综合统筹

综合统筹（精选11篇）

综合统筹 篇1

就目前来说, 统筹城乡综合配套改革既是一篇大文章又是一道大难题。如何落笔、从哪破题, 决策选择至关重要。为此, 必须紧密围绕改革的目的、内容和方法等基本问题, 从决策的价值选择、结构选择和战略选择三个层面, 展开深入研究和探讨, 作出正确和切实可行的回答。

一、统筹城乡综合配套改革的价值选择

统筹城乡综合配套改革作为一场深刻的社会变革, 必然有其十分明确而具体的主流价值取向和目标选择。

1.普世价值:基本人权要体现公平正义

自由和权利是人性的根本需要和普世价值。公平正义是尊重和保障人权的具体体现, 因而也是构建社会主义和谐社会的本质要求。统筹城乡综合配套改革的根本目的和终极目标, 就是要着力破除城乡分割和差距发展的体制障碍和制度歧视, 促进工农城乡之间生产要素的自由流动与优化组合, 让农村居民享有与城市居民一样平等的国民待遇, 实现社会的公平正义。

2.普适价值:利益分配要体现共同富裕

大同世界是人类的美好理想和最高境界。共同富裕是社会主义的本质要求。统筹城乡综合配套改革的实质是调整利益关系。城乡共同发展是手段, 共同富裕是目的。各地情况不同, 发展和改革可以有不同思路, 但是, 必须以共同富裕作为自己行动的出发点和归宿。

3.核心价值:主体地位要体现以人为本

人民群众是历史的创造者, 理应同时成为社会财富的享有者。坚持以人为本, 统筹城乡综合配套改革, 就是要着力解决当前城乡居民最关心、最直接、最现实的利益问题, 特别要让农村居民、进城务工农民及其家属享受到与城市居民一样平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件, 让发展和改革的成果更多地体现到民生上。

由此可见, 统筹城乡综合配套改革是一场发展观与价值观相统一的伟大变革。发展历来都有盲目与自觉之分, 而科学和谐的发展不仅是经济增长和财富积累的过程, 而且也是经济结构和社会结构变迁的过程, 同时更是人的生存条件不断得到满足、人的尊严不断得到认可、人的自由选择空间不断得到拓展的过程。改革正是要按照发展的内在逻辑和人的利益需求来纠正其价值取向的片面性, 消解其各种体制性障碍, 使之沿着全面、协调和可持续的正确轨道快速前进。因此, 统筹城乡综合配套改革不能简单地以经济增长和财富积累的多少作为衡量标准, 更不能以GDP或人均GDP论英雄。否则, 改革试验区就根本没有必要选择在西部的川渝落户了。

二、统筹城乡综合配套改革的结构选择

结构是价值的载体。有什么样的价值选择, 就必须有与其相适应的结构选择。在工业化中期, 以统筹城乡共同发展的一元结构和市场经济体制取代二元结构乃是历史演进的必然。

1.所有制结构:必须明晰农民主体地位

改革开放以来, 我国农村土地所有权归集体, 使用权则归家庭承包经营。统筹城乡发展和改革, 必须找到一种既能体现农村土地所有制主体和兼容土地承包制30年不变, 又能适应土地规模经营和市场化流转的制度形式。而当前由农民自己创造的各种合作经济和合作组织, 完全可以通过以土地经营权置换股权或以承包地置换社会保障、以宅基地置换住房等多种形式, 逐步实现工业向园区 (基地) 集中、人口向城镇或农村新型社区集中、农用地向规模经营集中, 并成为破解“三农”难题和谋求长期发展的新体制基础。

2.产业结构:实现三次产业的相融互动

产业是城乡经济社会发展的支柱。但是, 我国传统产业结构却长期呈现比例失调和彼此孤立状态。统筹城乡发展和改革的着力点理应包括两个方面:其一是调整产业比例与布局, 根据自身资源优势和区位特点大力发展特色农业、现代工业和服务业, 实现城市产业扩张并向农村转移;其二是改善产业关系与质量提升, 以发展现代农业为突破口, 融传统种植业和养殖业等农业部门及其相关产业且为其服务的生产资料工业、食品加工业等第二产业和交通运输、技术、信息等第三产业为一体, 形成一个相互交融、彼此互动的产业链集群和利益共同体。

3.投入结构:政府、农民、社会齐努力

现代农业兼容提供农副产品、生活休闲、生态保护、旅游度假、文明传承和教育等多项功能, 具有公共物品的性质, 因而要求各级政府加大资金投入。农民是土地承包经营和新农村建设的主体, 因而必须增加对自身生产和生活的资金投入。农业、农村和农民曾经为国家工业化和城市建设作出过巨大贡献和牺牲, 因而新时期理应要求全社会关助“三农”、工业反哺农业和城市支持农村。

4.组织结构:实行“四位一体”的乡村自治

村民自治及新农村居民向城镇或中心乡镇聚居, 客观要求乡镇一级实行社区自治。现存乡镇政权在取消农业税后, 功能难以准确定位, 权力因缺乏财政支撑而难以正常运转。精心培育并做大做强由农民自主创办的各种经济合作组织和农会组织, 迫切需求大批具有丰富经验的领导管理人才和技术人才。因此, 笔者认为, 乡镇政权可以撤消, 原有人马可以由社区内各种政治、经济、文化、群团“四位一体”自治组织所择优吸纳或分流消化。

三、统筹城乡综合配套改革的战略选择

战略是对城乡发展和改革事业带全局性的统一谋划, 是实现价值选择和结构选择的行动纲领, 因而也同样需要作出正确的选择。

1.目标选择:实现工农城乡发展与和谐

这个目标包括发展与和谐两个方面, 是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的有机统一。改革的目的不仅是为了解放和发展生产力, 实现工农城乡一体化大发展, 而且也是为了完善和发展生产关系和上层建筑, 实现工农城乡利益关系的大和谐。毫无疑问, 上述两大目标任务是社会主义本质的内在要求, 也是统筹城乡综合配套改革的必然选择。二者相辅相承, 缺一不可。只讲发展不讲和谐, 或只讲和谐不讲发展, 都不符合科学发展观的要求。企求乘改革试验之机向上要资金、要项目、要政策优惠来推动本地经济发展而回避现实矛盾问题的解决, 或借和谐稳定之名行苟且偷安之实而放松发展, 都有悖于城乡综合配套改革的初衷。

2.途径选择:坚持一切从各地实际出发

首先, 在划分发展阶段上, 要立足当前, 着眼长远, 把统筹城乡综合配套改革与全面建设小康社会作为一个整体和长远过程来考虑, 依据条件和任务变化, 作出具有预见性的启动准备、重点突破、全面推进、深化完善等若干具体的阶段划分和相应的规划安排;其次, 在战略重点上, 要深入调查研究, 摸清各个不同阶段制约本地城乡发展与和谐的体制性障碍及其突出表现, 从城乡人民最关心、最直接、反映最强烈的利益问题着手, 抓住牵一发而动全身的关节点作为改革的突破口进行攻坚。此外, 在战略模式上, 由于各地情况千差万别, 改革应有自己的特色路径和模式, 因而必须大胆闯、大胆试, 切忌照抄照搬。

3.保障选择:政府主导并提供公共服务

目前, 中央掌握资源配置权限, 自上而下配置资源的体制仍在沿袭。地方政府进行统筹城乡综合配套改革试验一旦为中央或上级政府所批准, 便获得了相应的政策资源支配权, 因而理应充分发挥自身的主导作用, 为发展和改革提供更多的公共服务和强力的体制支撑。各级领导干部是其中的领导者、组织者和推动者, 其开拓创新的意识和能力如何直接关系发展和改革的成败。无疑, 政府改革试验权的运用与改革领军人物的任用, 乃是最根本的核心保障条件, 也同样需要作出正确的选择。

综上所述可见, 价值选择、结构选择、战略选择是科学决策的三大要素, 应当引起我们的高度重视和理性应对。

摘要：统筹城乡综合配套改革, 成败的关键在于决策选择是否正确和切实可行。本文从决策的价值选择、结构选择和战略选择三个层面, 展开了深入的研究和探讨。

关键词：统筹城乡,配套改革,社会保障

综合统筹 篇2

总体方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是加快经济社会发展、缩小城乡差距的重要内容，是解决“三农”问题、构建和谐社会的根本途径。市委、市政府在向国家申报的《******经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》中，已将我区列为******市统筹城乡综合配套改革试验区。区第十次党代会也明确提出了统筹城乡作为我区重点发展四大战略之一。为科学有序地推进我区城市化建设，特制定本方案。

一、统筹城乡综合配套改革总体要求(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以建设大******临空经济区为目标，以***************建设为重点，以发展物流商贸、会展商务、旅游休闲、物流配套加工、都市型现代农业五大主导产业为支撑，大胆探索全区新型工业化、新型城镇化、农业现代化和城乡经济社会发展一体化的新途径，引导和促进项目向园区集中，农民向城镇集聚，土地向规模经营集中，建立“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡经济社会发展新格局，为******经济区统筹城乡发展做出积极探索和 有益尝试。

(二)基本原则

1.坚持解放思想，敢于创新。要围绕“保障农民权益，维护农民利益”这一核心，充分运用国家给予改革试验区的先行先试权，在规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极创建新体制、新机制，打破城乡“二元”结构，彻底解决“三农”问题，构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民共同享有改革开放的成果。

2.坚持全面统筹，协同共进。坚持城乡联动，一体化发展，重点抓好一、二、三产业调整，推进“三次产业”协同发展，妥善处理新兴产业与基础产业、产业发展与基础设施、社会事业配套等相关关系，实现产业和各类要素的有效集聚，统筹经济和社会事业协调健康发展。

3.坚持重点突破，示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，以近郊城市化、“双核”、“三城一市镇”为工作重点稳步推进，最终带动实现全域城市化。

4.坚持政府推动，市场引导。发挥好政府组织实施和政策推动作用，建立和完善统筹城乡社会保障、社会事业发展、合作医疗、新型户籍管理等规章制度。大力推进城镇建设与管理体制改革，充分发挥市场机制在城乡资源配置中的基础性作用，挖掘城乡土地及空间资源的潜在价值，加快城乡基 础设施建设的市场化步伐。

（三）总体目标

通过实施统筹城乡综合配套改革，着力消除城乡二元体制机制性障碍，建立健全科学发展长效机制。科学统筹城乡要素，促使“项目向园区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，形成城乡经济社会发展一体化新格局，把******建设成为经济发展、政治文明、文化繁荣、社会进步、人民富裕、生态优美的“东北亚空港城，大******新中心”。

1.近期目标。到2011年末，全区主要经济指标预计实现地区生产总值275亿元，增长15%；全社会固定资产投资300亿元，增长38.2%；地方财政一般预算收入20亿元，增长53.6%；社会消费品零售总额67.1亿元，增长10%；城镇居民人均可支配收入18360元，增长15.7%；农民人均纯收入12983元，增长17.3%。

2.中期目标。到2015年末，基本建立符合统筹城乡综合配套改革要求的体制、机制，全面优化生态结构、经济结构和城乡结构，实现城乡经济一体化和协调发展，全区综合实力在******市15个县市区中跻身“第一集团”行列。

——城市化率达到80%以上，100%的村级组织转变为社区组织，80%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

——地区生产总值585亿元，年均增长20%，人均地区生产总值突破10万元。财政一般预算收入60亿元，年均增 长31.6%。

——一、二、三次产业地区生产总值的比重为5：47：48。实现服务业增加值281亿元，年均增长28.9%；工业增加值275亿元，年均增长16%；农业增加值29亿元，年均增长6.3%。

——城市居民人均可支配收入达到36000元，年均增长18%；农民人均纯收入达到23000元，年均增长16%。

——森林覆盖率达到25%，人均公共绿地面积为15.6平方米，城市绿化覆盖率达到35%。

——万元地区生产总值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本实现城市化，城镇化水平超过70%，城镇人口突破40万。

——新建、改建道路达到700公里。——城镇登记失业率控制在4.5%以内。——农民养老保险参保率达到90%。

3.长期目标。到2020年，全区城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。全区城市化率达90％以上，90%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

二、统筹城乡综合配套改革主要任务(一)推进城乡规划一体化

1.坚持城乡统筹规划。围绕“东北亚空港城，大******新中心”的建设，以*****城和*****建设为重点，按照全域城市化规划理念和功能区规划要求，着眼城乡经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展，结合土地利用总体规划及城市总体规划，高起点、高标准、高质量的编制城乡产业发展体系、规划建设体系、科教文化卫生体系、公共服务体系等各项规划，做到总体规划与详规相融合配套，形成科学指导全区统筹城乡发展的基本框架。加快生产要素聚集，实现产业聚集和城区、城镇扩张。同时加强对规划实施的依法监督和综合管理。

2.突出城乡规划重点。以新城新市镇建设为重点，完善新城新市镇发展规划体系和“三城一市镇”总体规划，制定控详规划和城市设计规划。推进新城新市镇建设，完善配套服务功能，提高新城新市镇承载能力。以建设物流商贸中心、会展商务中心和旅游休闲中心为重点，着力发展现代物流加工、会展、商贸、都市农业、旅游、休闲观光作为新城新市镇的主导产业，构建区域新型城乡形态。完善城镇公共服务、基础设施等专项规划，引导城镇公共服务和基础设施向农村延伸。做好新型社区、居民点建设规划的编制。引导人口向城镇集中、企业向园区集中、土地向规模化经营集中。(二)推进城乡产业发展一体化

3.优化城乡产业布局。以“三产互动，城乡互融，共同发展”为思路，明确功能分区定位和产业发展重点，合理布局发展物流商贸、会展商务、休闲旅游、物流配套加工、都市型现代农业五大产业，进一步优化城乡产业布局，促进城乡一、二、三产业的有机融合与协调发展。

4.推进工业集中集约集群发展。坚持走工业园区化、产业集群化道路，大力发展物流配套加工业。以工业园区为主要载体，充分发挥园区优势，着力打造新型战略性产业，为园区内的企业兼并、优化重组创造条件，形成产业集聚。完成雪松经济开发区南部8平方公里拓展区基本建设，引进新兴产业项目200个以上，打造产值超1000亿元的东北金属新材料产业基地。加快沙河新城新兴产业园基础设施建设，进一步完善服务功能，积极引进临空型现代物流及以物流为主体的新兴工业产业，加快姚千唐台工业园区规划建设，着力打造低碳绿色新型产业示范园。进一步扶持林盛电力电气和沙河钢管产业集群企业，促进产业集群优化升级，实现规模化、集约化发展。

5.促进服务业均衡发展。推进服务业联动发展，形成城乡一体发展的现代服务体系。按照“一轴一线两带三区”的空间布局，全力推进会展商务、物流商贸、旅游休闲三大优势产业发展。加快奥园国际新城、恒大名都、中体奥林匹克 花园等重点工程建设，倾力打造******国际会展中心集聚区，建成功能完备、服务一流、全国领先的会展商务中心。加快国药物流、中邮物流等项目投入运营和******五洲国际商贸城、中储东北物流中心等重大项目工程建设，倾力打造东北物流集散区，建成东北知名的物流商贸中心。以临空国际城、体育度假区、乡村休闲区“一城两区”为发展空间，加快临空生态总部、国家体育产业、国际会议度假、国家乡村旅游四大基础建设，倾力打造大******中央休闲区，建成东北知名的旅游休闲中心。优化房地产供应结构，大力开发满足市场需求的多种类、多层次的商品住宅，形成适应统筹城乡发展的住房供应体系，使房地产业成为现代服务业发展的重要补充。全面推进农业生产资料、农副产品经营、农村日用品现代流通体系建设，到2015年，规划调整建设商贸农贸市场12个，其中改造市场6个，新建市场6个，极大满足广大城乡居民的物资文化生活需求。

6.发展都市型现代农业。依托资源优势，大力发展现代都市农业、设施农业、绿色农业、休闲农业和观光农业，将*****农业经济区打造成高端农产品生产、加工、仓储为一体的新型示范区。利用东部山区林果资源天然优势，大力发展旅游农业。依托优势农产品资源，大力发展农产品深加工，提高农产品附加值。

(三)推进城乡基础设施建设一体化 科学规划、统筹推进城乡基础设施建设，基本实现城乡基础设施和市政管理一体化。推进城市功能向农村延伸覆盖，实现城乡市政管网全面对接，不断提高配套保障能力，构建一体化新型城乡发展新格局，促进人口向中心城镇集中。

7.加大融资力度，全力推进村屯拆迁改造，加速城市化建设进程。积极争取村屯改造、土地整理及道路等基础设施建设项目的国家政策性融资贷款，力争融资45.6亿元，为村屯拆迁改造提供可靠资金保障。2011年力争完成**、**、**、**、**街道的16个自然村屯改造任务，实现2306户、7618人集中居住，整理土地4155亩；2012-2015年完成79个自然村屯改造任务，实现25486户、78841人集中居住，整理土地43518亩；2016-2020年完成55个自然村屯改造任务，实现18101户、52496人集中居住，整理土地28528亩。集中建设农民住宅小区，实现农村城镇化。

8.构建畅通的城乡交通网。优化铁路、公路等交通方式与城市交通的衔接，以“九纵”“五横”城区道路为骨架，进一步完善******市中心城区与******综合交通网络体系建设，构成一体化连接，加快国道、省道建设与配套改造，高标准规划建设“三城一市镇”道路，确保乡村公路通行顺畅，构建全域城乡交通网络。重点建设四环路、**产业大道、**路、**线、**线、**线等新路建设，**线、**线、**线、**线、**线等路段的改扩建。构建全域城乡交通顺畅的道路骨架，完善城乡环型干道路网规划和修建，不断提升******的道路交通枢纽地位。到2015年末，全区公路总里程1030公里，其中高速45公里，干线113公里，县道215公里，乡道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快标准统一的城乡供水、排水、供电体系建设。推行市场化运作模式，与市水务集团开发合作，加快供水工程建设，利用**输水管线及长白水厂向苏东水源地供水，满足“一轴地区”、“机场路沿线”和“*****园”等地区供水需求。完成为临空国际城配套的日供水5万吨供水厂建设，满足临空经济区发展需求。实施农村安全饮水工程建设，建立完善统一的城乡供水体系，提高农村居民安全饮水保障水平，到2013年全区141个村实现农村安全饮水全覆盖。科学预测污水排放量，同步规划排水工程，建设污水处理厂，实现对污水无害化处理，提高中水利用率。加快*****灌区和*****的景观化改造。做好全域电力规划，2011年改造5条66千伏高压线，力争增容10万千伏安；2013年新建220千伏变电站1座、66千伏变电所2座，改造10条66千伏高压线路；2015年新建500千伏变电站1座。完成*****国际城热源厂的规划和建设，不断提高城乡居民的生活质量和水平。10.统筹城乡环境保护，大力发展生态经济。完善城乡一体的环境保护体制，形成全覆盖、网络化的监管体系。按照区委、区政府开展的“三年绿化家园”活动，到2013年农村完成人工造林5.8万亩，清荒1.5万亩。创建国家生态区，重点加强农村环境整合整治，建立水土流失综合治理、土壤污染防治等环境保护管理体系，提高城乡环境质量；加快城乡生活垃圾处理，在中心镇和农村新型社区，实行生活垃圾定点存放、统一收集、定时清运、无害化处理。围绕生态区建设，有效开发利用农业和农村可再生能源资源，发展农村循环经济。加快产业调整，大力发展低能耗、高附加值的产业、现代物流业、新型能源业，做好工业企业节能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水处理率分别达到80%、90%以上，农村使用清洁能源比重达到65%，万元地区生产总值能耗下降15%以上。

(四)推进城乡公共服务一体化

11.建立覆盖城乡的公共服务体系。加强服务型政府建设，统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，加快向基层和农村延伸覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城市居民同质化的公共服务。

12.促进城乡教育均衡发展。调整城乡中小学、幼教布局。实施中小学标准化工程，进一步改善农村中小学办学条 件。加强教师培训，引导优秀教师到农村支教任教，提高农村学校的教育教学质量。基本普及高中阶段教育，逐步把义务教育延伸到高中阶段。多渠道增加职业教育投入，结合全区产业发展特色，积极发展职业教育，探索多元化办学机制，推进非学历教育培训机构向农村覆盖。

13.完善公共卫生和基本医疗服务体系。加强城乡卫生人才队伍建设，鼓励城区医护人员，特别是各类医疗专家到基层医疗机构服务，促进医务人员和医疗技术的城乡交流。实施乡镇卫生院和农村卫生人员的一体化管理，新建标准化村卫生室54个，到2012年全区农村标准化卫生室建设全面达标。逐步提高新农合医疗补助标准和新农合医药费报销比例，完成城乡群众大病求助体系建设，全面解决贫困群体治病难问题。加快计生服务机构建设，提高计划生育服务水平。

14.加强农村公共文化建设。加快农村文化广场、健身广场、图书室、科普教育等公共文化设施建设，构建城乡公共文化服务体系。探索文化娱乐、动漫、体育等产业化发展新机制，满足城乡文化产品和文化服务的需求。到2015年，每个街道确保建设一个文化广场、一个文化中心、一个图书馆、一个健身中心。

15.加强农业农村科技服务体系建设。大力推进农业农村科技创新，积极开展新农村建设科技示范工作，加大对农村科技投入，加强新型社会化农村科技服务体系建设。加强 农民科技培训与科技普及，加快推进乡村科技活动设施建设，提高农民科技文化素质和农业科技应用水平。(五)推进城乡劳动就业和社会保障一体化

16.加强城乡劳动就业体系建设。统筹规划城乡就业，完善和落实城乡一体化的就业制度，坚持以创业带动就业，建立城乡统一、平等的人力资源市场，充分保障城乡劳动者享有平等就业的机会，实现城乡劳动力平等就业。整合现有教育资源，形成覆盖城乡、布局合理的职业培训组织体系。加强城乡劳动者的职业培训，不断提高城乡劳动者的职业技能水平。到2015年，农村适龄劳动力培训率达到90%以上。

