城市社区管理体制改革

城市社区管理体制改革（精选12篇）

城市社区管理体制改革 篇1

目前城市社区的范围, 一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区。城市社区的管理, 是城市基层工作的基础, 但这种管理, 不是一般意义上的管理, 不是政府行政管理的延伸, 而是一种自我管理, 属自治型管理模式。

1 我国城市社区管理体制存在的问题

1.1 社区管理体制存在着较浓的行政化色彩

尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力, 但社区管理的行政色彩仍然很浓, 缺乏公众参与机制。一方面, 街道办事处政社不分的状况并没有大的改观, 它仍然承担着过多的行政管理职能, 工作量过大, 经常处于疲于应付状态, 其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担, 也没有能够很好地发挥自已应有的社会管理职能。另一方面, 作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩, 居民没有发言权和选择权, 只是被动的接受管理。

1.2 社区的组织结构设置不科学

旧经济体制下, 城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关, 街道办事处是区政府的派出机构, 居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。然而, 这种组织结构具有明显的不科学性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。

1.3 社区组织职能错位

街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能, 但在社区管理中, 行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处, 使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况, 他们还往往各自为政, 工作布置繁杂和重复交叉, 使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下, 往往把自已的部分职能转移到受其指导的居民委员会身上, 久而久之, 原本作为一种群众自治性组织的居民委员会, 在承

担了一部分行政职能后, 与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系, 而其原本的自治管理功能却日益萎缩。

1.4 社区管理制度不规范

良好的社区要发挥合力功能, 必须有一系列的规范、制度、秩序和管理。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式, 又要规范对越轨者宽容的限度。传统社区管理制度的缺陷在于:一是街道办事处作为政府行政机构, 对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范, 造成无权管理或越权管理;二是社区内的市、区属机关和企事业单位, 分别受各自条条的领导, 按条条的指令行事, 与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据, 往往造成社区事务相互推诿扯皮;三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范, 让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者, 社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚;四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制, 有关专业管理部门权力过于集中, 对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。

2 改善城市社区管理体制的措施

2.1 完善组织体系, 实现社区自治

社区自治是社区建设的核心。当前要注意理顺三个关系:一是区、街与社区的关系。社区居委会是自治组织, 要实现社区自治, 必须转变政府职能, 明确政府职能定位, 坚持工作重心下移, 做到“权随责走, 费随事转”。要特别强调尊重居民的自治权利, 发挥居委会自治功能, 确立社区居民的主人翁地位和社区居委会的自治地位。不论社区管理体制怎样改革, 社区居委会都应坚持三个不变:自治的性质不能变, 自治的功能不能变, 政府与居委会指导与被指导的关系不能变。二是社区居委会与驻区单位、物业管理部门的关系。社区与驻地单位要加强联系, 实现“资源共享、共驻共建”。三是社区内四层组织之间的关系。社区党组织是领导核心, 社区居委会是自治组织, 社区议事委员会是监督组织, 社区居民代表大会是决策机构。

2.2 健全服务体系, 强化服务功能

社区服务是社区建设的灵魂, 也是社区建设的生命力之所在。社区建设的一个最重要的原则是坚持以人为本。搞好社区服务, 就是不断满足人的需要, 提高人的素质, 促进人的全面发展。要充分挖掘社区服务资源, 大力开发服务设施和项目, 建立健全社区服务网络, 开展全方位、多层次的服务, 不断提高社区服务水平。

2.3 创新共建体系, 共创社区文明

社区文明是社区建设的重要内容, 城市社区要营造一种积极、健康、文明、向上的社区氛围, 推动城市精神文明建设上档次、上水平。一要抓教育, 重点是认真实施《公民道德建设实施纲要》。抓好思想道德、科学普及和民主法制教育, 加强社会公德、职业道德和家庭美德教育, 倡导科学、文明、健康的生活方式。特别是要在社区广泛开展诚信教育, 大力倡导信用观念, 增强信用意识、为加快区域经济发展提供良好的环境。二要抓活动, 重点是抓好各种文明创建活动。要在社区深入持久开展“社区是我家、文明靠大家”活动, 努力创建文明小区、文明楼院、文明家庭, 开展社区单位与社区贫困家庭结对济困活动, 推动文明社区创建工作。三要抓环境, 重点是抓好社区环境的综合治理。从培养社区居民的环境意识、公德意识入手, 大力整治脏、乱、差和各种形式的环境污染, 突出人与环境的和谐, 积极营造方便舒适、整洁优美的人居环境。

4 探索投入体系, 高效能经营社区

经营社区, 就是要引入市场机制, 运作社区资源, 解决社区服务和设施运营困难, 实现社区建设的可持续发展。为稳步健康地推进城市基层管理体制改革建设新型社区, 要注意做好以下工作:一是各级党委、政府要深入细致地做好城市基层管理体制改革的宣传发功工作, 为城区建设工作创造良好的舆论环境。二是制订周密的工作方案。比如城区街道改造工作, 要注意研究制订配套政策, 处理好集体资产、私房的产权关系问题, 解决好计划生育、市政建设及环境卫生等公共设施覆盖、社会保障等问题。三是加强社区居民委员会的制度建设和社区居民委员会成员的培训工作。区党委、政府和街道党 (工) 委、办事处要及时帮助和指导社区居委会建立、健全各项规章制度, 使社区居委会的工作制度化、规范化。

5 构筑防范体系, 确保社区稳定

社区稳定是整个城市社会稳定的前提, 没有社区的稳定, 就没有城市的稳定, 必须千方百计地做好社区治安综合治理工作。一要建立社区安全防范的长效机制。进一步完善综合治理工作网络, 建立以公安派出所为骨干, 以治安巡逻队、专职保安队为基础, 专业队伍与群众相结合, 人防、物防、技防并举的群防群治体制。二要坚持社区管理与社区治安相结合, 增强治安防范的整体效能。充分利用社区内单位组织的作用, 尤其是单位保卫组织, 公共场所、特种行业、物业管理部门的保安队伍, 要在社区民警的统一协调下开展联防, 把综合治理工作延伸到社区内各个单位、各个角落, 减少社区内违法犯罪活动的空间。三要坚持社区整合与社区治安同步推进, 加快社区警务建设步伐。要着力抓好社区整合后的社区警务建设, 设立警务室, 合理调整民警责任区, 管理服务前移。

6 建立教育体系, 创建学习型社区

一要整合和利用社区资源, 建立起完整的学习体系和学习网络。二要从居民群众的实际需要出发, 科学确定学习内容, 引导社区成员学习政治、经济、文化、科技、法律、卫生、家政、生活等各类知识。三要大力开展群众喜闻乐见的社会公德、职业道德、家庭美德教育和各具特色的学习活动。四要加强骨干队伍建设, 建立科学的人才培养机制要抓好社区党员干部队伍的学习, 从而带动周围群众的学习, 在全社区形成学习、研究、探索和实践的风气。

摘要：随着我国社会的发展, 社区在城市的存在和发展中起着越来越重要的作用。但是我们也应该看到我国城市社区管理体制还存在种种弊端, 在新的形势下, 如何进行社区管理体制的创新成为我国社会发展迫切需要解决的一个问题。

关键词：社区,社区管理体制,创新

参考文献

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城市社区管理体制改革 篇2

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

城市社区管理体制改革 篇3

关键词：角色身份；社区；体制改革；议行分设

中图分类号：D632.1文献标志码：A文章编号：1002—2589(2009)10—0053—02

当代中国社会正处于急剧变化的转型时期，市场经济的不断推进，引发了一系列行政管理体制与职能转变的迫切需求。社区作为城市最小的组织细胞，其组织机构的角色和职能也随着城市化、现代化进程而发生了巨大的变化。从20世纪50年代中叶到80年代初，中国城市社区组织机构从形式到结构，经历了一系列的变动，但始终未摆脱社区政府管理城市社区的组织延伸之角色身份。20世纪90年代以来，随着单位对个体责任承担的削弱，过去包揽职工生老病死方方面面的职责落到了社区，伴随着个体的社会化由“单位人”向“社会人”的转变历程，社区的工作核心、职能的时代诉求却倍受社区管理体制中组织机构的角色身份设定的限制。

一、社区管理体制中社居委冲突化的角色身份对社区功能的限制

社居委是城市管理的最小单位，从历史和现实情况看，居委会是具有中国特色的群众性自治组织，介乎于半行政、半民间之间。居委会的历史地位在于既是国家与社会在基层社区的中介，是国家政权在基层的延伸；又是基层群众的代言人和利益表达者；还肩负着组织居民开展民主自治和互助服务的职责。

1双重角色的冲突性，使得社居委在具体工作中角色身份的合理性降低。社区居委作为社区管理的最直接的单位，一方面要代表社区居民的心声，甚至是代表居民向政府表达利益诉求。而另一方面，社居委又是政府政策的执行者，代表了国家的意志和利益。这种“既是运动员又是裁判员”的双重角色身份，导致了冲突。角色代表的利益群存在差异，现实赋予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的执行者等双重角色的内在冲突，使得社居委的工作开展在角色合理性上受到质疑。

2双重角色承担因任务的刚性差异而出现明显的重点偏颇，在上级政府繁重的“行”的工作中淡化了对“议”的工作组织。由于两种角色任务的刚性不同，导致了双重角色冲突中的行为虚实选择与社居委设立的初衷相悖，即社居委在实际工作中主要承担了政府的“嘴与腿”的角色，而淡化了社居委设立的基本职能，即居民的“头”的角色。

3社居委在角色承担中的趋避行为，降低了居民的信赖感与归属感。社居委在实际工作中重“行”轻“议”，将“居民带头人”的角色边缘化，在社区居民的意识中缺乏号召力与归属感，从而导致居民主体意识淡漠，既不把自己看成是社区的主人，也不把社居委看成是社区的当家人，对社居委的依赖、信任程度很低。

4社居委成员的角色认同程度较低。社居委的角色身份最终是通过个体的角色扮演得以实现的。当角色身份出现冲突的时候，个体会对所扮演的角色在认知上心存困惑，在情感上会出现趋避冲突的现象。进而影响到社居委成员对角色行为的执行程度。

二、城市社区体制改革中的角色身份重设之分析

在“小政府一大社会”的社会发展趋势下，社区居民需求日益多样化，传统计划经济体制下社居委“议行合一”的外制型模式已远远不能满足日益提升的社区群众自治性要求。社居委的角色重设成为社区改革的关键点。

中国城市社区体制改革经历了长期、多种模式的尝试，其中，有两项尝试是通过变革角色进行的，一项是针对社区组织机构职能分离的“议行分设”，另一项则是在“议行分设”改革基础上对角色职能细化的“网格化管理”。

“议行分设”是针对“议行合一”中暴露出的角色冲突之弊端所提出的，即明确居委会职责为参与决策社区事务、监督社区行政工作、反映社情民意；另由政府聘用专职社区工作者组成社区事务工作站，负责社区日常行政工作。社区网格化管理则是将社区划分成若干单元网格，纳入社区事务，确定专人负责，利用信息平台，优化工作流程，理顺运行机制。

(一)明晰了社区各群体的角色身份，有利于激发角色承担的积极性

1社区服务者角色身份明晰，职责担当明确。以合肥市蜀山区社区管理体制改革为例，针对社区管理体制中存在的不合理和不规范情况，该区施行机构改革，重在规范机构设置和人员配置，遏制机构人员膨胀，建立长效管理机制；对社区机构实行“议行分设”，剥离社居委承担的行政职能，建立社区工作站；实行人事管理体制改革，建立和完善用人机制、考核机制与奖惩机制，从而进一步优化人员结构，提升人员素质，激发队伍的活力。这一做法，让曾经承担着众多政府各职能部门下沉来的大量行政事务的社居委逐渐还位于真正的居民自治组织。把已经进入社居委的各项行政工作进行剥离，如将社区组织、服务、卫生、环境、治安、文化和计生等七项内容从社居委的工作职能中完全剥离出来，使社居委的自我管理、自我服务、自我教育、自我完善功能得到进一步加强。

