煤炭主体功能区（精选7篇）
煤炭主体功能区 篇1
一、引言
主体功能区战略是对我国国土空间开发布局的重大创新, 是对区域协调发展战略的丰富和升华, 对优化空间结构具有重要意义。目前我国煤炭产业已达到一定的现代化水平, 煤炭产业市场集中度也有所提高。但是我国煤炭产业总体上还是粗放式经营, 面临着安全状况差、资源浪费严重、产业发展前景堪忧等许多不容忽视的问题, 其中, 煤炭产业市场集中度偏低、产业结构不合理是最突出的问题。因此, 在信息化和低碳经济时代背景下, 如何充分把握煤炭资源富集区域主体功能区建设要领, 并以此来提升煤炭产业市场集中度和优化煤炭产业结构, 具有极为关键的意义。
很多学者已对产业市场集中度做了相关研究, 特别是产业市场集中度与经济绩效的关系一直备受广大学者关注。由Joe Bain所提出的SCP (Structure-conduct-performance) 范式是占主导地位的传统理论假设, 该理论假设认为:市场集中度和利润率成正相关的关系, 市场集中度较高的产业有利于产业内企业的共同发展, 具有统治力的企业运用自身市场竞争力制定较高价格, 从而能获得超额利润。随着新的研究成果的诞生, 有一部分继续论证着这一理论假设[1], 但是部分学者也发现它们两者之间的正相关关系并不稳定[2], 有可能存在非线性[3]甚至是负相关的关系[4]。而对于同质产业, 学者们普遍支持SCP理论假设[5,6,7], 认为市场集中度能很好地衡量市场竞争程度。同时也有学者认为产业集中度过高会导致垄断, 并且这种垄断会降低行业效率, 那么便需要制定一定的相关产业政策来权衡市场势力和行业效率, 即通过市场集中度所提高的成本效率来抵消市场势力过大所造成的福利损失。那么主体功能区战略的实施应该从权衡协调出发。
煤炭产业作为我国国民经济的基础产业, 煤炭产业市场集中度偏低是我国煤炭产业长期以来存在的问题, 国内学者给予了极大关注。张洪潮、靳钊 (2011) 参考E-G指数[8]设计思路, 结合鄂尔多斯煤炭富集区煤炭产业自身特性, 构建了煤炭产业聚集程度测度模型, 并利用鄂尔多斯盆地煤炭产业1995-2008年相关数据验算了煤炭产业聚集度演变情况[9]。陈小毅、周得群 (2010) 通过对1979-2008年中国煤炭产业市场集中度的测算, 得出2008年以后煤炭产业市场结构出现类似寡头竞争的特征。再根据我国煤炭产业的特殊性, 运用产业绩效理论模型, 得出实证结构表明:利润率与市场集中度显著正相关;企业利润率与企业市场份额正相关, 而与研发投入负相关。李志强、赵守燕等 (2011) 学者创新性的以集中度和进入壁垒分析煤炭产业的市场结构, 以利润率、安全绩效衡量煤炭产业的市场绩效, 避免过去集中研究煤炭产业集中度与市场绩效的局限性。利用灰色关联分析法分析市场结构与市场绩效的关联度, 得到煤炭产业市场集中度与利润率关联度大, 而进入壁垒与安全绩效关联度大的结论。
国内学者对主体功能区建设作了不少研究, 很多学者对主体功能区进行了界定和划分, 并且对建设主体功能区所遇到的问题进行了分析, 提出了建设主体功能区以促进区域协调发展的政策建议。杜黎明 (2006) 基于构建区域可持续发展能力分析框架和区域主体功能区规划模型, 分析了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的建设重点, 并得出了主体功能区建设有利于区域可持续发展的结论[10]。刘玉 (2007) 指出主体功能区战略源于西方国家空间规划思想和实践, 提出主体功能区建设能带来优化区域产业布局、调整城镇化与经济发展空间格局、重塑区域关系和实现区域长期综合效益等区域效益。安树伟、吉新峰 (2009) 等学者指出良好的区域利益协调机制与实现途径是主体功能区建设顺利进行的重要保证, 地方政府、居民、企业和非政府组织等利益主体存在利益冲突。为实现区域主体利益的协调必须明确政府职责及中央和地方政府的职责分工、建立合理的区域治理结构和完善相关利益主体参与机制[11]。张贵军、吕芳 (2010) 以国家“十一五”规划纲要为指导思想, 采用主体功能区划的方法, 对保定地区进行划分, 分为优化开发区、重点开发区、适宜开发区、限制开发区、禁止开发区, 并以此为基础提出各功能区的发展策略[12]。王倩 (2011) 基于主体功能区的区域协调发展新理念, 针对特定的主体功能区域特定的区域差距、区际冲突和空间失衡问题, 提出了整合空间、约束开发强度、管制区域空间积极均等化基本公共服务等的协调途径以推进主体功能区的建设[13]。
从国内外研究情况来看, 关于主体功能区建设和市场集中度的研究成果比较丰富, 但是对于主体功能区战略实施对产业市场集中度影响的研究甚少。据此, 本文首先基于主体功能区区域规划理论与煤炭资源分布特性, 对煤炭主体功能区进行创新性的界定, 基于SCP假设理论、结合区域经济学发展理论分析煤炭主体功能区建设对市场集中度的影响, 并结合煤炭主体功能区战略给出优化煤炭产业市场集中度的建议。
二、煤炭主体功能区的界定
主体功能区是国家“十一五”规划纲要针对我国区域发展现状和需求, 借鉴日本、荷兰、法国和德国等发达国家的空间规划思想和实践经验, 并结合我国实际情况和需求率先提出的一个全新概念[14]。过往学者对主体功能区的界定普遍认为主体功能区是按照资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力对区域进行科学划分, 进而服务于区域因地制宜的发展与空间合理格局的构建, 引导各种功能要素有序流动, 逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与资源环境和人口相协调的区域发展格局。鉴此, 本文将主体功能区定义为:主体功能区是以规范开发秩序和优化空间结构为目的, 根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 遵循区域分工和协调发展原则, 以规划出具有特定开发方式和强度以及主体功能定位的空间单元。
以煤炭经济为主体的煤炭富集区作为我国能源供给的主要区域, 如山西、内蒙古、陕西、甘肃、宁夏等, 具有煤炭产业主导、产业结构畸形、生态环境脆弱、区域规划混乱等区域特征。从国家主体功能区划分层面, 这些煤炭富集区是资源禀赋良好、以提供煤炭资源或煤炭产品为主体功能的煤炭主产区, 要着力保障煤炭产品供给, 从某种程度上讲这些区域属于优先开发区或者重点开发区。但是, 在煤炭富集区同样拥有影响全局生态安全的重点生态功能区, 这些区域要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发, 同时还需要加大生态环境保护和修复投入力度, 增强水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等功能;另外煤炭富集区不乏依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域, 这些区域要禁止开发, 并依法实施强制性保护, 严格控制人为因素对自然生态和自然文化遗产原真性、完整性的干扰, 严禁不符合主体功能区定位的各类开发活动。基于煤炭富集区自身的经济特征, 为了更好的实施煤炭富集区的主体功能区战略, 需要进一步细化国家层面主体功能区的划分方法, 进一步拓展资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力这三个一级指标。因此, 有必要对煤炭主体功能区进行界定, 其为煤炭主体功能区视角下市场集中度优化进行经济学分析的基础, 对于提出煤炭产业市场集中度优化建议具有重要意义, 也是本研究的理论基础。
(一) 煤炭主体功能区内涵
“主体”两个字, 主要是指一个功能区承担的主要功能, 或者是发展经济生产物资财富, 或者是保护环境生产生态财富等功能。之所以标明“主体”是因为在一个主体功能区内并不排除存在其他的功能。例如山西省的主体功能是优化发展, 但是在其区域内仍然包括农田、文化遗址和生态旅游区等不属于优化发展的范围。
基于上述研究思路, 结合煤炭富集区域经济特征, 本研究将煤炭主体功能区基本可定义为:依据煤炭富集区的自然地理条件、煤炭资源禀赋能力、资源环境承载力、煤炭产业聚集程度、发展潜力等, 同时结合国家政策支持力度以及国家的发展目标和战略布局的协调度, 以区域协调发展作为主要出发点规划出优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等四类具有特定功能和主要职能的区域空间单元。
(二) 煤炭主体功能区区域特征
界定各类煤炭主体功能区, 首先必须明确, 限制开发和禁止开发不等于限制和禁止发展, 而是根据资源环境承载力因地制宜地确定不同的发展内容和方向。根据“十一五”规划纲本文试探着对四类煤炭主体功能区进行初步界定。优化开发区, 指自然地理条件较好、可利用煤炭资源减少、煤炭产业聚集程度不够、资源环境承载力开始减弱的区域。这类区域要改变依靠大量消耗资源特别是煤炭资源、大量占用土地和大量污染环境实现经济较快增长的模式, 把提高增长效益和质量放在首位, 提升参与全球分工和竞争的层次, 继续成为全国煤炭供给和带动社会经济发展的主体区域。重点开发区, 指自然地理条件优越、煤炭资源禀赋能力强、人口和经济聚集条件较好、资源环境承载力较强的区域。这类区域要加强基础设施的建设, 改善煤炭产业发展环境, 促进煤炭产业聚集, 壮大煤炭企业规模, 加快工业化和城镇化, 承接优化开发区的产业转移, 承接限制开发区和禁止开发区的人口转移, 逐步成为煤炭供给、人口聚集和支撑全国经济发展的重要载体。限制开发区, 指自然地理条件差、经济和人口聚集条件不够好、资源环境承载力较弱, 并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类地区要坚持保护优先、适度开发、点状发展的开发原则, 因地制宜的发展资源环境可承载的绿色产业, 加强生态环境的保护和修复, 引导超载人口向重点开发区有序转移, 逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发区, 指依法设立的各类自然文化资源保护区或煤炭战略储备区, 以及其他禁止进行大规模高强度工业化、城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。这类区域要实行强制性保护, 限制人为因素对自然生态的干扰, 严禁不符合主体功能定位的开发活动。可见四类煤炭主体功能区在自然地理条件、煤炭资源禀赋能力、资源环境承载力、煤炭产业聚集程度、发展潜力上存在客观差异性, 因此, 各类煤炭主体功能区所呈现的特征也就不同。
(三) 不同煤炭主体功能区主体功能、主要任务和发展方向
煤炭主体功能区区划后, 优化开发区和重点开发区的主体功能是提供工业品和服务产品, 将成为我国煤炭产业聚集的重要区域, 主要承担社会经济发展的任务;而限制开发区和禁止开发区的主体功能是提供农产品和生态产品, 将成为我国生态资本的主要富集区, 主要承担保障生态安全的任务。在国家实施分类区域调控管制和相关政策的引导下, 各类煤炭主体功能区在完成各自主体功能和主要任务的同时朝着各自的方向发展。各类煤炭主体功能区的主体功能和主要任务以及发展方向见表1。
三、中国煤炭产业市场集中度现状
(一) 市场集中度的含义及衡量指标
市场集中度是反映市场集中程度与竞争程度的指标与概念, 同时也是决定市场结构的主要因素。基于SCP假设理论, 本文利用集中率 (CRn) 这一指标, 即通过将我国煤炭产业内最大的前4位企业 (CR4) 和前8位企业 (CR8) 的煤炭产量分别占全国煤炭总产量的比重作为衡量我国煤炭产业市场集中度的标准, 来衡量煤炭产业竞争性和垄断性。一般来说, 煤炭市场集中率越高, 就意味着少数煤炭企业的市场占有率越高, 少数煤炭企业对市场的支配力越强, 也就意味着市场的垄断程度越高, 市场竞争程度越低;反之, 煤炭市场集中率越低, 就意味着市场竞争程度越高, 垄断程度越低。
(二) 贝恩的市场结构分类
贝恩以4家或8家企业集中度指标确定的市场结构分类 (见表2) 。
资料来源:[美]J.S.贝恩.产业组织[M].哈佛大学出版社, 1981:141-148.
