城市边缘社区

城市边缘社区（精选12篇）

城市边缘社区 篇1

摘要：城市边缘社区是我国城市化发展中一种特殊的地域结构, 社会属性和管理体制的交叉性、不断演变的动态性和人员构成与居住形式的复杂性等构成了它的基本特征。其交叉性、动态性、复杂性等特点决定其易导致诸多公共安全事故。城市边缘社区的和谐稳定发展事关城市和农村地区的建设, 因此城乡结合部的公共安全治理建设就尤为迫切。本文分别从城市边缘社区定义及特征、边缘社区公共安全存在的问题及原因和边缘社区公共安全治理建议等方面进行分析。

关键词：城市边缘社区,社区,公共安全

城市边缘社区是我国城市化大背景下一种特殊的地域结构, 是城市环境向农村环境的过渡地带, 是城市功能和农村功能相互渗透十分活跃的地区。它是城市和农村管理体制的交错区和真空区。由于其人口、经济和社会构成的多元性, 使得大量危险性因素滋生, 严重地威胁着该地区的公共安全治理建设。因此, 研究城市边缘社区的公共安全问题具有极端的重要性和迫切性。

一、城市边缘社区的定义及其特征

上世纪九十年代以后, 我国的城市化进程进入了一个高速发展时期, 大城市和特大城市的规模急剧膨胀, “入侵-演替”的景象在城市四周的边缘地带同时或交替上演, 造就了城市边缘带的形态和功能的多样性, 使其成为经济社会的多面体。从现有的研究成果来看, 学术界较多的提法是城市边缘社区、城市边缘区、城中村、城乡结合部和流动人口聚居区等。例如, 陈月从地缘和居民构成的角度认为, 城市边缘社区“大多位于城乡结合部, 其成员为来自外地的农民工, 他们相对集中地居住在一定的区域内, 从事一定的行业, 以地缘、血缘为纽带形成特殊的社会群体。由于该社区既不同于城市社区, 又不同于农村社区, 具有独特的社会属性、社会地位、人群特征及地域位置, 故而称之为边缘社区。又如, 戴宾、杨建从地理位置和城乡经济发展的角度给城市边缘区下的定义是, “城市边缘区是指城市建成区的外围地带, 或由城市向乡村过渡的地带。它是城市在自身的近域推进和广域扩展过程中, 城乡要素逐渐过渡、彼此渗透、功能互补而形成的特殊区域, 具有明显的城乡经济混合增长特征。”

它具有如下几个特征:一是交叉性。这些社区基本上已经实现了产业的非农化和社会成员职业构成的非农化, 但在管理上仍然沿用城乡二元社会结构模式。城市与农村“二元管理体制”并行存在、共同发挥作用, 管理体制交叉, 这构成了城市边缘社区的一个基本特征;二是动态性。“随着城市的动态发展, 城乡结合部也由城区向外围农村扩展, 城乡结合部位置的动态变化, 导致其人口和经济等诸多要素也呈现动态发展趋势”;三是复杂性。在城乡结合边缘社区内人口构成复杂, 既有农民也有居民, 还有大量的流动性人口, 他们虽多年居住在这一地区, 但真正融入城市中也是很难的。

二、城市边缘社区公共安全存在的问题及原因

公共安全是指多数人的生命、健康和公共财产安全。当代中国正处在巨大的社会变迁和“风险社会”阶段, 社会矛盾层出不穷。城市边缘社区由于其特有的特征, 在发展中呈现出明显的滞后性, 严重地制约着城市的发展和农村的建设, 特别是在公共安全方面更是对我国的公共安全管理提出了严峻的挑战, 主要表现在以下几点:

(一) 交叉性的二元体制造成边缘社区的公共安全隐患

1、边缘城市社区居民非农转化不彻底造成其无法享受城市居民应享有的待遇。

目前的状况来看, “全国范围内, 除极个别做得比较好的地方政府外, 绝大多数这样的社区, 其相应的最低生活保障机制、贫困救济机制、养老机制、医疗卫生机制等, 都没有跟上非农转化的步伐。虽然住房出租市场的形成一定程度上弥补了社区居民的收入来源, 但是, 在按照城市统一规划建设的小区内, 居民可供出租的房屋数量毕竟是有限的。”相反, 社区内失业、半失业、隐性失业带来的社会闲散人员增多, 以及随之而起的黄、赌、毒成风, 却是实实在在的治安隐患。

2、从社会治安管理看。

有的城乡结合边缘社区分别由农村派出所和城市派出所管辖, 单从人口管理看, 有的是单一的农业人口, 有的则是既有农业人口也有非农业人口。有的地区则将同一区域内的农业人口和非农业人口分属城市派出所与农村派出所管辖, 从而形成了交叉型的人口管理体制。这种人为造成的管理体制的交叉性, 带来的后果必然是管理乏力, 也形不成“齐抓共管”, 而这正是产生社区案件高发的一个主要原因。

(二) 城市边缘社区的复杂性是对公共安全管理的严峻挑战。

城市边缘社区一个明显的特点就是农居混杂, 外来人口居多, 因此公共安全问题尤为严峻。一是大量外来人口涌入城乡结合部地区, 使得原有的社区管理资源匮乏;二是外来流动人口成分比较复杂, 大多数人的知识水平低、法律意识差, 受到犯罪分子的引诱后易走上违法犯罪道路;三是本地居民有着强烈的排外心理, 对外来人口具有某种不认同感, 双方易引发口角, 甚至是躯体和武力冲突, 所以城市边缘社区成为公共安全高危地带。

(三) 城市边缘社区的动态变化造成社区居民缺乏公共安全参与意识。

城市边缘社区刚刚脱胎于传统的乡村, 与现代城市社区的发展要求相比, 缺乏一个有相当发育程度的公民社会。由于公民社会发育不良、不成熟, 自主性、规范性较弱, 对成员的负责性较低, 特别是由于社区成立时间不长, 居民还没有完全摆脱镇村体制的影响, 只是把社区当成居所, 社区参与意识比较淡薄, 还没有意识到自己是社区自治的主体, 没有很强的归属感和认同感。公众的公共安全参与意识普遍缺乏。

三、城市边缘社区公共安全治理建议

针对上述边缘社区公共安全管理存在的问题笔者有以下建议:

(一) 加快地方基层政府改革, 完善边缘城市社区公共安全服务各项配套机制

1、打破边缘城市社区行政体制上的“二元管理”模式, 将其纳入城市社区管辖范围, 从而彻底消除管理体制上的交叉性。

同时, 可以把城市社区管理的成功经验推广到边缘城市社区, 突出边缘城市社区“居委会”的独立性, 充分发挥其在社区公共安全服务中的作用。

2、加快边缘城市社区农转非居民社会保障机制的构建工作。

政府要通过制定社会保障与福利政策来保护农转非居民的就业安全, 主要涉及医疗保险、基本养老保险、失业保险、最低生活保障等。

(二) 从源头上杜绝公共安全的威胁性因子。

一是必须做好流动人口的登记工作。可以从加强综合治理的角度, 考虑由公安部门、用人单位、居住地管理单位和个人等四方共同开展登记工作, 公安部门主要负责对流动人口的登记造册工作, 用人单位和居住地管理单位负责对在单位工作或居住的流动人口进行内部登记并报公安部门备案, 个人则要及时申报和申办暂住证;二是要对流动人口实行分类管理与重点管理、网络化管理与柔性管理相结合的办法, 对重点人口实行专项管理, 既充分发挥流动人口的积极作用, 又有有效措施防止、防范各种违法犯罪现象。

(三) 建立一个公共安全宣传引导系统。

建立一个公共安全宣传引导系统, 有利于日常加强对公众的公共安全防范意识、防范知识的普及, 有利于强化对公民公共道德、公民义务的宣传教育, 有利于提高公众维护公共安全的能力和水平。作为社区公共安全宣传引导系统应做到两个方面:一是要利用社区优势, 主动与政府相关职能部门保持紧密联系, 做好日常宣传;二是要配备至少一名的专门公共安全联络员。与其说是公共安全联络员不如说是公共安全辅导员更为贴切。因为这名联络员不仅自身要从事日常公共安全知识的宣传, 同时更要担负起社区里答疑解惑的重任。

参考文献

[1]陈月.“边缘社区”的犯罪问题及其控制[J].郑州大学学报, 1997.1.

[2]戴兵, 杨建.城市边缘区与统筹城乡发展[J].重庆工商大学学报, 2004.11.

[3]刘建凤.我国城乡结合部地区的公共安全治理研究[J].理论观察, 2012.6.

[4]沈叶明, 徐颖.边缘城市社区治安问题初探——从社会控制到社区公共安全服务[J].江西公安专科学校学报, 2006.3.

[5]刘志霞.社区公共安全的建设[J].城市与减灾, 2007.4.

城市边缘社区 篇2

农村社区农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的,是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。

农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建, 注重通过整合资源, 完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。理解农村社区，应该注意到以下几个特征：

（1）农村社区是一个社会实体。农村社区是一个相对完整的社会结构体系。农村社会普遍存在的一些现象都可以在农村社区内反映出来，人们能够通过农村社区发现农村社会中存在的各种社会现象，能够从农村社会生活中听到社区居民最真实的意愿。可以说，农村社会是由若干不同类型的农村社区所组成，因此，建设社会主义新农村应该从农村社区建设入手。

（2）农村社区的主体是农村居民。农村居民是农村社区产生、存在的前提，是农村社区的建设者，农村社区的建设与农村居民生活密切相关。这就要求 把实现好、维护好、发展好广大农村居民的根本利益做为建设农村社区的出发点和落脚点，尊重农村居民的主体地位，积极增加农村居民建设农村社区的积极性和主动性，将农村社区建设成为农村居民满意的社会经济生活场所。

（3）农村社区的基础性经济活动是农业生产。城市社区中劳动力的谋生方式基本上是从事二三产业，而农村社区中基础性想经济活动则是从事农业生产。但是，改革开放以来，国农村的产业结构发生了显著的改变。在农田种植业发展的同时，林牧副渔和二三产业大规模发展。许多地区的农村居民从事二三产业的数量已经超过了从事农业的数量，农民从非农产业中获得的收入也已经超过了农业收入。

（4）农村社区的多功能性。就 国的农村社区的情况而言，一是具有经济功能。主要表现为农村社区发挥着组织、协调、管理生产经营活动，提供产前、产中、产后服务等作用。二是具有政治功能。主要表现为农村社区发挥着贯彻执行党和政府的方针政策，维护村民的合法权益，建立和发展各类社区组织，推进村民自治和基层民主法制建设等作用。三是具有文化功能。主要表现为农村社区担负着发展教育事业、组织开展文化娱乐和体育活动，组织开展为农村社区组织具有维护本社区的治安秩序、调解民间纠纷、管理计划生育、维护社区的社会稳定等项功能。五是具有社会建设的功能。如发展本社区的社会保障和福利事业。

（5）农村社区的人口密度较低，聚居规模较小。人口密度和人口聚居规模是衡量一个社区人口状况的主要指标。与城市社区相比，由于农业生产活动需要在大面积的土地上进行，使得农村居民不可能想城市居民一样聚居在一起，只能小规模分散居住于多处。这个特点就要求 在完善农村社区建设、发展和管理中要因地制宜，尊重客观现象。

（6）农村社区中家庭功能比较突出。农村家庭不仅担负着生育、赡养、消费、文化娱乐等项功能，而且还是农业生产的最基本单位和农村组织的主要构成单位。家庭的最基本特征能够比较充分的满足农业活动提出的多项要求，而其，在农村社会生活中，个人往往以家庭成员的身份参加组织活动，社区组织在其活动过程中也往往把家庭视作接受任务的单位。可以说，家庭是农村组织的基本构成单位。

（7）农村社区中血缘、地缘关系发挥基础性作用，但是业缘关系的作用日益重要。血亲、姻亲，以及由于世世代代血亲姻亲关系形成的复杂网路，是农村社会关系的核心和联系纽带。同时，邻里关系也是农村社区中重要的人际关系。但是在现代农村中，原本紧紧地以血缘关系为核心的格局正在变得多元化、理性化，亲属之间关系的亲疏越来越取决于他们在生产经营中相互之间合作的有效和互惠的维持。

重塑中国城市社区 篇3

所谓“一退”是指社区行政化色彩淡化，“一强”是指居委会强身健体，而“一进”是社会组织进来。

在南京之外，成都、杭州等中国城市，最贴近市民的深化改革尝试正在家门口展开：重塑中国城市社区。

据国家统计局数据，2014年中国城镇化率为54.77%。城镇化车轮前推，越来越多的人将从农村转移到城市。这意味着，城市社区成为国家治理的主要基本单元。

在此背景下，十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件，十八届三中全会也强调：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”

让社区回归本位、提高社区治理的成效，不仅将是国家现代化治理能力的重要反映，也是构筑良好的党群关系和社会和谐的一块基石。

正如习近平一年前在全国两会上所说：“社会治理的重心必须落到社区。社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”

牌子多得挂不下

0.6平方公里内的90幢居民楼，都是上世纪的旧居。位于南京市秦淮区的蓝旗新村社区貌不惊人，却是江苏省社区建设标准化的模板。

它正承担着一项改革试点任务：厘清一个社区“应有”的工作。

作为国家民政部首批“全国社区治理和服务创新实验区”之一，整个秦淮区实验的主要题目是“社区减负”。

“曾经有居民找我说，有的部门让他找社区开证明，证明他爷爷是1948年去世的。问题是1948年还没我呢，而且他爷爷死在台湾，我要作证明还得去台湾出个差呢！”蓝旗新村社区居委会主任赖燕告诉《瞭望东方周刊》。

这样的证明，“简直多如牛毛”，赖燕说：“不管什么部门都能找社区来盖章。”

“上面千条线、下面一根针”，几乎所有社区工作者都会提到的这句话，形象地反映出当下中国城市社区行政负担沉重的现状。

“以前居民区做的工作是自发的，后来是上面下派的。社区就像个针眼，所有上面的线头都要通过居委会穿下来。”杭州市上城区上羊市街社区居委会党委书记沈雪鸿，对所在居委会的工作内容梳理发现，共有297项，“有些未必是我们该做的。”

根据要求，社区所有制度要上墙，居委会承接的行政职能也都要挂牌子。由于职能太多，出现了“社区的墙面不够用”的情况。

上羊市街做了个大木框，往框里插不同内容的木条。还有社区另想办法，做了3块牌子，“哪个部门来检查，就把相关的牌子挂上去”。

不过，更占用社区工作者精力的是做台账。

“很多台账是为了应付各种检查评比，没有实际意义。比如小区环境卫生怎么样，实地看看就行了，但现在是看台账，看小区环境领导小组有没有成立、开了几次会，之前是什么状况、改造后是什么状况，拍个照上交。社区为了做台账花了很多精力，很多年轻人都坐在办公室做台账。”一位基层社区工作人员告诉《瞭望东方周刊》。

