行政复议制度

行政复议制度（共12篇）

行政复议制度 篇1

行政复议和行政诉讼都是解决行政纠纷的重要途径,二者功能的合理配置直接关系到行政救济的效率和社会的稳定。但是,由于目前我国行政救济制度设置的不合理,公民信访不信法,进行行政复议体制改革迫在眉睫。

1 行政复议前置制度概述

行政复议前置制度的含义:所谓复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服,在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议,对行政复议决定不服的,才可以向人民法院起诉。本文所称行政复议前置原则是指行政复议前置的常规化,即只要提起行政诉讼的案件必须经过行政复议,当事人没有相应的选择权,只能按照程序进行救济。

2 我国行政复议前置的现行规定

行政复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题,我国行政诉讼法以及相关的法律法规对行政复议与行政诉讼衔接的规定具体分为以下几种类型:

2.1 自由选择型

是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益时,可以选择行政复议,也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼,即使经过复议的案件,如果不服复议结果仍然可以再提起诉讼。

2.2 复议前置型

是指行政复议应当作为行政诉讼的先行程序,即政诉讼的提起必须以经过行政复议程序为前提条件。[1]之所以要设置复议前置这样的模式,是因为对于专业性和技术性很强的某些行业和领域内发生的行政争议,由于行政机关具备相关的专业技术、设备和人员,所以能够更为迅捷、快速的解决问题和争议。

2.3 复议终局型

是指行政相对人就特定行政争议向行政复议机关申请复议后,该行政复议机关作出的复议决定为终局性的,行政相对人必须遵从,不得再提起诉讼。[2]行政复议终局属于法律的绝对保留事项,只能由全国人大及其常委会所制定的法律来加以规定。它可以具体划分为单一性复议终局和选择性复议终局两种情形。所谓单一性复议终局,是指行政相对人对具体行政行为不服,只能通过行政复议进行救济,对于行政复议机关作出的复议决定只能遵从,即使不服也不得提起诉讼。而第二种复议终局类型是选择性复议终局。它规定,对于行政复议和行政诉讼这两种争议解决方式,行政相对人可以根据自己的需要,自由的选择其中之一,但是,一旦选择了行政复议,则不能对行政复议不服,再行提起诉讼,这种规定就客观上造成了行政复议成为终局裁决的效力。

2.4 径行起诉型

这种模式属于法律的例外规定,即如果对于行政机关作出的具体行政行为不服,行政相对人可以直接向法院提起行政诉讼,从而维护自己的合法权益。在径行起诉模式下,法院没有规定行政相对人可以自行选择提起行政诉讼或是行政复议,径行起诉中,没有关于行政复议前置的规定,但它规定行政相对人可以向法院提起行政诉讼。

3 行政复议前置制度之构建

3.1 实行行政复议前置原则的必要性

之所以要实行复议前置是因为我国现行复议前置制度存在很多的缺陷。

3.1.1 类型较多,复杂混乱

法律法规都规定了行政相对人维护合法权益的救济类型,看似非常明确和清晰,实则非常混乱。原因在于我国法律法规较多,就目前我国的法制环境而言,当行政相对人的合法权益受到侵害时,不可能迅速而又正确的找到相应的救济途径,一旦行政相对人选择错误,一是会增加当事人的救济成本,二是会拖延救济时间,降低了解决纠纷的效率。

3.1.2 两者有先后之分,影响了各自救济功能的发挥

选择何种救济方式实质是选择行政手段解决还是司法手段解决的问题。新体制的设立应当涵盖两种手段,穷尽救济途径。在自由选择型和径行起诉型之中,行政相对人都可以不经复议直接起诉,这样一来,行政手段就无法发挥其职能,毕竟对于一些特殊领域其专业性和技术性较强,由专业的工作人员主持复议工作,可能就可以把纠纷消灭在萌芽状态,也不必走上诉讼之路;在复议终局型中,经过复议的案件即发生法律效力,也不能再提起行政诉讼,实质是剥夺了行政相对人的诉权,也违背了司法最终解决原则。同时,也为行政机关滥用权力提供了便利条件,最终使行政复议制度形同虚设,无法发挥其行政救济和行政内部监督的功能。

3.1.3 两者的受案范围不一致,导致救济手段无法对接

行政复议的受案范围要大于行政诉讼的受案范围,实践中,部分不属于行政诉讼受案范围而可以提起行政复议的行政争议会因此只能采取行政复议的方式解决,使得行政复议成为事实上具有终局效力的裁决。

3.2 实行行政复议前置原则的配套机制改革

行政诉讼实行行政复议前置原则,进行行政纠纷一律复议前置制度改革,不可能是单兵突进,必须对行政复议体制全面改革,其中最重要的就是设立复议委员会制度和废除复议机关在行政诉讼中作被告的规定。

3.2.1 设立复议委员会制度

设立复议委员会制度对确保复议决定的公正性起着至关重要的作用,并且我国的专利复审委员会、商标复审委员会在实际运行中也发挥了重要的作用。对于复议委员会的设立,其成员可由本部门实际经验丰富的公务人员以及聘请非公务人员即社会中比较公正有威望的人士、专家学者以及法律人士共同组成,其中非公务人员的比例不得少于三分之二,以确保公正。行政复议委员会的职责就是受理复议申请、审查被申请的具体行政行为的适当性和合法性,并据此作出初步的复议决定。这个决定,应当送交行政复议机关的负责人签署后,以行政复议机关的名义作出复议的最终决定。在这个过程中,行政复议负责人只有基于重大的政策考量才允许改变初步决定,并且要在复议决定书上说明理由。这种改革模式符合复议公正的要求,使得复议机关增强了相对独立性和专业性,又考虑到了行政领导负责制的影响,没有冲击到现有的机构改革活动。可以说,这种新型的行政复议委员会模式是一种适应行政复议制度司法化发展方向的、适合我国国情的并且具有较大可行性的改革模式。[3]

3.2.2 废除行政复议机关在行政诉讼中作被告的规定

我国《行政诉讼法》第25条:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”正是因为这一规定,复议机关抱着“都是一家人,多一事不如少一事”的心态作出复议决定,使得维持的案件在复议案件中占比较重,未能充分发挥行政复议的高效、便捷和专业的功能以及对行政案件内部监督的作用。另外,行政复议的解决争议救济制度的性质,决定了复议机关带有准司法性质,要在复议活动中处于居中裁判的位置。直接将行政复议机关的行为纳入法院司法审查的做法,忽视了行政复议行为与行政诉讼行为同样具有居中裁判的本质属性,与法理不符。如果废除行政复议机关在行政诉讼中作被告的规定,这就涉及到复议决定效力的问题。据此,应当立法规定,对于行政争议,如果争议双方中有任何一方不执行行政复议决定所规定的义务,则另一方有权向法院申请强制执行,法院也应当根据当事人的申请予以执行。相反,如果争议双方均未在法定期限内提起行政诉讼,则行政复议决定发生法律效力。

总之,在行政复议前置问题上,正确梳理行政诉讼和行政复议的先后关系,重构目前的行政复议前置模式,对于行政争议的解决和社会大局的稳定都具有重大的现实意义。要结合我国目前的实际国情和司法发展方向,完善相关制度,弥补制度缺陷,循序渐进,稳步发展。

参考文献

[1]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大学出版社,2004:508.

[2]祝贺.行政复议与行政诉讼衔接问题的研究[D].广西:广西民族大学,2013:7.

[3]刘飞.行政复议体制改革的模式及路径探析[J].前沿,2007(9).

[4]郜风涛,主编.行政复议法教程[M].中国法制出版社,2011:374.

行政复议制度 篇2

行政复议制度是近代民主政治的产物，各国行政复议制度在概念和内容等诸多方面并不一致，不仅有大陆法系和英美法系区别，即使是同属一个法系，英国和美国不一样，法国和德国不一样。

（一）概念

行政复议并不是国外行政法的概念，而是我国行政法学者的理论总结。德国的行政复议称为异议审查，它由“申明异议”和“诉愿”两部分组成。

在日本，行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉。日本的不服审查制度包括“异议申诉”、“审查请求”和“再审查请求”。韩国的行政复议称为行政诉愿，公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，都可以依法向原处分行政机关的直接上级行政机关提出请求撤销或变更原行政处分。

在法国，行政复议称为行政救济，包括善意救济和层级救济。善意救济是当事人向作出行政处分的原行政机关申请的救济；层级救济是当事人向作出行政处分的原行政机关的上级机关申请的救济。在美国，行政复议是请求司法救济的前置程序。美国的行政复议包括部长救济和裁判所救济。

（二）复议的范围

各国复议范围一般限于具体行政行为，对于立法行为、国家行为不服的可以通过其他途径获得救济。如根据美国的规定，当事人只能对行政机关作出的行政裁决提起行政复议。日本行政不服审查的范围包括：行政机关的处分、其他相当于行使公权力的行为、不作为行为以及国家公务员对违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分。在韩国，公民对因中央或地方行政机关的违法、不当或消极的行政行为损害其合法权益时，除法律另有规定外，都可以提出行政诉愿。但对总统作出的行政行为不得提出诉愿请求。法国行政复议的范围比较宽，它包括所有能产生行政法律效果的行政行为，既包括行政机关制定普遍性规则的行为即抽象行政行为，也包括行政机关对具体事件进行处理的行为，即具体行政行为。

（三）复议体制

各国的复议体制并不相同，有的实行一级复议制，有的实行两级复议制。一级复议制是当事人对复议机关的复议决定不服的，只能向司法机关申请司法救济，不能再向上一级行政机关申请复议。目前，多是国家都采用一级复议制，如美国、法国、韩国、奥地利等。二级复议制是指当事人对复议机关的复议决定不服的，还可以向上一级行政机关或者法律规定的其他行政机关申请再复议。实行二级复议制的国家有德国、日本、西班牙等。我国的台湾地区也采用两级复议制。

（四）复议的管辖

管辖是指哪一类行政争议应当由哪一级机关进行复议的权限分工。各国关于管辖的规定也不一致，有的由原作出行政处分的机关管辖；有的由上一级机关管辖，还有的是由专门的机关管辖。在日本不服申诉的管辖根据不服申诉的形式不同而不同。在韩国，诉愿管辖机关为作出行政行为的行政机关的直接上级行政机关。但对国务总理、各部部长或者总统直属机关的行政行为，应由作出行政行为的机关管辖。在法国，善意救济由作出行政处分的原机关管辖，而层级救济由作出行政处分的机关的上一级机关管辖。英国根据行政争议性质的不同，由不同性质的行政裁判所管辖或者部长管辖。

（五）复议的审理方式

多数国家在审理方式上一般采用书面审理的原则，以开庭审理为例外。采用书面审理的国家有日本、韩国、奥地利等。在韩国，诉愿裁决应当依据书面材料作出，必要时也可以根据当事人口头陈述作出。但是英国和美国等普通法系国家没有书面审查原则的限制，复议机

行政复议制度 篇3

关键词：税务 行政复议 行政诉讼

一、我国税务行政复议制度现状

根据《中华人民共和国行政复议法》和《税务行政复议规则（试行）》的规定，税务行政复议是指当事人（纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及其他税务当事人）不服税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为依法向上一级税务机关（复议机关）提出申请，复议机关经审理对原税务机关具体行政行为依法作出维持、变更、撤销等决定的活动。我国的税务行政复议具有以下四方面特点：

第一，税务行政复议以当事人不服税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为为前提；

第二，税务行政复议因当事人的申请而产生；

第三，税务行政复议案件的审理一般由原处理税务机关的上一级税务机关进行；

第四，税务行政复议与行政诉讼相衔接。根据《征管法》第八十八条的规定：因征税问题引起的争议，税务行政复议是税务行政诉讼的必经前置程序，未经复议不能向法院起诉，经复议仍不服的，才能起诉；对于因处罚、保全措施及强制执行引起的争议，当事人可以选择适用复议或诉讼程序。

由税务行政复议的第一个特点，我们可以得出这样一个结论，即税务行政复议是以解决当事人与税务机关的争议为起点的。既然要解决的是双方当事人的争议，跟据公平原则，裁判无疑应该独立于争议双方。但是《中华人民共和国行政复议法》和《税务行政复议规则（试行）》中的规定却是：税务行政复议案件的审理一般由原处理税务机关的上一级税务机关进行。