(三) 我国煤炭产业市场集中度分析
表3是我国煤炭产业内最大的前4位企业 (CR4) 和前8位企业 (CR8) 的煤炭产量分别占全国煤炭总产量的比重。根据2000年至2010年, 我国煤炭产业市场集中程度的变化与走势, 我国煤炭市场CR4由12.02%变为20%, CR8由19.19%变为28%, 这说明我国煤炭产业的市场集中度逐步提高, 但是也可以看出CR4≤20%, CR8<30%, 这同时也说明我国煤炭产业市场集中度过低, 市场上竞争主体较多, 煤炭市场的竞争程度较高。按照贝恩的市场结构分类标准, 我国目前煤炭产业属于典型的竞争型结构, 处于“点状分布”阶段, 只能被归为最松散的“原子型结构”[15]。
资料来源:全国煤炭产量数据来源于2000-2010年《中国统计年鉴》;前4位和前8位企业的煤炭产量的数据来源于中国煤炭资源网、国家煤矿资源安全监察局、矿产资源网。
根据我国煤炭产业市场集中程度的变化与走势, 2000-2005年中国煤炭产业市场集中度变化较平缓, 2000年CR4为12.02%, 2005年仅为13.13%;2000年CR8为19.19%, 而2005年仅为20.16%。2006年主体功能区战略开始实施之后, 市场集中度有明显的提高, CR4由2006年的14.54%上升至2010年得20%, CR8由2006年的21.16%上升至2010的28%。这说明2006年开始进行的煤炭主体功能区建设对煤炭产业市场集中度的提高具有比较明显的促进作用。
四、煤炭主体功能区建设与优化市场集中度
煤炭主体功能区战略的实施将带来煤炭市场运行机制的改善、带来规模经济优势、促使煤炭产业聚集、增高进入壁垒和降低退出壁垒等经济效益。这些市场经济效益和区域经济效益将会促使煤炭产业市场集中度的提升。
(一) 功能区建设与市场运行机制改善
政府是市场共同体主体之一, 又是“凌驾于市场共同体之上的特殊主体”, 因此, 其角色定位与态度倾向成为构建煤炭市场经济运行机制的关键。煤炭主体功能区建设思路中, 政府职能由过去各行政区的宏观调控为主导变为以差异化的区域政策指导为主导, 以促进市场为导向, 致力于建立一个公开、公平、开放有序的市场体系, 尽量消除市场障碍, 使各类煤炭主体功能区协调发展, 建立一个合理的流要素空间, 致力于经济贸易自由化, 为企业和消费者提供好处和便利。作为我国的主导能源产业, 政府主体职能和态度的改变, 必然导致煤炭产业市场运行机制的改变, 促使煤炭市场运行机制在区域政策的推进下不断走向完善。在煤炭市场运行机制改善的同时, 煤炭主体功能区建设将促使各企业进行功能整合和活动转移, 这将加快煤炭产业市场集中度的提升。
(二) 煤炭主体功能区建设带来规模经济优势
通过煤炭主体功能区的划分, 能够使大量煤炭生产运营组织结构在适合开发区聚集, 相互之间提供便利。首先, 通过交通运输、通讯设备、给排水、供热和供电等基础设施和服务设施的集中建设和使用, 大大降低了作为单个企业的建设费用、缩短了组织机构建设周期、节省了运输费用和减少了各种能源浪费现象。其次, 通过同类企业间地理位置相互毗邻容易建立较稳固的交易合作关系, 而且相毗邻的企业长期的面对面的交流中, 可以节省由于地理间隔距离大所产生的大量交易招待费用, 同时也提高达成交易的几率, 加快了产品服务的流通和资金的周转。再者, 同类企业的聚集度愈大, 广告效应越明显, 更能吸引市场的眼球, 从而降低了广告成本, 并且形成某一领域的专业性市场。最后, 在煤炭产业聚集的地区, 市场信息流通快, 买主和卖主都比较集中, 煤炭组织结构能够及时准确的了解市场运行情况, 从而较合理地安排组织煤炭开采和储存, 在空间上实现资源的快速流动和优化配置。通过煤炭主体功能区合理的规划, 区域内企业可以获得可观的规模经济效益。基于这种规模经济效益, 煤炭企业也会聚集, 这种聚集在供需市场和劳动力供给、基础设施和服务体系建设、企业协同合作和资源综合开发利用等许多方面都带来相当大的规模优势, 同时还可以促使煤炭企业运营规模的扩大、总成本的节约和总利润空间的增大, 从而提升煤炭产业市场集中度。
(三) 煤炭主体功能区建设促使煤炭产业聚集
主体功能区战略的实施过程中由于划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区, 使允许开采的矿区减少, 对生态环境保护和修复的要求增大, 并且要求煤炭产业把提高增长质量和效益放在首位。我国的煤炭产业要摆脱困境, 提高组织效率, 增强竞争力, 获得较大的发展, 必须“建大关小”, 打破区域界限, 打破行业界限, 发展跨区域企业集团, 发展煤、电、化、路、港为一体的跨行业企业集团, 发展各类资本参与的混合所有制企业集团, 使煤炭产业集聚, 向集群化、大型集团化发展。其关键在于组建寡头煤炭企业集团。根据贝恩市场结构分类方法, 寡占型市场结构30%≤CR4、40%≤CR8。根据前面的市场集中度分析, 我国目前煤炭产业的市场集中度CR4为20%, CR8仅为28%左右。这便要求我国的煤炭产业市场集中度继续提高。煤炭主体功能区战略实施过程中14个大型煤炭基地的规划建设涉及14个省、区, 总面积10.34万平方公里, 拥有40多个主要矿区 (煤田) , 煤炭保有储量6 908亿吨, 占全国煤炭储量的70%。大型煤炭基地建设必然会提高我国煤炭产业市场集中度。
(四) 煤炭主体功能区建设增高了进入壁垒
主体功能区建设明确提出了对各主体功能区域的产业政策:优化开发区实行产业层次提高和产业转移;重点开发区加强产业配套能力的建设以承接优化开发区的产业转移;限制开发区限制不符合主体功能定位的产业扩张;禁止开发区禁止不符合主体功能定位的开发活动。为塑造合理的煤炭产业组织结构, 结合各类主体功能区区域政策, 国家煤炭行业“十二五”规划提出将以减产、关停、整合为主体对煤炭产业的壁垒状况进行调整。煤炭主体功能区建设按照“增高进入壁垒, 降低退出壁垒”的基本思路, 已经具体从以下几个方面开始着手: (1) 制定最低经济规模标准, 对煤炭企业规模进行限制, 对小煤矿进行关闭整合, 严格控制新进入煤炭企业的规模水平。 (2) 制定各种规模的煤炭企业所应达到的技术水平标准 (包括开采技术、安全指标、环保措施等) , 以法律的形式约束新进入企业的技术水平。 (3) 制定并严格实施环保规范, 既有利于煤炭产业的可持续发展, 也有利于区域内各种类型的煤炭企业之间的公平竞争, 以促进煤炭主体功能区的协调有序发展。 (4) 制定资源有偿占用制度, 国家对尚未开发煤炭资源的采矿权以适当方式 (如拍卖、招标等) 有偿出让。取得采矿权的企业在与该矿藏有关的经营范围内享有排他的开采权, 这样不仅减少了不具备竞争实力的煤炭企业的进入, 而且还促使这些企业不断退出煤炭行业。通过这种适者生存、优胜劣汰的选择, 对许多不合规、产能小、能耗大的小企业进行强势合并, 增高了煤炭行业的进入壁垒, 降低了其退出壁垒, 从而提高煤炭产业市场集中度。
五、优化煤炭产业市场集中度的建议
从世界范围内的产业发展来看, 寡头垄断是当前经济发达国家产业发展采取的一种最普遍的市场结构类型。随着跨国兼并, 寡头垄断市场结构的地位得到强化, 并进一步国际化。面对这样的产业市场结构发展趋势, 中国煤炭产业市场结构最好的选择就是寡头垄断市场结构[16]。恩根据贝恩市场结构分类方法, 寡占型市场结构30%≤CR4、40%≤CR8。基于煤炭产业的可持续发展, 为了提高我国现有的煤炭产业市场集中度, 进行资源合理有效配置, 对煤炭主体功能区建设给出以下几点建议。
(一) 推动煤炭产业的兼并和重组
在适合开发区域严格按照优化开发区和重点开发区区域政策的要求, 大力推动煤炭产业的兼并和重组, 大力推进实施大基地、大集团战略。通过联合重组或并购重组等方式, 组建5 000万吨级和亿吨级的大型煤炭企业, 继续提高CR4和CR8的集中度。“十二五”期间, 要继续重点建设14个大型煤炭基地, 扶持发展龙头企业, 进一步加快跨行业、跨区域、跨所有制、跨国战略合作, 加快实施产权制度改革, 实现投资主体多元化, 促进企业间强强联合, 为区域内其他产业的发展提供有力的经济支撑。
