生态主体功能区

生态主体功能区（精选12篇）

生态主体功能区 篇1

摘要：《全国生态功能区划》按照我国的气候和地貌等自然条件, 将全国陆地生态系统划分为3个生态大区, 即西北内陆河流域属于西部干旱生态大区。根据《全国生态功能区划》, 西北内陆河流域生态系统空间特征属于荒漠生态系统, 主要分布在我国西北降水少、蒸发强烈、极端干旱地区, 生态功能极为重要。从《全国主体功能区规划》看, 西北内陆河流域移民迁入区很大一部分属于限制开发区, 也有一部分禁止开发区;限制开发区和禁止开发区的主体功能是提供全国或区域性的生态功能区。

关键词：内陆河流域,生态功能,主体功能

内陆河又称内流河, 指不能流入海洋、只能流入内陆湖或在内陆消失的河流, 所在区域称为内流区。西北内陆河地区指我国新疆维吾尔自治区、青海省、甘肃省、内蒙古自治区的一部分地区, 土地面积253万km2。据统计, 我国西北地区有径流量1亿m3的内陆河428条。主要有分布于新疆境内的塔里木河 (汇注罗布泊) 、伊犁河 (汇注苏联境内的巴尔喀什湖) 和其他小河, 甘肃境内的疏勒河、黑河、石羊河, 内蒙古境内的弱水以及青海境内的格尔木河等。这一地区干旱少雨, 日照辐射强, 蒸发严重, 是没有灌溉就没有农业的地区。

一、《全国生态功能区划》对西北内陆河流域的生态功能定位

《全国生态功能区划》是在生态现状调查、生态敏感性与生态服务功能评价的基础上, 分析其空间分布规律, 确定不同区域的生态功能, 提出全国生态功能区划方案。我国独特的气候和地貌特征是我国森林、草原、湿地、荒漠、农田和城市等各类陆地生态系统发育与演变的自然基础。其中荒漠生态系统主要分布在我国的西北降水稀少、蒸发强烈、极端干旱的地区, 总面积约占全国国土面积的1/5, 沙漠和戈壁面积共约100万km2, 我国荒漠生态系统有小乔木荒漠、灌木荒漠、半灌木与小半灌木荒漠和垫状小半灌木 (高寒) 荒漠4个主要类型。

㈠《全国生态功能区划》对生态系统的划分

《全国生态功能区划》按照我国的气候和地貌等自然条件, 将全国陆地生态系统划分为3个生态大区:东部季风生态大区、西部干旱生态大区和青藏高寒生态大区。然后依据《生态功能区划暂行规程》, 将全国生态功能区划分为3个等级:一是根据生态系统的自然属性和所具有的主导服务功能类型, 将全国划分为生态调节、产品提供与人居保障3类生态功能一级区;二是在生态功能一级区的基础上, 依据生态功能重要性划分生态功能二级区, 生态调节功能包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等功能, 产品提供功能包括农产品、畜产品、水产品和林产品, 人居保障功能包括人口和经济密集的大都市群和重点城镇群等;三是生态功能三级区是在二级区的基础上, 按照生态系统与生态功能的空间分异特征、地形差异、土地利用的组合来划分生态功能三级区。全国生态功能三级区中水源涵养功能、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄、农产品提供、林产品提供, 以及大都市群和重点城镇群等功能区共216个。

全国共有水源涵养生态功能三级区50个, 面积237.90万km2, 占全国国土面积的24.78%。其中对国家生态安全具有重要作用的水源涵养生态功能区主要包括大兴安岭、秦巴山地、大别山、淮河源、南岭山地、东江源、珠江源、海南省中部山区、岷山、若尔盖、三江源、甘南、祁连山、天山以及丹江口水库库区等。该类型区的主要生态问题:人类活动干扰强度大;生态系统结构单一, 生态功能衰退;森林资源过度开发、天然草原过度放牧等导致植被破坏、土地沙化、土壤侵蚀严重;湿地萎缩、面积减少;冰川后退, 雪线上升。

土壤保持生态功能三级区28个, 面积93.72万km2, 占全国国土面积的9.76%。其中对国家生态安全具有重要作用的土壤保持生态功能区主要包括太行山地、黄土高原、三江源区、四川盆地丘陵区、三峡库区、南方红壤丘陵区、西南喀斯特地区、金沙江干热河谷等。该类型区的主要生态问题:不合理的土地利用, 特别是陡坡开垦, 以及交通、矿产开发、城镇建设、森林破坏、草原过度放牧等人为活动, 导致地表植被退化、土壤侵蚀和石漠化危害严重。

防风固沙生态功能三级区27个, 面积204.77万km2, 占全国国土面积的21.33%。其中对国家生态安全具有重要作用的防风固沙生态功能区主要包括科尔沁沙地、呼伦贝尔沙地、阴山北麓—浑善达克沙地、毛乌素沙地、黑河中下游、塔里木河流域, 以及环京津风沙源区等。该类型区的主要生态问题:过度放牧、草原开垦、水资源严重短缺与水资源过度开发导致植被退化、土地沙化、沙尘暴等。

㈡《全国生态功能区划》中西北内陆河流域的生态功能定位

从全国重要生态功能区域表中可以看到, 西北地区的甘南水源涵养重要区、三江源水源涵养重要区、祁连山山地水源涵养重要区、天山山地水源涵养重要区、阿尔泰水源涵养重要区的水源涵养功能极为重要;毛素乌沙地防风固沙重要区、黑河中下游防风固沙重要区、阿尔金草原荒漠防风固沙重要区、塔里木河流域防风固沙重要区的防风固沙功能极端重要;三江平原湿地生物多样性保护重要区的生物多样性保护功能极端重要。

根据全国生态功能区划, 西北内陆河流域生态系统空间特征属于荒漠生态系统, 主要分布在我国西北降水少、蒸发强烈、极端干旱地区, 总面积约占全国国土面积的1/5, 沙漠和戈壁面积共约100万km2, 分为小乔木荒漠、灌木荒漠、半灌木与小半灌木荒漠和垫状小半灌木 (高寒) 荒漠4个主要类型。

1. 从生态敏感性评价看西北内陆河流域的生态功能。

从生态敏感性评价看, 西北内陆河流域属于沙漠化敏感性和盐渍化敏感性地区。所谓生态敏感性, 是指一定区域发生生态问题的可能性和程度, 用来反映人类活动可能造成的生态后果。我国沙漠化敏感性主要受干燥度、大风日数、土壤性质和植被覆盖的影响, 主要分布在降水稀少、蒸发量大的干旱、半干旱地区。其中沙漠化极度敏感区域面积为111.2万km2, 主要分布在准噶尔盆地、塔克拉玛干沙漠边缘、吐鲁地、巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠边缘、柴达木盆地北部、呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地、浑善达克沙地、毛乌素沙地、宁夏平原等地。沙漠化高度敏感区域包括新疆天山南脉至塔里木河冲洪积平原、古尔班通古特沙漠南部、疏勒河北部、柴达木盆地南部、呼伦贝尔高原、河套平原、阴山山脉以北以及科尔沁沙地以北地区, 面积为43.0万km2。沙漠化中度敏感区域主要分布在大兴安岭至科尔沁沙地过渡低丘、平原带、青海湖, 以及北大通河流域、四川若尔盖、东北平原西部, 面积为71.3万km2。我国盐渍化敏感性主要受干燥度、地形、地下水水位与矿化度的影响。我国土地盐渍化极敏感区面积为79.5万km2, 除滨海半湿润地区的盐渍土外, 主要分布在我国干旱和半干旱地区, 包括塔里木盆地周边、和田河谷、准噶尔盆地周边、柴达木盆地、吐鲁番盆地、罗布泊、疏勒河下游、黑河下游、河套平原、浑善达克沙地以西、呼伦贝尔东部, 以及西辽河河谷平原。盐渍化高度敏感区面积为50.5万km2, 集中分布在准噶尔盆地东南部、哈密地区、北山洪积平原、河西走廊北部、阿拉善洪积平原区、宁夏平原、阴山以北河谷区域、黄淮海平原、东北平原河谷地区, 以及青藏高原内零星地区。盐渍化中度敏感区面积为58.9万km2, 主要分布在额尔齐斯河、伊犁河洪积平原、青海湖以西布哈河流域平原、河西走廊南部、鄂尔多斯高原西部和三江源等地区。

2. 从生态功能区的类型上看西北内陆河流域的生态功能。

从生态功能区的类型上看, 西北内陆河流域属于防风固沙生态功能区。全国有防风固沙生态功能三级区27个, 面积204.77万km2, 占全国国土面积的21.33%。其中, 对国家生态安全具有重要作用的防风固沙生态功能区主要包括科尔沁沙地、呼伦贝尔沙地、阴山北麓—浑善达克沙地、毛乌素沙地、黑河中下游、塔里木河流域, 以及环京津风沙源区等。该类型区的主要生态问题:过度放牧、草原开垦、水资源严重短缺与水资源过度开发导致植被退化、土地沙化、沙尘暴等。该类型区生态保护的主要方向:⑴在沙漠化极敏感区和高度敏感区建立生态功能保护区, 严格控制放牧和草原生物资源的利用, 禁止开垦草原, 加强植被恢复和保护。⑵调整传统的畜牧业生产方式, 大力发展草业, 加快规模化圈养牧业的发展, 控制放养对草地生态系统的损害。⑶调整产业结构、退耕还草、退牧还草, 恢复草地植被。⑷加强西部内陆河流域规划和综合管理, 禁止在干旱和半干旱区发展高耗水产业;在出现江河断流的流域禁止新建引水和蓄水工程, 合理利用水资源, 保障生态用水, 保护沙区湿地。

二、《全国主体功能区规划》对西北内陆河流域主体功能的定位

㈠主体功能区划分的依据

主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等, 将特定区域科学划分为特定主体功能定位类型的一种空间单元。

《全国主体功能区规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域, 是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力, 以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域, 包括环渤海、长三角和珠三角3个区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域, 包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区等18个区域;限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域, 分为农产品主产区与重点生态功能区, 农产品主产区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等7大优势农产品主产区及其23个产业带, 重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等25个国家重点生态功能区;禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域, 包括国务院和有关部门正式批准的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。

㈡从《全国主体功能区规划》看西北内陆河流域移民迁入区的主体功能

西北内陆河流域移民迁入区很大一部分属于限制开发区, 如疏勒河流域移民迁入区—玉门市和瓜州县 (原安西县) , 地处亚洲中部中温带荒漠与暖温带荒漠、典型荒漠与极旱荒漠的过渡带, 属典型的大陆性荒漠干旱气候, 我国目前唯一的以保护荒漠生态系统为目的的国家级自然保护区—甘肃安西极旱荒漠自然保护区就在瓜州县境内;根据国家《关于编制全国主体功能区规划的意见》和《甘肃省主体功能区划分方案》, 疏勒河流域移民迁入区—瓜州县属于荒漠限制开发区。也有一部分禁止开发区、限制开发区和禁止开发区的主体功能是提供全国或区域性的生态功能区, 并要实行不同于其他主体功能区的区域政策和绩效评价体系。按主体功能区的定位, 限制开发区要坚持保护优先、适度开发、点状发展, 因地制宜发展资源环境可承载的特色产业, 加强生态修复和环境保护, 引导超载人口逐步有序转移。禁止开发区域必须实行强制性保护, 控制人为因素对自然生态的干扰, 严禁不符合主体功能定位的开发活动。从生态功能区划的角度看, 限制开发地区和禁止开发地区都属于生态脆弱地区。具有明显脆弱性的生态环境, 通常具有下列特点之一或几种特点的组合:环境容量低下, 敏感性强而稳定性差, 抵御外界干扰能力弱和自然恢复功能差等。据研究, 我国脆弱生态环境分布与贫困之间还有一定的相关性, 尤其在西部地区几乎互为因果关系。所以, 西部地区, 尤其是西北内陆河流域移民迁入区面临着十分严峻的提供生态产品和通过经济发展来脱贫解困的艰巨任务。

根据国家重点生态功能区的类型和发展方向, 祁连山冰川与水源涵养生态功能区, 属于水源涵养类型, 冰川储量大, 对维系甘肃河西走廊和内蒙古西部绿洲的水源具有重要作用。三江源草原草甸湿地生态功能区, 属于水源涵养类型, 是长江、黄河、澜沧江的发源地, 有“中华水塔”之称, 是全球大江大河、冰川、雪山及高原生物多样性最集中的地区之一, 其径流、冰川、冻土、湖泊等构成的整个生态系统对全球气候变化有巨大的调节作用。目前草原退化、湖泊萎缩、鼠害严重, 生态系统功能受到严重破坏, 其发展方向是:封育草原, 治理退化草原, 减少载畜量, 涵养水源, 恢复湿地, 实施生态移民。塔里木河荒漠化防治生态功能区, 属于防风固沙类型, 是南疆主要用水源, 对流域绿洲开发和人民生活至关重要, 沙漠化和盐渍化敏感程度高。目前水资源过度利用, 生态系统退化明显, 胡杨等天然植被退化严重, 绿色走廊受到威胁, 其发展方向是:合理利用地表水和地下水, 调整农牧业结构, 加强药材开发管理, 禁止过度开垦, 恢复天然植被, 防止沙化面积扩大。

《全国主体功能区规划》明确提出, 西北诸河区的水资源开发要以保护生态环境为前提, 合理调配区域水资源, 加强对塔里木河、吐哈盆地、天山北麓诸河、石羊河、黑河、疏勒河等重要河流和重点地区的生态修复。在逐步改善和恢复河湖生态环境与地下水系统的同时, 控制高耗水产业, 制止盲目开荒, 增强可持续发展能力。

生态主体功能区 篇2

重点开发区域包括国家级重点开发区域、省级重点开发区域和其他重点开发的城镇。按县域面积统计，全省重点开发区域占省域面积的20.15%。未来的功能定位为，支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。

《规划》中，我省共有39个县(市、区)列为重点开发区域，主要包含在太原都市圈中重点开发区域、三大城镇群中重点开发区域。具体来讲，太原都市圈重点开发区域包含太原市杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区、古交市、清徐县、阳曲县，晋中市榆次区、介休市、平遥县，忻州市忻府区，吕梁市孝义市、汾阳市、文水县、交城县17个国家级重点开发区域；吕梁市离石区，阳泉市城区、矿区、郊区4个省级重点开发区域；三大城镇群重点开发区域包含大同市城区、矿区、南郊区、新荣区、大同县，朔州市朔城区，运城市盐湖区、闻喜县、河津市、永济市，临汾市尧都区、侯马市、襄汾县，长治市城区、郊区、潞城市、长治县，晋城市城区18个省级重点开发区域。

我省将太原都市圈重点开发区域的功能定位为：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地，主要包含国家级重点开发区域(太原城市群)和省级重点开发区域(吕梁市区、阳泉市区)。

46个县：限制开发的重点生态功能区

46个限制开发的重点生态功能区包括国家级(18个县)和省级(28个县)两个层次，按生态功能分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，总面积8万平方公里，占全省面积的50%以上。

我省限制开发区域重点生态功能区共有46个县，其中18个国家级限制开发的重点生态功能区包括：忻州市的神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县，临汾市的吉县、乡宁县、蒲县、大宁县、永和县、隰县、汾西县和吕梁市的兴县、临县、柳林县、石楼县、中阳县。