由税务行政复议的第四个特点，因征税问题引起的争议，税务行政复议是税务行政诉讼的必经前置程序，可以推断立法者的意图有二：第一，尽量减少司法系统对行政系统的干预；第二，尽量减少大量税务行政诉讼给司法系统带来的负担。这两方面意图是否合理，能否实现呢？首先，行政机关的职能应该是处理日常政务，司法机关的职能是对争议进行评判。当事人与税务机关的争议理所应当要由司法机关来裁决。如果硬要行政机关代位行权，那司法机关应该被置于什么地位呢？所以，试图在税收问题争议领域加强行政干预，减少司法机关的作用是不可取的。其次，税务行政复议也不可能合理减少司法系统的压力。现阶段，我国税务行政复议案件非常少，全国性的统计数据表明，1991至1997年，全国税务系统共发生4400件税务行政复议案件，年均600件；自1990-1998年，全国税务行政诉讼案件才只有7119件，年均近800件。即使进入诉讼程序但还有很大一部分案件是以撤诉而结束。1998年，人民法院受理税务行政案件2069件，撤诉1465件；1999年，人民法院受理税务行政案件1804件，撤诉1150件；2000年，人民法院受理税务行政案件2055件，撤诉1200件；2001年，人民法院受理税务行政案件1237件，撤诉515件；2002年，人民法院受理税务行政案件1496件，撤诉733件。法院审理税务案件的压力根本就不存在。在如前所述税务行政复议的低效性下，法院受理的税务行政案件如此之少，只能说明，当事人（纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及其他税务当事人）被迫选择了其他的非规范的争议解决机制。所以，企图用税务行政复议尽量减少大量税务行政诉讼给司法系统带来的负担是不可取的。

二、对策分析

（一）取消解决因征税问题引起争议时的税务行政复议的强制性规定。

当发生争议时，当事人可以直接提起税收行政诉讼。这样做的优点是：首先，在争议产生时，由相对独立的司法机关对争议进行调解、裁决，有利于争议解决的公平；其次，司法机关作为税务机关和税务当事人之外的第三方，其裁判较之现行上级税务机关的复议决定更容易被税务当事人接受；第三，司法机关作为争议解决的终级机构，其裁决更具权威性。由于《中华人民共和国行政复议法》和《税务行政复议规则（试行）》规定，税务当事人经复议仍不服的，可以向法院提起申诉，所以税务机关复议的结果往往不会成为最终判决。这既降低了税务复议机关的责任感，又降低了税务当事人对复议结果的重视程度。所以司法机关的判决作用远大于税务行政机关的复议决定。

当然，这也具有其自身的局限性。首先，这必然会加重司法机关的负担。随着广大纳税人法制意识的增强，由税收争议引起的行政诉讼案件数量必将大幅度增加。如果取消行政复议这一中间缓冲环节，法院的压力是可想而知的。其次，法院在税务行政诉讼中的中立地位也是值得商榷的。在我国现行体制下，法院的收入主要来自预算。而预算的编制、执行都是由财政部门负责的。这样，作为独立司法机关的法院，在经济上就很难与行政部门独立。而税收是财政收入的主要来源，因此税收行政部门和作为司法机关的法院部门，便具有了直接的经济联系。也正是从这个意义上，我们可以质疑法院在涉税行政诉讼中的公平性。为此，我们可以提出另一个建议。

（二）加强社会中介组织的作用

我国目前注册会计师事务所的业务主要是涉税鉴证、代理记账、代理納税和税务咨询等。作为涉税中介组织，税务师事务所具有较强的专业能力，完全可以胜任涉税争端调节、裁判工作。由税务师事务所进行涉税争议的复议有以下优点：

第一，可以减轻司法机关的负担。只要事务所的裁决公平合理，双方当事人（税务机关和纳税人）可以接受，那么他便具有了仲裁的性质。这样，可以大大减轻司法机关的负担。

第二，可以减轻国家财政的负担。税务师事务所作为社会中介组织，其收入来源于社会服务。由税务师事务所代替税务机关履行行政复议职能，必然可以为国家节省财政开支。

第三，更具有公平性。税务师事务所作为中介机构，在人事上、财政上均独立于税务争议双方，因此其裁判会更具公平性质。

第四，有利于国家税收征管的规范化。在现行体制下，税务师事务所的地位是尴尬的。一方面，为了生存，税务师事务所不得不努力争取客户，客户就是上帝。然而客户的要求不尽合理，税务师事务所经常会面临生存与职业规范的两难选择。另一方面，税务师事务所还要考虑与税务管理部门的协调。能够得到税务部门的认可，对其生存发展是至关重要的。在这种条件下，税务师事务所很难健康发展。而如果将复议权利交给税务师事务所，那么将在税务师事务所、税务管理部门、纳税人之间建立起有益的制约机制。这种制约有益于税务师事务所的发展，也有益于税款征纳双方建立起公平、规范的关系。

因此，应该考虑将现行的税务行政复议职能由税务机关剥离出来，交给税务中介组织执行。

参考文献

[1]李继辉.我国国税务行政复议若干问题分析[J].甘肃农业,2006,(07)

[2]吴丹.浅议行政复议中的“禁止不利变更”原则[J].甘肃农业,2005,(10)

行政复议制度 篇4

(一) 行政申诉专员制度演进

欧盟行政申诉专员制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高监察专员制度, 起初仅在瑞典地区实行。1919年, 芬兰效仿瑞典设立行政申诉专员, 使得该制度在斯堪的那维亚地区推广。两国对申诉专员职权监督范围限定并不严格, 比如瑞典申诉专员监督对象不仅包括行政机关, 还包括司法机关以及军营等。因此被归类为古典行政申诉专员制度, 而第二次世界大战后设立的行政申诉专员制度一般被称为现代行政申诉专员制度 , 主要监督行政机关。1954年, 丹麦议会任命了第一位行政申诉专员, 并逐渐形成自己独特的模式。与瑞典、芬兰这两个较早设立该制度的国家情况不同的是, 丹麦是现代福利国家中第一个设立行政申诉专员制度的国家, 其采取更为积极的态度促进公民权利的实现, 并充分尊重司法独立, 一般情况下, 监督职权并不涉及法院及其相关人员。后来的国家多借鉴了丹麦的经验建立行政申诉专员制度或类似制度。

(二) 欧盟行政申诉专员制度设立

1.设立过程

1973年丹麦和英国加入欧盟后, 在欧洲议会首先倡议设立欧盟行政申诉专员制度, 而这一想法并未获得当时的欧洲共同体委员会和部长理事会的赞同。1990年5月, 西班牙政府提出“欧洲公民权”的概念, 并建议设立欧盟行政申诉专员。1990年12月在罗马召开的首次政府间峰会上, 设立欧盟行政申诉专员的提议再次被重视。1991年3月, 丹麦政府以其国内行政申诉专员制度为蓝本正式提出设立“欧盟行政申诉专员”的草案, 欧洲议会接受了丹麦政府的建议, 将设立行政申诉官员的条文放入“欧洲议会”一节, 使行政申诉专员成为议会附属机构。

2.制度法律基础

1992年2月7日 , 《欧盟条约》 (MastrichtTreaty, 也称为马斯垂克条约) 被正式签署, 成为欧洲联盟建立的基础。条约第24条将“向行政申诉专员提起申诉”规定为欧盟公民的一项权利。并具体在《欧共体条约》中添加了第21条和第195条, 据此创设欧盟行政申诉专员制度。根据《欧共体条约》第195条第四款, 欧洲议会于1994年3月9日制定了《欧盟行政申诉专员法》 (Statuteofthe European Ombudsman) , 该法于2002年3月14日, 2008年6月18日经过两次修正。根据《欧盟行政申诉专员法》第14条规定, 应制订欧盟行政申诉专员法相关的实施细则。因此, 欧盟行政申诉专员于1997年10月16日进一步通过了《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》, 后于2003年1月1日对该实施细则进行了全面修订。此外, 欧盟在2000年12月尼斯所举行的会议中制定了《欧盟基本人权宪章》, 第41、43条分别规定了“获得良好行政”“向行政申诉专员提起申诉”的公民权利。欧洲议会于2001年9月6日通过《欧盟良好行政行为法》要求欧盟所属的各机关团体的行政机关及它们的公务员应该尊重它们与民众之间的关系。据此, 欧盟行政申诉专员制度的法律基础主要包括了《欧盟行政申诉专员法》、《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》以及《欧盟良好行政行为法》。

3.申诉专员及其内部机构、人员设置

根据《欧洲共同体条约》第195条第1款的规定, 由欧洲议会选出欧盟行政申诉专员专员一名。虽然担任行政申诉专员的是个人, 但是代表的是一个机构。欧盟现任行政申诉专员是曾做过新闻记者的原爱尔兰行政申诉专员埃米莉·奥雷利 (Emily O'Reilly) 女士, 2013年7月3日在欧洲议会投票选举中胜出。申诉专员下设秘书处、AB两个工作部门以及资料备案办公室, 秘书处负责为申诉专员提供政策建议并进行整体工作规划和协调;AB两个部门负责受理申诉和开展调查的具体工作, 各由一名主任和两名具有律师资格和语言学资格的工作人员监督指导。

4.与欧洲议会关系

欧洲议会作为欧盟唯一直选产生的民意机构, 相对于欧盟理事会 (相当于欧盟的“上议院”, 权力较大, 负责制定欧盟法律法规) , 相当于欧盟的“下议院”。行政申诉专员每年都会向议会作年度工作报告, 并且在处理不当行政行为遇到相关机关不配合或结果不尽如人意的情况下, 可以向议会提起特别报告。欧洲议会的政治性工作和其下属多个委员会的决议以及欧盟理事会制定法律的工作都不在行政申诉专员的申诉案件调查范围之内。当行政申诉专员不再符合任职条件或有严重失职的不当行为, 可以在欧洲议会的要求下由欧洲共同体法院解除其职务。从形式上看, 行政申诉专员就是欧洲议会的下属机构。但是, 申诉专员也具有较强的独立性, 而保持独立性也是欧盟行政申诉专员开展工作的重要前提。欧洲议会对其年度报告的审查与讨论也只是就申诉专员整体工作而言的。另外, 1999年12月13日欧盟部长理事会修改了欧盟财政管理的规定, 将欧盟监察专员的财政预算独立出来, 自2000年起单列为欧盟预算第八部分。

二、欧盟行政申诉专员制度运行与发展

(一) 不当行政行为与《欧盟良好行政行为法》

《欧盟基本人权宪章》第四十一条规定, 公民有获得正当行政行为对待的权利, 而调查申诉案件中相关机关的不当行政行为正是行政申诉专员工作的核心。2001年9月6日通过的《欧盟良好行政行为法》是申诉专员在处理申诉案件时判断一个机关的行为是否属于不当行政行为的重要依据。不当行政行为、良好行政行为以及违法行政行为的区别可以概括如下:良好行政行为必然合法而且令行政相对人或其他利益相关人真正信服;不当行政行为不一定违法, 但是却不能让行政相对人或其他利益相关人信服;而违法行政行为无论是否令行政相对人或其他利益相关人信服 (当然, 多数情况下也是不能让人信服的) , 都是违反法律法规的。因此, 行政申诉中被违反的相关事项并不必然是违法事项, 良好行政的原则范围比法律法规要广。《欧盟良好行政行为法》从第四条开始, 规定了一系列良好行政行为的标准, 任何一个行政机构或行政人员违反该法所规定的原则实施行为, 根据《欧洲共同体条约》第195条及欧盟行政申诉专员法, 都可以成为申诉人员向欧盟监察专员申诉的理由。

(二) 行政申诉程序

根据《欧盟行政申诉专员法》第二条第二款规定:欧盟的任何公民或在欧盟成员国居住或有注册办事机构的自然人或法人, 可以直接或者通过欧洲议会的议员, 向行政申诉专员提起有关共同体机构或组织在活动中存在失当行为的情况的申诉, 但不包括行使其司法权的欧洲法院及初审法院。申诉专员也可主动针对可能存在不当行政行为的欧盟机关开展调查。

1.申诉人提起申诉的条件

欧盟公民可以用十二种欧盟官方语言中的任何一种提起申诉;申诉人和被申诉人应该明确, 申诉必须针对的是欧盟机关、部门或组织;申诉可以被提起的时限为申诉人知道自己权力或利益被侵害之时起两年内;申诉相关事项必须之前已经由正确的行政程序, 向被申诉机关或相关的机关、团体先行提出, 至少申诉人应与被申诉人有信函接触;对于欧盟机关与其公务员、雇员产生的纠纷, 除非穷尽一切内部行政救济, 否则申诉专员对此类人员提出的申诉不予受理;当案件进入司法程序后, 申诉专员即停止受理。

2.申诉的受理

行政申诉专员在接到申诉后进行审核、注册和编号。受理通知应送达申请人, 同时应注明该项申诉的注册编号以及办理该案件的具体的法务人员。接收投诉之后, 一周内决定是否受理, 一个月内决定是否进行调查, 一年内完成调查。申诉是否应该得到受理, 主要参考的就是上面一节所讲到的六个申诉条件。另外, 针对由欧洲议会议员转交的案件, 申诉专员当然受理。