2居民的“社区人”主体角色意识得以强化。“议行合一”所导致的社居委角色冲突以及“议”的角色虚化状态下，社区居民被管理的角色意识占据主导地位，导致社区居民的主体意识、社区归属意识淡化。实行“议行分设”改革之后，社居委“议”的角色得以明确，引领群众性自治组织的职能得以落实，角色承担的职责明确化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下几个特质：基层群众的代言人和利益表达者、居民民主自治与互助服务的召集者、政府与居民合作、信任的信息沟通者。社居委角色在统一化的基础上得以细化，使其能够获得居民的认同，让居民获得“有了自己的领头人”的感受，激发居民“社区人”的主体意识。如合肥市蜀山区五里墩街道的金华饭店改造项目的合资立项，就是通过“议行分设”后的社居委通过民主决策进行的。金华饭店始建于1985年，由于设施老化等原因关门歇业，资产闲置，居民对此意见较大。社居委在充分收集居民意见和调研的基础上，将民情民意做了细致的整理与分析，代表居民的合理意志，提交了改造报告，并获得立项与执行。

3帮助个体获得角色承担的积极情感。当角色身份得到他人反应的支持，人们就会经历积极的情感过程。通过“议行分设”，社居委的成员和工作站成员的角色身份通过职责的规定得以明晰，他们对角色职责的认同与来自社区居民对这两个角色的期待是一致的，这种趋同的反应能够给社区组织成员带来积极的情感。同样，通过社居委的组织、引导，社区居民在参与社区事务、决策等活动中，自主自治的角色意识与积极承担居民责任的情感也获得极大的提高。

(二)角色管理规范化

角色身份对于个体来说，是“个体规划给他自身的，作为对某一特定社会位置之占据的特定身份和地位。”对于某一特定的群体来说，同样包含了社会或文化对这一角色的一系列观念和角色期待。只有在角色明确的情况下，角色之间才能够按照对角色的行动预期做出呼应并获得对角色的规范管理。

以合肥市蜀山区街道、社区聘用人员管理办法为例，坚持“结构优化、从严控制、按岗定酬、管养分离、择优聘用”的原则，在“议行分设”改革中，通过对社居委、社区工作站各岗位详细、明确的岗位说明，打破身份界限的竞争上岗、双向选择，实行一年试用期制和三年任期制以及综合考核与末位淘汰制，岗变薪变等措施，将社居委、社区工作站中以“岗”为标志的角色进行了进一步细化，并通过明确的职责描述与评价细则，对角色行为进行了界定，规范了各岗位角色的行为管理。

(三)角色承担的细致化、主动化

在改革中，“网格化管理”是将角色承担进一步推向细致化、主动化的一个重要举措。以合肥市蜀山区琥珀街道为例，将社区按纵向到底、横向到边的要求，划分成26个片区，62个网格，各社区工作站人员作为网格负责人。网格责任人是本网格内发现、掌握、反馈、处置相关信息的第一责任人。这种管理模式，变社区工作站成员的角色由“专项任务迎进来”为“带着多项任务走出去”，突出了社区工作站成员这一角色的主动服务意识，并将角色承担进一步细致化了。

三、城市社区管理体制改革中值得进一步探讨的问题

在城市社区管理体制改革中，通过“议行分设”与“网格化管理”等措施，还原了社居委角色的议事、监督等职能，明确了社区工作站的执行职能，并将社区工作站成员的角色承担规范化、细致化。这一切，有利于激发社区居民获得社区管理主体的角色意识，提升自主管理社区的积极性。然而，“议行分设”与“网格化管理”措施的实行也带来了另一个较为明显的问题，即角色能力水平与角色职能承担不匹配的新问题。

城市社区管理体制改革 篇4

一、发达国家和地区城市社区管理的模式分析

各个国家因为具体情况不同, 社区管理模式差别很大。在众多的管理模式中, 较为突出的有以新加坡为代表的行政主导型模式、以日本为代表的混和模式和以美国为代表的社区自治模式。三种模式反映着政府和社区行为的紧密或松散程度。相对来说, 欧美国家政府和社区行为关系松散, 亚洲国家则较为紧密。

(一) 美国模式

美国是典型的社区自治模式。美国的市是州政府的分治区, 市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度, 实行高度民主自治, 依靠社区自治组织来行使社区管理职能。政府在社区不派出组织或机构, 社区居民自发组成的社会团体行使社区管理职能。在社区管理中, 强调人与自然之间的和谐, 致力于为社区居民提供高质量的生活。美国社区管理基本上是由政府规划、指导和资助, 具体的实施和运作由社区来进行。

(二) 日本模式

日本是混合模式的代表。日本模式以地域为中心, 地域类似于我国的街道办事处。地域中心是政府的行政管理机构, 地域中心由政府拨款。社区管理在政府的指导监督下进行, 体现为民服务的意识, 同时呈现民主化自治的趋势。

(三) 新加坡模式

新加坡是政府主导模式的代表。政府直接对社区进行管理, 社区内存在公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会三个组织。政府对社区管理进行直接和具体的干预, 社区居民民主参与意识淡薄。

二、发达国家和地区城市社区管理的主要特点

(一) 政府高度重视

社区是城市的基础, 是城市的组成单元, 没有社区就没有城市, 发达国家政府基于这样的认识, 对社区管理给予高度的重视。无论是在高度自治的美国模式里, 还是在混合的日本模式里, 政府都高度重视社区管理。在美国, 市政府里有社区服务局, 负责引导、协调社区工作。在日本, 政府的主要职责是规划、指导并提供经费支持。

(二) 社区居民积极参与

社区管理体现居民意志, 为居民服务。在美国等西方发达国家, 政府通过居民自治组织、社会团体等来管理社区, 因此, 社区居民的广泛参与是政府有效管理社区的前提。国外社区发展坚持以人为本的价值取向, 切实保障居民的权利, 居民参与管理和建设的积极性较高。

(三) 社区自治普遍

发达国家社区普遍实施自治, 社区居民自我管理。在美国, 由社区管理委员会负责反映民意, 负责社区和政府之间的沟通, 负责提出解决问题的办法并实施。委员会成员都是从社区志愿者中直接选举产生的, 义务进行社区管理。英国社区居民自治通过建立居民自治管理中心的方式来实现。自治中心对社区进行自我管理, 负责社区与政府之间的沟通。

(四) 非营利组织积极参与

在发达国家, 非营利组织广泛参与社区管理。美国非营利组织的宗旨就是满足社区居民的需要, 非营利组织的成立需要经过政府严格的审批程序。英国政府也把很多社区服务方面的事务转给民间团体和私营机构。

(五) 社区管理依法进行

政府具有管理社区的职能, 社区管理有自身的规律性。政府管理社区也要依照这些规律来进行, 并依照根据这些规律制定的法律来进行。发达国家普遍法律制度健全, 社区管理依法进行, 政府和社区组织的权利和义务都从法律上做了明确的划分。

三、发达国家和地区城市社区管理体制对我国的借鉴意义

(一) 社区管理逐步向社会自治转化

首先要明确政府职能, 政府职能在于规划、协调、指导并提供经费支持。政社分开, 社区组织不是政府的附属物。逐步形成社区居民自主管理社区事务, 提高居民参与意识, 通过建立社区成员代表大会、社区事务协商制度及选举社区领导人活动, 提高社区的自治能力, 进而提高全社会的民主程度。

(二) 健全城市社区管理法规

健全的法制是社区管理规范化的前提。当前, 我国城市社区管理的一个重要问题就是法制不健全。要尽快完善社区管理法规, 以法律规定社区组织的职能, 推动社区管理的法制化、规范化。

(三) 积极培育城市社区社会团体组织

在我国城市社区建设过程中, 应大力培育和发展社区非营利机构, 不仅承担社区的大部分管理与服务工作, 同时还能够创造大量新的就业岗位。逐步实现社区管理主体的多元化, 包括政府、社区居民自治组织、介入社区发展事务的大量非政府组织和社会团体等。

(四) 提高社区居民参与管理的积极性

居民是社区的主人, 居民对社区事务的参与是社会责任和社会权利的统一, 既体现了居民对社区发展、公共事务的一种责任, 又体现了其在社区管理方面享有的权利。要调动社区居民参与管理的积极性就要切实保障社区居民依法管理社区事务的权利, 让社区居民享受到社区居民的权利, 对社区规划发展有自主权, 切实保障社区居民的知情权和监督权。

城市社区管理体制改革 篇5

（一）、单位制：走入历史

单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。

（二）、街居制：身陷困境

前文已提到，在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地被动地执行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。

（三）、社区制：浮出水面

在社会学史上，“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。在此之后，“社区”这一概念被各国学者加以引申和扩展，但并未形成一个统一的范畴。在中国大陆，“社区”一词在20世纪30年代被引进，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。但是，就目前的实际情况来看，各地对“社区”概念的理解并不十分清楚，因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异。社区建设的本身包含管理体制的改革，就本文关注的城市基层社会管理体制的变迁而言，从原来的单位制、街居制向社区制过渡，首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。

一、我国城市社区管理体制经历了从单位制、街居制到社区制的变迁。

二、城市社区管理体制存在的主要问题

（一）、政府在社区建设观念上不明确。

当前，城市政府在社区管理观念上，依然停留在传统计划体制下的行政组织包打天下的层面上，不敢、不愿、不能将社会性管理和服务的职能下放或转移给其他社会组织，也没有鼓励、扶植、发展群众自我管理和服务组织的意识和观念。因而政府对在社区建设和发展上到底应该做些什么事，并没有完全分清楚，以致容易用行政的办法办的事，政府就抓在手上；社区内不好办的事，有些本应由政府办的，政府反而不去办，推向社区自治组织。由于政府机构不了解民情，有时又求政绩，因而即使政府为社区居民办了事，也未必能得到居民的认可。

（二）、政府对社区的宏观管理不到位。

长期以来，政府对社区的管理一直处于一种各自为政的状态，名义上民政部门承担着宏观管理的职责，但由于民政的工作地位决定了它在此项工作中不可能有大的作为，这绝不是因为民政不努力，而是因为民政无能为力。在这种情况下，社区建设几乎处于一种无序纷乱的状态。而各管理部门都过分强调自身的管理权威和利益，造成社区整体上管理无序，没有统一的管理目标，没有一个权威机构对各个职能部门的工作职责和任务作明确的界定，没有谁对社区的管理负全责，没有谁对社区管理该负的责任做出裁决和进行监督。往往出现有利的事情大家干，无利可图的则无人问津，有权的不干，无权的不能干或想干却干不了，责、权、利严重脱节，常常造成行政部门之间的矛盾以及由于职责不清引起的社区管理职能得不到落实。就宜昌市、区两级政府来讲，虽然成立了社区建设领导小组，但是这是一个非常设机构，领导小组成员都是市、区政府领导兼任，并没有在政府设立一个专门机构来协调和处理各职能部门在社区的具体矛盾，从而造成各管理部门对社区管理的作用不是形成合力，而是相互摩擦、相互制约甚至对立，不利于社区的管理、建设和发展。

（三）、街道办与社区居委会形成事实上的领导与被领导的关系。

宜昌市现行的城市管理体制是“两级政府、三级管理”体制，从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但作为“第三级管理”的“街道办”在现实中却行使了大量的政府职能，成为事实上的一级政府。在社区建设与发展过程中，街道办由“虚政府”变成“实政府”，成了社区管理事实上的唯一主体，而处于街道办行政领导之下的社区居委会就成了街道办的“跑腿儿”。街道办对各行政职能部门分派的各种工作任务，均下派到社区居委会去落实，社区居委会成为一个具体的办事机构。再加上街道办的财政拨款是社区服务的主要资源，有些居委会中的大部分干部是由街道招聘的等因素，使居委会的人事和财政在很大程度上受制于街道办，街道办与社区居委会之间指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系，社区居委会的自治性、自主性、独立性大打折扣。

（四）、社区居委会承担了过多的行政部门职能，社区自身职责不明确。

随着政府职能转变和工作重心下移，许多政府的专业管理部门都把社区作为一级基层政权看待，一些职能部门借动员社区资源为名，将自身业务尽其所能地转嫁给社区居委会承担。据部分社区居委会的统计，社区承担的职能有１１７项之多，绝大部分来自上级部门，工作不堪重负，疲于应付。很多部门还硬性规定了明确的考核指标，使居委会在实际工作中形成了目标责任制。还有些政府部门把不想管、不好管的事推给居委会，而把资金、设施等留在自己手中，出现问题时，他们却充当监督和检查居委会的角色。有的街办甚至向居委会下达了大量的招商引资任务。社区居委会忙于应付上级的各种工作任务及考核，对于社区自

