统筹路径（共10篇）
统筹路径 篇1
1 引言
“城乡统筹”指“城”、“乡”在一定的时代背景中,互动发展,以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。城乡统筹就是要改变和摈弃过去重城市、轻农村,“城乡分治”的观念和做法,充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用,建立以工促农、以城带乡的长效机制,通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的隔离。
随着经济社会发展速度的加快,我国正处于城市化的加速阶段,而现阶段,以土地、资源、人口红利和二元制度差异赚取的快速城市化,导致城乡隔离和差距越来越严重,二元社会逐渐形成。近几年来,随着城乡二元化问题的不断显现,经济发展开始伴随着社会公平的思考,以成都、深圳、上海等经济发达地区为首的城乡统筹实践逐渐展开,城乡规划层面也纷纷回应,以试图达成城与乡的公平、互利和共享,其中,云南省曲靖市就是代表之一。
2 城乡统筹的理论研究
2.1“城市偏向”理论
基于对大多数发展中国家经济增长首先集中于一个或数个中心城市的现实分析,区域规划领域中出现了一种城乡空间对立的观点。增长极理论认为,增长并非同时出现在所有地方,它以不同的强度出现在一些增长点或增长极上,然后通过不同的渠道向外扩散,最终对整个经济产生不同影响。城市作为一个增长极,城乡之间的联系主要通过要素从城市到乡村的流动来带动乡村地区的发展。由于增长极理论强调高效率,多数发展中国家在区域发展的早期阶段引入了这一理论。但由于增长极的极化周期较长,往往所期望的“涓滴效应”被强化集中的“极化效应”所取代,从而保持甚至扩大了城乡差距。
20世纪60年代中期,弗里德曼提出的核心—边缘理论认为,工业化和城乡经济发展在空间上并非均衡分布,而是集中在一个或少数几个地区,它的空间组织表现为二元结构。最低层次的二元结构关系可理解为城乡关系。在发展的初期阶段,城乡空间二元化日趋明显,政府的干预作用以及区际人口迁移等因素将影响创新的扩散和资源配置的格局,最终使得核心与外围的界限逐渐消失。这种理论的规范价值对城乡发展规划者和决策者具有吸引力。然而,该理论并不回避核心地区的受益是以牺牲外围作为代价的事实。
2.2 农村内部均衡发展理论
农村内部均衡发展理论是欧洲城乡结合的思想,强调农业的正外部效应,如有利于生态保护,保护国土,防止灾害,净化水源,农业景观的保留等。该理论鼓励通过补贴,引导农民将农业生产转向既保护环境又提供高附加值产品的经营项目,把农业的负效应减少到最低程度。
2.3 城乡共生理论
城市与乡村就如生态学上的种群,两者之间存在信息传递、物质交流、能力传导以及合作共生;城乡统筹的核心内容又在于城乡的协调发展,因此与共生理论具有很强的一致性和适用性。
共生理论由三大要素和一个媒介组成,分别为共生单元、共生模式、共生环境和共生界面。共生单元在良性的共生环境下,通过适宜的共生界面,实现一定共生密度上的互惠共生。
具体到城乡统筹,特定区域内的中心城市、城镇及乡村便是共生单元。为实现城乡之间互惠共生的均衡状态(即城乡良性发展,且发展成果在城乡之间合理分配,并从城乡要素、政策、居民权利等角度最大限度实现平等),则城乡之间需要消除目前不良的共生环境(如城乡二元结构,农民素质低且乡村剩余劳动力多,城市对乡村辐射力弱,农业基础不稳固等),通过市场、政策以及民间组织等媒介(市场发育健全的区域,城乡统筹中的产业结构调整、区域分工与合作可由市场来完成,政府仅充当信息披露和制度保障的载体,行业内部、区域之间的协调通常由民间的行业协会以及峰会、论坛等组织形式完成),基于区域中心城市辐射范围以及城市之间、城乡之间、乡村之间的行政协调能力以及要素流动水平,确定城乡合理共生规模,建立城乡多条产业价值链,实现产业关联,充分发挥区域内要素禀赋及基础设施的作用。
3 曲靖市城乡统筹发展路径选择
3.1 曲靖城乡统筹现状概况
曲靖市位于云南省东部,毗邻昆明市,与贵州、广西、四川相接,距贵阳约437公里,成都约895公里,重庆约810公里,是云南省的“东大门”,素有“滇黔锁钥”、“云南咽喉”之称。2011年常住总人口589.89万。
从城市群来看,曲靖位于我国西部两大城市群成渝城市群(成都、重庆)和黔中城市(遵义、安顺、都匀、六盘水、黔东南州和铜仁),但在滇中城市群(昆明、曲靖、玉溪、楚雄)之内(见图4)。曲靖市含一区一市七县,即麒麟区、宣威市、马龙县、陆良县、师宗县、罗平县、富源县、会泽县、沾益县,本文研究范围为曲靖市市域和以麒麟区、马龙县、沾益县为主体的珠江源大城市区域(见图5)。
近年来,曲靖市经济发展一直保持在全省第二的位置,城市建设较完善,但始终面临三产萎缩、市域经济发展不平衡、各区农民收入差距显著、城乡收入差距略大、中心市区带动力弱等问题。曲靖市正处于工业化前期向工业化中期过渡的阶段,其城乡关系发展处于城乡分离前期,属于较发达的城市和落后的乡村并存,城乡差异明显并逐步扩大的阶段。这一阶段曲靖城乡发展现状问题及其成因主要表现在以下方面。
(1)区域交通设施薄弱,同质化竞争显著,有碍曲靖市外向型经济发展。通过分析西南三省的经济发展现状发现,该区域的经济发展中心具有东移的趋势,即依靠我国东部沿海地区的辐射发展。然而,曲靖市与大部分周边城市缺乏高等级道路的联系,且与东部城市在矿产开发等方面存在同质化竞争发展的问题,不利于区域产业合作发展,阻碍曲靖市打开对越南、广西、广州、重庆等地的贸易发展。
(2)昆明大城市集聚发展,“同城效应”尚不显著。曲靖市毗邻云南省省会昆明市,在其2小时经济圈内。然而,昆明市现状仍处于集聚发展阶段,人口疏散压力较小,产业扩散能力较弱,对曲靖市辐射带动力不足,不利于促进曲靖市的快速壮大。另一方面,虽然曲靖与昆明两市之间目前已有曲胜高速和城际铁路等快速交通联系,但交通联系仍较弱,特别是物流运输方面,尚未形成良好的“同城效应”。
(3)经济效益较低,产业配套支持不足,偏重的产业结构不利于工业反哺乡村。尽管曲靖市经济总量在全省排名第二,但与排名第一的昆明差距较大。通过分析其人均生产总值与产业结构发现,曲靖现有产业效益偏低,第三产业对第二产业发展配套支持不足,特别是商业贸易及物流运输方面。同时,曲靖总体偏重的产业结构特征对区域城乡产业一体发展有一定影响。比如城市工业与农业的直接关联度小,导致城乡二元结构明显。
(4)城市发展基础薄弱,不利于城乡差距的缩小。曲靖市市域内部的城乡发展不均衡表现为:城乡经济空间差异明显,经济发展极不均衡;城乡基础设施、公共服务设施和享用政策等方面差距逐渐拉大;城乡收入差距虽略有缩小,但仍大于国家平均水平。然而,曲靖市经济基础总体薄弱,城镇化水平偏低;中心城区缺乏高等级的服务设施以及产业服务设施,并未形成相对独立的全功能城市,集聚度不高,带动能力不强,与全国同步实现全面小康社会任务艰巨,缩小差距困难较大。
(5)生态环境压力较大,给予城市空间拓展的挑战。目前,尽管曲靖市城乡整体生态环境状况良好,中心城区环境质量也有所改善,但就区域层面来看,川滇黔接壤地区存在耕地锐减、自然环境恶化、人为环境异常等问题,给曲靖市的可持续发展带来挑战。特别是曲靖市城乡空间拓展受限,珠江源大城市空间整合趋势将日趋凸显。
(6)管制结构与功能结构不相适应。我国特有的“只分等级、不分工”的垂直管治模式,导致各级主体存在“大而全、小而全”的发展冲动。而曲靖市现有的城镇体系规划基本因循“管治结构”,未能表达或整合空间发展内在的“功能结构”要求。
所谓管治结构的城镇体系、居民点体系,指城镇体系、居民点体系的等级和职能划分是基于管治需要,我国一般的等级结构城镇体系都属于这一类。所谓功能结构的居民点体系,指居民点体系的等级和职能分工是基于相互之间政治以外的生产、生活功能关系。
理想的居民点体系结构,是两种结构的完美结合。否则,与功能结构不一致的管治结构体系,将导致居民点生产、生活功能与资源配置等的不协调,这也是规划理论研究中的“体制关切”的实质——体制与功能的不适应将导致功能得不到保驾护航。
显然,曲靖居民点体系管治结构与功能结构是不一致的,因此由一个冲突的管治结构主导的居民点体系就不能很好的组织发展。特别是曲靖市现状麒麟区与沾益县城同城化发展日趋显著,麒麟区、马龙县及昆明市区之间的互动也逐步加强,未来中心城区多数居民的经济社会活动的中心活动都将不仅局限于现有行政区划之内。