3.调查的开展

调查分为两种类型:申诉人提起申诉后的调查和申诉专员主动调查, 以前者较为常见。主动调查虽然在案件总数中占得比重较小, 但是意义重大且呈逐年增多的趋势, 如2011年, 在一个针对欧洲投资银行 (为欧洲经济共同体成员国合资经营的金融机构) 的申诉案件中, 虽然存在申诉人不适格的情况 (因为申诉人不是欧盟公民或居住者) , 但是申诉专员依然受理了案件, 并使用了主动调查权。最后促使欧洲投资银行同申诉人就一些特定事项达成了谅解备忘。调查的两种方式:询问、沟通式和审查式。

4.申诉的处理

针对不同的情况, 申诉专员会运用相应的处理方式。并在每年的年报中进行归类统计。

(1) 案件受理后, 如果申诉专员认为无需再做进一步的调查或是没有发现不当行政行为, 可以终止调查和申诉。申诉专员作出这样的处理决定总是本着认真负责的态度, 既然申诉人提起申诉, 说明对相关机关的行政行为有不满, 无论这种不满是否有依据, 都要谨慎处理。因此, 2011年申诉专员采用了一种新的调查方式———澄清式调查 (clarificatoryinquiry) , 专门处理此类案件, 作为对于公民提请申诉阶段程序的细化, 对于那些在申诉专员看来好像没有相关理由对有关机构展开调查的申诉, 申诉人可以在此程序中再次澄清其申诉的理由, 并进一步提供相关证据和支持其申诉的文件。

(2) 机关处理 (Casessettledbytheinstitution)

在申诉专员在受理申诉后, 通过申诉书副本等途径通知相关机关, 机关主动对相关问题进行处理和解决, 从而让申诉人得到满意的结果。这种方式对申诉案件的处理较为直接, 行政机关可以在申诉专员的提醒之下自觉认识到自己的行政行为的不妥之处并进行改进。

(3) 友善解决方案 (Friendlysolutions)

如果行政申诉专员发现有行政失当行为, 他应尽可能与相关机构合作, 以寻求友善的解决方法消除该失当行为, 并且也让申诉人满意。通常情况下, 申诉专员在发现不当行政行为之初, 通常会采用机关处理或者友善解决方案。申诉专员同欧盟各机关的合作对加强机关和公民之间联系尤为重要, 同时也会尽量避免案件进入司法程序, 使双方耗费更多的时间和费用。如果申诉专员认为该项合作已取得成效, 他应在作出合理决定的基础上结案, 并通知申诉人和相关机构这项决定。

(4) 严厉的指正 (Criticalremarks)

当相关机关不再有可能排除失当行政行为, 或是对于申诉专员来说已经没有必要排除不当行政行为时, 在个案不会产生广泛影响的情况下, 申诉专员会作出一个严厉的指正, 并通知申诉人和相关机关。严厉的批评指正是对申诉人所提出的申诉事项的确认以及肯定, 同时也向相关机关指出他们在工作中的不足, 敦促其避免在将来的行政活动中再次出现类似情况。

(5) 附有建议草案的报告 (Areportwithdraftrecommendations)

当相关机关有排除行政失当行为的可能, 失当行政行为的事例具有广泛影响的情况下, 行政申诉专员应向相关机构提出附建议草案的报告, 并将报告和建议稿的副本送达相关机构和申诉人。根据《欧盟行政申诉专员法》和《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》规定, 相关机关要在三个月内向行政申诉专员递交一份详细的意见。这份详细的意见应当包括对行政申诉专员作出的决定的接受, 以及如何实施建议草案措施的说明。

如果行政申诉专员认为相关机关回复的这份详细的意见并不令人满意, 他可以就该失当行政行为的情况, 向欧洲议会拟定一份特殊的报告。这份报告同样也可以包含相关建议。行政申诉专员应将这份报告的副本送达该相关机构和申诉人。对欧洲议会做特别报告对申诉专员工作的开展具有特殊的意义, 这是申诉专员处理申诉案件的“终极武器”、“最后的实质性步骤”, 因为采用议会决议和使用议会权力对相关机构的政治评估具有重要影响。在议会处理特别报告期间, 申诉专员将向其提供一切信息和帮助。根据《欧洲议会程序法》规定, 行政申诉专员应通过欧洲议会“请愿委员会”向议会递交特别报告。

(6) 进一步指正 (Furtherremarks)

上述四种方式是《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》中有明确列举的, 在实际工作中, 申诉专员还会运用一种被他称为“进一步指正”的方式, 该方式不仅适用于发现不当行政行为的情况, 也常运用于申诉人提起申诉后, 没有发现不当行政行为、无需再做进一步调查或是相关机关已经排除了不当行政行为的情况。

三、对我国建立人民代表大会行政申诉制度的启示

针对我国而言, 设立行政申诉专员制度是必要和可行的。习总书记讲话指出要“将权力关进笼子”, 对于合理限制权力, 特别是行政权力, 就需要构建根基独立于行政权力的监督主体。而现有作为权力机关的人民代表大会及其常委会对政府的监督虽然处于独立且有利的位置, 宪法也明文规定赋予此二者对行政机关的监督权力。但现实当中与法律预设有很大的不同, 人大监督行政权力的行使受到较多的限制, 很多方面流于形式。主要的原因之一就在于, 权力机关在现有程序性法律框架内对形式灵活多变的行政行为监督无法做到“以不变应万变”, 而设立附属于人大及其常委会的行政申诉专员机构, 能够同样以灵活多变的运行机制对应行政权力的行使。因此该制度有较强的启示意义和较高的借鉴价值。

(一) 设立人民代表大会行政申诉制度的宪法基础

我国宪法第71条规定全国人大及常委会可设立特定问题的调查委员会, 并根据调查委员会的报告, 做出相应的决议。这为建立人大行政申诉制度提供了现有最具说服力的宪法依据。而依照此条设立的机构在性质上属于临时性机构, 这似乎与行政申诉专员制度常设性有冲突。但是宪法第70条又规定了专门委员会制度, 这就为行政申诉专员制度成为人大常设机构预留了空间。我们不妨这样设想, 在推行人大行政申诉制度的初期, 人大可以基于试行的考虑, 针对实际情况先依据第71条设立类似机构。之后如果可行, 再依据第70条的内容, 将该制度上升为常设性机构, 从而保证国家基本政治制度的稳定性。

(二) 对设立人大行政申诉委员会制度的设想

1.制度构建

该制度县级以上人民代表大会皆可设立, 具体名称应定为“行政申诉委员会”, 这么做是为了和现行宪法的委员会制度相协调和衔接, 充分利用现有法律资源。根据宪法第70条和第71条, 参考欧盟行政申诉专员制度, 申诉专员参照专门委员会, 各专门委员会由主任委员一人、副主任委员若干人和委员若干人组成, 其人选由全国人民代表大会主席团在代表中提名, 全国人民代表大会会议通过。在全国人民代表大会闭会期间, 常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员。专门委员会还可以由全国人大常委会任命若干不是人大代表的专家担任兼职顾问或专职顾问。其中, 主任委员任职直至法定退休年龄, 除非由于重大违法行为, 才能由人大决定进行罢免。主任委员的提名、任命要考虑到政治觉悟, 道德水平, 相应专业素质等因素。行政申诉委员会和行政申诉委员只对人大负责、接受人大常委会监督。人大常委会主任会议对行政申诉委员的活动进行年终评议。委员会下辖秘书处、各工作部门。其中, 秘书处负责对公民行政申诉的接收、反馈, 资料整理与保存以及协调各工作部门工作的任务。尤其是在行政申诉的接受和反馈方面, 应予以相当的重视。各工作部门分类可以参照政府各行政部门门类进行, 从而便于处理针对不同行政部门的申诉, 做到“专业对口”。

2.行政申诉委员会的独立性

保证委员会的独立性是其开展工作的前提, 主要应体现在以下两个方面:一是广泛而独立的调查权。对行政机关的行政行为申诉委员会都可以进行全面而深入的调查。委员会可以就其关注的或是社会反映强烈的行政纠纷, 对行政机关或者机关工作人员进行主动调查。二是实质而有力的建议权。通过调查, 认为存在不当行政行为, 且不存在违法性事项的, 委员会可以向该行政机关或其上级主管机关提出建议, 要求改变不当行政行为。如果造成行政相对方损害, 应要求负责机关进行赔偿。行政机关应该认真对待委员会的建议, 并配合委员会同行政相对人进行沟通协调。如果建议不被认真采纳或相对人申诉事项最终没有得到妥善解决, 可以将有关情况通过媒体等形式向社会公布。申诉委员会在开展调查的同时应制作书面调查报告书, 在每年向人大报告工作时提交年度工作报告和总结。报告书、年度报告和总结可以作为人大代表或各机构对行政机关提起质询的依据。

3.与行政复议、行政诉讼的衔接与协调

如果行政申诉委员会制度得到设立, 实质上等于增加了一级行政申诉或复议的机关。特别是针对行政复议, 现有制度规定行政复议一般应向做出具体行政行为的行政机关的上一级提出。附属于人大的行政申诉委员会的设立, 实现了人大对行政权力在具体责任机构层面上的监督, 拓展了行政相对人在行政机关体系内部进行复议陷入僵局之后, 陈情和申诉的平台和空间。

行政复议制度的完善 篇5

摘要行政复议是行政管理相对人寻求权利救济的一个重要途径,但由于起步晚尚处于建设期等原因,我国现阶段的行政复议制度还存在着很多有待完善的地方。本文主要从行政复议的机关、行政复议的范围、行政复议与行政诉讼的衔接中存在的问题入手提出了相关完善建议。

关键词行政复议 复议机关 复议范围 行政诉讼

行政复议是行政系统内部的,上级机关对下级机关的一种监督审查制度,相对于行政诉讼而言行政复议是一种行政救济,是公民、法人或者其它组织维护合法权益的重要途径,但由于制度设计上的问题,这个救济渠道目前不是很畅通,出现了堵塞的现象。

首先,在复议机关的设置上,有一个原则性的规定:复议机关是做出具体行政行为的上一级行政机关。上下级机关间抛开地域因素,经常接触而产生的感情因素,而下级机关做出的行政行为很多情况下虽然未经上级机关的正式审批,但也有相当一部分是事先已经向上级机关汇报过的,或者用通俗的语言讲是通过气的。在这种情况下再让复议机关撤销、变更下级机关的行政行为,或者确认其行为违法,就如同搬起石头砸自己的脚,所以很容易出现复议机关偏袒下级机关;复议机关在确定上除了原则上的要求,还有一些特殊的规则。例如:省、自治区、直辖市的政府或者国务院各部位作为被申请人,也就是说当他们的行政行为发生争议时,复议机关不是这些部门的上一级行政机关而是其自己,这些机关自己监督自己,自己审查自己,不仅得出的复议结果会引起管理相对人的质疑,而且同一主体既是裁判员又是运动员也难免出现吹黑哨的问题。这些复议机关设置上存在的问题,带来的直接逻辑后果便是复议案件结案决定中维持的多,纠错的少,最终导致的是管理相对人对复议制度丧失信心,放弃复议直接寻求最终的司法救济,我国目前70%的行政诉讼案件未经复议直接进入诉讼程序。

其次,行政复议受案范围过窄,这个窄第一体现在抽象行政行为只是有限的被列入到行政复议的受案范围中,并且还得连同具体行政行为一并才能够提起行政复议。各个国家的政府机关不仅可以通过做出具体行政行为,来影响特定的公民、法人或者其他组织等行政管理相对人的合法权益,还可以通过出台各种规范性文件的抽象行政行为的方式,影响不特定的管理相对人的权益。但根据《行政复议法》第6、7条的规定:基本上所有的具体行政行为都可以提起行政复议,而只有规章以下的抽象行政行为才可以提起行政复议,具体讲可以提起行政复议的规范性文件只包括:国务院部门的规定 ;县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;乡、镇人民政府的规定,对于法律、行政法规、地方性法规一级部门规章和地方政府规章则没有列入为行政复议的受案范围。在实践当中抽象行政行为由于针对不特定的管理相对人做出,并可以反复的`适用,所以其影响力是大于具体行政行为的,所以对其的监督审查更显重要;而且这些抽象行政行为也被列为行政诉讼的受案范围之外,虽然有单独的监督机制来监督这些抽象行政行为,但在实践中这种监督还不是很到位,如果管理相对人一旦发现抽象行政行为存在问题即可提起复议的话,那么很多错误会得到及时的纠正,把危险及时的扼杀,把损失降到最低。

行政复议范围窄的问题第二点就体现在把内部行政行为排除在外。《行政复议法》第8条规定:不服行政机关的行政处分或者其他人事处理决定的,依照法律、行政法规提出申诉。可以说是行政管理工作人员的权益被削去了一层保护膜,部分工作人员的工作热情因此而冷却。