治、社区内事务却思考甚少，造成社区自身管理职责不清，定位不明。如许多社区居委会对许多新建住宅小区的社区建设缺少知情权，对小区物业管理部门联系不够，对一些辖区单位尤其是自我封闭的条条管理的单位了解甚少，社区居民委员会对这些小区管理缺乏必要的手段，有的便放弃了对小区事务的管理，使小区内普遍形成了社会管理方面的“真空”，社区居委会应该到位的管理却没有到位。

三、理顺关系，构建城市社区管理新体制

（一）、加强社区规范化立法

就目前来看，国家应根据新的形势加强立法工作，逐步制定社区管理和社区建设的专门法律和相关法律，并增强其可操作性，使社区建设有法可依。一是确定社区组织的法律定位和职能定位。二是以法律或规章等形式，明确社区内各权利主体的活动。三是通过立法的途径，制定《社区自治法》，以及与社区自治的其它相关法律，如《社区服务法》、《社会保障法》等。四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

（二）、建立协调统一的宏观管理组织

当前社区管理中的宏观管理出现各自为政的局面，主要原因是覆盖各职能部门的管理层级出现虚位。因此，解决这一问题的根本办法就是，建立起填补这一虚位的管理层级，使其有效发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用。这一管理层级的基本模型结构应具备以下特征：１、机构的阶位应当高于所有被协调的层级；２、机构可以是协调性的非常设机构，但是其日常办公部门应当固定，并设在党委或政府机关内；３、机构的职能主要为组织、协调、规划、制定政策和监督。就宜昌市实际来说，应在市、区两级建立社区建设指导协调委员会，由同级政府牵头抓总，各类涉及社区建设的条条部门和上级驻城区大单位负责人参加。其主要职责是规划社区建设目标，确定社区建设重大事项，协调社区建设中的重点、难点问题，以克服条块分离的弊端，形成社区建设的合力。

（三）、科学界定政府与社区居委会在社区管理中的职责

就我国当前的国情而言，政府在社区建设和管理中的重要地位是不可或缺、无可替代的，但同时其能力作用也是有限的。政府作为社区建设的推动主体，应在社区建设和管理中发挥好启动、组织协调和宏观指导三个作用，进一步转变政府职能，做到“让位、归位、到位”。让位：做到简政放权，从大量社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区去做。政府仅仅需要承担社区建设启动者这一重任，积极做好社区建设的规划，制定必要的扶持鼓励政策以及发动宣传工作。归位：做到把政府部门的精力用在研究社区建设发展的方针政策上来，采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作，培植社区的造血功能，加强对社区工作的组织和协调，发动引导广大居民和社区单位参与社区建设。到位：要做到认真履行宏观管理职能，尽职尽责地保证管理到位，指导、协调到位，财力支撑到位。主要是制定、完善有利于社区建设发展的各项法律、法规和政策，规范、引导社区中介组织的有序、健康运作，公正、合法地保障社区成员的公共权益等等。而政府一般不宜直接参与社区建设的具体实施活动。社区居委会是社区建设实施的主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区内依法行使综合管理各项社会事务的权力，其基本职责应包括以下四项：

一、是社区自治职责。社区有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的职责，主要包括：民主选举、社区决策、日常管理、财务自主、内部监督等。

二、是社区协管职责。按照小政府、大社会和“管理重心下移”的原则，结合政府机构改革，将那些政府管不过来、需要社区协助管理的行政事务转移给社区，由社区协助政府进行管理。同时应根据责、权、利相一致的原则，对一些协管工作应实行“费随事转”。

三、是社区服务职责。组织开展面向社区居民的各种社区服务和文化娱乐、体育活动，发展便民利民的社区服务业，完善对老年人、残疾人、优抚对象和困难群体的服务网络，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动。搞好社区环境的净化、优化、美化和生态环境的保护，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，教育居民增强社区意识、参与意识，组织开展多种形式的精神文明创建活动。

四、是社区监督职责。社区代表居民对政府及有关部门进行监督评议，对物业公司的管理和服务进行监督，及时向上级有关部门反映居民的意见和要求，并提出建议。

（四）、加强街道办对社区的指导、协调和服务职能

在街道办对社区管理上，要实现街道管理体制和管理方式的创新，要从传统的行政管理向协调、指导和服务的方向转变，从以条为主、条块分割向条块结合、以块为主转变。要着力于理顺条块关系，把行政部门的条的专业管理和街道办事处的块的综合管理相结合。街道办事处的主要职责是贯彻落实上级党委和政府有关社区建设的决定和工作部署；研究制定街道范围内的社区建设规划和工作计划；发动、组织辖区各种社会力量，积极开展社区建设工作，发挥其对社区建设的指导、协调和服务作用。

我国城市社区管理模式研究 篇6

中国社区建设有两个原动力，一个是政府的自上而下的规划推动力，一个是社区自下而上的需求拉动力。而社区作为地方管理的最小单元，自下而上的需求拉动力则反映了在城市化过程中居民的根本诉求，因此，社区管理和服务的开展直接关系到城市化的建设和发展，完善社区管理，提高社区服务则是一以贯之工作机制的关键。

关键词：城市社区 社区管理 规划推动力 需求拉动力

▲▲一、现状分析

中国社区建設现采用三个实施模式，分别为社区重建模式、政府授权模式和社区自治模式。

社区重建模式指社区改变原有的农村村委会的集中管理模式，进入城市社区管理的新技术。政府授权模式是政府把建设社区的权力授予社区，社区按照政府的要求进行社区建设，这是两个责任主体按照各自的权利和义务所进行的合作关系；社区自治可分为经济、政治、文化上的独立。

虽然在我国这三种模式都有存在的案例，但是，社区管理的实际情况是三种管理制度的结合模式，以政府授权为主，社区自治为辅。在大的政策贯彻执行的方面主要采取政府授权模式，根据社区本身居民组成、经济条件、社区环境等因素采取社区自治模式进行综合管理。

▲▲二、社区体系

社区服务人员主要是由社区党组织、居民事务管理和服务人员以及社区工作站组成。

社区党组织是社区组织和社区工作的领导核心，在街道党（工）委领导下开展工作。根据中央有关规定，其主要职责是：

带领辖区党员和群众完成各项党政要求任务，依法开展各项符合我国法律法规相关的社区活动，组织抓好社区道德文明建设，做好社区工作者的教育管理工作，紧密联系群众，及时收取群众的意见和建议并进行及时的改善。总的来说，社区党组织是为进一步把握政府对社区治理的主要方向而建立。

居民事务管理和服务委员会主要是针对辖区内居民各项事宜进行服务和管理，主要包括社会服务、社会保障、社会治安以及城市管理等相关的事务。同时该部门分别为门栋长、居委会以及网格管理员，均由三名社区服务人员组成，居民可通过以上管理人员进行问题反映。

社区工作站通过“议行分设”，把不属于社区居民委员会工作职责的行政性工作分离出来，使社区居民委员会真正履行依法自治职能，行政性服务，主要工作内容包括行政性服务、福利性服务和社会化服务。而就长湖社区而言，社区工作站的设立主要是政府购买岗位提供给无就业人群。而社区服务的主要是践行社会化服务，包括老年休养院、老年活动室、托幼服务、社区卫生服务、社区物业服务、社区志愿者服务以及辖区内各类中介服务组织的协调管理；社区服务信息网络协调管理以及开展其它便民利民服务工作。

▲▲三、城市社区综合治理工作内容

国务院已经提出，公安、教育、卫生、体育、文化、劳动保障等部门和工会、共青团、妇联等组织，要结合各自职能，把工作落实到社区。“稳定进社区”工程的启动和社区治理模式的转变，加强了城市社区综合治理工作的力度，社区治理的多元主体包括社区企业在内齐抓共管，各负其责，共同参与社会居民的管理与教育服务，在人力、资金、场地等多方面提供了更多的支持和帮助。

纵向来说，是要求社区在拟定社区规划方案、制定相关完善机制的同时，要结合社区自身的历史发展，社区区域的文化特色以及社区经济的发展要求，总的来说，社区的工作要做到因地制宜。横向来说，是要求社区在结合自身特色的同时，要考虑周边社区的发展要求，合理预测周边社区发展的外部性影响。由于社区的发展并不是完全独立，与周边社区在政治、经济、文化上的沟通是必不可少的，因此，社区需要将周边社区的辐射效应转化为正外部性，对自身的发展起到增强效应。

充分利用社区的自身资源，根据社区在经济上的实际情况， 通过社区医疗卫生中心、社区就业信息中心、社区服务中心等社区机构向城市居民提供一些迫切需要的服务与保障，使居民基本享有同普通市民一样的生活、居住、子女教育方面的权利，为城市居民创造一个相对公平合理的良好社会生活环境，是社区做到资源充足、社区居民生活幸福，从而增进社区公共福利，帮助城市居民克服困难，改善生活，维护城市社会居民的合法权益，为国家社会保障资金和服务的不足提供补充和支撑。

▲▲四、结论及建议

（一）社区经济与文化自治

社区作为地方管理的最小单元，经济上的独立是根本，只有发展经济才能带动地区的发展，进一步反映到社会。在我国西部地区的社区吸引外部资金到社区投资、鼓励或规定银行向社区投资、政府在社区进行公共事业投资以及引导社区内企业向社区、向家庭的产业延伸及各级伙伴关系的形成，都是社区经济建设的有效途径。

社区在做到经济建设和政治贯彻的同时，还要注重社区文明建设，把握时代主流价值观，进行社区道德文明建设，提高社区居民道德文化水平，才能从根本上得到居民的认可和理解。

（二）社区服务项目应因地制宜

在某些社区，分别设有残疾人康复治疗室、孤寡老人活动室等服务机构，但是就公开信息来看，该社区孤寡老人仅有一名，残疾人48名，但是残疾人康复治疗室仅有一张床并没有相关的理疗设备和理疗服务人员。

因此，社区服务项目的建立应该基于社区居民的主要需求，精化社区主要需求项目，减少社区资源空档，这样才能做到真正的社区自治服务于人民。

参考文献：

[1]肖 艳.《关于我国社区服务理论发展的分析与思考》.求实.2000.

[2]项智宇.《城市居住区老年公共服务设施研究》.重庆大学. 2004年5月

【作者简介】姓名 张雅婷 女 出身年月 1993年10月 身份证号420112199310232748

青海省城市社区管理研究 篇7

新中国成立后, 随着改革开放和社会主义市场经济的创建, 以工作单位为社会基本组织形式、包揽人们从生老病死到衣食住行全部生活和工作的体制逐渐被打破, 出现了“单位人”转为“社会人”现象, 致使原有城市管理体制和功能难以适应, 迫切需要建立一种新的社会管理模式。

1 青海省城市社区的发展

2003年12月底, 随着玉树藏族自治州称多县、海西蒙古族藏族自治州乌兰县和黄南藏族自治州尖扎县一批社区组建完成, 青海省所有建制镇基本建立起社区组织框架。2012年1月, 青海省出台《加强城镇社区建设创新基层社会管理意见》, 在社区规模设置标准、系统规范社区居委会的职责任务、细化社区网格管理概念、社区居委会工作经费等七个方面提出明确措施, 进一步加强城镇社区建设创新基层社会管理。这一意见的出台标志着青海省城市社区发展由组织框架建设、粗略管理阶段跃入推进精细化管理阶段。

2 青海省城市社区管理中存在的主要问题

2.1 基础差, 经费少, 社区基础设施建设困难重重

社区建设各项内容的开展, 基础设施建设是基本保障。而调查中我了解到的情况是目前青海省所有城市社区均没有自有固定办公用房, 大多借用政府所有房, 生物园社区的办公用房是借用生物园区管理委员会的产权房, 空间狭小, 严重影响了社区工作正常开展。社区标准化公共文化设施所要求的“三室两栏一站”, 即文体活动室、图书阅览室、会议室、宣传栏、阅报栏和文化站等, 许多社区很难达到要求, 生物园社区就没有开辟专用的宣传栏和阅报栏, 一间20多平米的房子门口挂着图书阅览室、老年人活动室、少儿活动室三块牌子, 且长期关闭, 形同虚设。