实际上,高水平的都市区居民点体系几乎都是按照这样的功能结构来组织的,换言之,是顺应了特大城市与其腹地的必然功能关系。曲靖市居民点体系管治结构与功能结构存在不一致,需顺应特大城市与其腹地的必然功能关系,按功能结构来组织高水平的都市区居民点体系。当然,如果只是表达了理想的功能结构,却不能从管治结构上进行相应的调整,那保证规划的良好实施也是空谈。因此在此过程中,应该通过管理结构的调整及存在功能联系的管理单元之间的协作,减少层级,扁平化组织,提高城乡居民点的组织效率,顺应特大城市郊区的发展需求。
3.2 曲靖城乡统筹发展路径
2011年,曲靖市城镇化率已达37.6%,处于城市化快速发展阶段,城镇的发展速度必将显著提高。目前,曲靖市刚迈入快速城市化轨道,其中心城区仍处于极速化发展阶段,各类要素大量向城市集中,二元化日趋显著;产生的“涓滴效应”辐射力度不强,辐射范围有限。因此引入“农村内部均衡”理论,旨在引导农民将农业生产转向既保护环境又提供高附加值产品的经营项目,把农业的负效应减小到最低程度。“城市偏向”理论和“农村内部均衡”理论的结合,促使城市不断集聚的同时,乡镇也依据自身资源优势有重点地发展壮大,城乡共同提升,共赢发展,差距逐渐缩小。
基于对曲靖市城乡发展特征的判断,未来曲靖宜采用“城市偏向”发展理论作为城乡统筹的理论依据,即把中心城区和重点城镇作为“增长极”,带动乡村发展。但为尽可能减弱“极化效应”的不利影响,避免“涓滴效应”的延迟出现,应增加乡村内部均衡发展理论作为参考,即通过发展规模化现代农业和重点地区高附加值旅游业,作为城乡空间极化发展的补充。为实现曲靖市城乡统筹,依据“农村内部均衡”理论,必须以确定合理的城乡产业链和城乡发展规模为前提,以政府为主导,综合民间组织等之力,确定合理的产业结构与城乡发展规模,同时,推进农业规划化、现代化及高附加值化发展。
曲靖的现实也指向了这种发展趋势,生态环境的严格要求、地形环境的制约、现状相对较大的城乡发展差距以及城乡所具备的不同潜力基础注定了曲靖市未来城乡发展的路径。首先,曲靖市受特定区位、特殊地形和特殊要求的限制,其工业化及城市化几乎不可能走上世纪八九十年代珠江三角洲地区和苏南地区“村村点火、户户冒烟”的完全“自下而上”的“乡村主动城市化—城乡综合治理—城乡协调发展”的路径;其次,曲靖市中心城区经济不足以对乡村形成强大的辐射力,因此不可能走北京“工农协作、城乡结合”,大城区带动郊区发展的“自上而下”的“乡村被动城市化—城市反哺乡村—城乡协调发展”的道路;再次,曲靖市乡村基础不足以自主实现农产品的转化,或精深加工,或保鲜,实现产业化经营,因此不可能走苏南依靠农民自己力量发展集体经济、依靠农村自身能动发展为区域发展动力的“乡镇企业为动力”的发展模式;最后,曲靖市部分乡村在“一乡一园”项目的带动下,特色农业已初具基础,在此之上可集约各村特色资源,打造“一村一品”,调整产业结构,挖掘内部潜力,推广新模式、新技术,推进农业专业化与特色化。
因此,要整体提升曲靖市区域发展水平,要打造带动乡村发展的城镇“强核”,要实现城乡经济一体发展,要缩小城乡收入差距,曲靖市城乡统筹发展的实现路径应为:
基于城乡要素高效流动的考虑,城乡层级结构应简化、缩减,构建“核心城区—重点城镇—乡村地区”层次组织框架,形成上层次带动下层次、层次内互补相促的发展关系;其中,核心城区包括中心城区(主中心)和重点县城(次中心),重点城镇包括其他县城和重点镇,乡村地区包括一般集镇、中心村和基层村。
同时,以城镇工业化(城市化)、三产化作为“自上而下”的拉力,以“一社一村”、农村特色化(专业化)作为“自下而上”的推力,以集镇和中心村的产业非农化(集聚化)以及农业产业化(现代化)作为城乡间的联系纽带,城乡同步同质发展提升。
因此,曲靖市域城乡统筹发展的两个着力点在于:
一是在核心城区,借助麒沾马地区的空间对接、产业协作、设施共享,通过城镇工业化、三产化和新型城市化吸收更多农村剩余劳动力进入中心城区,做大做优中心城区,以逐步形成辐射宣威、罗平,带动市域乡村的增长极。同时,培育宣威市区和罗平县城两个次级增长极,分别带动市域北部和南部乡村发展。
二是在乡村地区(包括一般集镇和乡村),依据特色优势,整合自身资源,打造“一村一品”;通过农副产品加工业、生产性服务业向集镇、中心村集聚,带动乡村地区发展;以村企合作为主要动力,发展绿色农业、旅游业等低污染、高附加值产业,并以此为契机建设新农村,进一步提高农村居民收入水平,改善农村居民生活质量。
3.3 城乡统筹发展的落脚点
对曲靖市而言,“城”的发展虽已有一定基础,但仍不够强,辐射带动力不足;而“乡”尚处于分散居住、低效生产,低质服务的阶段。未来曲靖市城乡统筹的落脚点将在于“城”的集聚发展,以及“乡”的生活——生产服务载体的建设。因此,未来曲靖市要实现沾益、马龙和麒麟三区合并式发展,做大“强核”,成为珠江源大城市。
在实施时序上,立足曲靖市城乡发展现状以及市域空间南北长、东西短的特征,曲靖市城乡统筹近期的实施重点在于加强麒麟与沾益的互动合作,实现空间的高效对接,引导马龙向东发展;中期整合麒沾马地区资源,做强做大中心城区,辐射周边乡村,带动宣威、罗平发展;远期强化宣威、罗平南北两级发展,整体带动市域乡村地区发展。
4 结语
曲靖市城乡发展的主要特征是中低水平下的城乡发展严重不平衡,城乡发展“拉力”不足、“推力”不够。曲靖的现实问题是生态环境的严格要求、地形环境的制约、现状相对较大的城乡发展差距等,指向了其促使城市不断集聚的同时,乡镇也依据自身资源优势有重点地发展壮大,城乡共同提升,共赢发展,差距逐渐缩小的发展趋势。曲靖市在未来发展中,通过构建“核心城区—重点城镇—乡村地区”层次组织框架,实现“强核”带乡村的城乡发展模式。一方面,要做强极核,实现麒沾马三市捆绑式发展;另一方面,要做大城乡经济“蛋糕”,以提高城乡整体经济水平;做好城乡“二次分配”,以提高农民收入,缩小城乡差距。同时以“十化”(产业生态化、工业园区化、农业产业化、产业基地化、基本服务均等化、新型城市化、城市田园化、乡村发展创新化、生态环境优化、资源利用可持续化)作为策略实现城乡协调发展。■
摘要：城乡统筹是我国以“城市剥削乡村”的发展模式取得的快速发展中,为实现社会公平和资源统筹、共享而采取的重要手段。近几年来,各地区纷纷开展城乡统筹规划,云南省曲靖市就是其中之一。曲靖市城乡发展的主要问题包括:“城”的发展虽已有一定基础,但辐射带动力不足;而“乡”尚处于居住分散、生产低效的发展阶段。曲靖市城乡统筹的关键在于“城”的集聚发展,沾益、马龙和麒麟三区合并式发展,做大“强核”,成为珠江源大城市,以城镇工业化(城市化)、三产化作为“自上而下”的拉力;以“乡”的生活—生产服务载体的建设以及“一社一村”、农村特色化(专业化)作为“自下而上”的推力;以集镇和中心村的产业非农化(集聚化)以及农业产业化(现代化)作为城乡间的联系纽带,城乡同步同质发展提升。本文以云南省曲靖市为例,探讨其在城乡统筹实践过程中的现状问题并提出曲靖市未来发展路径。
关键词：城乡统筹,理论,路径,曲靖市
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统筹路径 篇2
转载日期：2012-7-18 21:49:00 来源：互联网
内容摘要：统筹城乡发展是新时期中国指导经济社会发展的重要战略思想。统筹城乡综合配套改革，促进城乡经济社会协调发展，是一项艰巨的系统工程和综合配套改革，涉及政治、经济、文化、社会的方方面面，必须多管齐下、多方并举，根本的是要从机制体制和政策制度着手，配套实施、扎实推进。
关 键 词：综合配套 机制
（一）我国30年的改革开放，使我国经济建设获得了前所未有的飞速发展，成就得到了世界上的普遍赞许，创造了世界公认的“中国奇迹”。然而，在我国经济高速增长和繁荣背后，除存在增长方式粗放、资源能源消耗高、环境污染严重、区域发展不平衡外，还有一个突出的问题，就是城市得到了全面发展，但农村发展严重滞后；工业有了长足进展，但农业还处于一个非常低层次的发展阶段，发展成果没有被全体人民尤其是没有被占人口最多的广大农民所共享，城乡差距越来越大的趋势并没有从根本上得到遏制。城乡居民享受改革开放成果的差距不仅表现在收入上，更突出表现在竞争机会、就业、教育、住房、社会保障、公共服务等各个方面。正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中总结的那样：收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。