再次,行政复议与行政诉讼的衔接不顺畅。就目前的相关规定来看行政复议与行政诉讼的衔接是多元化的,大体包括自主选择型、复议前置型、径行起诉型、复议终局型、终局选择型,这种多元化的规定表面看规定的很详尽、考虑的很细致,规定的初衷也确是为了保护管理相对人的救济权利,但细分析这五种类型的划分也是问题重重。第一,这五种类型的划分无规律可循,很多同类型的案件被列为不同的类型,例如,同样是属于自然资源保护方面的法律,《草原法》规定的是径行起诉型,而《水法》、《野生动物保护法》规定的是终局选择型,这种混乱的局面无形中不仅增加了相关部门适用法律的难度,同时也增加了本来就缺乏专业法律知识的管理相对人寻求救济的难度。第二,不利于管理相对人合法权益的保护。无论对行政复议与行政诉讼之间的衔接关系做何种设置,初衷都是为了确保当事人的合法权益获得最为快捷、方便、有效的救济。然而考察现行的相关设置会发现一些安排有违这一初衷。很多应该设为复议前置的案件没有被列入,而大量案件却不明原因的被列为了复议前置案件。例如,有关合理性问题的案件毋庸置疑的应被列为复议前置的案件,因为这类案件不属于法院的审理范围,所以很多情况当事人提起诉讼,法院受理后又驳回起诉,而当事人又无法回到复议程序,最终实体权利无从获得保护。第三,大量复议前置和复议终局型案件的存在对于司法最终原则是一种亵渎。司法最终原则是倡导法治的国家所普遍奉行的一个原则,当然行政救济的存在还是有其必要性的,只是从目前来看这两种类型所涉及的案件过多有一些没有必要前置或者复议终局的案件也被列入其中,从而造成了行政权对司法权的侵蚀也有违司法最终原则。

除此之外,行政复议制度在行政复议的时限等问题的规定中也存在一些需要完善的地方。年初国家法制办主任曹康泰同志曾透露会适时修改《行政复议法》,我们也翘首以待经过完善的行政复议制度的面世。

注释:

胡建淼主编.中国行政法规与案例评述.中国法制出版社..

行政公益诉讼制度初探 篇6

摘 要：本文将分析民事诉讼法第55条的立法背景，条文设置以及法律实施等方面，结合热门公益诉讼案件，进一步分析行政公益诉讼相关问题在现有法律框架下的解决途径及其不足，为我国的行政公益诉讼制度的构建提供参考。

关键词：行政诉讼；公益诉讼；解决途径

2012年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第九项决定，增加一条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。而从行政诉讼的发展历史上来看，1990年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）生效以前，法院一直用民事诉讼程序审理行政诉讼，而1989 年《行政诉讼法》在审理程序方面的不完整性也是建立在诉讼程序上可以参照民事诉讼的安排之上。由此可见，民事公益诉讼的确立对行政公益诉讼的建立和完善有着重要的借鉴和参考价值。

一、行政公益诉讼的含义

目前，由于我国没有建立行政公益诉讼制度，因此对其定义限于学术讨论。学者对行政公益诉讼的概念认识不一。而通过上文的介绍，可以发现行政公益诉讼作为公益诉讼，客观诉讼，是对当下行政诉讼制度的一种补充和完善。因而对其应当在现有的框架内进行定义，并说明普通的行政诉讼保护不到的权益。

笔者认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，与此行政行为无直接利害关系的公民、法人或其他组织以及特定的国家机关为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼。

二、我国《民事诉讼法》关于民事公益诉讼的法律规定

《民事诉讼法》第55条正式确立了民事公益诉讼制度。条文采取了不完全列举的方式，將污染环境和侵害消费者权益为代表的损害社会公共利益的行为纳入受案范围，并用“损害社会公共利益的行为”这一概括规定作为补充，为日后法律的修改完善留下余地。对于民事公益诉讼提出的主体，条文规定为法律规定的机关和有关组织。关于“机关”和“有关组织”提起公益诉讼的主体资格，由于本次修改《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，因此在适用中应当援引《民事诉讼法》以外的有关法律规定。

正是由于《民事诉讼法》对提起民事公益诉讼的主体资格没有做出明确规定，使得人们原本期待的公益诉讼热潮在2013年意外地遭遇了尴尬的境地。根据环保部下属的中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇介绍：“我们在2013年，一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。” 中华环保联合会属于环保部主管的环保组织，在民事诉讼法未修改之前，法院根据原《民事诉讼法》第108条，将中华环保联合会认定为本案有直接利害关系的组织，认可其原告资格。但是《民事诉讼法》修改后，中华环保联合会却被认定不符合诉讼主体资格。这与《民事诉讼法》第55条中“法律规定的机关和有关组织”有很大的关系，由于规定的不够明晰，导致法院对此条文进行任意解释，从而拒绝受理案件。

显见，法律实践与法律条文产生了巨大的落差，这也为行政公益诉讼在立法上提供了警示。

三、我国行政公益诉讼制度的构建

（一）行政公益诉讼的原告资格

目前行政诉讼法对原告资格的规定主要体现在《行政诉讼法》第2条以及《行政诉讼法》司法解释第12条，两个条文中的原告资格标准从“侵犯合法权益”到“有法律上利害关系”，可以看出是放宽的过程，但是依旧没有突破“法律上利害关系”的约束。有学者认为《行政诉讼法》司法解释第13条第1款规定的公平竞争权涉及万民大众的公共利益，为行政公益诉讼制度提供了规范依据。即使这样理解，公平竞争权也仅仅是公共利益中很小的一部分，这对行政公益诉讼制度保障的权益而言是不足的。本文可以将《行政诉讼法》及其司法解释中的原告诉讼资格修改为“利害关系”，将发起诉讼的条件，即“侵犯合法权益”修改为“影响”，进而通过完善《行政诉讼法》中诉的利益标准，为行政公益诉讼制度的建立打下牢固的基础。

对于行政公益诉讼的原告，各国的规定不一，大致可以分为以下几类：一是普通市民；二是社会性组织（社会团体）；三是检察机关。笔者认为我国的行政公益诉讼原告可以涵盖公民，法人和社会团体以及检察机关。

对于公民的原告资格，在民事公益诉讼中并没有获得认可，对此最高人民法院民诉法修改研究小组办公室负责人曾撰文写道：从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该过于严格地进行限制，但是为了避免滥诉，需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。但是对于行政公益诉讼而言，其涉及到私权，司法权，与行政权三者之间的关系，行政公益诉讼不仅仅是诉讼的问题，也是公民对行政权的监督，是公民民主权利的一种表现。赋予公民行政公益诉讼资格符合人民主权原则，扩大公民的诉权，通过诉讼的方式参与国家管理。

对于社会组织的原告诉讼资格，在世界上许多国家都得到了认可，这也是社会发展的必要要求。现代社会关系复杂，政府在管理过程中难以做到事无巨细，因此借助社会的力量弥补国家的力量成为当代社会的发展趋势。社会组织代表一定人群所享有的共同利益，因而也具备一定的公共性质，而社会组织在专业知识上的优势也有利于其参与国家事务管理。

对于检察机关的原告诉讼资格，笔者赞同将其纳入我国的行政公益诉讼制度。有学者认为检察机关是法律监督机关，当检察机关作为行政公益诉讼的原告，就取得了原告和法律监督者的双重身份，从而导致角色冲突。可以发现上述观点认为公诉权和法律监督权是两种平行的权力，从而会导致检察机关提起行政公益诉讼时的角色冲突。笔者认为公诉权和对诉讼活动的监督是检察机关履行法律监督的两种不同手段，就如同在刑事诉讼中，检察机关对严重破坏社会秩序的犯罪行为承担了公诉职能，并不意味着对此类案件不可通过抗诉进行法律监督。

（二）行政公益诉讼的受案范围

我国民事公益诉讼制度规定的受案范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，在立法上采用了列举加概括的方式规定了受案范围，回应了社会的关注，也为制度的不断完善留下余地。如果对行政公益诉讼进行立法，笔者认为也可以采用此种立法模式。

由于行政公益诉讼涉及到司法权对行政权的监督，为了保障行政权的独立，应对行政公益诉讼的受案范围加以严格限制，就如同美国的联邦纳税人诉讼制度，运用严格的“双重纽带法则”限制受案种类和数量。不同于美国的判例法制度，我国需要在立法中对受案范围加以严格的限制。

（三）行政公益诉讼的程序设置

对于提起行政公益诉讼制度，大致有两种模式，一为直接起诉，二为前置审查。为了保障诉讼经济和诉讼效果，笔者认为我国应采用前置审查程序，贯彻穷尽行政救济原则。

穷尽行政救济的基本涵义，是指行政相对人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，行政相对人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。在行政公益诉讼设置前置审查程序，就是审查原告在诉前是否穷尽了行政救济途径。正如日本的居民诉讼，公民对居民监督请求结果不服方可提起诉讼。我国《行政诉讼法》第37条对行政诉讼与行政复议的衔接作了规定，确立了以“自由选择为原则，复议前置为例外”的规则，复议前置在一定程度上體现了穷尽行政救济原则。对于这条规定，有学者主张：鉴于公民对我国行政诉讼法中规定的复议、诉讼自由选择的规定尚无法做到准确理解和适用，从某种程度说，这种自由选择制度确实也在客观上起到了阻碍公民权利真正实现的作用。因此有必要在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”。这也说明了在行政公益诉讼前穷尽行政救济的现实必要性。另一方面，在行政公益诉讼前设置审查程序，有助于有效发挥行政资源，保证行政机关的自主性，同时保障公民的司法救济权。

参考文献：

[1]黄学贤，王太高著：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2]林莉红：《法社会学视野下的中国公益诉讼》，《学习与探索》，2008年第1期。

[3]温辉：《行政公诉的理论基石》，《国家检察官学院学报》，2009年第3期。

行政复议制度 篇7

一、“条条管辖”的存在, 让“中立性”不存在于复议机构

税务行政复议管辖, 重点任务是将具体性的案件进行解决和明确, 是否被税务机关所管辖, 还包含由哪个级别和哪一个税务机关所管辖的问题。

“条条管辖”是现行税务机关复议所实践的。这种模式可以有效地在剔除地方保护主义的前提下, 使得行政复议能够得到技术性和专业性的满足, 然而任何事物都有利弊两个方面, 复议工作公开性和公正性不到位、不便民、申请人参与的可能性有待提高以及成本高于平均水平等都是其弊端的体现。还有, 很多具体性的行政行为呈现出来的只是“形式主义”的状态, 下级部门易受部门利益影响。

在《行政复议法》有明确规定, 具体办理税务行政复议事项是税务机关在法制工作方面的责任。它以其所从属的税务机关的名义进行对外发送任何复议文书, 这种行为从实际上来说, 可以看做是其所从属的税务机关的行为。

各地各级税务机关均保留了税务行政复议委员会。作为税务机关内部一个专门联席会议组织, 它仅是一个非常设机构, 由局长和局内业务部门领导及业务人员组成。

不论是复议机关负责税务法制工作的机构还是作为咨询机构的税务复议委员会, 都受制约于税务局, 人事、财务均不存在独立性, 要求他们成为独立的第三人充任公正的裁判很难。而且, 行政隶属中的上下级关系对司法活动而言也存在弊端, 极大影响其独立性。此种情况下, 税务行政复议的“层级监督”功能很难实现, 复议成为一种形式, 其客观公正性大打折扣。

二、对征税行为复议附加的限制条件不尽合理。

复议前置不仅被现行《税收征管法》所规定, 而且提供相应担保以及现行纳税的限制条件也在复议前置中得到了明确说明。

现行《税务行政复议规则》第三十三条规定, 对于不服本规则第十四条第 (一) 项规定的申请人, 首先要做的就是将行政复议的请求诉诸于行政复议机关;不满于行政复议决定的, 可以向人民法院提起行政诉讼。

申请人必须在遵循税务机关根据法规范围内的期限和税额以及相关法律的基础上, 按照前款规定申请行政复议, 先行提供担保、解缴滞纳金或者税款的, 才能在完成此类相关内容之后在被确认后60日之内获取行政复议申请的权利, 这些由作出具体行政行为的税务机关执行。

质押、保证和抵押是申请人提供担保的方式。相应的税务机关应当对保证人的资信和资格进行审查, 有权拒绝没有能力保证以及不具备法律资格的行为。审查对出质人、抵押人所提供的质押和抵押担保, 是作出具体行政行为的税务机关的职责, 要及时性地对不符合法律规定的质押和抵押担保进行否决。