28个省级限制开发的重点生态功能区包括：太原市的娄烦县；大同市的灵丘县、左云县；阳泉市的盂县；长治市的平顺县、黎城县、壶关县、沁源县；晋城市的沁水县、阳城县、陵川县；朔州市的平鲁区、右玉县；晋中市的左权县、和顺县、灵石县、榆社县；运城市的平陆县、垣曲县；忻州市的五台县、繁峙县、宁武县、静乐县；临汾市的古县、安泽县；吕梁市的岚县、方山县、交口县。

34个县(市、区)：限制开发的农产品主产区

34个县(市、区)为我省限制开发的农产品主产区，占全省面积的28.65%，共计4.49万平方公里。

农产品主产区的未来规划：着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力，增加农民收入，优化农业产业结构，着力提高品质和单产，保障农产品供给。

限制开发的农产品主产区，包括我省34个县(市、区)。其中，国家级限制开发的农产品主产区共22个，主体部分为汾河平原农产品主产区，包括长治市的屯留县、长子县、襄垣县、沁县；晋城市的高平市、泽州县；晋中市的太谷县、昔阳县、寿阳县、祁县；运城市的芮城县、临猗县、万荣县、新绛县、稷山县、夏县、绛县；临汾市的霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县。

省级限制开发的农产品主产区共12个，其中包括大同市的阳高县、天镇县、广灵县、浑源县；阳泉市的平定县；长治市的武乡县；朔州市的山阴县、应县、怀仁县；忻州市的原平市、定襄县、代县。

2.22万平方公里：禁止开发区域

禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地等。

目前我省境内共有国家层面的禁止开发区域共计42处，面积8246.72平方公里(含重叠面积)，占全省国土面积的5.26%。省级禁止开发区域956处(包括交叉重叠的)，面积16534.02平方公里(包括交叉重叠的，不含重点文物和水源地)，占全省国土面积的10.55%，扣除相互重叠的面积，全省各类禁止开发区域实际面积2.22万平方公里，占全省国土面积的14.20%。《规划》提出，今后新设立的自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种植资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地，自动进入禁止开发区域名录。○重点解读

四大战略格局预计2020年形成构建“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局

具体举措 按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展”的原则，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北(大同—朔州)、晋南(临汾—运城)、晋东南(长治—晋城)城镇群，构建“一核、一圈、三群、多点”的城镇化格局。构建以六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局

具体举措 汾河平原形成优质小麦、玉米、特色杂粮、油料、蔬菜、优质畜禽、特色林果产品生产和加工的综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地与寿(阳)—昔(阳)—平(定)形成以优质杂粮、蔬菜、玉米、薯类和优质肉乳产品为主的农业发展区域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以优质杂粮、蔬菜、林果、中药材、草山草坡牧业为主的农业发展区域。构建以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局

具体举措 建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。建设以吕梁山为主体的黄河干流和汾河源区生态屏障带，以太行山为主体的海河主要支流源区生态屏障带，以太岳山、中条山为主体的沁河、涑水河与黄河干流源区屏障带。4 构建“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局

博弈“主体功能区” 篇3

在2011年全国两会上通过的“十二五规划”中，主体功能区正式上升为国家战略。

“主体功能区规划从人口、经济、资源与环境相协调的角度打破行政壁垒，建立体现资源优化配置空间要求的特色功能区。规划的实施与我国经济发展方式转变密切相关，将是一个长期战略。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

据记者了解，在经历了复杂的自然环境与区域发展调研、漫长的央地博弈后，主体功能区规划于2010年12月底由国务院正式发文，并已在2011年初下发到省部级。

按照最终方案，主体功能区将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四类，并赋予城市化地区、农产品主产区及生态功能区三类具体内容。未来，根据资源环境的不同禀赋，不同区域各司其职，“安守”各自的开发强度，并实施差异化的财政支持、产业布局以及干部考核等政策，将成为这一规划落实后的理想模式。

记者从相关人士处了解到，与该规划配套的实施意见正在由国家发改委规划司等部门研究制定。规划所涉及的财政转移支付、生态补偿、干部考核标准调整等配套措施，也已开始研制工作。

首次圈定生态建设重点区

记者了解到，规划中优化开发、重点开发和限制开发区原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区则按照国家级自然保护区、国家级风景名胜、森林公园等法定范围或自然边界确定。

“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、首席科学家樊杰对《财经国家周刊》记者介绍说，规划中城市化地区主要体现为新老城市群，并将其定位于重点开发与优化开发这两项功能。

目前，已基本形成规模的三个特大城市群——环渤海、长三角、珠三角地区定为优化开发区。“意味着这些地区经济增长的环境容量已到极限。”樊杰说。“十二五”期间，这些地区的经济总量扩张将进一步淡化，地方政府区域规划的主要工作将重点盯住与GDP质量相关的一系列指标，例如节能减排指标，以及服务业、高新技术产业和研发经费投入的增长。

国家级重点开发区共18个，包括冀中南地区、呼包鄂榆地区、太原城市群、中原经济区、海峡西岸经济区等，这些地区将在“十二五”期间推进大规模高强度的工业化、城镇化开发，GDP增速仍是这些地区未来的主要诉求。

规划中，限制开发区分为农产品主产区与生态功能区两种类型。此次规划，农产品主产区的界定，沿用了过去多年已由农业部门陆续划定的“七区二十三带”主产区方案，并将这些区域全部纳入限制开发的范畴。

限制开发区的另一个内容是生态功能区。“此次规划，第一次在全国范围内，将中国的生态功能区都圈了出来，告诉人们这个地区的主要作用就是生态建设。”樊杰表示。

生态功能区分为国家级与省级两个级别。规划中，按照生态脆弱性与生态重要性两个指标，划定了大小兴安岭森林生态功能区、三江源水源涵养地等25个国家级的重点生态功能区。

樊杰指出，限制开发不等于限制发展，其主旨应该理解为“适度发展地区，依靠政治支持与加大保护力度，引导超载人口适度有序转移，保持适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业”。

敏感的“限制开发”

限制开发区是问题与矛盾最为集中的地区。不少地方对限制开发的概念在感情上难以接受，甚至在上述省部级领导干部学习班上，便有地方领导尖锐地提问：为什么要限制我们发展？

其中，以生态功能区为主要内容的限制开发区，由于是在全国范围内第一次圈定，因此在规划的制定过程中，一直伴随着与地方政府的反复博弈。

地方政府诉求分为两类，一类是想努力摘掉限制开发帽子，挤进重点开发区；另一类则想方设法进入国家级生态功能区，或叫国家级限制开发区。

希望摘掉限制开发帽子的地区，主要集中在具有一定资源禀赋和生态重要性、同时在当地政府任期内投资回报较为明显的地区。

纳入重点开发区意味着未来更多的发展和投资机遇，限制开发区更强调农业发展和生态保护优先。对大型工业项目的限制触动着地方敏感的神经。

GDP多年来一直是中国地方政府最热衷的指标和政绩考核的主要依据，此次规划强调，将对限制开发区弱化工业化、城镇化相关经济指标的评价。但这些指标具体“弱化”到何种程度，民生工程是否能够得到财政转移的有力支持，如何满足当地居民收入逐步提高的要求，这些都是限制开发区的地方政府颇为纠结的问题。

“爹有娘有，不如自己有。”一位西部发改委人士对《财经国家周刊》记者如是说。

现实中，一个地区究竟如何界定属于限制开发区还是重点开发区，往往具有较强的灵活性。

对此，中国区域经济学会秘书长陈耀表示，一个较为技术的指标为当地资源环境能够承载的人口数量。“但何为能承载，这一标准是变动的。”陈耀说。北京等特大城市便是例证，即使在水资源这个硬性指标的制约面前，也可以通过输水工程缓解压力。

很多地区以此对照，认为先发展起来是硬道理。“一旦发展到较大规模，则有优势倾斜争取到各项政策，帮助自身解决资源瓶颈；如果你发展不起来，那么这些指标就永远是约束。”在这一思路之下，具有一定投资回报潜力的地方，都会将进入重点开发区作为首选。

中国县级行政区内自然环境的复杂性，也给界定过程带来更多的博弈空间。樊杰向记者介绍，中国的县级行政单位大多没有按照自然地理界线划分，而是垂直于地理特征线。以新疆为例，一个县有可能头枕天山森林保护区，中部位于乌鲁木齐河谷地带，即城市群所在地，而脚下则踩着沙漠戈壁。

“中西部有很多县属于这种可上可下的情况。从严一些属于限制开发区，宽松一些则可以划为重点开发区。”樊杰说，在规划制定过程中，这些地区政府会派人来协商，“按照省委省政府的要求，我们这个地区未来几年要快速发展起来，希望划到重点开发区内。”

规划根据部分地方政府在特定阶段的重点发展区域，做了一些动态调整。“规划本身是动态的，你这个地区近几年搞重点建设，或者限制开发。将来有可能根据当地资源环境的变化情况，以及地方政府的经济规划重点，对主体功能做出动态的调整。”樊杰说。

为照顾限制开发区政府的发展诉求，部分主体功能区试点省份尝试将重点开发与限制开发做一定程度的“中和”。

重庆市发改委主任杨庆育介绍，重庆此次纳入限制开发的十个县，在国家之前颁布的城市规划中县城面积已经确定，人口规模也接近20万，如果进行移民，将面临很复杂的局面。“我们就跟国家发改委商量，采用开天窗的方式，对限制开发区中已经纳入国家规划的城市建设面积定位为重点开发区。”杨育庆表示，“这一办法目前十个县都可接受。”

另一种博弈

反其道而行之、积极进入国家级限制开发区的地方，则主要集中在中西部、长期欠发达、缺乏资源禀赋的生态脆弱地区。

中西部大面积的生态脆弱地区，例如荒漠化、石漠化、严重水土流失地区的历史经验表明，这些区域不适合人类做大规模经济开发。

“我们调研的过程中发现，这些地区的政府官员也都能客观承认这一现实。”樊杰说。盲目投资既不符合市场规律，也不符合自然规律，花了大量资金投入，回报期仅两三年，而且很快就会产生例如居民饮水等生态环境危机。

“不少官员对我们讲：太累，又污染，在政绩考核上跟东部没法比，还不如换套标准来考核我们。”樊杰告诉记者。因此无论从客观现实还是地方政府意愿出发，无论在省级还是国家级，这些地区未来都将被划到生态功能区，可以说是上定了限制开发的名单。

樊杰介绍，按照规划内容，保证生态功能区生态维护建设、居民基本生活与享受公共服务品的资金来源，主要依靠财政转移支付。被划为国家级的生态功能区，其转移支付主要由中央财政作为主要扶持渠道；在各省市自治区制定详细方案时，划为省级的生态功能区，则主要由省级财政承担。

进入不了国家队，就意味着未来省里的财政转移支付的压力陡增。而这些地区又往往长期面临财政捉襟见肘的窘境。“到了规划制定后期，越来越多的欠发达地区政府来找我们谈，希望能够进入国家级生态功能区，地图上给我们画出大片大片的区域，都要上国家清单。最后，希望进入的地区数量甚至远远超过要‘摘帽’的地区。”樊杰说。

但规划有一系列技术参数，例如河流供给人口的重要地位、物种多样性、沙丘流动特征等等，对全国生态环境产生重要影响的生态区才可划定为国家级生态功能区，例如黄河、长江的水源涵养地。而国家级生态功能区不断扩大的后果，则是生态功能区的人均转移支付可能变得微乎其微。“因此我们坚持统一标准，虽然来找的地区很多，但最后的国家级生态功能区清单基本上没动。”樊杰表示。

考核体系是关键

据记者了解到的最新消息，目前国家发改委正在着手制定这一规划的实施细则。下一步的工作主要分为两个方面：规划的配套政策以及在地方上的细化。而国外市场经济国家的经验普遍表明，一项规划最后实施的效果如何，其主要因素往往取决于配套政策与细则的落实是否给力。

财政、投资、产业、人口、土地政策等措施能否及时跟进，也是在北京参加省部级领导干部主体功能区学习班的官员们目前最为关注的问题。

“规划中对上述五大类政策做了原则性阐述，但具体细则要体现在国土、环保、财政等其他部门的政策体系里。”樊杰说。

记者从青海省发改委了解到，三江源国家级生态保护综合试验区规划已编制完成。三江源地区属于国家级生态功能区，这一总体规划有望今年得到国务院批复，付诸实施。

“当地居民未必愿意完全被财政养起来，况且生存的需求满足后，还有发展的需求，因此除了做补偿，政策如何在实际行动上帮助该地区发展绿色经济，可视为主体功能区配套政策的一个重要尝试。”这位人士表示。未来一旦成行，其中的生态补偿、居民共享公共服务品及搭建生态产业平台等政策，在全国将具有较较强的示范意义。

除了配套政策的横向延展，规划在纵向的细化过程是未来的另一项重要工作。规划将在不同行政单元，做到逐层分解，最终与各地城市、区县发展规划及乡镇建设规划相衔接。

“如果未来各个地区还是自己定自己的发展思路，那么区域规划可能还是乱的。”樊杰说，“规划本身很好，但是将来地方政府执行得怎么样，现在也不好判断。”

地方政府是否能够自觉按照主体功能区规划制定自身区域政策，一个决定性因素在于地方官员政绩考核体系的转型能否真正实现。此次规划中，对限制开发区、优化开发区的政绩考核，已经做出区别于传统指标的明显调整。

其中，限制开发区的政绩考核调整为主要对农产品保障能力以及提供生态产品能力的评价，而优化开发区则通过单位GDP能耗及用水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量空置率、吸纳外来人口规模等指标对其经济发展方式进行考核。

但规划只为政绩考核提供了一个方向，现实层面仍需要地方上不同部门之间的相互协调。“根据规划的这些内容，我去找重庆组织部门谈，跟他们讲要把限制开发区官员考核中的GDP比例调低一些。”杨庆育对记者采访时表示。

更有效和有约束力的举措，应来自从上而下、按照不同功能区定位对官员考核体系做出的整体性调整。据记者了解，中组部按照“科学发展观”进行的干部考核体系转型，也在酝酿之中。

“中组部对干部提升的政策体系按照主体功能区的政绩考核体系进行重新编制之后，对地方官员行为的引导与主体功能区在地方上的推进，将起到高考指挥棒一样的力度。”樊杰如是评价。

生态主体功能区 篇4

关键词：主体功能区,农田生态补偿,农户受偿意愿,条件价值法,二元logistic回归

耕地资源是生态文明建设的物质基础、经济发展的空间载体,也是保障国家粮食安全的基石。耕地不仅具有生产功能和经济功能,在城市用地布局中,更是将连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分,具有显著的生态功能[1]。它不仅为人类提供食物、木材、纤维等物质产品,还提供休闲娱乐、美学和精神享受[2],能够有效降低城市的热岛效应,释放更多绿色开敞空间。在大城市周围划定基本农田绿化隔离带,以绿带作为城市规划发展的边界,能够有效控制城市的无序蔓延[3]。1960-2000 年人类对农田生态系统的需求是全球人口增长的2 倍,是全球经济增长的6 倍[4]。联合国千年评估计划曾指出,全球接近2/3 的农田生态系统正在不断退化[5]。在意识到农田生态环境破坏所引发的负外部性问题之后,发达国家相继出台了一系列农业环境政策。哥斯达黎加和墨西哥实施的环境服务付费项目,欧盟和美国实施的共同农业政策、农业环境政策等。目的在于有效激励农户保护农田生态景观[6],克服生态环境供给的不足,鼓励采用农地休耕等方式缓解农田负外部性,并以发展权购买、补偿让步、地役权移转、征收环境税等形式,将农田非市场价值反馈给当地提供生态服务的农户[7]。