17.加快城乡社会保障体系建设。完善社会保障制度，不断提高覆盖面和保障标准，促进城乡社会保障接轨。努力营造城乡居民安居乐业的社会环境，健全促进农民转移就业的优惠政策，完善就业服务体系。加快启动公共租赁房建设，帮助农民解决好进城就业的后顾之忧，引导农民向城区、城镇转移。同时要改善低收入人口的生产生活条件，逐步将农民工纳入城镇经济适用住房、廉租住房保障范围。加快城乡低保一体化进程，实现城乡低保政策的相统一。逐步提高农村60岁以上老人生活补助标准；农村“五保户”集中供养率达到80%。

18.完善城乡居民社会保险制度。完善养老保险制度，全面实施城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立 覆盖城乡居民的社会保障体系。对单位录用的人员、进城自主创业和自谋职业收入稳定的人员纳入城镇职工社会保险范围。同时要妥善解决好被征地农民的社会保障问题。

完善医疗保险制度，整合新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险，建立城乡一体化居民医疗保险制度。到2015年，社会养老保险覆盖率达100%，新型合作医疗参合率达到100%。

(六)推进体制改革，实施城乡社会管理一体化 19.赋予机构编制自主权。对机构编制实行总量控制，在市机构编制部门核定的编制内，自行确定内设机构名称、机构数量、领导职数、人员数额、工资待遇，并报市机构编制部门备案。

20.完善选人用人机制和薪酬激励机制。进一步完善公开选拔、档案封存、全员聘用、依岗定薪、竞争上岗、能者高薪的选人用人机制。面向社会公开招聘，试行政府雇员机制。逐步实行灵活的薪酬制度，推行岗位绩效工资制，重点向优秀科技人员、有突出贡献人员倾斜。

21.加快户籍制度改革。按照“降低门槛，放宽政策，稳步推进”的原则，深化户籍管理制度改革，探索城乡户籍一元化管理的新模式，打破制约城乡二元结构的瓶颈，促进人口向城镇集中，进一步加速城市化进程。

22.深化土地使用制度改革。坚持长期稳定并不断完善 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、质押、转换等方式，积极探索推进土地承包经营权流转，做好佟沟、永乐、王纲、林盛4个土地流转市场试点工作；在特定区域内，鼓励和支持经营大户和大企业规模发展设施农业、设施园艺，提高土地收益。积极探索建立土地收益分配、流转登记管理新机制，实行多种补偿安置办法，解决好同区域邻地差价问题，切实落实土地被征用农民的社会保障和就业问题，使农民失地不失业，失地不失利。

23.完善城乡公共财政体系建设，加强统筹城乡协调发展的财政调控能力。加大财政转移支付力度，逐年加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，重点解决城乡一体化进程中影响全局性的重点问题。

24.深化金融体制改革，发挥金融支农作用。充分发挥农村信用社支农作用，加强经营管理，增加信贷额度、还贷期限和服务品种，提高服务质量，为农民生产生活提供及时有效的信贷支持。建立完善农村信贷担保机制，积极争取各商业银行的信贷支持。

25.加快农村管理体制改革。提高农村社会管理水平。充分发挥*****管委会、*****管委会、*****区管委会的职能作用。理顺各部门职能关系，调整政府部门的内设机构和 行政职能，理顺工作关系，实现工作向农村延伸、投入向农村倾斜、重心向农村下移，推动部门职能由城市建设和管理向更加关注农村建设和服务转变。进一步建立健全社区居委会管理体制，搭建农村社会事务管理平台等，提高农村社会管理和服务水平。

三、实施步骤

（一）2011年为“试点起步阶段”

按照市委、市政府《******市国家新型工业综合配套改革方案》的要求，区委、区政府决定率先在全市开展统筹城乡综合配套改革试验，围绕推进“六个一体化”，确定以土地流转、土地置换、村屯改造、户籍改革、保险保障、金融服务等为试点课题，明确试点任务，分解落实责任，强化政策措施，着力抓好各项基础性工作。以新城新市镇建设为重点突破，以点带面，着力做好统筹城乡的各项改革，全面推进城乡一体化进程。在取得经验的基础上，统筹城乡综合配套改革工作全面展开。

（二）2012-2013年为“重点突破阶段”

在全面推进“六个一体化”的同时，围绕实现城乡等值化目标，着力在推进农村产权制度改革、深化城乡户籍制度改革、开展农村土地管理制度改革、促进城乡公共服务均等化、加快城镇化、新农村和新社区建设、健全完善统筹城乡发展体制机制、关键环节和重点领域改革取得重大突破，初 步形成城乡经济社会一体化发展新格局。

（三）2014-2015年为“整体推进阶段”

深入推进统筹城乡综合配套改革，进一步健全完善统筹城乡发展的体制机制，把行之有效的改革措施和推进办法规范化、制度化、法制化，彻底打破城乡二元结构，城市化率达到70%以上，基本实现城乡一体化。

（四）2016-2020年为“全面达标阶段”

进一步加快统筹城乡配套改革进程，圆满成功各项工作目标，全区城乡一体化格局全面形成，全域实现城市化。

五、统筹城乡综合配套改革的保障措施(一)加强组织领导

成立******统筹城乡综合配套改革领导小组，由区委书记、区长任组长，区委副书记、常务副区长任常务副组长，各主管副区长为副组长，相关职能部门为成员单位，负责指导、协调、推进全区统筹综合改革试验工作。小组下设城乡规划工作组、城乡产业工作组、城乡基建工作组、城乡公共服务工作组、城乡劳动和社会保障工作组、城乡社会管理工作组和综合办。综合办设在发改局，主要负责领导小组日常工作，组织协调落实国家、省、市交办的各项改革工作任务。

(二)明确职责分工

各工作组要按照区委、区政府的统一部署，结合本单位、本部门的实际，明确到2015年和2020年奋斗目标，制定统 筹城乡发展的相关配套政策和措施，确保完成全区统筹城乡综合配套改革的各项工作目标。

1.城乡规划工作组。成员单位：区规土局、村屯改造办、和17个街道办事处。完成全区推进城乡一体化发展的总体规划、城乡一体的土地利用规划和城镇建设规划等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

2.城乡产业工作组。成员单位：经信局、外经贸局(招商中心)、服务业局、中小企业局、农林局、新农办、农机总站、旅游局、安监局、粮食局、供销联社。完成编制一、二、三产业发展规划、推进农村土地使用制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

3.城乡基础设施建设工作组。成员单位：建管局、水利局、交通局、环保分局、供电局、自来水公司、村改办、拆迁办。完成城乡基础设施建设、供水、排水、供电及生态区建设等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

4.城乡公共服务工作组。成员单位：卫生局、科技局、文体局、教育局、计生局、广电中心。完成与全区统筹城乡改革相配套的城乡公共服务方面的政策、办法和措施。

5.城乡劳动和社会保障工作组。成员单位：区总工会、人社局、民政局、房产局、残联。完成城乡就业一体化、社会保障一体化及拆动迁安置补偿等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。6.城乡社会管理工作组。成员单位：财政局、公安分局、行政执法分局、审计局及各金融部门。完成城乡公共财政体系建设、农村金融体制改革、户籍制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

7.综合办。成员单位：区委办、政府办、发改局、考核办。由发改局负责协调、编制《******统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并将各部门统筹城乡综合配套改革的相关政策汇编成册，协调整个城乡统筹改革的具体工作。(三)形成改革合力

全区统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化要在区综合协调领导小组指导下进行，日常工作由综合协调领导小组办公室负责。各工作组、全区各部门、各单位要牢固树立大局观念，按照各自工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施。要建立横向纵向沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金支持。要尊重农民意愿，充分发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。(四)加强督促检查

要把统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化的工作实绩作为考核干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把 各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。组织、纪检、监察等有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

（五）做好宣传和动员

采取多种形式宣传统筹城乡综合配套改革的目标和意义，激发广大干部群众的主人翁意识，提高农民参与建设美好家园的热情和干劲。充分发挥各类新闻媒体的作用，及时总结宣传试验的成果和经验，营造良好的舆论氛围。

综合统筹 篇3

一、为什么重庆必须搞好统筹城乡综合配套改革?

首先，很容易想到，胡锦涛同志为重庆提出的“314”战略目标。在汶川地震之前，温总理有一个批示，批示中提到，未来的五年把西北的新疆和西南的重庆的改革做好，我们的西部大开发就算取得了突破。不久前，温总理委派了一个217人的工作团(这是中央迄今为止向地方派遣的最大规模的政策性的工作团)在重庆进行了一周的非常辛苦和认真的工作，涉及重庆经济社会的方方面面。工作团对除北碚之外的39个区县都作了调研，而不是停留在主城。中央政府认为重庆统筹城乡改革的成败关系到中国未来五年甚至是十五年的走向。

第二点，薄书记来重庆后提出了一个观点：纵向看，重庆进步很大；横向看，重庆是慢进则退。如果以“314”目标来衡量，重庆的差距太远。我们分析，确实也是这样。我们以为过去的11年我们的进步很大；实际上，即使我们跟西部比，与内蒙、云南、新疆、四川比，速度都不快，我们在西部的排名在降。我们发展最快的是我们的都市区，这一块我们在全国都算是最快的，而我们的库区、我们的渝东南发展非常慢；两个一综合，我们就变慢了。现在中央提出构建和谐社会，应该说是非常深刻的，重庆的城乡差距还处在相当高的水平。

第三点，这是我个人的判断。实际上统筹城乡发展是新农村建设的另一种说法。我们过去建设社会主义新农村，效果一直不好，这是因为我们就农业谈农业，就农村谈农村，就农民谈农民。现在的城乡统筹应该有一种新的思路。在改革开放30周年之后，我们已经积累了一些资本，现在的问题是城里的财政如何支持农村?工业通过怎样的制度安排来反哺农业?城里的有知识的人，比如大学生，怎样到农村去?农村的人怎样到城里来?如果没有新制度的安排，仍沿袭过去的新农村建设路子，我觉得这个路就走不下去了。所以要城乡统筹。

最后一点，三驾马车中，我国一直是外贸、投资这两驾马车很强，而消费很弱。如果我们把消费分解成两匹马，一是城市消费，一是农村消费，那么农村消费这匹马是又瘦又小，这是有很多统计数据说明的。现在，我们面临着空前的对外贸易压力，我们面临着通货膨胀、固定投资必须减速的压力。如果中国要创造40年8%以上增长的奇迹，我们唯有提高消费。城里人的消费已经到了较高的水平，而农民的消费还处在比较低的水平。要提高农民的消费，首先要提高农民的产出。还有一点，就是要转变农民的消费习惯，要创新农民消费，这一点也需要城乡统筹。

二、现在重庆城乡统筹遇到的难题

一是进城务工农民的户籍问题。重庆人口有3 180万，常住半年以上的人口2 800万；重庆的城镇化率接近50%(去年为46.7%)；重庆城镇户籍人口的比例为26.4%。现在，我国最贫困的群体不是进城务工的农民(因为他们有三十年土地经营权的保险)，最贫困的是城市里没有一个整劳动力的家庭。我们面临的一个问题是如何在维护进城农民工利益的同时充分保障城市里的贫困人口的利益，如何实现双方的充分就业，而且要优先保证城市贫困家庭的就业。

二是土地流转问题。土地流转也是一个非常容易想办法的事情，现在关于土地流转的论文非常多。但是，土地流转最大的问题不在于有没有办法流转，而是有没有办法规避流转后的风险。如果随意地流转土地，农民把三十年的经营权轻易地流转出去后，又没有一种保险的手段；当由于各种原因农民的劳动不能弥补风险时，我们怎样对待这类农民及其流转出去的土地?而且，土地流转会涉及粮食安全的问题。农村非耕地的流转相对容易，但是重庆的非耕地流转有一个问题，就是重庆的农民喜欢分开住。农地的流转要有规矩，而且不能把农民的保障——三十年的经营权轻易地剥夺。这里边有一系列的政策的问题、路径的问题、方法的问题、法律的问题需要研究。

三是个性化的问题。重庆各区县间的差异很大，巫溪基本上没什么工业；云阳有几个所谓比较大的厂，都是原始作坊式的生产，劳动力加起来不足两百人，有137万人口的这样的一个云阳，应该怎样城乡统筹?相反，在渝中区已基本上没有农民了，又应该怎样城乡统筹?我们现在讲“一圈两翼”，我觉得在具体操作上分类至少应该比这个要复杂五倍，四十个区县，至少要有十个分类。怎样分类?怎样给政策?谁来定政策?谁来兑现政策?我认为是一个非常复杂的问题。

四是关于公共财政和公共服务的问题。重庆现在号称有788亿的财政收入，但能用的就400多亿，这勉强能够供养我们的财政人口。在这种情况下，我们统筹城乡发展最重要的一个基础就是社会保障的公平，这需要钱。还有，当一家一户农民分散住的时候，你要给他财政支持是相当困难的。要把电、公路都通到他的家门去，那他一家人就需要很多的公共财政。而如果没有社会保障和公共服务，就回到了过去新农村建设的老路上了。因此，这两者之间一定要找个平衡点。

五是城市反哺农村、工业反哺农业的问题。我们鼓励城市人到农村、鼓励工业到农村的效果不佳。道理很简单，工业就是企业，企业就要盈利，没有盈利他就不可能去。怎样在制度上安排他盈利的空间?城市的什么资源可以到农村去?怎么去?路经如何设计?

六是新农村建设的主体问题。现在，我们农村的能人基本上都出来了，剩下的都是老弱妇幼。我们建设新农村有很多的措施和政策，而这些老年人和儿童无法承接这些政策，因为他们没有能力。如何鼓励小有成就的农民回到农村去，也需要我们研究。

七是城市吸纳农民的容量和吸纳农民工的规律问题。不同的城市有不同的产业链，因而吸纳农民的规律也有很大的区别。吸纳农民的容量有区别，农民的结构有区别，吸纳农民的路径有区别，甚至吸纳农民的时间也有区别。我认为应该对一个城市吸纳农民的容量和能力进行深入研究。

三、重庆统筹城乡发展的路径探索

我认为解决好前面的七个难题就是我们统筹城乡发展的路径。重庆的城乡统筹，首先要解决农民集中居住的问题，即“大村庄”的问题。解决这一问题，至少有三大好处：

第一，农民集中居住了，就可以为其提供公共服务。我们可以在农民集中居住的网点提供充足的电力，修筑道路、学校和各种基础措施。如果不是集中居住，公共服务无从服务，这是非常重要的，是真正改变农民生活的基础条件。为什么重庆的农村不让小孩，尤其是女孩读完初中，而湖南、湖北没有这种情况呢?这跟重庆农村的居住习惯有很大的关系。当一个家庭的女孩去读书来回要走四个小时、只能在学校读三个小时的时候，家长一般都选择不让女儿去读书，成本太高。

第二，有利于转变农民生活习惯和生产习惯。现在的重庆之所以人均纯收入很少，之所以农民的消费很少，是跟我们农村商品的商业化率低有很大关系的。农民有自给自足的生活习惯，在重庆的农村很常见。如果让农民喜欢电视机、电冰箱，必须让他们有挣钱的欲望。只有把他们集中起来居住之后，他们的生产方式才会改变，一定会大规模地生产(因为他们肯定不愿意走五里路去种两亩地)，这个时候流转的需求自然就会形成。集中居住出现的攀比也会促进消费。我认为生活方式和生产方式的转变是提高农村消费水平的一个基础性的条件。

综合统筹 篇4

一、深化广州统筹城乡综合配套措施应该发挥政府的主导作用

根据国内外学者的研究, 城乡发展差距无非来源两种方式, 一是在市场化、工业化进程中自发形成的带有普遍性的城乡发展差距;一是在特定的时代背景下制度安排及政府干预形成的带有特殊性的城乡发展差距。对我国来讲, 我们更偏向与后者, 即城乡差距是政府通过“超经济”的行政力量从而引发的一种城乡之间不公平、不平等的社会经济关系。所以, 统筹城乡差距需要借助政府的力量。而中央提出统筹城乡发展的战略, 即是明确地凸显了政府在缩小城乡发展差距、促进城乡协调平等发展中进行统筹策划和积极推进的主导作用。因此, 深化广州城乡统筹综合配套措施改革的进程中, 广州市各级政府应该充分发挥其主导作用。具体来讲要敢于直面传统体制安排和政府干预所形成的城乡非均衡、非协调发展的历史事实, 重点发挥“城市反哺农村”的作用, 扭转历史遗留问题, 成为促动城乡走向协调发展的第一推动力。当然, 强调政府主导作用, 并不意味着政府对统筹城乡的具体措施上单一性投入。根据公共选择理论的说法, 城乡公共产品、服务供给中政府应该承担主要责任, 但是供给的方式可以多样化, 既可以直接予以供给, 也可以形成政府、市场、乡村自治力量等各方主体共同参与的多元化局面, 从而调动各方的积极性。

二、深化广州统筹城乡综合配套措施应该统筹城乡产业发展

1. 统筹城乡产业发展需要先优化其产业结构和空间布局。

产业融合发展的核心在于产业链、产业集群、和产业一体化的发展。统筹城乡产业发展, 必须强化三次产业的内在联系、完善三次产业的布局, 形成区域分工合理、特色优势鲜明的产业结构和空间布局。比如传统产业和新技术产业、劳动密集型产业和资本技术密集型产业的有机融合;服务业、农业与加工工业的互补性融合, 把农村的农业生产链条不断向加工、销售、服务一体化方向延伸, 加速形成一个以市场为导向, 布局区域化、生产专业化、经营一体化、服务社会化和管理规范化的农业生产经营体系。

2. 统筹城乡产业发展要以农副产品加工业为枢纽, 以小城镇建设为方向。

农副产品加工业具有较强的产业融合性、多样性、对经济发展具有较强的拉动性。小城镇是统筹城乡经济社会的空间枢纽, 如广州市白云区有人和镇、太和镇、钟落潭镇、江高镇等四个镇, 都是以农副产品生产为主, 因此发展农副产品加工业, 为小城镇的发展提供物质基础, 从而促进小城镇的建设。同时, 它对周边农村和乡镇也具有较强的辐射能力, 促进农村产业结构调整和经济腾飞, 实现农业和小城镇相互协调发展、双向共同发展。

三、深化广州统筹城乡综合配套措施要在土地管理制度改革上取得新突破

深化土地管理制度改革即是统筹城乡土地配置战略, 要求在城乡一体化战略框架下, 本着公平、和谐、高效的原则, 在城乡之间土地的利用上协调配置, 进而实现城乡土地优化利用。具体来讲, 通过城镇村体系建设, 以农村土地综合整治为平台, 优化城乡土地利用结构和布局, 进而推动城乡统筹发展。

广州是城、镇、村共同存在的复合体, 三者的经济发展水平存在明显的梯度差异。当经济发展到特定阶段, 城市产业就会依次向小城镇和农村转移。因此, 对于大量的农村土地, 我们要根据实际情况进行农村土地综合整治。这既有利于培育和壮大经济增长点, 促进城乡土地集约利用, 也能拉动农村需求, 拓展就业空间, 进而促进乡村地域系统的可持续发展。在用地方面, 广州城区建设用地需求旺盛, 农村用地较粗放, 如果能够有序推进城乡建设用地增减挂钩, 加快城乡统一的土地市场建设, 可促进城乡之间土地指标和劳动力、资金、技术、信息等要素的优化组合。

四、深化广州统筹城乡综合配套措施必须统筹公共设施服务

享有基本公共服务是一项基本人权, 即城乡居民应平等获取基本公共服务, 基本健康权、基本教育权和基本生存权。目前, 广州市无论服务体系还是供给能力, 都无法保障城乡居民平等享有基本公共服务实现基本人权。因此, 统筹公共设施服务即政府根据现阶段财政的支撑能力, 参照城市居民享有的基本公共服务水平, 统筹安排城乡居民基本公共服务的水平和标准, 不断加大农村地区投入和建设, 才能缓解公共服务供给的城乡差距, 保障农民与城市居民获得大致相当的基本医疗和公共卫生、基础教育、基本社会保障和社会福利。

摘要：统筹城乡综合配措施研究是广州市目前的一个重要课题, 本文依据广州市统筹城乡的具体特点和政策导向提出了从发挥政府主导作用、统筹城乡产业发展、深化土地管理制度改革、统筹城乡公共设施服务等几个方面提出对策。

关键词：统筹城乡,广州,对策

参考文献

[1]蔡雪雄, 邵晓.二元经济结构理论最新研究动态[J].经济学动态, 2008 (1)

统筹城乡发展综合配套改革试点 篇5

一、打破城乡二元结构。这是现阶段统筹城乡发展的关键所在。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，建国初期，为使农村支持城市和工业发展，采取了城乡二元分治的政策。改革开放后，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。

二、深化农村综合改革，为统筹城乡发展提供制度保障。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

三、要加大农村公共产品的投入力度。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

四、应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等，加剧了城乡二元制度的格局，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围牞他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：首先，建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。其次，加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。再次，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0.12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。最后，探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。

统筹城乡发展的四个着力点

内容摘要: 统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。不断加大文体基础设施建设力度，着力建立城乡联动机制，加快形成满足农民文体需求的覆盖市、县、乡的三级公共文体服务网络体系。

统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。今年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，既着眼于2010年的农业农村工作，更着眼于今后一个时期的“三农”问题的解决，是促进经济社会持续发展的一项重大战略。