沈雪鸿说，评比之类大部分是靠台账。

行政上移、社工下沉

通过体制改革，秦淮区正试图改变这种社区应对不暇的局面，这种努力也在南京全市推广。

就在蓝旗新村社区居委会隔壁，是2012年建立的大光路街道市民服务中心。和以前大多数行政事务要找社区不同，服务中心现在是社区居民与政府打交道的主要枢纽。

秦淮区在全区各街道设置了15个标准化的市民服务中心，把散落在区、街道和社区的上百项行政服务事项以下放、平移和上收等方式，统一“打包”集中到市民服务中心办理。

其中包括民政救助工作、老龄工作、计划生育工作、殡改和优抚工作、残疾人工作及劳动保障工作等，都是以前社区居委会的工作内容。

“社区越来越不堪重负，在这种形势下谈社区自治，精力根本分配不过来。”秦淮区民政局副局长曹金海告诉《瞭望东方周刊》，“很多行政职能并不是下个文件就能减掉的，以前很多公共服务以社区为起点，社区的行政职能剥离后，这些事谁来承接？所以就回收到街道，街道是政府的派出机构。”

南京市各实验区统一开展的改革，主要就是取消社区（村）承担的工作任务与指标、组织机构、创建达标评比活动及台账。

而在上羊市街社区所在的杭州市上城区，社区治理改革的关键一步也是转变街道职能，确立街道在地区社会治理与服务中的主体性地位。

在此基础上，完善、衔接和规范社区各方面工作，逐步实现职能部门、街道的公共服务与社区自治有效衔接，减轻居委会不合理的工作负担。

在任务减少的背景下，社区工作者过去可能只是负责一个条线的工作，现在则要求一个窗口可以办多个事项，“让更多的人下去，为老百姓服务。”

必须有顶层设计

成都市锦江区也是民政部首批“全国社区治理和服务创新实验区”之一。

在对社区承担的行政职能进行全面统计的基础上，与南京市一样，锦江区把不少行政职能上收到街道。不同之处在于，依然需要将服务下沉。

两地差异的关键，是社区公共服务站。

锦江区双桂路街道党工委书记伍华告诉《瞭望东方周刊》：“社区公共服务站不仅是服务窗口，也是街道的内设科室。服务站三分之一的人员是正式干部，服务站站长兼任政务中心副主任。”

但与杭州市2008年“三位一体”改革中要求居委会和社区公共服务站交叉任职不同，锦江区的社区服务站和居委会互相独立，连办公地点都不在一起，“完全分家”。

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在此基础上，2013年锦江区还对全区社区重新划分，从64个增加到117个，缩减社区规模，使社区居民构成更加单一。

锦江区民政局局长贺涛告诉《瞭望东方周刊》：“目的就是缩小服务半径，让服务更快更便捷更精细化。根据社区的规模，我们把服务站放到社区，实行一站一居（一个服务站服务一个社区）或一站多居，因地制宜。”

相比其他地方，锦江区并不大力强调去行政化的概念。“行政不能脱离，但是不能行政化，因为居民有些需求就是行政服务。”锦江市民政局党委书记任凯对本刊记者说。

从改革现状，也能反映出这一观点的合理性。

其实，锦江区自2008年就推出系统化的社会管理创新改革，建立了社区工作准入制，旨在将不必要的行政职能挡在社区之外。这和南京市的做法不谋而合。

“但实际工作中有一定误差，这不是搞个事务清单就能解决的。比如发生了紧急状况，社区做不做工作？改革可以定向解决一些问题，而有些具体问题没法一刀切。”任凯说。

在南京，大光路街道副主任、大光路街道市民服务中心主任蒋夷告诉《瞭望东方周刊》：“社区只能说减什么，不能说应该做什么，因为做什么在法律上也说得不清楚。而且，现在取消的项目都是南京市层面的，一些国家层面要求的事项，那些报表还得做。”

南京市玄武区民政局副局长汪拥政告诉本刊记者：“区级政府很少交办行政任务，绝大多数来自市、省、国家。所以，真要减负，必须有顶层设计。”

要钓鱼就要有鱼饵

“减负”各有效果，而从行政事务中解放出来的社工们，发现社区工作的挑战才刚刚开始。

对于不同的地方，需要“增能”的工作不同：或是促进民主协商，或是加强稳定，又或者是建设服务体系，等等。

“现在社区的情况变了。”赖燕说，“我小时候，居民小组长在老百姓心中很有地位，居委会大妈哨子一吹，我们就拿着扫帚去打扫公共卫生了，都是自愿的，这就是群众自治。现在变了，居民不太愿意参与自治。”

“十八大报告提出改革创新要激发社会活力，在基层社区，激发社会活力的一个表现就是居民参与。”南京市民政局相关负责人告诉本刊记者，“但是，几乎所有社区都面临居民参与乏力。”

双桂路街道的问题比较明显。这个2.38平方公里的地区是成都市锦江区的第二个百亿元商圈，成都市的金融一条街也在这里，高档小区遍布，人员流动性大，而且对社区的依附性很弱。

流动性强的人群，显然对公共事务的关心程度不高。而且相比农村，城市社区没有集体经济，也缺少公共议事的主题。

锦江区的办法是，通过为每个社区提供社区服务资金，为社区居民创造出新的公共事务。

2014年，这笔资金是每个社区38万元，如何使用完全交由社区居民讨论决定。而且，这笔资金还在以每年约10%的幅度增长。

“作个不恰当的比喻，要钓鱼就要有鱼饵，社区服务资金就是要把居民的积极性调动起来的‘鱼饵’。钱交给他们，自己设计项目自己花，主人翁的精神就凸显了。”伍华说。

让市民学会议政

学习自治需要培养。“仅有资源不够，还要有好方法。”成都市锦江区民政局基层政权科科长陈大翔告诉《瞭望东方周刊》。

方法就是议事规则。

校场坝东苑是锦江区的一个老旧小区，建成于1997年，人员构成复杂，多年来油烟弥漫、污水横流。政府提供的公共服务资金就用在了院落环境改造上。

在确定公共服务资金使用的过程中，社区仅充当召集人，并将议事规则传授给居民们。

“原来居民议事那叫吵架，各说各理，现在叫协商，定了很多规矩，比如想发言的要举手，发言有时间要求，有人陈述时其他人不能插嘴。”社区书记冯禾呈告诉《瞭望东方周刊》。

居委会工作人员不仅自己学习议事规则，还引入了专门的社会组织参与议事过程。

规则中不可或缺的一个元素是，所有居民公共事务社区都要公开。“保证了知情权才能服务。”冯禾呈解释。

“过去一年中，各社区开会主要是灌输规则意识。”陈大翔说，“让居民感受到，他们的意见被尊重，钱也确实用到了他们身上。”

不到两年，校场坝东苑的居民自治情况大为改观。比如，以前居民都拒绝缴纳的清洁费、门卫费，现在收费率已达72%。

然而，对于锦江区来说，发动居民自治的挑战依然很大。

目前，通过工作提高了自治水平的社区确实减少了问题，但均是老旧小区。商品房小区的自治问题似乎难以破题，“有些高档小区，街道居委会连大门都进不去。”伍华说。

给社会组织让出空间

锦江区的第三项改革内容或许是一条破解之道——2008年推出社会管理创新改革，包括街道管理体制改革、社区治理体制改革、社会组织管理体制改革。

前两项分别着力于社区行政任务减负、激发居民自治活力，如今均显成效。相较而言，第三项改革成效尚不显著。

任凯说：“现在，社会组织还处于发展起始阶段，真正能够提供专业服务的是少数。”

而社会组织的专业性，无疑是未来社区治理的必要元素。

一个最简单的例子是，多位居委会工作人员均向本刊记者反映，一旦碰到社区内一些老年人用药的问题，居委会工作人员确实感到棘手。

成都市同行社会工作服务中心理事长代曦告诉《瞭望东方周刊》：“很多社区居民的问题不是用钱就能解决的，需要专业社工帮助寻找解决方案。社工就像医生一样有专业领域划分，比如儿童、老年、家庭服务。社区居委会也是社工之一，不能取代其他专业社工。”

2013年7月31日，总理李克强主持的国务院常务会议上曾专门研究推进政府向社会力量购买公共服务。

汪拥政说：“我们区2011年在全省最早开始搞公益创投，我当时有个想法，要通过民政购买服务让其他部门看到社会组织发展的趋势。3年多过去了，这个工作有一定成效，但很多部门缺乏这个意识。”

“社会组织是未来的发展方向。先要改变观念，政府让出空间，社会组织才能生长。”他说。

城市边缘社区 篇4

一、快速推进的城市化凸现了两种管理的差异

1. 农村社区管理

农村社区以农村为空间, 社区组织主要由居于本地的居民组成, 他们以农业生产为职能, 社区管理以风俗、习惯、村规民约为原则单一、稳定是其特征。历史上的官渡区是一个农业为主的行政区, 各级行政管理的重点在农业生产。官渡区的农村社区管理工作有如下特点:第一, 社区管理者习惯于农村生活方式, 日出而作、日落而息是其工作时间特点, 行政村是其工作的空间, 处于此时空中的村民是其工作的对象。第二, 管理者大多数沿用农业文明管理方法, 以管理者事无巨细的“管”及被管理者的服从为基本工作方法。第三, 管理对象为村民, 以村为单位, 范围有限, 对象单一, 管理方式以村民自治为主。第四, 管理的社会基础为血亲熟人, 管理者遵循风俗、习惯、村规民约完成管理, 方式粗放、简单。第五, 管理强调管理者的个人因素, 管理者以身作则, 以个人魅力影响、吸引他人, 实现管理目标。

这些特性在以农业为主的乡村社区管理中发挥过重要作用, 足以调动每一个基层管理者的积极性, 保证其完成管理任务。但是当农村向城市转化, 农业文明向工业文明转换, 官渡区由城郊被纳入主城区, 以工业强区、基层管理进入城市社区形态时, 上述优势不再, 其中一些甚至可能成为城市社区管理的障碍。

2. 城市化社区管理

城市化社区以城市为中心, 社区成员构成复杂, 成员职业多样, 社区管理以法律、法规为原则, 复杂、变化是其特点。相对于农村管理, 社区管理有如下特点:第一, 工业文明以平等为前提, 管理者与被管理者基于同一基础, 强调以双方的利益满足为条件, 不存在无条件的管理与服从。第二, 城市基层管理的公共性决定了管理范围的扩大, 内容的丰富, 对象的复杂。这一点在官渡区各社区表现为:管理范围上既要管以基础设施为代表的物质文明建设, 又要管以社区文化建设为中心的精神文明建设, 还要管以保一方平安为内容的制度文明建设;管理内容上既要完成各项事务性任务, 又要创造性工作促进地方经济发展;管理对象上既有原住居民, 还有中央、省、市属企业及其组织, 更有大量暂住、流动人口。第三, 社区管理以公民为管理对象。陌生、流动是其特点。管理要求精细、规范。粗放、简单的工作方式受到被管理者的抵制、反抗。第四, 社区管理以规范、原则为基础, 管理者个人魅力有限, 制度是实现管理目标的重点。第五, 社区管理重点是服务, 既要为小区居民提供日常服务, 也要为辖区组织提供行政服务。

综上所述, 农村社区与城市社区具有本质的差异, 从前者到后者要求社区管理者从思想观念、工作作风、工作内容上实现根本转变才能做好社区工作。

二、农村社区向城市社区转化的困难

1. 社区服务对象扩大

城市社区服务对象多样, 有原住居民、上级行政机关、大量暂住和流动人口及辖区中央、省、市企事业组织, 服务内容繁杂。对上级行政机关, 社区要担负大量行政工作, 完成诸如计划生育、低保户认定等日常工作;对广大社区居民, 要提供从衣、食、住、行到生、老、病、死的日常服务。社区工作是多头上级管理及多头社区居民服务的枢纽。社区管理处在最基层, 承担了许多社会功能。一是公共管理功能。治安混乱、警力不足时大多数社区自己筹钱建立巡逻队等组织, 弥补警力的不足。二是行政单位任务。每一社区要服务众多行政职能部门, 这些部门的工作像千万条线, 最后都要通过社区这一根针完成, 因此绝大多数社区干部疲于应付上头无力考虑其自身发展。

2. 社区服务者年龄、学历、性别结构不适应城市社区要求

社区管理干部由村干部转换身份而来, 他们的年龄、学历、性别结构难以适应城市社区要求。农村社区选举干部以稳重、有威望、一定的社会阅历为主要条件。能满足这些条件的多为中老年人, 所以转换身份后的社区干部年龄普遍偏大, 学历偏低, 大多只有初中及以下学历, 少数有高中学历, 仅有个别人通过夜、函大等形式接受了高等教育。此外, 基于农村社会特点城市社区干部队伍以中老年男性为主, 妇女干部、青年干部少, 作用有限。年龄偏大, 学历偏低, 性别结构不合理成为城市社区管理的人力资源困境。

3. 社区干部观念转变刚刚开始, 社区工作认识模糊

许多社区干部认为由农民到居民仅翻换了一下社区门口的招牌, 身份的转换并未引发传统生活方式的根本改变, 他们不清楚社区与村委会的根本区别在哪里。因此认识、解决问题的方法、思路仍沿用传统的、农村的, 从城市的角度以市民眼光看待社区问题的意识刚萌芽。现实中他们常感叹:“现在工作太难了, 不如以前好做。社区里大单位不理你, 小单位麻烦你;有事来找你, 无事不料你;困难甩给你, 好处不给你;老弱病残需要你, 健康男女不理你, 随时还要吓吓你, 上级领导个个盯着你。”从这些感叹中可知:社区管理者对社区工作的认识存在如下模糊之处:首先, 城市社区定位不准, 套用农村社区定位, 将自己置于管理者位置, 从“管”出发看待社区成员。其二, 不了解城市社区工作范围, 工作仍限于村委会工作职责之内。其三, 不了解城市社区工作方法, 沿用农村社区村委会“管”的方法, 而非“服务”的方法。最后, 社区工作无重点, 日常琐事缠身, “服务”尚未成为工作重点。

4. 社区基层干部选举有滥民主的苗头

社区基层干部是实现各项方针政策, 和谐社会建设及地方经济发展的基层力量, 其政治、思想素养及个人综合素质的高低直接关系到一系列方针政策的实现及基层政权的巩固和发展。因此选举那些既能充分理解党中央及地方政府一系列方针政策, 又能充分代表广大社区民众意愿, 有能力推动当地经济发展的人作为社区干部, 既符合党的干部政策, 又能体现民意。但现实中一些社区干部的选举并非如此, 有些地方甚至出现了个人基本素质受到社区民众质疑、网上通缉的人当选为社区干部。这一现象的出现有多种原因, 主要是:农村家族势力在一个社区占绝对优势;社区居民小团体利益诉求;社区利益与国家利益冲突;社区干部综合素质的高低;共青团、工会、妇联等群众组织的工作与支持欠缺;上级党组织、政府的认可、培养、使用、支持有空白。

