财政定位（共5篇）
财政定位 篇1
在4月28日召开的全国财政国库改革与发展座谈会上, 财政部副部长刘昆明确指出, 要找准财政国库管理在整个财政管理中的职能定位, 着力打造服务保障型、决策支撑型、运营管理型、风险防控型的“四型”财政国库。
财政国库管理是财政资金运行的主体和中枢, 其服务保障能力的高低直接关系着预算单位的财务运行和各项业务的正常开展。打造服务保障型财政国库, 就是要根据当前政府职能转型、简政放权的新要求, 通过合理界定财政国库部门和预算单位在预算执行管理中的职责, 优化业务流程, 进一步提升为预算单位服务的质量。同时, 要建立覆盖预算单位资金收支全流程的监控机制, 对预算单位的违规行为形成有效威慑, 保证政令畅通和财政政策的有效落实。
现代国库管理是微观操作和宏观管理的结合点, 从微观层面可以及时发现经济运行中一些苗头性、倾向性的问题, 为宏观决策提供依据;从宏观层面可以有效配合财政政策、货币政策的实施, 保障国家宏观调控目标的实现。打造决策支撑型财政国库, 就是在保障国家整体经济体系运转的同时, 能够预先感知到经济体运行当中出现的一些问题, 进而为宏观决策提供可靠的数据支撑。在全面深化改革新的历史时期, 要进一步发挥财政国库的决策支撑作用, 为各项改革和宏观调控做出更大贡献。
同国民经济体系其他资金一样, 国库资金也是有“机会成本”和“时间价值”的, 闲置或使用不当, 造成的资金成本都将增加纳税人负担。打造运营管理型财政国库, 基本目标是在满足支付的前提下, 保持国库现金余额稳定在一个较低水平, 追求资金使用和运营的效益最大化。要逐步实现国库现金流量按日预测, 在此基础上, 综合运用长短期金融工具, 统筹债务发行与现金管理, 调控国库资金在一个稳定水平区间内运行。
财政国库管理作为财政管理的核心与基础, 是防控财政风险的重要节点。打造风险防控型财政国库, 一方面, 要加强对外部风险的抵御力。比如, 经济长期潜在增长率的下行, 将导致财政收入压力和支出风险, 政府偿债能力弱化;随着利率市场化改革, 利率波动将给政府债券发行和国库现金管理带来风险等等。另一方面, 要加强对内部的风险控制力。必须清楚地认识到财政国库管理在财政乃至整个经济社会中的风险防控作用, 从国家长治久安的高度建立财政国库风险防控体系, 提升风险防控能力。
财政定位 篇2
乡镇财政作为我国财政体系中最基层的一级财政，从上世纪八十年代设立起，在20多年的发展与改革中，乡镇财政所在组织地方财政收入、加强收支监管、发展地方经济、维护政权建设等方面发挥着重要的作用。但随着财税体制改革的不断深入，农业税收全面取消，契税和耕地占用税征收职能划转地税，税务、土地、公检法、教育、卫生经费保障责任的上划，乡财县管体制的推行及国家强农惠农政策不断出台，乡镇财政所的职能发生了很大转变，其组织收入、预算管理、财政监督等职能不断弱化，服务基层政府、服务三农的职能不断增强，由组织收入、监管资金权力部门变成了发放工资、发放涉农补贴、进行账务处理的服务机构。这种职能转变，导致一些人甚至乡镇领导干部对乡镇财政职能认识模糊，对其存在的必要性产生了疑问，乡镇财政干部的管理模式也让乡镇财政人员工信心不足。因此，在当前逐步建立农村公共财政的形式下，如何定位乡镇财政的职能，如何实现财政职能的转换，值得我们去思考和实践。
一、乡镇财政所履职中存在的问题
(一)组织收入职能明显减弱。一方面农业税收取消，耕地占用税、契税征收化转使财政所失去组织收入权，另一方面税务部门属条条管理，一般两三个乡镇设一个国税分局和地税分局，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿多收超收，以便为下年“留有余地，为在所辖乡争取一些办公费用，也会出现把税源较好的乡镇的收入解到另外一个乡镇金库的情况。而乡镇财政属块块管理，虽想应收尽收，但国地税分局行政级别高于乡镇财政所，很难发挥其收入的协调调度作用。
（二）预算管理职能严重削弱。乡镇每年的财政收入任务都是由上级政府按上年收入的百分之多少的增幅下达，并没完全考虑乡镇税源实际情况，乡镇只能按照上级下达的任务编制收入预算报表，在支出预算上编制粗放，支出随意性较大。乡镇教师工资、农村卫生医疗、公检法、土地等部门经费上划，再有一些财政实施的建设项目一般都实行报账制，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算管理空间小。特别是随着“乡财县管”体制改革的推行，乡镇总预算会计将被取消，实行预算共编，帐户统设，收支统管后，从某种意义上说，乡镇财政已不是一级完整的财政，乡镇财政所也基本成为县财政的报帐单位。
（三）财政监督严重缺位。随着国家停止取消更多的行政事业性收费，乡镇第二预算单位没有了收费权，人员工资也逐渐纳入财政统一发放，与财政所一体的会计核算中心形同虚设，更谈不上对第二预算单位收支的监管。实行政府采购后，乡镇大型办公设备、建设项目都有县级政府采购中心负责招投标，乡镇财政只对这县级采购部门采购项目支付资金，也谈不上资金监管。对于项目资金，财政所没有参与项目的申报、实施，而且项目资金实行的是报账制，上级主管部门直接将资金打入项目承包商，作为项目实施地的乡镇财政无权过问，无法实施就地监督，存在着“看的见的管不了，管的了的看不见”现
象。种粮补贴、五保低保、伤残抚恤、失地补贴、计生奖励、家电下乡补贴等资金虽有财政部门负责发放，但基础数据的审核属经管、民政、农业、计生和电家销售商等多个部门，财政部门不能对上报数据的真实性一一审核，财政监督严重缺位。
（四）落实惠农政策的职能不断增强。滕州市21个镇街财政所都建设了高标准的惠农服务大厅，并在大厅设置了政策咨询、业务受理、业务审核、资金兑付等岗位，集中办理五保低保、民政抚恤金、种粮补贴、农资综合补贴、高铁占地补贴、家电下乡补贴、企业占地补偿等各类涉农补贴及农村社会养老金、新农合资金的收缴工作，为群众提供了“一站式”服务，这些惠农资金的发放涉及面广，种类繁多，政策性和时效性强。虽然实行“一折通”发放，但基础数据的录入、审核、上报县级财政部门等工作加大了财政所干部的责任和工作强度。
（五）乡镇财政人员管理体制有待完善。目前，滕州市乡镇财政人员属“双重管理”。财政所人员编制属乡镇财政，由财政局对其人员的分工、人事调整、业务考核，但其人员工资属乡镇政府发放，这种管理模式导致乡镇财政人员既要服从乡镇党委、政府的领导，参与三秋三夏、计划生育包村和忙于乡镇日常事务，还要服务上级财政部门的领导，做好业务工作，政治待遇上干部进出不畅，很难提拔重用，回不了局机关，也进不了城区，加之由于受一定的人员比例限制，就是考取了会计师等职称也不能给予评聘，更不能享受其工资待遇。
二、转变乡镇财政职能的建议
乡镇财政职能的转变既是形势发展的需要，也有制度设计上的缺陷。结合乡镇财政存在的实际问题,必须从乡镇财政的体制建设、制度建设、机构人员建设等三个方面入手,切实加强乡镇财政职能。乡镇财政也应当顺应改革形势，转变思想观念，主动进位，准确把握乡镇财政职能定位，及时调整和完善乡镇财政职能，当好政府后勤，服务“三农”发展。