推动煤炭企业的兼并和重组过程中, 还需要深化适合开发区内煤炭企业改革, 调整优化煤炭产业结构。坚持以现代化技术整合改造中小煤矿, 淘汰落后生产力, 继续关闭安全标准不达标的、造成大量煤炭资源浪费的、达不到经济开采规模的小煤矿, 鼓励大型煤矿兼并有发展资源的小煤矿, 区域内地方政府要有全局观, 摒弃地方保护主义保守思想, 合理提升煤炭市场竞争力度, 促进煤炭产业结构的优化升级, 促使煤基型产业集群的健康发展, 从而为限制开发区和禁止开发区给予横向经济补偿、承接人口转移并提供经济支撑。
(二) 加大环境保护力度
在不适合开发区域严格按照限制开发和禁止开发的有关政策要求, 加大环境保护力度, 有效阻止不适合区域的开发活动。首先, 减轻不适合开发区域对粗放型经济增长的依赖, 实现人与自然关系的和谐。限制开发区和禁止开发区的资源环境承载能力比较低, 并且各功能区域内只能从事与自身的资源环境能力相适应的经济活动, 因此, 不适合开发区域应逐渐降低对煤炭产业的依赖, 发展新的特色产业, 加大生态还原的投入。其次, 加强资源整合, 提高进入壁垒。在划定主体功能区的同时, 就确定了不适合开发区经济活动的主要内容和产业发展的基本方向。处于不适合开发区的地方政府只能在所界定的经济活动内容和产业发展的基本方向的框架内进行招商引资和产业发展, 从而实现产业发展和资源禀赋的协调。在不适合开发区建设过程中, 引导人口向适合开发区流动, 引导煤炭产业有序转移, 提升煤炭企业进入壁垒, 这不仅有利于资源整合, 而且有利于煤炭产业结构优化升级, 促进经济集约增长, 从而为优化开发区和重点开发区提供环境基础和生态保障。
(三) 加快煤炭主体功能区市场运行机制的改善
煤炭主体功能区的建设带来了市场运行机制的改善, 而煤炭市场运行机制的改善不仅能加快煤炭主体功能区的建设而且有利于优化煤炭市场集中度。煤炭主体功能区建设需运用市场运行机制来优化煤炭产业市场集中度。
1.明确区域主体功能, 确定合理的要素流向。
政府首先应发挥宏观调控作用运用科学的原理和方法按照煤炭主体功能区规划要求进行主体功能区单元的划分, 理清各单元的资源环境承载力、发展潜力、开发密度差异, 明确各单元的主体功能, 对区域的实际发展能力和负荷量进行准确定位, 加强基础设施的建设, 并在此基础上规范人流、物流、技术流和信息流等要素的流向, 设定合理的生态环境阀值和资源限量以限制经济活动主体的行为, 从而弥补市场在资源配置方面的缺陷, 实现各主体功能区域均衡化。
2.拓展供求空间, 建立区际市场。
在区域一体化和信息化背景下, 要不断在更大的范围内拓展新的适合开发区, 在更复合多样化的区域内实现对资源特别是煤炭资源的合理有效配置。突破传统市场的概念, 运用信息化技术建立完善的供求网络体系, 建设合理的区际市场, 寻求多层次和多样化的供求空间, 为煤炭市场机制的有效运行提供更高更广阔的平台。
3.加强政策引导, 促使区域协调。
统筹考虑各煤炭主体功能区的社会属性和经济属性, 不断完善区域建设政策, 通过政策来有效地引导区域经济社会活动和要素在地域空间上的分布和流动, 促使区域协调发展。煤炭主体功能区建设是对政府完全主导经济运行的一种扬弃, 一方面要充分发挥政府的社会管理、公共服务、经济调节和市场监管职能, 充分发挥政府的主导作用, 增进煤炭主体功能区内煤炭企业和煤炭企业、煤炭企业和其他企业以及其他企业相互之间的交流与互动, 以期解决不同类型煤炭主体功能区间的协调问题。另一方面要充分发挥市场对各类资源的优化配置功能, 激发煤炭企业活力, 并以此来带动其他产业和企业的发展。
摘要：主体功能区是国家“十一五”规划纲要中提出的一个全新概念, 本文基于主体功能区区域规划理论与煤炭资源分布特性, 对煤炭主体功能区进行创新性的界定;基于SCP假设理论, 结合区域经济学发展理论, 分析煤炭主体功能区建设对市场集中度的影响;结合煤炭主体功能区战略提出优化煤炭产业市场集中度的建议, 旨在提升煤炭产业市场集中度和优化煤炭产业结构。
关键词：煤炭主体功能区,市场集中度,市场集中度优化,市场运行机制
主体功能区建设促进城乡协调发展 篇2
关键词：主体功能区,城乡,协调发展
人们常常习惯将城市和农村的发展孤立起来,历史上各国在发展初期都经历了城乡关系失衡的非良性发展状态。发达国家城市化过程是用较长时间消化部分流入城市的农村人口, 使得城乡对立的矛盾得以缓解。然而在广大发展中国家呈现的却是另一番景象:一边是繁华、高密度、快节奏发展的现代化大城市, 另一边是分散、落后、贫困的广大农村。同时政府的“城市偏向”和城市居民的“乡村歧视”,使城乡之间的差距持续扩大,严重制约着地区乃至全国经济的发展。突出以人为本,注重人与自然协调发展的主体功能区规划是国土空间开发布局总图,是政府实施空间管治的纲领性文件和整合相关空间规划资源的实用平台,为正确发挥政府和市场的调节作用、促进城乡的协调发展提供了科学依据。
1 主体功能区与城乡协调
1.1 我国主体功能区的内涵
国家“十一五”规划纲要首次明确提出,要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照主体功能定位,调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。同时进一步将四类主体功能区界定为:优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域;限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域;禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域[1]。
我国主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等,对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区,突出区域发展的总体要求[2]。在四类功能区中,优化开发主要是转变传统经济增长模式,减轻资源环境压力的同时实现经济社会的发展;重点开发主要是加快新型工业化及城市化进程,维护符合区域主体功能的开发活动;限制开发是指对区域生态功能区进行的保护性活动,对开发的内容、方式和强度进行限制;禁止开发主要是针对不符合区域主体功能定位的开发活动进行约束。
1.2 城乡协调研究的内涵
我国城乡协调的提出源于典型的城乡“二元结构”。在计划经济时期,中央政府为了尽快恢复国民经济建设,快速推进工业化,国家长期实行优先发展重工业的方针,构成城乡差距形成的根源。农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度严重扭曲了生产要素市场,直接造成日益强化的二元经济结构。城市自身功能发育不足,不能够有效地辐射和带动农村;农村局限于低效而单一的粮食种植,与城市的差距拉大,城乡经济都濒于崩溃[3]。改革开放以来,我国城乡居民的收入差距经历了先缩小,再扩大,并且日趋严重的过程,尤其是1997年以来城乡收入差距呈现持续扩大的态势,通常在经济落后的地区城乡差距扩大的问题表现得更为充分[4]。
所谓协调发展是指处理城乡发展和城乡关系的一种指导思想,带有“综合”、“统筹”和“一体化”的意思[5]。城乡协调发展的内涵比较广泛,包括改变城乡分割局面,建立新型城乡关系,改善城乡功能和结构,实现城乡生产要素合理配置,协调城乡利益,加快我国现代化、城市化的进程,逐步消除城乡二元结构,缩小城乡差别,将城市与乡村放在平等的社会发展统一体中[3]。
2 我国城乡发展的现状
我国正处在经济转型过程中,区域发展面临着诸多问题,如空间开发无序、地区之间重复建设严重、地区差距扩大、落后地区发展困难以及原料争夺和市场分割等。区域经济发展差距过大的一个突出表现就在城乡差距过大。市场经济的作用使各种经济要素向城市集中,我国农村人多地少,相对于城市财富的增加,农民增收乏劲,更加剧城乡差距,造成二元经济结构明显[6]。2000年城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.79倍,2006年增加到3.28倍,可见城乡差距已经成为我国区域经济发展不协调的核心问题,促进城乡协调发展是解决区域问题和化解区域间利益矛盾的必然选择。
2.1 城乡发展的地区不平衡性