统筹城乡经济发展

提升农村科学发展整体实力

推进城乡一体化要有强大的经济基础作支撑；提高农民生活质量，要有相应的收入水平作支撑。城乡统筹协调发展要把统筹城乡经济发展放在突出位置，以工业化的思维和理念谋划农村经济发展，积极培育新的经济增长点，加速农村传统产业的转型升级。一是统筹发展城乡工业。坚定不移地把“工业强市”战略作为加快城乡协调发展的主导和核心战略。调整县区工业发展定位，正确处理好市与县区产业定位的关系，实现相互衔接、相互协调。充分利用城乡资源，加大特色资源开发力度，大力发展优势产业，形成带动城乡共同发展的优势产业链。各县区要走错位发展道路，对重点发展的产业、产品进行细分，通过合理选择，避免无序竞争。发展农村中小企业，发挥农村中小企业在原材料、劳动力等方面的优势，加大持扶力度，拓展发展空间，鼓励城市大中型工业企业对口帮扶，把以工促农、以城带乡落到实处。二是加快发展现代高效农业。充分发挥城市大中专农业院校及农业科研院所的优势，推动发展现代高效农业，大力推进在农业产业化龙头企业带动之下的农业产业结构调整，大力发展高效农业。积极推进农业科技创新，增加对农业科技的投入，建立政府主导、社会参与的农业科技投入体系，形成支持农业科技创新的长效机制。三是加强农村现代流通体系建设。大力引导城市大型商贸企业、现代物流企业到农村发展，推进发展农产品、农业生产资料和消费品连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。广泛开展联合、合作经营，加快现代网络建设，为农产品流通和农民生产生活资料供应提供服务。加强农村市场体系建设，加快“万村千乡”工程建设，引进一批超市、连锁店进驻农村市场，建立城乡一体化的现代服务业体系。

统筹城乡规划一体化

形成以城带乡发展新格局

统筹城乡发展规划和布局，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。一是科学编制城乡发展规划。牢固树立规划先行的理念，立足统筹区域经济发展的高度，对照城乡规划全覆盖的总体目标，坚持规划的科学性、前瞻性和权威性相一致的原则，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、生态保护区等，努力使城市和农村规划无缝对接、互相促进。二是统筹基础设施建设。统筹供水、供电、供汽、污水处理等工程的配套建设，使城市基础设施、社会公共服务事业向农村延伸辐射，切实加强农村道路、生态等基础设施建设，让农村居民共享政府提供的公共设施服务，切实改善城乡居民生产生活环境。三是全面优化城乡生态环境。严格执行环境评价制度，采取综合措施大力推进节能减排。大力发展循环经济和清洁生产，努力以最少的资源消耗和环境代价，实现城乡经济、环境和社会效益的最大化。

统筹城乡公共资源配置

促进城乡公共服务均衡发展

缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。要按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付。大力发展农村公共事业，扩大公共财政覆盖农村范围，全力推进优质社会事业资源进入农村，使广大农民与城镇居民共享更多的质优价廉的公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化。一是大力办好农村教育事业。继续加大教育投入，实施城乡帮持机制，提高教育资源优化配置水平，提升教育教学质量，改善农村各类学校的办学条件，促进教育均衡化发展，着力构建优质、均衡、和谐的教育发展新格局，加快城乡教育一体化进程。二是加大农村公共卫生服务建设。在新型农村合作医疗覆盖面、卫生服务体系健全率全面提升的基础上，加大城乡公共卫生服务建设，全面提高农村医疗保障水平。推进乡镇卫生院运行机制改革，进一步整合城乡卫生资源，健全以乡镇卫生院为骨干、村卫生服务站为基础的布局合理及功能完善的农村医疗卫生服务网络，促进城市医疗卫生优质资源向农村倾斜。三是加强城乡文体服务体系建设。不断加大文体基础设施建设力度，着力建立城乡联动机制，加快形成满足农民文体需求的覆盖市、县、乡的三级公共文体服务网络体系。

统筹城乡保障体系建设

筑牢城乡保障基础

真正使广大农民享有“老有所养、病有所医、住有所居”，必须始终坚持以人为本，大力推进城乡社会保障一体化，让发展成果普惠于民。一是推进农民养老保障。根据解决农村民生问题的新要求，增加政府投入，提高统筹层次，建立农民养老新机制，提高农民特别是失地农民的基本生活保障覆盖率，逐步将失地农民基本生活保障与城镇居民最低生活保障标准相衔接。二是推进农民医疗保障。积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系，全面推行城镇居民基本医疗保险制度，加大政府对新型农村合作医疗投入力度，完善补助政策，提升补助标准，不断提高医疗保障水平，缓解农民“看病难”的问题，实现“病有所医”。三是推进农民住房保障。通过加快城乡环境改造步伐，加大对农村危旧房改造力度，不断改善居民居住条件。四是落实农民困难救助，让农民享受到更多的改革开放成果。

坚持统筹城乡发展 加快推进城乡一体化改革

——宣城市推进城乡一体化基本情况

积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会的有效途径。实现城乡一体化，是农村劳动力转移，发展农村经济，增加农民收入的重要载体。宣城市作为皖东南以农业为主的城市，立足资源优势和区位优势，结合新农村建设工作，将加快提升工业化、城市化水平，贯穿于促进城乡经济协调发展的全过程，促进了农业增效、农民增收和新农村建设。

一、实施城乡一体化改革的主要做法

宣城市从关注民生和发展需要出发，本着打破城乡壁垒，整合各类资源，逐步缩小城乡差别，以落实最终实现城乡经济社会完全融合的工作思路，大力推行城乡一体化改革。具体做法是：

1、依托工业，提升农业。一是以提高农民收入为核心发展，高效农业为手段，加大工业反哺农业力度，进一步完善农业优惠补贴政策。从农业的基础设施建设、基地建设到农村的饮水安全、沼气、温室等项目建设，市、县、乡三级都明确了一定的政府补贴，建立对农业投入的稳定增长机制。二是大力改善金融服务。组织金融部门上门调研，建立贷款项目库，帮助企业解决“贷款难”问题；并在农发行放支农贷款和固定资产贷款试点和信用联社抵押担保贷款等方面突现了新突破，建立农民和涉农企业贷款担保体系，畅通地方金融机构的信贷支农渠道，增加了农业产业贷款总量。三是坚持用发展工业的理念发展农业。围绕“农业、农村向高效园区集中”，编制了《农业产业化主导产业发展规划》、《农业产业化“强龙工程规划”》、《农产品加工“再创百亿工程”规划》等专项规划，高标准建设了园区水、电、路、供热、通讯等基础设施和学校、医院、社区文体活动中心等公益服务设施，逐步形成生态家园模式和新农村集中建设格局。

2、依托城市，改造农村。一是建立城镇农村最低生活保障制度。2007年，农村贫困人群中有63728人纳入低保，全年累计保障80．25万人次，月均保障66877人，占全市农业人口的3％。市县两级先后制定出台相关文件和实施细则，确定全市保障标准平均为846元，年人均补差标准380元，并将随着生活必需品价格变化和人民生活水平提高而适当调整。建立健全以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，农村新型合作医疗参合率91.3%，乡镇、覆盖了全部乡镇。市县两级先后制定出台了《城乡特困群众医疗救助实施办法》以及相关制度，积极资助农村低保对象、重点优抚对象、农村五保户等困难群众参加新型农村合作医疗，确保他们医疗问题有保障。二是统筹城乡规划建设。努力建设生产设施配套齐全、房屋建筑整齐新颖、给排水系统完善安全、生产道路畅通、村容绿化整洁、基础公共设施完备、管理民主、村民行为文明、生产和生活相得益彰的新农村。三是加强乡村精神文明建设。村里建起了“文化大院”、“农民书屋”，农民文化生活有声有色，丰富多彩，为全市具备上网条件的行政村配备了电脑，组建了农村信息网络。以建立《村规民约》为切入点，开展创建“文明乡镇、文明村、文明户”活动，积极引导农民崇尚科学、反对封建迷信、杜绝赌博，提高了农民生活质量，实现了城乡融合互动。

3、依托产业，富裕农民。一是深入推进农业经济结构调整。确立以禽业、竹业、优质稻米三大特色农业板块经济和以山核桃为重点的森林食品、茶叶、丝麻、优质烟叶、特种蔬菜、水产品等六大生产加工基地。通过大力培育各类市场主体，逐步构建以龙头企业为核心，以农民专业合作社为载体，以农产品行业协会为纽带，以专业农户为基础的“四位一体”的区域性农业产业化组织体系，重点培育了家禽、竹业、稻米、森林食品等加工产业集群。通过培育龙头企业、抓好基地建设、扶持各类农业合作组织，积极推进农业产业化步伐，大力发展“公司+基地+农户”的生产模式，提高农产品附加值和单位土地容纳从业人员数量。目前，我市国家级龙头企业2家，省级以上36家，年销售收入超500万元的龙头企业440家，其中超10亿元2家，和威集团已突破20亿元。2007年全市农业总产值增加到110.2亿元，农产品加工产值与农业产值比从0.6：1增加到1.32：1。二是推进土地适度规模经营。为加快土地流转推进土地适度规模经营,市委、市政府下发了《关于进一步加快农村土地流转，推进农业迁度规模经营的意见》,按照“流转形式多样化、运行方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”要求，引导和支持龙头企业、农民专业合作社、专业大户和农场主积极参与土地流转和适度规模经营，并制定了农业发展区域规划，大力发展高效生态农业。2007年全市耕地流转面积15.11万亩、林地73。38万亩。三是着力提高新型农民职业化水平。加多年来，从培育农村致富带头人、加强农村劳动力转移培训到实施“专业农户培训工程”，我市十分注重农村劳动力转移和农村劳动力从事农业生产经营两类培训，积极加快农村劳动力转移和新型农民的培育步伐，对农村种植、养殖和营销等专业农户和新型农场主分类开展重点培训。2007年，仅劳动部门就对25000余名农民进行了劳务技能培训，农村劳动力转移就业人数已增加到57.4万人，农民人均纯收入达到4285元，比上年增长了15%。

二、推进城乡一体化改革的几点思考与建议

城乡一体化改革是解决“三农”问题的一项重大举措，其最终目的是加快农业、农村发展步伐，实现城乡统筹发展。实现城乡一体化发展，要按照“以工带农、以城带乡”的科学发展思路，大力实施“四个一体化”工程，即城乡发展规划一体化，城乡产业布局一体化，城乡社会事业发展一体化，城乡政策措施一体化。

1、以规划为龙头，加大整合资源力度。推进城乡一体化，必须制定一个完整的规划体系，要着眼更大区域的实际情况，编制和完善城乡一体化发展总体规划，把广大农村纳入到规划范围，把城市基础设施延伸到农村，把社会服务设施配套到农村，统一规划城乡布局，要完善供水、供电、交通、通讯、环境保护等各专项规划。在此基础上，指导、规范应规划的区域完成各自的专项规划，形成指导性整体规划，不断完善各市城乡规划体系，提升资源配置效率和设施共享度。

2、以结构调整为目标，促进产业优化升级。要加大经济结构调整的力度，通过整合各类工业园区、大力培育龙头企业和发展第三产业，强化产业支撑，以吸纳广大农村劳动力转入二、三产业，最终达到以产业集聚带动人口的集聚。要统筹指导各地依托各自的区位、交通、资源等优势，坚持城镇化与新型工业化、农业产业化“三化一体”的良性互动，通过城镇化和新农村建设，引导要素集聚，优化第一产业结构，调整第二产业布局，促进第三产业升级，逐步形成以提高人均收入为核心、发展城乡经济为目标、农业为基础、高新技术产业为先导、农产品加工与流通业为支撑、服务业全面发展的产业格局，促进产业间的优化与互利。

3、以交通建设为重点，完善基础设施。基础设施一体化是统筹城乡发展的前提，基础设施和公用服务设施要按照“统一规划，统一布局，资源共享，分步分级实施”的要求，防止重复建设和资源浪费。建议把进一步加大交通设施建设力度作为统筹城乡发展的切入点，着力构筑内外衔接、城乡对接、方便快捷的现代化交通网络，早日实现省到各市及重要出口高速路和一级公路连接，市到县间二级公路连接，县与乡镇有通达便利的公路网，村村全部通油路的目标。加快建设与农村居民日常生活密切相关的公用服务设施，逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化。

4、以职业技能培训为抓手，实现人的现代化。提高农民素质、转移农民就业，既是“三农”工作的核心，也是促进农业增效、农民增收的重要举措。在新农村建设中，要继续加大对提高农民素质教育的投入力度，切实提高农民就业能力，在发展高效农业的同时，努力转移农村富余劳动力；统筹城乡就业服务，完善市、县、乡镇三级人力资源市场网络，有效推进农民转岗转业。

5、以阵地建设为载体，构建公共服务平台。加强农村文化阵地建设，努力使每个村都有文化活动中心，构筑城乡一体的群众文化体系；统筹城乡教育资源，构建小学向乡镇所在地和中心村集中、初中向中心镇集中、高中向县城集中的中小学布局；逐步构建覆盖全部农村的新型城乡居民合作医疗保险制度、养老保险制度和社会救助体系，不断提高对农民的保障面和保障水平；统筹城乡卫生资源，在提高公共卫生应急能力的同时，大力发展城乡社区卫生服务，不断提高基层公共卫生水平。

兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是落实科学发展观、有效缩小城乡差距、加快经济社会发展的紧迫任务。根据省委、省政府关于加快推进城乡一体化试点工作的要求和市委关于推进城乡一体化促进农民持续增收的决定，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委“1355”总体发展思路，坚持以科学发展观为指导，把城乡一体化作为经济社会发展的一项重大战略任务，以工业反哺农业、城市支持农村为方略，以推进农村工业化、城镇化和农业现代化为重点，以促进农民增收为核心，以深化改革为动力，加大统筹城乡发展力度，在重点领域和关键环节先行试点，积极探索城乡经济社会各领域配套改革，协调推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快形成城乡一体化发展新格局，努力实现城市与农村共同发展、共同繁荣。

按照 “年内启动，力争3年取得重点突破，5年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的要求，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为主线，围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快，率先改革试验，大胆探索创新。“三个层次”，即主城区实施优化创新环境、人居环境、创业环境“三大环境”优化战略，不断提高城市的吸纳力、辐射力、竞争力；城郊和小城镇建设区域通过实施基础设施、发展环境、公共服务“三个提升”工程，不断加快城市化进程；农村地区根据近郊、川水和边远干旱二阴山区的实际，有针对性地实施农业产业化、新农村建设和扶贫开发、农村环境整治“三大工程”，不断改善群众的生产生活条件，提高自我发展能力。“五个立足”，即立足于以城带乡和以工促农，不断完善城市综合服务功能，发挥好城市的聚集、辐射和带动作用；立足于服务城市发展农村，依托二产三产发展一产，夯实农村可持续发展的基础；立足于城乡一体、公民待遇和同城待遇，加快社会公共事业和保障体系建设，推进农村基本公共服务均等化；立足于城乡经济和社会要素的互动互流，加快以卫星城、小城镇为重点的城镇体系建设，打造农村区域性经济、社会和文化中心；立足于构建城乡一体的社会管理机制，加大改革创新力度，保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推进。“三个重点”，即以规划为龙头，整体部署城乡建设和经济社会发展；以产业为支撑，认真梳理提出支撑城乡一体化发展的建设项目；以制度为保障，积极探索加快城乡一体化发展的机制体制和政策体系。“三个集中”，即大力推进工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化；鼓励引导农民向城镇集中，努力实现新型城镇化；积极推进土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。“五个加快”，即加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村拓展、加快城市文明向农村传播。

二、基本原则

（一）坚持城乡兼顾、协调发展。以城乡协调发展为根本出发点, 统筹谋划城乡发展，整体规划城乡建设,全方位促进城乡产业发展、基础设施、劳动就业、社会保障和基本公共服务一体化建设，形成既有分工又有联系,优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

（二）坚持政府主导、群众参与。坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全吸引社会资本投向农业农村的机制，注重调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性，形成具有较强市场竞争力的市场主体。

（三）坚持以人为本、注重民生。积极培育发展城乡产业，努力增加城乡居民收入，加快城乡生产生活条件的改善，大力促进城乡社会事业发展，有效解决关系群众切身利益的道路、饮水、住房、就医、上学、就业及公共卫生、公共交通、社区管理、文化娱乐、社会安全等实际问题，全方位提升城乡居民的生产和生活质量。

（四）坚持因地制宜、分类指导。充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的差异性，中心城区要通过改造提升城市化水平，近城郊区和川水地区要通过城乡统筹加快推进一体化进程，贫困山区要通过夯实基础、提升“造血”机能实现脱贫致富，有条件地区要率先整体推进城乡一体化。

（五）坚持改革创新、敢为人先。大胆创新，积极探索，全面推进城乡规划管理、户籍管理、土地管理、公共财政和社会管理的综合配套改革，打破城乡二元分割的行政管理体制和运行机制，消除阻碍城乡之间要素自由流动的各种体制性、政策性障碍。

（六）坚持先行试点、逐步推开。先在试点县区和乡镇积极探索，在总结成功经验的基础上再向全市逐步推开。各县区也可根据各自实际，在市上确定的试点乡镇之外，积极稳妥地扩大试点范围。

三、发展目标

通过实施统筹城乡配套改革试点工作，使全市城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步建立，“三个集中”取得明显成效，基本实现城乡发展规划布局一体化、城乡产业和经济发展一体化、城乡基础设施和生态环境建设一体化、社会保障和公共服务一体化、城乡社会管理一体化的建设目标，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第一步，到2012年，全市城乡一体的规划体系基本健全完善。农业综合生产能力明显增强，农村公共基础建设明显加快，农村可持续发展能力进一步提高。全市农民人均纯收入年均增幅保持在12％，达到5500元以上，比2008年增长57%。“三个集中”取得较大成效，全市城镇化率达到68％，城乡居民收入拉大的势头得到遏制，安宁、城关两区整体实现城乡一体化，西固、红古两区和三县县城所在区域及七里河前山地区基本实现一体化。

第二步，到2014年，提前6年实现全面建设小康社会目标。以兰州市区为中心，以半小时和一小时为生活半径的卫星城和城市群基本形成，辐射带动能力大幅提高，城乡发展的协调性进一步增强。城乡居民收入差距逐步缩小，农民人均纯收入突破7000元，比2008年翻一番。“三个集中”取得明显成效，全市城镇化率达到70％以上。西固、红古、七里河三区整体基本实现一体化，榆中、皋兰、永登三县河谷川台盆地以乡镇政府所在地为中心的小城镇体系全面建立。

第三步，到2020年，全市城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，县域经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。

四、试点布局

全市推进城乡一体化试点工作的总体要求是：立足现实，着眼长远，抓好试点，破解难题，科学发展，带动全局。具体试点布局采取条块结合、组团发展的模式，以点带面、点面结合、连点成片、联片成势。

（一）抓好安宁区、皋兰县2个市级一体化示范县区建设。

（二）抓好永登县中川镇、榆中县夏官营镇2个市级一体化试点小城镇建设；城关区青白石街道、七里河区阿干镇、西固区东川乡、安宁区沙井驿街道、红古区平安镇、永登县秦川镇、榆中县城关镇、皋兰县石洞镇等8个县区级一体化试点小城镇建设。

（三）抓好61个城中村改造和新一轮新农村试点示范村建设。

五、主要任务

(一)以城乡规划为先导，构筑促进统筹城乡发展的大格局

1．制定完善城乡一体的发展规划。坚持“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的原则，运用区域主体功能定位和“中心带动、全域兰州”的规划理念，以“三个集中”为实施路径，结合第四轮城市总体规划、兰州都市经济圈规划和全面建设小康社会规划等，完成城乡一体化发展总体规划，做好城乡一体的基础建设、产业体系、社会事业发展、公共服务体系、生态环境保护和新农村建设及扶贫开发等专项规划。积极完善市域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇和农村新型社区建设规划，做到城乡总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划“三规”衔接统一。加强城乡规划的组织领导，健全城乡规划管理体系，加强监督检查，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

2．构建以城带乡、城乡一体的城市建设大框架。结合省委、省政府“中心带动”和规划实施“兰白经济区”的战略要求，以促进提高区域经济开放合作水平和区域资源共享程度为目的，加快“兰北新区”开发建设步伐；以安宁新城区、西固石化城、秦王川地区、榆中盆地、黄河北部移山造地区域为重点，打造城市空间拓展的新区域和以城带乡的战略平台。以中心城区向周边地区辐射的公路、铁路和河谷川地带为依托，构建沿兰州至白银北向经济带，沿黄河、湟水、大通河西向经济带，沿兰州至定西、天水和平凉东向经济带，沿兰州至河西走廊西北向经济带，沿兰州至临夏、甘南南向经济带，充分发挥以城带乡的纽带作用。

3．积极推进重点小城镇规划建设。围绕构建统筹城乡发展的要素支撑平台，坚持中心城市和小城镇协调发展，大力推进20个左右的重点小城镇建设，构建以中心城区为核心、以县城为骨干、以小城镇为基础的城镇体系。各县区要统筹搞好小城镇规划，大力推进工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，在2010年制定出台“三个集中”的指导性文件。

（二）以城乡基础建设为切入点，夯实以城带乡的发展基础

1．统筹农村公共服务设施建设。加大城镇基础设施向农村延伸的力度，下决心做好农村水、电、路、气、电视、通信等基础设施全面配套，逐步实现城乡基础设施共建共享。加强城乡公路网规划修编和调整，完善干线公路网、聚集区和中心村路网，实施农村各项基础设施建设与交通网建设的对接工程，到2010年实现行政村全部通油（水泥）路，到2012年60％具备条件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、旅游公路网、乡村公路网等“五网”配置合理的交通体系。加大农村饮水安全工程实施力度，今后3年每年解决8-10万人的饮水安全，到2012年全面解决全市农村饮水安全问题。在居民集中居住区尽可能修建集中供水工程，川区自来水入户率达到90%以上。从2009年开始到2012年，全市完成12万户农村危旧房的改造任务。完善城乡一体的供电网络，逐步实现同网同价。