在以前我国经济实力还不很雄厚的条件下，城乡居民在发展机会和享受公共服务等方面的差距和不平等问题难以解决，但现在我国经济实力已经具备相当实力，这些矛盾和问题长期累积已经达到社会难以容忍的情况下，就不能回避、必须面对，并要花大力气解决。在我国这样一个国土面积大、人口众多、发展不平衡的大国，要真正实现城乡统筹协调发展，不是一件容易的事，涉及到从根本上打破长期以来形成的城乡二元结构的体制机制，涉及资源配置、户口、教育、就业、社会保障、公共服务、社会管理等一系列体制上的变革，涉及城乡利益关系的重大调整，问题非常复杂。我国改革开放和经济社会发展到现在，一方面必须改变城乡二元结构的体制机制，同时又要在这种变革中减少失误、减少风险，这就决定了先在局部地区探索、积累经验，然后逐步推广的必要性。
党的十六大明确提出了促进我国经济社会全面、健康、均衡发展的新理念和新要求。党的十六届三中全会进一步全面系统地提出了“五个统筹”的具体要求，并将“统筹城乡发展”置于首位，这说明在我国整个社会经济发展中城乡关系的重要性。在城乡关系中，农业、农村发展滞后已成为统筹城乡关系的难点所在。党的十七大又把统筹城乡发展作为促进国民经济又好又快发展的重要内容。统筹城乡经济社会发展，是党中央在正确把握中国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上提出的，是一个重大的理论创新，主要指把城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，城乡差别逐渐消失，最终实现乡村工业化、农业集约化、集镇城市化、服务社会化。统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构，这是我们党深入贯彻落实科学发展观，为从根本上解决城乡发展的矛盾和问题，实现全面建设小康社会的宏伟目标而提出的战略思路和方针，是实现现代化的必然要求，是加快发展的客观需要，也是解决“三农”问题，加快城乡经济社会发展一体化进程的根本举措。统筹城乡发展，是一项关于全社会的复杂的系统工程，涉及到城乡规划、基础设施、土地制度、社会保障、人口管理、文化教育等各个领域，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，促进和维护社会的安定与和谐。
（二）2007年6月7日，国务院批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革、机制创新，并在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式,促进城乡经济社会协调发展，为全国实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。积极探索统筹城乡综合配套改革的新路子，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是一项事关我国经济社会发展全局的重要工作，具有非常重要的现实战略意义。
重庆是我国中西部地区唯一的直辖市，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，在区域协调发展和改革开放大局中具有重要的战略地位。国务院批准重庆市和成都市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重大战略部署，是完善我国区域发展战略空间布局、推动中西部城乡统筹改革和协调发展、探索新形势下新的发展模式的重大战略举措，意义重大，必将对我国未来区域经济增长极的构建和加速城乡统筹进程产生重大而深远的影响。
城乡统筹发展是一种注重城乡协调发展和均衡发展、注重城乡之间和人际之间公平与和谐的一种发展理念、发展观和政策导向。城乡统筹的对象是城乡政治、经济、社会和文化的发展，目的是实现城乡居民共同富裕。统筹城乡综合配套改革，就是要对阻碍城乡政治、经济、社会和文化发展的方方面面体制机制进行全面的而不是单项、协调配套的而不是孤立的改革。统筹城乡综合配套改革试验，核心是改革，目标是建立统筹城乡的制度体系。统筹城乡，既是改革的出发点和落脚点，又是改革的着眼点和着力点；综合配套，既是对改革内容的基本要求，也是实现改革目标的重要保证，单独进行某一方面的改革不可能完成综合配套改革的任务；改革试验，既是试错机制的具体实践，也是探索改革路径的科学办法。统筹城乡发展综合配套改革，应当准确理解和把握“统筹”、“城乡”、“发展”和“综合配套”几个核心焦点。统筹城乡发展中的“统筹”，有两个核心价值目标：
（1）对各种资源要素的全面统筹与协调。统筹即对各个发展领域、城市与农村、工业与农业、发展速度与进程、经济与社会发展等方面，按照最优化配置原则，进行全面协调与规划，制定合理科学的统筹城乡发展综合配套改革的总体方案。
（2）对通过改革发展所产生的经济利益进行统筹与协调。统筹即在社会公平、正义的原则下，针对社会利益的分配与再分配，构建起新型的社会保障法律制度机制，公共财政运行模式与机制，其他社会公共产品供给等制度机制，最终形成具有可操作性的“以工哺农”、“以城带乡”的制度体系。统筹城乡发展，涉及城市与农村两个核心区域，我们除了应当分别规划好两个区域各自的发展之外，更应当强调在统筹城乡发展的综合配套改革中，吃透城市与农村的各自特点、优势与劣势，在整个区域内统筹思考与部署城乡的协调发展。
统筹城乡发展和统筹城乡综合配套改革有着紧密的联系。统筹城乡综合配套改革的中心词是改革，其内涵是对隔绝城乡、忽视农村、歧视农民、影响和制约农村发展的法律、体制、政策、制度等进行改革，从根本上解决农村、农民的制度性贫困问题。统筹城乡综合配套改革，基本准则是科学发展、社会和谐，核心问题是富民惠民、改善民生，关键环节是创新体制、创新机制、创新制度，根本方法是统筹兼顾、协调推进，重点布局是经济社会建设。统筹城乡综合配套改革是实现统筹城乡发展的手段和途径，通过对涉及上层建筑的法律、体制、政策、制度等进行综合配套改革，为统筹城乡发展提供法律、体制、政策和制度保障。统筹城乡发展的中心词是发展，是科学发展观的要求和内容之一，其内涵是城乡兼顾，通盘考虑，统一谋划，推动城乡共同、和谐、健康、快速发展。统筹城乡发展是统筹城乡综合配套改革的目的，通过统筹城乡综合配套改革，从根本上缩小城乡之间的制度差别和发展差距，促进城乡统筹发展，缩小城乡发展差距，消除过大的社会群体贫富悬殊，实现城乡社会和谐、共同发展、共同繁荣、共同富裕。但是，解决几十年发展过程中积累的社会问题，绝不是简单的“杀富济贫”和“削峰填谷”。统筹城乡综合配套改革和统筹城乡发展相互依存、互为条件，是一个创造性地、动态地解决尖锐社会矛盾的长期过程。“发展是硬道理”已经成为我们党解决尖锐社会矛盾最成功的经验，尖锐的社会矛盾只有通过改革的手段，在发展过程中逐渐地消化解决，才会产生最佳的社会效果。
国务院批准重庆市为统筹城乡发展综合配套改革试验区，需要重庆市通过“试验”，提供统筹城乡发展推进过程中的经验。笔者认为，这个综合配套改革“试验”至少要在以下三个方面充分发挥作用：
1、探索“以工哺农”，“以城带乡”的有效途径。尽管解决我国“三农”问题的首要任务，是创新农村增产增收的制度机制，但是由于我国农村与农业肩负的社会责任太多（粮食安全、劳动力吸纳、社会稳定等），以及城市与农村劳动价值评判标准的二元结构，导致了无论如何都不可能仅仅依靠农村与农业解决目前的“失衡”问题。如何建立起“以工哺农”、“以城带乡”的有效制度机制，是统筹城乡综合改革试验的核心任务之一。
2、创新农业内部增产增收的制度机制。实现我国城乡共同协调发展，缩小城乡差距，既需要“以工哺农”、“以城带乡”和农业扶持政策等外部条件，更需要充分运用统筹城乡发展综合配套改革的历史机遇，以“科学发展观”为指导，对农业生产组织形式与生产方式、农村土地制度、乡村治理与管理模式、农产品生产与加工销售组织体系等进行全面而系统的制度创新，从而建立起能够使农业增产增收的有效制度机制。