受上述原因影响, 一些社区基层干部选举过程由大民主演变为滥民主, 被选举出来的社区管理者既不能代表民众意愿, 也难以贯彻党的各项方针、政策。

三、干部素质是农村社区向城市社区转换的重点

由农村社区转化来的城市社区一般拥有集体经济权, 此类社区管理具有二重性特点:以服务的形式承担行政管理之责, 以一方经济管理者身份运作集体经济, 即社区是服务与管理的二重统一体。所以此类社区对其干部的要求有别于其他城市社区, 他们既要会服务又要能管理。

1. 一定的政治素养和基层管理能力

社区干部是党和国家方针政策得以实现的基层力量, 是社会和谐的基本维护者。其政治素养、基层管理能力的高低直接关系到党和国家方针政策的实现及社会和谐发展。因此政治素养、基层管理能力是社区干部的基本素养之一。社区干部的政治素养和基层管理能力包括对国家政治形势的感悟力;理解党的方针政策的能力;向社区公众传递党的方针政策的能力;发动、团结群众, 推动一方发展、和谐一方社会的能力;调整基层关系、化解基层矛盾的能力;社区工作的学习、操作能力;不同服务对象的沟通、交流能力。

2. 一定的经济素养和驾驭一方经济发展的能力

由农村社区转化而来的城市社区绝大部分拥有集体资产, 社区必须承担集体资产增值、保值工作。调查显示:凡是社区干部经济素养和市场经济驾驭能力强的社区, 集体资产不仅保值而且增值, 反之集体资产则缩水, 甚至使社区陷于经济纠纷。从改革开放及城市化以来的集体资产运作情况看, 具有一定经济素养和驾驭市场经济发展能力应当成为城市社区干部的基本素质和能力。社区干部的经济素养和驾驭市场经济发展的能力包括:国家宏观经济政策的学习、应用能力;国际、国内经济走向的认知能力;关于市场、商品、资本的理解能力;健康经济环境的提供、维护、提高能力;企业经营管理的引导、服务能力;预防经济纠纷, 化解经济矛盾, 维护经济秩序的能力;新经济增长点、市场经济新模式、新流程、新思路的发现、宣传、促进能力;生产资料各要素的整合能力。

3. 良好的自然条件和心理素质

社区干部的工作繁杂、量大, 每天既有宏观内容又有微观内容, 从接受党和国家领导人的视察, 接受省、市、区领导的工作指导到直接面对社区公众, 服务社区公众, 化解群体事件等事无巨细, 繁杂而劳累。因此社区干部应当具备良好的自然条件和心理素质:年龄25-55岁, 其中25-35岁占总人数25%, 35-45岁占总人数50%, 45-55岁占总人数25%, 社区领导班子年龄构成应当是标准的棱型结构;男女性别比为2:1;受教育程度大专及以上。其中大专生占20%, 本科生占50%, 硕士生研究生占20%, 博士研究生占10%, 专业不限;受过基本的心理疏导技能训练, 有能力应对自己及周边人群的心理波动;个性开朗、善交流, 具有一定感召力, 能团结周围人群实现共同目标。

四、组织部门的具体领导是农村社区向城市社区转化的关键

社区干部是党的方针、政策得以实现的重要力量, 应当纳入组织部门的日常管理之中。依据党管干部、党管人才的原则, 党的组织部门在社区干部队伍建设中承担着宣传、指导角色, 承担着发现、培养责任, 起着防止滥民主出现、保证民意代表产生的作用, 承担着指导社区工作, 避免重大失误的重要角色。

1. 宣传社区干部, 引导社区干部

调查显示:许多由村委会转型而来的社区干部希望做好工作, 不辜负居民们的期望。但是缺乏宣传、引导和培训, 这些干部无奈地沿用村委会管理理念和工作模式, 不仅没有做好工作, 还引发了一系列矛盾, 影响了社区的和谐, 违背了工作的初衷。他们的成长需要宣传和培训。党的组织部门应当向其宣传相关法律法规及党的方针、政策, 提高其政治素养, 引导其由乡村社区管理者向城市社区管理者转化, 为其完成工作任务奠定思想基础。

2. 发现、培养、推动社区干部成长

社区干部有一个发现、培养、成长的过程。调研中我们常听到社区干部抱怨:上级对我们使用多, 关心爱护少。“有事就想起我们了, 无事就忘记我们”、“他们有事找我们, 我们有事找不着他们。”抱怨表明社区干部希望党的组织部门帮助他们了解社区工作的基本理论和模式, 帮助他们成长, 实现农村社区管理者向城市社区管理者的转化。

3. 引导社区工作, 避免重大失误

社区工作对许多由农村社区转化而来的城市社区干部而言是新工作, 无经验、缺理论使他们在日常工作中倍感压力, 许多良好的出发点不能获得预期的效果。引导社区干部工作, 避免重大失误是当前众多城市化进程中前农村社区干部的要求和希望。

4. 发挥基层党组织作用, 防止社区干部选举出现滥民主

目前社区干部选举中出现了一些苗头:大家族势力以人数左右选举, 实力人物以经济左右选举。此类选举产生的社区干部既不能充分代表民意, 也很难充任党的方针、政策的宣传贯彻者角色, 许多人演变成某一小集团私利的代表者。这显然违背了民意, 滥化了民主。对此民众希望党的基层组织发挥作用使代表民意的社区干部当选, 保证民意的真正实现。

组织部门的上述工作正如胡锦涛同志指出的那样:通过管宏观、管政策、管协调、管服务, 为社区人才营造干事业、干好事业、干成事业的舞台, 促进社区人才成长, 促进社区管理工作。

参考文献

[1]官渡区政府工作报告[R]2006

[2]李喜景、白志红、李黎山官渡区人才发展战略[R]。2007

城市社区建设 篇5

主要包括党建、社区自治组织建设、社区中介组织建设等。

二是社区服务建设

主要包括面向老年人、儿童、残疾人、优抚对象和社会贫困户的社会保障社会化服务。

三是社区卫生建设

主要包括社区的疾病预防、医疗、康复、保健、健康、教育、科普、体普、娱乐活动。

四是社区环境建设

主要包括环境卫生、环境保护、绿化美化。

五是社区治安建设

主要包括社区安全保卫、民事调解、群防群治、法制教育、法律咨询、流动人口管理和社会冶

安综合治理工作。

城市社区建设的概况社区建设是社区服务深化发展的产物，它随着我国城市社会经济的飞

速发展应运而生。1986年，为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在城市开

展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。从此之后，社区服务进入千家万户，深受群众

欢迎，为方便城市居民生活起到了积极的作用。但随着改革的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作，如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也

不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。1996年江总书记提出大力加强社区建设之后，青岛、南京、上海等城市积极行动，大胆实践，改革创新，积累了初步的社区建设经验。各地

党委、政府开始把推进社区建设作为城市和城区工作的重要内容，摆上党委和政府的议事日程，做到认识到位、工作到位、职责到位，深入基层，深入社区，切实帮助解决社区建设中的困难

和问题。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。推动城市社区建设工作,对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络,提高社区居民

生活质量,扩大城市基层民主,完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。在城市社区建设发展

进程中，“一手抓实验（示范），一手抓研究”成为民政部门推进社区建设的主要工作方式和发展

城市社区养老服务质量评价 篇6

关键词：社区养老；质量评价；粗糙集理论；约简

中图分类号：D669.6

文献标识码：A文章编号：1000-4149（2016）04-0082-09

DoI：10.3969/j.issn.1000-4149.2016.04.009

一、引言

中国是世界上老年人口最多的国家，老年人口年增长率超过3%，高于人口增速的五倍。根据国家统计局发布的数据，2015年中国总人口超过13.6亿，其中60周岁以上老龄人口超过2.1亿，占总人口的15.5%。我国老年人口数量预计将会在本世纪中叶达到峰值，超过4亿。如今，中国老年人口占比已经远超过联合国传统老龄社会标准，且中国相比其他国家凸显的“未富先老”和“未备先老”等特点无疑进一步加剧了中国社会的养老负担。自古以来，中国社会沿用着传统家庭养老的方式，但由于以往承担照顾老人职责的女性群体越来越积极地步入职场，以及受家庭“小型化”、老年人“空巢化”等社会因素的影响，传统家庭养老方式所能够起到的作用正逐渐被弱化。同时，近年来机构养老因长期将住院者隔离于正常生活社区之外而饱受诟病，多次被曝光的虐待老人现象更是令人对机构养老的效果担忧。因此，社区养老作为一种可以满足老年人群体物质性、精神性等多样化需求的养老模式，成为我国应对老龄化形势下养老问题的重要选择。

国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》中明确强调要建立与人口老龄化进程相适应的社会养老服务体系。本研究在规划期接近尾声之际对社区养老服务质量进行科学合理的评价，既是对规划通知下发后五年来社区养老体系建设成果的验收，更有助于为下一阶段的建设规划提供理论支撑。现有的研究社区养老服务的文献多是围绕着社区养老服务的需求及其体系的构建展开，只有少量文献针对社区养老质量进行评价，而这些文献的样本选取多集中在北京、上海、广州等一线城市，而对于二、三线城市养老服务质量的评价十分缺乏。二、三线城市经济发展落后于一线城市，对养老问题的重视程度也与一线城市存在一定的差距，却承载了大量的养老负担。因此有必要针对二、三线城市的社区养老服务质量进行评价，为养老服务体系的进一步完善提供依据。

已有的养老服务质量评价研究主要基于对老年人问卷调查的描述性統计分析，通过均值高低来判断老年人养老服务质量的优劣。但我国目前老年人文化程度普遍偏低，对问卷中问题的理解能力有限，因而在数据采集过程中常常包含着各种“噪声”，导致数据不够精确甚至不完整，因果统计分析效果往往不理想。由波兰学者兹齐斯拉夫加·帕夫拉克（z.Pawlak）提出的粗糙集理论，作为一种刻画不完整性和不确定性的数学工具，能有效地分析不一致、不完整等各种不完备的信息，在保留信息的前提下进行数据化简，达到减少噪声以突出核心影响因素的效果，因而被广泛应用在社会学的实证研究中。本文使用粗糙集方法对城市社区养老服务中所涉及的各类具体服务项目进行数据挖掘，目的在于通过属性约简得出老年人群体对城市社区养老服务的重点需求，并据此对社区养老服务的质量进行评价，为城市养老服务体系的建设提供决策依据和政策建议。

二、数据、指标选取和研究方法

1.数据来源

本文使用的数据来自“城市老年人生活状况及养老服务需求调查”课题组2015年8-10月在吉林省吉林市进行的问卷调查。该课题组在吉林市选取了老年人集中程度相对较高的22个社区进行入户问卷访谈。通过对年龄大于60岁的老年人群体进行分阶段多层次抽样，共发放问卷2000份，收回问卷1802份，剔除重点研究变量含有缺失值的问卷后，剩余有效问卷1633份。调查区域总人口占吉林市总人口的70.3%，表明调查数据具有较好的代表性。

问卷采用李克特5级量表，对社区提供的每项养老服务，有“非常不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”和“十分满意”五个选项，在数据统计采用以从1到5的五分制进行。量表信度分析结果显示，问卷采集的数据质量较好。

2.指标选取

本研究借鉴了国家《社会养老体系建设规划（2011-2015）》中对社会养老服务的要求，划分了生活照料、医疗护理、安全保障、精神慰藉以及社会参与五个维度测量社区养老服务质量。随后结合问卷调查所采集的数据，选择社区已经推出的各项服务设计各二级指标下对应的单项指标。问卷中从八个方面调查社区提供的老年人生活照料服务质量：全职保姆服务、托老所服务、小时工服务、送奶服务、修脚服务、换洗衣物服务、室内保洁服务、老年餐服务。对于医疗护理服务质量，则选择了家庭病床服务、日常专业护理服务、病后术后康复护理服务、合理用药和居家安全指导服务、急性疾病专业护理服务五个单项指标进行衡量。社区安全保障服务则包括与保障老年人合理使用燃气、家电、管道等易存在安全隐患设备有关的换液化气服务、家电维修服务、水电检修服务、老年人专用器材服务、管道疏通服务五个方面。除了物质性的支持外，研究还选取了有助于满足老年人精神需求的精神慰藉服务和社会参与服务，前者包括陪聊服务、读报服务、陪同服务、单身老年人联谊服务四个单项指标，后者涵盖了组织集体旅游参观、老年大学或老年协会、组织党组织活动、组织社会义务劳动四个方面。

3.研究方法

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已有的养老服务质量评价的文章多是沿用专家评分的方式对各单项指标的权重进行确定。但这一方法不可避免地带有较大的主观性，削弱了研究结果的说服力。本文使用粗糙集方法，对社区养老服务评价指标进行合理化约简的同时计算权重，有助于保持问卷数据统计分析的客观性。

粗糙集理论最早由波兰数学家兹齐斯拉夫加·帕夫拉克于1982年提出。该理论通过把离散的数据放在连续的空间中，来处理不精确、不一致、不完整等各种不完备的信息，发现并指出隐藏的信息和规律。属性约简是粗糙集理论的精髓，能够从大规模的样本数据中提取实质性的规则，形成对生产实践有实际意义的知识。该理论的核心定义如下。

三、指标约简结果与分析

表1显示了利用粗糙集方法对单行指标进行约简后的结果，单项指标从原来的26个约简到17个，指标体系得到了进一步精炼，更容易突出影響老年人社区养老服务的关键因素。

1.生活照料服务维度约简结果

约简结果显示，生活照料服务维度由拟定的8个指标约简到全职保姆服务、电梯服务、小时工服务、送奶服务、室内保洁服务5个指标。而修脚服务、换洗衣物服务、老年餐服务被剔除。这一结果说明，当老年人处于问卷调查所涵盖的年龄段（60-86岁）时，他们中的大部分人基本生活能够自理。且由于有足够的空闲时间，老年人对于诸如洗衣、做饭、修脚此类的活动更习惯自主进行，而不是求助于社区的服务。相比而言，老年人在生活照料服务维度关心度最高的服务为送奶服务。由此不难看出，随着经济条件的改善、生活水平的提升以及健康知识的普及，越来越多的老年人将牛奶看做是日常生活不可或缺的一部分，因此十分关注社区送奶服务的质量。另一个高重要度的指标是电梯服务，这是因为很多老年人都或多或少地受到腿脚不灵便的困扰。住在较高楼层的老人往往会因为上下楼梯行动困难而不得不减少外出活动，这无疑增加了其他慢性老年病的发病概率。同时，这也有可能会加大老年人对自身肌体状况的担忧，不利于老年人维持积极健康的心理状态。然而，老年人现居住的居所多是建造于二三十年前，很多五层或六层的楼房并没有安装电梯。这就要求各社区在进行养老服务建设时应针对老人年居住的情况，为社区内的一些楼房进行安装电梯的改造，以方便老年人出行。同时，由于部分生理机能的衰减，老年人群体时常需要有人帮助进行室内清洁等强度相对较大的体力劳动。因此全职保姆服务、小时工服务、室内保洁服务的质量也会引发老年人的关注。