2．加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。抓好重点河道治理、水库除险加固，完善灌区基础设施配套建设，大力发展及推广高新节水灌溉技术，加快推进各类大中型水利工程更新改造建设，支持引大、引洮工程配套建设，增强抗旱防汛能力。鼓励和支持民营企业开展小型提灌站、集雨工程、库塘工程等农田水利设施建设，提高农业灌溉供水保障能力。继续加大引大秦王川灌区调蓄水塘建设力度，到2010年累计改建新建水塘1000座。加快三电、西电等7处大型泵站更新改造步伐，确保3-5年内完成全市大型泵站更新改造任务，到2014年，有效灌溉面积达到140万亩左右。

3．加强城乡生态建设和环境监测。认真实施天然林保护、三北防护林、退耕还林、黄河中上游生态修复等重点建设工程，加大小流域综合治理力度，巩固南北两山绿化和退耕还林成果。建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态安全体系，逐步形成城区园林化、郊区森林化、通道（水系）林荫化、农田林网化、乡村林果化的城乡绿化一体化格局。加强城乡污染综合治理，以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快农村能源建设，大力推广沼气、秸秆利用等生物质能及小水电、风能、太阳能等清洁和可再生利用技术，促进循环农业发展。实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，积极推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。每年新建农村生态家园沼气池8000户以上。

（三）以产业发展为支撑，培育城乡经济快速发展的增长极

1．大力推进工业集中集约发展。围绕石油化工、装备制造、有色冶金、生物医药、能源电力、农产品加工等重点产业及产业链的延伸，结合工业企业出城入园，加快工业园区建设步伐。推动西固石化工业园、中川空港循环工业园、高新区彭家坪园区和兰州东城区物流园区等产业园区和九州开发区、和平开发区的规划建设，把园区和开发区建设成为城乡产业对接和承接的平台，引导新上项目和技改扩建项目向工业集中区和循环经济试验区发展，培育形成一批战略性、成长性强的主导产品，打造一批具有知识产权、高附加值和品牌竞争力的优势企业和经济增长极。

2．加大对现代农业的扶持力度。以农业增效、农民增收为目标，以优化整合农业区域资源，健全农业社会化服务体系为重点，全面提升农业发展水平。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，科学确定区域发展重点、制定区域产业发展指导性规划。要积极发展设施农业，在发展规模、设施配套、技术应用等方面取得突破性进展，重点建设秦王川、小康营、青土坡、三川口、西津坪等5个千亩设施农业示范基地，到2012年，全市设施农业面积达到14万亩。要大力扶持发展以高原夏菜、百合为主的蔬菜产业，经过3到5年的努力，建成以榆中川区、红古川、秦王川、庄浪河谷、西岔川为主的蔬菜产业片区，种植面积稳定在100万亩左右。以产业基地建设为重点，大力开展农产品安全体系建设，研究制定鼓励扩大生产的政策措施，建立完善产品销售网络体系，提高农民积极性。对高原夏菜、百合、玫瑰、红提葡萄、西甜瓜及奶牛、生猪、肉羊等已经初步形成规模化的重点产业，由市财政每年列支专项资金，采取以奖代补的方式重点扶持，以加快形成集约化、规模化生产的格局。

3．促进三次产业互动发展。按照“工业主导、三业并举、优化结构、集约发展”的思路，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。要以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。要大力发展现代服务业，充分依托新技术、新业态和新服务方式，加快建立和完善与经济社会发展相适应的现代服务体系和市场体系，完善以菜市场、综合超市、放心粮油、再生资源为主的民生服务体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。要大力发展城市农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化。通过城乡产业的融合，推动市域内、县域内产业梯度转移，加快形成一二三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

4．培育壮大农业产业化龙头企业。把“农字号”龙头企业发展作为农业产业化发展的重要任务，积极提供政策和资金扶持，帮助企业做大做强。在用地方面，优先安排涉农企业的用地需求，全额返还土地出让金。在政策方面，把农业产业化企业建设列入全市重点项目建设范围，享受市场准入、贷款担保等优惠政策。在投入方面，对市级以上的43家龙头企业由市财政列支专项资金予以扶持。

5．大力发展农村集体经济。在集体资产清产确权的基础上，通过组建股份经济合作社或公司制企业的方式，加强对集体资产的经营管理，把招商引资与发展集体经济相结合，鼓励以市场化方式对集体资产进行托管经营。市财政每年安排一定额度的专项资金，主要用于支持符合产业发展规划、市场前景好、能有效解决农民就业、带动农民增收的集体经济发展项目。

（四）以卫星城和小城镇建设为重点，加快农村城市化进程

1．突出抓好秦王川综合开发。按照“一核二心、一轴两廊、扇面放射、均衡分布”的总体布局，加快秦王川小城镇建设步伐，坚持抓好农业综合开发、工业园区建设和推进城镇化建设“三位一体”，在秦王川地区全面尝试推行包括“三个集中”、农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡公共服务一体化、基层治理机制创新等经验做法，充分发挥水利资源、土地资源、交通资源和改革试点的政策优势，力争把秦王川地区打造成以中川新区为中心，功能齐全、特色鲜明的卫星城、全市最大的产业聚集区、重要的经济增长极和城乡一体化建设的示范窗口。

2．加快小城镇建设。按照先近后远、先易后难的原则，有计划有步骤有重点地推进小城镇建设，对3县县城和红古区海湾镇等中心城镇和和平、夏官营、忠和、东川、新城等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的衔接，承接市区产业转移；对和平、定远、金崖等小城镇群，重点加强镇与镇之间的交通建设，为未来发展成为小城市打好基础；对青城、什川、连城、苦水、花庄、西岔、甘草店、中堡、河桥、平安等旅游型、农副产品加工、集散和综合物流型、工业服务型远郊特色小城镇，既注重发展特色产业，也紧抓农业不放松，着力推进农业产业化经营；对远郊的区域中心乡镇，加大投入，整合资源，提升基础设施和公共设施的水平，提高城市、县城、区域中心乡镇、重点镇的公路级别，改善中心乡镇到区域其他乡镇、村的公路状况，使中心乡镇的公共服务能尽快扩散到周边乡镇和村。到2012年，每个县区建成1-2个产业优势明显、发展环境良好的经济强镇和中心镇。

3．加大城中村改造力度。在全面完成无形改造的基础上，加快城中村聚集点建设步伐，配套解决好农民身份转变和土地被征用后的就业和生活保障问题，确保“十一五”末完成城中村改造任务。按照城市社区管理的要求，完善管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。要把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

4．加快推进新农村建设和扶贫开发。按照新一轮新农村建设工作方案，城郊村重点加快改造提升力度，推进农村转社区、农民转市民，加速城乡对接融合；川水地区重点扩大新农村建设覆盖面；山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。同时，健全扶贫开发机制，以县区为单位，在实施整村推进式扶贫开发的基础上，逐步向连片开发拓展，每年组织实施20个左右的整村推进项目，到2014年，全市生态移民3万人左右，榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山“四大贫困片区”144个村、20万人口的温饱问题得到稳定解决，2/3以上的人口向致富迈进。

（五）以实现城乡公共服务均衡为目标，大力发展农村社会事业

1．推进城乡教育均衡发展。按照“调整、建设、改革、提升”的思路，完善农村义务教育财政投入保障机制，组织实施学校危房改造工程、百所农村寄宿制学校建设工程、职业教育发展工程、素质教育推进及质量提升工程、师资素质提升工程、教育信息化建设工程、教学及实验设备配备更新工程等建设。深入推进农村中小学布局和结构调整，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城镇集中，小学教育向乡镇集中，小学教学点向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教育结构和教育管理体制的调整任务，完成学校危房改造建设任务，完成百所农村寄宿制学校建设任务，较好地解决农村学校规模小、办学条件差、办学效益低的问题。到2014年末，城乡之间和各级各类教育统筹协调均衡发展的布局基本形成，高水平、高质量普及九年义务教育和高中阶段教育，职业教育得到更大发展，教育条件和教育质量得到根本性提高。

2．健全城乡公共卫生服务体系。深化新型农村合作医疗制度改革，减少农民就医自费项目、扩大用药报销范围、提高报销比例、提高合作医疗统筹层次。通过建立全市统一的新农合管理制度，加强对全市参合农民在县级以上定点医疗机构住院费用报销工作的管理，实现全市8县区农民在省、市两级定点医疗机构住院享受现场直报。同时，要扩大新农合覆盖面，加强信息化建设，开展异地参合、异地结报工作，方便市内跨县区流动人口就近就医。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，建立健全以市、县中心医院为龙头、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生室为基础的城乡一体化公共卫生服务网络，重点办好县区医院，加强区域中心乡镇卫生院建设。开展城乡医院对口支援和医务人员互派交流工作，加强农村医疗人员培训和医疗设备投入，提高农村医疗卫生服务水平，到2012年中心村卫生室达到城市社区医疗卫生服务标准。总结推广榆中县贡井卫生院由县医院托管提升服务能力的“贡井模式”，为农民就医保健提供保障。加强农村基层计划生育服务体系，实施优生促进工程，到2012年底计划生育事业费人均达到30元。

3．繁荣农村文化体育事业。实施惠民文化体育工程，加强县区、乡镇、村文化体育公共设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能。支持农民兴办文化演出团队，引导城市文化体育组织到农村拓展服务，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，实现广播电视等文化共享服务“村村通”，开展多种形式的文化活动支援农村文化建设，大力发展各类群众文化和公共文化事业，满足农民群众多方面、多层次和多样化的精神文化需求。

4．建立健全农村社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，3年内全市普遍建立健全乡镇和区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共性服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农村信息网络建设，为农民提供产前、产中、产后全方位信息服务。加快“万村千乡”市场工程建设，到2012年，全市全部行政村建成农村商务服务网点。健全城乡邮政服务体系，在全市行政村分期分批建立适应当地农村发展水平，满足农民邮政通信需求，配套设置邮政设施能够及时安全接转邮件报刊的新型村邮站，基本实现邮件接转到户，妥投率达到100%。支持高等院校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作，促进产学研、农科教结合。重点发展一批示范性专业合作组织，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，力争到2014年80％的农民加入农业专业合作组织。

5．加强新农村建设人才培训。以农村人才资源能力建设为核心，以培养现代新型农民为目标，以加强农村各类人才队伍建设为着力点，抓住培训、吸引、使用三个环节，整合资源，创新机制，认真实施“新农村建设人才保障工程”，全力抓好基层党员干部队伍建设，加强农村基础教育、农村实用人才开发、劳动力培训和人才智力援助，强化农村教育、卫生、文化、政法及农业科技和少数民族人才培养，努力提高农民的整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民。到2012年，力争每年对乡村医疗卫生人员培训一遍，对全市行政村两委会班子成员轮训一遍，每年组织10万人次以上的农民参加实用技术培训，每年选派100名优秀年轻干部到乡镇及以下基层单位进行挂职锻炼或帮助工作。

（六）以体制机制创新为保障，增强城乡一体化发展的活力

1．探索建立覆盖城乡的公共财政制度。改革完善财政管理体制，明确市、县区、乡镇三级的事权和财权，合理划分市、县区政府事权和财政收入范围，确保县级政府财权和事权的统一。规范完善转移支付制度，建立健全一般性财力转移支付范围。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移，确保每年财政支农资金的增量高于上年。探索建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助、税收减免等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延伸。为有效解决统筹城乡的资金制约问题，积极探索成立服务城乡一体化建设的政策性投资公司，改变政府对项目资金的管理模式，构建支持农村发展的新型资金平台。

2．积极推进农村产权制度改革。按照“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农民增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、保护农民利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在市域内探索健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推进土地要素市场化。

3．实行城乡一元化户籍管理制度。改革完善户籍管理制度，逐步对本市户籍人员取消农业和非农业户口性质的划分，推进以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定住所为户口迁移为基本条件的人口流动制度，引导人口随就业和住房在各城镇合理、有序流动。通过土地或宅基地换住房等方式鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

4．建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立健全覆盖城乡促进就业的长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，建立城乡统一规范的人力资源市场，为城乡劳动者提供便利的就业信息服务，实现城乡比较充分就业。探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险制度，建立城乡一体的医疗保险制度。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。探索创新保障失地农民就业的政策体系和服务体系，将被征地农民纳入城镇社会保障体系。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

5．构建支持城乡一体化的金融体系。着眼于加快城乡公共服务均等化进程，提高财政资金投入“三农”的绩效，加快支农资金和其他社会事业发展资金的整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。深化投融资体制改革，通过市场化途径，集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源投入城乡建设。发挥金融支农作用，加快发展地方金融业，改善农村金融服务，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，通过政策引导和资金支持，扶持建立一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。建立完善农村信贷担保体系，允许农村土地使用权和农民住房实现担保，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放，鼓励和支持金融机构参与农村资本市场开发，拓展多元化融资渠道，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充，功能齐全的农村金融体系，为农业农村发展提供资金支持。

（七）以深化改革发展为动力，改善统筹城乡发展环境

1．构建统筹城乡的行政管理体系。积极推进政府职能转变，深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简权放政、重心下移、服务基层”的思路，简化审批程序，加强事前服务和事中、事后监管，健全四级高效便民服务体系，合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力，完善乡镇综合服务和社会管理职能，创造良好发展环境，完善公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询制度，提高民主决策、科学决策水平。

2．推行规范化的社会管理。以建设新型农村社区为目标，积极推进中心村社区化管理，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。加强农村道路、电力、邮政、信息、商务、供气、供水、排水、污水处理、垃圾处理等基础设施和医疗、教育、文化、体育、绿化等公共设施建设。健全民主监督和参与制度，完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业的办事公开制度。

3．着力改善市场经济环境。树立在全球化新形势下求生存、谋发展的进取意识，增强全社会的诚信意识，努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，创造公平、透明、平等的投资、建设和干事创业环境，保持社会稳定繁荣，营造和谐顺畅的发展环境，吸引更多的国内外投资者到兰州发展创业。

4．统筹城乡基层党组织建设。以“三争一促”为活动平台，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，开展城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动。探索建立支部＋协会，把支部建立在产业链上，把党支部一班人的力量凝聚在产业链上，把党员干部的作用发挥在产业链上的工作模式。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施

（一）加强组织领导。进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。全市各级党委和政府切实把推进城乡一体化工作作为重中之重，由主要领导亲自挂帅，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上真正给予倾斜。市委、市政府决定设立由主要领导牵头、分管领导和有关部门参加的全市统筹城乡发展的组织协调机构，下设办公室，承担全市推进城乡一体化和新农村建设的综合协调、服务指导、督导落实和调查研究工作。

（二）明确工作分工。规划方面，由市规划局牵头负责，相关部门配合，完成全市推进城乡一体化发展的总体规划；由各县区政府和市建设局、市规划局牵头负责，相关部门配合，完成以县城和小城镇为重点的城镇网络体系规划；由市发改委牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的产业发展规划；由市国土局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的土地利用规划；由市环保局、市林业局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的生态环境保护规划；由市新农村办和各县区政府牵头负责，完成全市近郊和川水地区的新农村建设规划；由市扶贫办牵头负责，3县和七里河区政府配合，完成农村扶贫开发专项扶持规划。政策方面，由市财政局牵头负责，探索创新和建立城乡一体化的公共财政体制；由市金融办牵头负责，探索构建支持城乡一体化建设的金融体系；由市劳动和社会保障局牵头负责，探索建立城乡基本统一的社会保障制度；由市国土局牵头负责，探索建立农村土地管理和使用制度；由市环保局、市林业局牵头负责，探索建立城乡发展环保约束，保持可持续发展的体制机制；由市劳动和社会保障局、城中村改造办牵头负责，探索建立失地农民的就业保障制度；由市公安局牵头负责，探索实行城乡一体化的户籍管理新机制。

（三）切实增加投入。从2009年开始市级财政每年用于农村投入的增长幅度不低于当财政收入的增长幅度。其中对推进城乡一体化和新农村建设试点的投入每年不低于5000万元。同时，要采取重点扶持和面上扶持相结合的办法，由市、县区财政筹集资金，对全市各行政村给予扶持，重点支持村级基础建设、集体经济发展和重点产业培育等。

（四）形成改革合力。全市推进城乡一体化和新农村建设要在市委、市政府的领导下，由协调领导小组总负责，日常工作和协调工作由领导小组办公室负责。各部门和县区要本着“解放思想、实事求是，大胆创新、强力推进”的原则，牢固树立大局观念，打破条块分割，整合各类资源，主动找准工作的切入点和工作重心，按照各自的工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。要建立经常性工作沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金。要充分尊重农民意愿，发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。

（五）积极营造氛围。大力宣传新农村建设和统筹城乡发展方面的方针、政策，切实把广大干部群众的思想认识统一到中央和省、市的重大决策上来，深刻认识和把握统筹城乡、推进城乡一体化发展的长期性、艰巨性、时代性、紧迫性特征，不断消除一切不合时宜的旧思维、旧观念、旧体制、旧机制、旧办法的束缚。坚持围绕大局开展工作，从既得利益中解放思想，局部服从整体，努力以富有时代特征的理念、敢为人先的精神、创业实干的作风，不断把统筹城乡发展工作推向深入。

（六）加大督查力度。全市要把推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。各级组织、纪检、监察以及各有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化新格局

党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设时明确提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会发展指明了方向。

近年来，当中央出台了一系列强弄惠农政策，使统筹城乡经济社会发展取得了积极进展。——我国统筹城乡社会发展新机制正在形成。以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，实行了以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，扭转了长期以来农民负担过重的局面；实行了促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题；推进城乡户籍、就业、财税、金融、社保等方面改革等。——农业综合生产能力提高。大型商品粮基地建设进一步加强，优质粮食产业工程、种子工程和大型灌溉区节水改造重点工程顺利推进，有效地提高了农业综合生产能力，粮食连续四年增产。我国粮食、棉花、蔬菜、水果、肉类等主要农产品产量已连续多年位居世界第一。——农民收入大幅度增加。通过取消农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税等“四税”，减轻农民负担。通过实行种粮直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴等“四项补贴”，增加农民的种粮收入。

虽然我国在统筹城乡经济社会发展方面取得积极进展，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题，主要矛盾和问题如下：

一、城乡金融二元对立

目前城乡金融二元对立现象突出，农村金融体制改革滞后，农村产权制度制约农村金融发展。农村金融资源稀缺，不能满足农村发展的需求，已经成为制约统筹城乡发展的突出问题。表现在：国有商业银行基本上推出了农村；农发行业务范围十分有限；邮政储蓄是只存不贷的“抽水机”；农村信用社成为成为农村金融供给的主体，运行存在诸多困难，不能满足农村金融需求；农业保险体系严重缺失；农村非正规金融组织缺乏必要的政策引导与监督。

二、统筹城乡发展，法律是瓶颈

新世纪新阶段，统筹城乡发展成效显著，全面取消农业税是标志。但是，与城乡二元体制相对应的相关法律和政策，已成为制约城乡一体化的瓶颈。主要包括土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制。比如，农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。比如，由于城乡二元户籍分割，进城务工农民总体上仍无法融入当地社会，享受不到同城同待遇，全国一盘棋的社保动态管理体系无法建立。再比如，行政管理体制明显不适应统筹城乡发展的要求，政府部门职能缺少协调，服务三农功能较弱。

三、农村土地承包问题开始显现

农业适度规模经营呼唤完善农村土地承包制。随着新时期农村形势的发展，现行土地承包制已有一些不适应的地方，主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营，影响对土地加大投入的积极性。农业适度规模经营事发展现代农业、提高农业生产力的内在要求，没有规模经营，农业生产效率就很难提高。此外，在我国南方、中西部以及其他丘陵山区地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七八个甚至更多地块，阻碍了农业生产现代化的推进。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接，又得不到现代金融的良好服务。

四、公共服务体系，投入需加强

近年来农村公共服务事业发展取得了长足进步，但也还存在一些普遍性问题。在城乡二元体制下，我国财政体制基本上是城市财政，对农村公共服务的投入一直很少，加上农村公共服务体制尚不健全，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民要求。

作为农村文化活动的主要阵地和服务载体，当前县级图书馆、文化馆等公共设施大都建于上世纪七八十年代，设施陈旧，设备落后。据统计，全国农村76%的乡镇文化站需要新建改建，84%的行政村未建文化室。而作为农村基本公共服务重要组成部分的农村义务教育受财力、物力、人力不足的制约，教育硬件长期的不到改善，校舍面积严重不达标，教学设施落后，教师队伍不稳定，农村基层教育供给严重不足。

而现阶段，中央和地方各级政府对农村提供公共服务的职能尚不清晰，为“三农”服务的职能有所缺失。农村公共服务与农民意愿相脱节。一些地方政府官员很积极，但农民反应冷淡，常常不愿意配合，给解决农村公共服务问题带来了一定的困难。

现阶段统筹城乡发展，必须从以下几个方面进行努力：

一、金融机构要切实履行支持三农的职责，只要在县和县以下有吸收储蓄的，都应当将一定比例的资金以贷款等方式用于农村。以市场化等方式引导邮政储蓄资金有效返回农村。实行差别税率政策，引导金融机构在农村扩大经营，充分发挥人民银行支行再贷款的作用。通过财政贴息、支持保险等方式，引导社会资金特别是金融资金增加对农村的投入。国家政策性银行要开办中长期农村建设专项贷款。

二、统筹结构，加大农业投入。落实统筹城乡经济社会发展的需求，要下决心调整国家财政支出结构、基本建设投资结构和信贷资金投放结构，向农村倾斜。去年国家财政支出中农业占7.2%，国家金融机构贷款余额中农业占5.2%，乡镇企业占4.8%，同农业基础地位很不相称；国家基本建设投资中，虽然农业比例较大，接近30%，但其中70%是国债资金，很不稳定，而且大多用在大江大河治理等项目上。不下决心对三个结构调整，目前农村发展严重滞后的趋势就不可能扭转。因此，要建立政府支农资金稳定增长机制。各级政府都要做到财政支农支出的增幅高于财政经常性收入的增幅；新增财力要向三农倾斜，中央提出，教育、文化、卫生新增事业费主要用于农村，可以考虑明确规定比例。