我国东中西部地区经济发展的不平衡状况,是认识城乡联系和制定城乡协调发展政策的基础。在我国长期以来形成的这种东中西部经济发展差异的前提下,制定我国城乡发展的总体进程必须考虑到“地域差”和“时间差”。由于这个差异,在同一时期内,各地区城乡发展的特征可能有较大的不同,有的正处于城乡差距拉大的时期,有的处于城乡逐步融合的时期,有的处于城乡一体化时期,因此协调城乡发展的政策也应有所区别。
2.2 城乡发展趋同,资源浪费严重
在农村经济发展过程中,大多数乡镇企业布局的特点是“村村点火,户户冒烟”,当前地方政府盲目追求经济效益,过度干预也带来了盲目开辟开发区、各地产业结构趋同、重复建设等弊端,进一步导致发展规模和性质的趋同,使本已有限的资源得不到合理有效利用。城乡协调发展的最终目标是城乡一体化而不是一样化。城乡一体化应是城乡在经济上彼此分工,政治上互相平等,文化上各具特色,生态环境上协调发展的现代化区域整体。因此,城市和农村应该是有区别的发展,农村发展也要有自己的特色,不能农村像城市,城市像农村。
2.3 农村发展受城市发展的制约
城乡之间的不平等一直制约着农村经济的发展。城市在经济上剥削,在政治上统治乡村,是中国城市自产生以来便被赋予的双重社会功能[7]。我国城市化已经进入了高速发展阶段,受核心城市辐射最直接、最强烈的大都市边缘区,逐渐变成一种城乡土地利用混杂交错区。这是一种社会经济结构急剧变化的过渡性地域类型,在接受城市有利物质、信息同时还承担了核心城市转移来的污染,自身的生态环境负荷加重。若把经济、社会、生态结合起来考虑,看似在竞争中获利的背后,却是更高的投入、对资源掠夺式利用和对环境的破坏为代价。
3 主体功能区建设体现在城乡协调发展上的价值
3.1 主体功能区建设促进城乡政策协调
国家、地方政府在制定财政、税收、金融及土地利用等方面的政策法规多偏向城市利益,这种惯性推动造成了城乡区域间非均衡发展,促进城市产业快速发展,各种基础设施得以不断加强。然而在广大的农村地域,因缺乏支持与重视力度发展远远落后,城乡差距日益明显矛盾突出。主体功能区建设能促进城乡政策的协调,主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力制定适应的政策标准,避免对城市的偏袒,按照统一的衡量标准划定区域功能,使城市与乡村都按照各自的功能定位来确定发展方向。
不同主体功能区的功能定位是制定城乡区域政策和完善评价体系的重要基础。长期以来,我们对城乡区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。这种方法虽然有利于调动城乡区域内行政区的积极性,有利于区域政策的操作,但也容易导致不同发展条件的区域之间及区域内城乡之间的盲目攀比。由于资源环境承载能力不同,不同城乡地域集聚产业和人口的承载能力不同,如城市主要是经济区和人口密集区,某些乡村地域主要是农业区或者生态区。对经济区,必须评价其经济发展的情况;对生态区,则不能把增加 GDP放在第一位,而是应该主要评价生态环境的情况。推进主体功能区建设,城市和乡村地域在财政转移支付政策、土地政策、投资政策、人口政策的支持下,将我国城乡各级地方政府从过度重视经济总量的竞争中解放出来,将以往遍地开花、粗放增长的区域发展模式转变为规范有序、目标明确、生产力布局合理的城乡地域协调发展新模式。
3.2 主体功能区建设促进城乡生态环境协调
我国相当一部分的国土属于生态环境脆弱区,如考虑到高污染,高耗能的企业对环境的压力,一些在城市发展受到限制的企业开始向发展环境相对宽松的乡村转移,这势必大大超出乡村原有的生态环境承载力,带来生态环境的更大破坏。主体功能区建设能促进城乡生态环境协调发展,不同主体功能区的功能定位是从根本上改善城乡生态环境状况的一项重要措施,是基于城乡区域生态环境承载力上的城乡发展政策定位。
3.3 主体功能区建设促进城乡生产要素合理流动
城乡协调发展核心任务不是盲目追求城市与乡村各地均衡发展,而是要促进城乡居民人均收入水平差距的缩小,实现地区经济总量和人口规模的大体协调。主体功能区的建设,一方面鼓励了劳动力向经济发达、就业机会多的地方转移,另一方面从政策上也鼓励了资金、技术和产业向资源环境承载能力高、开发密度适宜和具有较高发展潜力的欠发达地区转移。特别是限制开发区和禁止开发区里经济欠发达、不适宜进行大规模经济建设地区,向重点开发区及部分条件好的优化开发区流动,实现经济力量分布与人口分布相协调,这是逐步缩小城乡区域差距的重要途径。
3.4 主体功能区建设促进城乡空间协调
四川大学邓玲教授(2007)认为,主体功能区的区域协调功能实质是将空间因素运用于建立各种功能的相互依存关系和强调协同作用。城乡协调发展所讲的协调,不仅仅指要形成城乡经济差距缩小和城乡协调互动机制健全的城乡关系,而且各个地区城乡社会经济发展必须与资源环境承载力相协调,社会经济发展要以提高可持续发展保障能力和不破坏生态环境为前提。由此可见,根据城乡发展的自身条件和特点优化生产力空间布局,规范空间开发秩序,形成合理的国土开发格局,是实现城乡协调发展的重要内容之一。
3.5 主体功能区建设促进城乡居民生活水平差距的缩小
改革开放以来,在沿海地区重点发展和整体国力迅速增强的同时,我国区域间经济发展水平的差距在不断扩大。特别是位于西部广大的农村贫困地区,多为生态环境脆弱地区也是我国少数民族比较聚集的地区和陆域边境地区。城乡区域经济发展不均衡问题严重,核心问题就在于不同地区城市和乡村的人民生活水平和享有的公共服务差距过大。城市与乡村之间的差距并不是简单的各个经济总量上的差距,而是城乡居民的收入水平、公共服务、生活水平的差距。要实现城市与乡村的协调发展,最终目的是要城市与乡村的全体居民享有均等的就业、住房和接受教育的机会,享有大体上相当的生活水平、享有大体上均等的公共服务和生活环境,共同享有小康社会的幸福生活。城乡区域协调发展的本质就应该是城市与乡村的各个地区都实现符合自身条件的发展,每个地区充分发挥自身的发展潜力,而不是某个或某些城市的发展需要建立在抑制乡村或其它地区发展的基础上。推进形成主体功能区,就是要把促进城乡区域协调发展的内涵定位于人,而不是单纯地扩大欠发达乡村地区的生产总值,同时突出生态屏障等主体功能的建设,引导生态环境脆弱、经济发展条件薄弱的地区人口逐步转移,减少欠发达地区人口压力,实现基本公共服务均等化,并通过加大财政转移支付力度和提高公共服务水平,最终实现城乡区域协调发展。
3.6 主体功能区建设促进城乡经济利益协调
我国正处在经济转型的特殊时期,政府并没有完全退出市场的运作,行政力量仍然是配置区域资源、特别是公共稀缺资源的重要方式。行政区经济已经成为当前区域最具普遍性的经济形态格局。以城市政府主导本行政单元的经济发展行为,势必产生城乡区域分割,导致利益冲突。这种城乡分割和区域分割的制度和政策,使得区域在经济发展上只考虑自身利益和需要,各个经济主体为实现自己利益的最大化,不顾及其他地区,因此使得外部性(由于区域之间的条块分割而造成的环境污染行为或一个区域内的经济主体所造成的社会损失往往由另一个区域的居民来负担)由社会承担。而四类主体功能区的划定明确指出了区域的主体功能包括经济功能、社会功能、生态功能,不同的主体功能区只能选择与自身资源环境相适应的经济活动。不同主体功能区的定位不同,发展的内涵和要求也应不同,与之对应的绩效评价和政绩考核体系也有不同的具体要求,这就改变过去以 GDP 和财政收入论英雄的做法,针对不同功能区确定相应的发展考评体系,用严格的考核机制来保证规划的落实。
参考文献
[1]编写组.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].北京:人民出版社,2006.
[2]高国力.我国主体功能区规划的特征、原则和基本思路[J].中国农业资源与区划,2007(6):8-13.
[3]夏安桃,许学强,薛德升.中国城乡协调发展研究综述[J].人文地理,2003(5):56-60.
[4]傅崇兰.城乡统筹发展研究[M].北京:新华出版社,2005.
[5]陈立.中国国家战略问题报告[M].北京:中国社会科学出版社,2002.
[6]李红伟,赵羽.推进主题功能区建设促进区域协调发展[J].资源与人居环境,2007(6):41-43.