3、探索社会转型的有效途径。人类社会的发展，大致都会经历从农业社会到农业与工业并存的二元社会结构，再到工业社会结构的发展演变历程。重庆市统筹城乡综合配套改革试验，正处于我国从城乡社会二元结构向城乡一体化社会转型的特殊历史时期。在我国，如何顺利完成从城乡社会二元结构向城乡一体化社会结构的转型，是一个没有先例可循的重大社会变革，需要通过统筹城乡综合配套改革试验中，探索和积累有关城镇化和社会转型经验，寻求破解我国社会二元结构难题的有效途径。从在我国目前情况看，中西部地区经济很难完全按照东部地区依靠外需来带动经济增长的模式来发展，重庆市把统筹城乡发展这件事做好了，就走出了一条符合中西部地区实际的新的发展路径。
（三）重庆是长江上游最大的工业城市，鸦片战争后内陆最早开埠港口城市、西南重镇、抗战时期“陪都”、国家“三线建设”重点地区，历史上就是我国内陆地区重要的经济、贸易、内河运输口岸和商品集散地。特别是经过改革开放30年的发展，重庆市经济社会发展取得的成绩举世瞩目，到2008年底，已有93家世界500强、120家左右的中国500强企业入驻重庆，工业经济结构进一步优化，汽车摩托车、天然气石油化工、装备制造、新材料、电子信息产业等构成了完整的工业体系，为重庆市推进统筹城乡综合配套改革奠定了的坚实物质基础。
长期以来，重庆市的发展始终受到党中央、国务院的高度重视。1983年率先成为全国经济体制综合改革试点城市，是14个计划单列城市之一，赋予省级经济管理权限。1992年辟为沿江开放城市。1997年3月升格为直辖市。1994年江泽民总书记来渝考察时要求重庆发挥“长江上游经济中心”作用。2002年胡锦涛总书记来渝考察指示重庆要“在西部地区走在前列”。2007年胡锦涛总书记“314”总体部署为重庆深化改革加快发展指明了方向。2007年6月，国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，体现了中央对重庆城乡统筹工作的重视和对重庆发展的关心，这为重庆推进统筹城乡综合配套改革试验营造了良好的体制条件和政治环境。
国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，中共重庆市委出台了《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》（渝委发〔2007〕64号），重庆市人大常委会通过了《关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，重庆市级部门加强对试点区县的指导和协调，出台了加快推进改革试验的意见。2009年1月26日，国务院印发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），重庆城乡改革发展成为国家战略，这预示着重庆将迎来新的一轮发展机遇，这些为重庆统筹城乡综合配套改革试验工作顺利推进提供了有力的政策保障。
重庆市各级各部门按照中央和重庆市委、市政府的部署，一手抓思路和方案研究，一手抓试点试验起步，积极探索消除城乡二元结构的政策措施取得了积极进展。“圈翼帮扶”机制逐步建立，“一圈两翼”经济快速发展；解决农民工问题工作力度加大，探索农民工腾退宅基地迁入城镇或农村集中居住点的激励措施；现代农业服务体系建设进一步加强，市场服务体系进一步完善；城乡公共服务领域改革取得新突破，就业和社会保障改革取得新突破；财政金融体制改革取得新突破，行政管理体制改革进一步深化，区县改革试点积极推进，九龙坡区推进“承包地换社保、宅基地换住房”，注重群众意愿，完善配套政策，改革试验更趋规范。垫江县按“小单元、多模式、低风险”思路，选择有条件的村探索改革，因地制宜流转土地；实施“全民创业”计划，吸引农民工返乡创业，促进新的产业集聚。梁平县屏锦镇探索土地流转“超市+连锁店”模式，在一定程度上解决了土地流转中供需信息不对称的问题；梁山镇以专业合作社为平台较好地解决了农户分散经营与市场竞争的矛盾。其他区县（自治县）不等不靠，结合自身实际，分别从规划、土地流转、劳务经济等入手开展改革探索，积极投身改革试验。同时，全国各地都结合自身实际，大胆创新，积极探索，创造了许多成功做法，这些为重庆统筹城乡综合配套改革积累了经验。
（四）统筹城乡发展的基本目标，决定了统筹城乡综合配套改革试验不可能单项推进，它是一个艰巨的系统工程和一项综合配套改革，涉及政治、经济、文化、社会的方方面面，需要对现有不适应的机制和体制进行变革，必须综合运用行政的、经济的、法律的、市场的手段，多管齐下、多方并举，配套组织、扎实推进。小平同志在1980年总结社会主义历史经验，特别是“文化大革命”沉痛教训时指出，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。城乡统筹成败在改革，只有改革，破除那些不适应城乡统筹的体制机制、政策制度，建立起新的体制、机制和制度体系，实现城乡统筹发展才有根本保证，改革实验才能事半功倍，取得实效。重庆要走出一条自己的道路，关键要抓住“统筹城乡综合配套改革试验“这个战略机遇，解放思想，抓住重点，大胆改革，在创新体制、机制和制度上做文章、下功夫，形成一系列科学发展与社会和谐的新制度、新机制和新体制，促进城乡经济社会又好又快、统筹协调发展，把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会，实现中央赋予的光荣使命。
一、创新对外开放新机制，大力发展内陆开放型经济。中共中央政治局委员、重庆市委书记***指出：“在开放的情况下，才能有效汇聚全国乃至全世界的资金、技术、人才、市场等种种经济要素，为我所用；才能实现各种经济要素的最佳组合，实现‘1+1＞２’的效应。不搞对外开放，各种要素和资源进不来，产品出不去，经济就肯定发展不起来”、“重庆怎样实现跨越式发展，当然可以开出很多药方，但根本的出路还是扩大开放”、“开放不仅是工作的方向，而且是经济发展的动力”。重庆市统筹城乡综合配套改革，必须增强开放意识，培育开放型经济文化底蕴，以思想的大解放，推动对外的大开放。树立全球化战略观念，以全球视野、开放思维统筹把握国内外市场的变化，树立危机意识、创新意识、合作意识、以人为本的意识，既要发扬光大重庆淳厚朴实的本地文化，也要善于吸收其他先进文化的优秀内容，有机融合形成独具特色的重庆文化，推动开放型经济发展。充分利用两个市场、两种资源，加快转变贸易发展方式，大力发展机电产品、高新技术产品出口，发展服务贸易，承接国际服务外包和加工贸易的转移。积极吸收国外资金、技术和人才，注重与外资企业开展形式多样的投资贸易合作。支持具备条件的企业走出去设立生产和研发基地，购并高新技术企业和研发机构。要积极构建区域经济合作新机制，充分利用各种区域合作平台，加强同周边省市、长江沿线、沿海地区全方位、多层次、宽领域合作，促进基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。要尽力改善内陆开放的政策环境。建立健全发展内陆开放型经济的政策体系，营造与国内外市场接轨的制度环境。积极探索沿长江建立大通关模式，推进区域通关改革，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，实现长江水运通关便利化，推进电子口岸建设，解决内陆地区对外开放瓶颈制约。逐步扩大基础设施和重点行业的市场准入，建立适应对内对外开放的投资体制和激励机制。创新人才引进与激励机制，加快培养和引进开放型经济管理人才。
二、推进财政体制改革，建立以城带乡、城乡统筹利益分配体系。推进统筹城乡综合配套改革，要求按照建立公共财政体制的要求，完善政府的农业投入机制，调整财政支农资金的使用方向，改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。一是尽快改变农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把农业和农村基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围，继续加大对农业基本建设的投资力度，确保农业基建投资保持在较高水平。二是增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入,建立起农业支持机制，增强农产品的市场竞争力，扩大市场占有份额。三是逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金转为对农民收入的直接补贴，在重点产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。四是整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制，加强统筹协调和统一安排，使有限资金发挥出最大的效益。五是要鼓励城市资本向农村有序流动，建立以城带乡、以工促农、工业反哺农业的机制。要鼓励城市资本增加农村基础设施和公共服务的投入总量，形成稳定的投入渠道。要加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，甚至在某些方面更具特色、更有优势，使居民感到与城市同样方便、舒适，增强小城镇和集中居住区的凝聚力、吸引力。