此外还要多渠道筹集资金，建立农业基础设施建设专项资金。调整土地出让金用于农业土地开发部分的提取方式和提取比例；建立粮食主产区和主销区的利益调节机制，从主销区筹集一些资金，用于主产区小型农田水利建设和中低产田改造。

三、千方百计增加农民收入。我国城乡发展不协调，原因之一是农村发展水平低，而农村发展水平低的核心问题是农民收入水平低。要提高农民的收入，不能单靠增加农业生产。农产品价格弹性大，增产会导致农产品价格下降很多，造成“谷贱伤农”。

要长期增加农民的收入，最重要的是创造一个农村生产力逐渐、大幅度的转移到城市来的政策环境，因为劳动力转移出来，就从农产品的生产者变成需求者，供给减少了，需求增加了，农产品的价格才能提高。要创造农村劳动力转移的机制，就要在城市里多发展劳动密集型中小企业，而发展中小企业的关键是使它们在金融方面得到有效服务，能够给中小企业提供金融服务的是地区性中小银行，因此让它们发展就显得很重要。劳动力要流动，除了在城市里要有就业机会，还必须让农民有能力在城市就业，这就非常需要提高农村的教育水平和职业培训水平。

应该形成全国统一市场，让东部退出粮食农产品的生产，这样就会给中部粮食主产区创造更多商品粮需求，商品粮价格就能维持较高水平；同时东部对矿产需求增加，就会给西部产区创造市场。要建立这样一个市场，应该制定一个全国农用地向非农用地转移的配额，分配到各省区，允许配额拍卖。东部向西部购买，农业生产就会向中、西部集中。同时配额拍卖，也为中、西部提供资金。

四、发展城乡互动战略。统筹城乡发展，关键是要实施城乡良性互动战略。要把城乡良性互动战略确立为一项新的国家战略，使这一战略与科教兴国战略、可持续发展战略等国家战略一同实施，形成政府机制、市场机制、社会机制有效结合的浓厚氛围。

要建立城乡良性互动预警机制。运用城乡良性互动理论建立评价国民经济和社会发展运行状况新的指标体系。出借鉴国际上的计算方法外，应充分考虑我国城乡之间的购买力分布、城乡产业结构、城乡市场需求平衡以及二元结构的动态发展等，引入新的修正系数，以建立和确定城乡良性互动的预警指标，分季度或年季度由权威部门发布，以及时把握城乡关系现状和走向，统筹城乡经济社会发展。要制定有利于加速城乡良性互动的政策措施。在财政上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度；在产业政策上，大力发展劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济，特别是着力扶持建筑业和制造业；在体制改革上，要积极推进税制和户籍、土地管理制度等改革。

统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是党中央以科学发展观为指导，根据对我国现实、历史的认识和依据城乡发展客观规律做出的一项重大战略部署，对于促进我国更好更快发展具有重大意义。

一、推进城乡一体化有利于坚持扩大内需方针和实现经济协调发展。推进城乡一体化，可以使城乡之间的资金、人才、土地等生产要素充分流动，城乡产业发展合理布局。同时，依托城市的带动和辐射，进一步加快城乡产业升级，促进农村工业化和城市化水平的提高，这样一方面促进了农产品加工业和物流业发展，延长农业产业链，增加了农业效益；另一方面，由于农村工业和第三产业的发展，一部分农民转移到第二、三产业就业，成为城镇居民，减少了农村人口，农村土地资源就可以相对集中，改变目前土地经营分散的状况，提高农业生产率，为农业的现代化、集约化经营和现代化发展创造条件，从根本上解决农村经济社会发展问题。

二、推进城乡一体化有利于维护社会稳定和推进城乡经济社会的全面进步。推进城乡一体化，一方面可以统筹安排城乡社会事业发展投入，是较多的资金投向农村教育、科技、文化、卫生等领域，市城乡居民的教育、医疗保健和文化生活等方面条件更加平等；另一方面，可以促进城市文明向农村扩散，对思想观念相对落后、信息较为闭塞的农村地区产生强烈的正效应，促进农民思想观念的转变，从而对城乡经济发展和社会进步产生积极的互动作用。

三、推进城乡一体化有利于保护生态环境和资源的有效利用。推进城乡一体化可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑，避免城乡保护不一致、不同步的问题。同时，通过依托县城和区域中心镇，推进工业聚群发展，有利于区县工业集中区形成，从而推进小城镇的发展，也有利于农村地区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用，节约利用资源，促进生态环境的保护和资源的有效利用。

我国现阶段正处在城镇化和工业化的关键时期，统筹城乡发展，是这一时期的关键问题。应坚持可持续发展的指导思想，继续深化农村改革，在农村金融体制改革、调整结构加大农村投入、增加农民收入和发展城乡良性互动战略上不断努力，早日实现全面建设小康社会的伟大目标！

以产业融合为理念 推动城乡统筹发展

——关于城乡统筹发展的思考

“统筹城乡发展”是十六届三中全会的政策创新点，是我国全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的有效途径。统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和二元经济社会结构消极影响的日益显露，国民经济和社会发展内在的要求城乡统筹，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。这是因为，作为国民经济系统的两个重要组成部分，工业与农业、城市经济与农村经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的关系。只有农村与城镇相互协调发展，才能够促进整个国民经济持续快速发展。统筹城乡发展，要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，实现城乡共同繁荣。因此，探讨城乡产业的融合发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，改变目前城乡产业分离的现状，推进城乡产业的融合，对城乡统筹发展的探索具有重要意义。

由于我国长期实行重工轻农政策，导致产业结构发展不协调，突出表现为：一是农业基础脆弱，农村实际劳动力紧缺，生产效率和经济效益低下；二是工业整体素质不高，技术水平、产品质量和档次低，竞争力不强；三是服务业发展滞后，无法满足经济发展和人民生活需要，四是三个产业孤立发展，联系不够紧密，没有形成相互促进的良好局面。推进我国产业结构的优化升级必须实行城乡联动，统筹城乡相关产业的发展，加强产业融合。无论是加强农业还是提高工业或发展服务业，都不可能仅靠城市或农村就能单独完成。因此统筹城乡产业发展，实现产业融合是实现我国产业结构优化升级的重要途径。主要可以从以下几个方面入手：

一、推进产业融合，优化产业结构和空间布局。

统筹城乡产业发展，难点在农村，必须以城乡产业融合发展为导向，形成工业反哺农业，城市支持农村的新局面。产业融合的关键在于发展现代农业，使农业向着集约化、工业化的方向迈进。统筹城乡产业发展，需要强化三个产业的内在联系、完善三个产业间的布局，形成城乡产业相互促进、互利共赢的格局。具体措施为：

（一）以第三产业为纽带，紧密联系城乡，通过技术革新，发挥城市劳动密集型产业的竞争优势，创造新的就业空间，为剩余劳动力提供就业机会，缓解就业压力。

（二）通过产业融合，走出农民单纯提供纯原始的农产品原材料，收益微薄的困境。向农产品的加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的新系，利用城市信息发达的优势，为农产品构建销售平台，使农产品通过自身塑造品牌，进行农产品深加工，提升农产品的价值。

（三）优先发展有利于城乡产业融合的项目，使城乡产业形成利益共同体。以产业链条为主导在区域经济范围内集中配置，使城市产业资本持续投入农业，整合城乡资源，做到优势互补，有效地解决农业发展资本不足、城市劳动密集型产业劳动力缺乏等问题。二、三产业相互带动，激活农村自身发展潜力。

（一）大力建设农村基础设施，为深化产业融合做好基础保障。农村基础建设大量消化了工业产品和劳动力，加快了资金流通，既拉动了消费，为农业、服务业的发展打下了坚实基础，又促进了产业融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，发展适合当地的特色农业。农产品的多样性以及地域性，为发展当地特色农业打开了一个市场。打造当地特色农业可以从以下几点入手：

1、提炼特色产品特征，确定宣传主题，加大宣传力度，在社会营造广泛影响，为打开市场做好充分准备。

2、注重自身品质，以优良的品质打动消费者，在社会中形成良好舆论。

3、以优质的服务，造就良好的口碑，实现可持续发展。

（三）以农副产品加工业为城乡经济结合点，推进城乡产业稳步、协调、可持续发展。

农副产品加工业在促进农业产业结构调整，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，解决农产品增产不增收的问题，增加农民收入，加快城乡产业融合，实现农业工业化、现代化等方面起着非常重要的作用，在统筹城乡产业发展中起着关键作用。

1、农副产品加工业具有较强的产业融合性。农副产品加工业连接着城乡居民的最终消费。农副产品加工产品的用途在不断增加，所应用的行业和领域不断扩展，它的发展能推动相关产业的发展。同时，农副产品加工业的发展可以有力的推动工业反哺农业，机器制造业为农副产品加工业的发展提供设备，吸引一部分农民返乡就近就业，有效避免了资源浪费。

2、农副产品加工业方式灵活，延伸空间大。各地根据市场需求，调整本地农业产业化项目、农副产品加工的等次、程度和种类，形成自己的最有优势和特色的产业体系。发展农副产品加工业，可以利用就近加工原则，大大节省成本，比如农副产品具有数量大、份量重、易腐烂等性质，在原料产地就地加工，可以减少损耗和运输费用。

综合统筹 篇6

【摘要】垫江县成为重庆市统筹城乡综合配套改革示范县后,进行了大胆改革试验,取得了可喜的成绩.但是,由于各种因素的影响,当前我县统筹城乡综合配套改革中仍存在认识不到位、财政资金支持不足等问题,必须进一步加大宣传教育力度,推进配套改革,持别是在户籍管理、行政效能审批、农村土地流转等方面有所突破,全面推进我县统筹城乡发展。

【关键词】重庆垫江;统筹城乡;经验问题;思考

根据垫江县委、县府总体要求和统一部署,中共重庆市垫江县委党校组成专题调研小组,深入有关单位和乡镇,对垫江县近两年来统筹城乡综合配套改革的情况进行了专题调研。发放问卷调查表170多份,听取了有关方面的意见和建议。根据调研了解的情况,我们进行了梳理分析,了解了我县城乡统筹取得的阶段性成效,初步找出了城乡统筹建设中存在的一些问题并提出了相关建议。

一、垫江统筹城乡综合配套改革的阶段性成果

围绕建设统筹城乡综合配套改革示范县,按照先行先试的要求,全县人民众志成城,真抓实干,取得了阶段性成果。

(一)基础工作有序推进

一是在广泛征求意见、问计求策的基础上,研究制定了工作总体方案,启动编制了城乡总体规划,积极争取市级部门将各自领域改革试点摆布在本县,在农村基础设施、社会事业发展和新农村示范村等方面落实了一批统筹城乡发展项目。二是围绕农民工有序进城镇和土地流转规模经营两大重点,在全县认真开展了土地结构、土地流转现状和举家外出农民工土地处置情况的清理调查,请求市上授权或下放管理权限等事项的调查摸底和以户为单位的农民转市民综合成本测算等调查分析工作,为县委、县政府正确决策提供了有益参考。三是组织发起并签订川渝东部八区县平安边界建设和六县商贸合作协议;与广东湛江、宁夏银川、贵州遵义、四川广安、湖南益阳、江西龙南和市内九龙坡、江北、荣昌、涪陵、梁平、忠县等兄弟区县建立了合作关系;与浙江温州签订了《友好合作框架协议》,与重庆北部新区签订了《战略合作框架协议》,建立了长期、稳定的战略合作伙伴关系;与重庆大学签订了合作协议,共建科技开发基地,积极开展多渠道、多形式、多层次的产学研合作;深化“圈翼合作”,与长寿区建立结对帮扶的长效机制,对外开放和区域合作迈出实质性步伐。

(二)重点问题有效突破

1.加快土地流转规模经营

加快农村土地流转,促进粮食和多种经济作物规模经营,是提高土地生产综合效益,发展现代农业的重要途径。我县把土地流转作为统筹城乡的“突破口”,促进了土地规模化经营、集约化利用。

第一,抓宣传发动,完善改革思路。我们紧紧抓住先行先试机遇,确立了统筹城乡“强产业、壮城镇、建新村、抓开放、兴民生”的总体思路,把加快土地流转促进规模经营作为突破口,按照“小单元、多模式、低风险、稳妥推进”的原则,确定了6个县级示范村、44个推进村先行试验、逐步推开。召开全县深化土地改革动员大会和土地流转现场观摩会,总结经验、典型示范,县内各新闻媒体大力宣传土地改革的鲜活做法和成功经验,全县上下迅速形成支持、参与土地改革的浓厚氛围。

第二,抓体系建设,搭建服务平台。成立了县土地改革领导小组及办公室,负责组织领导和工作协调。建立县、乡镇、村土地流转服务组织,具体负责土地流转工作。制定出台加快农村土地流转促进规模经营和加快培育发展农村专业经济协会两个指导性意见,支持龙头企业和社会中介组织参与土地流转,培育县级以上龙头企业20多家、农业专业协会91个、各类合作经济组织240个。制定统一规范的流转合同,建立流转备案、审查、大户档案登记等管理制度,规范土地流转行为。

第三,抓土地流转,促进规模经营。在农用土地改革方面,我们始终坚持农民自愿原则,强化“统”的功能,全县共流转土地17.36万亩,占总承包地面积的29.97%,其中适度规模经营面积11.12万亩,规模经营集中度达到19.2%,均远高于全市平均水平。实践中,探索出能人转包、企业租赁、合作入股和联户经营等四种土地流转模式,有效地促进了土地的集约化经营。

第四,抓指标置换,支持城乡建设。积极开展城乡建设用地指标增减挂钩置换探索,一方面强化规划引导。按照“生产、生活、生态协调”的原则,编制形成了《“四规叠合”综合实施方案》(2008-2012),正在开展土地利用、城乡建设规划修编和全县新村建设规划,引导城乡建设、产业布局集约、节约利用土地。另一方面实行挂钩置换。在高山移民迁建、灾民安置、自然村落改造等方面,采取政府引导、政策激励、示范带动等措施,配套基础设施和公共服务,引导农户到新村集中居住,将原宅基地、院林地整理复耕,置换出建设用地指标,在乡镇、县域流转和上市交易。

第五,抓政策配套,强化措施保障。在资金扶持上,整合打捆使用涉农资金统筹用于流转土地、发展重点产业;将农业生产、开发项目的专项资金重点向规模经营业主倾斜,在政策激励上,对利用流转土地实施高效农业、规模农业的优先立项和扶持;对规模经营50亩以上的实施一次性奖励;鼓励城市资源、资本参与土地流转,对经批准到农村领办农业产业的职工保留现有身份和待遇,享受正常晋薪晋级,对领办或联办合作经济组织的同等享受相关扶持政策。在管理机制上,建立资质审查、业主准入和风险保障金制度,对流转业主实行资格认证,科学设置准入条件,要求提供风险保证金,最大限度地保护农民的合法权益;建立土地撂荒处罚、流转补偿机制,对撂荒农户不再给予国家种粮补贴,对流转撂荒地给予补偿;建立耕地流转储备机制,划定整体流转或区域性成片流转范围,集中连片整治,统一对外招商。

2.编制“四规叠合”综合实施方案

抓住全市开展“四规叠合”编制试点的机遇,加快编制完成了县城乡发展综合实施规划。编制中,切实加强领导,改变原有各类规划条块分割局面,加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调。按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的工作思路,在不改变原四类规划编制方式及程序的基础上,集中了四类规划关于产业和重大项目布局、城镇布局、土地利用、环境容量要求等核心内容,注重功能分区和空间布局。以生活空间、产业空间和生态空间三大空间为基础,通过各种参数控制,明确了中长期和年度发展目标、发展战略,实现了产业布局、基础设施布局城乡、区域联动,达到空间协调、项目落地、调控统一的目的,实现了城乡规划全域覆盖,充分体现了全县规划“一个总目标、一张发展图”,推动全县经济、政治、文化、社会“四位一体”发展。

3.引导优秀农民工转户进城镇

针对全县常年外出务工经商人员超过28万人,其中仅三分之一左右的中低收入者尚无能力成为新市民的现状,我县因势利导,从户籍制度、住房补贴和社会保障等多方面给予优惠,引导有条件的农民工转户进城镇。

在户籍制度方面,开展了三项尝试:一是放宽城镇居民准入条件。二是将城镇规划区内的被征地的失地农民,根据自愿登记为城镇居民,享受城镇居民同等待遇。三是制定多套方案,探索在划定区域先行先试进行城乡户口一体化改革。

在住房建设方面,探索采取四项补贴措施。一是城镇拆迁安置时,用土地出让金补贴,配套建设经济适用房,允许农民工购买。二是探索为农民工供应限价商品房。三是鼓励企业建设农民工公寓,对建设农民工公寓的企业给予补贴。四是直接进行货币补贴。对农民自愿放弃的农村宅基地,招标进行整理复耕,探索将置换出的建设用地指标上市交易所拍卖或在县域内挂钩置换,用于支持县城、集镇、农村新型社区的基础设施建设、公益事业和重大产业项目发展等。

在劳动保障方面,全县25个乡镇都成立了社保所,实现了社保服务平台全覆盖。22个充分就业社区、35个充分转移就业村创建成功。县城乡统一劳动力市场即将投入运营。社会保障覆盖面稳步扩大,城镇职工基本养老保险、医疗保险参保人数分别新增2294人、2106人,征地农转非和城镇企业超龄人员已审批参保4659人。启动了农民工医疗保险、失业保险、养老保险、农村养老保险和征地农转非人员养老保险,形成了五大保险体系,参保农民工达到2956人。

4.实施能人兴村工程

加强基层组织建设,建设好班子,充分发挥其战斗堡垒和“双带”致富作用,是加快建设社会主义新农村的基本要求和重要内容,其关键是选好村级“当家人”。我县大力实施“能人兴村”工程,已推选526名能人担任村干部,为村级组织精挑细选“领头雁”,取得明显成效。

(三)配套改革强力推进

1.深化行政审批制度改革

一是清理和规范行政许可项目。严格清理现有行政许可项目,编制保留项目目录,及时、全面、准确地在政务网上公开。二是精简归并职能。县级所有具有行政许可职能的政府部门通过“拆一建一”或“合一建一”方式,统一设立行政许可服务科,优化审批流程,实行“一站式”办公、“保姆式”服务,打造最佳发展环境。三是建立三级行政审批服务体系。建立县行政服务中心、乡镇行政服务大厅、村(社区)全程代理服务站三级行政服务体系,探索全程代理的机制。四是进一步推进政务公开。切实加强政府公共信息网络建设,积极推动政务信息网上公开工作,大力实施“阳光政务”。五是实施行政审批电子监察。建立行政审批电子监察系统,对县政府部门行政许可实施全程监控,定期通报。六是改革县级部门行政效能测评办法。定期组织测评,将服务对象的满意率作为政府部门和公务员工作绩效的重要考核依据。

2.加快实施农村合作医疗

一是各级领导高度重视,把农民参合当作“政府民心工程、政德工程”,纳入政府工作的重要议事日程来抓。二是加大农民参加新型农村合作医疗政策的宣传力度,适时调整医疗补偿比例,提高农民参合的积极性。三是坚持农民参合自愿的原则,及时将参合资金缴入基金专户。四是定点医疗机构转变医疗作风,进一步提高医疗卫生服务质量。去年,全县66万农民参加新型农村合作医疗,参合农民报销医药费4176万元。参合农民人数超过80%,其中澄溪镇参合率达到90%以上。

3.进一步深化财政体制改革

在强化税收征管的同时,着力推进财政“四大改革”,部门预算全面实施,乡镇财政体制完善和支农资金整合分配有序推进,国库集中支付开始试点。

二、垫江统筹城乡综合配套改革存在的问题

推进统筹城乡综合配套改革是一项长期、艰巨、复杂的任务,尽管我们攻坚克难,在面上顺利启动,局部领域也创造了一些鲜活的做法和经验,但仅开了头,起了步,离综合配套改革试验示范的要求和人民群众的期望还有一定差距。

一是认识不够,思想禁锢。垫江统筹城乡综合配套改革是重庆市委、市政府交给垫江的艰巨任务,垫江作为先行先试县,任务既光荣又艰巨。各级各部门认识不足,开始时雄心万丈,但由于全市工作重点调整由热转冷,不能始终保持推进改革试验的一贯热情,工作中存在时松时紧的现象,更有甚者有的乡镇、部门根本就没有将之摆上重要议事日程,没有成立领导小组,即使成立了也形同虚设,对统筹城乡工作不认真研究,目标不清楚,任务不明确,既不包装争取项目,又还指手画脚评长论短;对县上布置的统筹城乡各项工作互相推诿、敷衍塞责,不能及时为领导决策提供有益参考。大家对现阶段统筹城乡发展感觉最头疼的是土地的“瓶颈”制约,但是因为思想解放不够,办法不多。如国家政策允许的城乡建设用地指标异地挂钩置换工作,部门思想禁锢不敢作为,乡镇研究不多不会作为,导致全县此项工作浅尝辄止、甚至搁浅,长此以往,将进一步拉大与兄弟区县的差距。

二是研究不深,措施不力。如对土地流转规模经营工作,一方面,客观上土地分户经营零星分散不便集中成片,村组院落散布不易复耕整理,外出务工青壮年多,留守在家人员素质不高,造成规模经营难;另一方面,对土地流转规模经营思考不多、研究不深、动作不大,缺乏强有力的组织引导和服务,没有建立有效的政策激励和风险防范机制,缺少实力雄厚的大企业、大项目带动,这才是土地集约化、规模化经营难的根本原因。我们应多研究、勤思考,想办法策划包装项目,争取政策,招商引资,引进大企业、大项目带动,全县土地流转规模经营才会早日迈上新台阶。