青海省城市社区活动经费都由政府按年度划拨。西宁市社区经费额度分为两类:一类社区 (辖区内总户数在5000户以上) 每年7万元;二类社区 (辖区总户数5000户以下) 每年5万元。生物园社区属于二类社区, 这平均每月4000余元的经费包括召开会议、报送信息和数据, 建立台帐等文件资料的办公消耗, 加之社区居委会自身水、电、暖以及电话费、日常的上网费和消耗, 还要挤出一部分改善办公条件, 经费使用起来捉襟见肘, 严重制约了社区发展。

2.2 社区职责模糊, 社区工作行政化

政府及其派出机构与社区自治体关系行政化。相互之间法定的指导与被指导关系在现实中完全异化为领导与被领导关系, 办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务, 可以决定居委会成员的人选及其任免, 可以决定其工作的成效等等, 社区居委会法定的群众自治体变成了街道办事处的“腿”和“脚”。据我们调研发现, 生物园社区居委会承担着120多项具体工作, 其中政府部门交办的行政性工作108项, 而属于社区自治范畴的只有慰问低保户、节日组织文艺活动等寥寥几项。

2.3 社区工作者队伍不完善

工作量大, 待遇低, 社区工作者队伍难以保持稳定。根据居委会组织法规定, 每个居委会管辖100-700户, 以我们调研的西宁市和海东地区平安镇社区为例, 居委会管辖的居民户数基本都在2000到4000户。造成了社区居委会工作量大, 工作人员少 (仅为5-9人) , 每个人必须身兼数职, 负荷过重。与超负荷的工作量形成鲜明反差的是, 居委会干部报酬很少, 一般每月每人在1100-1400元之间。过去的离退休职工或下岗工人, 还基本能安心工作, 但新通过公开招聘、竞争上岗、民主选举进入居委会的年轻人, 思想波动较大, 长期下去, 将不利于居委会干部的稳定。

整体素质不高。目前, 我省的城市社区工作人员都是通过公开招聘、竞争上岗、民主选举产生的, 整体学历水平有了一定提高, 大专以上学历占到50%-60%, 但存在一个致命伤, 就是社会工作专业背景严重缺乏, 大多数招聘的社区专职工作者没有社会工作专业的学科背景, 对专业化的社区工作方法并不熟悉。入职后很多工作是行政性工作, 是在替政府部门完成行政任务, 仅仅需要办公行政技巧培训, 他们接受的培训基本由政府职能部门举行的岗位培训。

社区干部女性化现象严重。全省的社区干部90%以上为女性, 生物园区社区全体工作人员均为女性, 由于生理原因, 在工作上显然力不从心, 且中年人多, 家庭压力大, 难以全身心投入社区工作, 并且在开展一些社区活动时会受到性别的限制。

2.4 社区参与存在的问题

目前青海各地城市社区的公众参与情况不乐观, 一是自主参与不足, 参与程度低。对生物园社区的调查表明, 50%的被调查居民从来没有参加过社区活动, 曾参与社区活动的人员大多表示属于被动参与, 如教育部门规定中小学生假期要参与社区活动, 否则不予注册。二是参与范围有限, 非政治性参与是目前居民参与的主要内容, 保健健身性、文化娱乐性等非政治性活动成为目前社区居民参与的主要内容。

3 促进青海省城市社区管理进一步发展的对策建议

3.1 转换政府职能, 明确政府角色定位

政府职能定位要从控制走向引导, 严格按照“政企分开、政社分开、政事分开”的原则, 使政府从掌舵与划桨的双重角色变为只掌舵不划桨的单一角色。政府作为公共利益的代表者, 要明确其在社区治理中的责任定位, 做到不越位、不缺位与不错位。

3.2 加快社区立法, 明确社区职责, 避免社区工作的行政化倾向

在国家没有出台现行的社区法之前, 我省可因地制宜, 出台适合我省社区发展的法规或制度, 明确社区职责, 指导社区工作。

建立社区工作“准入制”制度。实施社区工作准入, 就是各级党政职能部门和单位在重心下移、工作延伸的过程中, 应遵循政事分离、政社分离原则, 凡属部门和单位的工作, 不得转嫁给社区居委会, 不得以行政命令的方式向社区居委会直接下派任务、下达指标, 原则上不得在社区内设立专门机构。如确实需要在社区设立组织机构或行政性工作需要社区居委会协助完成的, 必须向同级城市社区建设管理委员会提出申请, 实行准入审批, 批准后, 方可进入社区, 但必须按“费随事转”原则, 拨付必要的经费, 未按要求申报审批的, 社区有权拒绝执行。

3.3 建立多元化的社区资金投入机制

加大财政对社区建设的扶持力度, 政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上, 更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上, 各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算, 并应在现有投入的基础上保持逐年增长。坚持多渠道筹集社区服务所需经费, 将城乡社区的工作经费和人员报酬补助、服务设施和社区信息化建设等经费纳入财政预算, 加大福利彩票、体育彩票公益金对社区福利和文体设施建设的投入。

3.4 建立一支高素质的专兼职结合的社区工作者队伍

社区工作说来说去, 主要靠社区干部去完成。针对我省社区干部队伍目前的整体素质凸显的问题 (社区干部的身份至今没有准确界定, 待遇低、任期短, 社区留不住人才) , 要深化社区队伍建设:首先要准确界定社区干部的身份, 提高待遇。其次适当延长社区干部的任届期。要积极推行考评制, 建立统一的社区工作评价、考核和激励体制。定期对社区干部进行政策理论、业务知识、思维能力、领导艺术的培训。鼓励社区干部参加学历教育, 努力培养具有现代专业知识型、开拓型的职业社区干部。

3.5 建立社区参与的沟通平台, 拓宽社区参与的途径

倡导文明互助的参与理念, 重视社区参与组织的作用, 通过各种方式培育社区居民自组织及社区志愿者组织。

社区是社会组成的细胞, 是社会稳定的根基。全面推进社区建设, 是加快改革开放和经济发展的迫切需要, 是加快城市化进程、提高城市现代化管理水平的迫切需要, 是不断提高居民生活质量、优化居民生活环境的迫切需要, 是加强基层组织建设和精神文明建设的迫切需要。青海省城市社区管理起步晚, 虽然十几年取得了较快发展, 但在全国范围来看, 城市社区建设与管理水平相对较低, 理论和实践两方面都还需要不断摸索和总结。我们相信, 只要坚持党的领导、政府的指导和社区居民自治的原则, 不断地从体制和机制上加以调整, 将大大提高我省的城市社区管理水平。

参考文献

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[2]丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究[M].中国经济出版社, 2009.

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[5]孙立科.试论青海省城市社区建设[J].青海大学学报 (自然科学版) , 2006 (3) .

城市社区管理的探索和研究 篇8

社区的产生是随着人类不断的社会化活动而产生的。随着人类生产方式和生存方式的改变, 推动着社区的生活方式由低等不断向高等的发展。社区一词是到近代才出现的。德国社会学家藤尼斯首创“社区”一词, 费孝通先生于20世纪30年代初期引入中国。自从“社区”一词产生以后, 就不断的发生着变化。有学者认为社区是指聚居在一定的地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。有学者认为社区是指由生活在一定的地域范围内的人群通过多种形式的互动, 逐步形成的在生活方式和文化心理上具有一定同质性和彼此依存性的人类社会共同体。尽管社区一词不断发生变化, 有的学者强调地域, 有的学者强调文化制度等因素, 但目前综合学者对社区一词的定义, 能够得出社区由地域要素、人口要素、区位要素、物质要素、组织要素、心里要素、制度要素和文化要素构成, 在这些要素的相互作用下发挥社区的功能。因此, 笔者比较赞同第二种关于社区的定义。社区一词的产生在西方最早是表示有共同的精神和地域, 但随着社区一词本土化的发展, 在我国, 社区更进一步的是强调地域上的共同点, 如一个行政村。我国的政府历来只注重社区的地理含义, 而忽视其精神内涵, 所以我们通常说的社区主要是指的一个地域概念。

二、我国社区管理存在的主要问题

分析我国社区管理存在的问题首先应当关注我国社区管理的运行机制, 根据中﹝2003﹞23号文件指出, 我国社区管理的运行机制是党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社区力量支持、群众广泛参与的机制。

1. 体制弊端, 社区居委会改革内卷化

长期以来我国的街道职能定位就是错误的。根据《居委会组织法》的规定, 居委会的职责是协助政府部门管理, 并且应该通过自我管理的形式来实现。并且居委会处于压力型政治的最低端, 根据漏斗效应, 政府的许多事物就全部到了居委会这里。导致了居委会该管的管不了, 不该管的管了。同时, 因为居委会不能有独立的经济来源和人事管理权, 使得居委会变成了行政机关的腿脚, 自治权更加难以实现。居委会上要传递政府的信息, 下要表达居民的意愿在这种左右为难的角色中, 居委会的改革就先入了内卷化发展中。

2. 居民自主参与意识不强, 积极性较弱

在当前我国的社区管理当中, 很大程度上还停留在政府倡导的阶段。由于受到历史传统和体制的影响, 许多居民把参与社区管理看成是管理者的事情。在对成都三圣乡的实证调研中发现, 居民只对于政府给予的许多经济利益感兴趣, 在居民参与管理这个方面大多数人选择在不损害自己的利益下服从安排。这就尤其要求我们在建设社区的时候大力发展基层民主。

3. 社区工作者专业化水平不足, 素质不高

根据实证研究的一项调查, 在提到社区居委会的时候, 有超过90%的调查者首先联想到的是戴红袖套的大妈大婶。这从一个侧面印证了我国社区管理工作者给老百姓留下的印象是不专业, 素质不高。目前, 我国社区工作者工资薪酬不高, 大多数工作者没有社区管理教育的背景, 这使得在社区工作中他们的积极性不高, 专业水平不足。

三、我国城市社区管理模式的选择

1. 划分政府职能, 建立社区管理专门组织

政府应当转变职能, 借鉴上海模式经验把管理社区的组织分为多个系统, 划分领导, 决策, 支持系统, 同时分清各个系统的责任, 实行问责制度。同时政府应当在法律上进行授权, 改变条块状模式, 让居委会能够合理合法的管该管之事。

2. 推行基层民主自治, 增强社区成员归属感

要不断引导社区成员对本社区的同一认识, 提高社区生活条件, 解决社区就业, 合理处理社区的人际关系, 引导居民参加社区活动更好的繁荣社区文化发展, 将社区的互动和反馈机制纳入社区管理的日常工作中。

3.“以人为本”, 完善社区人才管理机制

社区服务要以社区居民的需求为条件, 从实际出发, 根据不同的文化背景, 居民习惯进行规划。同时要早就一支高素质专业化的管理队伍, 引入考核机制, 加强社区志愿者服务, 提高志愿者的参与意识, 实行目标管理的方法, 加强工作人员对工作目前的认同, 激发他们的积极性。

4. 加快社区管理方面的法制建设

遵循法治本意是社区创新管理理论当中的一条重要内容。加强社区法制假设本身就是符合我国依法治国的要求的。社区的法制建设要求政企分开, 给予社区充分的自治权利, 改变以往以政府为主导的直接干预模式为间接干预模式。通过法制建设来保障社区发展的成果。

城市社区管理体制改革 篇9

1.1 公共事务与社区公共事务

在西方社会, 公共事务是与私人事务相对的概念, 指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。我国公共管理学家王乐夫认为“公共事务主要包含三种:国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务, 其中, 社会公共事务是在与政治、经济管理职能并列的一个社会管理的领域中涉及人们日常生活密切联系的公共事务。它主要包括教育、科技、文化艺术等公共事业、社会服务以及维持社会秩序的公共事务等”李之洋认为“所谓公共事务, 是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动以及这些活动的实际成果。”