这不仅没有体现出原本的便民原则, 而且纳税人申请法律救济的权利也可能因此被剥夺。如果当事人由于遇到特殊困难或者因为税务机关征税过多等原因不能提供相应担保或无力缴税, 与此同时税务机关的征税行为确属违法, , 那么复议必定不能正常启动。

三、脱节现象存在于税务行政诉讼和税务行政复议。

两种情形存在于我国行政诉讼的受理和税务行政复议:一是在征税行为中践行复议前置;二是将复议选择涵盖在征税行为以外的税务行政行为中。

在实际中, 税务机关发现纳税人有偷税行为, 会对其进行追缴税款以及罚款等。如果纳税人不服这种结果, 可以直接向人民法院起诉, 不用经过复议程序。如果纳税人依照此条规定将诉讼和复议程序同时启动, 申请相应的行政复议, 对罚款的行为提起行政诉讼;二是税务行政复议机关经过重新调查核实后, 决定撤销原具体税务行政行为中追缴税款的内容或作其他处理, 在这种情况下, 人民法院就罚款部分所作的判决就失去了存在的基础;三是税务行政复议机关经过复议后维持下级税务机关的原具体税务行政行为中有关追缴税款的内容, 而人民法院却判决撤销原具体税务行政行为中有关罚款的内容。据此, 应当高度重视行政诉讼和税务行政复议所存在的脱节现象。

为此, 针对现行的税务行政复议制度, 提出如下建议:

1、考虑设立独立的税务行政复议机构。

在这一方面, 我们可以参考日本的税务 (国税) 行政复议制度。依据日本国税通则法等有关法规, 审查不服申诉请求由国税不服裁判所负责。这一“国税不服审判所”是国税厅 (日本最高的国税机关) 的附属机关, 但其组织和人员与各国税局、各税务署等征管机关完全分离, 国税不服审判所的所长由财政大臣批准、国税厅长官任命, 不服审判所所长拥有独立的复议审理和决定权, 需要先征求国税厅长官的意见之外不受国税厅长官的任何制约。

类似制度也出现在美国。隶属于美国财政部立法局首席咨询部的上诉部是美国的税务行政复议机关。纳税人可以不缴税而直接诉诸于税务法院, 这是在不愿寻求行政救济手段的前提下。联邦索赔法院、税务法院和地区法院是美国税务法院的分类, 最大限度的满足纳税人的诉权。

可以看到日、美两国在税务行政复议上有许多的共同点其就一是税务行政复议机关独立于税务机关;二是税务行政复议诉讼色彩浓厚, 程序规定完备, 保障了公正复议。为此, 我们应当借鉴其它国家的经验, 建立相对独立的税务行政复议机构, 保证税务行政复议的公正性。

2、建议取消复议前置, 确立司法最终裁决原则。

人们往往把司法机关看作公正的化身, 或者说它是社会实现公正、正义的最后屏障。在涉税争议的处理过程中更需要司法机关的介入, 也它所面对的案件是作为社会弱者的纳税人与拥有强大权力和优越地位的税务机关的对抗。税务行政复议由于在处理以税务机关本身为一方当事人的纠纷, 有“自己作自己案件法官”之嫌, 因而不足以从制度上保证税务行政复议的公正。我们应当在完善税务行政复议制度的同时, 为当事人留有诉诸法院的最后出路。因此, 随着我们法制建设的进一步完善和进步, 司法裁决最终原则应当确立为解决税务行政复议所坚持的一项基本原则。

从保护纳税人权利角度, 从我国复议机构不独立的现状、还有从目前税务行政复议没有起到应有作用的角度, 我们认为应当选择复议选择。每个人都是自己利益的最佳判断者, 怎样行使自己的救济权利, 每个人理应有选择的自由。我们也应当把制度设计为复议选择, 同时应到当事人选择复议途径, 这样就可以做到效率与公平兼顾。

对2001年5月1日起开始施行的《税务征管法》第88条规定的对复议前置附加的先行纳税或提供相应担保的条件以及2010年4月1日正式施行《税务行政复议规则》第三十三条规定类似制度进行修改, 取消纳税人在复议之前必须交清纳税款项或者提供担保的规定。

3、构建与税务行政诉讼的衔接制度

在当今社会, 要想切实保障相对方权利救济, 必经复议实行选择复议模式被取消是良好的途径, 如此一来不仅可以有效地解决诉讼和复议模式衔接的模式, 而且可以做到在公平的前提下兼顾效率。

首先在复议阶段, 虽然复议机关要依据相关文件和规定进行复议案件的审理, 但是复杂性和混乱性等是这些文件的特点, 需要认真考虑, 因此复议机关要借助于有关规章制度和法律文件等对规范性文件的合法性等进行审查, 可以依据其他规范性文件或者合法的规章。

其次在诉讼阶段, 在没有明确的或者坚实的法律法规作为基础和保障的状态下在没有法律、法规作为依据或者法律、法规规定不明确的情况下, 人民法院应当将效力原则践行在复议机关工作的审核中, 包含根据其他规范性文件或者合法的规章所作出的行政复议, 从而使得合理的行政复议得到维持;对于不符合效力原则的行政复议要予以坚定的否决, 这样不仅使得规范性文件和合法的规章的重要作用和地位得到肯定, 而且避免审判依据中出现不合理的文件或者有缺陷的规章, 也为诉讼和复议之间衔接问题的解决打下了坚实有力的基础。

行政复议制度 篇8

关键词：行政复议制度,运作现状

一、现状分析

1、监督效果的缺失

复议监督论者认为, 税务行政复议是税务机关内部自我纠正错误的一种监督制度。根据《税务行政复议规则》的规定, 对税务机关具体行政行为不服申请复议的, 由上一级行政机关管辖, 即税务行政复议实行“条条管辖”, 通过上一级机关的复议行为来达到对下一级机关的行为监督, 因此可以说税务行政复议是税务机关一次“自省”的机会, 通过税务机关的“自省”来达到纠错的目的。但我国的实际情形是, 面对复杂的税务案件, 下一级税务机关在做出税务具体行政行为之前, 早已向上级层层报批或者就是在上级机关指导干预下做出;而且税务具体行政行为大都涉及到国家税款的入库问题, 上下级机关的行政利益是密切联系的, 上级税务机关面对税务行政复议案件时往往会偏袒下级税务机关, 做出维持的决定。因此所谓税务行政复议的监督就必然流于形式。从我国法律实践来看, 对中国税务机关的执法行为已经形成了一套纵横交错的税收监督体系, 而且大部分的监督都行政机关主动进行的, 考核机制也相对完善, 但还是产生了大量的税务争议。如果税务机关这套主动的监督机制都不能有效地使其税务人员依法行政的话, 那么指望这种依申请才能发动监督的复议制度能取得很好的效果是不现实的。实践也证明, 中国大量的复议案件都最终做出了维持的裁决。税务行政复议制度的监督功能在我国的实践中缺失了实际效果。

2、救济现实的孱弱

复议救济论者认为, 中国税务行政复议制度应着眼于对纳税人权利的保护, 而不应该是内部的监督。因为定位于内部监督的复议行为, 容易使税务机关认为是行政行为的继续, 税务机关由于受长期行政管理思维的影响, 其处理机制也就会显得过于“行政化”, 漠视纳税人的程序性权利, 同时复议机关也是税务机关系统, 不能有效地禁止“裁判者”跟税务机关单方面接触, 受税务机关系统利益驱动的影响, 大量的税务争议案件复议后仍被维持也就顺理成章的了。据统计, 在我国大陆地区, 每年经过复议改变原处理结果的案件只占原具体税务具体行政行为的5%。也就是说95%的纳税人通过复议都不能得到有效的行政救济, 税务行政复议制度的失灵程度相当的严重, 纳税人的救济现实极为孱弱。纳税人本希望税务行政复议程序来维护自己的权利, 可得到救济成功率又是如此的低下, 纳税人必然会越来越对复议制度失去信心, 其以后申请复议的主动性和积极性也就会随之降低。这样纳税人就会把救济的希望转向其它的非规范性的争议解决机制, 后果是进一步打击税务行政复议制度, 同时造成了其它制度紊乱, 功能发生偏离, 如现在的信访制度已经不是公民提建议改善行政管理的表达机制了, 而是大量承担了争议解决工作。

3、减负服务的幻想

复议服务论者认为, 随着纳税人权利意识的觉醒, 纳税人和税务机关因税务问题而产生的税务争议也必然大大增多。如果所有的税务争议都直接进入司法程序, 那么有限的司法资源将被耗尽。因此为了减轻税务司法机关的诉讼负担, 必须挖掘和利用其它替代性资源。税务行政复议制度如果运行良好, 必然就可以消化掉大量的税务争议案件, 这样的作用在纳税人权利意识比较强烈, 税务争议案件多的国家和地区都能够得到良好的发挥。但就中国的现实而言, 这一功能几乎不存在。现阶段, 我国税务行政复议案件非常少, 全国性的统计数据表明, 1991至1997年, 全国税务系统共发生4400件税务行政复议案件, 年均600件;自1990-1998年, 全国税务行政诉讼案件才只有7119件, 年均近800件。尽管进入诉讼程序但还有很大一部分案件是以撤诉而结束。1998年, 人民法院受理税务行政案件2069件, 撤诉1465件;1999年, 人民法院受理税务行政案件1804件, 撤诉1150件;2000年, 人民法院受理税务行政案件2055件, 撤诉1200件;2001年, 人民法院受理税务行政案件1237件, 撤诉515件;2002年, 人民法院受理税务行政案件1496件, 撤诉733件。法院审理税务案件的压力根本就不存在。而且税务行政复议案件一直保持着高比例的维持率, 本来税务行政复议制度相对税务诉讼来说更加方便、快捷、低耗, 但当一个受到侵害的纳税人在行政复议程序中不仅没有获得他所期望的结果, 却反而可能因为复议的不公正而陷入更加不利的境地时, 他肯定不会愿意花费更多的成本, 再冒一次风险去寻求税务诉讼这种救济方式。相反, 因为没有税务行政案件, 许多法院的法官反而有很大的压力, 生怕因为审判实践的经验缺乏难以应付未来的诉讼负担。税务行政复议为税务诉讼减负服务的愿望在现在我国仅仅是一种幻想。

二、症结剖析

税务行政复议制度立法意图非常好, 那为何在实践中就脱轨呢?监督功能的缺失、救济现实的孱弱、减负服务的幻想, 其症结究竟在哪呢?笔者认为主要有以下方面的原因。

1、功能定位回避“司法化”

我国是一个国家本位、行政色彩极为浓厚的地区, 很多制度安排都是在国家主义的指导下制定的, 《行政复议法》、特别是为贯彻实施该法而制定的《税务行政复议规则》更是如此。税收是政府的奶娘, 为了保障国家财政收入稳定, 国家把税务行政复议制度定位为是一种行政机关的内部监督制度, 复议行为是原来税务行为的“成熟”过程, 因此本质上就是一个行政行为。这样的定位后果是, 在复议过程中, 复议人员容易受行政管理思维的影响, 把纳税人当成是被管理对象, 税务机关和纳税人之间还是管理与被管理关系, 这样行政权在巨大的利益驱动下依然会维持其扩张的本性, 复议结果也被大比例维持甚至被不利变更的了。

2、机构设置回避“司法化”

司法因为公正而权威, 而权威表现于对结果的信服。没有独立的机构来对争议进行裁决, 其得到的结果是难于令人信服的, 其权威性也将受到挑战。当前, 纳税人之所以对复议制度不满意, 对复议结果的不信服, 很大程度上就在于做出复议决定的机构设置不独立。根据我国《税务行政复议规则》的规定, 承担税务行政复议具体工作的机构是税务机关内部设置的法制工作机构, 仅仅具有建议权和草拟权并没有最终决定权, 而且法制机构在草拟时也很容易与原税务机关、复议机关的负责人进行“单方面接触”, 而“禁止裁判者单方面接触”原则却是保持裁判者独立的一个重要条件, 因此裁决的结果就不能回避“自己成为自己案件的法官”的嫌疑, 复议结果成了税务机关的领导者个人意志的产物, 其信服力就大大降低了。没有信服力的结果, 不能给纳税人满意的救济, 那么通过复议途径来解决争议就会越来越少, 其它非规范性的解决机制也就顺之膨胀。

3、程序安排回避“司法化”

程序也是一种正义, 良好的程序安排是公正的保障, 程序参与性、透明性、中立性和多层次性等要求都应该是复议程序必需要素。在现行的我国税务行政复议制度安排中, 其程序却一直在回避“司法化”, 如规定刚性规定实行一级复议程序, 只是根据税务机关的证据材料来做出书面裁判, 没有赋予纳税人抗辩的机会即使哪怕是书面的抗辩, 纳税人更不可能有申请听证的机会等等。由于复议制度安排的“非司法化”色彩, 当事人特别是纳税人参与性极低, 复议过程透明度不够, “阳光是最好的信服器”, 由于缺乏纳税人的程序性保障, 纳税人对复议决定的认可性也就随之降低。