（一）理顺关系，强化组织收入能力。进一步完善收入考核制度，理顺乡镇政府、乡镇财政与乡镇国税、地税门的关系，建立乡镇政府负责培植税源，税务部门负责征收的考核机制，同时加快财、税、库、银横向联网平台建设，由财政部门对税务门的征收情况进行监督考核，从根本上解决涉税信息不畅、税源控管不严、征管不到位的问题，大力支持税务部门开展依法治税工作，坚决打击各种偷、逃、抗、骗税等违法行为，确保实现税收高质量增长。
（二）延伸财政监管触角，加强村级财务管理。在赋予乡镇财政更多的对专项资金、惠农资金监督管理权的同时，加强对村级财务管理，实行“村财镇管”。在具体操作上，可以将现有的乡镇农经站与财政所合并或合署办公，各村的收支活动由财政所统一核算，统一管理，村实行报账制，规范村财务收支行为，确保基层政权的正常运转。同时，要简化财务核算程序，积极推行会计电算化，避免手工操作错弊的发生；同时将核算人员的主要精力从日常的会计核算工作事务中解脱出来，把更多的时间和精力投入到村级财务管理上来。这样，就能够更好地强化对和村级财政财务支出的管理，避免支出的随意性
和混乱性，更好地发挥乡镇财政所的职能，推动乡镇经济的发展和社会稳定。
（三）转变工作思路，积极主动服务。要树立正确的工作价值观，以惠农服务大厅为平台，不断拓展服务服务范围，在及时准确发放各种补贴的同时，坚持公平正义，对各种涉农补贴加大检查力度，确保应享应享，坚决打击虚报虚报现象，真正把党的惠农政策落实到群众中去。
财政定位 篇3
［关键词］公共财政 职业技术教育 职能 政策
［作者简介］宗晓华（1982- ），男，北京师范大学经济与工商管理学院在读博士，主要研究方向为公共财政、教育财政、人力资本与经济增长。（北京100875）陈静漪（1981- ），女，东北师范大学教育科学学院在读博士，主要研究方向为教育财政、教育政策、职业教育。（吉林长春130024）
［课题项目］本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“公共财政框架下教育财政制度研究”（项目编号：05JZD00033）的阶段性成果之一，同时本研究得到了国家留学基金委“2007年国家建设高水平大学公派研究生项目”的资助。
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）06-0005-03
一、引言
一直以来，社会上存在一个理论和实践的误解，即职业教育具有较强的私人产品属性，应该更多地让市场发挥作用，以市场提供为主，财政应该尽少介入，或者不介入。持此观点的最具代表性的人物是美国经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼。他在其名著《资本主义与自由》一书中这样论述：“职业和专业学校教育没有一般教育所具有的那种临近影响。”①弗里德曼所谓的临近影响就是通常所指的教育的正外部性。这个论述断言，职业技术教育没有普通教育所具有的正外部性，把职业技术教育定位为私人产品，而私人产品由市场提供是最有效率的。由于弗里德曼的巨大影响力，这种思潮迅速在学界和决策层传播，许多人全盘接受这一观点而并未根据我国的实际情况进行批判性地看待。然而，理论上的错误并不可怕，可怕的是机械地应用一个貌似正确的理论来指导一个大国的实践。我国的职业教育发展曾受这种简单化论断的误导，一度出现过的滑坡和衰落，甚至到今天仍没有走出阴影。②
作为人口大国，劳动密集型产业和产业区段是我国的比较优势所在，我国经济的崛起在很大程度上依赖于劳工知识技术素质的不断提升。因此，怎么发展职业技术教育成为摆在我们面前的重大课题。是由市场提供为主还是由财政提供为主，是我们必须面对的问题。鉴于此问题的重要性，本文系统地应用公共经济学的理论，从四个方面剖析公共财政在职业技术教育提供中的职能，据此提出我国职业技术教育财政体制未来的改革思路，以供决策者参考。
二、公共财政在职业技术教育发展中的职能
按照公共经济学对政府财政职能的界定，判断政府和市场之间边界的逻辑起点是市场失灵。凡是市场能够很好解决的事情，政府不应该介入，凡是市场失灵且政府干预有比较优势的地方，政府才能介入。③在公共品提供、收入再分配、宏观经济波动和产业政策方面，市场机制会出现失灵，需要政府财政介入。下面我们从这四个方面，对公共财政在职业教育发展中的职能分别予以分析。
1.公共财政的公共品提供职能与职业技术教育。一般认为教育是准公共品，原因是教育具有很强的正外部性，根据正外部性的大小，义务教育可归为纯公共品，高等教育为准公共品，职业技术教育更接近私人品。这是一个十分笼统的判断，极易引起误解。梳理讨论教育产品属性的诸多文献，教育一词至少有三种不同的指谓：教学服务、人力资本、知识技术。第一，教学服务（teaching services），也就是通常所指的三级教育机构所提供的服务，明显具有排他性和竞争性。只要学校有围墙，教室有门槛，想排除谁都轻而易举，对学生进行收费在技术上不成问题，而且由于教学服务的竞争性，多一个学生，教师就必须将注意力多分散到一个对象上，学校甚至因此而必须增加开支。因此，教学服务既具有排他性又具备竞争性，是个典型的私人品，即使从最宽泛的意义上看，它也顶多是个俱乐部物品，根本谈不上公共品。第二，人力资本（human capital），也即通常所说的作为结果的教育（education），指通过教学服务、培训和个人及其家庭的努力而内化在人身上的知识和技能，每个人对自身的人力资本拥有不可共享的产权，可以在劳动市场上提供劳动服务获得收益。第三，知识技术（knowledge and technology），这里的知识技术主要指在一定的技术状态下一个经济体运转所必需的信息和能力的集合。知识技术和人力资本不同，它更接近公共产品的定义，具有非排他性和非竞争性。可持续的增长来源于知识技术的不断更新，而知识技术的增长速率取决于人力资本水平及其增长速度。④
从对三个概念的细致区分可以看出，教学服务仅仅是人力资本生产过程中的一个要素，人力资本仅仅是经济生产过程中的一个要素或者是影响生产技术系数的一个变量。教学服务本身是私人品，如果说教学服务具有外部性，那一定是教学服务所内化在人身上的知识和技术具有外部性。知识技术具有两方面的外部性：一种是减少交易费用的稳定外部性（stability externalities）；一种是提高生产效率的增长外部性（growth externalities），相应的，教学服务由于内容侧重的不同也会产生稳定外部性和增长外部性。一方面，普通教育可以使人内化为与整个社会制度和文明相容的价值观念，减少社会冲突，使公民更有效和理性地参与政治活动和决策，从而有助于社会的稳定，产生稳定外部性；另一方面，职业技术教育则可以使人内化一国经济生产中应用的适切性知识技术，从而有助于产业不断升级和经济持续增长，产生增长外部性。
职业技术教育产生外部性的机制较为复杂，没有深入研究的人一般难以从理论上把握。综观近半个世纪的文献，概括起来，可以分为两种观点：一种是诺贝尔奖获得者菲尔普斯的观点，即职业技术教育投资形成的社会平均人力资本通过加速技术创新和技术扩散来改变生产函数的技术系数，从而产生外部经济和递增收益；⑤另一种是阿西芒格鲁的观点，即劳动者技能与生产中技术互补，私人增加自身技能投资的同时提高了社会平均人力资本水平，企业据此预期会增加物力资本投资，这导致对技能和非技能劳动的需求增加和价格上升，从而产生外部经济和递增收益。⑥