云南省主体功能区创新模式初探 篇3
一、创新模式的类别及概念
在区域经济发展中, 创新越来越成为国家和区域经济发展关注的一个焦点, 成为提高经济竞争力的重要手段。实施区域创新, 建设区域创新体系是区域崛起的必由之路, 不同地区的创新主体及其相互关系存在较大的差异, 因此, 在经济发展水平不同的区域其创新体系的发展模式也不同。在国际技术经济领域中, 国内外学者就创新模式经过研究并达成共识, 同时创新学的研究表明, 创新有三种方式:自主创新模式、模仿创新模式和区域合作创新模式。自主创新是指区域通过自己的探索和努力, 建设具有自身特色的创新体系, 并使其产生具有相对领先的区域创新功能的发展模式。这一发展模式要求区域要有较高的经济发展水平、先进的科学技术, 同时还要求这一区域要集聚大批高层次人才和科研院校。模仿创新是指区域通过向具有成功经验的创新区域学习, 模仿其发展思想与行为、经验与技术、方法与设施等一系列成功因素的基础上并结合自身特点, 能再谋求改革创新的发展模式。这一发展模式主要适用于经济成长区和经济欠发达地区。区域合作创新发展模式是指区域与区域之间的合作, 通过优势互补, 在更大范围内共享资源和配置科技资源, 壮大整体竞争实力, 实现自己创新发展模式。区域合作创新发展模式正适合云南这种特殊的地理位置和地缘优势, 使其成为中国参与澜沧江-湄公河次区域合作的主要省份, 并逐步成为中国-东盟自由贸易区的前沿阵地。特别是云南一些沿边地区应加强与区边国家和地区在农业和农产品加工、生物资源开发、环境保护、科技创新等领域广泛开展合作。合理的创新模式的选择是推动云南主体功能区经济发展的重要保障。
二、云南省各类主体功能区经济发展现状
第一, 云南省各主体功能区经济发展的基本情况。云南省根据国家“十一五”规划《纲要》确定的编制全国主体功能区规划、推进形成主体功能区的重大战略任务, 在本省空间开发战略布局的基础上, 按照滇中、滇西、滇东、滇南四大片区“一优 (优化开发) 三重点 (重点开发区) 的总体格局, 针对云南省资源环境立体分布, 四个片区既有具备资源环境条件和发展潜力的区域、又有生态环境保护区域的实际, 全省划分为以下各主体功能区。一优化开发区, 二重点开发区, 三沿边开发区, 四限制开发区, 五禁止开发区。优化开发区主要涉及到昆明、玉溪、楚雄、曲靖4个城市所辖的五华区、官渡区、盘龙区、楚雄区、麒麟区等城区及其相关地区。这些地区相对于整个云南省来说, 经济基础好, 人口密度大, 科技实力强, 集聚了一批高层次人才和科研院校。昆明市市区大都属于优化开发区, 近几年的人均国内生产总值如图1所示。
数据来源:《昆明市统计年鉴》
昆明市在2003年非农业增加值占GDP的比重为92.3%;科技进步对GDP增长的贡献率为45.9%;城市化水平为58.4%;大专以上人口占总人口的6.99%;教育事业费支出占GDP地比重为1.4%;处于昆明市远郊的楚雄区科技进步对经济增长的贡献率也每年递增 (见图2) 。
楚雄区通过深化经济、科教体制改革, 着力优化科技资源配置, 发挥企业在推进技术创新中的主导作用。形成了多层次的高新技术产业创新体系, 有效促进了中小型高新技术企业现实生产力的形成与转化。
重点开发区主要包括滇西、滇东、滇南三个片区中资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好、承载支柱产业发展和对内对外开放的区域, 具体包括大理市、个旧市、弥勒县、呈贡县、晋宁县等城区周围及其相关地区。这一区域范围宽广, 矿产和能源资源丰富, 工业有了一定的基础, 从经济实力和地域分布看, 属于云南省的中间地带。沿边开发区共有8个州、25个县 (市) , 边境线长达4061公里, 目前国家在这些区域共设有11个一类 (国家级) 口岸;8个二类口岸和90多个边民互市通道、100多个边民互市点。2007年, 云南省的25个边境县、市人均GDP为6729元, 而全省和全国人均GDP为11496元和18934元。
第二, 云南省各类主体功能区经济发展状况测度。本文根据刘再兴教授的9指标体系和云南省各主体功能区的实际情况建立了经济发展状况测度指标体系, 对云南省各主体功能区经济发育程度进行综合测评, 以确定各功能区的实际发展状况和创新模式的选择。本文共选取了经济总规模、城市化水平、技术进步、人口文化素质、居民生活质量5个指标, 这些指标大体上涵盖了一个地区的经济发展状况 (见表1) 。
表1中5个指标全部计算出来后, 再计算其几何平均数, 即区域经济社会发展水平综合指标。对于综合指标, 本文以全国平均值作为参照系, 比全国平均高20%以上的, 认为是经济成熟区;略高于全国平均或低于全国平均值不足10%的, 可以化为经济成长区;比全国平均值低20%以上的, 可化为经济欠发达地区 (见表2) 。
三、对策与建议
第一, 优化开发区创新模式的选择。优化开发区涉及的8个城区及其相关地区属于经济成熟区, 并且在这里集聚了云南省的大部分科研院所, 为该区域自主创新创造了先天条件。首先, 拥有必要的创新所需资源, 特别体现为资金、技术人员等投入要素。其次, 创新利润的高低, 技术创新总存在外溢性, 这就意味着部分创新收益将被其他区域所获得, 外溢性强弱也对该区域选择自主创新提出了考验。最后, 政府官员锐意进取, 拥有足够的勇气自主创新。因此优化开发区应强化该区域企业自主创新的主体地位, 在重点产业领域以企业技术中心为依托, 以产、学、研联合为主要形式, 以国内外领先技术为参照系, 以企业投资为主建设一批国家级、省级技术中心, 建立与企业发展相适应的创新技术条件, 促进技术的创新与制度创新、管理创新以及企业文化创新的结合, 促进产业技术自主创新的进一步提高。
第二, 重点开发区创新模式的选择。与自主创新相比, 模仿创新显然也需要创新资源的投入, 但投入更小、风险更低且获取收益所需的时间更短, 因此在相对缺乏创新资源的经济成长区, 即重点开发区, 模仿创新是必然选择。模仿创新在短时间内能为该区域的产业发展创造机遇, 但从长远角度来看, 自主创新才能保证这些地区的崛起及赶超经济成熟区。因此, 模仿创新是经济成长地区发展初期的首选模式, 同时也为自主创新创造条件。
第三, 沿边开发区创新模式的选择。边疆、民族、山区和贫困“四位一体”是云南沿边地区的基本特点, 同时该区域属于经济欠发达地区。但该区域在地缘上有一定的沿边优势, 同时在经济上与经济发达地区保持着紧密的联系, 这成为中国参与澜沧江-湄公河次区域的合作的地区, 并逐步成为中国对东南亚开放, 建设中国-东盟自由贸易区的前沿阵地。这一优势为联合创新提供了一舞台, 联合创新以为着多个组织共同承担创新投入, 共担风险的同时共享创新收益, 克服各区域的“资源”劣势, 并且还能从宏观上把握区域的创新活动。
第四, 限制开发区创新模式的选择。云南省限制开发区属于中国欠发达地区, 其生态环境保护问题一直以来都是政府和人民关心的重大问题。根据全文分析, 要缩小区域差距, 欠发达地区的工业必须加大发展力度, 但这往往会导致自认环境的进一步破环。这就要求限制开发区高度重视环境问题, 不仅仅是在生产过程中尽量减少对环境的破环, 也要求在选择创新方向时选择对环境的影响, 注重环保技术的模仿创新。
四、结论与讨论
在区域经济发展中, 自然资源丰富程度和低廉劳动力成本不再起主要作用, 技术创新、制度创新等区域创新能力已构成地区经济获取竞争优势的决定因素。创新分为三种模式, 即自主创新、模仿创新和联合创新, 在经济发展中并不是所有地区都可选用这三种创新模式。本文探讨了根据云南省各主体功能区的不同经济发展水平对创新模式的选择 (见图3) 。
优化开发区属于经济成熟区, 该区域经济发展水平高, 并且拥有较多的科研院所和科研院校, 有足够的资金、人才和科学技术来实施自己的自主创新。重点开发区承担着经济发展和人口集聚的重要载体, 以及云南省面向“9+2”和东南亚、南亚开放的传承点, 根据该地区的经济发展水平和科技实力, 模仿创新是该区实现发展的唯一捷径, 实现模仿创新逐渐向自主创新过渡。沿边开发区根据自己的经济发展水平和特殊的地理位置, 可选择模仿创新和联合创新相结合的创新模式, 最终实现该区域的自主创新。限制开发区是生态脆弱、聚集经济和人口不够好的地区, 该功能区必须加强资源保护, 不断加强生态环境修复和环境污染治理, 环境修复和治理技术方面要模仿发达地区的先进技术和治理方法, 以此来节省创新人财物资源。
参考文献
[1]、李小建.经济地理学[M].高等教育出版社, 2006.
[2]、莫琦, 徐涵蕾.欠发达地区区域创新体系发展模式的选择[J].学术研究, 2007 (1) .
[3]、钟德智, 习小林.模仿创新在欠发达地区经济发展中的作用、内容与困难[J].河北科技师范学院学报, 2007 (2) .
[4]、刘曙光.区域创新系统——理论探讨与实证研究[M].中国海洋大学出版社, 2004.