相较发达国家,我国农田也承担着非常复杂的职责和功能。2014 年中央一号文件曾指出,新形势下的国家粮食安全战略,必须坚持最严格的耕地保护制度、死守耕地红线。同时,积极推动有基础、有意愿、有代表性的区域开展耕地保护补偿试点。将试点区域从市县水平扩展到省级层面,并逐步向更大范围推广。虽然,试点区域已结合当地实际状况,选择了多样化的补偿策略。但是,城市化发展中不断增长的耕地需求,导致农田生态补偿工作在劳动力、资金、技术等方面仍面临着多重困境。一方面,新型城镇化、工业化的发展,促使数亿农民离土离乡,农业劳动力非农化速度加快,导致优质耕地大面积抛荒,农业种植在面积上难以保证;另一方面,种粮比较效益低,劳动力和农业生产成本高,农户缺乏农地集中连片经营的观念,更缺乏主动维护和改善农田生态环境的认识,从而导致耕地非农化、非粮化现象严峻。我国特殊的自然资源国情,决定了我国在现行制度环境下必须加强对农田生态环境的保护,建立有效的农田生态补偿机制,加大对连片基本农田、优质耕地的经济激励,突出农田作为生态屏障的重要作用,构建良好的土地利用格局以及景观优美、人与自然和谐的宜居环境。但是,能够有效激励农户参与农田生态补偿政策的前提是制定合理的补偿标准[8]。

目前国内对农田生态补偿政策标准的研究,主要以农户受偿意愿为基础,从减少农田负外部性视角探析补偿标准的制定。其中,蔡银莺和余亮亮[9]从保护性耕作、规划管制受限的机会成本等方面分析了农户的受偿意愿,发现补偿标准与个体特征、种植情况、兼业特征、经济实力、距离城镇远近等因素有关;冯琳等[10]和巩芳等[11]对生态脆弱区、湿地保护区的补偿标准及农户受偿意愿进行研究,发现湿地保护与耕地资源禀赋、帮扶形式、移民情况有关;车越等[12]和彭晓青等[13]则对不同流域生态补偿政策的农户受偿意愿的差异进行分析;戴其文等[14]对生态补偿机制进行研究,发现农户受偿意愿与筹措资金的方式、游憩经历、对森林资源的认知有关。综上所述,当前农田生态补偿研究着重典型区域农户受偿意愿的测算,缺乏对不同区域补偿标准的横向比较。对此,以湖北省重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的实地调查数据为例,从维护和改善农田生态环境角度入手,基于Hicks需求理论,构建假想市场条件下的农田生态补偿政策,采用二元logistic回归模型,分析不同主体功能区农户受偿额度的差异,探讨主体功能区农户受偿意愿的影响因素,以期为未来湖北省农田生态补偿标准的设计和完善提供参考意见。

1 理论假设

利用Hicks需求函数中的补偿变化(CV)与等效变化(EV)来度量公共物品供给与消费者福利之间的关系。假设,当农田生态环境变差,消费者福利受损时,补偿变化指的是为使消费者福利不变所必须补偿的最低价值(WTA),等价变化指的是消费者为避免未来福利变化所愿意支付的最高数额(WTP)。假设农户的效用曲线为U1、U2,生产可能性曲线为P1、P2,预算线为x1、x2,Hicks需求曲线为h1U1、h2U2,x1为农田生态要素(农田提供生态系统服务),x2为其他产出要素(图1)。假定初始状态下农户效用曲线为U1上的a点,农田生态保护政策限制了农户的土地发展权,变相提高了农业生产成本,农户效用水平降为U2上的b点。对应,农田生态系统服务供给由OM减少为ON,减少了MN。如果想让农户的效用水平恢复至a点,则对应的货币补偿量为EV,因而EV可以表示为农户接受农田生态保护政策,避免因土地发展权受限导致的效用水平下降所需的最低补偿标准或转移农田发展权的最低价格,即农户的受偿意愿(WTA)。

EV是从U2到U1的货币等效变化量,在给定效用水平U1的前提下,可以通过成本支出函数的变化量来计量。由Hicks补偿需求曲线的原理可知,EV可由成本曲线与补偿需求曲线h1U1左边的面积(P2c'a'P1)来表示,即农户的受偿意愿(WTA);而农户接受农田生态保护补偿的成本支出可由成本曲线与预算线x左边的面积(P2b'a'P1)来表示;同理,可以推导出其他受益人对农田生态环境改善的支付意愿。假定其他受益人的初始状态为效用曲线U2上的b点,实施农田生态保护政策后,其他受益人可用的农田生态系统服务增加了MN,其福利状态也上升至效用曲线U1上的a点,CV用于度量其他受益人为达到效用曲线U1上的a点而愿意支付的最高价格,即其他受益人对实施农田生态补偿的支付意愿,大小可由价格曲线与Hicks需求曲线h2U2左边围成的面积(P2b'd'P1)来表示。

农户参与农田生态补偿的受偿意愿(P2c'a'P1)> 农户实施农田生态保护政策的成本支出(P2b'a'P1)> 其他受益人群对农田生态补偿的支付意愿(P2b'd'P1),表明单纯依赖相关受益群体的支付意愿不足以弥补农户实施农田生态政策的成本及受偿意愿,难以激励其参与农田生态保护。因此,如果政府想要取得好的农田生态保护效果,就必须借助货币补偿等方式来激励农户保护农田生态环境的积极性,且补偿标准应不低于农户的平均受偿意愿。

2 研究方法

2.1 调研区域

湖北省位于长江中游,洞庭湖以北,东邻安徽,南接江西,西连重庆,北靠河南。横跨东经108°21′-116°07′,北纬29°01′-33°61′。地势西高东低,西—北—东三面环山、中间低平而向南敞开,拥有山地、丘陵、平原等多种地貌形态。既是我国经济发展的核心区域,又是中部崛起的重要支点,同时还是国家级的粮食主产区。1997-2013 年间全省耕地面积年均净减少3.74×104hm2,同期人口年均净增加19.51×104人,人均耕地面积由0.084 hm2下降到0.076 hm2。虽然湖北省已经实施了最为严格的耕地保护政策,但工业化、城镇化发展仍加剧了用地需求与耕地资源保护之间的矛盾。为此,湖北省在2012 年出台了《主体功能区规划》,通过设定重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区,来对国土空间功能再定位,从而控制土地开发强度,提高耕地利用效率,改善农田生态环境,并鼓励探索建立地区之间的横向援助机制,对因加强生态环境保护而造成利益损失的重点生态功能区进行资金补偿。均衡转移支付的同时,加大对生态功能区的转移支付力度,实现以生态环境建设为核心的农田生态补偿机制。

2.2 数据来源

课题组于2013 年9-11 月对湖北省武汉市江夏区、蔡甸区、黄陂区的23 个行政村、荆门市京山县的16 个行政村、黄冈市麻城区的11 个行政村展开了实地调研。调研采用随机抽样与面对面访谈的方式,以村庄距离城市的远近及村庄人口数量为依据,按固定比例对村庄进行抽样。总共发放调研问卷590 份,收回有效问卷553 份,样本有效率为93.73%。其中,武汉市发放问卷240 份,收回有效问卷231 份,有效率为96.25% ;荆门市发放问卷190 份,收回有效问卷170 份,有效率为89.47% ;黄冈市发放问卷160 份,收回有效问卷152 份,有效率为95.00%。

2.3 计量模型

依据上述理论分析,本文将农户受偿意愿定义为农田生态环境保护政策实施前后,维持农户效用无差异的最低补偿标准。因而,Hicks等效变化(EV)则是度量农户受偿意愿的基础。在构建农户效用函数的基础之上,通过问卷调查的方式揭示农户对农田生态环境保护的选择偏好,推导实施与未实施农田生态补偿政策的农户等效用点,并用条件价值法测定农户的受偿意愿(WTA)。

假定农户对补偿方式选择无特殊偏好,也不影响其生产决策。Y表示农户对农田生态补偿政策的受偿意愿,主要考察农户是否愿意接受补偿,是一个典型的二元选择问题。基于因变量的类型,本文建立logistic回归模型,来对变量的影响因素进行分析,模型为:

式中:xi为影响因素,μ为随机误差项,y=1的概率设为p,f(y)为y的概率密度分布函数,pi为第i个受访农户的受偿意愿概率,α为常数项,β为第j项影响因素的回归系数,xij为第i个受访农户的第j项影响因素。

2.4分析方法

采用条件价值法(CVM)向受访农户询问一系列假设问题,帮助受访者陈述其对资源环境或非市场财物的偏好,引出其对某项环境改善效益的支付意愿(WTP)或者对环境质量损失的受偿意愿(WTA),再通过非参数方法求得受偿意愿的平均数和中位数,得到农户自愿参与农田生态补偿政策的受偿意愿区间,比较主体功能区之间的差异。对不同主体功能区农户受偿意愿的影响因素进行分析时,首先用stata11.0软件对样本数据进行多重共线性诊断,再依据方差膨胀因子大于10或平均值大于1的标准来筛选自变量,最后采用二元logistic模型进行回归。

2.5变量说明

在回归模型中,Y表示农户对农田生态补偿政策的接受意愿,若农户愿意实施农田生态补偿政策,则意愿Y=1;反之,意愿Y=0。

农田生态补偿政策农户受偿意愿的影响因素包括农户的个体特征、家庭特征、对农田生态功能以及景观功能的认知等4类,共16个变量(表1)。

3 结果与分析

3.1 描述性统计分析

受访农户中,男性比例为60.04%,略高于女性,农产品主产区(Ⅱ区)男性比例最高;受访者平均年龄为53.93岁,50-60岁之间的样本比例最高,占33.27%(表2),Ⅱ区60岁以下农户比例为85.30%,显著高于其他两区;农户的教育程度在初中以下的占样本的88.06%;曾任或正在担任村干部的比例仅为13.20%,驻村干部比例较低;受访农户人均耕地面积为0.185 hm2。其中,仍在务农的比例为86.26% ;受访者月收入状况在1 000 元以下的占到样本总体的64.20%,但重点生态功能区(Ⅲ区)农户的月收入水平整体最低。受访农户中享有土地承包经营权的比例为95.12% ;家庭六成以上以农业种植为主,其中,Ⅱ区农业生产比重最高,Ⅰ区比重最低。综上可知,重点开发区农户年龄最大,文化水平最低,务农比例最少,家庭多以非农业收入为主;农产品主产区仍在务农的农户年纪最轻,务农比例最高,收入属中等偏上水平,家庭多以农业种植为主要收入来源,这与农产品主产区的功能定位相一致。

3.2 农田生态补偿的农户受偿意愿及差异性分析

假设政府为了维护区域农田生态环境的稳定,计划实施一项新的生态补偿政策,希望通过每年补偿一定数额现金的方式来鼓励农户保护和改善农田周围的生态环境,改善现有农田生态系统,激发农户保护耕地的积极性,从而达到维护国家粮食安全和社会稳定的目的。问卷结果显示:重点开发区受访农户平均受偿意愿为7 821.45-9 421.05元/(hm2·a),农产品主产区受访农户的平均受偿意愿为6 936.30-8 608.05 元/(hm2·a),重点生态功能区受访农户的平均受偿意愿为3 017.10-3 775.65 元/(hm2·a)。重点开发区农户受偿意愿显著高于其他两个区域,生态功能区农户受偿意愿最低。

不同主体功能受访农户受偿意愿分布上存在较大的差异。重点开发区农户非零受偿意愿主要分布在3 000-6 000、9 000-12 000 和>15 000 元/(hm2·a)(表3),分别占样本的21.21%、16.45% 和18.18%。农产品主产区农户非零受偿意愿主要分布在3 000-6 000、6 000-9 000 和>15 000 元/(hm2·a),分别占有效问卷的30.00%、18.82% 和15.29%。重点生态功能区非零受偿意愿主要分布在1-3 000、3 000-6 000和>15 000 元/(hm2·a),比例分别为37.50%、13.16%和12.50%。实地调查中发现,零受偿意愿农户占样本总体比例较高,他们更希望政府将农田生态补偿资金用于改善农田生态环境。其中,重点生态功能区农户的比例最高,占30.92%。其次是重点开发区和农产品主产区,分别占30.31% 和24.71%。

从受偿意愿分布区间来看,重点开发区的受偿意愿分布分散,两端分布较高;农产品主产区受偿意愿相对集中,略低于重点开发区;而重点生态功能区受偿意愿分布最集中,但受偿意愿最低。整体来看,受偿意愿大小为:重点开发区> 农产品主产区> 重点生态功能区;零受偿意愿比例为:重点生态功能区> 重点开发区> 农产品主产区。由此可见,由于主体功能区功能定位不同,区域经济发展存在差距,导致农田生态保护的机会成本的异同,所以农户受偿意愿的分布也存在一定显著差异。针对不同的受偿意愿群体,政府应当制定差别化的补偿策略。同时,需进一步分析哪些因素会对差异化的农户受偿意愿产生影响。

3.3 典型功能区农户受偿意愿的影响因素分析

从回归结果来看,重点开发区、农产品主产区及生态功能区三个典型功能区的回归拟合程度良好,卡方(LR chi2)检验结果分别为41.42、26.80、42.97,且在5% 水平上显著(表4)。

个体特征中,性别对三类功能区农户的受偿意愿均有显著正向影响,年龄对Ⅰ区农户受偿意愿负向影响显著,其他两个区域不显著,教育程度对Ⅱ区农户受偿意愿具有正向影响,而户主特征对三个区域农户的受偿意愿影响均显著。上述结果表明,男性、年纪较轻、受教育程度较高、是户主的受访者对农田生态环境的重要性认知度也更高,受偿意愿相对更高。

家庭特征中,农地资源禀赋和承包地流转情况对Ⅰ区农户的受偿意愿具有正向影响,在5% 水平下显著,其他区域不显著。月收入情况对Ⅱ区农户受偿意愿负向显著影响,其他地区不显著。承包经营权对Ⅰ区农户的受偿意愿正向影响显著,对Ⅱ区和Ⅲ区影响不显著。这表明,受访家庭享有承包地、且承包地面积较大、受访者月收入水平高、有土地流转行为的农户,对应受偿意愿就越高。

农田具有调节气候、涵养水源、控制水土流失、促进土壤养分循环等生态功能。其中,农田在调节气候和控制水土流失方面的功能在三个主体功能区上均有显著正向影响,涵养水源对Ⅱ区农户的受偿意愿有正向影响,而土壤养分循环对三个主体功能区农户的受偿意愿影响则不显著。上述结果表明,农田生态价值认知中,受访农户对农田在调节气候、涵养水源和控制水土流失方面的认知度越高,对应受偿意愿也越高。