个人或企业投资职业技术教育产生的增长外部性不能得到确定的补偿，在没有政府的干预下，职业技术教育会出现投资不足的状况。从公共财政提供公共品和补偿外部性的职能考虑，政府必须对职业技术教育生产进行补贴。由于职业技术的教学服务只是个人生产人力资本的一个投入要素，因此，对职业技术教育生产进行补贴，并不等于对提供服务的职业技术院校进行补贴。补贴可以采用多种方式，可以对职业技术院校进行补贴，也可以对进行技术型人力资本生产的学生及其家庭进行补贴。两种补贴方式在现实中都有应用，但对学校进行的补贴虽然简便易行却受制于办学体制和地域分布的影响，并且会减损院校之间的竞争。
2.公共财政的收入再分配职能与职业技术教育。市场机制导致的分配结果无法保证社会公平。因此，在现代市场经济国家，收入再分配是公共财政的基本职能之一，也是社会文明的基本政治和经济保障。财政的收入再分配职能是通过税收和公共支出等措施来进行干预的。具体而言，一般有以下做法：一是通过累进税率的个人所得税、财产税等来缩小贫富差距；二是通过政府的济贫支出直接转移给贫穷阶层；三是通过政府的社会保障和保险支出来保障低收入人群的基本生活；四是政府通过提供公共投资和服务改善社会福利分布状况。问题是，政府为什么要通过资助职业技术教育来落实财政的再分配职能？根本原因在于，接受职业技术教育的学生绝大多数出身于收入较低的家庭，财政通过对职业技术教育补贴，目标群体较为集中，可以提高他们的职业技术素质，增加就业机会和收入，形成良性循环。职业技术教育的受教育群体，就地域而言，农村学生较多，城市较少；就阶层而言，主要是商业服务人员阶层、产业工人阶层、农民和城市无业、失业和半失业阶层的子女，而国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层的子女较少。根据教育部调查，目前全国中等职业学校一千六百多万名在校生中，绝大多数来自农村和城市中低收入家庭，其中贫困家庭学生约占30%，贫困生总数应该有五百万左右。
职业技术教育的受教育群体十分特殊，与基础教育和普通高等教育差别较大。接受基础教育尤其是义务教育者，每个阶层的人都有，接受普通高等教育则主要是家庭经济社会文化背景较为优越的学生。因此，在财政政策上，对义务教育，主要是免收学费，保障底线公平，缓解低收入家庭的子女上学负担；对普通高等教育，主要是收取学费的同时，建立系统的贫困学生资助制度，以化解一部分家庭的预算约束。通常认为，对普通高等教育过多的财政补贴，会导致逆向收入再分配，即受益的是富人阶层。因此，通过比较可以看出，通过职业技术教育进行收入再分配是一个理想的途径，财政补贴职业技术教育，就是在支出方面直接改善经济社会背景较低阶层人群的福利，对构建和谐社会具有重要意义。
3.公共财政的就业波动熨平职能与职业技术教育。提供公共品和收入再分配是公共财政的传统职能，而维持宏观经济稳定、熨平就业波动的职能则是现代宏观经济学产生以后才具有合法地位的。市场终能解决总量经济供需平衡的信念在1929年的世界经济危机中彻底崩溃。1936年，英国经济学家凯恩斯出版了《就业、利息、货币通论》。在这本现代宏观经济学的“圣经”中，凯恩斯明确指出，当供大于求经济萧条时，不能靠市场自身调整恢复，必须靠强有力的财政政策进行大规模的公共投资，创造就业岗位，刺激消费，振奋投资信心，使经济回归繁荣；反之，当供小于求经济过热时，可以增加税收减少财政支出进行反方向调节。这就是通常所指的财政对宏观经济波动的熨平职能。⑦财政调节的核心问题是减少失业。以我国为例，为了调整1992～1994年经济过热的问题，1995～1997年实行紧缩政策，结果导致经济过冷，加上金融危机和国企改革，下岗失业人口剧增，从1998年起，国家不得不实行扩张性财政政策。在教育领域的表现就是大规模地实施高校扩招，政策之急，力度之大，前所未有。虽然高校扩招刺激了基建投资，延缓了失业，提高了潜在失业者的素质，为宏观经济回暖增力，但也带来了很多问题，最为严重的问题是我国的产业结构决定了经济不能消化如此众多的大学生，大学生失业与过度教育造成了巨大的资源浪费。也就是说，这样的教育投资结构与我国的资源禀赋、产业结构和比较优势不匹配。考虑到当时高等教育的规模太小，扩招的决策无疑是正确的，但是扩招造成了一直延续至今的财政“埋单”，尤其是对普通高校的“埋单”行为却值得商榷。
学校作为劳动“蓄水池”和“培养皿”，财政就业熨平职能不仅可以通过对普通高校投资，也可以通过对职业技术院校的投资来实现。考虑到我国目前的发展阶段，对职业技术院校进行大规模的财政投资，可以更加直接地实现就业熨平的职能，而且高质量的职业技术院校毕业生更契合我国的产业结构需求，能够更快地促进我国产业结构的提升。如果在1998年开始的扩张性财政政策涵盖的不仅是普通高校，而且还有更多的高等职业院校和中等职业学校，那么，公共财政的就业熨平职能实现得会更为彻底，留下的问题会更少，对经济的可持续发展和产业提升的作用可能会更大。因此，在规模达4万亿元的2008年新一轮扩张性财政政策中，职业技术院校应成为教育域内财政重点投入的对象之一。
4.公共财政的产业扶持导向职能与职业技术教育。公共财政职能论最初由亚当·斯密在1776年出版的《国富论》中提出的，⑧“二战”后美国经济学家马斯格雷夫1959年出版《财政学原理》将这一理论基本完善起来，并没有提过公共财政的产业扶持导向职能。原因很简单，1776的英国和1959年的美国都是世界上最强大的市场经济国家，用不着国家出面扶持自己的产业，他们最为担心的是落后国家对自身的幼稚产业进行补贴而损害到自身的利益，所以大肆鼓吹自由市场和自由贸易，批评扶持和补贴。我国目前仍是发展中国家，许多政策应该更多考虑到本国的现实和利益。在19世纪工业刚刚起步的德国，著名经济学家李斯特在其经典著作《政治经济学的国民体系》中批评了亚当·斯密的观点，提出后起国家应该通过财税政策保护有潜力的幼稚产业，当被保护的产业建立发展起来以后，再取消保护，这样国家所获利益必然大于所受损失。⑨例如，我国汽车工业即是在国家财税扶持政策下成长起来的。
当然，加入WTO后，财政直接补贴政策受限越来越多，战略性行为必须通过其他途径来实施，其中通过财政补贴相关产业的职业技术教育就是一个适宜而且有效的替代手段。⑩作为发展中国家，这是一个最不能忽视但却被遗忘已久的财政职能。从运转机理看，补贴相关产业的职业技术教育，为企业输送高质量的劳动力，相当于直接补贴企业的生产要素，削减成本，提高生产效率，促进产业更快更茁壮地成长。公共财政的这个职能不仅对工业适合，对农业的作用会更大。我国人多地少的农业资源禀赋结构决定了适宜技术将更多地依赖于生产率的提高，而不是规模经济。而农业生产率的提高，很大程度上依赖于农业科研和农业类职业技术教育的大发展，在这方面，国家的财政支持必不可少。由于受支持产业的遴选有潜在利益，易于产生寻租行为，削弱社会整体资源配置效率，因此，通过对职业技术教育财政支持来实现产业扶持和导向功能，必须构建与之配套的客观的评选机制。
