体制改革,和平崛起

参考文献

[1]姜国俊.公共管理改革的中国经验:动力学分析[J].兰州学刊, 2006.11.

[2]王敏.公共事务的责任分担与利益共享-公共管理体制改革与开放的思考[J].肇庆学院学报, 2001.4.

[3]汪玉凯.中国行政体制改革30年:思考与展望[J].中共天津市委党校报, 2009.2.

[4]寇凤超.中国行政体制改革的任务与策略[J].湖南行政学院报 (双月刊) , 2009.4.

[5]韦子平.新时期中国行政管理体制改革趋向及关系梳理[J].经济研究导刊, 2009.7.

[6]华建敏.贯彻落实科学发展观深化行政管理体制改革[J].国家行政学院报, 2006.3.

社区服务体制 篇10

1 收支两条线管理模式

收支两条线管理模式主要是指社区卫生服务的医疗、药品收入全部上缴财政专户, 其全部支出纳入部门预算管理, 工作人员待遇由财政予以保证[1]。其主要目的是为了改变社区卫生服务机构原来依靠自身收入维持其运行的机制, 即切断社区卫生服务机构人员的收入与其业务收入之间的直接联系, 扭转社区卫生服务的趋利行为, 维护社区卫生服务的公益性[2]。近年来, 许多地方开始了收支两条线管理的探索, 如在广州、重庆、北京、上海、杭州等地, 并取得了比较突出的成绩, 但是这种管理模式还是存在一定的问题。首先, 它难以保证社区卫生服务的高效性, 药品零差率政策也没有达到预期的结果;其次, 可能会造成改革成本大而使财政不堪负重;另外, 收支两条线与医保预付制的设计理念产生了冲突[3]。可见, 收支两条线管理模式还不够成熟, 需要进一步去完善。

2 四定服务管理模式

四定管理模式是指通过“定点、定人、定量、定时”将工作具体落实到每一个人, 使每项工作都有人管, 每一件事都有人做[4]。重庆市北碚区天生社区卫生服务中心通过实行四定管理模式得到上级主管部门、机构、新闻媒体以及社区居民和患者的充分肯定。该服务中心被重庆市卫生局审评为社区卫生服务“规范化中心”, 并获得“爱心社区医院”称号。但是, 随着四定服务管理模式在重庆市北碚区天生社区卫生服务中心的应用, 相应的问题也逐渐呈现出来。主要体现在: (1) 基本医疗收入偏低, 公共卫生运行费用太高; (2) 媒体宣传力度不够; (3) 社区卫生服务的补偿和运行机制不到位; (4) 基本药物的推行对中心工作的开展造成了一定程度的影响。

3 股份制社区卫生管理模式

股份制社区卫生管理模式是指社区员工自己出资购买股权, 通过股份制运营模式, 调动员工的工作积极性。广州市黄浦区红山街卫生服务中心通过进行股份制管理模式, 使中心职工的精神面貌、服务意识和服务质量明显得到了提高, 经济效益和社会效益也在逐年提升。红山街社区卫生服务中心在取得成绩的同时, 也暴露出了这一管理模式的一些缺陷, 如社区卫生服务中心人力资源情况依然有待改善, 医护比例依然不足1∶1, 高学历和高职称的卫生服务人才相对缺乏, 社区卫生服务的规范性和总体卫生服务水平也有待进一步的提高等[5]。

4 三种社区卫生服务中心管理模式的比较

三种社区卫生服务中心管理模式比较见表1。

4.1 员工积极性的变化

与四定服务和股份制管理模式相比, 实行社区卫生服务收支两条线管理模式, 破除了医疗机构“业务收入与个人报酬挂钩”的做法, 但是医生没有了生存压力, 积极性会大大受到影响。股份制管理模式由于每一个员工都拥有自己的股份, 社区经营的好坏直接影响到自身利益, 所以积极性得到最大限度的呈现。