社区公共事务, 王大海认为“包括社区公共物品的生产与供给和社区公共服务的设立与开展。在宏观上, 凡是在国家治理范围之内, 按照属地原则分担到社区, 以社区为单位去组织、协调、运作的公共事务, 就属于社区公共事务;在微观上, 社区经济、教育、卫生、体育、文化五大方面的资源以及社会福利、社会救济是传统的社区公共事务。在当今的市场经济体制下, 新独立出来的社区治安、社区服务等也属于社区公共事务。”因此, 社区公共事务是以社区公众为直接服务对象, 实现社区公众的现实利益诉求, 具有明显的服务性特征的公共事务, 属于社会公共事务的范畴, 包括社区教育、文化娱乐、医疗卫生、社会保障、服务、绿化与环境、治安、基础设施等。

1.2 非营利组织与社区非营利组织

非营利组织又称为“第三部门”, 是基于市场经济、政府与企业部门严格分工、独立的企业等背景下出现的概念, 非营利组织是指不以营利为目的, 志愿从事公益性或互益性社会活动, 与政府及其部门或机构无附属关系的社会组织, 包括社会团体和民办非企业单位。其主要特点是组织性、非营利性、自治性、志愿性。作为社会结构的一种新的资源配置, 完全可以成为政府和市场的伙伴。在发达国家, 非营利组织蓬勃发展所表现出来的一个趋势就是:政府和非营利组织合作共同治理社会。在我国, 非营利组织与企业、事业单位一起, 已逐渐成为不可或缺的社会力量, 起着其他社会组织所不可替代的重要作用。

社区非营利组织是非营利组织的一种特殊形式, 是指以社区成员为主体、以社区地域为活动场所, 以联系和动员社区成员参与社会活动、支持社区发展为主要目标, 遵守国家法律法规, 尊重社会公德, 以满足社区居民的不同需求为目的, 由社区居民自主成立或参加, 以便更好地进行自我管理、自我教育和自我娱乐而自发形成的介于社区主体组织和居民个体之间群众团体。社区非营利组织除了具有非营利组织的共性特点之外, 还有一些属于自己的特点, 主要有: (1) 活动范围的社区性, 即组织的成员是居住在本社区的居民, 组织的活动范围限于社区。 (2) 产生的本土性, 即社区非营利组织土生土长, 根植于本社区, 致力于社区发展和社区建设。

2 社区非营利组织的发展对于社区公共事务管理的意义

在任何国家, 社会事务既离不开政府的有效管理, 也离不开各类社会组织的自主管理。只有这两种不同方式的管理都发挥了积极的作用, 社会才能健康地发展。对于社区公共事务而言亦是如此。随着社区建设和社区发展的进行, 政府必须将大量具体的社区公共事务交由社区非营利组织承担, 充分发挥它们在社区建设和社区发展中的作用。2000年11月, 中共中央办公厅、国务院办公厅下发了23号文件, 文件要求建立新型的社区组织体系和管理体系, 建立新型的社区服务体制和运行机制。社区非营利组织突出了居民在社区建设和社区发展中的主体地位, 有利于实现“自我教育, 自我管理, 自我服务”的目标, 形成“小政府, 大社会”的格局。

城市社区发展的根本目标就是解决社区事务, 提高社会公益, 促进社会进步。当前, 随着城市化进程的加快和城市建设的扩张, 城市的规模越来越大, 城市社区公共事务管理活动也日益复杂和繁重。“公共服务管理质量获得公众的认同和肯定已经成为衡量城市社区管理水平的重要指标。”直接影响着城市社区建设与社区发展。

目前, 社区公共事务管理中存在不少问题, 如党支部、社区居民委员会、社区物业协调委员会的协调问题;社区服务中心的经营如何兼顾社会效益和经济效益, 如何解决资源的支撑问题等。在我国, 政府长期以来一直扮演着“全能政府”的角色, 最主要的特点是具有强制力。国家政府部门承担着配置社会资源的职责, 实行严格的行政控制。公共事务统一由政府部门提供, 政府的附属机构 (事业单位) 充当供给者。所造成的“多头管理”使得政府及其治理机构经常处于一种“有组织的无政府状态”。如果社区非营利组织能够和社区公民、政府组织共同承担起管理社区公共事务的任务, 它们就能够广泛参与社区管理。进一步促进社区公共事务进行公开、公议和公决。社区非营利组织作为居民自治和民主共管的主要载体, 致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务, 对于推动政府职能转变、服务社区居民、帮助弱势群体等都将起到难以替代的作用, 以它特有的优势在社区公共事务管理中发挥着特殊的作用。

2.1 社区非营利组织的发展有助于提高社区公共事务管理的水平

要提高社区公共事务管理的水平, 需要进一步转变政府职能, 正确理顺政府、市场和社会的关系。随着市场经济体制的建立, 政府在经济领域的微观管理和直接管理逐渐削弱, 政府的角色和职能开始由“全能政府”向“有限政府”转变, 社区服务性事务不再由政府包办代替, 由非营利组织组织承担各种行业性、社会性和公益性事务, 提供多种社会服务, 可以为“大社会”奠定一个广泛社会组织的网络基础, 从而也有助于形成“小政府、大社会”的管理格局。

2.2 可以扩充社区公共事务管理所需资金的来源

众所周知, 对社区公共事务进行管理需要大量的资金支持, 目前, 从社区公共事务管理的资金来源来看, 主要有三个方面:一是政府财政拨款, 拨款的多少取决于政府的财力和所实行的社会政策。二是社会赞助, 主要是一些企业的赠款和社区非营利捐款, 捐款的数量取决于企业的领导层对社区建设的认识程度。三是非政府、非营利组织收取的有偿服务费, 动员他们响应“回报社会”的号召, 有助于打破过多依赖政府资助的局面, 拓展社区发展的支持源头。

2.3 可以拓展社区服务, 促进社区整合, 维持社会稳定

服务功能是社区非营利组织的基本功能之一。市场组织关心的是成本效益、产值利润, 不可能长期为社会提供低偿或无偿的福利服务。而非营利组织按其基本宗旨, 始终把满足居民的基本需求放在首位, 为社区成员参与社区公共事务提供了一条畅通渠道, 通过各种对社区公共事务的参与形式为不同的社区成员提供各种社会服务, 规范着社区居民的行为, 培育着市民的参与、环保、互助、公德等现代意识。通过社区成员共同参与公共事务问题, 有利于减缓日益复杂公共事务问题所导致的政府与公众之间的紧张关系。此外, 社区非营利组织通过沟通政府、市场、社会以及社区成员的联系, 使社区非营利组织在市场机制的作用下形成新的整合, 从而发挥其桥梁和纽带作用, 为促进社区整合、维持社会稳定, 起到了十分重要的作用。

2.4 有助于提高居民参与社区公共事务的意识

社区建设和发展离不开社区成员的参与, 那么, 对于社区的公共事务的管理更是需要社区成员的积极参与, 因为社区公共事务的管理是一个系统工程, 这就要求充分调动社区内一切力量, 广泛参与。社区非营利组织通过运用各种组织形式为社区成员提供参与社区公共事务的机会, 从而有助于促进社区成员之间的互动并营造和谐的社区氛围, 同时, 在社区成员参与社区公共事务的过程中, 又可以不断地融入社会追求民主、志愿、奉献、自我完善与实现的观念, 形成社区居民的自我认同与广泛参与意识。这样, 不但能真正调动社区成员参与的积极性, 还可以有效拓展社区成员参与的广度和深度以及提高社区成员的自我管理能力。

3 当前社区非营利组织发展在城市社区公共事务管理中存在的问题

3.1 社区非营利组织的登记注册问题

社区非营利组织作为社区公共事务管理的主体之一, 要更好地参与到社区公共事务的管理当中, 首先必须在身份和地位上得到社会的认同。但是, 由于社会的经济和政治体制因素的影响, 我国社区非营利组织管理的法制化程度还相当低, 跟发达国家严密的社区非营利组织法律体系相比, 差距还相当远, 使其缺乏法律地位和相应的法律保护。

3.2 社区非营利组织在社区公共事务管理中的定位问题

当前, 社区非营利组织在城市社区公共事务管理中存在诸多问题, 这些问题在很大程度上都与社区非营利组织自身定位不明确有关。对社区公共事务的管理是一种自觉的控制过程, 在这一管理过程中, 社区非营利组织应需要寻找属于自己的服务空间, 寻找服务人群, 而不是简单地提口号和谈设想。显然, 在行使对社区公共事务的管理职能上, 社区非营利组织从诞生的那一刻起, 就面临与街道办事处、居委会和基层政府以及其他社会组织的各方的博弈关系, 那么, 在这一博弈关系当中, 社区非营利组织的角色定位如何、背负什么样的使命, 将直接影响着其对于社区公共事务管理的效率和自身的存在与运营。

3.3 社区非营利组织的内部管理问题

社区非营利组织的发展一个关键的因素在于其自身内部管理的有效性问题。从对社区公共事务的管理方面来讲, 由于需要有适应现代社区生活要求的、专业化、社会化的非营利组织, 但目前绝大多数的社区非营利组织由于内部财务管理、人力资源管理、活动管理等自身管理水平不足而导致的问题使其很难达到上述要求, 并且无论在规模上还是在结构上, 都远不能满足需要, 与其本身的制度不全、管理不科学存在一种强相关关系。

4 培育社区非营利组织发展的政策和建议

4.1 健全法律体系, 保证社区非营利组织的独立自主性

充分发挥社区非营利组织在社区公共事务管理中的作用, 一方面从法律上撤消严格而繁琐的审批手续, 实行便捷的申请登记制度, 以确定其相应的合法地位, 使其更好地行使管理职能, 积极参与社区公共事务的管理。另一方面, 在相关的立法当中, 要尽快订立社区非营利组织运行的法规, 对社区非营利组织的性质、地位、职能、行为准则以及活动范围作出规定, 充分发挥其自我服务, 自我管理和自我教育的职能。

4.2 加强社区非营利组织自身建设

要改善社区非营利组织的内部管理, 强化其使命目标意识, 制定战略规划, 改善公共关系, 以此增强其社会合法性和募集资金的能力。要坚持走专业化的道路, 提升社区非营利组织的能力, 同时, 完善社区非营利组织的社会保障制度, 解除员工的后顾之忧, 为其提供必要的医疗、失业、养老等基本的社会保障。强化内部的财务管理和改善人力资源管理, 建立卓越的工作团队, 围绕从业人员诚信经营、知识更新、增强个人发展潜力的需要等开展培训工作。改善内部管理机制, 加强人际沟通, 改善内部人际关系, 以增强社区非营利组织自律的能力, 通过自律提高机构效率和社会公信力。

4.3 优化社区非营利组织的资源配置

社区非营利组织要更好地参与社区发展和社区建设, 在很大程度上要取决于其获取资源的能力, 因此, 国家相应的政府部门要建立适宜的新机制, 制定和完善在用地、资金、人事制度及税收制度等方面的法律、法规和政策, 保障各种不同类型的社区非营利组织有公平机会获得政府的资助, 以有效地促进社区非营利组织的发育和发展。同时, 政府还要向社区非营利组织提供各种技能培训, 增强社区非营利组织更好地获取自愿的能力。

参考文献

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[7]张明.论第三部门在社区建设中的功能[J].江海学刊, 2001, (06) .