三、结论与政策建议
弗里德曼等人认为，职业技术教育不具有普通教育的正外部性，更接近于私人产品，应由市场提供，财政应少介入或者不介入。这种观点是对公共财政职能和职业技术教育性质的双重误解，犯了以偏概全式的谬误。从上文的分析可以发现，职业技术教育具有增长正外部性，应由财政进行补贴；接受职业技术教育的学生家庭经济社会阶层普遍较低，因而通过财政对其补贴可以完成公共财政的再分配功能；我国的产业结构决定了对高质量的职业技术院校毕业生需求巨大，职业技术教育应该成为扩张性财政政策在教育域的重点投入对象之一；由于我国尚处于处于发展中国家行列，财政的产业扶持导向功能仍必不可少，大力投资职业技术教育应成为财政扶持相关产业的重要手段。因此，在公共品提供、收入再分配、就业波动熨平和产业政策四个方面，公共财政在职业技术教育发展中都具有重要的职能，也有巨大的政策发挥空间。
根据公共财政在职业技术教育发展中的职能，必须构建以效率为首要原则的职业技术教育财政制度。目前可行的政策有：第一，大力发展职业技术教育，加大财政投入，扭转职业技术教育发展中财政支持不足的局面。职业技术教育发展在整体上处于“过山车”的阶段，公共财政的大规模投资可以为其提供强大的动力，使其达到并在一个更高水平上运作，形成高质量、高就业率与优质生源的良性循环。第二，构建输入地模式的办学体制，逐渐淡化以输出地为主的办学模式。有两个方面的原因：一是输入地是产业在空间上集聚的地方，需求信息通畅，实习平台宽广，技术扩散速度较快，可以从根本上消除提高职业技术教育质量的障碍；二是办高质量的职业技术教育比办普通教育的成本要高得多，劳动力输出地往往是欠发达地区，其财政不足以提供高质量的职业技术教育，相反地，输入地是产业集聚的地区或者城市，地方政府财政实力雄厚，有足够的财力和管理能力来提供高质量的职业技术教育。 第三，加大中央和省级财政投入，财政直补学生及其家庭，由学生选择接受职业技术教育的地区和院校，为输入地模式办学体制奠定财政基础，同时加强院校之间竞争，优胜劣汰，提高财政资金使用效率和办学质量。第四，借鉴以往的经验，财政在对学生进行补助时，有一些机构假造学籍，浑水摸鱼，争取更多的财政补贴，严重损害了职业技术院校的形象。因此，在加大对职业技术教育的财政投入时，必须保证财政投入的规则公正，运转高效，完善信息披露机制，加强审计和监督，严惩假公济私违规操作。
［注释］
①米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由［M］.张瑞玉，译.北京：商务印书馆，1988：110.
②宗晓华.农村职业高中发展分析与预测［J］.教育科学，2007（5）：85-87.
③Musgrave,Richard Abel.The Theory of Public Finance:A study in public economy［M］.New York:McGraw-Hill,1959:22.
④Mueller,Normann.（Mis-）Understanding Education Externalities［EB/OL］.http://mpra.ub.uni-muenchen.de/5331/,2007-11-07.
⑤Nelson,Richard R.,Phelps,Edmund S.Investment in Humans,Technological Diffusion and Economic Growth［J］.The American Economic Review,1966,15（1/2）:69-75.
⑥Acemoglu,Daron.A Microfoundation for Social Increasing Returns in Human Capital Accumulation［J］.The Quarterly Journal of Economics, 1996,111（3）:779-804.
⑦Keynes,John Maynard.The General Theory of Employment,Interest and Money［M］.Cambridge:Cambridge University Press,1973:313-315.
⑧Smith,Adam.An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations［M］.Hazleton:The Pennsylvania State University,2005:667.
⑨Liszt,Freidrich.The National System of Political Economy［M］.London:Longmans,Green and Co.,1909:102-103.
⑩宗晓华.WTO的挑战与高级应用型人才培养研究［J］.职业教育研究，2006（4）：4-6.
财政定位 篇4
一、公共教育经费的制度安排与政策实效
从政策实效看, 分税制的推行与教育财政责任下移未能形成有效藕合, 这样的制度安排反而导致两级政府对地方高校财政资源配置的相对缺位, 具体可从以下3方面稍作分析。
1. 地方政府的教育财政困境。
现行税制导致地方政府对区域内高校公共财政责任相对缺位的缘由可归结为以下两点:一是弱势政府现象。由于分税制整体税制设计是以“流转税” (亦称间接税, 主要包括增值税、营业税、消费税) 为主, “所得税” (亦称直接税, 主要包括企业所得税、个人所得税等) 为辅:前者占到我国税收总收入的70%以上, 针对经济活动中的货物和劳务流转环节征税, 与市场主体盈亏无关;后者占比不足30%, 税赋多少直接取决于市场主体的盈亏状况。所以, 决定某一省区税收财政收入多少的关键, 不是区域内各类企业的盈亏状况, 而是区域内货物及劳务流转的活跃程度以及中央和地方的税收分成比例。由于中西部省区与东部省区经济活跃程度存在显著差异, 导致以流转税为主体的税收财政收入前者远不如后者。此外, 中央与地方政府在税收财政分成方面很不均衡, 仅以增值税这一主体税种看, 中央分享75%、地方仅分享25%, 这进一步加深了中西部省区弱势地方政府的财政窘境。二是专用于教育部门的地方财税收入来源单一。目前仅有“教育费附加”这一来源, 该项税费以“增值税、营业税、消费税”等三个流转税之和为税基计征3%, 属税上加税, 征收率不高, 财源有限, 且主要用于基础教育。这样的税制结构实际上制约了众多省区尤其是中西部省区的公共财政扩充, 并成为引发地方高校财政困境的现实根源。
2. 中央政府的教育财政责任分担。
中央政府将举办高等教育的责任向地方政府下移, 地方政府由于自身的相对弱势地位, 在统筹考虑本地区经济社会发展各类公共事务时需应对财政资源不足的境况, 其惯常举措是进一步将教育财政责任下移, 将财政压力直接传递到高校。这样的制度逻辑与政策实效, 中央政府有其基本认识, 为此, 无论是基于平衡省际教育公共财政的现实考量, 还是确立自身负责任有担当的合法性形象, 中央政府都不会彻底不作为, 适度的中央财政转移支付政策由此得以建立。