农田景观功能包括农田提供的休闲娱乐价值、文化价值和维持物种多样性等。农田休闲娱乐价值对三种不同功能区农户的受偿意愿具有正向影响;文化价值对III区农户的受偿意愿具有显著正向影响,而维持物种多样性对Ⅱ区农户的受偿意愿也具有正向影响。这表明农户在休闲娱乐价值、文化价值和维持物种多样性方面的认知程度越强烈,则受偿意愿就越高。

4 结论与启示

4.1 结论

研究表明,主体功能区农户受偿意愿大小为重点开发区> 农产品主产区> 重点生态功能区。对应区域农户的平均受偿意愿分别为7 821.45-9 421.05、6 936.30-8 608.05 和3 017.10-3 775.65 元/(hm2·a)。其中,对农田功能认知水平越高、家庭生计对农地的经济依赖性越强的农户,其参与农田生态补偿政策的意愿愈强。

不同主体功能区农户受偿意愿的影响因素存在一定差异。性别对三个功能区农户受偿意愿有正向影响,年龄只对重点开发区农户受偿意愿有负向影响,教育程度对农产品主产区农户的受偿意愿有正向影响。而农地资源禀赋和承包地流转情况会正向影响重点开发区农户的受偿意愿;享有承包经营权会正向影响重点开发区和农产品主产区农户的受偿意愿;月收入情况对农产品主产区农户受偿意愿具有负向影响。此外,调节气候和控制水土流失对三个区域均有显著正向影响,涵养水源对农产品主产区农户受偿意愿正向影响显著。休闲娱乐价值功能对三个主体功能区农户受偿意愿均有正向影响;文化价值只对生态功能区农户具有正向影响,而维持物种多样性则对农产品主产区农户的受偿意愿正向影响显著。

4.2 启示

1)农田生态补偿政策,是一种有效的政府管制方式。现行政策补偿标准固定,方式单一,与农户面对面协商机会较少,缺乏对不同区域的有效激励。因此,在制定湖北省农田生态补偿标准时,应结合不同主体功能区的区域差异,制定差别化的补偿策略,保证产权长久稳定的同时,提供可持续的农田生态补偿,并激励农户自主参与,以提高补贴政策的效率。

生态主体功能区 篇5

一、重点开发区域

重点开发区域总面积4.90万平方公里，占全省的10.4%，除去基本农田后重点开发区域面积为3.58万平方公里，占全省总面积的7.58%。

（一）国家级重点开发区域：哈大齐地区和牡绥地区城市带及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇。

该区域包括哈大齐地区和牡绥地区城市带及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，共58个区（市）、镇（乡、街道办事处）。区域总面积2.70万平方公里，占全省的5.8%；除去基本农田后重点开发区域面积为1.95万平方公里，占全省总面积的4.13%。

功能定位：全国重要的能源、石化、医药和重型装备制造基地，区域性的农产品加工和生物产业基地，东北地区陆路对外开放的重要门户。

1、哈大齐工业走廊

构建以哈尔滨为中心，以齐齐哈尔、大庆为重要支撑，以主要交通走廊为主轴的空间开发格局。

（1）哈尔滨。

主要指哈尔滨市辖区，包括南岗区、道里区、道外区、香坊区、平房区、松北区、呼兰区和阿城区。

（2）齐齐哈尔。

主要指齐齐哈尔市辖区，包括建华区、龙沙区、铁锋区、昂昂溪区、富拉尔基区、梅里斯区和碾子山区。

（3）大庆。

主要指大庆市辖区，包括萨尔图区、龙凤区、让胡路区、大同区和红岗区。

（4）重点开发城镇

主要指哈大齐工业走廊毗邻的部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括宾县宾州镇、宾西镇和居仁镇、双城市双城镇、周家镇和新兴满族乡、巴彦县巴彦镇和兴隆镇、依兰县依兰镇和达连河镇、杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇、林甸县林甸镇和花园镇、肇源县肇源镇和新站镇、肇州县兴城镇和肇州镇、讷河市雨亭街道办事处和拉哈镇、克山县克山镇、克东县克东镇和宝泉镇、拜泉县拜泉镇、泰来县泰来镇、龙江县白山乡和哈拉海乡、富裕县友谊乡和塔哈满族达斡尔族乡、依安县依安镇、肇东市五站镇和宋站镇、安达市任民镇和卧里屯乡等33个镇（乡）。

2、牡绥地区

以牡丹江市为中心，强化绥芬河综合保税区和绥芬河口岸功能，打造重要的国际贸易物流节点和对外合作加工贸易基地，建设全国沿边开放的重要桥头堡和枢纽站。

（1）牡丹江。

主要指牡丹江市辖区，包括东安区、阳明区、爱民区和西安区。

（2）绥芬河。

（二）省级重点开发区域：东部煤电化基地城市群、绥化市建成区及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇。

该区域包括东部煤电化基地城市群、绥化市建成区及部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，共有51个区、镇（乡）。区域总面积2.20万平方公里，占全省的4.6%；除去基本农田后重点开发区域面积为1.63万平方公里，占全省总面积的3.45%。

功能定位：全省重要的能源、电力和煤化工基地，区域性的农产品加工和生物产业基地，东北对外开放的重要地区和物流基地，重要的绿色特色农产品生产及加工基地。

1、东部煤电化基地

以佳木斯、鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河为区域中心城市，以能源与煤化工及其相关产业为主导，建设我省东部重

要经济增长极。

（1）佳木斯。

主要指佳木斯市辖区，包括前进区、向阳区、东风区和郊区。

（2）鸡西。

主要指鸡西市辖区，包括鸡冠区、恒山区、滴道区、梨树区、城子河区和麻山区。

（3）双鸭山。

主要指双鸭山市辖区，包括尖山区、岭东区、四方台区和宝山区。

（4）鹤岗。

主要指鹤岗市辖区，包括向阳区、工农区、南山区、兴安区、东山区和兴山区。

（5）七台河。

主要指七台河市辖区，包括新兴区、桃山区和茄子河区。（6）重点开发城镇。

主要指东部煤电化基地周边部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括宝清县宝清镇、朝阳乡和七星泡镇，集贤县福利镇和集贤镇，鸡东县永安镇和永和镇，勃利县勃利镇和青山乡等9个镇（乡）。

2、绥化

主要指绥化市建成区。

3、其他重点开发城镇

主要指国家农产品主产区中部分县（市）重点开发区、园区所在乡镇，包括桦南县桦南镇、桦川县悦来镇、汤原县汤原镇、友谊县友谊镇、萝北县名山镇和环山乡、绥化市北林区四方台镇和秦家镇、海伦市海伦镇和海北镇、望奎县望奎镇和先锋镇、兰西县榆林镇和兰西镇、明水县明水镇和双兴乡、青冈县青冈镇和柞岗乡等18个镇（乡）。

二、限制开发区域

（一）国家农产品主产区：是指具备良好的农业发展条件，从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，把增强农业综合生产能力作为发展首要任务的区域。该区域限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，重点建设“三区五带”优势农产品主产区。

该区域主要位于农业生产条件较好的松嫩平原、三江平原和中部山区，以松嫩平原、三江平原农业综合开发试验区为主体。主要建设以优质粳稻为主的水稻产业带，以籽粒与青贮兼用玉米为主的专用玉米产业带，以高油高蛋白大豆为主的大豆产业带，以肉牛、奶牛、生猪为主的畜牧产品产业带以及马铃薯产业带。主要包括宾县、双城市、巴彦县、依兰县、依安县、克山县、克东县、拜泉县、富裕县、讷河市、泰来县、龙江县、桦南县、桦川县、汤原县、林甸县、肇源县、肇州县、杜尔伯特蒙古族自治县、萝北县、宝清县、集贤县、友谊县、鸡东县、勃利县、绥化市北林区、安达市、肇东市、海伦市、兰西县、望奎县、青冈县、明水县等33个县（市、区）以及位于上述地区的农垦、森工系统所属场、局。该区域总面积10.30万平方公里，占全省的21.8%，耕地面积5.40万平方公里。

功能定位：以提供农产品为主体功能，保障农产品供给安全的重要区域。重要的商品粮生产基地、绿色食品生产基地、畜牧业生产基地和农产品深加工区、农业综合开发试验区、社会主义新农村建设的示范区。

（二）国家重点生态功能区：是指生态系统十分重要，关系全国或全省的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化和城镇化开发，以保持生态产品供给能力的区域。全省限制开发区域的国家重点生态功能区分为：水源涵养型，包括大小兴安岭森林生态功能区和长白山森林生态功能区；生物多样性维护型，包括三江平原湿地生态功能区。

该区域主要包括51个县（市、区）以及位于该区域内的森工、农垦系统所属局、场，总面积32.10万平方公里，占全省总面积的67.8%，功能定位：以提供生态产品为主，保障生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。

1、大小兴安岭森林生态功能区

该区域包括大兴安岭地区加格达奇区，呼玛县、塔河县、漠河县、大兴安岭地区呼中区、新林区、松岭区、伊春市市辖区、铁力市、嘉荫县、黑河市区（爱辉区）、北安市、五大连池市、嫩江县、逊克县、孙吴县、庆安县、绥棱县、甘南县、通河县和木兰县等35个县（市、区）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积21.40万平方公里，占全省总面积的45%。该区域森林覆盖率高，具有完整的寒温带森林生态系统，是我国寒温带针叶林、温带针阔混交林植被类型的重要分布区，是黑龙江、松花江、嫩江等水系及其主要支流的重要源头和水源涵养区。

2、长白山森林生态功能区

该区域包括五常市、尚志市、方正县、延寿县、海林市、宁安市、穆棱市、东宁县、林口县等9个县（市）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积5.90万平方公里，占全省总面积的12%。该区域拥有温带完整的山地垂直生态系统，是大量珍稀物种资源的生物基因库。

3、三江平原湿地生态功能区

该区域包括同江市、富锦市、抚远县、饶河县、虎林市、密山市、绥滨县等7个县（市）及位于上述区域内的森工、农垦系统所属局、场，区域总面积4.80万平方公里，占全省总面积的10%。该区域天然水域和原始湿地面积大，水生和湿地生态系统类型多样，在蓄洪防洪、抗旱、调节局部地区气候、维护生物多样性、控制土壤侵蚀等方面具有重要作用。

（三）点状开发城镇：为更好地进行生态建设和环境保护，在现有城镇布局基础上重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和中心镇，进一步集约开发，集中发展特色产业和经济，提高综合承载能力。引导一部分人口向城市化地区转移，一部分人口向区域内的县城和中心镇转移。

功能定位：重要的农林产业和产品生产加工基地，县域经济和特色优势产业发展的核心区，承接周边农业人口和林业生态人口转移的集中区。

1、大小兴安岭森林生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括大兴安岭地区加格达奇区加北乡，漠河县西林吉镇，塔河县塔河镇，呼玛县呼玛镇，大兴安岭地区新林区塔源镇，黑河市爱辉区幸福乡和罕达汽镇，伊春市伊春区旭日街道办事处、东升街道办事处和前进街道办事处，伊春市翠峦区向阳街道办事处，伊春市西林区苔青街道办事处和新兴街道办事处，伊春市南岔区东升街道办事处和浩良河镇，铁力市铁力镇，嘉荫县朝阳镇，绥棱县绥棱镇，庆安县庆安镇和平安镇，北安市城郊乡和通北镇，五大连池市双泉镇，嫩江县嫩江镇、多宝山镇和双山镇，孙吴县孙吴镇，逊克县奇克镇，甘南县甘南镇和音河镇，通河县通河镇，木兰县木兰镇。

2、长白山森林生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括五常市五常镇和牛家满族镇，尚志市尚志镇，海林市海林镇，东宁县东宁镇和三岔口镇，宁安市宁安镇，林口县林口镇和柳树镇，穆棱市八面通镇和下城子镇，方正县方正镇、伊汉通乡和松南乡，延寿县延寿镇。

3、三江平原湿地生态功能区点状开发城镇

该区域主要包括富锦市大榆树镇，同江市同江镇，抚远县抚远镇和通江乡，饶河县饶河镇，密山市密山镇和连珠山镇，虎林市虎林镇，绥滨县绥滨镇。

三、禁止开发区域

禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域，是国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。主要包括各级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、基本农田保护区、重要湿地和湿地公园、水源保护地、文物保护区、蓄滞洪区等区域。全省禁止开发区域共285处，包括国家级禁止开发区84处，省级禁止开发区201处。今后新设立的各类国家级和省级禁止开发区域，报规划编制部门列入禁止开发区域名录。

功能定位：保护自然文化资源的重要区域，点状分布的生态功能区域，珍稀动植物基因资源保护地和重要迁徙地，保护生物物种多样性的区域，基本农田、重要水源地和重要蓄泄洪区。

（一）自然保护区：国家和省级自然保护区是指经国务院或省政府批准设立，具有典型意义或有特殊科学研究价值的自然保护区。截至2010年年底，全省有国家级自然保护区23处、省级自然保护区80处，类型分为森林、湿地、珍稀野生动植物等保护区。该区域要依据《中华人民共和国自然保护区条例》和《黑龙江省自然保护区管理办法》、本规划和相关规划进行管理。

（二）风景名胜区：国家级和省级风景名胜区是经国务院或省政府批准设立，具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。全省有国家级风景名胜区3处、省级风景名胜区29处，类型分为湖泊、火山等。要依据《风景名胜区条例》、本规划和风景名胜区相关规划进行管理。

（三）森林公园：国家级和省级森林公园是指国家或省级相关部门批准设立，具有重要森林风景资源，自然人文景观独特，观赏、游憩、教育价值高的森林公园。全省有国家级森林公园53处、省级森林公园47处，保护类型分为自然、历史及人文等。要依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国森林公园管理办法》、本规划以及相关规划进行管理。

（四）地质公园：地质公园是指国家或省级相关部门批准设立，以具有特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其他自然与人文景观而构成的一种独特的自然区域。全省有国家地质公园5处、省级地质公园17处。要依据《世界地质公园网络工作指南》、国土资源部地质环境司《关于加强世界地质公园和国家地质公园建设与管理工作的通知》（国土资环函„2007‟68号）、本规划以及相关规划进行管理。

（五）基本农田：全省共有基本农田1017.60万公顷。要依据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、本规划以及基本农田规划等进行管理，确保面积不减少、用途不改变、质量不降低。

“三大主体功能区”打造新穗东 篇6

去增城采访的路上,同行的中央党校的的曾业松教授就先给我们做起了导游。在他的介绍下，我知道了有着中国著名的“牛仔之乡”美誉的新塘镇就在增城，而连续举办的七届“中国国际牛仔服装节”更是让增城名声大振。

而今天，再一次吸引人们眼球的是使得它的县域竞争力持续发展的“三大主体功能区”战略：南部作为重点开发的新型工业园区，中部作为优化开发的生活安居文化休闲区，北部作为限制工业开发的都市农业和生态旅游区。