城市社区档案管理现状及对策 篇10

关键词：城市社区,档案管理,现状,对策

社区档案,是在社区管理、服务等活动中直接形成的,对国家和社会具有保存价值的各种门类、形式和载体的历史记录,见证了社区的建设与发展历程,为我国城市社区的健康发展积累经验,在服务民生方面发挥积极的作用。在社区建设进程中,如何规范城市社区档案管理以促进社区建设,服务民生,成为社区工作者和档案工作者共同研究的课题。

一、加强社区档案规范管理的必要性

2000年11月,中办、国办下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》,明确社区建设是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是面向新世纪我国城市现代建设的重要途径,2010年11月,中办、国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》,根据形势变化和现实状况,对城市社区居委会建设中面临的重点问题、突出问题提出了政策意见。毋庸置疑,城市社区建设关系居民生活质量,关系我国城市现代化建设进程,而将社区在各项工作中产生的文件材料进行规范归档,对促进社区建设和档案建设都具有重要的意义。

1. 加强社区档案规范管理是服务民生的需要。

社区是聚居在一定地域范围内的居民所组成的社会生活共同体,社区通过基层自治组织社区居委会进行社区治理,社区治理是基层密切联系居民,构建和谐社会的重要手段,其核心在于服务民生,这就需要居委会充分了解居民的各方面需求,从而能更好地为居民提供服务。而社区档案是社区居民在自治活动中形成的,记载了居民生活各个方面的信息,是最重要的民生档案,其价值就在于为民所用。社区作为一个新型的“非单位性”的管理载体,要担负起“单位性”向“社会性”转变的职能,许多工作都离不开档案记录,需要对居民进行普查登记,了解居民的构成情况及他们的生活情况等等,比如对辖区内下岗职工、空巢老人、矫正人员、流动人员等进行普查登记和调查[1]45。居委会可将这些工作中收集的材料归档,便于及时了解不同层面的居民需求,更好地为居民提供高质量的服务,从而切实解决居民的困难和问题。此外,居委会可将低保、养老、就业创业等政策文件归档管理,提供给有利用需求的居民查询利用。

2. 加强社区档案规范管理是搞好社区建设的需要。

我国大力推进社区建设,社区规模不断扩大,社区居民的组成也变得更复杂,社区居民的活动范围越来越广泛,活动方式越来越多样化,如何提高居民文明素质和社会文明程度,保证社区安定有序,促进社区的和谐,是社区居委会应当担负的责任。居委会在社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等各项工作中产生了大量的文件材料,如在社区党建工作中,产生党支部的工作计划、工作总结、表彰等文件材料;在社区居委会工作中,产生换届选举、评选“五好家庭”、开展社区文体活动等方面的文件材料;在人口和计划生育工作中,产生计划生育统计表等文件材料[2]54;在社区环境工作中,产生创建卫生城市、文明城市的文件材料等。将这些文件材料及时进行收集归档,规范管理,不仅仅记录下社区建设和管理的足迹,为社区建设和管理的发展历程留下真实的见证,更重要的是,这些档案为社区治理模式积累经验,提供参考的依据,对于居委会完善自身建设,提高服务和管理水平具有重要的价值。

3. 加强社区档案规范管理是档案事业不断发展的需要。

城市社区的建设带来了档案工作的新领域,为档案事业的发展提出了新要求。在我国推进社区建设进程中,为了加强城市社区档案规范化管理,服务社区建设,服务民生,档案管理部门针对这一新领域调查研究、建章立制,一些省份相继出台了适用于本地区的社区档案管理办法,对社区综合档案室的建立,档案管理人员配备,社区档案的收集、整理、保管、利用、信息化管理、统计、鉴定、销毁等方面作出了相应的规定。2015年11月国家档案局、民政部联合发布《城市社区档案管理办法》,进一步规范了城市社区档案管理的共性要求,将社区档案管理纳入国家档案管理体系之中,促使社区档案管理必须规范化。

二、社区档案管理的现状

社区档案管理作为社区建设的基础性工作,随着社区建设的推进,也在不断地改进和发展,但相对其他档案工作领域而言,社区档案工作是档案工作中的较新领域,社区档案的规范化管理仍然面临一些困难和存在一些问题。

1. 档案管理意识比较淡薄。

社区建设是在党和政府的领导下,依靠社区居委会和居民的力量来推动的,而从领导到居委会工作人员,再到居民的档案管理意识都较淡薄。一些领导认为社区工作任务繁杂,档案管理并非社区的中心工作,加上档案价值的体现有一个过程,往往对档案管理工作不够重视;从居委会的工作人员角度看,他们只重视社区事务管理,没有意识到档案管理工作的地位以及对其他工作的作用,认为社区服务产生的文件材料只要上交到上级对口部门即可,本社区不需要归档,使得档案管理工作处于弱势;从居民的角度来看,居民认为档案与自身利益没有多大关系,不了解档案的价值和作用,使得对档案利用需求程度不高[3]25。由于档案管理意识的淡薄,直接导致社区档案管理工作在社区建设的各项工作中处于边缘地位,档案管理工作相对滞后,与社区整体发展不协调、不同步。

2. 档案管理人员缺乏档案管理专业素质。

档案管理工作属于专业技术工作,从事档案管理的人员应该具备相应的专业素质和综合素质,但是由于社区居委会工作人员来自不同岗位、文化层次不一样,档案管理工作不重视等因素,社区在对档案管理人员的选择上具有随意性,被安排到档案管理岗位的人员很难保证具备档案专业知识,而且上岗之后很少参加档案专业技能培训,甚至有的档案管理人员没按档案管理的要求参加档案专业资格培训,获得档案人员上岗资格证书。另外,社区居委会每三年举行一次换届选举,一些工作人员可能会落选,加之居委会工作人员福利待遇一般,有的工作一两年就辞职,这样导致居委会工作人员具有不稳定性,由此也会使档案管理人员流动频繁。由于社区档案管理人员缺乏档案管理专业素质,一些社区完全按照个人理解去收集整理档案,使得一些档案收集不及时、不完整,还存在档案管理的随意性大、档案随管理人员走、居民基本信息外泄等管理混乱现象,严重影响了社区档案的规范性。

3. 社区档案管理发展不平衡,缺乏统一性和规范性。

城市的政治经济文化发展水平、对社区档案管理工作的重视程度等因素影响着档案管理工作,使得不同城市的社区档案管理工作发展不平衡,乃至同一城市的不同社区的档案管理工作也有所差异[3]25,有的社区档案管理规范,保存有文书、科技、会计、声像、电子、实物等多种门类和载体的档案,并编制了案卷目录、归档文件目录等必要的检索工具。但是一些社区档案管理缺乏规范性,主要表现为:一是未建立归档、保管、借阅、鉴定、销毁、换届交接等相应的档案管理制度;二是没有严格按照要求归档管理,没实现档案的集中统一管理,仅从方便自己工作角度归档,谁收文谁处理,谁形成谁保管,档案收集不及时、不齐全、不完整;三是档案整理不规范,装订方式和顺序不符合要求,文件题名、目录的填写等都有不规范的现象;四是档案保管条件不符合标准,未配有独立的档案库房、档案专用铁皮柜,保管档案场所没有配备防盗门窗、灭火器,还存在一定的安全隐患。

4. 档案信息化管理相对滞后。

随着社会信息化发展和档案信息化管理的实际需要,社区档案的信息化、数字化管理得到一定发展,整理和保存了一定数量的电子文件、数码照片、视频等,有的社区配备了档案管理系统。但是,由于城市社区属于群众性自治组织,经费紧张、办公用房紧缺、缺少设备、缺少专业培训和指导等因素,一些社区档案信息化建设仍然较为滞后,主要还是以纸质档案为主[4]32。

5. 档案未能有效地开发利用。

社区档案记载着社区发展和居民生活的多个方面的有价值的信息,合理有效地开发利用,可让其价值得以发挥,为有档案利用需求的居民服务。但是由于受档案收集不及时不齐全、缺乏编研成果和检索工具、信息化建设滞后、居民对档案的认识偏见等这些因素的影响,往往导致社区档案未能有效地开发利用。

三、加强社区档案规范管理的对策

社区档案管理工作在服务社区、推进和谐社区的建设中发挥了重要的作用,为使社区档案管理工作更好地服务于社区建设,从社区居委会的上级主管部门到档案管理部门,从社区居委会的工作人员到居民都应认识到社区档案管理工作的重要性,并采取行之有效的举措,解决当前社区档案管理面临的困难和问题,从而使社区档案工作实现规范管理。

1. 加强档案法制宣传,增强档案意识。

思想是行动的先导,影响行为及其效果。加强社区档案的规范管理,首要的是从思想入手,加强《档案法》等法律法规的宣传,增强从上级领导、居委会工作人员到居民的档案意识,使上级领导和居委会工作人员认识到档案管理工作的地位和作用,获得经费、办公条件的支持,建立领导和相关工作人员的岗位责任制、档案管理制度和奖惩制度,实现档案管理的物质和制度的保障。同时,使居民认识到档案的价值,认识到档案与自身利益密切相关,从而获得居民的理解和信任,以推动社区档案管理的规范化发展。

2. 加强专业培训,提高档案管理人员素质。

加强社区档案的规范管理,档案管理人员发挥着关键作用,因此必须通过各种途径提高档案管理人员的素质。首先,无论是专职档案管理人员,还是兼职档案管理人员,必须按照档案管理要求参加档案专业资格培训,获得档案人员上岗资格证书,才能长期从事社区档案管理;其次,由于居委会工作人员来自不同岗位、不同专业,文化层次也不一样,档案管理部门应充分考虑社区的这一特点,专门针对社区档案工作开办包括档案专业知识和技能的培训,以提升档案管理人员的档案管理业务素质;第三,社区应该支持档案管理人员外出考察、学习和交流,尤其支持到社区档案工作做得好的社区去参观学习,以增长见识,吸取经验。

3. 加强业务指导,实现档案管理规范化。

档案管理部门要跟上社区建设的步伐,及时为社区档案工作提供业务指导,实现社区档案的规范管理,推动社区档案管理工作随着社区的发展而发展。一是及时按照社区建设要求和档案管理要求,制定相应的社区档案管理的指导性文件,为社区档案的规范管理提供依据;二是对社区档案进行定期指导和检查,针对社区档案收集、整理、保管等环节存在的不规范的问题,及时要求整改并督促落实;其三,指导社区档案管理信息化建设,在传统的纸质档案的基础上,加强电子档案的归档指导,积极推进社区引进档案管理系统,以实现社区档案管理的信息化、数字化。

4. 加强档案利用服务,为居民提供档案信息。

档案利用是社区档案规范管理的重要环节,也是实现社区服务民生的重要内容之一,社区档案管理工作应为社区建设和居民提供及时有效的档案利用服务。社区应根据本地的特点,围绕社区建设和居民需求,找准档案工作为社区服务的结合点,构建新形势下社区档案服务体系,从而切实为居民排忧解难,为社区建设做出贡献。一方面,在收集档案材料过程中,重点收集下岗职工、空巢老人、低保户、残疾人等文件材料并形成档案,随时跟踪;另一方面,加强对民政救助、劳动保障、计生、老龄、残疾、治保调解、就业创业等民生文件资料的收集保存,以便及时为上述这些居民提供信息,更好地为他们排忧解难[4]33。另外,社区应该编制案卷目录、归档文件目录等检索工具,还要加强档案信息化建设,以便为居民提供快捷的档案信息服务。

社区档案记录了我国城市现代化建设的历史,记录了我国社会主义精神文明建设的历史,记录了我国民主政治建设的历史,是社区建设和服务民生的重要参考依据,在城市社区建设的进程中,应高度重视社区档案的规范管理,为我国城市社区建设和发展留下宝贵的历史记忆,为服务民生,构建和谐社会发挥其应有的作用。

参考文献

[1]齐雪华.加强社区档案管理工作的几点的思考[J].档案天地,2013(11).

[2]吴建华,何小菁,徐欣云.我国社区档案管理的现状与发展趋势[J].档案与建设,2003(1).

[3]高晓雷.对社区档案若干问题的思考[J].湖北档案,2012(3).