地方高校获取中央财政投入的渠道主要有以下两方面:其一, 由财政部 (会同教育部) 以各类专项经费的形式直接拨付到高校在省级财政设置的预算账户, 目前主要有“中央财政支持地方高校发展专项资金”、“国家奖学助学金国家励志奖学金”等项目, 来自这一渠道的公共财政经费各类地方高校均能获得, 但体现了一定的倾斜性原则, 如中西部地区高校因贫困生群体比例高, 所以“国家奖学助学金国家励志奖学金”的拨付额度也更多;其二, 是省部共建院校 (多为原中央部委所属院校, 后被撤并下放到地方) 由共建部委在自身部门预算经费中拨付, 由于这类院校部分学科专业有明显的行业特色, 加之原来与主管部委存在从属关系, 所以可以通过一些专项经费的形式获得财政支持, 该部分经费属中央财政预算落实到部委之后的二次分配。总体看来, 来自中央财政的经费以第一条渠道为主, 第二条渠道的覆盖面较窄。
3. 制度耦合性的欠缺与有限的中央财政拨付。
由于中央与地方在教育公共财政的制度藕合性存在欠缺, 来自上述两条渠道的中央财政经费亦不充裕, 下面以3所地方高校为例稍作分析。贵州X大学、海南X学院为一般性地方高校, 南昌X大学为省部共建高校, 3所高校都通过上述第一条渠道获得了中央财政经费一般性支持。此外, 贵州X大学因为被列入教育部“对口支援西部高校计划”, 还获得“中央与地方共建专项经费”支持 (专用于该校“山地资源环境遥感监测实验室、经济管理与创业模拟实验中心”) , 南昌X大学获得了国家国防科技工业局的“部委共建项目 (基建) 科研经费”支持 (专用于该校“XX材料国防项目实验室”) 。另有其他一些中央经费通过专项以行政认可或竞争的形式去获取。但从中央财政经费的拨付力度看, 总体而言都很有限, 3所高校由中央财政拨付的经费, 均未超过各自财政总拨款额的20%, 占各自收入总额的比例, 则均未达10% (见表1) 。
二、非财政性教育经费的增长趋势与单一化结构
上述分析表明在政府财政责任下移的过程中, 受制于省级公共财政的不充裕以及中央公共财政转移支付的有限性, 为数众多的地方高校承载了财政责任下移的压力, 为此, 只有在拓宽非财政性经费方面进行努力以化解财政困境, 这在分税制推行后历年财政性教育经费与非财政性教育经费的趋势变动中得到显著体现。
单位:万元
注:由于数据获取的局限性, 贵州X大学及海南X学院为2010年的数据;南昌X大学为2011年的数据。
1. 财政性教育经费与非财政性教育经费的此消彼长。
以1995年至2011年间的数据为例, 财政性教育经费和非财政性教育经费占我国高校教育总经费的比重表现出显著的逆向变化, 财政性教育经费占我国高校教育总经费的比重逐年下降、非财政性教育经费占我国高校教育总经费的比重逐年递增的逆向变动趋势非常明显。其中财政性教育经费占我国高校教育总经费的比重从1995年的80.32%持续下降至2011年的48.34%, 而非财政性教育经费占我国高校教育总经费的比重则由1995年的19.68%一路攀升至2011年的51.66%。高校教育总经费中非财政性教育经费显著增长并超过财政性教育经费的投入, 表明公共财政对高校的资助力度已经落后于非公共财政的投入, 这是政府财政责任逐级下移传递到高校的真实反映。具体情况如图1所示。
2. 学杂费事业收入对非财政性经费的高贡献率。
通过进一步分析可以发现, 非财政性教育经费虽然稳步增长, 但构成较为单一, 其主要来自学杂费事业收入。也就是说, 地方高校在收取的学杂费之外, 来自其他渠道的非财政性经费极其有限, 财政性教育经费及学杂费事业收入成为地方高校的两大主要外部资源配置渠道。然而, 具有明显区别的是, 归入精英高校之列的非地方高校资源配置渠道则呈现多元化特点, 其对学杂费事业收入的依赖程度很低。因此, 下文将结合前文所述3所地方本科高校和华东X大学这一所“985工程”高校的财政情况, 就其外部资源配置渠道进行比较分析。
数据来源:依据历年《中国教育经费统计年鉴》整理
从下表2可以看出, 贵州X大学、海南X学院、南昌X大学等3所地方高校, 其外部资源配置渠道均非常狭窄, “教育财政拨款”及“学杂费事业收入”这两项合计均占到学校年度总收入的90%左右 (分别为92.1%、93.5%、88.4%) , 表现为对公共性财政经费及学杂费事业收入的高度依赖性。在这两条外部资源配置渠道之外, 体现其科研水平及服务社会能力的纵、横向科研经费收入及其他收入比例很低, 是典型的教学型高校的财政基础。
而被选取的华东X大学这所“985工程”高校的外部资源配置渠道则呈现多元化特点:一方面该校对学杂费事业收入的依赖程度不高, 另一方面由于科研水平及服务社会能力比较强, 其各类纵、横向科研经费及服务性收入占有重要地位。尤其值得提及的是, 该校通过行政认可获得精英高校地位、进入“985工程”及“211工程”建设之列, 使其获取了巨额的中央专项及地方配套建设经费。具体数据见表2及附注。
三、有限市场机制作用空间及对地方高校的影响
上述分析表明, 众多地方高校虽承载了政府财政责任下移带来的压力, 但在拓宽自身外部资源配置渠道时市场机制发挥作用的空间亦很有限。原因在于在现行行政体制下, 高校事实上并未改变国有事业单位的组织属性, 具有所谓“省直”或“市直”事业单位的行政系列位序, 所以其资源配置主体地位的确立, 具有很强的行政主导特性。虽然随着《教育法》、《高等教育法》等法规的逐步完备, 高校面向社会依法自主办学的法律地位被明确, 各类高校在学科专业建设、内部院系设置、人事聘任与分配制度改革等方面有了相比以往更大的自主权, 但在招生规模确定、重点学科及学位点审批、学费标准制定等涉及教育资源配置的具体事权却仍由地方主管部门掌握, 并未逐级下放到高校, 表现出明显的权责不对等。高校在高等教育系统中的高低位序及与之相应的资源配置渠道是决定其资源充裕与否的关键, 这取决于政府主导下对高校精英地位的合法性行政认可, 而非市场竞争。
1. 行政认可主导下的高校外部资源配置渠道。
我国现行高等教育体制下, 类似“985工程”、“211工程”建设大学, 省、市属重点大学等高校地位划分, 都是在政府的行政主导下通过政策约束对高校办学层次定位进行合法性认可。这类高校通过政府行政认可获得精英高校地位并极大拓宽了外部资源配置渠道。未能列入此类工程、计划的众多地方高校则被归为非精英高校, 由于市场机制在外部资源配置领域发挥作用的空间很小, 所以不少地方高校除了按教师编制数、招生人数拨付的公共财政经费及收取的学杂费事业收入这两大来源外, 实际上少有其他外部资源配置渠道。在中央教育财政转移支付极其有限的情况下, 以省级政府为主统筹举办本地区高等教育的办学体制, 使得广大中西部欠发达省区地方高校的财政困境更为突出, 薄弱的地方财政收入使地方财政总额基数不高, 即便按要求比例达到依本省区GDP的4%拨付公共教育经费, 也难以解决区域内地方高校财政拨款严重不足所带来的问题。
单位:万元