煤炭主体功能区 篇4
主体功能区建设实质是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类, 确定各地主体功能定位, 明确开发方向, 控制开发强度, 规范开发秩序, 逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。实施主体功能区建设有利于缩小地区间公共服务的差距, 促进区域协调发展;有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应;有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势, 实现资源节约和环境保护;有利于打破行政区划, 加强和改善区域调控。
但是, 根据经济发展客观规律和我国当前整体实力, 主体功能区建设不可能在短期内实现, 而是一个长期、渐进的过程。在这一过程中, 关键是要不断调整完善相关的体制机制、法律法规等, 使各项体制机制与主体功能区建设形成相互促进、相互协调的格局, 为主体功能区建设提供应有的制度保障。
政府推进主体功能区建设的调控手段主要有财政政策、投资政策、产业政策、土地政策等, 其中财政政策是最直接、最基本、最有效的平衡和纠偏机制。在《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中明确提出:实现主体功能区定位要调整完善财政政策, 以实现基本公共服务均等化为目标, 完善中央和省以下财政转移支付制度, 重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付, 逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。党的十七大报告中也明确指出:围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设, 完善公共财政体系。由此可见, 加快完善公共财政体制是推进主体功能区建设的重要支撑, 而主体功能区建设所包涵的区域之间、人与自然之间和谐发展的内在目标, 也是公共财政建设的应有之义。
煤炭主体功能区 篇5
一、区域协调发展战略的内涵
区域协调发展战略是继区域均衡发展战略和区域非均衡发展战略的又一区域发展战略, 反映了我国区域经济思想日渐成熟和完善。它突破了过去区域均衡发展战略通过“抑东补西”人为拉平区域差距的平均主义做法, 也纠正了区域非均衡发展战略过分追求效率忽视公平而导致区域差距越拉越大的缺陷。区域协调发展就是要兼顾公平与效率, 充分发挥各地区的优势, 做到优势互补、分工合作、协同发展, 在继续加快东部地区发展的同时, 也要对中西部不发达地区积极扶持, 逐步实现各地区共同富裕的目标。1.协调发展不同于均衡发展, 不是各区域齐头并进、同步增长, 更不是“拆东墙、补西墙”通过抑制发达地区来弥补落后地区的发展, 而是实现一种发展有先有后、速度有快有慢、错落式地发展。2.协调发展是各地区相互协助式的发展, 有条件的地方可以发展更快一些, 中央政府要着力加大对相对落后地区的支持力度, 发达地区反过头来也要帮助落后地区的发展, 先富帮后富, 先富带后富, 控制区域差距的拉大。3.协调发展不是每个区域独立运行、自成一体的发展, 而是要引导生产要素跨区域合理流动, 广泛开展区域间多层次多形式的联合与合作, 各地区充分发挥各自比较优势, 地区之间做到优势互补、相互依存、不可分割, 促进全国统一大市场的形成和全国整体经济的发展。
中共十六届三中全会进一步提出坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的科学发展观, 统筹区域发展, 使区域协调发展战略思想更加完善、内涵更加充实。由此, 区域协调发展战略的内涵可具体化为以下几个方面:
1. 实现区域经济社会的协调发展。
发展不仅包括经济发展, 也包括社会发展、人与自然的和谐发展以及人自身的发展, 而且归根结底要实现人自身的发展。实现区域内部经济社会的协调发展, 要求在发展经济的同时, 更要加快科学、文化、教育、体育、卫生、社会保障等各项社会事业的发展, 形成经济发展与社会发展相互推动、相互促进、共同繁荣的局面。使各区域在经济增长速度提升的同时, 其居民的教育水平、生活质量和福利水平也能得以提高, 从而实现经济社会和人的全面发展。
2. 实现区域的可持续发展。
区域发展要考虑人口、资源、环境的承载能力, 发展不是处处建工厂、处处冒烟, 不能以污染环境、破坏资源为代价, 实行“掠夺式的开发”, 而是在注重社会效益、生态效益的前提下, 提高经济效益。实现可持续发展, 就是让经济社会的发展在满足当代人的需要的同时, 又不威胁或损害后代人满足其自身需要的能力, 达到“人与自然和谐相处”。这是科学发展观的内在要求, 也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。
3. 实现区域共同发展。
共同发展即是各地区充分利用各自的资源禀赋, 走出适合自己的发展道路, 逐步形成东、中、西部经济优势互补、良性互动、相互促进、共同发展的格局。实现共同发展的前提是要缩小区域差距, 但是区域差距的缩小不是以损害其他区域的发展为代价, 其方法是靠内力和外力相结合, 内力就是找准自身的发展优势和发展路径, 实现跨越式发展;外力就是其他区域给予的分工协作、发达地区的有力带动以及政府宏观政策的强有力支持。不同的是, 不同区域内外力结合的程度不同, 欠发达区域需要更多的外力推动, 才能真正实现共同发展。
区域协调发展的近期目标是实现各地区基本公共服务均等化。区域协调发展是相对的, 不同地区在资源禀赋、人力资本、经济发展基础、思想意识等诸多方面存在较大差异, 这些差异在短期内是难以改变的, 要达到各区域经济总量大致相等不太现实。所以, 要把缩小区域差距的着眼点放在缩小区域间公共服务水平的差距上, 实现基本公共服务均等化, 使不同地区的居民能够享受到大致相同的教育、医疗、住房、就业、社会保障等基本公共服务, 缩小各地区社会事业发展的差距、人民生活水平和生活质量的差距, 促进各地区人民共同分享改革与发展的成果。
二、区域协调发展战略实施的具体途径及其局限性
温家宝总理在十届全国人大三次会议上所做的《政府工作报告》中为我们勾画了区域协调发展的具体途径, 即“推进西部大开发, 振兴东北地区等老工业基地, 促进中部地区崛起, 鼓励东部地区加快发展, 形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。
这种区域协调发展的总体战略建立在区域“四大板块” (东部、中部、西部、东北) 划分的基础上, 这种划分对不同地区解决其存在的主要问题——中西部地区解决贫困落后问题, 东北地区解决萧条问题, 东部地区解决膨胀问题——提供了很大帮助。但是, 这种划分方法也存在着一定的缺陷。
1. 容易造成区域产业结构趋同。
我国目前在区域发展中出现了各地忽略区域差异、忽略自身优势的发挥, 纷纷构建与其他地区相似甚至相同的产业结构, 重复引进、重复建设问题突出, 产业结构和产品结构严重同质化。
2. 诱发地方保护和区域冲突。
由于上述区域产业结构和产品结构的同质化导致很多地区为了保护本地区的产业发展、增加地方财政收入, 短视地采取地方保护主义措施, 封锁地区市场, 禁止外地产品流入, 阻止本地原材料流出, 阻碍生产要素的合理流动, 破坏资源在空间上的优化配置。
3. 区域经济增长与资源环境的承载能力不相称的矛盾十分突出。
地方政府为追求GDP的高增速, 忽视经济社会的全面发展和资源环境承载能力的制约, 在一些生态环境脆弱的地方也盲目搞开发, 虽然短期内增加了财政收入, 扩大了就业, 但是破坏了整个区域生活和生产的生态屏障和环境基础, 甚至危及到子孙后代的生存空间, 对生态环境造成的破坏, 今后即使再花几倍、几十倍的代价都难以恢复。
4. 使区域政策的制定和实施缺乏针对性。
“四大板块”的划分过于宽泛, 不够细化, 每个板块内部经济社会发展差异极大, 既有经济和人口集聚能力很强的大城市, 也有不适宜大规模开发的生态脆弱地带, 在这种异质性较强的区域内很难制定统一的区域政策, 区域政策的实施也会由于缺乏针对性而难以发挥应有的作用。这些情况决定了我们应该在“四大板块”的基础上对区域进行功能上更为细致的划分和调整。
三、促进区域协调发展的创新举措——主体功能区建设
为弥补现行区域发展总体战略的缺陷, 2006年十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要中提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区, 并作为促进经济社会发展的一项重要战略任务加以部署。“主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等, 按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元”。不同的功能区, 其资源环境的承载能力不同, 因而开发的方式和强度也有很大不同, 这是相比以前在国土空间开发问题上最大的进步。在每个主体功能区内部, 存在着主体功能和其他辅助功能, 人类的开发活动要围绕主体功能展开, 其他辅助功能在不违背主体功能的前提下可适当发挥作用。
应该指出, 主体功能区划与前述的“四大板块”格局并不矛盾, 它是对“四大板块”区域格局的细化和完善, 它强调按照资源环境承载能力在板块的基础上进行细分, 根据每个地域单元自身特点走差别化的发展道路, 而各板块仍旧可以享受国家大的优惠政策, 二者的结合能够更好地促进区域发展。
主体功能区的提出是我国区域管理上的巨大进步, 是优化国土开发格局、促进区域协调发展的重大举措, 充分体现了科学发展观的要求, 是构建社会主义和谐社会的有力保障。它将对今后区域发展产生积极影响。
1. 促进区域管理理念由注重GDP增长向注重人与自然和谐发展转变。
主体功能区划强调了各地资源环境对经济的承载能力不同, 应施以不同的开发方式和开发强度, 与其让严重荒漠化的地区大搞开发去追赶发达地区的增长速度, 还不如让它休养生息、恢复生态。所以, 缩小区域发展差距不能只注重经济总量, 更重要的是要注重不同区域人民生活水平差距的缩小和生存环境的改善。它通过明确不同区域的主体功能——优化开发和重点开发区域的主体功能是发展经济、限制开发和禁止开发区域的主体功能是保护环境, 达到开发与保护并举, 实现人口与资源环境全面协调可持续发展。
2. 促进国土空间格局由无序开发向科学规划、有序开发转变。
实施以主体功能区为主的国土规划, 便可以突破行政区划界限, 按照资源、环境的承载能力、现有的开发基础和未来发展潜力, 统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 把国土空间划分为不同类型的主体功能区, 确定各类型区域发展方向定位, 适合开发的则大力开发、优化开发, 并规范其开发秩序, 不适合开发的则使人口和经济活动有序退出该区域, 使人口与经济在国土空间合理均衡分布, 引导产业相对集聚发展, 引导城镇在地域上相对集中分布, 形成既有工业和城镇密集区, 又有大片农林牧渔区, 还有大片自然生态区的错落有致、功能清晰、规划有序的国土空间格局。
3. 促进区域关系由地区分割、冲突不断向功能互补、和谐共生的方向转变。
主体功能区的划分明确了各区域经济活动内容和产业发展方向, 产业分工和区域分工更加清晰, 突破了以前那种产业俱全、功能齐备的“大而全”、“小而全”的区域发展模式。从产业分工来看, 优化开发区域要加快发展第三产业和高新技术产业, 提升产业层次和竞争力, 将不适合优化升级的低端产业转移到重点开发区域;重点开发区域要承接优化开发区域转移的产业, 并立足本地优势选择适合自身条件的产业与部门, 比如可选择资源密集型产业抑或劳动密集型产业, 重化工业或轻纺工业, 一般加工工业或服务业, 前提是避免走优化开发区域先污染后治理的老路;限制开发区域可以适度发展环保型特色产业;禁止开发区域则严禁主体功能定位以外的开发活动, 产业分工更加明晰。从主体功能来看, 限制开发区域和禁止开发区域着重环保功能;优化开发区域和重点开发区域着重经济职能, 但二者也有分工, 优化开发区域注重经济质量的提升, 重点开发区域则注重经济总量和规模的扩大。从相互关系来看, 限制开发区域和禁止开发区域要为优化开发区域和重点开发区域提供生态屏障和环境基础;优化开发区域和重点开发区域要为限制开发区域和禁止开发区域承接人口、给予横向经济补偿并提供经济支撑。它们之间是功能互补、相互依存、分工合作的关系。
4. 促进区域政策由统一制定、统一管理向分类制定、分类管理转变。
煤炭主体功能区 篇6
主体功能区财税政策的目标定位
在我国主体功能区的形成和建设中, 实施财税政策旨在发挥如下作用——
1.引导地方政府、企业、居民重视生态和环境保护