城市社区管理体制改革 篇11

关键词：和谐社区；社区建设；社区自治

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”，推动建设和谐社会。社区作为聚居在一定地域范围内的人们组成的社会共同体是城市的细胞，是城市社会建设、社会管理和公共服务的基本单元，在维护社会稳定、促进社会公平正义与构建和谐社会方面具有重要的基础性作用。进入新世纪以来，我国中央政府和地方政府十分关注社区建设与社区管理，各具特色的社区建设与管理模式层出不穷，积累了一些成功的经验，也面临着发展中的许多问题。为此，进一步厘清对社区及其相关概念的认识，回顾我国社区建设的历程，展望发展趋势，明确新的历史条件下社区建设与管理的思路与对策，就显得非常必要。本文结合对广州市社区建设与管理工作的调研，试图对此作些初步探讨。

一、我国城市社区建设与管理的现状

在我国，“社区”作为一个学术概念，早在20世纪30年代就已被费孝通等社会学家引入，但作为社会管理的基本单元真正进入政府的视野，还是改革开放以后。我国城市社区的范围，有的地区(如沈阳)指称大于居委会小于街道办事处的区域，大多数则指代居委会所辖范围，城市社区的管辖规模一般涵盖3000至4000户左右。20世纪80年代以来，我国大力推进社区建设，在社区基础设施建设、组织建设、队伍建设等方面狠下功夫，逐步建立和健全社区管理体制和工作运行机制，社区管理与服务的整体水平不断提高。

(一)社区管理体制基本建立

经过多年的探索，我国社区管理已形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制。“两级政府”指市、区两级政府；“三级管理”指在市政府和区政府指导下，街道办事处作为社区直接指导者和引导者；“四级网络”指在三级管理之下，社区居委会作为管理层次的第四级，协助政府提供公共服务与进行社会管理，社区层面实行居民自治，社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，建立起以社区党组织为领导核心，社区居委会为主体，社区居民共同参与和自主管理社区的公共事务与公益事业的机制。这种管理体制有效的整合政府与社会力量，共同为社区供给公共产品，为实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动提供坚实的保障。

(二)社区服务基础设施逐步完善

我国各级财政是我国社区建设资金的主要来源。近十年来，我国各级财政不断加大对社区基础设施建设的投入，通过新建、改建、扩建、购买等方式，加快建设步伐，各类设施如社区服务中心、居委会办公用房、警务室、卫生服务中心(站)、文化室、社区体育设施、场所等逐步完善。这些设施已成为开展社区管理和服务的重要平台和载体，有效地为社区居民提供文体娱乐、计划生育、养老助残服务、青少幼辅教、托教服务、家政服务、信息咨询服务、社区卫生医疗服务、下岗再就业服务、社区清洁卫生服务、社区绿化服务，以及为辖内企事业单位提供工商税务、法律、环保、保险等多种社区服务项目。

(三)社区服务人员不断增加

我国城市社区服务队伍包括居委会专职人员、社区民警、社会工作者以及义工，人员数量不断增加。在社区层面，按照每300至400户的标准配备一名居委会专职人员，负责开展居民自助互助工作，协助政府做好社会事务和城市管理等社区管理和服务工作。按照“一社区一警或多警”的标准，配备社区民警，负责维护社区治安。目前我国正在试点推行社会工作职业资格认证工作，促进社会工作的专业化。有的城市(如上海)已经出现专业社会工作者参与社区的特殊家庭辅导、问题青少年帮扶、心理咨询、司法调解等服务工作，参与社区服务的社工数量逐渐增加。在义工方面，基本上每个社区都设立义工工作站，大量义工在社区开展治安、敬老、帮困助残、医疗卫生、环保、科普等专业服务。

(四)社区管理模式不断创新

20世纪90年代以来，我国各地十分重视因地制宜创新社区管理模式，提高社区管理的实效，涌现出各具特色的社区管理与服务模式。如以强化行政主导为特征的上海模式、青岛模式与杭州模式，强化社区自治功能的沈阳模式、武汉模式，政府与社区双重强化为特征的深圳模式等。近年来，广州市也在积极探索社区管理模式的创新，探索“强政府、强社区”的社区管理与服务模式，实现政府行政管理与居民自我管理的良性互动。2006年，广州市政府出台的《关于加强社区居民委员会建设的意见》，进一步明确了社区重大事务决策权、日常事务管理权、不合理工作拒绝权、财务自主权、居民对居委会的监督与罢免权等自治权利，落实社区的自治权利。同时，荔湾、天河、黄埔探索了“议行分设”工作机制，越秀、天河两区尝试了设置街道办事处下设“社区工作站”的管理模式，加强政府对社区的管理与服务力量。

二、我国城市社区建设与管理存在的问题

改革开放以来，我国城市社区建设与管理取得巨大成就，但也存在政社不分，“大政府、小社会、弱市场”，社会建设活力窒息，社会化程度低等问题。

(一)政府与社会的关系、社区自治组织之间的关系不顺

首先，政府与社会的关系有待理顺，作为社区自治组织的居委会行政化倾向较为严重。按照我国《宪法》与《居民委员会组织法》的规定，居委会的性质是群众性自治组织，居委会由居民民主选举产生。但长期以来，我国居委会实际上成为最基层的一级政府。居委会成员大多数由街道指派，人事与财政权力受制于街道办事处，居委会选举流于形式。居委会成为街道办事处的派出机构，对街道办事处存在着严重的行政依附关系，难以有效开展社区自治。居委会的行政化，既增加了政府负担，也在一定程度上窒息了社区的活力，不利于培育公民自治精神，难以形成社会、市场与政府协调共治的新治理格局。其次，居委会、业主委员会、物业管理公司的关系有待理顺。在一些新建商品房形成的社区中，居委会、业主委员会、物业管理公司共同组成社区民主自治的重要力量。根据国务院颁布的《物业管理条例》，作为房屋所有权人的业主，有权组成业主大会，行使社区重大公共事务的决定权。业主委员会是业主大会的执行机构。目前居委会与业主委员会两者关系缺乏明确而可操作的界定，存在居委会过分干预业主委员会事务，或业主委员会抵制居委会的现象。我国的相关法律法规并

没有明确界定居委会与物业管理公司的关系，两者在服务内容上存在着重叠，如都有义务维护社区治安、卫生、环境绿化美化，有的物业管理公司百般阻挠、排斥居委会插手社区公共事务。由于双方职责不明，互相推诿、扯皮，这也为物业管理公司与居委会互以对方为挡箭牌，规避业主委员会和社区成员代表大会的监督提供了可能。

(二)大政府、小社会、弱市场的社区建设格局

我国的城市社区建设过分倚重政府力量，社会非营利组织与市场机制发展滞后，导致社会与市场力量参与社区建设的能力与意愿不足，政府负担较重，制约社区服务质量的提升与可持续发展。其一，政府提供社区服务的传统方式不适应社会的发展。目前政府主要采取直接向居民提供社区服务的方式，政府的负担越来越重，人员与机构不断增加，不利于政府公共服务的高效与机构的精简。同时，政府直接提供社区服务的方式也无形中压缩了社会民间组织参与社区服务的空间，不利于发挥社会与市场的力量参与社区服务。其二，非营利性组织发展缓慢。由于政府对社会中介服务组织、非营利组织的培育力度不大，对提供社区服务的非营利组织缺乏有效的扶持和政策引导，导致这类组织的发展举步维艰、难以为继。其三，居委会的自治能力弱化。基层政府负担沉重，居委会成为转嫁行政任务的载体。居委会工作人员随着区政府和街道办事处的指挥棒转，没有充足时间商议与安排居民自治事务，没有足够资金组织管理社区的公共事务和发展公益事业，导致居委会自治能力弱化。

(三)社区建设的可持续发展能力较弱

第一，社区建设与发展的经费几乎完全依赖政府投入，社区、市场与非营利组织的投入严重偏低，社区自身造血能力严重低下，社区办公经费不足。社区居委会专职人员的待遇偏低且不平衡，有些居委会成员收入低于市人均工资收入，难以留住较好的人才。第二，社区居民的自治组织能力较弱。受“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”、“事不关己，高高挂起”等传统心理影响，未能正确认识自身与社区公共利益的关系，大部分社区居民参与社区自治的热情不高。社区正式自治组织如社区居民代表大会、居委会、社区议事协商委员会缺乏社会资本的有力支持，“空转”现象普遍存在。社区内的楼道网络、邻里网络、互助与志愿网络、以及地缘、业缘与趣缘等联谊性、自治性群体不发达，社区居民交流不足，社区共同体意识尚未形成。第三，社区组织与社区单位的社区参与度不高。部分社区内企业组织或机关单位缺乏社区公民意识与社区责任感，参与社区公共事务的主动性、积极性不高。社区组织与单位参与社区服务主要靠人情与面子等非正式机制维系，缺乏制度化的保障机制，易受人事变动的冲击，不确定性较大。

三、世界城市社区建设与管理的发展趋势

人类社会的现代化进程中，社区在社会和谐与发展中的重要性日显突出，出现了社区建设与管理体制与机制的扁平化、自治化、专业化的趋势，社区建设与管理日益从行政化走向真正的社会化。我国在进一步深化各项改革的进程中，城市社区建设与管理也正在出现类似趋势。

(一)社区管理与服务的扁平化

上世纪90年代以来，发达国家与地区以及我国一些城市政府出现了减少社区行政管理层次，直接面向公众，社区管理与社区服务“扁平化”的趋势。发达国家或地区的普遍做法是城市政府直接向社区居民提供政务服务，或通过资助非营利组织向居民提供社会服务。日本、美国等发达国家的城市政府直接将社会服务职能延伸到社区，主要通过项目管理与政府购买的方式提供社区服务，使社区成为政府服务公民，公民加强沟通与合作的场所。我国一些城市则通过撤销街道办事处或整合街道与职能部门资源，建立相应的社区管理与服务中心，强化直接为居民提供公共服务与社会管理能力。如香港特区政府直接将办事机构设到社区，为社区居民提供便捷的政务服务。青岛浮山后社区和南京淮海路社区进行了撤销街道办事处的试点，改组街道党委为社区党工委，作为区委在社区的派出机构，是社区内多种组织和各项工作的领导核心；取消街道办事处，成立社区行政事务受理中心与社区服务中心具体负责社区建设事项，从体制上完成了由街居体制向社区体制的转变。

(二)社区服务主体的社会化

“社会服务社区”，世界上社区服务较为先进的国家或地区都是采取社会化的社区服务模式。社区服务社会化可以有效减少政府行政成本，提高服务效率，激发社会的活力与创造力。社区服务社会化的通行做法是培育非营利组织，政府将社会服务事项通过项目管理与政府购买的方式外包给各种专业的非营利组织，由社会力量向居民提高社区服务，政府扮演资金资助、政策制定与监督管理的角色。同时，政府积极倡导、发动社区自治，大力开展社会志愿者服务，鼓励居民的自助互助行为，培育公民社会。美国有遍布全美各地的137万个非营利组织，既是居民社区的代理者又是政府管理社区与服务社区的合作者，起到政府和居民之间的桥梁作用。我国香港特区社区服务采取的是“公私合作”的模式，“公”是指政府，“私”是指民间非政府机构和私人机构。香港政府主要通过社会工作者、志愿者和社会民间组织为社区提供服务，社区服务和管理已经形成“小政府，大社会”的良性局面。

(三)社区管理的自治化

理顺政府与社区的关系，减少政府对社区的行政控制，强化居民自治，激发民间活力，是目前先进国家社区建设的趋势。我国宪法也确立了居民自治的法律地位。居民自治有利于提高公民的社会责任感，形成居民的主人翁意识，增强社区自助互助能力，培育和谐的社区人际氛围，养成，社区归属感，形成社区合力，提高应对社区突发事件的能力，培养良好的社会风气，建设和谐社区；有利于激发民间力量，整合民间资源，减少政府支出，培育公共关怀。因此，世界先进国家都弱化政府对社区的行政控制，将居民自治作为社区建设的基础。美国政府在社区服务中处于一种相对超脱的状态，它主要制定社区发展的政策和法规，资助非营利组织提供社区服务，并对非营利组织进行管理和考核，实行“小政府，大社会”的管理与服务模式。美国的城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区建设职能。日本的居民自治组织也非常发达，负责把居住在同一社区的所有家庭和企业组织起来，共同处理社区各种问题，参与社区管理。我国香港、台湾地区的居民自治水平也很高，居民合作解决社区问题的意识与能力很强。

(四)社会工作的专业化与职业化

社区服务由专业人士与组织提供，实现服务的专业化与职业化，是世界各先进国家与地区的通行做法。随着居民服务需求层次的提高以及服务事项的专业性，客观上要求社区服务上档次、上水平。只有专业化才能使社区服务具有规范的运作方式、

严密的管理体制、科学的职业体系，只有专业化才能用先进的服务理念完成服务过程，保证有好的服务质量、高的服务效率。发达国家或地区都建立了社会工作者职业体系，社会工作人员走上职业化、专业化的发展道路。欧美等国积极推行社会工作者的资格认证制度。香港的绝大部分社区服务通过专业的社工完成。香港通过《社工注册条例》和《注册社会工作者工作守则》规范社工行为，建立社会工作制度，对社工的职业化以及相关法律的规范化和薪酬制度都作出了详细规定。我国上海市早在上世纪九十年代就设立了专业的社会工作者机构，专门培训、管理专业社会工作者队伍。