三是政策风险、财政压力大。现在全市改革都已处于深水区,不再只是摸着石头过河,作为全市统筹城乡先行先试的试点区县,我们必然要对一些现行的法律或政策障碍率先进行探索突破,实行城乡建设用地指标周转置换和城乡统一的户籍制度推进农民变市民等改革探索必然存在一定风险,但是既然上级没有明确禁止,我市其它区县又不乏成功案例,那我们就没有理由止步不前。只要我们大胆设计、小心求证,对任何一项改革都事前周详思考、事中仔细论证、事后认真总结,坚守法律底线、尊重群众意愿,就可以避免许多不必要的麻烦,减少很多风险。当然,任何一项改革都有财政埋单的要求,对吃饭型财政而言压力确实空前巨大,但是办法总比困难多,改革不进则退,慢进也是退,我们必须充分利用好统筹城乡综合配套改革示范县这顶来之不易的“帽子”,抓住市委、市政府更加关注和市级部门加大支持试点区县改革试验之机,借势而上,唱响统筹城乡改革试验最强音,继续深入挖掘题材,主动对接政策,努力争取上级更多的政策、项目、资金扶持,通过加快发展稳步推进改革试验。

三、对垫江统筹城乡综合配套改革工作的初步建议

综上所述问题存在的根本原因,我们认为应以学习实践科学发展观为契机,按照“强产业、壮城镇、建新村、转人口、兴民生”的总体思路,进一步解放思想,以“农村劳动力转移”和“土地规模化经营”两大改革为着力点,引导农民就业,增加农民收入,实现城乡资源的良性互动,工农协调发展。

——加大宣传,提高认识。一是加强领导,增强责任感和使命感。县委政府应该制定全县党政事业单位领导干部学习培训计划,邀请各行各业的专家开展座谈。共同学习研讨其他地区统筹城乡发展先进事例和各自利用创新思路在探索统筹城乡发展中的新举措,新路子、新方法。力争在全县政策上形成共同的权利导向。二是谋划工作思路,调动全县职工工作积极性,增强其工作意识。党政事业单位领导干部可根据自身单位实际,开展职工读书学习活动,加深统筹城乡发展认识,让职工放开思路大胆建言献策。三是要加强宣传,转变观念。我们要采取群众易接受的方式方法进行宣传,让群众关心,让群众了解政府进行统筹城乡发展的目的是为群众切身利益着想,让群众从心里支持并接受政府工作。

——推进配套改革,加快改革步伐。一是户籍制度方面要建立统一的户籍管理体系,消除附着在户籍制度上不平等的就业、教育、卫生、社会保障等政策。调整放宽户口迁移政策,引导农村人口向县外迁移和县内城镇集中,实现农民变市民。二是土地、规划方面要从严审查,调整各类相关规划和可用地标准,从严控制城市用地规划,严格土地使用标准,尽最大限度地减少闲置土地。要建立发改委、规划、国土、环保等部门协调机制,共同推进城乡规划体制改革;在乡镇、村社探索土地流转新模式,走规模化经营、集约化管理的路子,优化配置和节约利用方式。探索“整村流转,统一规划,业主经营”的整村推进模式;探索承包地换社保,宅基地换住房等多种土地改革方式。三是农业畜牧方面要根据我县实际,因地制宜,发展优质农业和农产品加工业。可考虑利用现有资源进行资源的交叉利用,拓宽产品的使用范围,打造优质品牌,提升农产品附加值。使农民在满足吃饱饭的同时,走上富裕之路。四是劳动就业方面要切实转变重城轻乡的观念,把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动用工管理中来,大力发展第三产业。我县应该抓紧对就业和再就业人员的技能培训力度,扩宽服务类型和培训领域,努力挖掘市场未开发的岗位,为劳动力转移创造条件。五是城乡社会保障体系要建立城乡统筹养老保险、医疗保险、工伤、事业、生育等社会保险;将企业工人也纳入社会保险范围,扩大覆盖面,完善失地农民就业安置和基本生活保障制度,鼓励和引导农民参加城乡养老保险,构建社会安全保障网,提高保障水平。六是公共服务体制方面要优化配置城乡教育资源,推进城乡义务教育发展;均衡配置卫生资源,加快乡镇卫生院和农村卫生示范区建设;深入挖掘文化底蕴,延伸城乡文化精品。同时财政金融方面要加大公共财政向农村倾斜的力度。

2007年6月底,垫江县被重庆市委批准为统筹城乡综合配套改革三个示范县之一。垫江县根据胡锦涛总书记“314”总体部署以及重庆市委对建设统筹城乡综合配套改革示范县要“先行先试、探路示范”的总体要求,抢抓机遇,乘势而上,不断推进统筹城乡配套改革工作,取得了阶段性成效,但也存在许多问题,我们应该在实践中探索,在创新中完善,不断为区域乃至全国积累好经验。

作者简介:

周山银(1963-),重庆人,中共重庆市垫江县委党校常务副校长。

综合统筹 篇7

一、缙云县革命老区概况

缙云县有18个乡镇街道办事处, 253个行政村, 农户16.01万户, 农业人口41.32万人, 农民人均收入8054元。革命老区主要涉及13个乡镇街道, 117个行政村, 农户7.77万户, 占全县农户数的48.5%, 其中, 纯农户3.03万户, 农业兼业户1.96万户、非农兼业户1.89万户、非农户0.89万户;人口18.15万人, 占全县农业人口的43.9%;农村经济总收入56.95亿元, 占全县农村经济总收入184.56亿元的30.8%;农民人均收入6190元, 比全县农民人均收入低23.14%;人均耕地仅0.44亩。 (农户数、人口、劳动力、农村经济总收入、农民人均收入数据来源于缙云县2012年农经年报)

二、制约革命老区经济发展的主要因素

缙云县位于浙江省南部腹地、丽水市东北部。地处括苍山与仙霞岭的过渡地带, 地形以山地、丘陵为主, 约占全县总面积80%以上, 是“八山一水一分田”的山区县, 地势东南高西北低。革命老区更是呈现人口分散、集聚度低, 点多面广、规模小、发展基础较为薄弱。五方面呈现的劣势制约了经济发展。

(一) 村庄地处深山交通不方便

乡村道路的断头路是制约山区生产生活条件难改善的焦点问题。革命老区大部分行政村地处偏僻山区, 交通不便。大洋镇的和合村地处与永嘉、青田交界处, 有7个自然村, 人口794人, 面积21.63平方公里, 每平方公里仅36人, 离县城70公里, 从村里去县城, 汽车需行驶2~3小时才能到达。

(二) 村庄分散

受自然条件限制, 老区的村庄可开发利用耕地少, 多数村只能依靠传统农林业, 产业单一;计划经济时期, 口粮靠返销;市场经济时期, 贫困面貌改变难。老区大部分行政村都有许多自然村, 在117个革命老区村中, 有自然村700多个, 每个行政村平均6个自然村, 自然村又远离耕作地。

(三) 人口增加、旱涝保收粮田减少明显

缙云县现在的人口是解放初期的几倍。一方面, 由于城镇建设、工业园区、道路交通、康庄工程、水利工程、商品房、农民住房的建设, 占用优质耕地快速增加, 人均旱涝保收粮田减少快。另一方面, 老区人多耕地少, 耕地质量差、缺水较突出, 山坳耕地基本荒芜, 由于野猪等野兽破坏, 农民耕种困难。

(四) 劳动力外出, 成“空心村”

革命老区村有劳动力11.4568万个, 其中, 外出劳务劳动力4.5589万人。村中年轻的、有技术的、有本领的基本外出, 致使农村“空心化”普遍。最典型的三溪乡东陈自然村有60多口人, 而目前, 只有一位老书记在村务农, 经营50多亩耕地和500多亩林地。

(五) 基础设施投资大, 负债多

革命老区村级集体经济普遍薄弱, 甚至为“空壳”村, 无钱办事比较突出。据2012年农经年报统计, 村级集体收入万元以下的村15个, 占老区总村数的12.8%;无收益的村85个, 占老区总村数的72.6%;有收益的村17个, 占老区总村数的14.5%。集体经营性收入为零的村26个。老区村级负债6710.98万元, 其中, 兴办公益事业负债4748.24万元, 村均负债达57.36万元。沉重的村级债务制约了革命老区经济发展。

三、加快发展老区经济的对策

受自然条件的制约, 老区乡村发展比较缓慢, 老区成为了经济发展的洼地, 老区人民成为了弱势群体。如何发展老区经济, 提高老区人民增收, 应从以下方面着手。

(一) 加快乡村道路联网, 发展公共交通建设

经济落后的盘溪片与经济发达的壶镇镇地处交界处, 目前没有直通的联网公路, 溶江乡山坑村的山坑山洞与胡源乡的上宕自然村, 仅有2公里之隔, 但水泥路未连接, 应加快推进道路等级提升和联网, 实现城乡交通一体化, 提升社会经济发展能力。按照平等共享经济社会发展成果的要求, 加大城镇基础设施建设对乡村的辐射力度, 加快推进农村乡村道路联网、村庄整治和农村信息化等基础设施建设, 促进公共资源全社会的统筹均等配置。

(二) 加大实施异地搬迁安置行动, 改善生活环境

老区移民安置要坚持“靠近城镇、靠近园区、靠近市场、靠近交通主道”原则。使移民搬得出、稳得住、能发展、可致富。对未列入整体搬迁的村庄, 要有计划地进行整治, 并提高补助标准, 有条件的地方可通过宅基地整理置换, 促进人口规模向中心村集聚。革命老区居住条件大多“偏、远、差”, 交通不便、信息滞后、就业困难、生产落后。在确保享有原所在地村级集体资产的权益和集体可分配收益不变、保留土地承包经营权不变、保留自留山和山林的承包经营权不变的前提下, 以城镇化建设为依托, 通过在城镇规划区内、工业开发区附近等位置建设“下山区”, 安置符合下山脱贫和退宅还耕还林条件的农村居民。

(三) 切实加强农民技能培训, 不断创新扶贫信贷机制

根据农民意愿和市场需求, 加强对革命老区居民专业技能培训、转移就业技能等级培训, 提高其自主创业和就业技能。县中等技校优先录取革命老区乡村的学生, 有条件的乡镇要开展农民职能技术培训。建立健全公共财政支持下的金融服务供给机制和扶贫小额信贷制度, 积极开展建立村级资金互助组织和林权抵押贷款, 大力推进农村信用担保体系建设, 为革命老区发展提供小额贷款。加快扩大政策性农业保险和农房保险面, 扩大农产品保险品种, 解除革命老区人民群众生产生活的后顾之忧。建立扶贫小额信贷制度, 金融机构要简化手续, 开辟专项贷款绿色通道, 为“短、平、快”增收项目提供资金。

(四) 积极发展特色经济, 注入村级集体经济活力

对村级集体所有的山水、林地和沟塘、滩涂等资源, 进行必要的规范整理和基础建设, 通过承包、租赁、参股经营等多种形式盘活集体资产, 使集体资产在保值中增值, 形成连续稳定的收入来源。对山水等旅游资源丰富、自然条件优越或具有民俗文化、地理特色、农特产品资源优势的村, 要通过发展生态旅游、农家乐、休闲观光农业等形式, 依托资源优势发展旅游休闲经济, 实现资源优势向村级集体经济优势的转化, 进而增加村集体的资源开发收入和服务经营收入。

(五) 培育壮大农民市场经营主体, 实现品牌意识

按照“依法、自愿、有偿”的原则, 通过土地流转建立家庭农场、通过山林使用权流转建立家庭林场。通过土地山林使用权等生产要素入股农业龙头企业、农民专业合作社等方式, 增加农民的收入。加快调整农业产业结构, 把壶镇、白竹、唐市形成中药材产业带, 盘溪、大源形成番薯、黄花菜产业带, 做大做强一批具有较强竞争力的优势农产品产业带、产业区。实施品牌共享, 统一标识, 统一标准, 形成品牌产业链, 扩大农业产业化品牌经营的规模效益。

(六) 大力发展来料加工产业, 促进农民增收

来料加工产业具有“三低两大” (就业门槛低、成本低、风险低, 就业自由度大、就业拉动力大) 产业特点, 是推动农村劳动力转移、促进老区农户增收的最现实门路。引导来料加工由“经纪型”向“生产型”转变再向“生产经营型”的更高层次转变, 鼓励条件成熟的经纪人以来料加工为载体, 发展中小型加工企业, 延长产业链, 走产供销一条龙之路。围绕“浙江绿谷缙云来料加工基地”建设, 拓展业务种类, 丰富加工品种, 扩大加工总量, 培育新的优势项目, 逐步形成“一村一品”或“一乡一品”的特色加工基地。

(七) 鼓励企业结对帮扶, 实现“互利互赢”

政府制定配套政策, 鼓励企业积极参与革命老区结对帮扶, 开展给联系户送种子种苗、送技术、送就业岗位、送资金服务, 引入先进管理理论和方式, 以“能人” (如种养加工贩销大户、农业龙头企业、专业合作社、优秀村干部等) 为纽带, 通过他们与老区农户对接, 发挥“聚变”效应, 实现自我发展“自我造血”能力和跨越式发展。

(八) 加强组织领导, 资金整合, 加大投入力度

综合统筹 篇8

关键词：体制机制,先行先试,城乡统筹,科学发展

2003年以来, 成都坚持以科学发展观为统揽, 深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略, 加强重点领域和关键环节改革, 建立统筹城乡发展的体制机制, 促进公共资源均衡配置和生产要素自由流动, 推动城乡经济社会互动发展, 形成城乡经济社会发展一体化新格局。2009年4月, 国务院正式批复《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》, 允许成都在三次产业互动发展、构建新型城乡形态、统筹城乡管理、耕地保护和土地集约利用、健全就业和社会保障体系、城乡基本公共服务均等化等体制机制方面先行先试, 不断开创科学发展、社会和谐的新局面。

一、创新规划管理体制机制, 推进城乡规划管理一体化

始终坚持把科学规划作为推进城乡一体化的基础和龙头, 按照“全域成都”理念和城乡统筹协调发展的思路, 完善城乡一体发展规划, 以科学规划引领城乡发展。

1.建立城乡规划体系

改革城乡规划分离制度, 把市域1.24万平方公里进行统一规划, 打破城乡二元规划格局, 实现市域规划全覆盖。完善规划框架体系, 坚持大中小城市和小城镇协调发展, 建立科学分工、合理布局的城镇体系规划和农村空间布局规划, 完善城乡一体的产业发展、基础设施建设和社会事业发展等专项规划, 形成城乡良性互动、协调发展的规划体系。建立规划动态评价机制, 依法对土地利用总体规划和城乡总体规划进行调整。完善灾后重建规划, 按照发展性、多样性、相融性、共享性“四性”原则, 制定新农村规划建设技术导则和技术标准, 为城乡统筹发展奠定坚实基础。

2.加强城乡规划协调

建立区域规划协调机制, 按照区域发展规划要求, 加强与周边城市协作, 构建区域间快速交通网络, 与资阳、眉山、阿坝等地共建工业园区, 共同打造精品旅游景点线路, 促进区域规划协调对接。建立市域规划协调机制, 统筹协调和完善城市总体规划、土地利用规划及经济社会发展规划, 确保市域“三规”在空间配置上协调, 在时间安排上有序。建立专项规划协调机制, 专项规划以总体规划确定的发展方向和空间布局作出规划设计, 分区规划以专项规划确定的目标和内容予以综合协调, 详细规划以分区规划和专项规划为依据, 促进规划有机衔接, 提高规划整体质量。

3.完善规划实施管理

改革城乡规划管理体制, 按照“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的原则, 从市、县到乡镇都组建规划行政管理机构和规划工作监督机构, 实行规划统一归口管理。健全规划运行机制, 建立政府组织、部门合作、专家咨询、公众参与、规委决策的城乡规划决策机制, 建立重大规划公示和听证办法, 推行规划“五公开”;实行建设项目规划审批统一受理和集中办理, 提高规划行政效能。强化规划监督机制, 把编制和落实规划置于同级人大、上级部门、社会公众和新闻舆论监督之下, 建立规划问责制度和网格化巡查责任追究制度, 提升城乡规划管理水平。

二、创新产业发展协调机制, 推进城乡产业发展一体化

始终坚持把构建现代产业体系、优化产业空间布局和促进产业集中发展作为促进产业互动协调发展的重要任务, 强力推进“三个集中”, 夯实统筹城乡发展基础。

1.构建现代产业体系

加快调整产业结构, 建设四大基地, 建立促进现代产业发展机制。积极承接产业转移, 培育一批大企业大集团, 打造一批具有强大实力和竞争力的产业集群, 建设高新技术产业基地和现代制造业基地。坚持以建设西部交通、通信枢纽和商贸物流、金融、科技中心为龙头, 大力发展中央商务区、环城生态总部经济带等现代服务业聚集区, 建设现代服务业基地。推进农产品规模化、标准化示范基地和现代农业示范园区发展, 建设现代农业基地。加快形成以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的市域现代产业体系。

2.优化产业空间布局

完善产业空间布局结构, 顺应产业梯度发展规律, 对城乡产业分布进行统一规划, 形成各具特色的产业园区, 促进一、二、三产业合理布局。实施圈层发展战略, 5个中心城区为第一圈层, 聚集发展现代服务业和高新技术产业;6个近郊区县为第二圈层, 聚集发展现代制造业;8个远郊县市为第三圈层, 聚集发展特色农业、涉农工业和生态旅游业, 形成布局合理、特色明显的产业空间布局结构。完善产业协调推进机制, 加强重点产业和重大项目统筹协调, 推动区 (市) 县结对合作和组团发展, 着力构建高度融合、优势互补、分工明确、共生共荣的新型城乡产业关系。

3.促进产业集中发展

大力实施“三个集中”, 推进工业向集中发展区集中, 规划建设21个工业集中发展区, 强化“一区一主业”和项目统筹流转, 促进老工业企业向远郊农村转移, 形成城乡一体的工业体系, 工业集中度达68.9%。推进土地向规模经营集中, 稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专合组织和种植大户集中, 全市农用地累计流转303万亩, 占农用地28.7%;农业产业化经营带动农户135.2万户, 占总农户65%。引导农民向城镇集中, 45万余农民实现集中居住, 城镇化率提高到63.5%;累计向非农产业转移农村劳动力210.52万人, 占劳动力总数65.8%以上。

三、创新基础建设促进机制, 推进城乡基础设施一体化

始终坚持把推进城乡基础设施一体化作为加快城乡融合的重要途径, 推进城乡基础设施建设, 改善城乡居民生产生活条件, 促进区域之间、城乡之间基础设施均衡发展。

1.建设城乡一体公共交通体系

加快推进城乡交通“五网”建设, 完善市域高速公路网, 推进城郊多通道路网和城市旅游公路网建设, 改造县域公路网, 加密乡村公路网, 初步建成城乡一体的交通基础设施体系。加快推进城乡客运一体化, 优化中心城区公交线网, 加快城乡客运站点建设, 建成15个县级枢纽客运站和19个重点镇等级站, 形成完备的乡村客运站点体系。加快推进农村客运公交化改造, 二、三圈层分别开通164条和82条公交线路, 提高农村公交通达率。加快推进智能交通体系建设, 建立交通综合数据平台, 实现交通信息共享, 形成城乡一体的交通信息体系。

2.建设城乡一体公用设施体系

完善城乡基础设施, 建立城乡群众共享现代文明的体制机制, 推动公用基础设施由城市向农村延伸。加强电力设施建设, 加快城乡电源点、输变电工程建设和农村电网改造, 建设改造农村骨干网架, 实现城乡居民生活用电同网同价。加强燃气设施建设, 推进天然气输配工程、加油站等能源基础设施建设, 改造天然气供气管网, 实现天然气“村村通”。加强信息化建设, 大力实施电信、移动通信和广播电视“村村通工程”, 推进城乡电子政务和社会保障、教育、医疗等信息化建设, 实现全部乡镇通光纤宽带, 移动手机用户超过1200万户, 移动信号覆盖率100%。

3.建设城乡一体环境治理体系

完善水环境治理机制, 开展城乡污水处理设施及管网建设和中小河道治理, 完成中心城区4个污水处理厂及管网、6个县城污水处理厂和管网建设, 推动56个乡镇污水处理设施建设, 完成中心城区二环路内1000多户排水户雨污分流。完善中小河道治理机制, 拆除河道周边违章建筑和沿河直排式厕所, 治理河道淤积物、固体垃圾, 治理排污企业。完善农村垃圾集中处理机制, 建立农村生活垃圾集中收运体系, 健全“户集、村收、镇 (乡) 运、区 (市) 县处置”四级管理体制, 完成农村生活垃圾集中收运处置, 惠及农村人口568万人, 改善农村卫生条件和人居环境。

四、创新统筹发展动力机制, 推进城乡市场体制一体化

始终坚持把加快农村市场化改革, 推动城乡生产要素自由流动作为统筹城乡发展、破解“三农”发展难题的突破口, 不断解放和发展农村生产力, 形成统筹城乡发展的强大动力。

1.深化农村产权制度改革

建立现代农村产权制度, 以“还权赋能”为核心, 建立市、县、乡三级农村产权交易中心和产权流转机制, 实施农村集体土地和房屋确权、登记及颁证工作, 全市农村产权流转3.89万宗, 交易额17.6亿元。用好土地挂钩政策, 统筹设置城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区, 将非规划建设区节约的集体建设用地指标挂钩到规划建设区使用, 所获级差地租收益用于现代农业发展和农村建设。创新耕地保护机制, 市县政府每年安排26亿元设立耕地保护基金, 对耕地实行分类保护和补贴, 对农民的补贴资金用于购买社保, 从根本上解除农民后顾之忧。

2.深化农村金融体制改革

积极发展农村金融服务机构, 引导商业银行向农村延伸网点, 加快市农信社理顺产权关系和管理体制改革, 探索开展林权、农用地经营权等抵押融资贷款业务。建立小额信贷服务体系, 组建邛崃国民村镇银行、大邑交银兴民村镇银行和彭州民生村镇银行, 开展村镇银行试点。建立农村担保机制, 成立现代农业担保公司, 探索开展以土地种植收益、农村养殖业预期收益等进行抵押担保融资贷款, 设立农村产权流转担保股份有限公司, 开展土地流转行为担保, 以及农用地经营权、林权等融资担保贷款业务。积极推广利用农村产权作抵押担保, 促进农村产权资本化。