4、结果定性回避“司法化”

复议裁决不具有终局性这是大家的一般共识, 因此纳税人如果对税务行政复议的决定不服可以向法院重新寻求最终的救济。司法具有终局性这是法律的强制规定, 目的在于保护纳税人的权利。但赋予司法的终局性更重要的是对纳税人权利救济的充分性而言的。对税务行政复议机关而言并不能鼓吹这种观念, 对税务行政复议机关来说更应该树立复议裁决的终局效果观念。实际上一个裁决结果是否具有终局性, 关键不在于法律的强制规定, 而更多在于当事人对裁决结果的认可和信任, 而要获得当事人的认可, 则必须保证裁决的公正。如果一个裁决公正, 即使法律没有规定此裁决是终局裁决, 当事人还是会自愿服从裁决的结果, 从这个意义上说如果税务行政复议裁决公正的话, 纳税人就会从内心上自动赋予复议决定的终局性。让税务行政复议机关树立复议裁决的终局性观念有利于公正的解决税务行政争议。但是在我国税务行政复议实践中, 往往缺乏税务行政复议终局性的观念。税务行政复议机关往往认为反正复议不是终局的救济程序, 是可有可无的制度, 纳税人的权利如果真的受到侵害的话, 完全可以到法院去起诉, 因此在复议实践中潦草行事、敷衍不负责, 甚至因为怕自己成为诉讼的被告, 而通通维持税务机关的原来具体行政行为。当然要求税务行政复议机关树立复议终局性的观念, 并不是说在法律上随意强制规定税务机关的行政终局裁决权, 否则对纳税人的权利救济将是一种伤害。

参考文献

[1]、宋雅芳著:《行政程序法专题研究》, 北京:法律出版社, 2006年9月。

[2]、甘功仁著:《纳税人权利专论》, 北京:中国广播电视出版社, 2003年6月。

[3]、黄俊杰著:《税捐正义》, 北京:北京大学出版社, 2004年10月。

[4]、宋雅芳编:《行政复议通论》, 北京:法律出版社, 1999年8月。

行政复议制度 篇9

一、我国税务行政复议制度的现状

(一) 我国税务行政复议制度的演变

税务行政复议是税务机关内部纠错的一种重要监督制度。1950年12月15日, 政务院第63次政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》, 首次使用了“复议”一词, 建立了税务行政复议制度。随着社会主义法制建设的不断推进, 1999年4月29日, 九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》并于同年10月1日实施。国家税务总局根据《复议法》, 发布了《税务行政复议规则 (试行) 》, 2004年作了进一步修订, 以规章的形式 (8号令) 下发了《税务行政复议规则 (暂行) 》并于当年5月1日起实施。

(二) 我国税务行政复议制度的特点

我国税务行政复议制度主要具有以下特点:

1. 税务行政复议以当事人不服税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为为前提。

这是由行政复议对当事人进行行政救济的目的所决定的。如果当事人认为税务机关的处理合法、适当, 或税务机关还没有作出处理, 当事人的合法权益没有受到侵害, 就不存在税务行政复议。

2. 税务行政复议因当事人的申请而产生。

当事人提出申请是引起税务行政复议的重要条件之一。当事人不申请, 就不可能通过行政复议这种形式获得救济。

3. 税务行政复议案件的审理一般由原处理税务机关的上一级税务机关进行。

4. 税务行政复议与行政诉讼相衔接。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议法》的规定, 对于大多数行政案件来说, 当事人都可以选择行政复议或者行政诉讼程序解决, 当事人对行政复议决定不服的, 还可以向法院提起行政诉讼。在此基础上, 两个程序的衔接方面, 税务行政案件的适用还有其特殊性。根据《征管法》第八十八条的规定, 对于因征税问题引起的争议, 税务行政复议是税务行政诉讼的必经前置程序, 未经复议不能向法院起诉, 经复议仍不服的, 才能起诉;对于因处罚、保全措施及强制执行引起的争议, 当事人可以选择适用复议或诉讼程序, 如选择复议程序, 对复议决定仍不服的, 可以向法院起诉。

二、税务行政复议制度存在之问题

我国税务行政复议制度存在的问题主要表现在以下几方面:

(一) 复议前置及先行纳税侵害纳税人诉权

《税务行政复议规则 (暂行) 》第14条规定:“纳税人、扣缴义务人及纳税担保人对…行为不服的, 应当先向复议机关申请行政复议, 对行政复议决定不服, 可以再向人民法院提起行政诉讼。申请人按前款规定申请行政复议的, 必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限, 缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保, 方可在实际缴清税款和滞纳金后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请”。2001年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定:纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时, 必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保, 然后可以依法申请行政复议:对行政复议不服的, 可以依法向人民法院起诉。这是我国税务行政复议纳税义务前置的法律依据。

根据上述规定, 纳税人同税务机关在纳税上发生争议时, 先行缴纳税款或提供纳税担保是税务行政复议的前提。虽然《税务行政复议规则 (暂行) 》第十五条规定:“申请人对本规则第八条第 (一) 项和第 (六) 项第1、2、3目以外的其他具体行政行为不服, 可以申请行政复议, 也可以直接向人民法院提起行政诉讼”。《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条二款规定:“当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的, 可以依法申请行政复议, 也可以依法向人民法院起诉。”但是在实践中, 纳税人与税务机关之间的大部分争议是因为涉及到征税决定所引起的。国家做出这样的规定, 主要是为了保障税款的及时征收, 防止税款流失对国家利益造成损害。但是作为税务机关, 拥有法律上赋予的一系列权力, 如税收保全、强制执行权等, 来保障税款的及时征收, 而纳税人作为相对的弱势群体, 其权利的保障主要是通过复议救济和司法救济。一旦纳税人和税务机关因纳税产生争议, 即使税务机关的征税行为确属违法, 而作为被侵害的纳税人要想寻求复议救济, 必须先行缴纳税款或提供纳税担保, 才具备提起税收行政复议的资格。这样就产生了问题:如果被侵害的纳税人无法支付税款或无法提供相应担保的话, 就丧失了提起税收行政复议的资格, 即使申请复议也不受理, 征税机关的上一级机关有权根据上述规定拒绝受理该复议申请。而税务行政复议和税务行政诉讼之间是有先后顺位的, 纳税人只有在申请行政复议争议仍未得到解决时才能要求司法救济。纳税人丧失了行政复议救济权, 也就进一步丧失司法救济权。也就是说, 当税务机关违法征税时, 税务机关侵权越大, 越难被制裁;纳税人被侵害的越多, 越难获得救济, 这显然违背了“有权利就必有救济”的法律公理[1]。

行政复议确立一级复议制度, 之所以确立一级复议制度, 有一个很重要的原因是因为“司法最终解决原则”[2]。现在法治的一个基本命题是, 任何法律争议最终应当由法院裁决。行政复议仅仅是给行政机关一个自我纠错错误的机会, 而不是最终解决行政争议的手段。而税务复议前置以及复议申请条件的规定, 在当事人无法支付税款或无法提供相应担保的前提下, 容易导致当事人既不能申请复议, 也无法直接向法院起诉, 税务机关的征税行为无人查, 当事人受到了不法侵害却无法获得救济, 这显然是对当事人诉权的变相剥夺, 不利于保护相对人的合法权益, 行政复议的作用也难实现。

(二) 复议管辖体制缺陷

《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定:“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的, 向上一级主管部门申请行政复议”。《税务行政复议规则 (暂行) 》第三条规定:“本规则所称税务行政复议机关 (以下简称复议机关) , 是指依法受理行政复议申请, 对具体行政行为进行审查并作出行政复议决定的税务机关”。第四条规定:“复议机关负责税收法制工作的机构 (以下简称法制工作机构) 具体办理行政复议事项”。第十条规定:“对各级税务机关作出的具体行政行为不服的, 向其上一级税务机关申请行政复议。”

由此可见, 目前税务行政复议管辖基本上是一种税务机关的监督模式, 采取下管一级的办法。而税务机关尤其是国税部门实行垂直管理的体制, 上下级之间的业务联系必然非常紧密, 在发生税务纠纷的时候, 下级税务机关往往积极征求上级税务机关的意见。这就可能会出现这样的情况:纳税人对某税务机关的征税行为不服向该机关的上级机关提起复议, 而作为税务行政复议机构的上级机关审理的是自己答复下级税务机关的具体行政行为, 这种“自己做自己的法官”模式, 导致税收救济管辖机关不具有独立性, 其客观公正性让人产生怀疑。

而且, 在实践中, 地市级以上的各级税务机关都设有政策法规处 (科) 室, 而县级税务机关则未设立政策法规科室, 只是明确一人负责此项工作。同时, 税务行政复议委员会属于机关内部的非常设机构, 在税务部门, 其委员一般都是由行政机关领导和各科室的负责人担任, 委员会下设办公室, 办公室设在税务机关负责法制工作的机构。复议案件一般由办公室初审后提请复议委员会集体审议, 然后由委员会所在税务机关下发复议决定书。复议委员会中的大部分会员并非来自法律专业或不从事法律工作, 全部成员都是因为行政职务而当选, 这样的复议委员会带有很强的行政色彩, 会员也很轻易将行政性做法带进复议委员会, 并因此削弱税务行政复议的司法性。

(三) 行政复议调解机制容易导致结果不公

1999年实施的《中华人民共和国行政复议法》对行政复议调解没有明确规定。国家税务总局2007年3月出台的《关于加强税务行政复议工作的意见》将调解机制引入税务行政复议, 要求各级复议机关充分运用调解方式解决行政争议。2007年8月1日实施的《行政复议实施条例》中, 调解制度被正式写入发法条。

《行政复议实施条例》第五十条规定:“有下列情形之一的, 行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解: (一) 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的; (二) 当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”由此可见, 调解不是行政复议案件的必经程序, 并要遵循自愿、合法的原则。但是在实践中, 由于代表国家利益的税务机关一方享有强大的行政权力, 属于强势方, 而纳税人处于明显的弱势地位, 复议调解机制的引入, 在基本实行下管一级的税务行政复议中, 就容易导致税务机关利用权力对纳税人施压, 影响调解结果的公平公正。

三、税务行政复议制度改进之建议

(一) 取消复议前置及先行纳税或提供担保的规定

根据现行的复议法规, 提起行政复议税务机关是不收取任何费用的, 复议的时间也比诉讼期间短很多, 从效率的角度相对人更愿意选择行政复议。而且按照诉讼法程序, 在诉讼期间, 税务机关可以重新作出具体行政行为。如果税务机关认为自己的决定合法, 可以积极应诉, 反之, 则可以改正。同时, 对于不公正的复议结果, 相对人在收到复议决定后必定会向法院提起诉讼。取消税务行政复议前置, 实行复议选择制度, 可以使相对人选择效率较高而成本较低的行政复议, 对纳税人权利是一种保护。而以限制诉权的方式保障国家税款及时征收, 有悖于行政救济的初衷, 不利于保护纳税人的合法权益。法律赋予了税务机关税收保全、强制执行、代位权、撤销权和阻止出境等一系列的制度和权力, 足以防范纳税人利用行政救济权的时间空挡转移收入、逃避纳税义务的风险。根据“复议不停止执行原则”, 税务机关完全可以利用税收保全措施和税收强制执行措施对欠税、逃税行为进行打击。而且在实践中, 没有确切的证据表明税款的收缴会因为纳税人申请复议的受到影响。有学者指出, 2000年修订的海关法取消了相关的限制条件, 但是新海关法实施以来并没有出现因为复议、诉讼而影响国家税收征收的问题, 关税的征收与税务的征收性质基本相同, 海关可以取消复议限制条件, 税务机关为什么不能取消这一规定呢?[3]

(二) 改革税务行政复议机构设置

税务行政救济的最低原则, 是自己不可以给自己做法官。目前实践中, 税务行政复议机构缺乏中立性, 实际上是自己对自己进行裁决, 缺少公平公正的基础。我国可以参照日本税务复议机构的设置, 日本税务复议机构具有很强的独立性, 国税不服裁判所在组织上虽是国税厅的一个部门, 但审查裁判权由国税不服裁判所所长拥有, 而且其权限行使具有独立性[4]。笔者认为, 应该建立独立于税务机关的行政复议机构, 例如可以设立专门的行政复议局, 如同稽查局作为税务机关直属机构, 同时又独立于同级机构。机构的工作人员以具备税收法律专长者为主, 还可以引入律师事务所、税务师事务所、会计师事务所等中介机构。国、地税的税务复议都由其行使, 完全区别于其他业务部门和内设机构, 使得税务行政复议人员作为复议案件审查者的身份超脱于审查对象之外, 体现复议审查中的超然和公正。

四、结语

在税收法律关系中, 纳税人处于相对弱势地位, 在多数情况下, 纳税人是被动的义务承担者。国家征税不仅直接影响到纳税人财产权的损益, 而且可能侵犯到纳税人的其他合法权益。税务行政复议制度作为行政监督制度的重要组成部分, 更应体现对纳税人权益的保护。取消复议前置及先行纳税或提供担保的规定, 建立独立的复议机构, 有效保护纳税人的法律救济权利, 体现法律的公平公正, 符合现代法治国家的需要。

参考文献

[1]张树义.行政法学.中国政法大学出版社, 1995.261-262.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社, 1999-10.284.