4.2 医患关系的处理

三种管理模式进行比较, 每一种模式都把能否处理好医患关系作为一个重要任务。通过实践, 三种模式在改善医患关系方面也都取得不错的成绩。但是, 相比之下, 四定服务似乎更能体现它的优势。它通过“定点、定人、定量、定时”管理模式, 使社区卫生服务中心的工作人员和辖区居民通过工作上的广泛接触逐渐形成朋友式、亲情式的医患关系, 使原来的“社区医生去找居民”, 逐渐变成现在的“居民主动来找社区医生”。医患关系得到大大的改善, 员工的工作热情也得到了很好的激发。

4.3 专业人才的欠缺

专业人才的缺乏是制约我国社区卫生服务中心发展的一个重要因素。社区卫生服务机构中的医生、护士及其他专业技术人员是社区基础医疗、预防、保健、康复等各项卫生服务的提供者, 他们专业水平的好坏直接关系着社区卫生医疗水平的好坏。在分析的这三种管理模式中, 每一种模式都存在专业人才的欠缺问题。为了改善现阶段我国社区卫生服务中心专业人才的缺乏问题, 首先, 需要对社区工作人员进行专业培训, 设立定时的考核机制;其次, 适当加大人力资源资金投入, 吸引更多高学历、高职称的专业人才从事社区卫生行业。

4.4 宣传力度的不同

一种好的管理模式需要得到好的宣传, 让更多的社区能够借鉴和改善它们并最终为自己所用。与四定服务和股份制管理模式相比, 收支两条线管理模式似乎得到了很好的宣传。在广州、重庆、北京、上海、杭州等很多社区都采用了收支两条线管理模式。但是, 尽管四定服务和股份制管理模式各有优点, 却似乎并没有走进公众视野。

4.5 坚持以人为本的管理理念和全心全意为人民服务的宗旨

党的十六届六中全会把“以人为本”作为构建社会主义和谐社会的最高原则。在建设和谐的社区卫生服务管理模式中, 坚持以人为本的管理理念显得同样重要。收支两条线、四定服务和股份制的管理模式虽然都在一定程度上坚持了以人为本管理理念, 但是做得还不够全面。要坚持“以人为本”, 首先, 要处理好社区内部的问题。要关注好社区职工的生活和工作状况, 及时听取员工的建议, 掌握员工的思想动态, 通过采取多种激励机制, 调动员工的积极性。因为一个好的社区卫生服务中心是职工共同努力的结果。其次, 要处理好医患关系问题。社区职工要时刻以“适合服务对象的才是最好的”作为服务理念, 将服务对象的需要当做第一需要, 把服务对象的呼声当做第一信号, 将服务对象的满意当做第一标准, 努力实现“人性化流程, 亲情化沟通”的奋斗目标, 真正做到全心全意为人民服务。

5 结论

随着医疗体系的发展, 我国社区卫生服务管理模式呈现出了多元化的发展趋势, 并且在全世界社区卫生服务中心也展现出了同样的特点。世界各地的社区卫生服务管理模式百花齐放, 如以英国为代表的法定关系模式、以澳大利亚为代表的契约关系模式和以美国为代表的相互信任关系模式[6]。可见, 不同的地区和环境, 各个社区卫生服务举办的措施也相差甚远。

通过比较我国现阶段三种典型的社区卫生服务中心管理模式, 我们发现每一种管理模式都存在各自的优点和缺点。一种好的管理模式, 需要我们更好地去宣传它, 让更多的社区去了解和探索它, 使其在社会实践中逐渐完善并最终被人们所接受。当然也不能盲目跟从某种特定的管理模式, 应该根据社区环境的不同, 借鉴并改善其它成功的案例, 从中寻找出一套符合自身社区发展的管理模式。

参考文献

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社区服务体制 篇11

一、以人为本，从满足群众需求出发，全面审视城市管理体制存在的问题

坚持以人为本，坚持全面协调可持续发展，促进经济社会和人的全面发展，是科学发展观的必然要求。用这个观点来指导城市管理体制改革，就应当切实从人民群众生产生活的需求出发，按照群众需要清理行政职能，强化服务职能，而不能只从政府进行管理控制的要求出发，在原有管理框架中去配置行政职能。北京市四次城管会都提出了加强职能部门的基层站所建设和加强街道办事处在城市管理中的基础地位“双加强”的措施，但在“条”与“块”的中间地带和结合点上，对解决条块之间职能交叉、职责不清的问题没能取得突破性进展，始终困扰城市管理体制改革的“条块分割”问题没能从根本上得以解决，部门之间、条块之间揽权诿责、揽利诿事，在管理实践中造成了许多严重问题。