三、建立城乡统筹的产业发展体系，优化农村经济结构。城乡产业协调发展是城乡一体化的重要基础。重庆市统筹城乡协调发展必须以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，不断增强县域综合经济实力，使县域能够加快基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等，逐步缩小城乡差距。要着力推进区域经济协调发展，努力把“一圈两翼”打造为统筹城乡改革试验平台，明确一小时经济圈“领头领跑”、渝东北地区“提速提档”、渝东南地区“做特做优”的战略目标和任务，努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发新机制，形成一、二、三次产业城乡分工合理、区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的产业体系，实现优势互补、协调发展。要坚持“利益均沾，风险共担”、农民自愿、因地制宜原则，选择适当的形式（机制）把农户和市场联系起来，形成“市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户”的生产经营格局，使农民真正成为市场主体。对符合条件的龙头企业，在财政、信贷及其他政策方面予以重点扶持。积极开展农业产业化资本经营，打造“航空母舰”，以科技进步为动力，延长产业链条,以品牌开拓市场，增强企业核心竞争力和带动农户的牵引力。要积极引导龙头企业与农户建立合理的利益分配机制，逐步由契约联结、服务联结向资产、资本联结方向发展，形成更为紧密的利益联结机制。要按照工业的理念来改造、提升农业，把农业作为工业生产的第一车间，按照面向市场、发挥优势、注重品牌、规模经营的现代工业生产方式，树立品牌观念和特色意识，按照专业化、区域化的要求，培育和发展具有较大规模和较强竞争力的优势产业基地，抓好农村经济结构的调整，使农业产业化发展保持旺盛的活力。要加强宏观指导、微观引导，强化市场管理和信息、法律、金融等服务,加强有关部门之间沟通、协调和合作，为农业产业化发展提供服务,搞好基础设施,营造“硬”环境，同时为企业排忧解难，营造“软”环境。要牢固树立“小城镇，大战略”的观念，把发展小城镇作为推进城市化的重要途径，科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，繁荣小城镇经济，提高小城镇的承载能力和发展后劲，使之成为统筹城乡发展的一个有效载体，促进小城镇发展应由数量型向质量型转变，提高城镇化对农村经济的刺激和带动作用，使其成为农村人口转移和农村市场扩展的聚集点。
四、加大户籍制度和土地制度改革力度，使广大农民成为城市化进程的受益者。户籍制度的主要弊端并非单纯户口称谓的更改或取消城乡二元分割的户籍登记制度就可以解决，其关键在于根除依附于户籍制度的医疗、教育、就业、社会保障、住房等为划分公民等级的不合理的相关政策，实现公民平等权利、维护公民合法权益，从而打破城乡藩篱，形成人口自由流动，确保农民在身份转变后能真正享受国民待遇。要按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。对本市户籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利和义务。对市外迁入人员实行准入条件的管理办法，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。
土地资源持续减少所构成的土地供给瓶颈是“试验区”建设面临的障碍，必须积极进行土地制度创新，制定和出台突破性土地政策，提高土地利用效率，增加土地有效供给。要积极推进农村集体建设用地市场化改革，从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入工业用地市场，允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营，通过充分挖掘集体建设用地潜力，有控制地拓宽建设用地利用空间，极大地缓解加速工业化进程中日趋严重的土地供给瓶颈。要创造条件实现农村集体土地与国有土地“同地，同权、同价”，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，使农村集体非农建设用地流转方式与国有土地一样，可以按同等条件进行出让、出租、转让、转租和抵押，从根本上消除现行土地征用制度弊端，真正实现对农民利益的有效保护。在符合有关土地政策规定和产业发展空间布局要求条件下，应当允许探索以集体建设用地入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业，使其能直接分享工业化的利益，拓展稳定的非农收入来源，构建农民增收的长效机制。要推行农村住房和宅基地商品化。对符合法定宅基地面积标准的“一户一宅”，其住房和宅基地允许商品化转让，允许农村住房和宅基地在农村内部进行自由流转，转让、出租的流转收益归农户所有。建立有限制的小产权房交易市场，允许城市居民购买符合城市建设规划的小产权房用于自住。要制定优惠政策，广泛吸引社会资金直接或者以参股、控股方式参与土地整理和拆院并院。农村土地整理和拆院并院节约的集体建设用地指标，在符合规划的前提下，经批准可允许投资土地整理的公司就地兴建生产管理用房，用于发展优势农产品规模化基地、农产品加工业、农业现代物流业建设等项目；也可经批准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用，所获收益在地方政府、集体经济组织和参与土地整理的公司之间按合理比例分配，政府所获收入全部用于现代农业发展和农村建设。
五、建立和完善农村金融服务体系，拓宽农村融资渠道。农村发展缺乏有力的金融支持，是统筹城乡发展的最大障碍之一。“试验区”的设立，对重庆市提高农村金融服务能力提出了更高要求，必须大胆创新，深入推进，有效增强金融体系服务“三农”的功能。一是要建立和完善支持县域经济发展的金融服务组织体系，加快农信社试点改革的步伐，在逐步完成法人治理结构改革后，使其增强自我发展能力，立足社区、扎根农村、贴近农民，坚持为“三农”服务的市场定位，真正成为主要支持“三农”的生力军，成为县域经济金融服务的主平台。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大包括对农村的农业综合开发、农田水利基本建设、龙头农产品加工企业等服务范围。国家开发银行应将业务向农村延伸，大力支持农村公路、电力、水利等基础设施建设，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确，各负其责，共同支持农村经济发展的格局。保险公司要开展农业贷款保险，分散信贷风险。要探索建立农村存款保险机制，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。鼓励有条件的县区在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织。要创新适应县域经济融资要求的金融产品体系，采取差别化的信贷措施，放宽授权和授信，避免贷款标准“一刀切”。要充分认识县域经济以客户、中小个体民营企业为主的特点，根据其“急、频、小”的贷款要求，积极开发新产品，形成特色化服务、差别化服务、多样化服务。金融机构要深入挖掘县域经济的资源优势和特色经济优势，大力支持农村粮食生产，支持第三产业发展，支持商贸流通和农产品专业批发市场发展。重点支持特色园区、科技园区、专业化园区，要防止支持投资过度、低水平重复建设园区。