这让增城既有了金山银山，又有了绿水青山，并出现了工业、农业、旅游业发展的集聚效应，为经济和生态的和谐发展提供了可贵经验。

新战略的实惠

《经济》：现在的三大主体功能区是由三大功能圈南部即经济教育产业圈、中部都市生活圈、生活旅游圈演变而来的，为什么会做这种改变？

朱泽君：之所以有这样改变，是因为我们对自己不同区域的资源优势和区位条件等有了更清楚的把握。所以从2002年开始，增城因地制宜将全市1616平方公里划分为南中北三个功能圈，形成三大主体功能区 。

起初压力也很大，也有怀疑，通过这些年一步步地按照科学的规划来发展，老百姓已经从以前的怀疑 ，到半信半疑，再到现在的坚信不疑了。

《经济》：前几年人们说起增城还是“广州郊区”，而现在获得了“世界和谐城市提名奖”、“全国绿化模范县（市）”，有越来越多的国内外企业落户这里，甚至很多广州市民都在这里买房子，在这些变化中，“三大主体功能区”战略起了什么作用？

朱泽君：“三大主体功能区”战略既为增城区域之间、城乡之间和三次产业之间的协调发展奠定了基础，又为统筹城乡发展，促进人口、经济、资源环境实现空间均衡找到了新路。

通过推进三大主体功能区建设，使增城在经济又好又快发展的同时，生态环境不断得到优化，资源环境承载力也不断得到增强，经济效益和生态效益实现双赢。目前，广州本田增城工厂、福耀玻璃等优质龙头企业纷纷落户增城，年产值超亿元的企业由2000年的7家增加到2007年的71家。北部生态保护区因为人口的大量转移减少了对当地环境资源的压力，人均绿地面积从2000年的4.73平方米增加到2007年的15.8平方米，森林覆盖率达51%。

通过推进三大主体功能区建设，区域间公共服务的差距不断缩小，南、中、北各功能区人民的生活水平、生活质量和幸福指数不断提高。2007年全市纳入低保人数达2.6万人，实现了“应保尽保”。

南部发展先进制造业也为中部、北部提供大量的财力和就业岗位，营造良好的创业环境，为农村转移农民，减少农民、富裕农民创造了有利条件，我市农民的工资性收入由2000年的1507元增加到2007年的3959元，增长1.62倍；中部为南、北部的居民提供了一流的生活服务环境；北部为中、南部地区营造优越的生态环境，提供了优质的水源和清新的空气，创造生态反哺工业的良好效应，使南部的经济发展环境更具有竞争力。

通过推进三大主体功能区建设，一、二、三次产业逐步实现了集群集聚发展，南部的汽车摩托车产业、高新技术产业和牛仔休闲服装产业，中部的文化产业和现代服务业，北部的生态旅游业和都市农业产业集群发展的势头日益明显，规模效应不断增强。

同时，促进了各种资源的优化配置，全市的综合竞争力和发展后劲明显增强，城市的形象和知名度也得到了很大的提升，对土地、资本、人才、技术等发展要素的吸引力不断增强。比如在招商引资方面，我们唱起了“选择”歌，我们有优势择优选强，目前，仅在东部汽车产业基地，就有30多个优质项目在排队等候入驻园区。

“吃螃蟹者”的经验与困惑

《经济》：今年１月，广东省委常委、常务副省长黄龙云在广东省主体功能区规划编制工作领导小组会议上说，增城通过推动三大主体功能区的规划建设来实践科学发展观的做法，在广东乃至全国是先行的。作为第一个吃螃蟹者，增城有哪些值得借鉴的经验？

朱泽君：增城今天的发展不仅仅是自己的创新，还有一些是学习和借鉴了别人的经验，但我们不是“拿来主义”，而是在结合本地实际情况的基础上，有效地借鉴、学习和尝试先进经验。

增城就是在全国大部分地区都尚未开展主体功能区建设时探索出的走工业发展与生态保护良性融合的之路的新模式。如果没有解放思想想，转变发展思路，恐怕不会有今天的“增城模式”。

凡事以市民是否得利为前提，坚持以人为本，以人民群众满意为目标，这是根本。

发展目标要明确，发展思路要清晰，发展定位要科学，措施要具体，落实要到位，这是实现一个地区科学发展与和谐稳定关键。

明确了南中北三大主体功能区后，按照“总体规划、分步实施，政府主导、市场运作，龙头带动、协同推进”的思路，让主体功能区建设从设想变成现实。这也是很重要的步骤。

其中，一定要明确，该由政府管的事情，要管好管活，该市场干的事情，放开让给市场，该进就进，该退就退，进退自如。政府要做的就是要 主导发展的方向，发展理念、发展方式、以及发展规划，大方向有了，基本上不会跑偏。

另外，要建立一套科学的绩效考核和评价体系，这是实施主体功能区规划的重要保障。增城先行一步，实行分类考核。在经济发展方面，北部镇只考核农业和服务业产值，不考核工业，而南部和中部则侧重于考核工业总产值。

统筹兼顾，机制保障也很重要。推动主体功能区建设必须统筹兼顾各功能分区的发展需求，科学配置各类资源，尤其是要保障生活在不同区域的人民共享发展成果，推动各主体功能区真正实现互补互动发展。

《经济》：增城对行政区划进行了全面整合，其中把原有的新塘镇变成了由11个镇街合并的一个全新的新塘镇。并镇在哪些方面确保了三大主体功能区顺利推进？

朱泽君：2004年增城采取了动作非常大的“撤乡并镇”措施，将原有的16个镇（街）调整为6镇3街。其中南部原有的１１镇街合并为新塘（五镇合一）、石滩（三镇街合一）、中新（三镇合一）三个中心镇，以利于形成城乡一体化发展新格局。

并镇前，南部的新塘镇原来有84.68平方公里，通过多年的发展，拓展发展的空间非常有限，而周边一些小城镇各自发展工业，各镇之间恶性竞争，基础设施出现重复、低效建设，甚至由于各镇发展思路不同连公路都难以衔接。并镇后从根本上克服行政管理体制对经济发展的制约，在更大范围内集中、有效、合理地配置生产要素和人力资本，能有效促进主体功能分区建设。目前新塘镇辖区总面积280.48平方公里，大大拓展了新塘的发展空间，有利于形成产业集聚。

并镇提高了行政效率和财政资金使用效能，区划调整后，新塘、中新、石滩的行政事业部门共减少128个，中层干部共减少101人。此一项就可以节约业务经费数百万元，而且公务用车也大为减少，降低了行政运行成本。

增城区划调整后，各中心镇通过聚集资金、技术、人才等生产要素，大力推进中心镇建设，集中财力促进优质学校、医院诊所、行政办事机构、商贸超市、文化娱乐等设施向城镇集中，促进农村周边产业、资金和劳动力向城镇集中。仅在教育方面，增城就累计投资约30亿元，撤并中小学校162所，全市普通高中优质学位占79.3％，成功创建了广东省教育强市。

《经济》：您在县域经济科学发展研讨会上曾表示，目前增城发展还存在一些困难，请您详细介绍一下这方面的情况。

朱泽君：一个地区经济发展已要靠优秀人才，二靠科学规划，三靠先进产业，四发达的交通，五是优质高效政府。

主体功能区建设促进城乡协调发展 篇7

关键词：主体功能区,城乡,协调发展

人们常常习惯将城市和农村的发展孤立起来,历史上各国在发展初期都经历了城乡关系失衡的非良性发展状态。发达国家城市化过程是用较长时间消化部分流入城市的农村人口, 使得城乡对立的矛盾得以缓解。然而在广大发展中国家呈现的却是另一番景象:一边是繁华、高密度、快节奏发展的现代化大城市, 另一边是分散、落后、贫困的广大农村。同时政府的“城市偏向”和城市居民的“乡村歧视”,使城乡之间的差距持续扩大,严重制约着地区乃至全国经济的发展。突出以人为本,注重人与自然协调发展的主体功能区规划是国土空间开发布局总图,是政府实施空间管治的纲领性文件和整合相关空间规划资源的实用平台,为正确发挥政府和市场的调节作用、促进城乡的协调发展提供了科学依据。

1 主体功能区与城乡协调

1.1 我国主体功能区的内涵

国家“十一五”规划纲要首次明确提出,要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照主体功能定位,调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。同时进一步将四类主体功能区界定为:优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域;限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域;禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域[1]。

我国主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等,对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区,突出区域发展的总体要求[2]。在四类功能区中,优化开发主要是转变传统经济增长模式,减轻资源环境压力的同时实现经济社会的发展;重点开发主要是加快新型工业化及城市化进程,维护符合区域主体功能的开发活动;限制开发是指对区域生态功能区进行的保护性活动,对开发的内容、方式和强度进行限制;禁止开发主要是针对不符合区域主体功能定位的开发活动进行约束。

1.2 城乡协调研究的内涵

我国城乡协调的提出源于典型的城乡“二元结构”。在计划经济时期,中央政府为了尽快恢复国民经济建设,快速推进工业化,国家长期实行优先发展重工业的方针,构成城乡差距形成的根源。农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度严重扭曲了生产要素市场,直接造成日益强化的二元经济结构。城市自身功能发育不足,不能够有效地辐射和带动农村;农村局限于低效而单一的粮食种植,与城市的差距拉大,城乡经济都濒于崩溃[3]。改革开放以来,我国城乡居民的收入差距经历了先缩小,再扩大,并且日趋严重的过程,尤其是1997年以来城乡收入差距呈现持续扩大的态势,通常在经济落后的地区城乡差距扩大的问题表现得更为充分[4]。

所谓协调发展是指处理城乡发展和城乡关系的一种指导思想,带有“综合”、“统筹”和“一体化”的意思[5]。城乡协调发展的内涵比较广泛,包括改变城乡分割局面,建立新型城乡关系,改善城乡功能和结构,实现城乡生产要素合理配置,协调城乡利益,加快我国现代化、城市化的进程,逐步消除城乡二元结构,缩小城乡差别,将城市与乡村放在平等的社会发展统一体中[3]。

2 我国城乡发展的现状

我国正处在经济转型过程中,区域发展面临着诸多问题,如空间开发无序、地区之间重复建设严重、地区差距扩大、落后地区发展困难以及原料争夺和市场分割等。区域经济发展差距过大的一个突出表现就在城乡差距过大。市场经济的作用使各种经济要素向城市集中,我国农村人多地少,相对于城市财富的增加,农民增收乏劲,更加剧城乡差距,造成二元经济结构明显[6]。2000年城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.79倍,2006年增加到3.28倍,可见城乡差距已经成为我国区域经济发展不协调的核心问题,促进城乡协调发展是解决区域问题和化解区域间利益矛盾的必然选择。

2.1 城乡发展的地区不平衡性

我国东中西部地区经济发展的不平衡状况,是认识城乡联系和制定城乡协调发展政策的基础。在我国长期以来形成的这种东中西部经济发展差异的前提下,制定我国城乡发展的总体进程必须考虑到“地域差”和“时间差”。由于这个差异,在同一时期内,各地区城乡发展的特征可能有较大的不同,有的正处于城乡差距拉大的时期,有的处于城乡逐步融合的时期,有的处于城乡一体化时期,因此协调城乡发展的政策也应有所区别。

2.2 城乡发展趋同,资源浪费严重

在农村经济发展过程中,大多数乡镇企业布局的特点是“村村点火,户户冒烟”,当前地方政府盲目追求经济效益,过度干预也带来了盲目开辟开发区、各地产业结构趋同、重复建设等弊端,进一步导致发展规模和性质的趋同,使本已有限的资源得不到合理有效利用。城乡协调发展的最终目标是城乡一体化而不是一样化。城乡一体化应是城乡在经济上彼此分工,政治上互相平等,文化上各具特色,生态环境上协调发展的现代化区域整体。因此,城市和农村应该是有区别的发展,农村发展也要有自己的特色,不能农村像城市,城市像农村。

2.3 农村发展受城市发展的制约

城乡之间的不平等一直制约着农村经济的发展。城市在经济上剥削,在政治上统治乡村,是中国城市自产生以来便被赋予的双重社会功能[7]。我国城市化已经进入了高速发展阶段,受核心城市辐射最直接、最强烈的大都市边缘区,逐渐变成一种城乡土地利用混杂交错区。这是一种社会经济结构急剧变化的过渡性地域类型,在接受城市有利物质、信息同时还承担了核心城市转移来的污染,自身的生态环境负荷加重。若把经济、社会、生态结合起来考虑,看似在竞争中获利的背后,却是更高的投入、对资源掠夺式利用和对环境的破坏为代价。

3 主体功能区建设体现在城乡协调发展上的价值

3.1 主体功能区建设促进城乡政策协调

国家、地方政府在制定财政、税收、金融及土地利用等方面的政策法规多偏向城市利益,这种惯性推动造成了城乡区域间非均衡发展,促进城市产业快速发展,各种基础设施得以不断加强。然而在广大的农村地域,因缺乏支持与重视力度发展远远落后,城乡差距日益明显矛盾突出。主体功能区建设能促进城乡政策的协调,主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力制定适应的政策标准,避免对城市的偏袒,按照统一的衡量标准划定区域功能,使城市与乡村都按照各自的功能定位来确定发展方向。

不同主体功能区的功能定位是制定城乡区域政策和完善评价体系的重要基础。长期以来,我们对城乡区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。这种方法虽然有利于调动城乡区域内行政区的积极性,有利于区域政策的操作,但也容易导致不同发展条件的区域之间及区域内城乡之间的盲目攀比。由于资源环境承载能力不同,不同城乡地域集聚产业和人口的承载能力不同,如城市主要是经济区和人口密集区,某些乡村地域主要是农业区或者生态区。对经济区,必须评价其经济发展的情况;对生态区,则不能把增加 GDP放在第一位,而是应该主要评价生态环境的情况。推进主体功能区建设,城市和乡村地域在财政转移支付政策、土地政策、投资政策、人口政策的支持下,将我国城乡各级地方政府从过度重视经济总量的竞争中解放出来,将以往遍地开花、粗放增长的区域发展模式转变为规范有序、目标明确、生产力布局合理的城乡地域协调发展新模式。

3.2 主体功能区建设促进城乡生态环境协调

我国相当一部分的国土属于生态环境脆弱区,如考虑到高污染,高耗能的企业对环境的压力,一些在城市发展受到限制的企业开始向发展环境相对宽松的乡村转移,这势必大大超出乡村原有的生态环境承载力,带来生态环境的更大破坏。主体功能区建设能促进城乡生态环境协调发展,不同主体功能区的功能定位是从根本上改善城乡生态环境状况的一项重要措施,是基于城乡区域生态环境承载力上的城乡发展政策定位。

3.3 主体功能区建设促进城乡生产要素合理流动

城乡协调发展核心任务不是盲目追求城市与乡村各地均衡发展,而是要促进城乡居民人均收入水平差距的缩小,实现地区经济总量和人口规模的大体协调。主体功能区的建设,一方面鼓励了劳动力向经济发达、就业机会多的地方转移,另一方面从政策上也鼓励了资金、技术和产业向资源环境承载能力高、开发密度适宜和具有较高发展潜力的欠发达地区转移。特别是限制开发区和禁止开发区里经济欠发达、不适宜进行大规模经济建设地区,向重点开发区及部分条件好的优化开发区流动,实现经济力量分布与人口分布相协调,这是逐步缩小城乡区域差距的重要途径。