1、“条块分割”造成了行政管理利益化、服务方式行政化。

长期以来，职能部门承担着街道城市管理的专业管理任务。由于其职能没有到社区，街道成为职能部门的腿，致使街道无法充分发挥城市综合管理职能。职能部门和街道之间责权利不清。在权力和利益方面互相争执，在责任面前职能部门派活，街道承担了无限责任。同时，行政职能自上而下无限强化，公共行政行为、公共服务行为变成了条块分割的争利行为。

2、“条块分割”肢解了城市的综合管理功能，出现了行政管理部门“寻腿”现象。

在利益和权力方面相互争执的同时，在职能部门与街道之间的博弈过程中，权与责、利与事被人为地割裂开来，造成行政力量的肢解，权与利留在上面，责与事甩给下面，上面是无限权力有限责任，下面是有限权力无限责任，“条条”给“块块”安排工作，“块块”又给社区“派活”，基层管理变成了管理“基层”（居委会），社区居委会成了几乎唯一的执行上级各个机构或部门工作任务的“腿”。这种情况使社区居委会由社区群众的自治组织事实上变为一级行政组织，居委会也因此而不堪重负，难以有效发挥其动员社会资源进行社区建设的功能，造成社区难以自治、居民需求无力满足、“看得见的管不了、管得了的看不见”等诸多弊端。

3、“条块分割”强化了街道的“全能政府”意识，延缓了街道向社会管理与公共服务主体转变的进程。

在“条块分割”的格局下，无论职能部门还是街道，行政管理职能都有无限强化的要求和趋势，都在不断强调自身职能作用的重要性。这样既强化了部门利益，又助长了地方主义。街道作为区政府的派出机关，经过多年的逐步强化，无论其机构、职责、任务，都已经越来越具有一级政府的规模。办事处一方面充当着职能部门的“腿”的角色；另一方面，又在主动地延伸着自己的职能。繁杂的行政事务淹没了、冲淡了其主要作为社会管理与公共服务主体的角色定位。四次城管会提出的“归位”、“让位”、“到位”，由于缺乏体制支撑而很难落到实处。

事实上，街道办事处作为联络区政府和社区居委会的枢纽，对地区性、社会性、群众性工作上的综合指挥、统一协调地位，应该更多地体现为统筹、组织、协调、配合、监督职能部门行使行政权力，把职能部门的事交给职能部门去办，而不是过多地去做自己无力做好的事；体现为作为政府代表，通过招投标等市场化的手段，把应该由市场办的事交给市场去办，而不是政企不分、政事不分；体现为更多地去做居民的工作，做人的工作，积极培育社会组织，发挥好组织、协调、指导、监督作用，把应该由社会办的事交给社会去办，应该由群众办的事交给社区去办。而办事处则以了解和满足群众与社会单位的生产生活需求为中心，将管理寓于服务，以服务统领管理，以满足群众需求为出发点转变政府职能，以满足群众需求为出发点整合辖区资源，切实解决政府行为与社会需要、群众需求脱节的问题，真正实现管理型“全能政府”向社会管理与公共服务主体的转变。

二、以社区服务为纽带，整合条块力量，全面构筑街道和社区综合改革新体制

1、城市管理体制改革的指导思想和原则。

坚持以人为本，切实从人民群众生产生活的需要出发，以人民群众需要不需要、满意不满意为标准，以转变政府职能为中心，变管理为服务，在明确街道组织、协调、监督职能的条件下，整合条块力量，形成社会综合治安、公共卫生、劳动就业与社会保障、城市综合管理、科教文体与社会发展、社区建设六个委员会的工作体系，积极培植社区党建体系、社区自治体系和社区行政管理与服务体系，建立融街道管理和社区自治于一体的新型城市管理体制和运行体制。