注:1.同表1, 华东X大学为2011年的数据。2. (1) 华东X大学的“985工程”专项情况如下:“985工程”二期收入合计6亿元, 其中国家拨款1亿元, 上海市拨款5亿元;“985工程”过渡期国家拨款4000万元;“985工程”三期预算收入合计8亿元, 其中国家拨款4亿元, 上海市拨款4亿元; (2) “211工程”专项:“211工程”二期合计拨款8500万元;“211工程”三期合计拨款9800万元。
2. 高校财政基础与组织意愿错位的制度根源。
由于市场机制难以彰显以及资源配置领域强大的行政主导色彩, 使不少地方高校千方百计去努力提高各项办学数据量化指标以与政府的政绩逻辑相吻合, 进而获取政府对自身办学位序的合法性认可及与之相应的外部资源配置渠道。为此, 在我国高等教育系统中, 缺乏引导不同高校各安其位、合理定位的制度环境。各类地方高校存在不断向院校层级金字塔中上部上升以增强合法性并拓宽资源配置渠道的动力。其现实表现是各类地方高校为更名升格、争博士点、国家及省部级重点学科、各类重点实验室、各类创新基地及创新平台、各类项目、工程、计划等等, 将有限的资源大幅度向科研领域倾斜配置, 但是受制于自身薄弱的教学型高校的财政基础, 只有不断挤压教学领域的资源配置。以下依据表3对南昌X大学2012年的决算支出情况略作分析:
单位:万元
注:因科研课题研究期限不限于立项当年, 科研经费的列支报销跨越1个年度, 所以上表未将本年度科研收入4999.74万元进行列支。
该校在满足“人员经费” (主要为在职人员工资福利、离退休人员工资福利以及学生的奖、补、助学金等) 、“教学院系及职能部门的运行保障经费”、“自筹基建”等刚性支出之外, 可供灵活调控的经费主要以“公用经费”项目下的“专项经费”进行分配。从数据看, 这部分经费归口到科研及教学这两条线的资源配置很不平衡:其中“人才工程经费”可视为兼顾了科研与教学两方面, 但对应科研线的“学科建设经费”和“科研平台建设经费”合计为7209万元 (占总支出的14.0%) , 而“本科教学工程建设经费”仅为2926万元 (占总支出的5.7%) , 前者为后者的2.46倍。如果进一步从宽口径考虑, 本年度未纳入上表的4999.74万元科研经费应是直接对应科研支出这条线的, 如将该项经费一并纳入, 则科研专项支出应达12208.74万元, 为本科教学工程专项支出的4.17倍。
此外, 表内数据无法反映的表外信息, 也体现了资源配置向科研线的明显倾斜。如该校在岗位设置及岗位绩效津贴的配备方面, 设校聘关键岗、院聘重点岗和院聘一般岗三等11级, 校聘关键岗向科研业绩倾斜, 院聘岗则主要面向教学, 前者岗位绩效津贴相对后者大幅拉开数倍差距。同时, 每级岗位尽管规定了一定的教学科研工作总量, 但科研工作量可以以一定倍数折合教学工作量, 但教学工作量不能折抵科研工作量。科研工作量分值高, 有各类配套奖励制度, 而一线教师任务内普通课时按每节课20元支付, 等等, 这在人员经费的具体构成方面有明显体现。
类似上述情形, 一定程度上导致了本科教学工作的相对边缘化, 同时科研资源配置效益亦不理想的两难境地, 应该说这种失衡状况在地方高校中是较为普遍的。总体而言, 在市场机制不彰这一前提下, 行政主导下的高校位序合法性认可及相应的资源配置渠道, 是导致各类地方高校盲目攀高进位, 刻意迎合目前的办学行政认可制度并导致组织意愿与现实财政基础严重错位的真正根源。
四、对策与建议
解决上述问题, 需要各类地方高校认真审视自身教学型高校的现实财政基础, 进行资源配置时在科研与教学之间进行理性考量并达成两者的适度平衡。同时在教育公共政策领域, 应该通过制度安排破解目前教育资源配置时强大的行政认可型公共政策导向, 加大市场机制在拓宽高校外部资源配置领域的做用力度。具体可从以下3个方面作些思考。
1. 建立规范的高校财务及成本信息公开制度。
市场领域的经济主体充分参与市场竞争的前提, 是对现有及潜在投资者、债权人、政府监管部门、客户及社会公众提供客观、可比的财务运营及成本、利润信息, 以达到避免各方由于信息不对称对经济运行作出误判或者投资决策失误的目的。尽管各类经济主体所处行业、自身规模、产权结构千差万别, 但是“公认会计准则” (General Accepted Accounting Principle) 的存在, 消弭了各类经济主体间的巨大差异, 使其选用广为认同的会计政策与会计处理方法, 并基于统一的信息披露框架, 对外充分披露其资金运营及成本利润等指标。这一信息披露制度成为现代市场经济运行的基本制度框架。
高校虽然有独特的组织文化特性, 与市场存在一定距离, 但是适应市场参与竞争进而拓宽资源配置渠道也是现实所需, 只是目前我国高校在财务运行及成本信息公开披露的制度建设方面远落后于客观需要。已经实施的《高等学校财务制度》 (财教[2012]488号) 和《高等学校会计制度》 (财会[2013]30号) 这两个规章, 并没有突破预算会计的传统框架, 只是对高校的事业支出进行了分类和细化。其主要欠缺为:一是没有规定成本核算类科目及一致的会计处理方法来推动高校进行成本确认与计量。二是没有构建公认的财务信息披露框架。这使政府、行业、社会各界对高校财务运行及成本状况缺乏全面、相关、可比的基本认识, 尤其对于我国高等教育发展的一些特殊问题缺乏有效应答。如:同一地区斥巨资购置新校区的高校与仅依托原有校区办学的高校, 其财务与成本信息到底具备怎样的可比性, 于学费议价有怎样的空间;某一年度为应对教育部本科教学评估或申报博士点的巨额专项支出, 扭曲了当年的成本信息, 如何遵循一贯性原则;高校为帮助贫困生获取助学贷款所提供的风险补偿金, 在贫困生数额过大导致还贷违约的风险增加时, 风险补偿金有可能被罚没, 类似的或有支出如何按概率及比例确认计入成本;就业压力极大的背景下, 就业率明显偏离均值的高校, 表明无效投入产出了大量不被社会认可的“次品”, 能否计提“跌价损失”以客观反映成本信息等现实问题, 都需要通过制度框架的完备来回应外界对相关信息全面知悉的迫切需求, 并促进高校基于供求双方信息对称的角度公平参与市场竞争。
2. 建立独立的高校办学绩效与质量评价审议机构。
市场领域广泛运用的独立于投资者及管理方的第三方审计机构鉴证, 对合理保证企业财务信息的公允性、合法性, 促进企业适应市场、强化管理、提高效益, 保护投资者权益起到了基石作用。要有力破除教育公共政策领域目前严重的行政导向, 促进管办评分离, 需要建立高度独立的专业化办学绩效与质量评价审议机构, 其成员构成应包括学术界、行业、地方产业部门、受教育方、以及监管部门等利益相关方, 基于公认的专业准则及方法指引, 对高校办学绩效与质量进行规范审议评价, 并提供独立、客观、公允的审议报告向政府及社会各界披露。以促进地方高校凝练自身办学特色, 优化办学资源配置, 办出特色与优势, 进而获得社会认可并拓宽外部资源配置渠道。
3. 优化税制设计以引导社会资金投入高校。
在我国既往的税制设计中, 为引导资金流向安排了相应的税收优惠政策。如:为加强公路、港口等基础设施建设, 曾对投资于这些领域的外资企业实行“两免三减半”的税收优惠政策, 即从开始盈利的年度起, 前两年免征企业所得税, 接下来三年减半征收企业所得税;为鼓励企业加大研发力度推动自主创新, 对企业投入的研发经费在计算企业所得税时, 按照实际开支加计50%-100%列支, 以降低财务报表利润达到减免应缴纳的企业所得税的目的。