在环境资源的生产和消费过程中存在外部性:一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本, 二是生态环境保护所产生的外部效益。市场机制的失灵客观上要求必须依靠政府干预加以纠正。我国由于长期的经济政策变动, 这种外部性得不到有效解决, 受益者 (区域) 无偿占有生态效益, 保护者 (区域) 得不到应有的经济激励;破坏者未承担破坏生态的责任和成本, 受害者得不到应有的经济赔偿。生态保护与经济利益关系扭曲, 资源环境过度开发现象比比皆是, 生态保护面临很大困难。要遏制这种现象, 就必须促使各主体功能区只从事与自身资源环境能力相适应的经济活动, 而财税政策是对这种经济活动的有效约束因素之一。财税政策的着力点应该是:通过税收、补贴等手段使资源浪费和环境污染的行为支付必要的成本, 对采用节约资源和环境保护技术的企业给予支持;利用政府间转移支付制度, 实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配, 逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制, 使外部性“内部化”。
2.引导人口要素向目标功能区合理流动
按照我国主体功能区规划, 重点开发区的经济和人口集聚条件较好, 将逐步成为全国经济发展和人口集聚的重要空间载体, 而禁止开发区和限制开发区的环境承载能力较弱, 将成为人口的输出 (迁移) 区。为了实现人口资源在区域之间 (内) 有序就业流动和空间合理布局, 政府应利用公共投入、补贴等财政手段引导人口逐步从禁止开发区和限制开发区迁出 (迁移) , 推进生态移民, 引导人口要素向重点开发区流动。
3.引导各功能区产业合理定位、科学发展
不同主体功能区的资源环境承载力不同, 产业定位和发展战略也不相同:优化开发区拥有人才优势, 但资源环境承载力开始减弱, 应成为高端生产性的服务业、高新技术产业、新兴产业和现代制造业基地;重点开发区资源环境承载力较强, 且是经济人口聚集的地区, 应承接优化开发区的产业转移, 大力发展劳动密集型产业;限制开发区本着环境优先、适度开发的原则可发展一些特色产业。财税政策要根据各主体功能区的产业规划, 为适合各功能区发展的产业提供支撑, 引导优化开发区域提升产业结构的层次和竞争力;引导重点开发区域加强产业配套能力建设, 增强吸纳产业转移和自主创新能力;引导限制开发区域发展特色产业, 限制发展不符合主体功能定位的产业。
促进主体功能区形成和发展的财税政策
1.加大上级财政对限制开发区和禁止开发区的转移支付规模
根据主体功能区的定位, 限制开发区和禁止开发区的首要任务是实施生态环境保护, 向社会提供优质生态服务。由于其效益的外溢性, 应健全生态转移支付制度, 完善生态补偿机制, 主要通过中央和省级财政纵向转移支付, 特别是中央财政转移支付, 使生态受益者和提供者在成本、收益的分担和享受上趋于合理, 让限制开发区和禁止开发区实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”, 以激励这两类地区保护生态环境的积极性, 形成生态补偿与环境保护的良性互动关系。
(1) 加大对限制开发区和禁开发区的一般性转移支付, 实现各主体功能区公共服务均等化。基本公共服务均等化, 是推进主体功能区实施战略的前提条件和重要手段, 没有基本公共服务的均等化, 在限制开发区和禁止开发区中限制或禁止相关产业开发是极其困难的, 也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。长期以来, 由于自身财力不足, 加之上级政府一般转移支付规模偏小, 这两类地区在基础教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、环境保护等公共服务供给方面都明显低于其它地区。因此, 应加大省级政府尤其是中央政府一般性转移支付规模, 弥补其标准财政收支的缺口。
(2) 加大对限制开发区和禁止开发区生态环境建设和维护的专项转移支付, 对生态环境保护的外部经济性给予合理补偿。对限制开发和禁止开发区来说, 仅仅强调基本公共服务的均等化是远远不够的, 因为它们是以“不开发”为代价, 为全国的生态环境建设作出了贡献, 而基本公共服务是全国各地居民都可以享有的。所以, 这里还有一个补偿机制问题。从我国现有的生态补偿政策和补偿措施看, 基本上是以工程项目建设投入为主, 如天然林保护、退耕还林、退牧还草等, 虽然对相关地区生态环境保护成本给予了一定补偿, 但补偿额度偏低, 且没有形成完善的系统, 消除区域贫困、促进居民就业等问题未予一并考虑。要激励禁止开发区和限制开发区生态环境保护的积极性, 一是加大上级政府专项转移支付规模, 调高“退耕还林”、“退牧还草”等现有生态环境补偿项目的补偿标准, 把生态环境建设中投入的直接成本和丧失的机会成本之和作为补偿的底线, 以提高提供生态系统服务的农村土地所有者及其他提供者的收入水平, 使他们摆脱贫困的困扰。二是增加有利于该区人口和产业迁移的专项转移支付资金。限制开发区和禁止开发区面临着人口和产业向外迁移的任务, 强制迁移并不可取, 需要通过财政补贴、提供免费培训、提高劳动者技能等方式来实现。地方政府为此要耗费大量的财力, 因此只有增加上级政府的转移支付, 才能保证这两类地区对产业异地发展和生态移民相关投入及时足额的落实。三是加大上级政府对限制开发区和禁止开发区重点流域性污染防治专项转移支付。
2.引导重点开发区调整财政支出政策
重点开发区是未来全国经济和人口聚集的地区, 要为承接国内外产业转移、限制开发区和禁止开发区人口转移创造条件, 加快本区域城镇化和工业化。与之相适应, 财政支出的重点应是公共服务和基础设施建设领域。
(1) 结合产业布局加强相关基础设施建设。重点开发区应增加对交通、通讯、能源、水利的投入, 加强道路、桥梁、水利、电力及工业污染处理设施等生产性基础设施建设, 为企业发展创造良好的硬件环境。
(2) 依据该区人口承载量, 实施城镇化战略, 加强生活性基础设施建设。要扩建和新建科教文卫设施和环境基础设施, 包括医院、文化馆、学校、科技馆、生活污水处理厂、垃圾处理厂等, 以满足未来人口规模扩大的需要。
(3) 加大公共服务投入, 提高公共服务水平。一是不断增加基础教育投入, 为本区居民提供高质量的教育服务;二是持续增加社会保障投入, 完善养老、农村合作医疗、城镇居民医疗保险、失业救济和城市居民最低生活保障等制度, 不断扩大社会保障范围, 增强社会保障能力;三是增加对公共医疗卫生事业的投入, 建立公共卫生经费保障机制, 提高重大疾病预防控制能力, 提高基层医疗机构的医疗服务水平;四是不断增加廉租房和经济适用房的供应量, 实现居者有其屋;五是加大生态环境保护和治理的投入, 加强城市工业和生活污染的处理, 根据本地实际, 或加强水质保护、防治水污染, 或保护和改善地下水资源, 或加强植被覆盖、土壤改良等, 为居民提供良好的生态环境。
对于按照功能区要求优化财政支出结构成绩突出的重点开发区, 上级财政应视其上述重点支出在财政支出中占比增长的情况给予适当的奖励, 引导重点开发区调整其财政支出结构, 削减经济建设费, 压缩行政管理费支出, 尽快完成从经济建设型财政向公共服务型财政的转变, 确保上述重点支出的财力需要。同时, 上级财政也要及时调整对该类功能区的投资计划和项目, 围绕公共服务和基础设施安排财力。
3.建立符合各主体功能区要求的产业发展支持政策体系
(1) 税收优惠政策。对区域经济协调发展的调节可以通过选择性、差异化的税收政策来实现, 在某些特定区域通过对全部或部分企业实行一定范围的税收优惠, 为该区域的企业提供更多的发展机会, 进而实现对区域经济发展的宏观调控。在优化开发区, 应选择新兴产业、高端生产性的服务业、高新技术产业、现代制造业, 实施营业税和企业所得税减免、延期纳税、加速折旧等税收优惠政策, 降低其经营风险, 促使其加快成长, 从而实现该区域产业优化升级;在重点开发区, 应对劳动密集型中小企业实行企业所得税、营业税优惠, 提高其营利空间, 以换取更多的就业岗位。
(2) 政府采购政策。利用财政资金采购政府所需的大宗物品, 往往具有巨大的市场影响力。采购对象的选择、采购政策的变化可对特定地区、特定产业 (企业) 的生产销售和投资选择产生重大影响。因而, 政府采购也是一种有效的区域政策工具。可通过高级别政府对限制开发区某些特色或绿色产品的长期稳定的政府采购, 对发达地区高新技术产品实行政府采购制度, 引导相关产业在区域之间合理布局和发展。
(3) 调整省级以下政府之间的财政收入分享。产业的发展离不开地方的扶持。为了激励各主体功能区积极发展与本地资源环境承载力相适应的产业, 提高其税收分享不失为一种有效的方法。对政府之间财政收入分享可作以下调整:优化开发区———调整高新技术产业、现代制造业增值税收入分享体制, 将新建、扩建企业增值税省级分享部分让给市、县;调整高端生产性的服务业、新兴产业营业税分享体制, 省级财政将营业税新增财力让给各县、市。重点开发区———对农产品精深加工企业等劳动密集型的中小企业增值税收入体制进行调整, 将新建、扩建企业增值税省级分享部分让给市、县;对县级营业税分享体制进行调整, 省级财政将营业税新增财力让给各县, 促进服务业发展。
(4) 财政投资政策。限制开发区和禁止开发区的大多数产业的技术水平不高、企业实力薄弱, 产业转型、升级和迁移, 需要政府的财政支持。但所需支持度往往超过政府的承担能力, 因此要求政府发挥财政资金的杠杆作用, 通过财政贴息、产业发展基金、贷款担保基金等方式开拓融资渠道, 吸引信贷资金和民间资金, 推动这两类区域的产业转型、升级和迁移。
4.完善保护环境的相关税、费制度, 约束各主体功能区破坏生态环境的行为
(1) 扩大资源税的征收范围, 将非矿藏资源列为征税对象;增加水资源税, 开征森林资源税和草场资源税, 用资源产品实际产量 (储量) 取代销售量作为计税依据, 对非再生性、稀缺性资源课以重税。应通过税收杠杆把资源开采、使用同生态环境保护结合起来, 提高资源的开发利用率。
(2) 加强资源费征收使用和管理工作, 增强其生态补偿功能。应进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法, 提高资源费征收标准, 加大各项资源费在使用中用于生态补偿的比重。
(3) 健全生态环境破坏者经济赔偿制度。对在资源开发或其它经济活动中破坏生态环境的行为, 严格执法, 以恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失为依据, 向破坏者足额收取保证金, 促使其治理和恢复生态环境。
(4) 对严重破坏生态环境的生产、生活方式, 利用税收手段予以限制。如把野生动植物产品、高污染高能耗产品、更大范围的木制品等列入消费税征税范围, 并施以高税率。
煤炭主体功能区 篇7
十七大报告明确提出, “主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求;“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革, 完善宏观调控体系”的重要内容。据此, 主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整, 加强对主体功能区建设政策的研究, 是学术界当前面临的重要任务之一。
一、主体功能区建设政策研究的基础和前提
经济社会发展空间失衡的现状, 是主体功能区建设的起点。在不同历史时期, 我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识, 促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况, 与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此, 研究建设主体功能区的区域政策, 首先需要对我国制定实施区域政策的历史进行认真总结。
改革开放以来, 我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划, 力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治, 促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分, 并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架, 对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想, “十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间, 国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策, 虽然实施这些政策的成就不容怀疑, 但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展, 制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴, 则是需要深入研究的问题。