3.4 主体功能区建设促进城乡空间协调

四川大学邓玲教授(2007)认为,主体功能区的区域协调功能实质是将空间因素运用于建立各种功能的相互依存关系和强调协同作用。城乡协调发展所讲的协调,不仅仅指要形成城乡经济差距缩小和城乡协调互动机制健全的城乡关系,而且各个地区城乡社会经济发展必须与资源环境承载力相协调,社会经济发展要以提高可持续发展保障能力和不破坏生态环境为前提。由此可见,根据城乡发展的自身条件和特点优化生产力空间布局,规范空间开发秩序,形成合理的国土开发格局,是实现城乡协调发展的重要内容之一。

3.5 主体功能区建设促进城乡居民生活水平差距的缩小

改革开放以来,在沿海地区重点发展和整体国力迅速增强的同时,我国区域间经济发展水平的差距在不断扩大。特别是位于西部广大的农村贫困地区,多为生态环境脆弱地区也是我国少数民族比较聚集的地区和陆域边境地区。城乡区域经济发展不均衡问题严重,核心问题就在于不同地区城市和乡村的人民生活水平和享有的公共服务差距过大。城市与乡村之间的差距并不是简单的各个经济总量上的差距,而是城乡居民的收入水平、公共服务、生活水平的差距。要实现城市与乡村的协调发展,最终目的是要城市与乡村的全体居民享有均等的就业、住房和接受教育的机会,享有大体上相当的生活水平、享有大体上均等的公共服务和生活环境,共同享有小康社会的幸福生活。城乡区域协调发展的本质就应该是城市与乡村的各个地区都实现符合自身条件的发展,每个地区充分发挥自身的发展潜力,而不是某个或某些城市的发展需要建立在抑制乡村或其它地区发展的基础上。推进形成主体功能区,就是要把促进城乡区域协调发展的内涵定位于人,而不是单纯地扩大欠发达乡村地区的生产总值,同时突出生态屏障等主体功能的建设,引导生态环境脆弱、经济发展条件薄弱的地区人口逐步转移,减少欠发达地区人口压力,实现基本公共服务均等化,并通过加大财政转移支付力度和提高公共服务水平,最终实现城乡区域协调发展。

3.6 主体功能区建设促进城乡经济利益协调

我国正处在经济转型的特殊时期,政府并没有完全退出市场的运作,行政力量仍然是配置区域资源、特别是公共稀缺资源的重要方式。行政区经济已经成为当前区域最具普遍性的经济形态格局。以城市政府主导本行政单元的经济发展行为,势必产生城乡区域分割,导致利益冲突。这种城乡分割和区域分割的制度和政策,使得区域在经济发展上只考虑自身利益和需要,各个经济主体为实现自己利益的最大化,不顾及其他地区,因此使得外部性(由于区域之间的条块分割而造成的环境污染行为或一个区域内的经济主体所造成的社会损失往往由另一个区域的居民来负担)由社会承担。而四类主体功能区的划定明确指出了区域的主体功能包括经济功能、社会功能、生态功能,不同的主体功能区只能选择与自身资源环境相适应的经济活动。不同主体功能区的定位不同,发展的内涵和要求也应不同,与之对应的绩效评价和政绩考核体系也有不同的具体要求,这就改变过去以 GDP 和财政收入论英雄的做法,针对不同功能区确定相应的发展考评体系,用严格的考核机制来保证规划的落实。

参考文献

[1]编写组.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].北京:人民出版社,2006.

[2]高国力.我国主体功能区规划的特征、原则和基本思路[J].中国农业资源与区划,2007(6):8-13.

[3]夏安桃,许学强,薛德升.中国城乡协调发展研究综述[J].人文地理,2003(5):56-60.

[4]傅崇兰.城乡统筹发展研究[M].北京:新华出版社,2005.

[5]陈立.中国国家战略问题报告[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

[6]李红伟,赵羽.推进主题功能区建设促进区域协调发展[J].资源与人居环境,2007(6):41-43.

辽宁省主体功能区主导因素研究 篇8

国家“十一五”规划明确指出,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区[1],并由国家发改委规划司牵头,在东部、中部、西部和东北等区域选取试点省市进行分区研究。相关省份如河南[2]、山东[3]、福建[4]、湖北[5]、云南[6]、新疆[7]等都根据区域特点分别进行了尝试。不同尺度的空间单元,其人口、自然、经济和社会要素的总量和结构不同,在不同层面上发挥的作用也不同,客观上要求主体功能区划分在不同层面要因地制宜,考虑实际区情的复杂性。辽宁省处于东北经济区和环渤海经济区的结合部,是振兴东北老工业基地的前沿,拥有海陆兼备的地理优势,自然条件较为优越,经济社会处于调整过程中。在辽宁省主体功能区划过程中,必须抓住影响经济、社会、资源、环境的主导因素进行深入分析,从而保证区划工作的科学性、前瞻性和可操作性。

2 对主体功能区基本概念的认识

2.1 主体功能区

主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,按照地域分工和协调发展的原则,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。就组成而言,“主体”是指一个地区承担的主要功能,或者是发展经济,或者是保护环境,或者是其他功能。主体功能决定了区域的空间属性和发展方向,是主体功能区的核心和灵魂[8]。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区。优化开发区一般指现状工业和城市开发强度很高,城镇和人口密集,资源环境压力相对较大的地区。重点开发区一般指区位优势突出,目前经济开发密度不大,人口、资源、环境压力相对较小,在未来可以进行大规模工业和城市开发的地区。限制开发区一般指区位优势不明显,目前资源、环境、人口压力相对较大,尤其是现代工业和城市建设受资源环境限制比较大,在未来以保护性开发为主的地区。禁止开发区一般指当前国家从可持续发展的角度已经划定的各类保护区,或者未来主要从生态环境改善角度出发,需要划定的各类保护区以及周边过渡地区。

2.2 主体功能区规划

编制全国主体功能区规划是我国“十一五”规划中的一项新举措,涉及各地区自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平,全国人口分布、国土利用和城镇化格局,国家区域协调发展布局等,需要有关方面的广泛参与,深入研究,科学论证。主体功能区规划主要针对区域发展问题的基础性、战略性、约束性规划,编制的内容应当体现宏观战略性和空间约束性。主体功能区划分和规划是促进人口与经济合理分布的有效途径,前瞻性地引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间均衡。主体功能区划分和规划是从根本上保护生态环境的迫切需要,从源头上扭转生态环境恶化的趋势,减轻水资源大规模跨区域调动的压力,改善生存环境。主体功能区的划分和规划是加强与改善区域调控的重要措施,推进形成主体功能区就是要区别对待,分类引导,根据主体功能区的定位,提出不同的发展要求,配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核,增强区域调控的有效性,形成相对稳定的区划方案,对政策持续支持和功能持续建设有着重要的意义。

3 辽宁省主体功能区划分的主导因素

3.1 影响主导因素选择的研究区概况

辽宁省位于我国东北地区的南部,是东北经济区和环渤海经济区的重要结合部。全省陆地面积14.59万km2,占中国陆地总面积1.5%;海域面积15.02万km2,其中渤海部分7.83万km2,北黄海7.19万 km2。辽宁省地处沿海,城市密集,在全国新一轮经济发展中有条件成为最为活跃的重要区域之一。全省发展呈现出“112”的基本格局,即“一区、一带、两屏”的经济社会发展和生态环境格局。“一区”——以沈阳为中心,包括鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭、阜新等城市的沈阳经济区。充分发挥沈阳中心城市的带动作用,通过实施区域经济一体化战略,努力建设成为我国先进的装备制造业基地和高加工度原材料工业基地、具有全国意义的商品粮基地、辽宁乃至东北的高新技术产业和农产品加工示范区,率先完成老工业基地振兴的历史任务。“一带”以大连为龙头,丹东、营口、盘锦、锦州、葫芦岛等沿海城市和邻近临港产业区构成的辽宁省沿海经济带。以构建大连东北亚国际航运中心为重点,成为承接国际产业转移、实现结构优化升级的先行地区,成为辽宁省重要的石化基地、电子信息产业和软件基地、先进装备制造业基地、造船基地和高新技术产业基地,成为服务于辽宁和东北地区的对外开放窗口。“两屏”——即辽宁东部“体现生态重要性、要求生态保护”的水源涵养区,辽宁西部和西北部“体现生态脆弱性、必须生态修复”的土壤保持和防风固沙区。辽宁东部水源涵养区一方面是全省绝大部分淡水水源的重要保障区,另一方面也是铁矿、煤矿、石灰石等重要的矿产资源供应区。辽西和辽西北地区由于开发历史悠久,地表原生植被破坏严重,加之气候、土壤和植被特点,在国内属于水土流失与风沙危害严重的生态脆弱区,贫困人口数量多,生态修复任务艰巨。因此,在进行主体功能区规划时应充分考虑“一区、一带、两屏”的经济社会发展和生态环境格局特点,在对全省国土空间进行充分定量分析和评价的基础上,采用“自下而上”的综合指数评价法进行分类,抓住影响主体功能区划分的主导因素进行深入分析, 采用“自上而下”的主导因素法进行判别,才能保证全省主体功能区划分成果的科学性。在辽宁省主体功能区主导要素评价的过程中,主要选取九项主导要素,按照不同的功能作用分为三类。第一类主导要素包括人口集聚度、经济发展水平和交通优势度,这三项从不同的视角刻画了一个区域的经济社会发展状况;第二类主导要素包括生态系统脆弱性和生态重要性,通过这两项的评价可以判断出区域生态系统需要保护的程度;第三类主导要素包括人均可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性和环境容量。通过这四项反映区域国土空间开发的支撑条件。

3.2 反应经济社会发展状况的主导要素

经济发展水平:从全省经济总量来看,2008年全年完成生产总值13461.6亿元、全社会固定资产投资10016.3亿元、批发和零售业增加值1239.9亿元、社会消费品零售总额4917.5亿元、进出口总额724.4亿美元。从全省经济发展的空间差异和未来趋势看,经济布局与资源环境失衡。省内中部地区和部分沿海地区存在过度开发,面临水土资源和能源资源短缺,造成大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力,资源调动需要占用的国土空间越来越多,造成较大的生态环境压力。省内部分地区仍然没有摆脱贫困,受自然条件、发展基础和发展政策等多种因素影响,在辽西水土流失区、辽东山地水源区仍然存在一定数量的贫困人口,需要在未来的小康社会建设进程中给予重点关注。

交通优势度:交通运输网络发达,发展较快。铁路复线比重达到43.6%,密度达到0.0282km/km2;公路网密度达到0.3542km/km2。各种运输方式齐全,但是在相互协调衔接方面存在问题。沿海运输的优势没有得到充分发挥。交通运输网络服务能力与经济社会发展状况在空间上缺乏一定的协调性,产生某些地区交通运输紧张,有些地区过分闲置。交通运输线路建设与禁止开发区存在一定的矛盾,如高速公路穿越保护区,机场布局、港口布局等问题。交通运输服务的地域分工存在矛盾,产生恶性竞争和设施浪费。

人口综合评价:2008年全省人口总量4315万人。1978—2008年年均增长率为8.59‰,增长速度趋缓。2008年,全省平均人口密度为295人/km2,辽宁省中部平原地区一般在500—800人/km2、西部丘陵区200—300人/km2、东部山地丘陵区100—200人/km2。2008年全省非农业人口2592万人,该口径的城镇化水平达到60.07%,居全国省区单位的首位。产业、城市发展对人口集聚的影响逐渐增强,形成沈阳、大连两大都市圈和以锦州为中心的西部城市群。人口空间分布与经济空间格局不协调,在“效率有限、兼顾公平”的区域发展指导思想下,虽然全省经济取得了长足的发展,但是空间差异拉大,特别是经济的集聚与人口的迁移不协调,城乡之间、区域之间的社会公共服务差别加大,影响到和谐社会的进一步建设。

3.3 反应区域生态系统的主导要素

生态系统脆弱性:辽西北地区土壤侵蚀强烈,伴随着植被破坏和不合理的土地利用方式,有不断恶化的趋势。土壤侵蚀严重的辽西丘陵地区虽然经过了多年的生态和工程治理,仍然有超过3000t/a·km2的重度土壤侵蚀区3万km2。北部靠近科尔沁沙地边缘地区面临沙漠化威胁,生态系统脆弱地区不断扩大。西北部科尔沁沙地边缘地带面临不断加剧的荒漠化威胁,近20年来荒漠化面积由5000km2增加到6000km2。东部和南部近20年来花岗岩、石灰岩山地丘陵地区石漠化面积由1000km2增加到1200km2。沈阳城区漏斗(20.38km2)和辽阳首山漏斗(277.50km2)不断加剧生态环境的脆弱性。沿海地区不断扩大的海侵区(2006年面积为967.5km2,其中营口、大连、葫芦岛、锦州地区分别为88.5km2、500km2、213km2、166 km2)引发的海岸生态脆弱问题依然严峻。抚顺、阜新、北票等地区多年来因采矿产生的地表塌陷区使城市生态环境面临恶化。

生态重要性:诸多的生态问题造成全省生态系统脆弱性加剧,生态灾难的风险逐步加剧。辽东一些地区对森林资源的过度开发,导致天然林面积减少。自然保护区的缓冲区不足,划分不合理。城市与工业区扩展、交通网络建设对生态空间和廊道形成不合理占用,出现了诸多新的生态问题。经济社会发展,特别是工业交通建设对保护区构成一定的威胁,如大连双岛湾、东港开发区等。三角洲围垦,湿地被占用,如辽河三角洲、鸭绿江三角洲湿地面积萎缩严重,湿地生态调节功能减弱。水源涵养保护面积区不足,需要扩大,特别是白石水库等需要明确保护区面积。

3.4 反应国土空间开发条件的主导要素。

可利用土地资源:从总量结构现状来看,全省国土14.8万km2,且有一定面积的不宜人居的国土空间。耕地减少和建设用地增加速度快,威胁粮食安全。大规模的工业发展、城镇化快速推进以及基础设施建设等占用的耕地过多。2008年耕地408.5万hm2,比2000年减少7.9万hm2,相当于2000年的1.9% 。从建设用地看,2008年末建设用地总量13910km2,平均开发强度9.25%,其中城市空间比例2.44%。建设用地效率较低,内部可挖掘潜力较大,特别是农村居民点用地、工业园区用地内部挖掘潜力较大。可建设用地分布与全省经济社会总体发展空间战略存在一定矛盾,如沈阳、大连、鞍山等地可建设用地数量较少。

可利用水资源:水资源供需形势严峻。2008年全省总用水量为142.78亿m3,占水资源总量的53.67%,全年耗水率65%。全省2010年总需水量为164.6亿m3,2020年总需水量为170.4亿m3。水资源丰富区与主要用水地区存在一定矛盾,增加了用水成本。生产用水量比重大,生态用水不足,尚有一定的可利用水资源潜力可挖。平原和滨海地区地下水过度开采,引起相应的地下水环境恶化水资源利用率总体偏低。

环境容量:许多地区剩余环境容量相对不足,局部主要污染物排放超过环境承载力。采用2008年数据,主要污染物SO2、NH3-N、COD实排量分别为125.9万t、7.4万t、64.1万t,而全省以上三项指标环境容量分别为390万t、3.77万t、84.8万t,工业和城市密集地区当前排放量接近或超过环境容量标准。