(五)社区建设投入的政府主导化

世界上发达国家或地区在财政预算中单列社区建设与发展资金，不断加大对社区的财支投入，政府在社区建设中发挥财政主导作用，以项目管理与购买服务的方式，由自治组织与非营利组织向居民提供服务。欧美各国政府基本采取“政府负责规划、指导，给予资助，社区组织负责具体实施”的运作方式，政府每年要制定社区发展的总体规划，出台相应的政策，把社区拟办的事情公布于众，征求居民意见并加以修改。同时，政府每年拨出资金，专门用于社区发展和管理。美国城市社区建设所需要的资金有70％左右是政府财政资助，30％左右是通过服务和社区捐赠所得。政府财政的大量投入，使得社区自治组织和非营利组织有足够的资源去从事社区公共服务和公益事业。日本城市社区建设的资金也主要由政府拨款，资金的使用有明确要求，支出严格按照预算和规定条例的标准执行。

四、加强我国城市社区建设与管理的对策建议

为进一步落实中国共产党“十七大”精神，加强社区建设与管理、推进和谐社区建设，应顺应世界城市社区发展趋势，解决我国社区建设中的突出问题，进一步明晰政府与社区的关系，强化社区自治，构建政府、社会民间组织、中介组织、志愿者组织与企业共同参与社区建设的新格局。

(一)明晰社区与政府的关系，完善居委会自治功能，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动

首先，明晰政府与社区的服务与被服务的关系。政府职能部门与街道办事处不得随意向社区居委会下达工作指令或乱摊派。属于政府职能部门承担的行政事务，必须派工作人员到社区以项目委托的形式、按照“费随事转、权随责走”的机制向社工购买服务。居委会考核政府的社区服务，监督政府的社区工作，向政府反映社区的诉求。其次，强化居委会的自治功能。居委会是城市公共管理与公共服务的重要组成部分，是党和政府联系人民的桥梁与纽带。政府应还权于居委会，落实居委会的人事与财政自主权，为居委会开展自治提供充足的人力与财力资源。社区层面要完善社区居民代表大会、居委会、社区议事协商会的运行机制，建立健全相互独立、相互制衡与相互合作的社区民主治理架构，最大限度的调动居民、单位力量参与社区建设。再次，密切街道办事处与社区的关系。街道层面建立健全社区民主机制，即建立健全街道社区议事委员会，由居民代表、辖内单位代表、社区知名人士、街道党工委与办事处相关人员组成，作为沟通社区、街道与居民、辖内单位意见与利益的平台。

(二)提高社会力量参与社区服务的水平，构建政府、民间组织与企业合作、互补、共赢的社区服务新格局

首先，分类探索、稳步推进项目管理与政府购买服务的社区服务方式，逐步将现有政府经营的社区服务机构改为政府建设、政府所有、政府资助与政府监管，民间组织经营的新机制。其次，培育与发展各类社区服务民间组织，提高其参与社区服务的能力。民间组织登记管理机关与业务主管单位要在依法行政的前提下，降低社区中专业性、服务性、社会性、公益性民间组织的准入门槛，简化登记手续，提供便利与优质服务。建立与支持养老、助残、调解、救助、特殊青少年教育等社会公益事业、福利事业与慈善事业的资助机制。制定与完善鼓励和支持社区福利事业、公益事业的各类基金组织的公共政策，加强对其监管，提高其社会公信力。再次，引入市场机制，提高社区服务的效率。通过政府资助、委托或“服务券”的方式，吸纳企业组织或社会中介组织参与社区服务。建立与支持社会公益事业、福利事业与慈善事业的税收优惠政策与补贴政策，引导和鼓励各类市场资源参与社区服务。

(三)建立健全政府主导、社会参与、居民自治的社区建设长效机制

城市社区管理体制改革 篇12

但是, 严重危害城市居民健康的恶性肿瘤 (以下简称为癌症) 在社区康复和管理方面还存在许多不规范, 不尽如人意的地方, 癌症患者在上级专科医院诊断治疗返回社区后, 没有得到应有的后续康复保健和照顾。如何发挥城市社区卫生服务的功能, 为癌症患者提供优质的社区卫生服务, 满足患者的的康复需求, 提高他们的生活质量, 延长生命, 是政府部门和卫生工作者应认真思考和解决的重要课题。真实了解癌症患者的社区康复现状, 探讨有效社区康复对策, 具有重要的现实意义。

1 癌症患者社区康复现状

1.1 建档率低。

居民健康档案是开展社区卫生服务的重要资料, 是记录有关居民健康信息的系统性文件, 是社区卫生服务工作过程中收集居民健康信息的重要工具。通过建立个人, 家庭, 社区健康档案, 能够了解和掌握社区居民的个人健康状况和疾病构成。完善居民健康档案的严格管理和有效利用, 能有针对性开展系统的社区卫生服务;以问题/病人为向导 (POMR) 的记录方式, 资料简明, 条理清楚, 重点突出, 对开展癌症患者社区康复有重要价值。但是, 据南宁市区河堤中心和秀山服务站23500人调查, 癌症患者188人, 建档仅16人, 建档率仅8.5%, 而且档案资料不全。原因是多方面的, 一是患者不愿公开自己的疾病, 二是癌症患者对康复治疗疗效失去信心;三是癌症患者多在上级综合医院就诊, 双向转诊网络末完全建立。

1.2 随访率低。

对社区现患癌症病人, 最有效的康复就是建立完善随访制度, 通过一对一连续综合的个案管理, 既能提高管理效率, 降低管理成本, 又能密切医患关系, 改善病人的就医和遵医行为, 增强康复健康干预效果, 改善患者的健康状况, 控制医疗费用的支出。据上述一个中心和一个服务站的调查, 随访23人, 随访率仅12.2%。随访率低的主要原因是, 患者从专科医疗知情告知中, 明白自己所患疾病的性质, 治疗效果不确定性, 完全康复可能性小, 疾病复发可能性大, 生存期短;患者和家属都视癌症为绝症, 为防止被人歧视, 不愿让领导同事邻居知道他所患的疾病, 抱着活一天算一天的想法;其次是, 患者信任专科医生和大医院, 不相信全科医生和社区医疗机构能为他们提供帮助, 不了解他们之间的职责分工和协调关系, 对康复治疗不配合。

1.3 康复人才设备缺乏。

患者在社区卫生服务机构康复服务只能做简单建档登记, 随访, 患者手术伤口的清洗, 消毒, 换药;不能进食者输液治疗补充能量等一些基本医疗服务, 由人于才设备缺乏, 对手术造成的运动功能损伤的康复训练, 放疗化疗产生的毒付作用的治疗, 心理障碍的治疗, 以及临床三级预防服务, 无法正常开展。影响癌症患者有害环境因素, 不良生活方式等危险因素未能从根本上消除, 对于癌症复发留下隐患。患者一旦不适即重回专科医院检查和治疗, 造成看病贵, 看病难。反复的专科治疗使患者变得更加恐惧, 悲观和孤独, 由此形成恶性循环, 对患者心理建康造成严重不良的后果。

1.4 乱投医上当受骗。

晚期癌症患者一般无手术机会, 治疗比较困难, 只能选择内科化疗或放疗, 但需要支付昂贵的医疗费用, 而且疗效不确定, 患者一般放去治疗选择回家, 但又不甘心不治而终, 于是本人和家属到处寻求治癌的祖传秘方, 验方, 偏方, 给社会上心术不正的人创造骗财的机会, 不少患者上当受骗, 病情拖延得不到及时有效的正规治疗, 病情不断恶化, 造成生存期缩短, 过早死亡。

1.5 缺乏营养膳食指导造成营养失衡。

一些癌症的发生与营养缺乏, 免疫功能低下有关, 癌症患者经过手术, 化疗或放疗等治疗后, 组织器官损伤较大, 免疫功能进一步低下, 由于药物的毒副作用, 患者食欲不振, 体重下降, 需要及时增强营养, 平衡膳食, 恢复体重, 重建免疫机能。但是一些患者由于缺乏知识和营养膳食指导, 或迷信社会上的传言, 忌食许多营养食物, 偏食禁食, 造成营养失衡, 严重营养不良, 机体免疫进一步功能下降, 产生严重的后果, 不利于癌症康复。

1.6 缺少人文关怀。

目前大多数癌症病患, 发病机理尚未完全清楚, 治疗是医学界世界性的难题, 社会上人们普遍存在癌症是不治之症的认识误区, 谈癌色变, 对癌症患者敬而远之, 虽无传染性, 都不愿接近他们, 缺少人文关怀;加上由于患者自婢心理, 自觉远离人群, 变得孤独无助, 只能接触有类似疾病的群体, 他们之间相互转告一些不良信息, 加重患者精神负担, 不利于患病的康复。

2. 管理对策

2.1 建立政府主导沟通协调机制, 解决患者面临的实际困难。

社区居委会和政府相关部门, 社区卫生服务机构要掌握癌症患者患病人数和家庭情况和基本需求, 把当党和政府对广大患者的照顾政策落实到每个患者和家庭;综合利现有社区卫生服务资源, 家庭的资源解决癌症患者的困难, 为他们提供基础的医疗服务, 切实解决每位患者的经济困难, 提供基本医疗救助;对一些临终患者利李嘉诚基金提供药品进行人道救助, 做好临终关怀服务。

2.2 建立计算机网络系统, 实现癌症患者的网络化管理。

通过网络系统建立全科医疗和专科医疗联系, 互通信息, 及时录入患者的相关资料便于查询, 实现患者及时和动态医疗过程管理, 及时解决治疗中出现的问题, 网络系统如下:

2.3 建立救治绿色通道。

凡通过计算机网络管理的癌症患者在全科医疗和社区医疗中实行医疗救治绿色通道, 一旦需要优先救治, 解决患者看病难, 看病贵的后顾之忧。

2.4 定期随访。

完善的健康档案, 定期康复医疗随访制度对患者有重要的康复价值;可及时准确掌握患者的现患情况发展变化, 为社区康复治疗和专科治疗提供决策依据, 把患者发生的医疗问题解决在萌芽之中, 使患者在专科医疗及社区康复中得到人性化, 综合性, 连续性的照顾。

2.5 心理干预治疗。

随着医疗模式由生物医学模式到生物心理社会医学模式转变, 患者经过手术, 化疗, 放疗等损伤性治疗后, 全身器官组织受到不同程度的损害, 人体生理心理发生变化, 面对生和死的考验, 一些病人食欲不振, 失眠恐惧孤独和悲观, 由此反复的恶性循环, 必须进行积极心理干预治疗。医护人员要以良好的医患关系为桥梁, 应用各种心理干预, 包括语言表情, 行为或通过某些仪器的训练治疗, 以改善患者的心理素质, 增强抗病能力, 消除各种忧虑。患者的心理治疗包括:一般心理治疗和特殊心理治疗。

2.6 营养膳食指导。

食物中蛋白质的主要功能是修补消耗机体或修复损伤器官组织, 是免疫细胞和抗体形成的必须成份, 食物中某些成份有抑制癌症发生的作用, 如维生素A胡萝卜素, 膳食中的纤维等素。因此癌症患者要合理营养, 平衡膳食, 按照我膳食指南指导癌症患者切忌偏食择食, 多食有益的食物, 保证病后营养供应, 促进康复。

2.7 健康教育和健康促进。

健康教育和健康促进是社区卫生服务的主要工作之一。社区卫生工作者有义务帮助患者改善变不利健康行为, 共同实施个人及其家庭, 社区和国家鼓励的健康行为, 增强患者处理自身健康问题的能力, 努力提高他们对健康概念和健康知识的知晓率。

2.8 实施社区预防和保健策略。

社区预防和保健是开展社区康复的重要内容。社区预防重点主要实施三级预防的策略。即病因预防, 临床前期预防, 临床期预防。不同时期重点不同, 临床期预对防止癌症患者疾病进一步恶化或发生严重并发症或后遗症, 提高生存质量, 延长生命, 有重要作用。

3. 结束语

社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分;是实现人人享有卫生保健服务的基础环节, 研究和探讨癌症这一特殊群体的社区康复治疗策略对构建和谐社会, 减少因癌致贫因癌返贫的家庭人群具有十分重要的意义, 在党和政府的关怀下, 随着社区卫生工作的正常有效开展, 通过全社会的努力, 这项工作将造福癌症患者及全体国民。

参考文献

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