从“六五”到“十五”, 区域协调发展, 主要是指区域之间经济发展水平的协调, 区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力, 缩小区域之间经济发展水平的差距, 而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发, 二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发, 推动了国民经济高速增长, 但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束日益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度, 将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡, 并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展, 区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距, 转向缩小公共服务和人民生活水平的差距, 缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。
建设主体功能区, 一方面要通过空间管制, 规范空间开发秩序, 缓解资源环境承载力约束, 另一方面要力求增强区域自身的发展能力, 促进国民经济又好又快发展, 提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计, 需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上, 深入分析我国区域发展格局的成因, 充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验, 以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。
二、主体功能区建设政策研究的思路
主体功能区建设政策, 是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标, 集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思;由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的, 因此, 主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给, 当不同政府部门制定的区域政策合理分工、彼此协调, 且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求, 主体功能区建设政策就处于均衡状态, 政府的政策资源实现了最优配置。
建设主体功能区的区域政策, 一是要弥补市场失灵, 维护市场运行秩序, 二是要向市场传递政府意图, 强化对市场运行的引导, 叠加政策信号和市场信号, 使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求, 又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求, 主体功能区建设成就的大小, 一是取决于政府拥有的政策资源, 二是取决于政策撬动市场的能力, 取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。
基于经济人假设, 市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的, 其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的;市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求, 也就是说, 政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中, 如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡, 这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡, 是政府政策供给主导下的均衡。
基于对主体功能区建设政策均衡的分析, 主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分, 其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面:首先, 区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源, 摸清政府财政家底的基础上, 对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次, 区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因, 明确分类指导的区域政策针对的区域问题, 并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三, 政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体, 以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估, 提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四, 分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上, 提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示:
三、主体功能区建设政策研究的几个重点
推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程, 需要广大理论工作者长时间艰苦的努力, 囿于精力和能力, 在本文中, 笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。
1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调
主体功能区建设, 是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理, 涉及政府和市场两个主体, 包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中, 政府起主导作用, 在形成的过程中, 市场起主导作用。政府推进, 就是政府利用政策杠杆, 对市场主体施加影响, 以期形成不同主体功能区间合理分工, 差异发展的格局;市场形成, 就是指不同主体功能区间合理分工, 差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调, 有机契合。政府与市场的统筹协调, 关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵, 叠加政策信号和市场信号, 强化对市场运行的引导, 使市场主体的行为选择既符合市场经济规律, 又与政府的政策意图一致。
建设主体功能区的区域政策有中央政府和省 (直辖市) 政府两级制定主体, 各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省 (直辖市) 政府制定的区域政策, 除了本级政府外, 更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策, 必须正视这种差异和冲突。制定区域政策, 必须明确该项政策所针对的区域问题, 合理设计政策目标, 并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整, 以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究;实施区域政策, 要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制, 统筹协调不同的政策制定主体, 以及政策制定主体和实施主体间的关系。
2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划
对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策, 是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看, 这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计, 决定了区域政策的需求;当前政府的财力、政府与市场的协调程度, 以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度, 决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策, 是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求, 促使区域政策发挥最大效益的重要途径。
在国家、各省市主体功能区划方案即将出台, 主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下, 加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究, 一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上, 提出主体功能区划方案的修改、调整建议;二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上, 为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据;三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上, 探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径, 并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。
3、分类指导的区域政策间的分工与协调
推进形成主体功能区的过程中, 不同区域政策针对的区域问题, 以及区域政策目标都存在差异。人口管理管理政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题, 重在引导人口在空间内合理分布, 促使经济集聚和人口集聚协同发展, 使经济聚集区成为相应的人口聚集区。财政政策主要针对限制开发区和禁止开发区公共服务水平较为落后、区域经济活动存在外部性等问题, 重在驱动区域利益协调机制, 保障生态补偿机制正常运行, 实现基本公共服务均等化。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题, 重在加强政府投资的导向作用, 按功能区安排投资和按领域相安排投资结合, 引导社会资本合理流动, 使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能。产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题, 重在加强对产业转移的引导, 确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。土地政策主要针对土地开发过快、土地使用不当等问题, 重在用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为, 规范空间开发秩序, 通过土地用途控制, 保障区域主体功能的发挥。
推进形成主体功能区的过程中, 不同区域政策之间是紧密关联的, 特定区域政策的实施效果, 不仅取决与政策设计本身, 还取决于其它区域政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同区域政策的政策目标、政策重点, 形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局, 才能实现区域政策的整体效益最优, 稳步推进形成主体功能区。
参考文献
[1]胡锦涛:高举中国特色社会主义伟大旗帜, 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报, 2007-10-25.
[2]马凯:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本[M].北京科学技术出版社, 2006.
[3]杜黎明:主体功能区区划与建设——区域协调发展的新视野[M].重庆大学出版社, 2007.
[4]邓玲、杜黎明:主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家.
[5]杜黎明:在推进主体功能区建设中增强区域可持续发展能力》[J], 生态经济, 2006.