2.医疗护理服务

医疗服务一直是养老问题的重中之重。经约简，医疗护理服务原拟定的5个指标中的3个进入最终评价系统，分别为家庭病床服务、合理用药和居家安全指导服务、急性疾病专业护理服务。首先，由于子女平时要上班，一些因身患疾病而需要长期照料的老人格外需要家庭病床服务。相比于机构养老，老年人希望社区提供的家庭病床服务可以让自己不必离开熟悉的居所也能得到照料，因而老年人在评价社区服务时会较多地看重社区所提供的家庭病床服务的质量。其次，合理用药和居家安全指导服务指标的入选表明，老年人群体储备日常健康知识的意识在逐步增强。越来越多的老年人通过专业、科学、可信的用药和安全指导来加强自身对于健康的自查和自控，以期减小疾病发生概率或者减轻疾病影响、阻止已有疾病进一步恶化。此外，老年人也希望社区能够提供急性疾病专业护理活动，以便及时应对急性疾病的突发。总而言之，医疗护理服务维度的指标呈现显著不同于其他维度指标的特点，可以总结为“多多益善”和“未雨绸缪”八个字。出于对健康问题的高度重视，老年人对社区提供的医疗护理服务的种类、完善程度、服务质量都提出了较高的要求。

3.安全保障服务

安全保障服务维度拟定的5个指标经约简，只有水电检修服务一个指标被剔除，家电维修服务、液化气服务、老年人专用器材服务、管道疏通服务四个指标都被保留下来。该维度下权重最高的指标为老年人专用器材服务，这一结果表明，由于老年人灵活性、平衡性等机能均不及青壮年，在乘坐公共交通工具或进行如厕等日常活动时，往往需要借助于专用器材。因此，社区中是否配备了适老性器材设备会对老年人生活质量产生很大的影响。液化气服务也是老年人关注的指标。现阶段，虽然天然气的使用已经比较普及，但在问卷调查所涉及的社区中，仍有部分居户尚未完成天然气改造，很多老年人仍使用罐装液化气做饭。罐装液化气需要定期更换，而搬运罐体对老年人来说非常困难，且如果操作不当，极易导致气体泄漏留下安全隐患。因此在液化气被完全替代之前，液化气服务仍是社区进行养老服务建设的重点内容。根据约简结果，家电维修服务和管道疏通服务的重要度数值虽不及专用器材和液化气服务那么高，但也与老年人日常生活息息相关。社区在提供维修服务时不仅要提升服务的质量，更要确保服务的及时性。

4.精神慰藉服务

老年人对精神慰藉服务的要求高度集中于陪同服务，其次是读报服务。经过访谈，选择陪同服务的老年人一般是出于两方面的需要。一方面是为了方便沟通。很多老年人反映，在去相关部门办理手续时很容易与工作人员之间出现沟通上的问题——老人要么表达不明白自己的需求，要么是听不清或是听不懂工作人员的建议和要求。有人陪同不仅可以帮助老人进行沟通，更有助于消除老人心中的恐慌，给其以精神上的抚慰。另一方面是为了防止上当受骗。由于很多诈骗团伙专门以老年人作为目标，老年人在因事外出时找人陪同是希望有相对可信的人帮助自己进行甄别判断，避免上当受骗。从读报服务这一指标的入选可以看出，虽然电视、广播等媒介相对于报纸这种纸媒介更适合老年群体获取新信息，但老年人在多年生活中养成的读报习惯不容易被轻易改变。虽然老花眼等问题的确给老年人阅读报纸增加了困难，但相对于听广播、看电视，社区提供的读报服务为帮助老年人以更熟悉的方式了解社会新变化提供了便利。

5.社会参与服务

社会参与服务维度约简的结果为组织集体游览参观、老年大学或老年协会、组织社会义务劳动三项。从各项指标重要度的计算结果来看，老年人对社区所能够提供的社会参与服务的关注度非常高。最高的为组织社会义务劳动，其次是老年大学或老年协会，最后是组织集体游览参观。也就是说，相对于外出参观游览这种以纯消费者角色来参与社会、丰富生活的方式，老年人更希望能通过老年大学或老年协会继续充实自己的知识储备，也更希望通过参加社会义务劳动来以生产者的社会角色继续为社会创造价值。

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四、社区养老服务质量评价结果与分析

为全方位评价吉林市各社区养老服务质量，本研究依据约简后的指标体系及各指标权重（见表1），结合问卷调查收集的数据，对这22个社区养老服务质量进行评分。各社区评分结果及排名见表2。

1.全样本分析

通过分析22个社区的整体数据，22个社区养老服务质量评分的均值为17.82。与满分25分进行对比，我们可以发现，虽然社区养老的概念在我国早已建立，但其发展完善进程却十分缓慢。此外，在指标体系中涉及的五个维度上，社区提供服务的质量也存在一定的差异，如图1所示。

根据全样本在各维度提供养老服务的均值数据，参与问卷调查的老年人群体对社区所提供的生活照料、医疗护理、安全保障、精神慰藉、社会参与五个维度服务的质量评价均值介于3-4分，即“一般”和“比较满意”之间。质量评价最高的维度为生活照料维度，均值达3.72；其次为医疗护理维度，评价均值3.69；安全保障维度均值3.58位居第三；而社会参与和精神慰藉两个维度的评价结果明显低于前三个维度，分别以3.414和3.406的均值位居第四和第五位。这一结果说明，社区针对有助于提升老年人生活质量的生活照料、医疗护理、安全保障这三大维度的服务质量较好，但针对有助于提升老年人精神质量的精神服务和社会参与两个维度的服务质量较差。造成这一结果的原因主要有两个，一是社区在进行养老服务建设时忽视了老年人心理健康的重要性：二是虽然已经很重视老年人心理健康状态护理，但对于提供何种服务更有益于提升老年人心理精神状态并不明了。

横向比较服务质量评价得分可以发现，社区与社区之间也存在较大分差。22个社区的最高分出现在J社区，综合评价得分19.29分，已经非常接近“比较满意”的水平（20分）。而最低分出现在S社区，综合评价仅为16分，比较接近“一般”的水平（15分）。进行社区之间的比较可以促使社区间相互借鉴，以便更有针对性地完善养老服务。

2.年龄差异分析

本研究参照国内标准和已有文献的分类方法，将样本按照年龄分成60-69岁、70-79岁、80岁及以上三个年龄层。分年龄层的统计结果（如图2）显示，不同年龄阶段的老年人对服务质量感知有明显的差别。随着组内样本社区老年人平均年龄的增大，社区养老服务评价的综合得分显著降低。这是因为，随着老年人年龄的增大，其身体机能逐年衰减，老年人更倾向于依赖周围环境，对社区服务的养老服务种类和质量的要求也相应提高，但社区实际提供的服务却不足，供需的不平衡致使质量评价较差。现阶段，样本小区退休老人年龄分布在60-70岁的比重较大（67.34%），该年龄段的老年人身体精神状况相对较好，对社区服务要求相应较低。但随着时间的推移，70-79和80岁及以上年龄段的老年人比重会相应增大，社区亟须提高养老服务的质量以满足日益增长的社区养老需求。

本研究也针对不同年龄层在各维度上对社区养老服务质量的评价进行了对比，结果如图2。雷达图中代表60-69岁年龄段、70-79岁年龄段的两条曲线基本重合，但80岁及以上年龄段的曲线呈现明显远离以上两条曲线的特点。这一结果表明，60-69岁年龄层、70-79岁年龄层对各维度服务质量的评价差异相对较小：但80岁及以上年龄段老年人的评价与较低龄老年人的评价有明显差异。差异体现在两个方面：其一，年龄相对较高的老年人群体对社区生活照料服务、医疗护理服务、安全保障服务维度的评价明显低于相对低龄的老年人群体；其二，较高龄的老年人群体对社会参与服务的评价略高于较低龄的老年人群体。这说明随着年龄的增加，老年人群体对社区服务的需求会更加集中于生活照料、医疗护理和安全保障维度，而对于社会参与的要求会相对降低。

3.试点与非试点分析

在22个样本小区中，有6个小区是推行社区养老的试点小区。研究数据显示，推行社区养老试点小区服务质量评价综合得分明显高于非试点小区（如图3）。

由于政策上的扶持，试点小区的资金支持和社会重视程度较高，服务人员素质也较高，这些因素共同作用的结果在小区老年人对社区服务的较高评价中得以体现。雷达图显示，试点社区养老服务质量评价最突出的维度是生活照料维度，社会参与维度次之，精神慰藉和医疗护理维度再次之，而在安全保障维度的评价与非试点社区的评价差距最小。鉴于此，非试点社区应该多借鉴试点社区的经验，而试点社区也应加强在安全保障维度服务的提升，为后续试点的推广积累经验。

五、结论与建议

本文基于对吉林市城市老年人养老服务需求的实地调研数据，利用粗糙集方法进行数据挖掘以克服数据中的噪声干扰。通过对属性的约简，筛选出对老年人养老方式决策产生重要影响的服务，该结果有助于为今后社区养老服务的改进工作提供方向，提高决策的客观性和准确度。此外，由于各指标赋权通过粗糙集理论中属性重要度算法计算得到，可根据不同地区的特点自动调整各属性的权重，这在一定程度上减少了专家权重赋值过程中的主观性。在问卷走访的社区中，老年人对社区养老服务评价的平均水平介于“一般”和“比较满意”之间：年龄相对较高的老年人群体对社区养老服务质量的评价低于年龄相对较低的老年人群体；社区养老建设试点小区的评分显著高于非试点小区。由此可见，我国社区养老试点建设已经取得一定成效，但亟须进一步推行和完善。具体的，提出以下三点政策建议。

第一，加快构建养老服务体系，精准培育养老产业。一方面，根据课题组问卷调查结果，老年人对于城市社区养老服务的质量评价均值尚未达到“比较满意”的水平，其服务质量水平很大程度上受到资金不足和人力资源短缺等因素的制约。因此，政府应该协调各部门出台相应政策，保障社区服务体系建设中有充足的财力投入用于开展养老服务：加强养老服务从业人员的教育，尽快建立一支能够为老年人提供专业服务的职业化队伍，为社区养老服务体系构建提供充足的人力和财力支持。另一方面，政府应该依据科学的调研和分析，把握老年人对于社区养老服务的重点需求，通过优惠政策吸引“大众创业、万众创新”进入养老产业，有针对性地对养老产业进行鼓励和扶持。同时，对于企业可以提供的较为成熟优质的养老服务，也可以通过政府购买的方式有针对性地对社区重点需求的服务加以引进。

第二，整合街道、居委會、物业企业、社区医院以及养老机构等多方力量，提高社区服务质量。现阶段，社区养老服务大多由社区街道及居委会提供，虽然取得了一定的成果，但由于部分安全保障和医疗护理类服务项目对专业性要求较高，居委会提供的该类服务很难使老年人感到满意。因此需要积极调动物业企业、社区医院等的资源，以推动社区养老服务的改进和完善。例如，物业企业拥有场地及设施管理的主导权，吸引物业企业参与到社区老年人生活照料和安全保障类服务的提供中，可以加快社区适老性改造的进程，提高老年人生活的安全性和便利性。对于医疗护理类服务则可以倡导整合社区医院和养老机构的软件与硬件资源，依托社区医院的医疗设备和医护人员为社区养老提供专业护理服务，借助临近社区的养老机构的空余床位来缓解家庭病床服务床位不足等问题。

第三，提倡老年人互助，发挥老年人的人力资源比较优势。在很多人看来，年老意味着成为单纯的消费者，社会的负担。但是这种观念只是看到了老年人身体机能减退等劣势，而忽视了老年人的优势。单纯的因为年老就将老年人排除于生产者角色之外，无论对老年人群体本身还是对整个社会来说，都无疑是巨大的损失。本研究结果中社会参与服务维度中的组织义务劳动服务的高重要度也凸显了老年人继续为社会贡献力量的期望。因此，可以发挥社区养老的优势，积极倡导老年人互帮互助。通过鼓励低龄老人服务高龄老人、健康老人帮助失能老人、半失能老人互相扶持，促使老年人的人力资源比较优势得到充分发挥。

总之，老年是人类生命周期的一个很正常的部分，是几乎每个人都会经历的阶段。我们应该积极应对社会老龄化，以构建老年人友好型城市为目标，促使社区养老服务建设真正实现老有所养、老有所依、老有所为、老有所学、老有所乐。

社区精英的培育与城市社区发展 篇7

一、精英概念界定

“精英”一词最早出现于17世纪, 用来表示精美、质量上乘的商品, 后来才用以表示地位优越的社会集团, 如精锐部队和上层贵族。在《现代语词典》里“精英”也被解释为事物最重要、最美好的部分。所谓“精英”, 在语义学上讲主要是指具有较高文化和素质、社会地位或者有一定的经济实力, 在社会活动中能发挥重要作用的人。社区精英, 从社会学的角度看, 主要是指在社区中有重要地位, 能够发挥影响力的一部分群体, 既在城市基层社区自治过程中, 一部分在社区治理结构和秩序创立过程中起到决定性作用或支配性作用的人。

“精英”一词在学术上得以运用是和西方“精英主义”理论分不开的。最早精英理论要追溯及古希腊柏拉图的“哲人政治”思想, 以及中世纪意大利的马基雅维利关于统治者的权力和统治技巧的研究。柏拉图在《理想国》中论述道:一个国家, 正是有了这些具有为数很少的知识人员阶层, 加上国家统治阶层所具有的知识, 按照这种规律形成的国家, 才形成了一个具有智慧的强大国家。而且, 唯有这些称得上知识的阶层, 才是这个国家最为少数的人群。①马基雅维利的《君主论》描述了一个强有力的领导者应当具备的才能:君主必须有足够的明智远见, 善于深谋远虑, 知道怎样避免那些使自己亡国邪恶行径的发生……。②

近代精英理论产生于19世纪末期, 其代表人物是著名意大利经济学家帕累托。帕累托注意到:每个人的天赋是不同的, 一个社会只是把那些最有能力的人称作精英, 他把精英分成两类:一类是直接或间接掌握权力的统治精英, 另一类是在各自领域成就非凡的非统治精英。在他之后的著名政治社会学家莫斯卡断定:从最简单的社会, 到最先进复杂的社会, 存在着两类人:统治阶级与被统治阶级:前者治人, 后者治于人。他把掌权的精英称为统治阶级, 并且认为整个人类文明的历史就是由现行的统治阶级与他们的竞争者之间的斗争谱写的。近代精英理论的第三位代表人物德国社会学家米歇尔斯, 关心政党与工会的组织结构, 根据对世纪之交的欧洲社会民主党的研究, 他发现, 即使那些以民主原则为宗旨的组织在结构上也是寡头式的, 领导人通过训练和经验积累获得了授权与专长, 组织内部的决策不免为领导所垄断。

精英理论的贡献在于, 发现了像物质财富一样, 政治权力完全不可能、也没有必要为社会成员平等地占有, 凡是有组织、有人群的地方就会有权力精英。

在近年的国内理论研究中, 社区精英成为许多研究者关注的重点, 并通过社区精英所发挥功能的不同, 把他们分为政治精英、经济精英、文化精英, 以及在实际的社区生活中有集多种精英角色为一身的精英。