3.深化投融资体制改革

建立社会资金投向农业农村机制, 组建市县两级现代农业、小城镇建设和农业物流等投资公司, 引导社会资金向农业农村聚集。市现代农业发展投资公司由市财政注入6亿元, 每年保持10%的增幅, 引导聚集信贷和社会资金, 投资建设农业发展重大项目, 促进金融机构为经济发展服务。市小城镇投资公司由市财政注入4亿元, 每年保持10%的增幅, 引导聚集信贷和社会资金参与小城镇综合开发。市现代农业物流公司引导聚集信贷和社会资金, 发展现代农业物流业, 参与现代农业物流业建设。通过深化改革, 先后筹集项目资金236.86亿元投向农业农村。

五、创新公共资源共享机制, 推进城乡公共服务一体化

始终坚持把推进基本公共服务均衡化作为缩小城乡差距、促进城乡公平的着力点, 深化公共服务领域改革, 推动城乡公共资源均衡配置, 推进城乡群众共创共享发展成果。

1.建立城乡一体就业社保体系

深化就业制度改革, 建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业援助等体系, 基本实现城乡居民比较充分就业。加快城乡社会保障制度改革, 建立健全征地农转非人员社会保险、非城镇户籍从业人员综合保险、新型农村合作医疗、农民养老保险、农村居民最低生活保障等制度;健全全市统一、覆盖城乡、市域无缝对接的养老保险体系。建立城乡一体的社会救助体系, 形成以最低生活保障为核心, 以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助为配套的城乡一体社会救助体系。切实改善住房困难群众居住条件, 解决城镇低收入家庭和进城务工农民住房问题。

2.建立城乡一体公共服务体系

大力推进城乡教育改革, 统筹实施410所农村中小学标准化建设、农村教师素质提高等工程, 大力发展民办教育, 全面提升薄弱学校教育质量和办学水平, 形成城乡教育均衡发展的保障体系。推进医药卫生体制改革, 财政投入29亿元, 完成223个乡镇公立卫生院、2396个村卫生站标准化改造;建立“社区就诊免费、报销水平提高、大病补充统筹、困难分类救助”的新型医疗保障制度, 推进公立医院改革, 构建城乡一体的公共卫生服务体系。加强农村文化建设, 实施农村文化设施标准化建设, 健全城乡一体的公共文化体系, 推动城市文明向农村延伸。

3.建立村级公共服务机制

健全公共服务分类管理机制, 将村级公共服务分为文体类、教育类、医疗卫生类等七个大类, 明确政府、村自治组织和市场供给主体。健全公共服务分类供给机制, 政府做好基本公益性公共服务, 村自治组织做好服务和管理。健全公共服务经费保障机制, 以2008年为基数, 政府每年新增公共事业和公共设施建设政府性投资, 主要用于农村公共事业和公共设施建设。健全农村可持续发展机制, 去年在38个村进行村级公共服务和社会管理改革试点, 每年每村安排不少于20万元资金用于公共事务建设, 进一步完善农村公共服务体系, 进一步提升村级公共服务水平。

六、创新社会管理体制机制, 推进城乡管理体制一体化

始终坚持把推进以规范化服务型政府建设为重点的各项改革作为统筹城乡发展的制度保障, 强化政府社会管理和公共服务职能, 完善乡村治理结构, 构建城乡一体化管理体制。

1.完善城乡一体的行政管理体制

深化行政管理体制改革, 整合规划、水务、交通、林业园林等30多个部门, 推进温江大部门、郫县公共服务等体制改革和锦江、武侯街道办事处职能转变等改革试点。深化行政审批制度改革, 取消和调整行政审批事项758项, 调整和取消行政事业收费267项, 率先在全国推行并联审批试点。深化乡 (镇) 村综合管理体制改革, 实施乡镇、行政村区划调整和管理体制改革, 撤并27%的乡镇和47%的村。深化户籍制度改革, 率先实行一元化户籍制度, 将全市户籍人口统一登记为居民户口, 农民逐步与城市居民享有同等的就业、社会保障和义务教育等权利。

2.完善覆盖城乡的公共财政体系

推进财政管理体制改革, 明确市、县、乡三级的事权和财权责任, 健全财力与事权相匹配的管理体制, 建立规范公平的转移支付制度体系和税收征管属地化管理模式, 完善分税制财政体制;深化部门预算改革, 全面推行政府收支分类改革;稳步推进国库集中收付制度改革, 完善覆盖市、县两级国库集中收付体系。健全财政转移支付制度, 逐年加大对区 (市) 县的转移支付规模, 2008年转移支付达194.2亿元;继续加大“三农”投入, 各级财政投入“三农”的资金达147.7亿元, 比2003年增加13.8倍, 进一步扩大公共财政覆盖农村的范围。

3.完善农村基层治理结构

完善基层议事规则, 充分发挥农民的主体作用, 逐步推行民主议事、民主荐事制度, 搭建群众议大事、谈民事、说家事的平台, 改善党群干群关系, 维护和保障群众民主权利。完善社区管理体制, 推进“村改居”, 按照城市社区标准建立农村社区管理体制。完善基层治理机制, 理顺村自治组织与集体经济组织、社会管理和公共服务组织的关系, 健全村级服务体系, 完善人民调解、矛盾排查调处机制, 建立与政务服务中心对接的村级服务管理信息网络和社会公共安全管理网络, 构建以政府管理为基础、村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型乡村治理机制。

综合统筹 篇9

关键词：统筹城乡,司法行政服务,途径

国务院已正式批准重庆成为统筹城乡综合配套改革试验区, 这为重庆的司法行政服务工作提出了新的要求。司法行政服务如何在这一社会变革中与时俱进, 最大限度地发挥其职能, 是整个试验区在改革中能否保持稳定有序的良好局面的重要保障。

一、司法行政服务在统筹城乡发展中的重要性

重庆统筹城乡综合配套改革试验区主要是针对我们长期存在的城乡二元结构, 为解决科学发展、和谐发展的历史任务而展开得一项以制度创新和体制创新为依托的新发展模式的探索。统筹城乡综合配套改革的最终目的在于实现城乡的全面协调发展, 使人民生活更加富足, 家庭财产普遍增加, 生态环境维持良好, 让每个人都能享受到发展的成果。在这场巨大的社会探索与变革中, 必然关涉到各方利益异动, 如何在这一社会进程中实现利益公平分配、权益不受侵犯和纠纷有序解决, 从而形成和保有安然稳定与和谐有序的社会秩序, 这是应当首先考虑的问题。否则, 一变即乱将会损坏每个社会成员的利益。

形成和谐的社会秩序, 创造公平、稳定的改革环境, 促进经济社会又快又好发展, 为人民群众安居乐业提供强有力的保障, 这正是司法行政服务长期致力的价值所在。司法行政服务是司法行政机关主导的法制宣传、法律服务、法律援助、纠纷调解、社区矫正、劳动教养、帮教安置、司法鉴定、司法考试等多项工作的总称。司法行政服务就是要通过法律保障、法律服务和法制宣传教育等职能的发挥, 不断提高全体公民的法律观念, 提高各级公务员依法行政的能力和水平, 推进依法行政进程, 促进依法治国基本方略的实施;不断使社会主义民主得到充分发扬, 并广泛调动各方面的积极因素, 使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到支持、创造成果得到肯定、创造财富得到保护。司法行政服务通过充分实现人民调解职能, 可以积极预防和化解矛盾纠纷, 使社会各方面的利益关系得到多重协调, 人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理。司法行政服务可以为社会进步起到固本强基的重要作用。实践表明, 任何社会改革都只有在一个秩序良好的环境中才能持久, 才可能取得真正的成功。司法行政服务恰恰是我们塑造优良法治环境不可或缺的最要环节。重庆统筹城乡综合配套改革, 离不开良好的社会秩序, 离不开法治的环境, 离不开司法行政服务。研究并重视在城乡统筹发展这一特殊使命下的司法行政服务, 具有重大的现实意义。

二、司法行政服务在统筹城乡发展中的立足点、切入点和结合点

司法行政服务要服务于大局, 重庆司法行政服务, 应着眼于重庆统筹城乡的发展定位、战略目标、现实任务和基本途径, 自觉地把提供强有力的法律保障和服务, 作为司法行政服务的基本立足点。

当前, 重庆已逐渐形成了农村剩余劳动力向城市转移和城市资本技术进入农村的双向流动格局。司法行政服务应积极探索在这种格局下如何创造性地构建法律保障、提供法律服务和开展法制宣传教育, 并自觉地将服务剩余劳动力转移与资本技术的双向流动作为工作的重点关切领域。

三、司法行政服务为统筹城乡发展服务的主要途径

在统筹城乡发展环境下, 司法行政服务应特别凸现全民普法、法律服务、法律援助和人民调解工作, 将此作为司法行政服务为统筹城乡发展服务的主要途径。

(一) 大力推进全民普法工作创新发展

我国的全民普法教育虽然已经走过了二十多年, 但包括重庆在内的广大地区, 民众因不知法、不懂法而造成各种阻碍社会进步的违法事件时有发生, 因此, 全民普法工作仍然任重道远。重庆在推进统筹城乡综合配套改革进程中, 在土地流转、移民搬迁、旧城改建和各类资金利用过程中, 必然会牵涉到众多法律问题, 人们都希望在法律的框架中明白、清楚地完成流转、搬迁和改建。因此, 对法律的需求比以前任何时候都更加强烈。

实施全民普法教育工作, 应该抓住人民急剧需要法律的这一最佳时刻, 把农民、农民工和城市居民亟待获知的法律知识送进农村、工棚和城镇的千家万户。结合重庆统筹城乡发展实际, 应十分重视农村普法教育, 增强农民法律意识。广大农民法律意识的普遍提高是良好法制环境形成的内部因素和最根本因素。对此, 首先应该在农村树立法律的权威, 让广大农民相信法律能保护他们的合法权益, 使他们生活更加美好;其次在普法内容上需更有针对性, 针对农民普遍关心的民主管理、农村婚姻纠纷、土地征用、减轻农民负担等热点、难点问题, 充分利用本地案例、身边案例以案释法;最后在普法方法注意把面授教育与其他多种形式结合起来, 充分利用现代电子和网络技术, 把以前抽象、呆板、单一的说教形式变成鲜活、生动、丰富的宣传教育, 从而推动农村普法教育的深入。

(二) 重视向广大农村基层提供法律服务

在进一步发展和规范律师执业行为和公证机关公证业务, 营造良好法律服务业从业条件的同时, 要大力指导和引导律师事务所、公证等法律服务机构与司法行政部门一道, 积极投身于农村基层法律服务。农村基层法律服务需面向农村、面向广大农民, 以提供法律咨询、担任法律顾问、代写法律文书、办理诉讼非诉讼法律事务和协办公证等服务手段为主, 最大限度地满足农村基层对法律服务的需求, 预防经济交往和统筹城乡发展中的矛盾, 把矛盾和冲突消除在萌芽阶段。司法行政机关在面对统筹城乡发展中将大量出现的土地流转、剩余劳动力转移现象, 应该从法律服务的角度早调查、早研究, 提前做好司法服务准备。

加大农村基层法律服务力度, 特别应重视向农民工提供法律帮助。统筹城乡发展, 需要转移数百万农民, 欠发达地区目前纷纷以推动农民工进城务工为第一要务, 大量离开熟人社会而进入陌生人社会的农民工, 在法律规则浩瀚的陌生城市世界中, 亟待法律帮助。司法行政机关应该利用自身优势, 积极参与研究制定改善农民进城务工环境、保护农民工权益等方面的政策法规;结合农民工的实际情况, 有针对性地开展法制宣传教育活动, 提高农民工的法律素质;明确用工单位法制宣传教育责任, 指导用工单位和农民工用工中介组织的法制宣传教育活动;引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。利用各种形式, 引导广大农民工学法律、讲权利、讲义务、讲责任, 预防和减少侵犯农民工合法权益现象的发生。

(三) 完善法律援助机制

法律援助的宗旨, 是保障社会弱势群体和特殊案件当事人的合法权益, 它是维护社会公平正义的重要手段, 是化解纠纷、维护社会稳定的有效途径。法律援助相对其他法律服务方式而言, 还是个新生事物, 因此首先应加强全民对法律援助的认识和宣传, 包括司法行政机关和法律从业者都必须对法律援助的重要性有足够的认识。其次是要争取政府的最大支持, 进一步落实政府在法律援助上的责任。法律援助机构的设立、人员的编配, 需要各级政府及编制、人事、财政等部门的大力支持法律援助仅靠司法行政机关的监督与管理, 是远远不够的。再次需要建立健全法律援助经费保障体系, 夯实法律援助的经费基础。政府财政预算拨款是法律援助经费的基本保证, 应当争取当地财政部门尽可能多的财政支持, 从而调动广大法律援助工作者的积极性。同时, 要积极争取中国法律援助基金会筹集的社会捐赠款, 保证专款专用, 促进法律援助工作的良好发展。最后要积极推进法律援助机构规范化建设, 提高法律援助工作人员法律援助案件质量。司法行政机关需按照《法律援助条例》的规定, 深入调查研究, 制定包括法律援助案件受理、指派、办理规范, 工作人员教育管理规范, 经费管理办法, 案件质量测评监控办法等一系列管理规范制度, 以保障法律援助机构的规范化运作。同时, 应定期开展对法律援助工作者的培训交流制度, 提高法律援助工作者的法律素养和业务素质, 不断提高法律援助案件的质量。

(四) 改革和推进人民调解工作

在统筹城乡发展环境下, 人民调解作为纷争解决方式和诉讼替代方式的重要性日益凸现。人民调解以其自愿协商性、过程相对保密性、程序简易性和成本低廉性而深受人们欢迎, 在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展、创造和谐社会环境中起着第一道防线的基础性作用。重视、加强和深入开展人民调解工作, 对重庆的统筹城乡发展的顺利进行, 意义不言而喻。

在统筹城乡发展中, 人民调解制度需要进行改革和重构, 以发挥其更好的社会功能。第一, 逐渐推进人民调解工作专业化。专业化的调解委员会可以建立在街镇一级, 专门负责调处居 (村) 委会调解不了上报的以及跨地区、跨单位的民间纠纷。人民调解工作专业化的重点是解决调解队伍不稳定、调解干部不能胜任的问题。人民调解工作专业化在具体形式上可逐渐以一批具有丰富调解经验的调解员为核心, 配备一部分专职调解员, 建立相对稳定的专职调解机构, 同时可以吸纳高校、司法等系统的法律志愿者, 以提升人民调解的法律专业水平。第二, 建立多极调解网络。可以在居 (村) 委会、街道 (乡镇) 、区县、市等建立各级调委会, 同时建立行业调委会、市场调委会或企事业调委会。这样一个纵横交错的调解格局, 将使人民调解工作在新的条件下获得生机, 功能将得到更大发挥。第三, 促使调解程序规范化与方式多样化, 在程序规范化中注意保持调解的灵活性, 在实践中重视情理法的结合, 这样才能收到良好的效果。第四, 政府需进行财力投入, 在经费上保障人民调解工作专业化组织和队伍的持续发展。

总之, 统筹城乡发展中, 社会更加需要一个良好的秩序, 司法行政服务主管部门应该在社会急需的全民普法、法律服务、法律援助和人民调解等服务中开展更加高效的工作。

参考文献

[1]廖元和.重庆市统筹城乡综合配套改革的背景与战略思路[J].开放导报, 2007, (04) .

[2]江恩, 宋赟, 朱帆.重庆统筹城乡综合配套改革初探[J].发展, 2008, (09) .

[3]何侍昌.农村基层视角中的统筹城乡综合配套改革[J].探索, 2007, (04) .

[4]刘卫东.浅谈目前我国司法救助工作中存在的问题与对策[J].理论导刊, 2007, (11) .

综合统筹 篇10

一、统筹城乡发展, 实现城乡一体化的七大优势

(一) 区位条件优越

地处辽宁中心区域的沈阳经济区, 区域总面积7.5万平方公里, 占全省的50.8%;人口2359万人, 占全省的55.6%。沈阳经济区各市构成“一小时都市圈”, 业已形成较完善的铁路交通、公路交通运输网络。丰富的资源、密集的城市、发达的科技和完备的基础设施, 使其成为国家重要的原材料、重大装备制造业和国防战略产业基地, 是辽宁乃至东北地区的经济核心区。这里是我国城市 (镇) 最多、分布密度最高、城市化水平最高的地区之一。

(二) 综合实力不断增强

2009年, 沈阳经济区完成地区生产总值9881.34亿元, 占全省65.6%, 占东北三省的32.3%;固定资产投资完成7702.1亿元, 占全省的58.9%, 占东北三省的30.4%;社会消费品零售总额完成3428.4亿元, 占全省的59.0%, 占东北三省的28.2%。人均国内生产总值30000多元, 折合成美元超过3000美元。按照国际通行标准, 人均GDP达到1000美元, 即进入工业化中期, 结构调整步伐将明显加快, 综合实力显著增强, 为推进城乡一体化奠定较好的经济基础。区域合作进程的加快, 促进了沈阳经济区城乡文明程度的提高, 城乡发展出现协调共进的态势。

(三) 城市化水平高

城市化水平快速提高, 开始进入城乡加速融合阶段。沈阳经济区, 汇集了超百万人口的特大城市沈阳、鞍山、抚顺, 大城市本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭, 还有7个县级市和400多个小城镇, 城市化率很高, 达到65%, 超过全省60%的平均水平。经济区将进入城市化稳步推进、城市文明加速普及、城乡加速融合的发展阶段。

(四) 城乡空间布局较为合理, 农村生产生活环境显著改善

近年来各地制定了多层次的空间规划体系, 形成了布局合理的城乡空间。在省域城镇体系规划指导下, 全面完成了县 (市) 域城镇体系规划, 一些地区还开展撤乡并镇、扩乡并村为主要内容的区划调整工作。通过区划调整, 乡镇、村的数量有所减少, 布局更加合理。农村基础设施和社会事业也得到较大改善和发展, 农民生产生活质量也有了明显改善, 接受城市辐射能力增强。

(五) 城乡人员交流的增加为推进城乡一体化提供了广阔空间

随着民营经济的发展, 拆除了城乡发展“围墙”, 放开了投资门槛, 打破了投资身份, 为各类市场主体投资置业提供了广阔舞台, 为城乡经济的交流融合疏通了宽敞渠道。“劳务经济”的兴起为推进城乡一体化提供了有利条件。打工者离开土地进城务工, 在获得收入、增长见识的同时, 增加了城市容量, 扩大了城市规模, 促进了城市经济的繁荣和发展。无论是离土农民创业, 还是守土农民增收, 都有利于缩小城乡差别, 加速城乡一体化。

(六) 农业产业化的发展, 特别是公司制农业、订单式农业的发展为推进城乡融合提供了对接载体

经济区农业产业化快速发展, 大量涌现公司制农业、订单式农业等新型农业经营形式, 农业产业化发展迅速。尤其是省委、省政府大力发展县域经济的重大举措, 充分调动了各区县 (市) 和广大企业的积极性, 农产品加工业迎来了大发展的春天, 逐渐担当“主角”。农民通过务工或经商而成为农业工人, 促进农业劳动力的分工重组, 通过龙头企业, 将生产、流通和市场紧密衔接为一个整体, 引导劳动力、资本、技术等生产要素优化配置, 加速了产品向城镇销售、产业向城镇集中、农民向城镇转移。

(七) 综合配套改革经验的积累

目前部分市县在实施城乡一体化战略方面已做了不少探索, 逐步破除城乡分割的体制性障碍。2009年底沈阳经济区率先进行了户籍制度改革, 取消了城乡之间户口的区别和人口流动的限制。在沈北新区等地区, 积极统筹城乡协调发展, 积极探索新型的城乡统筹发展新机制, 开展了“乡镇变街道、村屯变社区、农民变市民、农村变城市”城市化建设, 积累了许多有益的经验。2010年4月, 沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区, 为加快推进农村综合改革创造了新的条件。

二、统筹城乡发展, 实现城乡一体化的七个重点

(一) 统筹城乡发展规划

1. 在推进城乡一体化进程中, 要按照《城乡规划法》

的要求, 统筹城乡规划布局, 实现空间资源一体化配置, 促进城乡建设协调发展。以城际连接带为载体, 以37个新城、新市镇和100多个小城镇为重点, 以产业发展为支撑, 打破城乡分割, 实现城乡规划满覆盖, 变过去的“城市规划”为全覆盖的“城乡规划”, 做到城乡规划、土地利用规划、工业布局规划“三规合一”。

2. 以增强新城、新市镇综合经济实力和辐射带动农

村为导向, 完善城镇体系, 有规划、有步骤地引导各类企业和人口向新城、新市镇聚集发展, 增强新城、新市镇的聚集功能和吸纳能力。把城镇社区与农村社区、工业聚集区与农业园区、基础设施与生态环境作为一个整体进行规划建设, 力求形成层次分明的城市、县城、中心镇、中心村的系列规划体系, 明确各自功能分工, 优化资源配置, 完善配套设施。重点编制好乡镇和村庄新农村建设综合规划, 并与城乡经济社会发展规划、城镇体系规划、土地利用总体规划和供水、供电、道路、通信等规划相衔接。

(二) 统筹城乡产业发展

1. 促进三次产业融合, 促进城乡产业结构一体化。

根据城市和农村的不同特质要求和发展优势, 合理分工, 互促共进。从分工角度解决城乡之间产业同构和过度竞争的问题, 使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。坚持“三次产业互动, 城乡经济相融”的原则, 完善城乡经济体系, 实行工业反哺农业, 城市支持农村, 着力提升农村工业化和农业现代化水平, 形成以工促农、工农互动的发展新机制。