自然灾害危险性:从历史灾情回顾分析,自然灾害有逐渐加剧趋势,且灾害多发区往往是人口、城镇密集区。近年来的大规模工业化和城市化建设,尤其是温室气体的排放、大气污染物的排放,以及自然海岸的产业开发、行洪河道的占用,大面积自然植被遭到破坏等因素,造成水、旱、寒、风灾害的频率增加,面临一定的水灾威胁,需要合理进行蓄滞洪区和行洪区规划。丘陵山地区的滑坡、泥石流地质灾害严重,采矿塌陷区面临人为地质灾害威胁。

4 对主导因素研究结果的分析

4.1 结合区情,科学评价主导因素

推进形成主体功能区,就是根据我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。主体功能区划是落实区域协调发展战略的重要举措[9]。因此,在进行辽宁省主体功能区划分时就要充分考虑全省经济社会发展状况和自然资源条件的特殊性,从目前已经形成的“一区、一带、两屏” 的“112” 经济社会发展和生态环境格局出发,对主体功能区的主导因素进行科学评价,从而掌握基本情况并据此引导开发方向,规范开发秩序,管制开发强度,调整开发政策[10],逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当,人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

4.2 对经济社会发展状况的分析

经济发展水平这一因素表明省内中部地区和部分沿海地区存在过度开发,省内部分地区没有摆脱贫困。这就要求在主体功能区划中要统筹全省的经济发展状况,合理布局,促进区域经济协调发展。交通优势度这一因素表明尽管全省交通运输网络较发达,但空间上交通运输网络服务能力与经济社会发展状况缺乏协调性,这就要求在主体功能区划中要使交通运输线路的建设尽量不穿越禁止开发区和限制开发区。此外,还要积极发挥沿海地区的区位优势,进一步挖掘沿海运输潜力。人口综合评价这一因素表明,由于产业集聚和城市化进程加快等原因,人口空间移动速度加快并集聚到特定地区,形成人口空间分布与经济空间格局不协调,这就要求主体功能区划中要适当引导人口空间转移,努力形成经济集聚与人口迁移相协调,促进城乡之间、区域之间的社会公共服务均等化[11]。

4.3 对区域生态系统需要保护程度的分析

生态系统脆弱性这一因素表明辽西北地区土壤侵蚀严重。由于北部和西北部靠近科尔沁沙地,沙漠化和荒漠化加剧,沿海地区的海侵区不断扩大,沈阳城区、辽阳首山、抚顺、阜新、北票的生态环境面临恶化威胁。这就要求在主体功能区划中要把辽宁省北部、西北部、沿海地区作为限制开发区的研究对象,沈阳等生态环境受到破坏严重的城市要根据自身经济社会发展状况作为优化开发区和限制开发区的研究对象。生态重要性这一因素表明辽东一些地区对森林资源开发过度,省内一些地区经济社会发展迅速,交通设施穿越保护区,使保护区受到一定的威胁。这就要求在主体功能区划中要从生态环境较高的脆弱性和敏感性出发,加强对生态资源的保护,同时对限制开发区和禁止开发区的划定要充分考虑目前已建立的和将要建设的各级各类自然保护区、森林公园、地质公园、湿地、水源涵养区,使之受到良好的保护。

4.4 对区域国土空间开发支撑条件的分析

可利用土地资源这一因素表明建设用地增加速度快,耕地面积减少。从国土空间角度看,可建设用地分布与经济社会总体发展空间不协调。可利用水资源这一因素表明水资源供需形势严峻,平原和滨海地区地下水过度开采,但水资源利用率总体偏低。这就要求在主体功能区划中要全面分析水、土地等重要资源的禀赋和开发利用强度,科学评价承载能力,确保粮食耕地红线,合理利用水资源,使之对区域经济发展的约束降低。自然灾害危险性这一因素表明由于大规模工业化和城市化进程加快,人为因素造成自然灾害逐渐加剧,这就要求在主体功能区划中要把自然灾害发生情况和灾害损失程度的分析评价作为重要的约束条件。环境容量这一因素表明辽宁省环境容量压力较大,环境容量对于产业发展和布局限制较大。这就要求在主体功能区划中要将全省环境容量作为重要的约束条件加以考虑,使资源环境承载力成为重要的刚性限制因素。

5 结论与讨论

本文基于辽宁省的自然条件和经济社会发展特征,对反映经济社会发展状况、反映区域生态系统需要保护程度、反映区域国土空间开发支撑条件三类主导要素进行了分析与评判,并对研究结果进行了分析。通过对主导因素的研究力求形成相对稳定的区划方案,这对政策持续支持和功能持续建设有着重要的意义[12],对省域主体功能区划分提供理论支持起到一定的作用。

参考文献

[1]中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展“十一五”纲要[EB/OL].2006-03-16,2007-08-28.http://www.china.com.cn/chinese/2006/Mar/1156685.html.

[2]赵永江,董建国,张莉.主体功能区规划指标体系研究——以河南省为例[J].地域研究与开发,2007,26(7)∶39-42.

[3]张广海,李雪.山东省主体功能区划分研究[J].地理与地理信息科学,2007,23(4)∶57-61.

[4]王强,伍世代,李永实,等.福建省域主体功能区划分实践[J].地理学报,2009,64(6)∶725-735.

[5]刘传明,李伯华,曾菊新,等.湖北省主体功能区划方法探讨[J].地理与地理信息科学,2007,23(3)∶64-68.

[6]普荣,吴映梅.云南省域主体功能区划分初探[J].经济研究导刊,2009,(4)∶106-107.

[7]李慧玲,司正家,孟丹,等.新疆主体功能区划分初探[J].新疆农垦经济,2008,(1)∶53-57.

[8]朱传耿,马晓冬,孟召宜,等.地域主体功能区划——理论.方法.实证[M].北京:科学出版社,2007∶110-132.

[9]樊杰.推进形成主体功能区促进区域协调发展[N].科学时报,2007-2-26(1).

[10]张可云.中国区域政策研究与实践缺陷和未来方向[J].经济纵横,2009,(3)∶44-47

[11]国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化[J].宏观经济研究,2008,(5)∶7-12

生态主体功能区 篇9

主体功能区建设实质是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类, 确定各地主体功能定位, 明确开发方向, 控制开发强度, 规范开发秩序, 逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。实施主体功能区建设有利于缩小地区间公共服务的差距, 促进区域协调发展;有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应;有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势, 实现资源节约和环境保护;有利于打破行政区划, 加强和改善区域调控。

但是, 根据经济发展客观规律和我国当前整体实力, 主体功能区建设不可能在短期内实现, 而是一个长期、渐进的过程。在这一过程中, 关键是要不断调整完善相关的体制机制、法律法规等, 使各项体制机制与主体功能区建设形成相互促进、相互协调的格局, 为主体功能区建设提供应有的制度保障。

政府推进主体功能区建设的调控手段主要有财政政策、投资政策、产业政策、土地政策等, 其中财政政策是最直接、最基本、最有效的平衡和纠偏机制。在《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中明确提出:实现主体功能区定位要调整完善财政政策, 以实现基本公共服务均等化为目标, 完善中央和省以下财政转移支付制度, 重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付, 逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。党的十七大报告中也明确指出:围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设, 完善公共财政体系。由此可见, 加快完善公共财政体制是推进主体功能区建设的重要支撑, 而主体功能区建设所包涵的区域之间、人与自然之间和谐发展的内在目标, 也是公共财政建设的应有之义。

生态主体功能区 篇10

【问题】改革开放以来, 我国经济快速发展, 城乡面貌日新月异。与此同时, 由于缺乏国土空间开发方面的正确引导, 也出现了地区差距扩大、部分地区过度开发导致生态环境恶化、区域间不协调性增强的问题。这些都增加了发展的成本, 对可持续发展构成了严峻挑战。中国各地区的情况千差万别, 各地资源禀赋和发展条件不尽相同, 其所承担的主体功能也应该有所差异。但长期以来, 在宏观调控和区域管理中, 我们并没有很好地体现这种差异性, 对不同区域实行“区别对待、分类指导”。前些年出现的无序开发现象, 就与现行一些不合理的体制、政绩考核和相关政策密切相关。

在我国960万平方公里陆地国土上, 并不是每一块国土都适合开发, 即进行大规模工业化和城市化的生产建设活动。适宜且能够进行开发的只能是一小部分国土, 大部分国土不适宜也不应该进行开发。在过去一段时期内, 各地区不管有无条件, 都片面追求GDP增长, 强调加快工业化和城市化, 结果导致各地开发区遍地开花, 工业项目散乱布局, 城市规模无限制扩张, 这种空间无序开发的状况不符合强调以人为本的科学发展观。划分不同类型的主体功能区, 明确那些区域应该优化开发, 那些区域应该重点开发, 那些区域应该限制或禁止开发, 将有利于实行并强化空间管治, 规范和优化空间开发秩序, 逐步形成合理的空间开发结构, 这是新时期在科学发展观视角下提出的一种区域发展新思路。

【对策】为促进人与自然的和谐发展, 全面协调经济、社会、人口、资源和环境之间关系, 引导经济布局、人口分布与资源环境承载力相适应, 实现我国国土空间开发模式的重大转变。2010年底, 国务院印发了《全国主体功能区规划》。

《规划》对我国国土空间版图进行了重新勾勒:按开发内容划分, 国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区“三大格局”;按开发方式划分, 则划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。“三大格局”具体而言, 即《规划》确立了未来国土空间开发的主要目标和战略格局:一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局, 二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局, 三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

《规划》明确了四类主体功能区的功能定位、发展方向和开发管制原则, 并明确了能源、主要矿产资源开发布局以及水资源开发利用的原则和框架。《规划》强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式, 据此控制开发强度, 完善开发政策, 规范开发次序。

首先, 对不同的主体功能区要实行不同的绩效考核评价办法。优化开发区域的考核将强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价, 以优化对经济增长速度的考核。对重点开发区域, 即资源环境承载能力还比较强, 还有一些发展空间的地区, 主要是实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价, 综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。对于限制开发区域的两类中的农产品主产区, 主要是强化对农业综合生产能力的考核, 而不是对经济增长收入的考核。对于另一类重点生态功能区, 主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。对于禁止开发的区域, 主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。《规划》明确提出, 对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果, 要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。

其次, 不同功能区政策差别化。既然全国划分成不同的功能区, 全国统一的政策面对不同的功能区进行实施时, 也会采取差别化的方式。国家发改委秘书长杨伟民介绍, 主体功能区规划中确定了“9+1”的政策体系。“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。“1”是绩效评价考核。如目前的产业政策是按照鼓励、允许、限制、禁止的目录, 在全国是同一个, 未来将是按主体功能区来实行, 比如现在在全国是鼓励的, 但是未来可能在确定的优化开发区域当中是鼓励的, 在限制开发区域当中就不一定是鼓励的项目, 也可能变成允许或限制的。

生态主体功能区 篇11

关键词:推进;安徽;主体功能区;建设

中图分类号:F061.5文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)21—0060—02

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“各地區要根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局”[1]这是我们党在区域发展战略中落实科学发展观的重要体现。推进科学发展,加速安徽崛起,应按照中央提出的形成主体功能区的要求,加强安徽国土规划,完善区域政策,调整经济布局,健全区域协调互动机制,努力形成合理的区域发展格局。

一、推进安徽主体功能区建设的重大现实意义

主体功能区是为规划和优化空间开发秩序,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,按照一定指标划定的具有某种特定主体功能定位的地域。这是新时期在科学发展观指导下我们党提出的一种促进区域经济协调发展的新思想。它将有利于全面协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系,引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,对促进安徽经济又好又快地发展具有重要的现实意义。

1.有利于促进区域的合理分工与协调发展。主体功能区建设的核心内容是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,按区域分工和协调发展的原则,赋予其不同的主体功能定位,明确各区域的发展方向。这将有利于优化资源空间配置,提高资源配置效率,推动安徽形成各具特色的区域经济结构和合理的区域分工格局,促进区域经济的协调发展。

2.有利于促进安徽经济发展方式的转变。在过去一段时期内,一些地区不管有无条件,都片面追求GDP增长,强调加快工业化和城市化,结果导致各地开发区遍地开发,工业项目散乱布局,城市规模无限扩张,生态环境污染严重。划分不同类型的主体功能区,明确哪些区域应该优化开发,哪些区域应该重点开发,哪些区域应该限制或禁止开发,将有利于促进各地区经济发展方式的转变,规范和优化空间开发秩序,逐步形成科学的空间开发结构,使安徽经济建设逐步走向可持续发展的轨道。

3.有利于政府对各地区分类指导与调控。前些年各地区出现的盲目攀比、相互竞争、无序开发等现象,与现行的一些不合理的行政体制、政绩考核和相关政策密切联系。因此,从科学发展和适宜性评价的角度,推进形成主体功能区,对不同主体功能区实行分类管理的区域政策与政绩考核,有利于贯彻“区别对待、分类指导”的思想,促进政府职能转变,对不同类型的区域实行分类管理与调控,可以避免过去宏观调控中长期存在的“一刀切”现象。

4.有利于实现安徽各地公共服务均等化。安徽省内区域之间差距较大。区域差距从本质上看不是各区域间经济总量的差距,而是不同区域的群众在公共服务、生活水平上的差距。按功能区构建安徽区域发展新格局,有利于改变各地把做大经济总量作为发展出发点和归宿的传统发展观念,体现了以人为本的发展目的。按此要求,促进区域协调发展,既要在优化或重点开发区内继续发展经济、做大“分子”,也要促进限制或禁止开发区内的人口逐步转移,缩小“分母”。同时配套采取财政转移支付等措施,逐步实现各类区域公共服务均等化,使各地群众都能共享发展的成果,促进安徽社会和谐稳定。

二、安徽主体功能区划分的设想及其发展方向

安徽省主体功能区建设的总体构想为:根据安徽各地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来安徽人口分布、经济布局、国土利用、城镇化布局以及对内对外的经济联系,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整和完善产业发展方向,逐步形成功能定位明确、区域分工合理、各具产业特色的空间开发结构。[2]

1.优化开发区域的划分及其发展方向。把淮南、淮北、宿州、马鞍山、铜陵作为优化开发区。这些地区基本上都是老工业基地,经过长时期的开发,资源环境承载能力开始减弱,属于亟待产业转型的资源型城市。要改变其粗放型的增长方式,把提高质量和效益放在首位,提升参与区域分工与竞争的层次,使之继续成为促进全省经济发展的重要增长极。其中,淮南、淮北、宿州的主体功能定位为安徽能源工业区,突出发展煤电一体化和煤化工,延伸煤炭产业链条,大力发展新型能源工业。马鞍山、铜陵的主体功能定位为安徽重化工业和现代制造业基地,大力发展冶金化工、机械制造和新材料等重化工业。同时,在上述地区要注意加强生态保护与环境治理,发挥其他资源的比较优势,加快培育好接续产业,并尽快做大做强,促进资源型城市的转型。