二、社区精英的作用

精英是一些秉赋与能力超越一般人的人, 社区精英是在社区中由于其突出的能力和作用, 而享有较高社会声望与地位的人。他们常常是社区的政治组织者, 经济领导者和较高文化的引领者。有突出工作成就的社区居委会主任, 有能力明显改善社区经济状况的企业家和通过号召与组织丰富社区文化的文体骨干, 都可以说是社区的精英。精英通过其个人魅力和杰出的才能, 组织策划各种社区计划, 在一定的制度下指挥大家共同完成既定的目标, 唤发社区的生机与活力, 推动社区的建设与发展, 使社区整体结构处于一个良性运行的状态。如人们常说:“火车跑得快, 全靠车头带。”一个社区的发展必定要有严格而规范的计划来推动, 精英在这个计划的创意、实施和评估过程中起着核心的作用, 没有社区精英的领导作用, 群众的众多智慧并不能有效的转化为有目标有步骤的行动, 通过社区精英的领导, 把社区各种散漫的意志变成一种坚定的执行力。在目前的社区管理现状下――社区的公民意识薄弱、社区行政化严重、社区居民组织化程度不高、居民利益表达渠道不畅等制约因素导致的社区居民的参与意愿低迷, 参与主体单一, 参与意识不强的状况下, 社区精英广泛参与社区治理, 在某些程度上有效地解决了这一难题。

笔者就社区精英在社区中究竞发挥了怎样的作用, 走访了宁夏银川市的两个社区建设搞的比较出色的小区:银川市西夏区正茂社区和银川市金凤区长城花园社区。在访问中接触了社区各方面工作的领导者, 调研中笔者发现, 社区精英在实际的社区生活中发挥着以下几个方面的作用:

(一) 政治作用

1.居委会干部组织领导开展各项社区工作。

笔者在正茂和长城花园社区采访时感受到, 社区居委会的工作多且十分繁杂, 可以分为八大类, 170个小项, 由居委会主任统一领导, 其他干部分工负责, 每个干部分管一个口, 工作时由居委会主任组织协调, 一起统筹安排。这八大类分别是党建、民政、计划生育、妇联、统计、共青团、综治、环境卫生等。这需要居委会干部高超的领导与协调才能, 才能够把各项工作做好。在居委会干部的组织带领下, 正茂社区获得了“全国优秀社区”、“全国巾帼示范岗”、“全国亿万妇女巾帼建功队”“自治区文明社区”“自治区平安社区”和“自治区和谐社区”等荣誉称号。长城花园获得了自治区“五星级社区”的称号, 同时还获得银川市文明社区, 绿色社区、基层党建示范点等荣誉。

2.党员的模范带头作用。

正茂社区有党员568个, 许多活动的开展中都离不开党员的先锋模范作用。在正茂社区居委会提出“一个支部一面旗, 一个党员一盏灯”的口号, 由党员带动开展各项工作, 除了居委会中的许多人是党员带头负责一些工作外, 小区内的楼长组长也全是党员, 在社区中负责传递信息, 及时发现小区内的各种问题, 收集群众中的意见和建议。在正茂社区有一位退体的党员教师张玉林, 经常给社区内外的居民无偿上党课, 讲解当前的社会形势, 为社区发展献计献策, 还为社区捐款。在正茂社区还有一位老党员袁维东, 常年为社区的老年人做好事, 义务为他们进行各种维修。在长城花园有党员118位, 也发挥着先锋模范作有。长城花园中有一位老党员李金贵, 常年无私的帮助当地的贫困人员, 为许多贫困者解决困难, 在去年四川汶川地震捐款活动中捐出1万元。还有一位70岁的老党员甄福德, 是水泥制品厂的退休职工, 常常用自己的退体金无偿的给附近倒闭的岩绵厂的老旧小区, 进行维修和环境清理, 帮助解决小区的各种问题。另外在社区的党员, 还常为社区捐款, 筹资。这些不仅体现了党员的风尚, 而且在群众心中树立了党员的威信, 同时也实实在在帮助社区解决了许多问题, 推动了社区的发展。

3.与上级部门的桥梁作用。

在采访中笔者也感受到, 社区居委会作为群众的自治组织, 尽管在现时代的背景下, 还没有完全实现自治, 但作为在社区的群众工作点, 已成为上级部门联系群众的纽带, 社区干部及时上情下达, 已成为政府与群众的桥梁。居委会干部经常与社区居民沟通, 为社区居民介绍当前宁夏的的发展与银川的变化, 同时及时了解社区居民的困难与呼声, 把社区发生的一些小矛盾解决在基层。

4.制度创建工作。

除去一些相应部门条块管理的规章由有各部门制订外, 社区的总体发展制度, 是由社区居委会的干部商讨制订的, 通过以往工作的经验和借鉴, 社区干部制订了一些符合社区发展的制度, 形成了较好的发展效应。

(二) 经济作用

1.挖掘社区潜质发展社区经济。

在走访社区的过程中, 笔者常会听到社区干部感叹, 资金困难, 所以社区干部也是千方百计的筹措资金。在发展社区经济这一方面搞的出色的要数银川西夏区的正茂社区了, 在居委会主任孙仙梅的带领下, 正茂社区成立了社会组织联合会。社会组织联合会的成立, 为社区对外文化交流创造了平台, 也成了社区文化艺术交流的“通行证”, 这张“通行证”使群众演员协会的演员有戏演有钱挣, 使艺术团的专场演出、慰问演出走遍区内外畅通无阻, 使小区服务站的便民、有偿服务合法化、规范化, 成功地让朔方路街道“小社区”里的文艺演出作为一种文化产业得到发展。目前, 外单位请社区文艺队搞运动会开幕式、节日庆典, 或是开工奠基等, 想要什么演出, 随叫随到, 既可以丰富居民文化生活, 又能达到脱贫致富的目的。正茂社区居民在孙仙梅主任的带领下, 还通过参加拍摄电影当群众演员来增加自己的收入, 与《大篷车》剧组签订的提供800名群众演员的订单, 仅此一项, 正茂社区就有10万元以上的收入, 如今, 正茂社区的居民给剧组当群众演员已参演了四、五十部电影, 给社区创收已达上百万元。长城花园社区筹措资金, 除了是政府拔一部分款以外, 也进行了各种尝试, 比如开展居委会场地出租, 组织党员卖书等活动, 也筹得了许多款项。

2.联系驻区单位筹集各种资金。

正茂社区和长城花园社区的干部通过联系与有的单位结成对子, 结对子的单位尽己所能帮助社区解决一些资金困难。

(三) 文化作用

1.活跃了社区文化生活。

在正茂社区活跃着6个文艺团体, 有武术队、秧歌队、演唱队等, 做到了“季季有演出, 月月有活动, 日日有排练”, 在文艺骨干们的带领下, 他们经常到幼儿园、中小学、少管所、社会福利院、老年大学等社区内外的单位演出, 活跃了社区居民的文化生活, 受到居民群众的欢迎。在长城花园活跃着8个文艺团体, 分别是阳光艺术团、秦腔剧团、长城艺术团、塞上之声合唱团、阿依莎舞蹈团、拉丁舞班、雨中花艺术团和钢琴班。这些艺术团或培训班的领队都是在舞蹈或音乐方面有专长的佼佼者, 他 (她) 们利用自己的专长, 领导组织社区居民来进行各种艺术训练。比如退体教师刘占元, 为150多人进行拉丁舞的培训, 在教学中认真耐心, 并且学费低廉, 很受社区居民的欢迎。钢琴班的任娟老师利用自己的钢琴特长, 为社区的成人小孩进行钢琴培训。

2.融洽了居民关系, 构建了和谐社区。

长城花园的居民感慨的说:“艺术团的活动, 使人们的关系比以前更亲近了。”在采访中, 笔者感受到, 通过文艺骨干们组织的社区文化艺术活动, 居民们相互间从不熟悉到熟悉, 不认识到认识, 增进了了解和相互关照。尤其是一些独居在家的居民, 通过参加活动扩大了自己的交际圈, 也变得比以前开朗许多。社区还有许多回族同胞, 社区的活动也促进了民族团结。社区的文艺活动增加了社区社会资本的存量, 促进了社区和谐。

3.开发人力资源, 提升人力资本。

社区文艺骨干组织的文化艺术活动提升了社区居民的的艺术修养, 增强了他们的艺术鉴赏能力, 同时也使他们经过一段时间的学习与培训, 掌握了一种技能, 在社区各种文艺汇演中成为走在前边的排头兵。在长城花园社区有一些失地农民拆迁户, 他们也参加了各种文艺团体, 从以前怨声载道无所事事的境况中走了出来, 改变了精神面貌, 提高了个人修养, 融入了社会。

三、社区精英的培育

社区精英在社区发展中发挥着举足轻重的作用, 为了有力推动社区发展, 必须大力培育社区精英, 笔者认为应当从以下几个方面着手:

(一) 制定相应的社区人力资源开发计划。各地的社区建设主要是由民政部门牵头进行的, 在民政部门有基层政权建设部门, 部门应制定相应的长短期社区人才开发计划, 针对每个社区的特点和不足开展人才培养。

(二) 选拔社区优秀人才, 完善激励机制。选拔社区优秀人才, 一方面要尽可能扩大人才来源途径, 保证从社会上获取更多的社区所需人才, 可采取社会公开考试的选拔方式, 公平竞争、合理录用, 人尽其才;另一方面, 对在社区中涌现的优秀人才要委以重用, 合理规划, 给予其提升的机会, 更重要的是要提高社区精英的工作待遇, 加大对社区的各方面的资金投入, 这样为社区精英施展才华创造更好的条件。

(三) 组织各社区骨干进行交流。在宁夏有499个社区, 这些社区中有的社区建设搞的有声有色, 有的却显得有些默默无闻, 这就需要各社区之间要进行交流, 相互学习, 取长补短。也可以创造条件, 组织一些社区管理者到区外, 考察发达地区的社区建设经验, 学习他们的社区建设方法, 把好的管理经验运用到我区的社区建设当中来。在调研中也有社区干部谈到, 外出观摩的机会太少了。

(四) 开办社区人才培训基地。联合高校或科研机构开办社区人才培训基地, 利用高校和科研机构的师资力量, 对社区内的各方面工作的领导者进行定期的培训, 使社区领导者能及时得到更多专业知识, 完善自己的工作方法, 促使社区领导者在工作过程中更具有创造力。

(五) 加强社区内各驻区单位与社区的联合。在社区内常常驻有各种单位, 这些单位的领导者往往是本行业管理的较较者, 社区应多与这些单位联系, 学习这些单位领导者专业或管理才能, 来带动本社区管理者的成长。

参考文献

[1]赵娜.城市社区精英的功能与类型.华中师范大学硕士学位论文, 2008.

城市边缘社区 篇8

关键词：城市社区商业规划乱象,协同规划,实证分析

“社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯在1887年提出, 是指聚集在一定地域范围内的人群构成的社会生活共同体。城市社区商业是一种以社区范围内的居民为服务对象, 以便民、利民, 满足和促进居民综合消费为目标的属地型商业。虽然城市社区商业是便民利民的巨大商机, 然而城市社区商业规划明显滞后, 政府、开发商、投资人、租赁者、社区居民各有各的盘算, 各有各自规划, 城市社区商业规划相互脱节甚至出现相关规划主体缺位现象。

一、城市社区商业规划乱象

(一) 政府城市社区商业规划缺位

在土地审批的时候, 政府只关注社区房地产规划自身的居住问题如房屋结构、材料、楼高、楼间距、水电气配套设施、绿化等, 而对于和居住密切相关的商业配套规划没有具体要求。政府商业主管部门热衷于为政府做商业核心区规划, 而在城市社区商业规划工作中的话语权很少, 没有发挥作用。

(二) 房产开发商城市社区商业规划走偏

在房产开发规划时把城市社区商业规划两极化。一是大部分开发商把城市社区商业看得比较简单, 比较低层次的一种产品, 操作起来比较简单, 没有去深入的研究、分析, 对城市社区商业重视不够, 从而形成一大批以沿街商铺或以住宅底层为表现载体形式的零售店、小卖部等的缺乏统一规划、业态档次普遍较低、功能不全的原始配套型物业的城市社区商业。做商业其实还是为了住宅, 主要是给住宅做配套, 对城市社区商业规划用心不够。另一个是城市社区商业配套脱离自身发展现状, 相关开发商觉得“城市社区商业”土, 不让提这几个字, 非要说高档与奢华等。一味追求城市社区商业的高端定位、高大规模体量, 小则两三万平方米, 动辄六七万平方米, 城市社区商业呈现越来越膨胀的态势。

(三) 投资商的城市社区商业规划短期利益化

某些不负责任、只给空头承诺的项目联合“专家”、代理商、广告商以及不负责任的媒体制造出各种时髦的商业概念, “计算”出各类新奇诱人的高回报率, 以此套进大量中小投资者和商家进驻。这些毫无商业经验、充满投机心术的投资者, 他们根本无心想过要潜下心来认真长期来做好商业, 而只是为最大最快地攫取短期开发利益。

(四) 租赁者的城市社区商业经营规划简单化、重复化

目前, 大多数城市社区商业主要是以超市为主, 而且数量不足;便利店比较缺乏, 便民利民的生活服务网点也不足;松散的小店铺出售的商品种类较少, 不能满足居民多方面需求。同时业态单一, 经营品种雷同, 不仅造成了小区零售业的低水平重复建设, 而且造成了资源浪费, 使城市社区商业零售规模和资源共享的目的没有达到。

(五) 社区居民成为各类城市社区商业规划的看客

城市社区商业主要是为社区内的居民提供服务。社区未来居民数量、职业、收入、消费习惯、需求特征等相关因素应该成为城市社区商业规划的中心问题。一切城市社区商业规划应采用科学方法进行调研, 收集上述相关信息。可无论是政府、还是房产开发商、投资商、租赁者在做城市社区商业规划时都没有广泛吸纳、也不知道如何去搜集未来社区居民信息、意见。

二、城市社区商业发展需要协同规划

协同规划是指众多规划主体为完成某一目标而相互结合、协作, 共同完成规划方案。城市社区商业协同规划就是指那些城市社区商业规划主体为完成城市社区商业规划目标而相互结合、协作, 共同完成城市社区商业规划方案。

(一) 政府与开发商城市社区商业规划协同布局、高屋建瓴

在我国目前的国情下, 很多开发商独立行事, 只看重短期眼前的利益, 缺乏站在社会商业的整体角度来看待城市社区商业规划的重要性, 因此政府在土地审批时, 就要求开发商就城市社区商业规划的商业设施多少、面积达到多少、商业业态形式及数量等都要经过政府批准。

由于政府参与城市社区商业规划, 能规范、引导开发商的城市社区商业规划精心设计。政府商业主管部门在审核开发商的城市社区商业规划时, 可以参考街道、社区居委会等组织和社区民众意见和建议, 因为他们对社区社情是再熟悉不过了。2005年4月, 商务部下发了《关于加快我国城市社区商业发展的指导意见》 (商改发[2005]223号) , 无疑就是发出政府主导城市社区商业规划的讯号。