2. 推进城乡产业结构的战略性调整, 促进城乡经济协调互动发展。

加快产业集聚。实现集中发展带动战略, 依据各地比较优势, 整合城乡产业资源, 确定主导产业体系, 建立以主导产业体系链为基础的产业集群。在产业发展导向上, 注重相邻城乡地区的产业一体化和不同地区的错位竞争, 统筹发展寻求共赢。以结构调整为主线, 把城市与农村的经济发展有机结合起来, 统筹城乡产业结构, 促进一二三产业联动发展, 做优一产, 做强二产, 做大三产, 推动城乡生产力布局和产业结构的调整优化升级, 不断增强城市对农村、二三产业对一产业的带动作用, 形成工业与农业相协调, 服务业与制造业相配套的区域经济发展格局。调整产业布局, 依托基础优势, 建设沈阳—辽阳—鞍山—营口经济带、沈阳—铁岭经济带、沈阳—本溪经济带、沈阳—抚顺经济带、沈阳—阜新经济带。

(三) 统筹城乡市场建设

1. 统筹城乡市场建设的目标就是促进城乡市场一体化。

市场是生产要素、中间产品和最终消费品流通、配置、交换的主要途径和载体。统一乡村市场与城市市场, 协同运作, 自由流通, 构建既包括要素市场又包括产品市场, 类型齐全、功能完备的市场体系。

2. 破除条块分割、地区封锁, 增强城乡市场的联系,

促使各市场间关联性与协调性不断提高, 空间结构等级层次不断丰富, 核心辐射能力日益增强, 市场体系作用空间不断扩大。健全农产品市场体系, 促进农产品流通。把农产品批发市场建设纳入城镇总体规划, 打造一批功能齐全、设施配套、管理规范、带动力强的农产品批发市场, 形成一批辐射面广、吞吐量大的现代化农产品物流中心。

(四) 统筹城乡劳动力就业

1. 逐步实现城乡就业和劳动力市场一体化, 不仅是

增加农民收入的重要途径, 也是发育要素市场、支持城市经济发展的必然要求。实行城乡统筹就业方针, 完善劳动就业一体化网络体系, 健全劳动就业管理、服务体系, 优化资源配置, 完善服务网络, 加快形成统一、开放、竞争、有序的劳动力市场, 实现城乡劳动就业一体化。

2. 实行城乡无差别就业, 使城乡居民享受同等的就业政策和就业服务。

建立城乡统一的就业、失业统计制度, 对城乡失业人员和不充分就业人员实行统一的就业扶助体系和制度。加强劳动就业服务体系建设, 构筑政府主导, 社会多方参与的就业信息、技术培训、咨询服务、中介服务和合法权益保护等服务网络。

3. 推动劳动力结构调整, 把促进农村人口向城镇聚

集和农村劳动力向二、三产业转移作为统筹城乡就业的根本任务。强化农民职业技能培训, 扩大“农村劳动力转移培训阳光工程”规模, 重点做好农村富余劳动力、失地农民、转产渔民和务工农民的培训, 提高农民整体素质和就业能力。

4. 进一步完善和规范对劳动力市场的管理, 清理对农民进城务工的不合理限制政策。

推进进城农民工向城镇居民有序转化, 妥善安置被征地农民, 居住区规划与促进就业方案同步, 居住区建设与农民培训同步, 项目引进与扩大就业同步, 确保农民被征地后不失业、不失利。

(五) 统筹城乡基本公共服务

1. 充分发挥城市先进文化和公共服务的优势, 鼓励和引导城市社会事业向农村延伸。

不断加大财政对农村公共服务的投入力度, 让公共服务向农村延伸, 逐步实现城乡基本公共服务均等化, 促进农村社会全面进步。

2. 建立城乡统一的义务教育体制和覆盖城乡的职业

教育培训网络, 逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围, 在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。

3. 加快发展农村卫生事业, 建立城乡统筹的公共卫

生体制和农村医疗卫生服务体系, 加快建立与全面建设小康社会相适应的农村卫生服务体系、疾病预防控制体系、卫生监督体系, 全面提高农民健康水平。

4. 探索建立与城镇社保相衔接、符合农村特点、多层

次的农村低保、养老、医疗等社会保障制度, 不断扩大农村低保、养老、医疗等社会保障的覆盖面, 加大农村社会救济救助的力度, 逐步提高农民社会保障水平。积极推进农村社会养老保险制度建设, 逐步建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度。重点解决被征地农民的社会保障, 使其老有所养。继续推进农民工参加工伤保险和医疗保险。

(六) 统筹城乡基础设施建设

城乡基础设施是城乡之间经济、社会、生态等各项联系的基础, 是城乡之间各类经济要素空间流动的纽带, 是实现城乡一体化的前提和保障。针对目前沈阳经济区城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题, 要把城乡作为一个有机整体, 着眼强化城乡设施衔接、互补, 加大对农村基础设施投入的力度。把城市设施和公用事业向农村延伸作为统筹城乡发展的基础性工程来抓, 努力形成城乡衔接的公共交通、供水供电、邮电信息、广播电视网络, 提高城市化内涵质量。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入, 提高上述设施的质量和服务功能, 并与城市有关设施统筹考虑, 加速农村与城市对接, 实现城乡共建、城乡联网、城乡共享, 促进城乡一体化协调发展。

(七) 统筹城乡生态建设和环境保护

1. 坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的科学发

展观, 按照建成具有强有力的生态经济、人与自然和谐相处的人居环境、良性循环的自然生态系统的生态大都市圈的目标, 加强生态建设和保护工作, 提高经济区的经济社会可持续发展能力。

2. 积极开展创建生态市、县和生态示范镇、村活动, 努力改善农村生产生活环境和生态环境。

加强对村庄环境“脏、乱、差”的整治, 实现布局优化、道路硬化、卫生洁化、河道净化、住宅美化、服务强化。统筹区域环境治理与生态保护。打破行政区划, 合理规划、开发、建设区域污水处理设施, 实施污染、生态保护共防共治。在农村兴建工业项目要依法执行环境影响评价和污染防治“三同时”制度, 严禁高能耗、高污染企业由城市向农村转移。加强辽东山区生态林保护和辽西北沙化治理, 为沈阳经济区提供生态屏障。

三、统筹城乡发展, 实现城乡一体化的保障措施

(一) 通过综合配套改革强化城乡统筹的动力机制

1. 深化农村行政体制改革。

加快行政管理体制改革, 强化和完善各级政府对农村的服务与管理职能。加大行政区划调整力度, 整合城镇管理体制, 精简乡镇机构和人员, 强化服务职能, 在提高政府办事效率的前提下降低政府运行成本, 减轻财政的负担, 加大对“三农”投入的力度。推进农村社区向城镇社区转化, 城市化已覆盖或即将覆盖的新农村, 要适时配套推进村委会转居委会工作。

2. 深化农村金融改革。

围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标, 适应农村多层次、多元化的金融需求, 整体推进, 协同配套, 重构农村金融机构, 着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。积极创造条件, 在沈阳经济区建立村镇银行。试点推行农业保险, 探索农业灾害风险转移分摊机制。

3. 深化投资改革。

发挥市场配置资源的基础性作用, 引导社会资金向现代农业和农村发展积聚。推进公共财政与国有资产经营和政府性融资的分离, 并将部门经营性国有资产集中管理, 按现代企业制度搭建起工业发展、城市建设、基础设施、社会事业、新农村建设等投融资平台。

4. 深化户籍制度改革。

取消农民工和进城经商农民的户籍政策限制, 鼓励农村居民向城市和中心镇集中, 扩大城镇人口规模。统筹经济区八城市城乡人口流动管理, 健全创业、经商、就业、培训、就医、社保、子女入学等政策措施, 实行八城市户籍、养老、医疗“一卡通”, 促进外来人员由就业型转移向定居型转变。

5. 深化农村土地制度改革。

鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则, 采取出租、入股、质押、置换等各种方式, 流转农村土地承包经营权, 发展农业适度规模经营。探索创新土地征占用配套政策, 推进经营性征地市场化, 探索改革现行土地征收办法, 进一步提高征地标准和统一城乡地上建筑物补偿标准, 建立为失地农民保留土地股份、预留发展空间、落实社保等方面的长效保障机制。

(二) 建立完善公共财政制度, 加大对城乡统筹的支持力度

加大对农村公共产品的投入力度, 建立完善公共财政制度, 逐步把农村社会事业和基础设施建设纳入政府公共财政。在为农村提供基础设施的同时, 把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上, 做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村;国家基本建设资金增量主要用于农村;政府征用土地出让收益主要用于农村。

(三) 完善城乡统筹, 推进城乡一体化的配套政策

统筹城乡规划、户籍制度、乡镇机构改革、产业布局、公共财政、就业社保、教育培训、医疗救助等各项配套政策。研究制定农村宅基地新安置办法、农村集体资产处置办法、改革和完善户籍制度、城乡统筹就业、社会保障、农村土地流转等有关配套政策。建立健全区域性生态补偿机制, 进一步完善财政补偿政策。

(四) 坚持规划先行

根据新的《城乡规划法》, 重新完善城乡规划编制、实施及监督管理机制, 构建城乡一体化的规划管理模式。要做好新农村示范点的规划编制工作, 并研究配套规划实施相应的政策文件。

(五) 将城乡统筹工作纳入政府年度考核

综合统筹 篇11

一、城乡公共文化服务的本质在“公益性”

1.政府主导, 供给主体多元

凡公共服务, 政府必然是主导者, 公共文化服务也不例外。现代社会, 政府是公共服务主导者, 但并非是公共服务的唯一供给者。一方面, 许多由政府提供的公共服务, 为了提高公共服务供给效益, 政府更倾向通过“政府采购”的方式去实现, 这也是当今世界的发展潮流, 是“小政府、大社会”的必然要求;另一方面, 社会组织也是公共服务的供给主体, 他们是政府供给公共服务的必要补充。公共文化服务, 一方面, 以公共财政为支撑, 由政府向公益性文化单位及其他社会组织采购供给;另一方面, 由群众性文艺社团、志愿服务组织、社区自治组织等社会组织向城乡居民供给。坚持公共文化服务“公益性”, 就需要各地根据自身发展实际, 出台政策和措施, 大力发展文化类公益性社会组织, 让他们成为公共文化服务体系建设的有生力量。例如, 成都市2011年5月30日出台的《成都市深化社会体制改革加快推进城乡社会建设五大实施纲要 (2011~2015年) 》, 提出“支持各区 (市) 县开办市民文化艺术学校, 建立艺术团队, 成立群众文化协会, 扶持村 (社区) 特色群众文化队伍”, 旨在加快社会组织发展, 尤其是加快农村文化社会组织的发展, 构建公共文化服务“政府主导、多元供给”新格局。

2.财政支撑, 社会力量参与

《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出:“公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算”、“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”。从《决定》精神中, 我们明确感知到, 构建公共文化服务体系, 财政是支撑。财政支出水平, 直接关系到公共文化服务水平。要满足人民群众基本文化需求, 必须要适当提高公共文化在财政预算的比重。例如, 成都市正在创建国家公共文化服务体系示范区, 提出“建立与经济社会发展相协调的投入机制, 实现公共文化服务的财政投入与可支配收入同步增长, 切实为群众提供更加丰富的公共文化服务项目和产品”。[1]当然, 我们提高公共文化服务的财政预算支出要量力而行, 不能过度超前, 要与经济社会发展水平相适应。同时, 构建公共文化服务体系, 需要积极吸纳社会资金, 引导社会力量参与。引导社会力量参与公共文化服务, 关键在于各地要拿出鼓励社会力量参与公共文化服务的政策和规划, 真正形成促进社会力量进入公共文化服务领域的良好环境。

二、城乡公共文化服务供给标准遵循“基本性”原则

1.公共文化服务供给标准是发展的

公共文化服务供给标准所遵循的“基本性”原则, 其内容不是固定不变的, 而是随着我国经济社会发展而逐步提高。《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》将看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动列为人民群众的基本文化权益, 这是改革开放30年成果的体现。在改革开放前, 这些基本文化权益是很难得到保障的。我们完全有理由相信, 随着我国建设全面小康社会进程的推进, 人民群众的基本文化权益必将日益丰富。因此, 公共文化服务坚持“基本性”原则, 绝非意味着公共文化服务“低水平”。

2.各地应根据自身实际制定公共文化服务供给标准

当前及今后一个历史时期, 我国经济社会发展都将呈现一定程度的不平衡性。全国各地制订公共文化服务标准, 要符合本地实际, 与本地经济社会发展水平相适应, 不能盲目攀比。例如, 一些发达地区和城市提出建“数字博物馆”, 成都也在加快实施, 并将此作为提升公共文化设施水平的一项举措, 这是无可厚非的, 但是, 欠发达地区和城市切忌跟风, 不顾财政承受能力搞“形象工程”。成都, 作为特大中心城市, 在推进统筹城乡发展中, 将广播电视“村村通”、“户户通”纳入农村基本公共文化服务范畴, 列为“十一五”的工作目标, [2]这是与成都经济社会发展水平相称的。但是, 就这样的公共文化服务供给标准, 在欠发达地区, 尤其是偏远山区, 在“十二五”实施仍有一定困难。因此, 公共文化服务供给标准不能搞“一刀切”, 要实事求是, 切忌盲目超前。

3.要防止公共文化服务“过度福利化”

建设城乡公共文化服务体系, 是要让城乡居民广泛享受免费或优惠的基本公共文化服务。基本公共文化服务应当具有明确的界定范围。随着我国经济社会的持续稳定发展, 社会福利水平必然会得到不断提升。但是, 社会福利不能过度, 不能超过财政的承受能力, 成为财政难以承受的负担, 今天的欧洲危机就是活生生的例证。公共文化服务范围不能任意扩展, 公共文化服务标准不能随意拔高, 需要与经济社会发展水平相适应。

4.基本公共文化服务项目要依靠群众民主决策

公共文化服务对象是广大城乡居民, 城乡居民急需怎样的基本公共文化服务项目, 只有群众自己最清楚。各级政府应当深化行政体制改革, 改革公共服务供给管理体制, 由“政府供给怎样的公共文化服务群众就享有怎样的服务”转变为“群众需要怎样的基本公共文化服务政府就组织、供给怎样的服务”。成都市围绕深化统筹城乡综合配套改革, 深入开展了村级公共服务和社会管理体制改革, 构建村级公共服务和社会管理的民主管理机制。《成都市委、成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见 (试行) 》 (成委发[2008]37号) 规定:由政府组织实施的村级公共服务和社会管理项目, 要建立农民群众民主评议制度;由政府委托村级自治组织实施的项目, 要建立民主监督制度;并为此推行村民主选举产生村民议事会, 实行“六步工作法”, 包括基本公共文化服务项目在内的村级公共服务项目实行村民民主决策、民主监督、民主评议, 大大提高了农村基本公共文化服务的供给效益。

三、城乡公共文化服务发展实现“均等化”

1.统筹城乡公共文化服务均等化是构建和谐社会的必然要求

建立完善的城乡居民共创共享改革发展成果的体制机制, 是构建和谐社会的前提与基础。改革开放30年, 我国居民消费结构已从生存型、温饱型走向小康型、富裕型。城镇居民家庭的恩格尔系数已由1978年的57.5%下降到2008年的37.9%, 达到了富裕水平;农村居民家庭的恩格尔系数由67.7%下降到43.7%, 进入小康。据《中国统计年鉴 (2011) 》数据, 2010年我国城镇居民家庭的恩格尔系数下降到35.7%, 农村居民家庭的恩格尔系数下降到41.1%。随着广大农村居民生活水平的提高, 农民群众不仅物质消费需求在提升, 精神文化需求也在同步增长。让城乡居民共享改革发展成果, 不仅限于物质文明成果, 还要让城乡居民共享精神文明成果。当前, 公共文化服务水平不能完全满足城乡居民需求, 尤其是广大农民群众的精神需求, 已明显成为和谐社会建设的“短板”。

2.城乡公共文化规划一体化是实现城乡公共文化服务均等化的前提

城乡二元结构是阻碍城乡公共文化事业均衡发展的根源。打破城乡二元结构, 需要构建城乡一体的规划管理体制, 实现城乡规划全覆盖。只有实现了城乡公共文化规划一体化, 才能保证农村公共文化服务不被财政遗忘, 才能促进公共文化资源下乡。成都, 在推进统筹城乡综合配套改革进程中, 按照“全域成都”的理念, 大力实施了规划管理体制改革, 先后出台了《成都市委、成都市人民政府关于改革城乡规划管理体制的意见 (成委发[2005]17号) 、《成都市委、成都市人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》 (成委发[2006]60号) , 并将农村公共文化服务、农村公共文化事业发展纳入“十一五”、“十二五”规划, 为实现城乡公共文化服务均等化提供了刚性保障。

3.建立城乡统筹的公共财政体制是实现城乡公共文化服务均等化的基础

公共财政是为满足社会公共需要, 以政府为主体进行的分配活动, 是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。公共财政的基本职能是资源配置、收入分配、稳定经济和监督管理。与计划经济时期的生产建设型财政相比, 公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特征。建立城乡统筹的公共财政体制, 是城乡公共文化服务均衡发展的基础。城乡公共文化服务发展长期不均衡, 其根本缘由就是长期以来许多地方政府在财政预算安排上, 以财政困难、“吃饭财政”为借口, 以先保发展为借口, 人为压低公共服务支出在财政预算中的比例, 并且长期不将农村基本公共文化服务纳入财政预算。要实现城乡公共文化服务均衡发展, 深化财政体制改革, 构建统筹城乡公共财政体制是关键。《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出“完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”、“把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算”, 从根本上奠定了城乡公共文化服务统筹发展、均衡发展的基础。为了构建统筹城乡的公共财政体制, 成都市2008年11月出台了《成都市委、成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见 (试行) 》, 明确提出“以2008年为基数, 各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设, 直至城乡公共服务基本达到均等化”, 并设立了村级公共服务专项资金, 将文化类公共服务项目列为七大类村级公共服务和社会管理项目之首, 从根本上奠定了城乡基本公共文化服务逐步实现均等化的基础。

4.城乡文化互动融合是提高公共文化服务水平的有效途径

统筹城乡公共文化服务均衡发展, 不仅是指城乡公共文化服务获得均衡投入、城乡公共文化设施建设同步推进、城乡公共文化服务水平得到同步提升, 还包括城乡文化的互动与交融。既要让高雅文化下乡, 又要让乡土文化进城。高雅文化, 农村居民一样需要;乡土文化, 城市居民同样渴求。城乡文化互动融合, 是促进文化事业大发展、大繁荣的动力和源泉。在推进文化体制改革中, 实施文艺院团改制, 仍应保留其“公益”功能, 从制度架构上保证其承担提供部分公共文化产品的任务, 继续让他们成为文化下乡的主力军。要大力扶持非物质文化遗产的传承, 大力扶持传播乡土文化的农村文艺团体和人才, 帮助他们走出村庄、走进城市, 为城乡居民提供优秀的精神食粮。

四、城乡居民获取基本公共文化服务实现“便利化”

1.社区公共文化场所、设施建设是城市居民便利享有公共文化服务的基础

提高公共文化服务供给水平, 其中一项重要的指标就是看群众能否就近获取基本公共文化服务。例如, 成都市在创建国家公共文化服务体系示范区工作中就提出构建“15分钟公共文化服务圈”。社区是城市的细胞, 要构建起“15分钟公共文化服务圈”, 让群众能便利享有公共文化服务, 必需完善社区公共文化场所和设施建设。全国多数城市, 在历史上形成的老城区, 社区公共文化场所、设施缺乏, 基本公共文化服务缺乏载体。要让城市居民便利享有基本公共文化服务, 必须将社区公共文化场所、设施建设纳入城市建设刚性规划, 尤其是旧城改造规划, 强制性要求社区公共文化场所、设施与旧城改造项目同步规划、同步建设。

2.农民集中居住是农村居民便利享有基本公共文化服务的前提

我国许多农村地区, 由于自然条件和生产力水平的限制, 农户往往靠近承包地分散居住。若农民始终处于散居状态, 则很难在农村构建“15分钟公共文化服务圈”、很难让广大农民群众便利地享有基本公共文化服务。随着农业生产力水平的提高, 城镇化进程的加快, 农村土地适度规模经营的悄然兴起, 农民集中居住正在逐步实现。成都, 将“农民集中居住”列为统筹城乡发展的“四大基础工程”之一, 取得了令人瞩目的成效。伴随社会主义新农村建设的深入推进, 电视村村通工程、乡镇综合文化站标准化建设工程、村文化室标准化建设工程等公共文化服务项目的实施, 广大农村居民越来越便利地享受到优质的公共文化服务。

3.数字技术的广泛运用推动城乡公共文化服务便利化

随着网络信息技术的广泛运用, 尤其是“云计算”的出现, 我国许多地区正在推动“三网”融合, 建设“智慧城市”。伴随“智慧城市”建设的推进, 人们足不出户就能享受公共文化服务将成为现实。运用互联网技术为广大农民提供公共文化产品, 具有广阔的发展空间。成都在创建国家公共文化服务体系示范区工作中, 就提出了构建覆盖城乡的文化信息资源共享工程网络。[1]当然, 网络技术为人们提供的公共文化服务不可能满足人们对公共文化服务的全部需求, 人们按照传统方式获取公共文化服务的同时, 还一定程度上满足了人们群聚、面对面交流的精神需求, 这是网络技术无法替代的。

构建城乡一体的公共文化服务体系, 需要坚持“公益性、基本性、均等性、便利性”原则, 且“四性”原则是有机联系的整体。只要我们切实做到政府主导、社会参与、科学规划、统筹兼顾、积极作为、量力而行, 那么覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系必将得到建立、健全和完善。

参考文献

(1) (3) 中共成都市委, 成都市人民政府.关于深入开展国家公共文化服务体系示范区创建工作的实施意见 (成委发[2012]12号) [Z].2012.