2、在坚持以人为本、转变职能、条快结合、强化服务四项原则基础上，构筑街道和社区体制综合改革的框架。

以建立服务型政府，积极推进社区自治为目的，建立“一室、一站、五制、六委”的街道社区综合管理体系。政府行政管理与服务下沉到社区，把社区自治与政府管理有机结合。

第一，在街道组建六大工作体系，整合条块力量，综合城市管理职能。

社会综合治安委员会，由派出所、社区联防队及办事处相关科室人员组成，统筹协调辖区公安、综治、治保、居民调查登记、治安管理、出租房屋、流动人口管理等工作；城市综合管理委员会，由城管队、管委、建委、规划、绿化、环保等部门相关人员组成，统筹协调辖区城市公共设施的规划、建设、管理、维护等工作，做好爱国卫生、施工工地、规划审批检查、绿化美化、环保治理等方面工作；充分发挥街道城市管理监察分队作为地区城市管理执法主体的职能，统筹协调区工商、税务、劳动监察进行综合监察执法；公共卫生委员会，由区疾控中心、辖区医院、卫生监督所、社区医疗服务站、计划生育办公室等部门相关人员组成，统筹辖区医疗、防疫、计生、保健、卫生教育与监督等方面工作；劳动就业与社会保障委员会，由区劳动保障局、辖区劳保所及办事处相关人员组成，统筹协调辖区就业、低保、失业人员管理、社会救济等方面工作；科教文体与社会发展委员会，由辖区学校、科技文化体育协会、精神文明、工青妇等部门相关人员组成，统筹协调辖区文化、教育、体育和精神文明建设等方面工作；社区建设委员会，由社区建设的相关部门人员组成，负责联系、指导和促进社区党建、社区自治、社区共建和社区协调，制定社区发展规划、建设服务设施、兴办社区服务和福利事业、组织自愿者队伍、做好社会救助等工作。

第二，成立“为民服务办公室”（服务大厅），建立职能下移、贴近群众、公开、高效的政府工作新机制。

按照政策允许、居民自愿、减少环节、方便群众的原则，最大限度地将办事处的内部政务性工作与对居民（社会单位）的服务性业务分离开来，在街道建立为民服务办公室，即一站式服务大厅（或由原社会保障服务大厅改建），负责统一协调、组织、落实本辖区的政务、事务和居民基本生活需求等公共服务和个性化服务工作。

一是明确服务宗旨。切实强化管理就是服务的观念。“为民服务办公室”的宗旨定位在居民需求上，把居民满意作为为民服务办公室永恒的追求。二是规范服务制度。服务大厅推行代办制、承诺制、公示制、提案制、评议制，切实把对服务的知情权、提案权、监督权交给群众。三是统一服务标准。包括五个方面：服务需求标准化，要求街道主要领导干部通过调查研究真正了解群众的服务需求，经过科学的梳理、排序，拿出切实的解决方案，并公诸于众；服务队伍标准化，建立三支队伍：职业队伍（街道、机关、社区工作的公务员、干部）、专业队伍（中介服务组织、专家）和自愿者队伍，对这些队伍进行标准化培训；服务方式标准化，主要包括服务大厅的柜员制服务、在互动式电子网络平台上进行的网络服务、专业的电话服务、定期的咨询日服务四种形式；服务规范的标准化，在服务流程细分的基础上制定一系列科学的服务规范；服务考核的标准化，根据规范制定考核标准，把上级考核与群众监督、流程考核与结果考核、定期考核与随机考核结合起来，建立科学的考核机制。

第三，在社区设立代办站，上承街道，下系百姓，通过社区党建体系、社区自治体系和社区行政管理体系服务居民。

代办站的性质：代办站是为民服务办公室（服务大厅）在社区的延伸，是办事处和职能部门服务重心下移的工作载体。办事处和职能部门下派到社区的工作人员既是社区行政事务管理委员会成员，又是代办站居民事务代理人，在社区党委的统一指挥和综合协调下受理代办事务。