(二) 政府引领开发商之间城市社区商业规划整体协调、互相补充

“一些好的设想单靠一个房产商搞不起来, 但把涉及的方方面面集合起来就能成功。”。各地许多社区众多开发商进行商业规划时往往仅注重局部, 缺乏整体推动协调, 互补不够, 配套设施不均匀的问题比较突出, 一些地段商业设施配套过度, 另一些地段的配套则不足。追求经济利益最大化, 促使开发商城市社区商业规划各自为战, 政府应借助相应手段, 参照城市社区商业规划规范性文件引领社区众多开发商协同规划, 实现城市社区商业规划社会利益最大化。

(三) 政府、开发商引领投资商、租赁者精心布局城市社区商业规划

城市社区商业全国示范社区 (新建社区) 就要求配套商业中心、餐饮店、超市、便利店、维修店、洗染店、美发美容店、回收店、家庭服务、书店、音像店、照相馆等商业业态, 这起到引领开发商、投资商、租赁者精心布局城市社区商业的示范效应。

开发商对于社区哪一间铺子具体的用途, 开业后整体营业额的保本点、所有商家的营业额达到多少、精确预估城市社区商业每天需要多少顾客、人均消费又是多少……, 各类业态比例为多少等所涉及的一切活动都有精确的数据。坚定地定向招商, 寻求能与前期策划案中“对号入座”的商家, 把他们一一请进社区。

(四) 城市社区商业让社区居民真正融入城市社区商业规划之中

城市社区商业是以社区客户需求为导向, 社区客户的需求在哪里呢?如何让社区居民真正融入城市社区商业规划之中呢?政府商业主管部门可以邀请社区居民参加城市社区商业规划规范性文件起草座谈会, 让他们有机会表达真正社区需求;开发商应结合社区开发定位, 有针对性选择未来社区居民填写调查表。通过这些活动, 城市社区商业要规划为跟周边居住的居民之间的相匹配。

三、连云港市新浦区城市社区商业协同规划实证分析

连云港市新浦区辖区面积461.1平方公里, 全区常住人口为587088人, 2011年全市消费品零售总额500.23亿元。新浦区商业的发展, 形成了北至解放路、南到海连路、东到龙尾河、西至西盐河的核心商圈, 据预测这一核心商圈未来20年难以撼动。尽管有许多商业经营组织试图开拓核心商圈的外围区域从而延伸核心商圈地域范围, 但结果却鲜有成功者。而随着城市拓展, 城市社区商业却发展迅猛, 到有些“有心栽花花不开、无意插柳柳成荫”的意境。

(一) 构筑平台, 积极推进创建城市社区商业示范社区

构建“一站式”窗口, 建立市、区、社区三级信息网络系统, 加速建设便民、救助、社会保障的社会化服务体系, 为居民提供方便、快捷的商业服务和家政服务。2010年4月份, 路南街道贾圩社区被评为全国级城市社区商业示范社区, 是连云港市唯一获此殊荣的社区, 到目前全区共有12家省级城市社区商业示范社区。

(二) 城市社区商业规划从无序到有序

以贾圩社区 (注:地处中心城区, 南起海连路, 北至陇海步行街, 东起通灌路、西至海昌路, 面积0.5平方公里) 为代表, 其示范性商业社区本身就包含在核心商圈之内, 占有天时、地利之便, 其城市社区商业规划带有很大的自然形成的因素, 没有政府商业规划、也没有房产开发商、投资商的精心规划。

在相当长时间内地方政府、房产开发商仍然醉心于繁华商业中心的建设, 希翼再造一个核心商圈, 创出一番新天地。然而, 万润商业街就没有陇海步行街那样火爆, 也没能拓延新浦核心商圈, 尽管其距核心商圈不过500米之遥。

随着万润商业街卖场主体工程结束, 2008年5月24日大润发郁洲店开业, 一个呼之欲出的大型城市社区商业模型成型。由此可见, 只要找准了方向、明确定位, 城市社区商业也大有作为。2009年12月30日乐天玛特巨龙店开业, 再依托规划中的巨龙路商业街 (注:巨龙南路商业街已成型并全部经营) 、以及苍梧路餐饮、娱乐一条街, 苍梧小区 (市政府公务员家属区) 、杏坛花园 (教师公寓) 、颐和花园 (供电局家属区) , 奥林匹克公园、双盛花园、明珠皇冠、剑桥映像、同科地产 (以上均为高档地产) 相互抱团的新型城市社区商业中心业已成型。2010年6月4日乐天玛特朝阳路店开业, 再依托盐河路餐饮一条街、大庆西路商业街及西城农贸市场, 东方纽约城、西小区相互抱团的新型城市社区商业中心也业已成型。

(三) 政府主导, 房产开发商、投资商精心参与的协同城市社区商业规划模式定型

2011年6月15日连云港市新浦区商务局出台《关于促进城市社区商业示范社区建设的意见》政策指导性文件, 文件指出新浦区商业不仅需要有繁华的区域级商业中心, 还要有能够为广大居民日常生活提供高质量商品和高水平服务的社区级商业网点, 并提出到2012年, 各镇 (街道) 、创建1个市级城市社区商业示范社区, 力争全区创建3个省级以上城市社区商业示范社区。

房产开发商、投资商也主动配合政府促进城市社区商业示范社区建设的号召, 按政府城市社区商业示范社区规划思路, 协同规划、精心建造城市社区商业设施。2011年11月25日沃尔玛通灌北路店开业, 依托第一人民医院、三禾城中城、以及正在规划建设中的万象后街相互抱团的新型城市社区商业中心也轮廓初现。

四、结束语

城市边缘社区 篇9

一、社区治理框架:理论与体制预设

治理是在西方国家应对管理危机时首先被提出的话语体系、实践系统。治理理论内涵丰富, 是虽未达成一致, 但存在基本认同的逻辑体系, 是开放性的理论框架。社区治理是保存了治理理论基本内涵前提下的一种框架。基于治理理论基本内涵, 对社区治理的理论预设和基于中国实践的体制预设, 共同构成了转型期特定内涵的社区治理框架。

治理是适应公民社会成长和民主政治发展需要而出现的管理理念、方式、机制等的变迁, 不仅体现为不同层次的制度规则, 而且体现为相应的活动和过程;是由单一权力主体的控制, 向“多中心”协商、合作、参与的过渡和转向, 包括如下基本内涵。

首先, 多元主体。治理理论提出现代管理主体不再以政府或公共机构为唯一权威主体, 在社会公共事务管理和公共服务提供方面存在多个中心, 包括除政府外的其它各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、社会个人等。“治理是只有被多数人接受 (或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受) 才会生效的规则体系”[1], 其权威性来自参与者的共识, 共同利益或共同目标的确认。

其次, 合作共治。现代治理改变了传统的权力自上而下的单向度运作模式, 建立起上下互动, 双向的权力运行模式。“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它发挥作用, 是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[2]。治理突破了传统的国家社会关系, 重塑起政府与公民, 公共部门与私人部门之间的良好合作关系, 宣扬了一种“离不开政府”、“更离不开公民”的公共事务治理模式。治理是建立在市场原则、公共利益和价值认同之上的合作、协商过程。

再次, 自组织网络和普遍信任、互惠关系。在实践中, 治理就是自组织网络的合作, 这种自组织网络实际上是公共、私人和自愿者组织的复杂混合。治理打破了原来意义上的国家-社会, 政府-市场之间的界域, 多元化主体通过自愿参与、协商、交易, 追求多元化和多样性基础之上的共同利益。这会促进自主自治的自组织网络的产生和发展, 并相应地建立共识性协调规范。在无数次参与公共管理的过程中, 组织或个体参与者之间进行不断的博弈、对话, 从而增进相互的理解, 形成相互信任, 共担风险的合作共赢关系。

最后, 善治目标。善治是治理的最终目的和价值取向。善治实际上是国家权力向社会的回归, 是国家与社会关系的重构, 是在公共产品的生产与提供、公共事业的建设与运行中, 实现还政于民, 形成政府与公民社会合作互动的治理格局。

显然, 治理与善治以成熟的公民社会为前提和基础。公民由于权利意识的觉醒, 会积极参与社区公共事务, 具备和不断提高自主发展和自我管理的能力。自下而上的公民参与, 才会成为公民的习惯、义务, 积极主动地参与公共事务管理, 便成为普遍现象。治理依靠以问题和管理事务性质为导向而构建起来的多种形态的社会合作网络体系, 这种问题本位的多元参与体系, 体现为不同层次的互惠、合作关系。社会资本所内涵的网络结构, 互惠、信任、合作关系, 有助于组织间的协调和沟通, 有助于降低交易成本, 形成高度异质化社会中的自主治理, 因此社会资本不仅是实现有效治理的凭借, 而且是治理所要实现的目标。

社区治理是全部治理系统的基础, 被视为“治理的灵魂工作”[3]。处在转型期的中国社会, 与西方治理理论所阐释的公民社会有一定的差别。在中国语境下, 社区治理有着更加贴近中国实际的体制预设和实践逻辑。20世纪90年代初, 中国政府在借鉴国外社区治理基本理念的基础上, 提出了社区建设思路。其在总体价值取向上与社区治理理论保持一致, 同时具有中国特色的价值旨趣。“社区建设是指在党和政府领导下, 依靠社区力量, 利用社区资源, 强化社区功能, 解决社区问题, 促进社区政治、经济、文化、环境协调发展, 不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”[4]社区建设在合理定位政府职能的前提下, 使社区由控制机制向提供服务转变。围绕政府放权和社区增能, 采用行政化或社会化两种模式和两种取向, 逐步推动体制变迁, 实现城市社区治理由行政型社区向合作型社区, 乃至自治型社区发展。

转型期的中国社区治理, 是政府主导下的政府与社区合作共治, 分工协作, 是传统与现代社区治理模式的共存和互动。另外, 根据社区发展的需要和客观环境的变化, 建立与市场经济相适应的城市社区治理体制, 实现单位制向社区制的真正转变。以“小政府, 大社会”为基本指向, 推进政府职能转变, 规范和完善社区治理, 建构起充满人文关怀, 人际关系和谐的社区。

二、城市社区社会资本的缺失与重构

学界对社会资本的表述虽不尽相同, 但在基本指向上不乏共识, 即社会资本与蕴含在社会结构关系和社会关系网络中的信任、互惠规范, 以及合作参与等相关联[5]。帕特南[6]从社会本位出发, 认为社会资本是“社会组织的特征, 例如信任、规范和网络, 它们能够通过协调和行动来提高社会效率。”社区是地域性社会生活共同体, 城市社区社会资本也应是基于社会本位视角下的社会资本。由上可见, 社区社会资本是包括个人、正式与非正式组织在内的社区行动主体, 建立在信任、参与、互惠基础上的社会关系网络及渗透其间的价值、文化和规范等的一种资源性力量。其核心是信任、互惠关系、公共精神, 社区关系网络, 现代城市社区制度的有效供给等, 既有实体层面的关系内涵, 也有抽象层面的文化、价值内涵。

随着我国经济体制和社会管理体制改革的推进, 单位制被打破, 原来意义上的单位街居“关系”受到冲击而碎片化。而城市化进程的加快, 人口流动的频繁, 城市房地产业的兴起和住房商品化, 城市的居住空间结构发生变化, 社区功能要求呈现多样性、复杂性趋势。传统体制下形成的“熟人社会”逐渐异质化为“陌生人社会”。传统血缘、亲缘、业缘社会资本在现代化过程中被消解, 与市场经济相契合的以互惠、诚信、契约、合作为主的现代道德约束尚未建立, 城市社区社会资本凌乱和缺失。受体制惯性和制度依赖的影响, 城市社区管理的行政化倾向依然明显。城市社区自治组织和自主治理始终面临文化和制度困境。由于缺乏协调公共利益的合理机制与道德基础, 多元化利益增加了原子化个体的理性行为及集体行动困境。城市社区社会资本的缺失, 成为影响城市社区治理效果的关键因素。城市社区社会资本的重构具有现实意义。

社区治理与社区社会资本的积累是相互嵌入、相得益彰的过程。转型期中国社区治理突出体制制度变迁意涵, 因此社区治理框架及其实现, 成为城市社区社会资本重构的制度背景、价值前提, 为其建构提供基本路径, 制约其进程和存量。

(一) 公共精神的培育

社区治理是公共行政价值转向和公民社会重塑的双向互动过程。公共精神是此过程中两个方面的价值契合点和决定性条件。而社区治理是基于公共精神的制度、价值和空间重整的过程。而这会对以公共精神为价值内核的现代社区社会资本的形成产生直接的影响。

公共精神是蕴含于公共领域中的以公共利益、社会需求为依归的价值指向, 道德理想以及社会制度。社区治理的逻辑起点是以公共精神为导引的公共行政价值理念、制度的转变。政府从单纯追求效率与低成本等工具理性, 走向以公共利益为目标导向的价值理性;强调政府与社会互动、联合, 重视公民参与, 实现基于公共利益的政府与社会, 公共部门与私人部门的责任共担。理念通过制度转化到公共空间, 并获得践行的机会。在社区层面, 政府完善相关制度开拓社区治理的合作网络, 增进公共权力与社会间合作共治的机会, 培养社区主体的互信关系。公民通过社区实践, 不断养成或激发权利意识、自主意识、公共意识。公共精神的不断累积, 也是社区社会资本要素积累的过程。

(二) 去行政化与社区关系网络

社区治理所要实现的是以多中心, 协商、民主、包容等为特点的“合作治理”。这意味着政府社会关系结构的根本变化和重新建构。社区自治力量的发展, 非政府组织的出现, 公民社会的成熟, 是公共行政转变和社区治理真正实现的契机。开放包容的社区关系网络, 既是社区治理主体和意义所在, 又是社区社会资本积聚的组织载体和主要路径。社区自组织为已经异质化的、松散的、弱联系的现代社区提供新的整合机制和认同机制, 并增进社区成员间及与政府间的沟通、协调;在频繁互动中, 普遍信任、合作、互惠关系得以形成并逐渐契约化。居民的社区认同感和归属感逐步提高, 居民社区参与获得了持续动力。而且“只有横向网络才有助于解决集体行动的困境, 才能在共同体内促进制度成功。相反, 无论多么密集的垂直网络, 都无法维系社会信任和合作。”[6]开放包容的社区关系网络所生并不断强化的信任、互惠、合作、包容等价值规范, 使社区趋近于守望相助的“公民社区”, 使社区治理凭借高效的资源整合能力而有序高效。

由于政治主导文化的影响, 中国社区治理始终依赖行政力量的推动, 政府在治理中的责任被无限放大。治理方式突出了行政控制, 而不是合作背景下多元主体的平等对话, 多中心治理格局还未生成, 社区自组织和社区自治能力缺乏。社区居委会承载了过量的政府职能, 成为政府在基层组织中的延伸。社区在事实上是国家建构的政治-社会空间, 社区治理还未实现由“政治需要”向真正“社会需要”的转化。社区缺乏以社区自组织为纽带的利益关系, 社区居民缺乏社区归属感和认同感, 参与意识淡薄。