[3]蔡小雪.行政复议与行政诉讼的衔接.中国法制出版社, 2003.101.

行政复议制度 篇10

借鉴外国的行政复议制度司法化的成功经验和措施, 反思我国当下行政复议制度功能发挥的差强人意, 促进行政复议制度的司法化改革, 是全面推进依法行政, 加强民主法治建设的应有之义, 同时也是实现公平正义, 构建和谐社会的必然要求。

一、英国行政裁判所的司法化改革及特点

行政裁判所 (AdministrativeTribunal) , 是指在一般法院以外, 由法律规定设立用以解决行政上的争端, 以及公民相互间某些和社会政策密切联系的争端的特别裁判机构。

二战以后, 英国在“福利国家”的口号下全面推行社会安全计划, 这一举措使得公民与政府、公民与公民之间的冲突不断增加, 为解决这些争议, 英国议会通过立法设立了大量的行政裁判所, 出现了所谓的“行政裁判所热”。到了20世纪50年代, 英国行政裁判所的数量已逾千, 裁判所设立毫无计划、裁判员缺乏训练、程序没有规则、裁决不能上诉以及社会资源的严重浪费等问题, 使得人们强烈要求对行政裁判所进行改革。1954年发生的克里其尔高地事件 (TheCrichelDownAffair) 直接导致了1995年的弗兰克斯委员会 (FranksCommittee) 的产生。弗兰克斯委员会被授权对行政裁判所制度和当时存在的法定调查制度进行专门调查研究, 并在1957年公布了《弗兰克斯裁判所与调查报告》。

在弗兰克斯委员会报告之前, 关于行政裁判所的性质定位一直存在争议:行政界认为行政裁判所首先是行政机构的一个部分, 帮助其完成行政任务, 应受行政机关的控制;而法学界则认为行政裁判所是司法机构的一部分, 应按司法审判形式组织。1957年, 弗兰克斯委员会在《弗兰克斯裁判所与调查报告》中指出, “裁判所并非普通法院, 但它亦非政府部门的附属物……我们认为更为妥帖的是, 将裁判所视为议会规定的一种裁决机制, 而非行政机制的一部分。”弗兰克斯委员会的报告是英国现代裁判所发展的重要转折点, 其提出的很多改革意见被随后出台的《1958年裁判所与调查法》所吸收, 在很大程度上确定了英国行政裁判所司法化的发展方向。

英国行政裁判所作为一种司法以外的“替代性纠纷解决机制”而存在, 其主要特点同时也是独有的优势主要体现在:

(一) 独立性

行政裁判所的独立性首先体现在机构设置上。裁判所并非根据行政机关的委托或者部长自由裁量权设立的, 而是直接根据国会的立法直接设立;其次, 裁判所的主席由大法官或者由部长从大法官提名的人士中任命, 大多数成员与政府官员没有直接的联系。这样的机构设置, 可以超脱于政治影响之外, 只根据事实和法律裁判案件, 不受行政机关的干预, 有效保证了行政裁决的中立性和公正性。

(二) 专门性

行政裁判所依据不同的分类有不同的管辖范围, 每一类型的行政裁判所只能处理与之类型相对应的行政案件;同时行政裁判所的成员任命都要经过大法官的同意, 其中的人大多都是当地的法律人士, 既具备良好的法律知识, 又有一定的行政管理能力, 能够处理普通法院无法胜任的专业性和技术性很强的案件, 甚至在某些情况下行政判例几乎成为处理专业技术案件的唯一途径。

(三) 高效性

行政裁判所受程序的束缚的程度远远低于法院, 针对不同类型的行政争议可以适用不同的程序规则;同时在审理案件的时候, 裁判所不受遵循先例原则的限制, 在法律适用上具有很强的灵活性。也正是因为裁判所的高效性, 为当事人节约了大量时间, 也使得许多普通公民原意将裁判所作为解决行政争议的首选手段。

(四) 可诉性

行政裁判所作出的裁决并不具有终局性, 当事人不服行政裁判所能的裁决, 可以就法律问题向部长或者其他行政裁判所申诉, 同时法院还可以根据当事人的申请对裁决进行司法审查, 这能够使裁决所得以镶嵌到普通司法体系之中, 成为行政争议解决机制网络中的一个重要环节。

二、当下我国行政复议制度面临的困境

近一个时期以来, 行政复议的案件数量急剧下滑, 那些原本为保护权利所设计的制度不但没有呈现其预期的效果, 反而成为被人遗忘的角落;而部分社会弱势群体只能通过非规范的途径, 以期待引起社会关注, 最终酿成种种悲剧。究其原因, 就在于我国的行政复议采取了“非司法化”的立法模式, 并由此引发种种弊端, 主要体现在以下几个方面:

(一) 行政复议“非司法化”的立法定位

关于行政复议的定位, 1998年10月国务院在全国人大常委会上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法〉 (草案) 的说明》中明确指出“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”;在阐述《行政复议法》的指导原则时, 再次提出“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点, 不宜、也不必搬用司法机关办案的程序, 使行政程序司法化。”正是因为遵循“内部纠错机制”的立法指导思想, 在行政复议的机构设置、审查程序、证据制度和审查方式等方面无不体现了“非司法化”的要求, 而这种定位随着行政复议法的实施, 其弊端表现得越来越明显。

(二) 行政复议机构缺乏独立性

根据《行政复议法》第28条规定, 复议机构对被申请的具体行政行为进行审查后, 无权作出复议决定, 只能提出处理意见, 必须经过行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后, 由复议机关作出最后的复议决定。如此规定, 复议机构有权复议, 但无最终决定权;行政机关的负责人有决定权, 但不参与复议, 导致出现“审者不判, 判者不审”的局面。而按照复议机关的意图进行裁决, 往往会出现裁决给经济效益、社会稳定让路的现象, 这样势必会影响裁决的公正性。同时, 行政复议作为一种纠纷解决机制, 其公正性的基本要求就是要求复议机关在争议双方当事人之间找到了一个比较中立的地位, 与任何一方当事人无利害关系。然而在实践中, 作为被申请人的下级行政机关与作为复议机关的行政机关存在非常紧密的联系, 甚至有些被申请人的具体行政行为就是根据上级机关的指示做出来的, 而要复议机关复议被申请人的具体行政行为, 必然违背“任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件”的自然公正原则。

(三) 行政复议程序透明度不足

现行的各级行政复议机关审理案件的过程是一种不公开或者半公开的状态, 对行政案件的受理、审理、决定的作出等一系列行为并无明确的程序规定, 即使有规定也是很简略。在实践中, 由于缺乏相应的程序规定, 再加上我国行政复议程序的“非司法化”定位, 行政复议完全适用行政机关的内部审批程序, 基本上采用书面审理的形式, 在民众对复议程序并不知情的情况下作出复议结果, 必然会降低行政的权威性和公正性。虽然我国行政复议采取的是书面审理方式, 满足了行政复议效率的价值追求, 但没有开庭审理和指正的程序, 不仅剥夺了相对人陈述、申辩的权利, 也无法保证裁决的有效性。塞尔波恩勋爵认为“如果做出了尤为基本争议的事情, 那便不是法律意义之内的决定。”人们对于公平和正义的追求不仅要实现, 也要以看得见的方式实现, 公正的外表和事实上的公正同等重要。

三、行政复议的出路:“司法化改革”

显然, 要走出行政复议制度面临的困境, “司法化改革”是必须的选择。行政复议司法化, 是在坚持行政复议制度专业性、高效性的前提下, 吸收和借鉴司法程序的某些原则和做法, 并使两者有机结合到一起。主要包括以下三方面的内容:

(一) 从立法上确立行政复议“司法化”的指导思想

考察英国行政裁判所的司法化改革历程我们发现, 判断一个公权力是否为司法行为, 关键不在于这个机关的名称或者体制上的隶属, 而是从其组成与运行方式上考察它是否符合或大体符合司法权的基本特征:独立、居间、依法、被动、争议、有执行力。因为无论是行政裁决还是行政复议, 虽然都是由行政机关来行使权力, 但并未改变其司法权的本质, 所不同的只是这些权利在不同机关进行转移而已。行政复议从本质上来讲是一种和司法审判并行的行政审判制度, 行政复议制度完全可以具备一种司法化的特征, 以更好地实现防止和纠正违法或者不当的具体行政行为, 以保证相对人合法权益。所以必须摈弃过去“非司法化”的指导思想, 以司法化为改革手段, 从理论上和制度上对行政复议制度进行必要的重构和完善。

(二) 从设置上保证行政复议机构的独立性

从英国的行政裁判所的独立性来看, 裁判所并非根据行政机关的委托或者部长自由裁量权设立的, 而是直接根据国会的立法直接设立同时裁判所的主席由大法官或者由部长从大法官提名的人士中任命, 与政府官员没有直接的联系。根据英国自然公正原则“任何人不得担任自己案件法官”, 行政复议机构作为对行政机关的具体行政行为进行审查的“法官”, 也必然要求其独立于行政机关, 排除来自复议机构以外的干预。在机构设置上, 应当取消各级人民政府和各类职能部门内均设立的复议机构, 以县级以上人民政府为基本单位, 在各自的辖区范围内建立统一的行政复议机构, 并赋予其独立主体地位和法律人格, 以自己的名义受理、审查行政案件, 对复议案件享有最终决定权, 不需要层层上报审批, 并且能为自己作出的行政复议负责。

(三) 从制度上增强行政复议程序的“司法化”

英国自然公正原则“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响是必须听取对方的意见, 每一个人都有为自己辩护和防卫的权利”, 行政裁判所通过双方当事人的平等对抗、辩论、质证, 作出裁决。行政复议要实现公正, 并确保效率上的优势, 其程序的设计应增强司法性, 将书面审查改为听证方式的公开审理, 以保证大多数复议案件都能在公开审理的过程中形成公正的结果, 消除“暗箱操作”的弊端;听证的方式审理可作为一般程序书面审查可作为简易程序, 听证的程序较简化, 主要是给双方当事人提供一个“面对面”的机会, 允许当事人对案件涉及的具体行政行为的事实证据、依据进行陈述、举证、质证和辩论, 对案件作出正确的行政复议决定。此外, 行政复议程序的司法化还应当确立回避制度、律师代理制度、告知制度等, 只有将时所公认的体现程序正义的法律制度纳入到行政复议当中, 才有可能保障复议决定的公正, 提高行政复议的权威性与公信力。

四、结论

比较研究有利于防止由本国法所产生的偏见、狭隘观点和不正确的评价。比较不但是帮助理解外国法律, 也是帮助更好地理解本国法律。通过与英国行政裁判所对比, 反思我国行政复议制度存在的弊端, 从立法指导思想、机构设置独立性和程序制度司法化的视角入手, 对行政复议制度进行改革, 以增强内部制度的完善和外部制度的监督, 努力使行政复议成为一种独立与公正的权利救济途径, 发挥其应有的作用。

摘要：他山之石, 可以攻玉。英国行政裁判所制度是英国特有的制度, 在其七十余年的发展过程中, 经历了一系列的变革、发展。本文反思我国当下行政复议制度的存在种种弊端, 并借鉴外国的行政复议制度司法化的成功经验与措施, 构建和完善一种适合我国的行政复议制度。

关键词：行政裁判所,行政复议,司法化改革,制度重构

参考文献

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[2]王名扬.比较行政法[M].北京:北京大学出版社, 2010.

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[5]张胜利.英国行政裁判所制度经验[J].河北法学, 2012, (5) .

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[7]沈开举.委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起[J].郑州大学学报, 2007, (1) .