代办站的工作机制：代办站直接面对社区居民和社会单位，接受群众的服务需求，一是在社区党委的统筹协调下，通过整合社区党建体系、社区自治体系和社区行政管理体系的各种资源服务群众；二是整合社区中介服务组织、群众团体、志愿者的力量来为群众提供服务；三是在社区层次无法解决的问题则迅速上传至服务大厅，在办事处统筹协调下，通过整合街道资源来解决。

代办站实行“全程办事代理制”：社区居民和社会单位要办什么事，只要把相关的材料准备齐全，交到代办站，然后等约定时间到代办站听取办理意见，取回办理结果。

代办服务项目：一是为辖区单位和居民提供包括办理证件、手续、费用、证明等事项的政务服务；二是为辖区单位和居民提供公共设施维护修缮、公共秩序维护治理等公共服务；三是为群众提供组织家政服务、综合修理、配送等事项的便民利民服务；四是提供面向弱势群体、困难群体的社会救助和社会保障服务。

全程代办的程序：全程代办由受理、承办和回复三个环节组成。申请人申请材料齐全的，当日即能办理的事项，即收即办；当日不能办理的，先进行登记，然后填写《全程办事承办单》。代理人接到有关材料后，转交具体办事人立即办理，代理人负责全过程的催办，不能办理的，具体办事人要在承办单上写明原因并签名。申请事项办理完毕，经有关科室领导审核同意，再交由代理人将办事情况反馈给群众。

三、加强领导，积极为街道社区体制综合改革提供保障

作为一个创新性的系统工程，街道社区体制综合改革要求上上下下、方方面面在每一个具体环节上的紧密配合，各级领导和政府要积极支持、密切配合。

1、要有政策保障机制。要按照群众需要、政策允许的原则，调整机构，明确职能，充分发挥街道组织、协调、监督职能和社区民主自治职能；要按照先开渠后放水、入口出口一起抓的原则，解决好机构设置和人员安排问题；要按照整体部署、分步实施的原则解决好改革的实施问题。

2、要有政府推动机制。要切实实施“一把手工程”，由“一把手”组织发动、由“一把手”负责落实；要充分发挥政治优势，做好思想政治工作。

3、要有社会参与机制。要培育中介服务组织、支持社会团体，发挥人大代表、政协委员作用，疏通专家学者参与改革的渠道，建立社区公共事务决策民主化、科学化的新机制；要扩大向社会开放的公共空间，发挥群众的参政议政作用，调动和发挥各方力量加强监督，推进决策民主化、法制化进程；要整合市场资源，为居民提供个性化服务。

4、要有社区自治机制。要研究制定地方性的《社区自治条例》，明确社区的“权界”，给予社区居委会法人地位，把社区自治纳入规范化、法律化、制度化轨道。要积极培育中介服务组织，放低社会组织登记注册的门槛。

哈尔滨市社区管理体制问题研究 篇12

伴随着我国经济和政治管理体制的改革,社区管理作为一种历史范畴,在不同的时期有着不同以往的特征。新中国成立后,哈尔滨市在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。政府通过单位管理社会,实现对公民的管理、服务、福利和保障。行政力量的强大使得私人领域及市场领域的生存空间受到极大压制。随着改革开放和社会主义市场经济体制的不断深入发展,社会规则与计划经济体制时期相比发生了根本性的转变,整个社会都做出了全面的调整。现在哈尔滨市的突出表现,在经济体制改革带来的单位制弱化、政府职能的转变带来的社会自主力量的增强。单位体制的弱化和社区功能的强化,客观上要求原体制下由单位承担的社会管理和服务职能回归社会和社区;要求政府积极建设和完善社区管理体制,在社区内实行民主选举、决策、管理、监督,逐步使社区居民走向自我管理、自我教育和自我服务之路。然而,由于管理体制、职能定位、人员素质、工作环境等问题,社区无力承担太多的社会事务,也不可能真正走向自治。在哈尔滨市经历社会转型期的关键阶段,如何通过制度创新,寻求和确定更为合理有效的制度安排,不断完善城市社区管理模式,促进哈尔滨以人为本的经济社会协调可持续发展,是哈尔滨公共管理领域需要深入研究探索和着力解决的重要现实问题。