在社区治理框架下, 社区社会资本培育首先要实现社区管理去“行政化”, 建构“多中心体制”, 为社区自组织发展提供合法性空间。政府要摈弃全能主义管理模式, 真正还权于民。其次, 应培养社区精英, 引导和鼓励自组织发展。社区组织参与社区建设, 既可以满足市场经济条件下多元化的社区需求, 也有助于建构以增进公共利益为目的的人际关系网络, 增进社区主体间的互助、信任关系, 增强社区归属感。另外, 完善制度和法律, 规范非政府组织本身的发展, 为其提供稳定的发展平台。转型期的中国制度变迁, 为城市社区组织及相应社会资本的培育提供了逻辑上的动力。但更深层次上, 公民性和公民能力的普遍提高, 走出“狭义社会资本”的困境, 将是长期实践和理论不断修正的过程。

(三) 理性看待政府作用

善治是在公民社会逐渐强大背景下, 去权力中心, 去官僚体制, 实现民主、平等、协商、共赢的过程。在这一过程中, 政府、政治、权力与社会、权利之间似乎出现此消彼长的变化。事实上, 国家对于推进社区治理和培育社区社会资本从来都不是外在的, 被动因素。社区治理由现代国家的基本制度预设和推动。市场经济制度和均等化的公共服务体系, 政府与社会职能分工及二者关系结构, 民主、公正的秩序规则等便成为影响社区治理的宏观环境和微观机制。在“互补性”关系中, 国家为社区自治创设合理制度空间和行为环境, 促进人们合作、参与, 提高社区自治能力, 促进公民精神的塑造。国家主动导引和规制使现代民主不断渗透于社区中, 可以纠正社会资本的消极机制, 增进现代社会资本积聚;可以促进偏向于封闭、隔绝、同质化的社区关系网络转变为普惠、开放、横向关系网络。在“嵌入性”关系中, 政府官员参与社区日常生活, 塑造自己的社区成员身份, 以政府官员和行政权力向社会回归, 实现社区公共利益, 激发社区成员的信任和认同, 促进社区组织成长。有人称之为“国家在社会中”。“嵌入”本质是政府本位向社会本位的让渡。在后发现代化国家, 普遍存在的国家法团主义的社会资本呈现“政治化”倾向, 但能否向社会法团主义过渡离不开体制内成分的支持和认同。

当代中国“公民社会”的建构由国家主导, 而非自然长成, 其自主性、公共精神等相对不彰和先天发育不良, 而国家行政能力却保持绝对优势。社会问题的解决往往不是凭借社会自主解决, 而是要诉诸国家。在“小社会, 大政府”现实面前, 国家“政治设计师”的作用不仅是客观必要的, 而且有着历史文化渊源。在社会资本或者这里所说的城市社区社会资本的培育中, 国家或政府作为设计者, 实践者和改革者的身份担当不可忽略。

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[5]史斌, 吴欣欣.社会资本在社区治理中的功能分析——以社区治理”失灵困境”现象为视角[J].科学决策策, 2009 (7) .

城市边缘社区 篇10

一、社区自治的概念及法律依据

社区自治是指社区居民有自我决定社区公共事务的权利以及权利行使的方式, 同时社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对共同利益的追求上, 并且社区自治是依靠社区内的自治性组织来实现的, 除了能够代表社区居民整体利益的居民委员会以外, 还代表一部分利益, 满足一部分社区居民需要的社会组织, 例如代表社区一定群体利益的社区维权组织——业主委员会, 社区群众组织——老年人协会。我国的《宪法》和《居委会组织法》对社区自治作出了相关规定, 《宪法》规定, 城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众性自治组织, 《居委会组织法》规定, 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织, 这些为社区自治提供了法律依据与前提。虽然推动城市社区自治存在很多问题, 还有很漫长的路要走, 但城市社区自治是中国城市社区发展的正确走向和最终归宿, 对于城市基层社区管理发展具有重要的意义。

二、城市社区自治的意义

虽然中国的政治体制和社会历史环境与西方国家有所不同, 但随着我国社会转型速度的加快, 中国的社会发展面临着新的挑战, 与西方国家发展过程中遇到的难题一样, 在城市社区推行社区自治成为了一个绕不开的问题, 那么认识社区自治的意义, 推行城市社区自治的实行是社区管理工作中社区发展的重点。城市社区自治有利于城市基础民主建设, 为城市基层民主建设创造必要的社会条件, 发挥社区的潜在力量和调动社区居民的积极性;城市社区自治为居民参与城市管理提供了一个重要平台, 有利于改善居民与政府的关系;城市社区自治有利于化解城市基层的利益冲突, 促进和谐社会的构建;城市社会自治有利于维护我国居民的民主权利, 促进我国民主发展。

三、城市社区自治存在的问题及原因分析

(一) 高度行政化, 社区居委会自治空间狭窄。当前, 城市政府改革的重点之一是职能下移, 而下级政府组织又无力承担这些任务, 便只好把有些任务再下移给自治组织, 并制定具体的指标来监督实施, 社区居委会承担了过多的行政工作, 成为了变相的政府机构。社区居委会的高度行政化严重削弱了社区自治组织的独立性, 挤占了社区居委会的自治空间, 致使社区自治发展缓慢。

(二) 居民参与意识淡薄, 缺乏参与公共事务的动力。长久以来的社区行政化管理使得居民对行政化产生了依赖感, 使得居民参与社区公共事务管理的意识淡薄, 此外居民缺乏参与社区公共事务管理的经验导致居民参与能力不强, 进一步打击了居民参与的积极性。社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求上的, 然而现今的社区与传统的单位社区相比居民共同利益较少, 导致城市居民对社区缺乏认同感和归属感, 并且绝大多数居民认为参与社区自治是件吃力不讨好的事, 因此社区居民自治参与率不高, 缺乏参与社区自治的动力。

(三) 社区资金缺乏, 阻碍社区自制的发展。社区的经费主要来源于政府的拨给, 来源过于单一, 因此社区对基层政府的依赖性较强。这种状况直接影响到社区行使自治权, 制约了社区服务功能的发挥。社区不仅面临着财力投入不足的困境而且社区委员会没有任何财务管理权和支配权, 使得社区自治组织的正常工作受到较大影响, 日常工作得不到开展又谈何促进社区自治的发展。经费问题成为了制约社区自治的最大因素。

(四) 社区自治组织缺乏, 生存环境艰难。由于诸多社会因素, 政府对城市社区自治组织的支持度不高, 这就造成了社区自治组织的发展空间狭小, 数量上没有优势。社区自治组织是连结政府和社区居民的纽带, 是联系广大的社区居民参与社区自治的团体, 然而有相当一部分社区自治组织得不到法律的认可;很多社区自治组织的申请注册也是困难重重, 不得不挂靠在某些政府职能部门之下受其管辖, 限制了社区自治组织的独立性。

四、完善城市社区自治的建议

(一) 减少对社区的干预。1.政府应当逐步减少对社区的行政干预, 给予社区更大的自主空间。基层政府力量介入社区公共事务不仅会消耗巨大的人力、物力和财力对社区自治进行干预和指导, 而且有时会起到相反作用阻碍社区自治的发展, 因此政府要减少干预, 给社区更大的自治权。2.界定政府与社区的边界关系。政府与社区存在着一定的边界, 明确了政府行政管理和社区居民自治的关系, 就可以清晰界定政府与社区的边界。政府的行政管理在于对社区进行宏观指导, 为社区居民自治提供政策上的支持, 制定合理的政策;社区的居民自治在于满足居民的需求, 为社区居民提供服务, 以便利、高效为目标导向。

(二) 培育居民的社区认同感和归属感。社区公共事务管理与居民的生活质量息息相关, 激发社区居民参与社区自治活动, 有助于居民生活质量的提高, 激发居民参与社区公共事务就要培育居民的社区认同感和归属感。首先, 应当完善社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区教育的管理, 提升居民对社区的认同感, 培养居民主人翁精神, 促进居民参与社区自治意识的觉醒。其次, 在群众性自治组织选举中, 要坚持公平、公开、公正的原则, 鼓励居民全程参与和监督, 增加社区居民的共同利益, 培养居民对社区的归属感, 大力宣传居民参与社区自治是在行使自己的权利。最后, 要给予自觉、积极参与社区自治的居民相应的物质保障, 增强居民参与社区管理的动力。

(三) 加大资金投入, 保证社区财务独立。政府应加大对社区的资金投入, 给予社区财务管理权和支配权, 要实现社区自治, 社区必须具有独立的财务管理自主权。政府职能部门为社区管理投入一定的财力, 是政府不可推卸的责任, 因此政府应将社区建设相关经费纳入财政预算, 并由社区有针对性地支配资金, 开展社区服务, 有利于提高居民的满意度。同时, 政府应通过制定政策, 扩展社区资金来源渠道, 减少社区对基层政府的过度依赖, 让社区可以吸引社会组织和个人为社区建设提供资金支持。

(四) 培育社区自治组织参与社区管理。社区自治组织是社区自治管理的中坚力量。现今, 我国城市社区自治组织数量少, 并且没有发挥社区自治组织在社区自治中的功能, 工作成效不大。因此在增加社区自治组织数量的同时, 也要提升社区自治组织的主体能力。增加社区自治组织的数量需要政府为社区组织的发展提供良好的制度环境, 维护社区自治组织的法律地位。提升社区自治组织的主体能力就要鼓励居民去成立社区自治组织进行表达需求、发表建议, 并吸引社区居民参与到社区组织中去。

总之, 城市社区居民自治是社区管理和社区发展的基本走向, 推动城市基层群众性自治、扩大基层民主、维护社会的和谐稳定, 就要不断提高城市居民的自治程度, 逐步推进基层群众自治。

参考文献

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城市社区社会组织发展研究 篇11

一、城市社区社会组织在发展中存在的问题

（一）社区社会组织成立“门槛”较高

长期以来，法规政策为社区社会组织的创建设置了较高的“门槛”，主要表现在两个方面。一是实行“双重许可主义”，即社会组织的成立，需要经过业务主管单位和登记管理机关的双重实质审查和批准后，才能够成立。二是“活动资金”和“会员总数”的要求过高。很多社区组织尤其是兴趣活动小组都是临时性组建，未进行注册。

（二）活动经费缺乏

一般社区社会组织的资金主要来源于政府、企业和个人的投入等，但是我国政府资助有限，一些社区社会组织的自身募集资金能力有限，因此经费缺乏是一个相当普遍和非常严峻的问题，一些社区社会组织由于资金来源渠道有限，创收能力弱，随时面临解散的危险。也有一些社区社会组织的运行完全依赖于政府的财政。

（三）社区社会组织中服务机构数量少，发育也不健全

居民与社区社会组织的联系更多的还停留在事务性的联系上。比如到居委会开证明、到社工站领低保等。社区中相当比例的居民从未与所在社区有过联系，甚至不知道自己属于哪个社区。依靠社区民间力量兴办的服务机构大都是一些便民利民服务网点，专业性的社区社会组织数量较少，基础条件也薄弱。尤其针对技术、艺术、体育等方面的社会组织更是稀少，使得居民缺少参与的平台。

（四）缺乏系统的、统一的管理

在外部监督方面，缺乏相应管理主体对其进行有效监督，外部监督经常处于真空状态，使其在管理运行中存在诸多弊病。比如一些组织以社会组织的名义，通过社团或民间非营利性组织登记，但实际上从事着营利的活动。有的社区社会组织将经营所得到的收入用于私益分配，具体运作情况并不透明。内部制度不健全，运作欠规范，随意性很大，使得社区社会组织的社会公信度不足，难以有效地动员社会资源以支持组织的发展。政府监管机关审批严，日常监管松，成立时的许可和成立后的放任并行。

二、对城市社区社会组织发展的建议

（一）降低准入门槛

政府应逐步转变对社区社会组织的传统认知，主动培育各类社区组织，对社区组织的发展加以引导和监督。从2011年开始，民政部门对有关社会组织直接登记的工作已经开始实施，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类的社会组织已经按照民政部门业务主管和登记一体化来进行直接登记。对涉及多个部门业务管理，但希望由民政部门直接登记的社会组织也采用了征求多部门意见基础上的登记和业务主管一体化。今后，还应探索建立对不具备登记条件的社区社会组织的登记备案政策，简化备案程序。

（二）形成相应的筹资渠道

一方面，要加大政府财政投入力度，另一方面，要争取社会募集。对于某些项目可以象征性收费。以社区组织自我成长为主，政府协助为辅，充分发挥社区组织在社会管理格局中的作用。尤其是以公开招标、购买服务的方式把一部分社会服务的工作转交给社区组织，以这些社区组织为纽带吸引社区各类居民踊跃参与社区活动，共同参与社区治理，从而实现社会人向社区人的转变，实现社会再组织。

（三）加强社区社会组织自身能力建设

社区社会组织的成长不应主要靠市场，也不应仅靠政府，而是要靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制。一是加强完善社区社会组织内部管理制度，以制度规范成员的行为。二是通过参加公益活动以提高社会对社区社会组织的认知度和公信度。在条件允许的情况下，应创造丰富多彩的社区组织形式。尤其要充分发挥社区里的精英和志愿者的作用。

（四）构筑监督体系，建立有效的外部监督机制

城市边缘社区 篇12

社会治理创新, 是我国经济社会发展和现代化进程中又一场深刻变革, 也是在我国改革开放新形势下, 经济发展到一定历史阶段, 社会结构和社会功能发生深刻变动, 社会管理环境发生巨大变化的必然抉择。社区是社会的根基, 社区治理是国家治理体系的基础, 加快社区治理创新是实现社会治理现代化的内在要求。珠三角是经济发达地区, 社会治理走在全国前列, 是社会治理的排头兵。结合珠三角城市社区治理实践, 总结创新经验, 深入认识和把握中国特色的社区治理发展规律, 以推进社会治理的理论创新研究。

一、从“单位制”的解体看政府职能转变的必然性

改革开放近四十年来, 经济体制改革先行一步, 取得了很大的成绩, 我国在2012 年成为世界第二大经济体, 人们生活水平得到很大提高, 社会生产力得到巨大发展。随着社会生产力的发展, 生产关系, 上层建筑领域的变革也随之紧跟。虽然30 多年来, 党和国家在政治体制改革方面下了不少力, 如党和国家领导体制的改革, 公务员制度的改革, 村民直选村干部等等, 但在社会治理方面的变化显得较为滞后。

改革开放以前, 由于公有制的主体地位被看作是社会主义制度的标志, 全民都被禁锢在计划经济所形成的“单位制”体制内, 人们的生活是和单位紧紧联系在一起的。单位分宿舍, 单位管职工的生老病死, 单位管教育, 单位管后勒, 单位管员工的一切。在一个单位内, 父辈相识, 子辈也在一起工作, 甚至三代同在一个国营企业工作也经常可见, 人们之间没有隐私可言, 单位既关心群众生活, 也管经济、管教育、管医疗……, 就是没有法人地位, 是政府的附属物, 买部电话, 买台汽车, 都要政府审批。