六、建立城乡统筹的教育卫生、劳动就业等保障体系，推动农村全面进步。一是改革整农村义务教育、卫生的投入机制。进一步加大县市以上政府对农村基础教育、卫生的投入，实行城乡一体的教育、卫生体制。推进义务教育均衡发展，改善农村中小学办学条件。加快普及农村高中阶段教育，推动职业教育集团化办学模式改革，健全协作培养、分段培养等技能人才培养方式。加强县级医疗机构基础设施建设和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设，加大对基层医疗机构和公共卫生的投入，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等基本公共卫生服务，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提高公共服务水平、应急救治能力和预防控制能力，逐步实现公共卫生服务均等化，在西部地区率先实现人人享有基本医疗卫生服务目标。二是建立城乡统筹的社会就业体系，实现城乡劳动力与就业市场一体化。要将农民就业问题纳入整个社会就业体系中，消除劳动力转移过程中结构和制度限制因素，尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度和加快农村剩余劳动力转移的政策措施，推动农村剩余劳动力转移。进一步完善和规范劳动力市场管理，坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目，从制度上消除对农民的歧视，平等地对他们实行人性化管理，亲情化服务，市民化对待。要打破制约农村剩余劳动力有序流动的机制，扶持一批能够带动和促进农村剩余劳动力转移的就业服务机构、中介组织，强化对农民的培训，提高农民就业能力，实现城乡就业竞争公平化，走劳务输出产业化发展路子，实现劳动力资源优化配置。三是健全城乡社会保障体系，这是统筹城乡发展的重要方面。老无所养、病无所医和贫无所济是农民生活的三大后顾之忧。要在农村构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，建立多层次、城乡一体化的农村社会保障体系，让农民老有所养、病有所医和贫有所济。要通过完善城乡土地制度，建立农村土地使用权与社会保障权益的合理转换机制，来构建稳定的社保资金保障机制。坚持动态管理和属地管理原则，完善最低生活保障制度，实现严进宽出应保尽保目标。积极探索农村最低生活保障制度，加快农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养工程，坚持制度统一、标准有别、保障重点的原则，实现低标准起步、宽覆盖目标，建立城乡一体化最低生活保障制度。积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村，可以鼓励农民参加商业医疗保险。坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。
七、建立城乡统筹的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。加快政府管理体制改革，完善政府公共服务职能，既是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障，又是统筹城乡综合配套改革的关键环节。当前政府职能转变的问题依然是政府与市场的关系问题。一是政府该退的退、该让的让、该不管的尽量不管。目前政府审批仍有进一步减少的空间，能够让市场做的政府尽量少管或不管，尽可能变审批制为核准制；进一步推进政企分离，为完善企业法人治理结构和建立现代企业制度提供环境条件；加快培育和支持各类社会组织、中介组织的发展，在资金、政策、信息、任务委托等方面为他们生存、发展提供条件，支持和帮助他们参与社会管理和公共服务，使之成为承接政府社会职能的主体，以健全社会体系和功能；变经济型政府为公共服务型政府，把政府经济发展职能更多的转移给经济组织和个人等。其次要凸显和加强政府社会管理和服务的功能，该立的立、该进的进、该管的要管好。在市场经济条件下，政府的职责主要应该服务经济发展、弥补市场经济不足、维护公共安全、促进社会公平。包括加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，构筑平等的市场竞争关系；利用政策等手段进行经济的宏观调控，促进经济健康发展；加强社会管理，促进社会公平，满足社会成员基本的公共需求；针对市场经济发展中的新情况、新问题，加强和改进政府的管理方式和管理手段等。三是在统筹城乡条件下，政府的一项重要职责就是搞好各项制度创新和制度供给，为统筹城乡发展提供系统的制度和政策支持。要加快转变政府职能，建设服务型政府，探索建立有利于统筹城乡发展的行政管理体制，推进城乡社会管理一体化。要改变重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的现象，加强对经济社会发展规划，公共产品供给，转移支付，制度建设等方面的职能与功能，增加政府公共服务支出，转变公共服务提供方式，全面推行政府投资项目代建制，推广政府购买服务模式，引导社会资金投资公益性社会事业。要健全社会组织建设和管理，积极培育各类服务性民间组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用扎实推进城乡社区建设，完善综合服务功能，健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。
参考书目：
1、汪洋：《在重庆市建设全国统筹城乡综合配套改革试验区电视电话会议上的讲话》；
2、***：《在中共重庆市委三届三次全委会上的讲话》；
3、王鸿举：《在重庆市建设全国统筹城乡综合配套改革试验区电视电话会议上的讲话》；
4、李炳坤：《关于统筹城乡发展的几点思考》；
5、杨庆育：《关于重庆市统筹城乡综合配套改革工作情况的报告》；
6、《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》（渝委发〔2007〕64号）；
7、《重庆蓝皮书·2009年中国重庆发展报告》：重庆出版社2009年1月第一版；
8、马晓河：《统筹城乡发展解决五大失衡》；
9、《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）；
养老保险城乡统筹实施路径反思 篇3
摘要：基于统筹城乡和制度一体化目标，回顾反思了我国基本养老保险的制度设计思路和实践途径。在制度设计思路上，以“人群分设”的传统路径依赖，存在制度体系的碎片化、参与机会不均等、财政分配不公平的三大弊端。新时期的城乡统筹实践路径，是从二保“双延”转向城乡一体。结合国外经验，文章中提出新时期应以全体公民为对象，促成参保机会均等，保证起点公平；采用弹性筹资机制，秉持社会正义；统一计发办法，促进结果公平。可以采取三步走实施策略：第一步，统一建立城乡居民的社会养老保险（以下简称“居保”），使之与“城保”一起实现“统一国民资格”。第二步，通过建立“居保”与“城保”一体化的待遇计发办法，完成“统一待遇比例”问题。第三步，提高统筹层次，实行养老保险全国统筹，彻底破除跨区域经济悬殊的统筹地区关系转移接续难题，真正实现养老保险制度一体化。
关键词：社会保障；统筹城乡；一体化；路径
一、 问题的提出
以扩面覆盖的制度历史路径，重新审视我国社会保障60多余年来改革发展路线，尤其是改革开放以后的社会养老保险改革，可以发现其制度设计的典型特点：我们总是习惯将保障对象按单位类别、群体特征或社会身份类别进行划分，针对其社会分层的特点进行制度分门别类设计，譬如分别建立城镇职工、公务员或机关事业单位职工、军人、城镇个体工商户及灵活就业人员、农民工、失地农民、计生两户等若干群体的制度安排。这里，借用抽象概念，可将这种按照保障对象的单位类别、群体特征或身份类别等社会属性作为划分依据、分门别类建制的制度设计路径称之为“人群分设”的思路。