一、哈尔滨市城市社区管理体制改革的基本状况

从2000年开始,哈尔滨市就把城市基层民主政治建设的重点转到城市社区建设上来。哈尔滨市委、市政府开始全面推进社区建设,专门成立了“哈尔滨市社区建设领导小组”,并按照有利于社区管理、有利于居民生活、有利于民主自治、有利于充分利用社区资源的原则,适当调整规模,划定社区。哈尔滨市社区管理体制改革主要有以下特点。

首先,社区管理体制改革试点不断深化。近年来,哈尔滨市采取重心下移、强化基层、政府领导、民政牵头、以块为主、多方参与等改革措施,初步形成了“两级政府、三级管理、四级网络”新的社区管理模式。随着改革的逐步推进,哈尔滨市普遍建立了社区居民自治组织,居民一般通过社区成员代表大会和社区议事会对社区内的重要事项进行讨论、评议。其次,社区建设投入机制开始突破。全市各区都加大了对社区的财力支持,使社区基础设施条件和社区工作人员待遇有了一定的改善。各区逐步形成了以政府投入为主、多渠道投入的办法,大力吸引社会资金。最后,社区工作人员的素质有了很大提高,工作人员不断向专业化、职业化、年轻化的方面发展。综合医院转型为社区卫生服务中心。

二、哈尔滨市城市社区管理体制存在的制约因素

(一)政府功能定位不清

社区管理体制不完善,行政色彩浓厚。哈尔滨市社区管理和发展总体上看属于“政府主导型”模式,是垂直式管理。社区管理体制的不完善首先是社区要承担着基层政府管理社会的职能任务,日常工作主要忙于完成政府部门下达的各项任务指标,居委会一直被当做行政体制的附属物和街道办事处的再派出机构。

(二)社区管理制度不够完善

哈尔滨市社区管理缺乏统一的法律法规和标准化建设。主要表现在:首先,国家相关法律法规尚不健全。我国目前关于社区方面的法规、条例还很不健全,现有的政策法规不明确,操作起来比较困难,对社区工作职能缺乏法律法规界定,大量本属于政府、企业、社团的事务落到社区的头上。其次,社区志愿者服务活动是一项有益于社区、有益于居民的好事,但目前还没有相应的法规或规范性文件对此加以规范管理。最后,社区居民委员会与社区物业部门以及其他社区组织的相互关系的界定也缺乏法律依据,社区服务标准化建设薄弱。

(三)社区服务民间组织发展缓慢

大多数民间组织支出规模较小,处于资金困境。除了一些自上而下的非政府组织能够从政府获得部分资金支持外,大部分组织只能依靠微薄的会费和营业收入及捐款,有些福利性非政府组织甚至是靠创办者个人储蓄来勉强支撑。民间组织人力资源不足,专业性不够。很多民间组织中全职工作人员比重很小,有些甚至根本没有全职工作人员。有些民间组织则完全依靠志愿者才能开展活动,而工作人员和志愿者一般也没有受到过专业培训。很多民间组织缺乏合法身份。在哈尔滨市还有很多民间组织没有合法的身份,所以不被社会所信任,其影响力和发展前途相当有限。

(四)社区工作者队伍建设滞后

社区服务队伍包括三类人:社区工作人员、民间组织工作人员和志愿者队伍。这些人员存在的主要问题是:专业化程度低、社区工作者的队伍仍缺乏专业性、文化素质偏低、年龄结构偏大,不能完全适应未来的城市社区服务工作;人才短缺;用非社工方式从事社区服务;社区志愿服务参与人员严重不足。