改革开放以后, 随着计划经济的逐渐解体, 形势发生了翻天覆地的变化, “单位”开始分化解体, 像原子核裂变一样, 爆裂分散, 又重新聚集。以前既管理经济又“一末带十杂、烧火代引伢”地管理所有社会事务的“单位”, 突然从社会剥离出来, 有了独立的法人地位, 这是从痛苦的转型中的裂变。这种痛苦不仅仅反映在单位, 也反映到单位的人:“失业、下岗、创业、致富……”从单位挣脱出来。走向社会, 社会服务和公共事务逐步市场化与社区化, 各种社会问题和矛盾下沉到社区, 社区治理成为一个备受关注的问题。

在这一变化过程中, 势必给政府提出了职能转变的艰难课题, 从“全能政府”到“有限政府”, 从“旧传统”到“现代化”, 建设法治政府和服务型政府, 让渡权力, 实现善治。中共十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的目标, 这是中共在新时期面临新问题、新风险情况下, 提升党的执政能力与政府治理能力的重大举措。政府职能转变是政府治理现代化的核心, 也必然成为全面深化改革有序推进的着力点。

二、从“居改社”后的角色两难看社区治理的现实困境

“单位制”彻底解体, “社区制”逐步形成。“单位制”麻雀虽小, 五脏俱全, 事事有人管。“社区制”虽已成形, 但社区像花园, 人们来自四面八方, 需求多样, 诉求各异, 社区应该怎样治理, 却是崭新的课题。

社区是社会的根基, 社区治理是国家治理体系的基础。1995 年开始, 民政部探索社区治理之路拉开帷幕, 却十几年难登大雅之堂, 一直没有大的进展, 原居民委员会合并了, 改成社区居委会, 换汤没换药, 居委会原班人马进入了社区居委会, 有了“正科级”的待遇。早期的社区居委会被赋予了很多行政管理职能和社会服务职能, 成了政府的“嘴”和“腿”, 行政化倾向严重, 无暇履行法律赋予的组织居民实施社区自治的责任。随后发生的“议行分设”改革创制了社区工作站, 对社区居委会负责, 成为社区各项事务的治理主体, 但因保留了社区的旧有秩序和运行模式, 当然也重新陷入了自上而下的制度压力和自下而上的居民诉求之间的困局当中[1]。可见, 社区居委会面临着角色两难, 一方面, 作为国家政权的辅助组织, 有着传统的自上而下的行政运作方式, 它必须接受政府任务;另一方面, 作为基层群众性自治组织, 有着独立自主的活动空间和功能领域, 它要致力于解决居民问题。

关于业主委员会和业主维权运动这一社会矛盾问题的凸现, 使城市社区治理研究掀起了一股热潮, 社区自治组织成为了热词, 并对其寄予了厚望, 普遍认为其对于社区治理具有重要意义。社区居委会在这场运动中遭遇现实困境, “责任无限大, 权力无限小”, 在庞杂事务、角色两难中不可避免地效率低下, 其公信力与权威受到很大冲击。在广东, 大多珠三角城市业主维权事件频发, 越来越多的业主为了自身利益和社区发展行动起来, 行动方式也更多地从个别趋向联合, 这真实反映了社区自治, 昭示出社区治理的未来方向。

“社区”该怎么治理?广州、深圳、佛山、肇庆在政府的引导下都创造了不同的各有特色的治理模式。广州的养老模式、党建经验、深圳的社区工作站模式、顺德的街道不同特色的治理、南海的信息化治理、肇庆的“居家”养老模式的探索……社区志愿者的涌现, 社区工作者的培养, 社区警务室的建立, 社区扶贫工作的开展, 社区幼儿园、社区文化室, 社区文艺宣传队, 社区司法所, 社区心理辅导室、社区残疾人帮扶……一项项如雨后春笋在社区纷纷涌现。新的多元治理的结构也现出雏形。但是, 社区治理中存在的问题依然严峻:社区治理的顶层设计思路?政府对社区治理的指导问题?社区居委会在社区治理中的角色、作用?社会组织的可持续发展?社区治理的结构、模式研究?如何走出有中国特色的社区治理道路?这些问题值得我们从理论到实践认真探索, 以促进社区治理创新, 推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、N个珠三角城市社区治理比较

广东珠江角是经济发达地区, 是国家改革开放的前沿地, 较早启动城市社区治理创新, 理论及实践成果不少, 为国家社会治理提供了宝贵经验。其中, 广州南沙区[2]、深圳罗湖区[2]、佛山南海区[2]、珠海香洲区[3]等被国家民政部评为全国社区治理和服务创新实验区, 在探索社区治理道路上各有特色, 亮点纷呈:

广州市南沙区围绕“协同善治、打造城乡社区服务一体化格局”的主题, 实验探索城乡社区公共服务基础要素、质量体系、技术平台一体化的制度机制, 形成推进城乡社区一体化建设的路径和方法[2]。深圳市罗湖区围绕“深化社区居民自治”的主题, 实验探索社区居民通过社区社会组织参与社区治理的路径和制度机制, 形成深化社区居民自治的方法和途径[2]。该区“‘活化赋权’社区治理法治化建设”创新经验获评“2014 年度中国社区治理十大创新成果”, 成为全国唯一一家连续两年获奖的单位。罗湖区政府适度让权社区, 活化社区居委会, 以社区居民议事会为决策机制, 引导居民组织化地有序参与社区治理;强力推动社区治理法治化改革, 强化社区居委会资源配置, 为社区居委会释放自治空间[4]。佛山市南海区围绕“政府主导推动、三社发展互动、志愿团体互动, 创新城乡社区治理服务新机制”的主题, 实验探索城乡社区人才发展体系、治理运行体系、服务发展体系建设的模式和方法, 形成社区建设体系标准[2]。珠海市香洲区运用法治思维厘清政府与社区权责边界, 构建新型社区治理结构, 探索形成政府治理、社会调节、居民自治的互动模式[3]。

综观上述几个典型社区治理实践, 我们大致厘出了社区治理的创新思路与经验, 主要有以下五方面:

一是一元管理向多元共治的治理模式变革。广州南沙区通过村 (居) 社区“一站一中心” (公共服务站和社区综合服务中心) 建设, 构建以社区党组织为核心、村 (居) 委会、社区社会组织和居民共同治理的合作互动关系[5];深圳罗湖区党政社群社区共治的构建[6];佛山南海区以“政经分离”为突破口, 以社区服务为着力点, 深入开展“三社联动”实践探索工作[7], 政府走向与社区、社会组织、社工相结合的多元化治理, 充分调动各种社会力量的积极性, 并充分发挥各自的优势, 对政府的管理起到很好的补充作用, 同时也将降低政府的管理成本[8];珠海香洲区正积极创建“社区+ 社工+ 社会组织+ 高校社团+社会力量”的“五社”联动模式[9], 同样体现了多元共治, 形成合力, 共同承担社区治理责任的创新思路。

二是自上而下到良性互动的治理体制机制创新。广州南沙区为理顺镇 (街) 管理体制机制推行 “一队三中心” (即综合执法队、政务服务中心、综治信访维稳中心和家庭综合服务中心) 的建设, 并在家庭综合服务中心建立了由香港、新加坡资深社工介入的合作、管理、督导、评估机制[5];深圳罗湖区实施社区第一书记制度, 成立社区居民议事会, 以法治思维和法治方式推进社区治理;佛山南海区实行“选聘分离”、推动“政社分开”, 建立社区参理事会议事的协商机制[7];珠海香洲区搭建“社区议事”协商体系, 并将借鉴澳门经验打造民主协商议事规则、区—镇街—社区三级联动公共服务综合信息平台和“熟人社区”[10]。

三是推动居民参与社区自治。各社区通过制度建设、机制创新、构建平台、拓宽渠道等方式, 以提升社区自治活力。深圳罗湖区重视培养社区自治带头人, 推广应用借鉴罗伯特议事规则制定的“社区议事规则”[11], 建设“居民之家”和“议事广场”[12], 推进社区居民自治常态化;佛山南海区建成社区参理事会249个, 社区重大事项、重要决策必须经社区参理事会议事协商, 引导成立“街坊会”“邻里中心”等社区社会组织661 个, 开展自助互助服务。

四是完善社区服务, 推进服务改革创新。各社区服务逐步向多元化、专业化、社会化方向发展, 基本实现社区服务全覆盖, 并能结合当地实际推进服务创新。如广州南沙区注重社区服务品牌建设, 如东涌镇“新候鸟计划”、珠江街“家长导航”、南沙街“农村医务社工”、龙穴街“幸福传递工程”等[5];深圳建立社区基金会, 全面实施“民生微实事”项目, 提升民众“获得感”, 社区每年可申请200 万“民生微实事”经费用于社区群众关注度高、受益面广, 贴近居民、贴近生活, 群众热切希望解决的惠民项目[13]。

五是大力培育和发展社会组织。珠三角城市社会组织总量逐年增加, 截至2014 年底, 广州、深圳、佛山社会组织各有5841、8241、4700 家, 同比增长率各为10.4%、17.8%、11.8%[14,15,16]。佛山现有3000 多名持证社工, 2014 年报考社工师的人数为8129 人, 是2013 年的4 倍, 报考人数为全省之冠[16]。各社区通过建设孵化培育基地[5,7,17,18], 给予开办补助、以奖代补形式对优秀社会组织和社会服务项目给予资金补助、举办社区服务洽谈会[7], 打造社区社会组织服务平台[10]等等, 社会组织从无到有迅速发展 (见表1) , 社会服务能力和规范运作水平不断提升, 社会组织在承接政府转移职能、整合社会资源、凝聚社会力量、投身社会服务等方面对社区治理建设作出了积极贡献。

四、城市社区治理创新的思考

珠三角城市社区治理创新经过几年的探索, 成果斐然, 积累了较为丰富的社区治理经验。但由于各种原因, 城市社区治理过程中也反映出许多亟待解决和需要进一步完善的问题。多元共治模式构建后, 如何厘清各治理主体工作职责、促进达成主体间合作协同以实现善治?在双向互动的治理机制中如何理解矛盾同一性, 构建利益共同体的基础是什么?居民参与社区治理动力不足、活力缺乏的深层次原因?社区服务的反馈与评估机制创新问题?社区社会组织迅速增长景象过后如何实现可持续性发展?

随着国家城镇化的深入发展, 城市化进程的加快, 城市社区人口的增加, 民主化进程的推进, 城市社区治理创新变得非常有意义, 急待推进。当前, 城市社区治理创新正经历深刻变革, 种种问题的思考与解决, 需要从社区治理的实质、核心、关键及其发展规律去把握。

第一, 坚持人民群众利益的宗旨是社区治理的实质。社区治理主体趋向多元化, 有居民、党组织、政府机构、居委会、社会组织等, 各主体在社区治理中扮演着不同角色, 有着不同的利益追求和功能定位, 因而必然产生主体间的博弈, 但矛盾的斗争性寓于同一性之中, 并为同一性所制约, 各主体处于社区治理矛盾统一体中, 具体共同利益, 相互联系, 相互影响。社会契约论认为, 政府的权利来自于人们权利的让渡, 因而政府有义务保障每个公民的合法权益, 强调这是政府的义务和职能。在我国, 政府是人民的政府, 是为人民服务的机构, 代表的是人民群众的利益, 政府利益与群众利益根本上是一致的。因此, 社区治理的实质在于维护与实现人民利益, 尊重群众意向, 由社区全体成员共享发展成果, 唯有此才能凝聚居民力量, 达到“善治”, 以推动社会进步。

第二, 居民参与是社区治理的核心。德国社会学家滕尼斯 (Ferdinand Tonnies) 于1887年出版的著作Community and Society中首先提出“社区”的概念, 他认为“社区”是通过血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合, 其核心涵义是参与, 让居民作为发展主体有效地介入到社区公共事务的决策、实施、管理、监督和利益分享的全过程[19]。目前我国城市社区治理中比较普遍的现实问题是居民参与不足, 有文化、观念、制度、社会等多方面原因, 他们从“百姓- 居民- 公民”的变化发展的这一过程中, 需要文化环境与法治化根基的支撑。随着城市的快速发展, 旧有的社会生活结构被打破, “街坊”、“邻里”关系被“火柴盒”式的楼房建筑所隔阂, 情感纽带日渐淡化, 他们在日益复杂矛盾凸现的社会面前茫然无措, 最终选择沉默、隐身、甚至冷漠。今年2 月6 日, 中共中央、国务院联合出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中, 提出建立街区制, 体现了开放的发展理念, 封闭的小区和大院“开门”将有利于促进社区治理创新与发展。再者, 由于我国民主制度与法制建设的相对滞后, 使居民的诉求表达逐渐弱化, 表现为参与动力不足、活力缺乏。因而培育居民的参与自觉自信应是社区治理创新的重要内容, 完善法治则是应有之义。

第三, 从顶层设计的高度深化改革创新是社区治理的关键。社区去行政化问题是社区治理模式改革的内容, 是优化社区治理结构、实现社区居民民主自治的一种手段, 但社区治理离不开政府这一基本主体, 政府在社区治理中仍然发挥着非常重要的宏观指导作用。目前, 许多城市社区治理在“摸着石头过河”中形成了一些地方经验, 有待于上升为理论, 为社区治理改革的“顶层设计”提供基础。同时, 城市社区治理是当代中国社会治理现代化发展的基础性和长远性工程, 要有“顶层设计”的战略性布局, 构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系, 实现系统性、整体性、协同性治理。

第四, 坚持从实际出发把握社区治理的发展规律。一切从实际出发是实事求是思想路线的主要内容之一。社区治理中最大最重要的实际就是居民群众的根本利益, 切实解决居民群众最关心、最直接、最现实的问题。当下社区利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂, 既要坚持尊重差异、和而不同原则, 又要妥善化解矛盾纠纷, 既不能无原则的妥协, 也不可以简单粗暴地处理, 治理需要智慧与艺术。再者, 每一个社区的形成必定有其历史逻辑, 社区治理创新必须对当地 (本土) 的人文风俗地理环境等作全面的历史考察, 结合实际走出各具发展特色的治理道路。此外, 社区建设与发展是城市经济社会发展的重要内容, 要注意稳步推进社区治理, 要与当地经济社会发展水平相适应, 不能急于求成, 实现协同平衡发展。

五、结语

社会治理在中国虽然拉开了序幕, 得到了党中央的高度重视, 但是在这方面研究的帷幕也才刚刚拉开, 甚至有些滞后。中国有中国的国情, 不能照搬西方的社会治理模式。加快推进社区治理研究, 在理论上有所突破, 在实践上实现创新, 真正把社会治理创新推向前进, 走出一条中国特色的社会治理之路, 是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重大课题。

摘要：社会治理创新, 是我国经济社会发展和现代化进程中又一场深刻变革, 也是民主政治建设、和谐社会建设和全面建成小康社会的关键。在这场变革中政府职能的转换、社区治理主体的构建、社会组织的发展、治理新模式的探索都至关重要, 走出一条中国特色的社区治理之路, 这是本文的主旨。