建国以来，无论是计划经济时代的“劳动保险”，还是改革开放后初期的“社会保险”改革，基本上都一直是按“人群分设”思路所主导。其中，城镇职工基本养老保险制度扩面进程，先后经历了从合同制工人到非合同制工人，从国有企业到私营企业，从就业职工到普通居民的渐进过程。这种传统路径的优点是，容易根据参保人的社会分层进行相应的制度设计，有利于识别目标群体的共性特征，相对集中地解决某一突出社会群体迫切的社会保障需求。在组织实施过程中，有利于参保扩面的组织发动，有利于区分轻重缓急、便于渐进推行和利于操作管理等优势，也迎合了典型的中国特色式的“摸着石头过河”的路径依赖（郑功成，2008）。但是，长期以来，这种设计思维和行动路线也为新时代社会保障制度遗留了城乡统筹的难题。建立更加公平可持续的社会保障体系成为党的十八大三中全会改革的重要内容。
二、 当前我国基本养老保险制度的主要问题
1. 制度体系碎片化。社会保险遵循大数法则的内在要求，天然地追求制度公平和统一。在尽可能大的范围内公平的筹资机制、统一的基金管理以及待遇保障水平，才能更好地发挥制度的综合保障效益，包括经济效率和社会效益。但传统的按“人群分设”的制度安排，往往因社会分层划分过细、统筹层次设计过低局限，叠加地广人多的特殊国情，城乡差别大、区域差别大，难以避免地形成了多样化的政策差异，导致制度体系多度碎片化，造成关系转移难、资金调剂难和待遇攀比多等多重社会矛盾（郑秉文，2009）。评估我国社保制度改革，“城镇职工养老改革的经验教训之一就是集中不足而分散过度，呈现制度碎片化、管理分散化状况，给制度统一、基金统筹、关系转移带来了阻力”（胡晓义，2009）。如今，我国社保制度碎片化困境及其矛盾日益凸显，加快促进社保制度的总体性和统一性，努力缩小城乡、区域差别、制度差别成为当前我国养老保险统筹城乡重要任务。
2. 参与机会不均等。从起点公平来看，机会不均等往往由制度的缺失、起步时间的不一致、或者非经济因素条件限制等原因造成。长期以来，农民的制度安排缺失，受益群体内部由于碎片化的制度分割，限制和约束了参保对象，参保人往往因身份等非经济或职业原因被限阻隔，导致各群体之间享有养老社会保障权利不公、机会不均等，微观上，主要体现在突出地强调社会身份，忽略不同群体间经济收入差别等经济实质，无论是筹资还是待遇，均存在事实上的不平等现象。譬如“新农保”实施前，广大农民的社保权益缺失；“新农保”实施后，未纳入制度覆盖的城老年居民，因为制度分割也无法享有农村富人都能享有的普惠均等的国家基础养老金。同样由于制度分阻或户籍等身份限制，即使农民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城镇居民一样的基本医保参与机会以获取相应大保障待遇。同时，收入较低的城镇居民，也会为“新农合”的低标准缴费及相应的保障待遇而羡慕不已。此外，游走在各项制度之间的一些边缘群体，其社会保险权益往往会被忽略。譬如农民工等流动群体。总之，一旦制度分隔造成养老保险参与机会的起点不公，由此产生的一系列后期“连锁效应”将产生深远的历史影响，后果也是难以估量的。
3. 再次分配的不公平。当前，越来越多的研究已经注意到，社会群体之间的初次分配利益失衡已经成为一个阻碍社会公平、影响社会保障体系完善的根源，社会保障领域的再次分配的公平性问题更该警惕。近年来，国家通过财政投入，不断新增调整退休人员养老金，连续进行了养老金十年连调。退休人员基本养老金中的财政分配效应越来越成为退休养老金收入中的重要部分（调增增量养老金收入已占退休时核定的平均养老金收入的40%）。但由于群体性的制度分割和参与机会的不均等甚至缺失，同一制度内不同群体的利益分配尚难以平衡，未纳入覆盖群体的公平权益更无从分享。从公平的视野来看，当前制度中退休待遇攀比矛盾，归根结底就是由养老制度碎片化分割体系造成的，起点不公必然导致结果不公，且日后难以调和。再公平的调整机制也不如养老金计发办法自然计算的养老金更能体现制度公平。另一方面，制度的碎片化导致管理体制分割，进而影响制度整体协调发展，可能会加剧群体间社保权益分配的不公平。例如当前我国针对广大农民和城镇居民养老保险项目，具有明显的社会救助特征，财政补贴是缴费来源的主要重要组成部分，但是，由于各项制度管理体制分割，往往致使各项制度间的整体统筹规划和长远思考缺位，从而使各项制度间的财政机制各自为阵。城乡居民基本养老保险制度合并实施前，五花八门的各地"新农保"财政补贴机制即是明证，未能使本该是公平、正义化身的社保制度更好地收入再分配的积极作用，甚至有可能成为固化社会分层、扩大社会差距，导致财富逆向再分配的温床。
总之，城乡二元经济社会格局造就区域经济差距、城乡差距，历史地造就了城乡社会保障制度的二元分割问题，而按“人群分设”的制度设计思路，又无形中加剧了城乡社保制度的碎片化和参与机会的不均等，“酿成了社会保障资源长期以来严重的分配不公，造成了城乡严重的社会隔阂和身份歧视，阻碍了社会保障一体化和城市化进程，不利于和谐社会的建立与发展”（邓大松，2009）。进入新世纪以来，新时期的社会保障制度设计，亟待加强城乡统筹。
三、 新时期的城乡统筹实施路径
党的十六大以来，按照科学发展观理论和“统筹城乡一体化发展”发展的目标要求，社会保障领域全面加快了统筹城乡一体化建设进程。一开始，各地自行探索推进的新农保如雨后春笋、势如破竹，据不完全统计，至2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》下发前，全国各地自行开展试点的新农保制度达到数百种之多。与此同时，城镇职工养老保险制度也在千方百计“扩容”，企图尽可能扩大制度保障覆盖范围。
1. 从二保“双延”到城乡一体。所谓城乡二保“双延”道路，是根据传统城乡制度分设各自扩面推进的思路，即职工养老保险在“统账结合”的模式下，千方百计扩大覆盖范围，以期延伸覆盖各类城镇职工、居民和各类非从业人员。具体来看，所采取的扩面措施主要有：一是降低城镇灵活就业人员等个体身份参保“门槛儿”；二是对原国有、集体企业“漏报”人员采取一次性参保补缴或延期缴纳措施；三是出台农民工参保缴费办法，采取降低农民工费率的优惠措施或采取“降低缴费和保障水平的”“双降”方式；四是将城镇从业人员中从事部分特殊行业或低收入群体，参照灵活就业人员或农民工办法进行参保等；五是探索启动机关事业单位养老保险改革，力图将尽可能大地“城保”覆盖范围。六是将具有相应经济能力的农村各类人员纳入“城保”覆盖范围。
与“双延”思路所不同，另一种道路是，一些地方积极贯彻党的科学发展观，以城乡养老保险一体化为目标，大力推进养老保险的城乡统筹，直接开展了城乡居民社会养老保险制度一体化建设。如重庆市2006年就开展了居民养老保险城乡统筹。其覆盖范围包括年满16周岁以上农村居民（不含在校学生）、城镇灵活就业人员以及年满60周岁以上的城镇没有享受基本养老保险待遇的人员。筹资机制为不满60周岁的青年和中年年缴费有100元、200元、400元、600元、900元5个档次，地方财政给予每人每年30元补贴，均进入个人账户。待遇计发办法城乡统一标准，年满60周岁缴费满15年以上月基础养老金为80元/月。
2. 两种途径的评价。从实践效果看，“双延”思路很快遭遇多种困难。由于“城保”参与门槛过高，其制度包容力有限，难以可及全部城镇从业人员尤其是低收入者。各地采取的降低城镇灵活就业人员等个体身份参保“门槛儿”的做法，逐步突破了“在岗人员社会平均工资”的60%的底线。但目前，仍有不少地方在继续降低职工养老保险缴费基数下限，诸多省份将保底线调整到了“在岗人员社会平均工资”的40%。实际上，“城保”在岗职工月均工资“60-300%”的保底、封顶线，不仅担负着筹集统筹基金的重任，同时也严格控制着“入口”的5倍差距，并通过基础养老金计发算式调节成“出口”2.5倍差距，从而发挥着统筹基金“公平与效率”兼顾的重要调节作用，并与个人账户养老金共同组合“参保职工退休时的养老金替代率”。单方面降低缴费下限，短期对扩大覆盖面急有帮助，但长期会加重统筹基金的财政压力，造成待遇支付风险。而针对原国有、集体企业“漏报”人员的补缴或延期缴纳措施，只能解决部分“老人”或“中人”的问题，也难以扩大到其他大众困难群体。有些地区建立了农民工专项养老保险参保缴费办法，要么是增加财政投入，要么无异于另行建制，加重制度“碎片化”。总之，由于职工养老保险系专门针对就业群体而设计，除了有可以雇主分担缴费外，其工资收入水平本比其他普通居民人均收入之高出甚多，企图职工养老保险制度兼容城镇全体居民的思路终归难以为继，众多城镇低收入劳动者的养老保险问题均需另行解决。就制度比较而言，统筹城乡“居保”的路径更有“低水平、广覆盖”的制度优势。其制度模式将“新农保”中普惠的财政补贴待遇在城乡两者之间同步推进，使“统一国民资格”即覆盖范围问题上，往前迈出了重要的一大步。