三、哈尔滨市现阶段城市社区管理体制改革的对策建议

(一)转变政府职能,明确政府的角色定位

科学界定社区职责权限,要按照政事、政社分开的原则,彻底理顺社区与其他组织的关系,为社区服务的顺利推进创造良好的社会条件。建立社区工作“准入”制度;并且严格控制会议,凡需社区干部参加的工作会议,能并的并,能不开的不开,必须开的,压缩会议时间、精减材料报表,杜绝重复、无效、流于形式的材料。改进考核检查。将现有对社区工作各项考核、评比、检查统一纳入考核体系中,改进标准,把社区居民、辖区单位的满意度作为衡量工作优劣的标准。社区要真正发挥基层群众自治组织的作用,避免成为政府的办事机构,就要改变传统的工作机制,建立“议行分设”和“选聘分离”的社区工作机制。社区服务站人员则由社区居委会聘任,使社区居委会和社区工作站不因人员交叉兼职而影响社区组织各自运作。在经费和财产分配上,社区居委会和社区工作站的财务主体彻底分开。社区居委会享有经济自主权,开设独立帐户,建立和完善财务公开制度,接受居民的监督。

(二)加快法制建设,为社区管理提供法律保障

加快哈尔滨市城市社区管理步伐,必须以法制建设为前提,进一步明确基层社区组织的性质和地位,制定出操作性强的法律条文。在规定国家对社区组织所负有的财政义务的同时,还有必要规定政府不得以财政支持作为干预后者自治事务的理由和手段。建立、完善社区服务相关制度是社区服务多元化的基础,它能保障社区服务健康发展,也能保障社区服务绩效的最大化,包括完善公共服务法律法规,以及在这个基础上制定的民间组织服务资质认证标准、社区服务准入制度、社区服务相关优惠制度、社区服务监督办法。社区服务退出制度等,对社区服务的提供生产、消费做出明确规定,使社区服务发展有法可依,有章可循。

(三)、大力发展民间组织,实现社区建设的多元化参与

培育发展社区服务民间组织,可以使一大批社区居民参与到社区服务中来,共同推动社区服务的开展、发展社区服务民间组织;可以加强政府的合理培育和监管。政府应根据社区服务的需要和现有条件,重点培育和扶持包括社区志愿者组织、社区互助组织、外来务工者协会等在内的民间组织。同时,严格审核服务类民间组织机构性质、运作计划、服务宗旨,考核和监督其在实际中的经营管理,通过政策的调控和奖惩,增强社区服务民间组织的责任感和使命感,形成强烈的信誉感和竞争感,促使社区服务民间组织的功能定位在社区服务上。减少对社区服务民间组织的过度行政干预,推动社区服务由政府管理向行业管理方向发展。

(四)建设专业化的社区工作者队伍,实现社区专业化管理

加快社区工作者的专业化建设,是哈尔滨市社区发展的前提和人力资源保障。提高社会工作人员的专业化水平,社区服务的专业化不仅有利于社区服务的职业共同体和共同价值观的形成,更重要的是能够提高社区服务的服务水平,有利于确定和巩固社区服务的专业地位,使社区服务始终具有旺盛的生命力。专业化服务是社区服务发展的方向,因为它不仅符合社会组织的结构分化和功能专门化这一社会发展的客观规律,而且也与我国当前的经济体制改革和社会结构转型相适应。

四、结论

城市社区管理体制改革是哈尔滨市,乃至中国社会转型引发的必然要求。当前我国正处于社会转型期,由于我国长期以来的行政管理体制,在今后很长一段时期,政府的行政性在社区建设中还将占据主导地位。因此,从公民社会理论和治理理论的视角对当前哈尔滨市社区管理体制进行调查,在借鉴国内外社区建设经验的基础上,探索建立与哈尔滨市当前社会转型期相适应的社区管理体制,即走政府行政性与社区自主性相结合的管理之路;对哈尔滨市城市社区建设的现状进行总结,对哈尔滨市社区管理的成就与不足进行查找和分析,从而有针对性地开展对策研究。本文分析了政府和社区居委会在社区管理中的“错位”现象,从而找到它们各自的定位:政府主要提供政策引导和物质资源,开展间接管理,培育民间社区民间组织;社区居委会开展社区自治,进行自我管理、自我教育和自我服务。

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