高等教育作为准公共产品, 具有基础性、先导性的产业属性, 实行类似的税收优惠政策, 可以引导社会资金流向高等教育, 符合公共政策导向。如在减免所得税方面:对行业、企业以设立项目、定向办班、员工培训、助学、成果推广与产业化等方式支付的开支, 可以比照企业研发支出的情形在据实列支的基础上加计一定比例扣除。对企业公益性捐资助学开支, 可以突破公益性捐赠不能超过本年利润12%比例的现有规定, 不限比例据实全额扣除。这些举措都可以降低企业所得税负担, 鼓励行业、企业将资金大幅流向高校;在减免流转税方面, 类似银行以中长期信贷资金的形式流入高校的经费, 可以按照比政策性金融更优惠的举措, 在减免营业税的基础上, 将该部分收支单列, 进一步减免企业所得税, 以引导金融机构尤其是机制灵活的民营金融机构将资金流向高校, 从而拓宽高校外部资源配置渠道。这也是地方高校与社会携手合作, 顺应地方产业结构转型升级对科技创新及高素质创新型人才迫切需求的题中应有之义。
摘要：分税制的推行奠定了政府教育财政责任下移的制度逻辑, 但同时带来中央与地方两级政府在财政经费投入方面的相对缺位。地方高校囿于狭窄的外部资源配置渠道及有限的市场机制作用空间, 有以精英高校为标杆, 迎合政府行政认可型公共政策导向的强烈组织意愿, 以达到向院校层级中上层进位、拓宽外部资源配置渠道的目的, 但其资源配置与教学型院校现实财政基础发生严重错位, 导致教学资源受到严重挤压且科研资源配置效益低下的两难境地。解决此问题需改进公共政策制度安排, 引导各类地方高校找准定位、办出特色, 适应市场需求以获得社会支持。
关键词：教育财政,责任下移,地方高校
参考文献
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财政定位 篇5
一、“科学发展观”可持续发展视角下的我国政府公共财政政策目标
1. 经济发展目标
财政政策的经济发展目标是利用政府税收和支出水平的变化, 来影响和改变社会总需求水平, 达到充分就业、适度通货稳定、国际收支平衡、经济结构优化等宏观经济目标, 最终实现宏观经济持续、稳定增长的总目标。
财政政策的首要经济发展目标, 就是调节失业率, 解决就业问题。保守的观点认为失业率在2%~3%以下算是充分就业, 激进的观点认为只要失业率低于5%就可以算是充分就业。财政政策的扩张和收缩, 直接影响社会总需求的增加和减少, 从而引起价格的上升和下降, 财政政策的实施必须考虑到如何保持适当的通货稳定。财政的扩张和收缩会引起价格、利率和汇率的升降变化, 引起商品和劳务进出口量的变化, 从而将引起外汇收支平衡状态的变化, 进而影响国家经济均衡发展, 所以财政政策要把国际收支均衡作为一个战略目标。经济结构的优化及经济增长, 是现代经济社会的必然要求。物质丰裕、政治民主、社会进步都有赖于国家财富的积累, 其根本的办法就是要保持经济的稳定增长。
2. 社会发展目标
多年来, 社会发展目标政策一直没有被放在恰当位置和得到应有的重视, 是经济社会发展失衡的重要原因。当前经济社会发展不协调, 社会事业和公共服务之所以发展迟缓, 应该说已经不是经济基础过于薄弱的问题, 而是政策安排特别是政策目标的取向不合理、资源分配不均的问题。
一方面表现为政府对社会事业财政投入不足, 教育、医疗卫生和社会保障等公共服务领域的供需矛盾尤为突出。资源分配不均是财政政策目标缺失和GDP过度崇拜引发的。长期以来, 我们的财政政策基本上是“生产建设型财政”, 大量的财政资金用于经济建设项目, 而对社会事业发展支持明显不足。中国在过去的发展中, 过分地强调以经济建设为中心, GDP与政绩直接挂钩, GDP的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的标准, 省区、地市、县市、乡镇四级地方政府领导的行为主要由政绩支配。GDP崇拜已经成为一股巨大的思维惯性, 及政府的行为惯性, 使政府在相当长的时间内不能更多关注公共事务和社会事业, 不能把社会进步目标放在政策的核心, 一些部门和地区会继续用经济政策来替代社会政策。
现在, 越来越多的国内外学者在研究宏观经济政策时既强调经济目标, 也重视社会目标。比如斯蒂格利茨认为宏观经济目标必须与政府的其他目标 (如收入分配与减少贫困) 联系起来加以考察, 宏观经济目标的成功实现需要具有重要的附带效应——减少贫困。国内学者陈共也把生活质量提高、减少贫困作为财政政策的主要目标。贾康、白景明认为财政政策不仅要关注经济增长方面的进展, 而且也要关注以经济增长为依托的社会的全面进步。总之, 越来越强调经济社会的全面协调发展已是大势所趋, 经济社会的兼容是财政政策目标的必然选择。
二、政府公共财政政策改革思路
1. 政府公共财政政策促进经济发展的思路
公共财政政策履行发展职能, 必须坚持树立科学的发展观, 把促进发展作为财政工作的出发点和落脚点。财政政策在促进经济发展进程中需要注意解决以下几个方面的问题:
(1) 财政政策要致力于结构调整和增长方式转变
我国财政体制、财政政策及财政支持经济发展方式正在发生重大转变。围绕财政支持经济结构调整这条主线, 积极探索在公共财政体制框架之下支持经济发展的新方式。主要内容包括:
(1) 在财政投资领域上, 逐渐退出一般竞争性领域投资, 转变为重点投资于基础设施、公益设施等为企业发展奠定基础条件上来。
(2) 建立财政投融资体系, 改善和提高政府调控资源配置的效益。建立科学有效的财政投融资体系的关键是要统一管理政府投资, 发挥政府投资的导向作用, 尽快形成政府投资主要用于基础设施、公共项目和风险投资项目, 社会投资主要用于竞争性领域的投资新格局。同时完善财政投融资运作方法, 采取多种手段引导社会投资, 改善政府调控手段, 放大政府资金带动功能, 使企业真正成为投资主体, 承担全部责任和风险, 从机制上根治重复建设和盲目投资。同时, 完善税收法规, 通过税种税率的设置体现和落实国家产业政策, 大力推进高新技术产业的发展, 在结构优化中提升我国经济增长的质量。
(3) 改革财政支持经济发展的方式。财政政策要逐步改变减免税收、税费包干、所得税返还等减税让利的传统做法, 重点要放在规范市场竞争秩序上, 为各经济主体创立一个公平、公正、统一的市场竞争环境。
(4) 继续发挥国债对经济增长和结构优化的促进作用。国债投资要着力用于以下方面:一是继续支持社会公共基础设施建设, 确保重大项目的投入和建设。比如, 南水北调、青藏铁路、西气东输、西电东送以及一批水电枢纽工程。二是改善农村生产生活条件, 增加对农村公共品投资, 解决农村公共投资严重不足的问题。三是促进技术进步和企业技术改造。四是继续为加快西部地区经济发展创造条件。投入重点将以基础设施和生态环境保护为主, 侧重于解决西部开放中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题, 优化投资硬环境, 化解区位劣势, 为西部地区的崛起打好基础。