2.重点开发区域的划分及其发展方向。⑴把合肥、芜湖、蚌埠作为重点开发区。其主体功能定位为自主创新试验区,依托众多高校和科研院所,以高新技术产业、现代制造业和现代服务业为主导产业,加快进行自主创新综合配套改革,使之成为带动全省经济发展的龙头。⑵把滁州、宣城作为重点开发区。其主体功能定位为综合加工服务区,大力发展农副产品加工业、先进制造业和现代服务业,形成与周边城市相互配套的产业结构,并发挥其与江浙发达地区相邻的区位优势,使之成为安徽融入长三角的前沿阵地。⑶把黄山、安庆、池州作为重点开发区,其主体功能定位为皖南旅游区。按照“两山一湖”旅游区规划,加强与长三角旅游城市联动发展,使之成为世界级旅游观光度假胜地。同时,发展环境友好的现代工业和现代农业。⑷把阜阳、亳州、六安、巢湖作为重点开发区,其主体功能定位为现代农业区。坚持依法保护耕地,形成全省优质粮食生产基地,同时大力发展特色产业,积极发展与生态环境相协调的现代工业、高新技术产业及休闲度假旅游产业。

3.限制开发区域的划分及其发展方向。把沿淮行蓄洪区、大别山区、皖南贫困山区等资源环境承载能力较弱和自然灾害频发区,列为限制开发区。其主体功能定位为综合治理开发区,贯彻保护优先、适度开发的方针,统筹安排开发与治理工作,加强基础设施建设,因地制宜地发展本地生态环境可承载的特色产业,推进现代农业建设,加快工业发展和矿产资源的深度开发利用,妥善处理人口资源环境的关系。

4.禁止开发区域的划分及其发展方向。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,如安徽的牯牛降自然保护区、升金湖自然保护区、扬子鳄自然保护区、马鬃岭自然保护区、皇藏峪自然保护区、皇甫山自然保护区等,要依据法律法规实行强制性保护,严禁不符合功能定位的开发活动,使之成为安徽的重要生态功能区。

三、推进安徽主体功能区建设的主要对策与措施

1.抓紧制定安徽主体功能区有序开发的发展规划。主体功能区规划的重点内容是根据安徽四类主体功能区划分的要求,主要解决好优化开发什么、重点开发什么、限制开发什么和禁止开发什么的问题。其空间布局一般包括安徽境内区域市场的形成与发展、与主体功能相适应的区域产业选择、区域产业结构调整、区域性能源和交通通讯等基础设施建设、区域内公共服务的供给等。

2.制定推进安徽主体功能区建设分类管理的配套政策。财政政策要增加对限制和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付,逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策,重点支持限制和禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护,支持重点开发区域基础设施建设。产业政策,要引导优化开发区域提升产业结构层次;引导重点开发区域加强产业配套能力建设;引导限制开发区域发展特色产业,限制不符合主体功能定位的产业扩张。土地政策,对优化开发区域实行严格的建设用地增量控制,适当扩大重点开发区域建设用地供给,对限制和禁止开发区域实行严格的土地用途管制。人口管理政策,鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户,引导限制和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。

3.制定推进安徽主体功能区建设的绩效评价考核体系。对安徽的优化开发区域,强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价,弱化经济增長的评价;对安徽重点开发区域,要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等;对安徽限制开发区域,要突出生态环境保护等评价,弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价;对安徽禁止开发区域,主要评价生态环境保护。

4.健全各主体功能区之间的区域互动机制。健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移。健全合作机制,鼓励和支持各地区开展多种形式的区域合作,形成不同功能区之间协调发展的格局。健全互助机制,优化和重点开发区中的较发达地区要采取对口支援等方式帮扶限制和禁止开发区中的欠发达地区。健全扶持机制,按照公共服务均等化原则,加大政府对限制和禁止开发区中欠发达地区的支持力度。

5.做好推进安徽主体功能区建设的有关协调工作。一是做好安徽省级主体功能区规划建设与国家级主体功能区规划建设的衔接工作。二是做好安徽省主体功能区规划建设与安徽省行政区规划建设的衔接工作。三是加强不同主体功能区之间的分工与合作。四是加强同一主体功能区内不同行政区之间的交流与协作。五是正确处理好在推进主体功能区建设过程中政府与企业、政府与市场的关系。

参考文献:

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议[M].北京:人民出版社,2005:16.

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[M].北京:人民出版社,2006:37.

生态主体功能区 篇12

主体功能区财税政策的目标定位

在我国主体功能区的形成和建设中, 实施财税政策旨在发挥如下作用——

1.引导地方政府、企业、居民重视生态和环境保护

在环境资源的生产和消费过程中存在外部性:一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本, 二是生态环境保护所产生的外部效益。市场机制的失灵客观上要求必须依靠政府干预加以纠正。我国由于长期的经济政策变动, 这种外部性得不到有效解决, 受益者 (区域) 无偿占有生态效益, 保护者 (区域) 得不到应有的经济激励;破坏者未承担破坏生态的责任和成本, 受害者得不到应有的经济赔偿。生态保护与经济利益关系扭曲, 资源环境过度开发现象比比皆是, 生态保护面临很大困难。要遏制这种现象, 就必须促使各主体功能区只从事与自身资源环境能力相适应的经济活动, 而财税政策是对这种经济活动的有效约束因素之一。财税政策的着力点应该是:通过税收、补贴等手段使资源浪费和环境污染的行为支付必要的成本, 对采用节约资源和环境保护技术的企业给予支持;利用政府间转移支付制度, 实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配, 逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制, 使外部性“内部化”。

2.引导人口要素向目标功能区合理流动

按照我国主体功能区规划, 重点开发区的经济和人口集聚条件较好, 将逐步成为全国经济发展和人口集聚的重要空间载体, 而禁止开发区和限制开发区的环境承载能力较弱, 将成为人口的输出 (迁移) 区。为了实现人口资源在区域之间 (内) 有序就业流动和空间合理布局, 政府应利用公共投入、补贴等财政手段引导人口逐步从禁止开发区和限制开发区迁出 (迁移) , 推进生态移民, 引导人口要素向重点开发区流动。

3.引导各功能区产业合理定位、科学发展

不同主体功能区的资源环境承载力不同, 产业定位和发展战略也不相同:优化开发区拥有人才优势, 但资源环境承载力开始减弱, 应成为高端生产性的服务业、高新技术产业、新兴产业和现代制造业基地;重点开发区资源环境承载力较强, 且是经济人口聚集的地区, 应承接优化开发区的产业转移, 大力发展劳动密集型产业;限制开发区本着环境优先、适度开发的原则可发展一些特色产业。财税政策要根据各主体功能区的产业规划, 为适合各功能区发展的产业提供支撑, 引导优化开发区域提升产业结构的层次和竞争力;引导重点开发区域加强产业配套能力建设, 增强吸纳产业转移和自主创新能力;引导限制开发区域发展特色产业, 限制发展不符合主体功能定位的产业。

促进主体功能区形成和发展的财税政策

1.加大上级财政对限制开发区和禁止开发区的转移支付规模

根据主体功能区的定位, 限制开发区和禁止开发区的首要任务是实施生态环境保护, 向社会提供优质生态服务。由于其效益的外溢性, 应健全生态转移支付制度, 完善生态补偿机制, 主要通过中央和省级财政纵向转移支付, 特别是中央财政转移支付, 使生态受益者和提供者在成本、收益的分担和享受上趋于合理, 让限制开发区和禁止开发区实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”, 以激励这两类地区保护生态环境的积极性, 形成生态补偿与环境保护的良性互动关系。

(1) 加大对限制开发区和禁开发区的一般性转移支付, 实现各主体功能区公共服务均等化。基本公共服务均等化, 是推进主体功能区实施战略的前提条件和重要手段, 没有基本公共服务的均等化, 在限制开发区和禁止开发区中限制或禁止相关产业开发是极其困难的, 也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。长期以来, 由于自身财力不足, 加之上级政府一般转移支付规模偏小, 这两类地区在基础教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、环境保护等公共服务供给方面都明显低于其它地区。因此, 应加大省级政府尤其是中央政府一般性转移支付规模, 弥补其标准财政收支的缺口。

(2) 加大对限制开发区和禁止开发区生态环境建设和维护的专项转移支付, 对生态环境保护的外部经济性给予合理补偿。对限制开发和禁止开发区来说, 仅仅强调基本公共服务的均等化是远远不够的, 因为它们是以“不开发”为代价, 为全国的生态环境建设作出了贡献, 而基本公共服务是全国各地居民都可以享有的。所以, 这里还有一个补偿机制问题。从我国现有的生态补偿政策和补偿措施看, 基本上是以工程项目建设投入为主, 如天然林保护、退耕还林、退牧还草等, 虽然对相关地区生态环境保护成本给予了一定补偿, 但补偿额度偏低, 且没有形成完善的系统, 消除区域贫困、促进居民就业等问题未予一并考虑。要激励禁止开发区和限制开发区生态环境保护的积极性, 一是加大上级政府专项转移支付规模, 调高“退耕还林”、“退牧还草”等现有生态环境补偿项目的补偿标准, 把生态环境建设中投入的直接成本和丧失的机会成本之和作为补偿的底线, 以提高提供生态系统服务的农村土地所有者及其他提供者的收入水平, 使他们摆脱贫困的困扰。二是增加有利于该区人口和产业迁移的专项转移支付资金。限制开发区和禁止开发区面临着人口和产业向外迁移的任务, 强制迁移并不可取, 需要通过财政补贴、提供免费培训、提高劳动者技能等方式来实现。地方政府为此要耗费大量的财力, 因此只有增加上级政府的转移支付, 才能保证这两类地区对产业异地发展和生态移民相关投入及时足额的落实。三是加大上级政府对限制开发区和禁止开发区重点流域性污染防治专项转移支付。

2.引导重点开发区调整财政支出政策

重点开发区是未来全国经济和人口聚集的地区, 要为承接国内外产业转移、限制开发区和禁止开发区人口转移创造条件, 加快本区域城镇化和工业化。与之相适应, 财政支出的重点应是公共服务和基础设施建设领域。

(1) 结合产业布局加强相关基础设施建设。重点开发区应增加对交通、通讯、能源、水利的投入, 加强道路、桥梁、水利、电力及工业污染处理设施等生产性基础设施建设, 为企业发展创造良好的硬件环境。

(2) 依据该区人口承载量, 实施城镇化战略, 加强生活性基础设施建设。要扩建和新建科教文卫设施和环境基础设施, 包括医院、文化馆、学校、科技馆、生活污水处理厂、垃圾处理厂等, 以满足未来人口规模扩大的需要。

(3) 加大公共服务投入, 提高公共服务水平。一是不断增加基础教育投入, 为本区居民提供高质量的教育服务;二是持续增加社会保障投入, 完善养老、农村合作医疗、城镇居民医疗保险、失业救济和城市居民最低生活保障等制度, 不断扩大社会保障范围, 增强社会保障能力;三是增加对公共医疗卫生事业的投入, 建立公共卫生经费保障机制, 提高重大疾病预防控制能力, 提高基层医疗机构的医疗服务水平;四是不断增加廉租房和经济适用房的供应量, 实现居者有其屋;五是加大生态环境保护和治理的投入, 加强城市工业和生活污染的处理, 根据本地实际, 或加强水质保护、防治水污染, 或保护和改善地下水资源, 或加强植被覆盖、土壤改良等, 为居民提供良好的生态环境。

对于按照功能区要求优化财政支出结构成绩突出的重点开发区, 上级财政应视其上述重点支出在财政支出中占比增长的情况给予适当的奖励, 引导重点开发区调整其财政支出结构, 削减经济建设费, 压缩行政管理费支出, 尽快完成从经济建设型财政向公共服务型财政的转变, 确保上述重点支出的财力需要。同时, 上级财政也要及时调整对该类功能区的投资计划和项目, 围绕公共服务和基础设施安排财力。

3.建立符合各主体功能区要求的产业发展支持政策体系

(1) 税收优惠政策。对区域经济协调发展的调节可以通过选择性、差异化的税收政策来实现, 在某些特定区域通过对全部或部分企业实行一定范围的税收优惠, 为该区域的企业提供更多的发展机会, 进而实现对区域经济发展的宏观调控。在优化开发区, 应选择新兴产业、高端生产性的服务业、高新技术产业、现代制造业, 实施营业税和企业所得税减免、延期纳税、加速折旧等税收优惠政策, 降低其经营风险, 促使其加快成长, 从而实现该区域产业优化升级;在重点开发区, 应对劳动密集型中小企业实行企业所得税、营业税优惠, 提高其营利空间, 以换取更多的就业岗位。

(2) 政府采购政策。利用财政资金采购政府所需的大宗物品, 往往具有巨大的市场影响力。采购对象的选择、采购政策的变化可对特定地区、特定产业 (企业) 的生产销售和投资选择产生重大影响。因而, 政府采购也是一种有效的区域政策工具。可通过高级别政府对限制开发区某些特色或绿色产品的长期稳定的政府采购, 对发达地区高新技术产品实行政府采购制度, 引导相关产业在区域之间合理布局和发展。

(3) 调整省级以下政府之间的财政收入分享。产业的发展离不开地方的扶持。为了激励各主体功能区积极发展与本地资源环境承载力相适应的产业, 提高其税收分享不失为一种有效的方法。对政府之间财政收入分享可作以下调整:优化开发区———调整高新技术产业、现代制造业增值税收入分享体制, 将新建、扩建企业增值税省级分享部分让给市、县;调整高端生产性的服务业、新兴产业营业税分享体制, 省级财政将营业税新增财力让给各县、市。重点开发区———对农产品精深加工企业等劳动密集型的中小企业增值税收入体制进行调整, 将新建、扩建企业增值税省级分享部分让给市、县;对县级营业税分享体制进行调整, 省级财政将营业税新增财力让给各县, 促进服务业发展。

(4) 财政投资政策。限制开发区和禁止开发区的大多数产业的技术水平不高、企业实力薄弱, 产业转型、升级和迁移, 需要政府的财政支持。但所需支持度往往超过政府的承担能力, 因此要求政府发挥财政资金的杠杆作用, 通过财政贴息、产业发展基金、贷款担保基金等方式开拓融资渠道, 吸引信贷资金和民间资金, 推动这两类区域的产业转型、升级和迁移。

4.完善保护环境的相关税、费制度, 约束各主体功能区破坏生态环境的行为

(1) 扩大资源税的征收范围, 将非矿藏资源列为征税对象;增加水资源税, 开征森林资源税和草场资源税, 用资源产品实际产量 (储量) 取代销售量作为计税依据, 对非再生性、稀缺性资源课以重税。应通过税收杠杆把资源开采、使用同生态环境保护结合起来, 提高资源的开发利用率。

(2) 加强资源费征收使用和管理工作, 增强其生态补偿功能。应进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法, 提高资源费征收标准, 加大各项资源费在使用中用于生态补偿的比重。

(3) 健全生态环境破坏者经济赔偿制度。对在资源开发或其它经济活动中破坏生态环境的行为, 严格执法, 以恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失为依据, 向破坏者足额收取保证金, 促使其治理和恢复生态环境。

(4) 对严重破坏生态环境的生产、生活方式, 利用税收手段予以限制。如把野生动植物产品、高污染高能耗产品、更大范围的木制品等列入消费税征税范围, 并施以高税率。