我国行政调解制度探析 篇11

关键词：行政主体；行政调解；调解程序

一、行政调解的内涵及其应然价值

1.行政调解的内涵

司法调解、行政调解和人民调解是我国行政调解制度的常见形式。长期以来学界有不同的观点对行政调解的概念进行解释。第一种观点认为：行政调解是由国家行政机关主持，以国家法律、政策为准则，用说服教育的方法，使双方平等协商、相互了解，达成协议，从而解除民事纠纷的调解活动。第三种观点认为：行政调解是指双方按照自愿的原则，由国家行政组织主持，遵循国家法律，通过说服教育，最终纠纷双方互相理解，达成协议，解决争端的活动。然而，随着当代行政的发展，公共权力已经走向了公共服务，随着行政职能的转变，行政活动的范围不断增大，这使得过去的单一化国家行政不适应发展的需要，行政主体越来越多元化成为了必然趋势。在中国，被法律与法规授权后，新兴的社会组织渐渐趋向行政主体，这些社会组织利用这种授权去调解各种行政主体。因此，行政调解主体已经扩展到行政主体，而不再仅仅局限于行政机关。

行政调解依据的国家法律、政策是侵入到人的意志的逻辑系统。但是，国家的法律、政策不可能包含所有纷繁复杂的社会纠纷，不能够涵盖到人类生活的各个方面。在生活中，公序良俗在生活中调整着法律所不能触及到的人与人的关系。所以，除依据国家法律和政策之外，行政调解还应依据公序良俗。

综合分析多方面所述，笔者认为：行政调解是指以自愿为原则，由行政主体出面主持的，依据国家法律、法规、政策、公序良俗，把民事争议列为对象，通过教育说服等方法对双方当事人进行斡旋、调停，使双方当事人互相协商、达成协议，最终消除纠纷的一种调节制度。

2.行政调解的应然价值

（1）秩序价值。秩序作为法律所追求的最基本价值，它的存在是人类一切活动的必要前提。利益的纷争是由人对利益的追求所导致的，而这种纷争必然会导致经济的衰退，影响社会的和谐，因此需要制定各种制度对人无限制的欲望进行规制，对各种纷争进行调整。虽然目前來看只有诉讼能够最终解决争议，但是很多纠纷并不是通过诉讼所能够解决的。调解是除诉讼之外能够便捷解决社会纠纷的重要方式。与诉讼相比，调解解决纠纷，气氛相对缓和，并且本着互谅互让的原则，争议双方更便于协商。同时，相比较于诉讼，调解的程序性较弱，也比较灵活，以解决纠纷为目的，调解可以防止矛盾扩大化，一旦调解不成，当事人还可以选择通过诉讼渠道解决纠纷。

2.公正价值。作为法的基本价值，公正不仅设是法治社会的必然要求，同时也是行政调解制度的核心价值。行政调解的主体在进行调解之前首先要对纠纷的事实进行了解，明确双方当事人的利益关系，确认双方利益出现的不平衡，提出公正的利益补偿方案，从而恢复双方的公正关系。行政调解对公正价值的维护主要是实体公正和程序公正。首先，作为行政调解的主体必须要保持中立，行政主体不能同时是裁决者和纠纷者，面对当事人时不能区别对待。其次，行政调解的程序必须公开、公正，竭尽全力在程序上符合纠纷双方的利益需求。

二、我国行政调解制度存在的问题

1.行政调解缺乏规范性

据不完全统计，有近40部法律、60部行政法规约大量一般规范性文件涉及行政调解。人们很难系统全面地掌握布局分散的行政调解规定。同时，这些不同的规定之间由于内部的不协调，形成统一的行政调解体系变不可能。因此，行政调解在不同地区，不同的调解过程中难以形成统一的规范，在实际纠纷调解过程中也难以真正发挥作用。因此，应该尽快建立一个统一的行政调解体系。

2.行政调解缺乏基本程序保障

关于行政调解的程序，我国现有的法律文件中均没有涉及，而只设立了行政调解，行政调解的随意性较大，调解的主体可以依靠各部门自行创立的调解程序或依照其他的行政程序来进行调解。这样，行政调解的公正性、合理性就很难保证，当事人也很有可能因为调解程序的不公正而对调解的结果不满意，使当事人自觉履行调解协议变更加困难。这些程序性的缺陷，使得当事人不再相信行政主体，行政调解的功能便难以真正发挥。

三、我国行政调解制度的完善

1.统一行政调解规范

正如前面所说，我国的行政调解制度缺乏统一的规范，因而需要进行归纳与整理。根据不同的程度将其分为以下几种方式：一是制定《行政调解法》。二是中央制定行政法规，各地方根据实际情况制定行政法规实施细则。三是中央协调地方各部门有关的行政调解规范，通过政策和规范性文件的方式，制定出普遍适用的调解程序、原则以及职权要求等，运用指导性的方法整合分散的规范。总的来看，前者模式值得商榷，而第二种和第三种模式具有可操作性。第二种模式可能会集中各个地方的不同实践经验，经过讨论与反思后，第二种模式更加完善，更具有普片适用性。最后一种模式可以运用灵活的方式对调解过程中出现的问题进行应对，更具有便捷性和实效性。实质上综合来看就是：一是界定行政调解的范围，划分行政调解的职权；二是约束行政调解协议对行政主体的行为。统一起来这两点，二、三种模式变可以共同进行，互相弥补。

2.完善行政调解程序

第一，要对行政调解的启动方式进行确认。对行政主体的调解权利进行明确规定，树立不得拒绝调解的原则，使行政调解的申请启动渠道畅通。第二，要完善行政调解回避机制。考虑到调解工作的特殊需要，与行政调解的事项有利益关系的工作人员应遵守回避原则，相对人也可以自行申请其回避。第三，要对调解不同阶段的期限进行限制。尤其是对行政主体受理调解申请的期限进行规定，同时对做出调解决定的期限进行限制。第四，要规定行政调解过程中的保密事项。应详细规定保密事项，防止机密性的材料在调解过程中暴露，保护当事人的商业机密和个人隐私。

四、结语

行政复议制度 篇12

为清晰地阐述这次会计制度变革对行政单位会计核算的具体影响, 本文在详细对比新旧制度差异基础上, 通过例解的方法分析行政单位在新制度实施时, 所应做出的各项会计调整和衔接工作, 以期能够对行政单位会计人员起到一定的借鉴作用。

[例]假设某民政局2013年12月31日的科目余额汇总表如表1所示。

单位:元

一、新旧账户结转调整

新制度增删了部分科目, 原有的科目核算范围也有所改变。根据表1中各科目余额, 结合相关明细账和部分原始凭证, 案例中该民政局所应做的调整事项、分析过程和调整分录如下:

(一) 新制度取消了“暂付款”科目

该科目中原纪录的属于尚未收回的出租、出售物资款项应转入新设科目“应收账款”中, 属于采购物资预付款项的转入新设科目“预付账款”中, 剩余的转入新设科目“其他应收款”。表1中“暂付款”科目余额共45000元, 其中有30000元属于一批救济物资的预定款;有应收一间闲置临街门面房的租金12000元, 剩余的3000元属于单位职工出差预支的差旅费。

同时, 由于新制度扩大了“双分录”的核算范围, 在“预付账款”余额增加时还应将与其相对应的结余转入资产基金中。

(二) 新制度取消了“库存材料”科目

新制度增设了“存货”和“政府储备物资”科目代替原来“库存材料”科目的核算内容, 其中“存货”科目用以核算单位自用而储备的价值较小的材料、燃料等物资, “政府储备物资”科目用以核算应急或救灾储备物资等。表1中17600元的“库存材料”中有15000元属于已采购但尚未发放的贫困居民生活补助用品, 剩余的为本单位自用办公耗材。

根据新制度规定, 除以上调整外, 还需将与“库存材料”相对应的金额从“结余”科目转入“资产基金”有关明细科目中。

(三) 新制度缩小了“固定资产”科目核算范围

原来通过“固定资产”科目核算的那部分行政单位直接负责维护管理, 且为社会公众服务的公共基础设施, 改在新增科目“公共基础设施”中核算。本例民政局的固定资产有2000000元属于单位自用建筑物和办公设备, 此外, 有价值为4000000元的一个儿童福利院和一所价值为6000000元的敬老院, 属于社会公共福利设施, 其价值应从“固定资产”科目转入“公共基础设施”科目中, 此外, 新制度取消了“固定基金”科目, 原来和固定资产价值对应的固定基金余额应转入“资产基金———固定资产”科目, 和公共基础设施对应的转入“资产基金———公共基础设施”科目中。

(四) 新制度删除了“暂存款”核算科目

原制度中负债类科目“暂存款”用以核算行政单位各项应付未付款项, 为了更加清晰地反映这类事项, 新制度删去了该科目, 并新增了“应缴税费”、“应付职工薪酬”、“应付账款”、“应付政府补贴款”、“其他应付款”等科目代之。表1“暂存款”的余额中有90000元属于尚未发放的伤残退伍军人补贴款, 按规定应转入“应付政府补贴款”科目, 有32200元属于应为本单位职工缴纳的社会保险金额, 应转入“应付职工薪酬”, 其余的为应付给采购单位的物资款, 转入“应付账款”科目, 除此以外, 按照新规定, “应付账款”余额增加还应该同时借记“待偿债净资产”, 贷记“财政拨款结转”。

(五) 新制度用“应付职工薪酬”科目统一核算应支付给职工以及为职工支付的各种报酬

新制度中“应付职工薪酬”科目核算的内容包括工资、福利、奖金以及社会保险和住房公积金等, 相应地取消了“应付工资 (离退休费) ”、“应付地方 (部门) 津贴补贴”和“应付其他个人收入”三个和职工薪酬相关的科目。表1中“应付其他个人收入”系本单位某先进职工的特殊奖励, 由于其本人出差在外, 尚未领取, 应转入“应付职工薪酬”科目。

(六) 新制度要求全面核算资产和负债

在新制度颁布以前, 行政单位会计核算重心是收、支预算执行情况, 因此造成很多行政单位存在未入账的资产和负债。新制度要求行政单位在核算收入支出的同时, 还要全面核算资产和负债。各级行政单位在执行新会计制度时, 应全面盘查本单位的资产负债情况, 存在未入账的应按照新制度要求及时入账。

假设本文案例中的民政局通过盘点, 发现有一批价值300000元的物资未入账, 系社会爱心人士捐赠给困难群众的生活用品, 按规定应计入“受托代理资产”, 此外, 敬老院本年新增加了60000元的床铺、柜子等家具也未入账, 符合固定资产价值标准, 应计入“公共基础设施”科目, 这批家具的款项并没有支付给销售商, 所以账上还应该补记负债。

(七) 新制度不再设置“结余”科目

新制度中净资产类不再有“结余”科目, 其余额应相应转入新增科目“财政拨款结转”、“财政拨款结余”和“其他资金结转结余”中。表1中“结余”科目余额为108150元, 扣除调整事项 (一) 和 (二) 冲减的部分, 还有60550元 (108150—30000—17600) , 其中有20000元属于项目尚未完成的财政拨款, 应转入“财政拨款结转”科目, 有10000元属于项目完成后剩余的财政拨款资金, 应转入“财政拨款结余”科目, 剩余的30550元转入应“其他资金结转结余”。

(八) 新制度将“现金”科目更名为“库存现金”

按照新制度规定, “现金”科目名称变更为“库存现金”, 与《企业会计准则》统一, 核算内容不变。

二、基建并账调整

如果行政单位存在单独核算的基建账, 按照新制度规定, 还要定期与单位大账合并。合并时, 应按基建账科目性质, 增加或较少大账中与之对应的科目余额, 所产生的借贷方差额贷记或借记大账中“其他资金结转结余”科目。假设本文案例中的民政局2013年12月31日基建账科目余额表如表2所示。

单位:元

基建并账分录如下:

经过新旧结转调整和基建并账调整后, 新的科目汇总表如表3所示, 2014年年初该单位应以调整后的科目余额登记新账。

单位:元

三、2014年期初资产负债表编制

由于从2014年1月1日开始, 所有行政单位都要按照新制度进行会计核算, 为了填制2014年资产负债表月报表和年报表的年初数一栏, 还必须按照新制度规定的资产负债表格式和编制方法, 根据调整后的科目余额编制2014年1月1日的资产负债表, 编制结果如表4所示。

单位:元

在新旧账表资料转换调整完成以后, 从2014年起, 行政单位应按照规定年限按月计提固定资产、公共基础设施折旧, 折旧方法可以采用年限平均法或工作量法, 计提折旧的账务处理为借记“资产基金———固定资产 (公共基础设施) ”, 贷记“累计折旧”科目。本文案例没有涉及无形资产的会计处理, 如果行政单位存在未入账的无形资产, 按照新制度要求, 应按其净值登记新账, 借记“无形资产”, 贷记“资产基金———无形资产”科目, 并从2014年起在规定年限内按月平均摊销, 摊销时借记“资产基金———无形资产”, 贷记“累计摊销”科目。除了调整相关账表资料以外, 行政单位还应该及时调整和更新会计信息系统, 转换电子数据, 保障新旧账套顺利、及时、有序过渡。

参考文献

[1]财政部:《行政单位会计制度》 (财库[2013]218号) [S], 2013年。