(2) 财政政策要致力于解决“三农”问题
发展农业, 不能单纯依靠市场机制, 政府特别是财政政策必须有所作为, 将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围。按照统筹城乡社会经济协调发展的要求, 把解决“三农”问题放在突出位置予以大力支持。由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变。调整公共财政资源的分配格局, 逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜, 要加大财政对“三农”的投入。
(3) 财政政策要致力于解决区域经济协调发展问题
我国区域经济协调发展要坚持政府与市场双管齐下, 以市场化办法为主的战略思路, 着重解决东北老工业基地和西部老后地区的发展问题。
针对东北老工业基地的财政政策, 一是要进一步完善城镇社会保障制度, 以支持大中型国有企业分离企业办社会的职能;二是在条件成熟时适时推出东北老工业基地八个行业实行生产型增值税转为消费型增值税的改革试点工作, 促进老工业基地的振兴。
加大对西部地区的财政转移支付力度, 提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例, 推进退耕还林草等, 继续支持西部大开发。财政要通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜、中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾等措施, 支持中部地区崛起。
(4) 财政政策要致力于解决生态环境保护问题
经济发展与环境保护是对立统一的关系。两者的协调统一表现在两个方面:一是经济发展要以保护环境为条件, 只有环境系统源源不断地为经济系统提供物质和能量, 才能使经济增长成为可能。二是保护生态环境离不开经济发展。良好的环境质量只有在适宜的经济结构和经济秩序条件下才能达到, 反之则必然出现滥垦滥伐、过度放牧和捕捞等现象, 导致生态失衡、资源枯竭。同时治理污染和保持良好的环境需要技术和资金, 这就必须依靠经济实力的支撑。
2. 政府公共财政政策促进社会发展的思路:
目前, 我国经济、社会发展不平衡, 社会事业发展滞后的现象比较严重。为此, 在科学发展观视角下, 促进社会事业发展应该注重解决以下几个方面的问题:
首先, 财政政策要致力于建立和完善社会保障体制。逐步提高政府财政对社会保障的支出比重, 继续增加“两个确保”和城市“低保”的资金投入, 稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向社会失业保险并轨。同时改善农村医疗卫生条件, 在财力充裕地区开展农村居民最低生活保障试点, 在农民自愿基础上建立农村养老保险。对异地务工的农民工, 按属地原则纳入务工所在地的社会保障体系。
其次, 财政政策要致力于公共卫生体系的建立和完善。公共卫生属于典型的公共产品, 政府财政应该调整支出结构, 加大对公共卫生体系建设的投入力度。加快建设疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系, 提高公共卫生服务水平和应对突发公共卫生事件的应急能力。各级政府要加快建立农村医疗救助制度, 对地区内农村贫困人口实施医疗救助计划, 并且要把卫生扶贫纳入当地的扶贫计划, 作为财政转移支付的重要内容。
再次, 财政政策要继续支持教育事业的发展。过去几年, 我国教育事业总规模稳步发展, 各级教育入学机会进一步增加, 各类学校毕业生升学比例不断提高, 中、高层次教育规模继续扩大, 取得了较好的成绩, 但是我国教育事业发展滞后经济发展, 很不协调。为此, 按照公共财政的要求调整财政支出结构, 加大财政支持教育的力度;优化教育投资结构, 我们将来一段时间里, 教育支出的重点应该放在基础教育上;加大对农村和贫困地区教育的投资力度。
最后, 财政政策要致力于解决贫富悬殊问题。目前我国居民收入实际基尼系数已经超过0.5, 属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。贫富差距的扩大已成为我国经济发展的最大瓶颈, 对我国社会稳定和安全形成了巨大的威胁。财政政策是缩小贫富差距的有效选择, 具体做法可以选择完善个人所得税制, 发挥税收调节收入差距的作用, 条件成熟时提高个人所得税起征点;进一步加强对高收入者个人所得税的征管, 适当降低工薪阶层个人所得税;地方政府财政要为当地贫困人口提供最低生活保障;加大财政对再就业工程的投入。
3. 实现财政政策目标关键是要最大限度的增加就业
一方面, 从劳动需求方面来看:在经济不稳定出现衰退时, 政府可通过积极的财政政策增支减收来刺激厂商投资, 从而引起总需求增加, 进而带动劳动需求增加。在经济稳定时, 政府则可通过稳健的财政政策努力做好以下三项工作:
(1) 加强对小型企业创办和经营的扶持。支持自我创业有利于减少失业。一个社会愿意当老板的入越多, 自我就业的人越多, 失业率自然就低。支持小企业经营也有利于增加就业。小企业占一国总产出的比重不大, 但吸收的劳力却占一国总就业中的比重非常大。
(2) 加强对服务业的支持。由服务业规模经济效应不明显, 大多也属劳动密集型生产, 资本难以替代劳动, 可吸收大量劳力, 而且服务业的产品需求较为稳定, 受经济周期的影响较小, 因而对稳定一国就业特别是减少周期性失业效果更好。
(3) 加强制造业资本的就业。制造业减少资本闲置短期就可吸收更多的劳力, 而且从长远看, 由于资本就业率高, 提高了资本的收益率, 如此又会导致未来更多的投资, 从而吸收更多的劳力。
另一方面, 从劳动供给方看:政府可通过财政收支, 保证劳动的有效供给, 具体表现为:一是提供免费的职业培训和教育, 使劳动者掌握一门符合市场需求的就业技能;二是向劳动者提供就业信息, 建立免费的劳动力市场。要加强供求双方的信息沟通, 使技能与岗位相适应, 从而最大程度的减少结构性和摩擦性失业。
摘要：公共财政政策既是政府宏观调控的重要手段之一, 也是其履行政府职能的基本工具。党的十六届三中全会所提出的科学发展观是国家实施政府职能的重要指导思想。科学发展观强调“以人为本”, 注重统筹兼顾, 注重经济、社会的全面、协调、可持续发展。在这一指导思想下, 我国的公共财政政策目标就要求应该从过去的只注重经济增长或经济发展目标为主逐步转为经济、社会目标并重, 注重可持续发展。因此, 本文认为, 在“科学发展观”可持续发展的要求下, 我国的政府公共财政政策目标应该包括经济发展和社会发展两个方面, 既要追求经济的可持续发展, 也要追求社会的全面进步。
关键词：公共财政政策目标,经济发展目标,社会发展目标,改革思路
参考文献
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