3. 国外经验。从国际视角来看，城乡统筹也曾为发达国家普遍经历。从国外养老保险制度设计思路可以归为两种基本路径：一种是分群体渐进思路，即先建立某一局部群体的制度，渐行扩大覆盖范围，或者以多个碎片化“补丁”逐步完成制度统一（类似于“人群分设”）；而另一种一开始就是以全体公民为对象，建立统一制度的思路。二战之前，全世界绝大多数国家社保之路，都是受德国俾斯麦政府所构建的以行业为区分的模块化社会保险制度模式的影响下，为渐进普及全民覆盖道路。二战后，1941年英国威廉·贝弗里奇报告及1944年美国费城代表大会就社会保障制度的普遍性（universality）和统一性（unity）原则达成共识，成为世界主流目标。所谓普遍性原则，主张社会保障应该满足全体居民不同的需求，包括所有公民，无论就业人口和非就业人口，都应予以覆盖。所谓统一性原则，主张社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一。尽管确立这些原则的西方主流国家在经历了其后数十年的历史实践之后才只是部分地实施了这两个原则，但这两个原则的确立，对全世界各国社会保障制度设计思路产生了重大影响，对推及全民养老、医疗保险制度统一、全民覆盖以及建立公平统一的公共社会保障管理体系起到了重要的推动作用。目前，多数发达国家的制度设计思路均直接以全体公民为对象，以经济收入或经济能力设定参保缴费门槛儿（或纳税依据），均摒弃了户籍、身份、行业或群体等非经济因素限制。覆盖全民、公平普惠、制度统一和体制统一，成为当今世界主流国家所追求的制度模式。
四、 统筹养老保险制度一体化的思考
对我国来说，无论是基于社会保险制度自身建设的内在要求，还是统筹城乡发展理论抑或我国“共同富裕”的终极目标，处于相互分割、碎片化状态的社保制度已不能满足当前全民社保的普惠需求，最终也必然要走向全民覆盖和制度统一。当前，我国正处于全面贯彻落实科学发展观，加快推进全面建设小康社会奋斗目标的关键时期。建立更加公平、更可持续的覆盖全体城乡居民的社会保障体成为普遍共识。通过我国过往经验和实际路径的反思，借鉴普世价值的经典原则和典型国家的经验，凝聚我国社保制度改革达成的广泛共识、原则和理念，对梳理今后社保制度设计思路或方向至关重要（刘桂莲，2014）。
新时期，构建更加公平、更可持续的社会养老保险制度，应以全民社保、制度公平为基本理念，至少遵循以下几点基本思路：制度覆盖应以全体公民为对象，促成人人参保机会均等，保证起点公平（赵春玲、刘朋伟，2014）。筹资方面，应根据各方经济状况和责任分担原则，划分多种弹性筹资水平，职业人群可按工资收入承担义务，普通居民可以可引入家计调查，根据家庭收入计费，承担基本缴费义务，对特殊困难人员施以类似“负所得税”方案的财政补贴或家庭津贴，以适应区域差距和群体差距的多种层次需要，秉持社会正义。待遇方面，应根据权利与义务相对应、公平与效率兼顾原则，由缴费确定待遇并统一待遇比例，共济共享经济社会发展成果。
具体路径，可以采取三步走实施策略：第一步，统一建立城乡居民的社会养老保险（以下简称“居保”），使之与“城保”一起实现“统一国民资格”。第二步，通过建立“居保”与“城保”一体化的待遇计发办法，完成“统一待遇比例”问题。第三步，提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹，彻底破除跨区域经济悬殊的统筹地区关系转移接续难题，真正实现城乡养老保险制度一体化。
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基金项目：国家社会科学基金一般项目（项目号：13BGL114）；国家社会科学基金一般项目（项目号：13BGL116）。
作者简介：袁涛（1982-），男，汉族，湖北省随州市人，中国人民大学劳动人事学院管理学博士生，贵州财经大学公共管理学院副教授，研究方向为社会保障与公共政策；张忠朝（1985-），男，回族，贵州省盘县人，中国人民大学劳动人事学院管理学博士生，研究方向为医疗保障、贫困与社会救助；赵坛（1988-），女，汉族，山西省运城市人，贵州财经大学公共管理学院硕士生，研究方向为社会保障。
统筹城乡发展的路径选择 篇4
破除城乡二元结构, 建立城乡平等的要素交换关系
我国城乡差距大, 很大程度上是由于资源配置不合理, 农村资源过多地流向了城市。计划经济时期, 我们通过工农产品价格“剪刀差”, 靠农业的积累发展工业、建设城市。改革开放以后, “剪刀差”逐步消弭, 但资源要素不平等交换依然存在。在土地收益方面, 尽管征地补偿费用逐年提高, 但还是低于土地市场价格。在建设资金方面, 农村储蓄存款大量外流, 农民贷款难问题还没有得到根本解决。在劳动就业方面, 农民工与城里人待遇不平等, 同工不同酬的现象依然存在。在市场机制作用下, 资源要素总是向高收益高回报的产业和区域配置, 特别是在工业化城镇化快速推进时期, 更容易从农业转向工业、从农村流入城市。因此, 不能将建立城乡平等要素交换关系的任务简单地推给市场, 而应当发挥政府宏观调控的作用, 推动资源要素在农村和城市之间平等双向流动。
加强农民土地权益保护。要减少农村土地流失。探索在集体所有前提下农民土地财产权益的实现形式, 开展完善土地承包经营权权能试验, 改革土地管理制度, 修改土地管理法。调整土地收益分配政策, 按照“取之于地、用之于地”的原则, 把大部分土地出让收入用于农业生产基础设施建设, 特别是农田水利建设和高标准农田建设, 真正把这项关乎长远的基础建设作为国家战略、国家工程, 制订规划、加大投入、扎实推进。
改善农村金融服务。要推动资金回流农村。首先, 加强政策激励。按照党的十七届三中全会提出的“县域内银行业金融机构新吸收的存款, 主要用于当地发放贷款”的要求, 明确比例、严格考核、强化奖励。其次, 改善服务机制。大力发展为农服务的小微型金融机构, 并探索大中型银行和小微型银行的信贷合作机制, 鼓励大中型银行开展涉农贷款批发业务、小微型银行开展零售业务, 形成相互配合、优势互补的格局。
促进城乡劳动力平等就业。要给农民工平等待遇。继续加强农民工权益保护, 让农民外出务工找到工作、拿到工资、劳动安全, 工伤大病有保险、有地方住、子女能上学。加快推进户籍制度改革。放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇户籍, 并逐步放宽大中城市落户条件, 以就业、居住、交税、缴纳社保、技术等级等作为落户条件, 让稳定就业和居住的农民工尤其是新生代农民工转为市民。
调整国民收入分配格局, 缩小城乡居民收入差距
城乡差距很大程度体现在城乡居民收入差距上。“十一五”期间, 农民人均纯收入从3587元上升到5919元, 年均实际增长8.9%, 比“十五”期间的增速高3.6个百分点。但也应看到, 农民增收基础还比较脆弱, 增收渠道还比较匮乏, 城乡居民收入差距扩大趋势还没有得到根本扭转。特别是目前世界经济复苏放缓, 欧洲主权债务危机恶化, 我国小微型企业面临一定困难, 对农民就业增收会带来影响。党的十七届五中全会提出“十二五”期间要“努力实现居民收入增长和经济发展同步”的目标任务, 这就要求在大力挖掘农业增收潜力的基础上, 进一步调整国民收入分配格局, 努力使农民收入实现持续较快增长, 逐步缩小城乡居民收入差距。
在国民收入初次分配环节, 完善农产品价格形成机制, 促进农民工工资稳定增长。继续实行农产品价格支持保护政策, 不断完善主要农产品最低收购价和临时收储政策, 按照“小步快跑”的思路, 稳步提高粮食最低收购价。严格落实农民工与城镇职工同工同酬制度, 合理提高最低工资标准, 推进工资集体协商、工资支付保证金等制度的实施, 促进农民工工资水平稳步提升。重点关注小微型企业运行情况, 加大政策扶持力度, 稳定农民工就业规模和工资水平。
在国民收入再分配环节, 以补贴补助为重点, 加强公共财政对农民生产生活的支持。随着国家财力的增长, 加大对农民的补贴力度。稳定和完善现有“四补贴”政策, 增量部分向主产区和种粮大户倾斜。研究设立农作物防灾减灾关键技术专项补助。
对老少边穷地区、困难群体给予政策倾斜, 促进其收入加快增长。加大对老少边穷地区的扶贫开发力度, 实行连片开发, 支持优势特色产业发展, 提高其自我发展能力。去年, 中央决定建立草原生态保护奖励机制。今后对山区、渔区等也应建立完善的生态补偿机制, 解决好农民增收和生态保护两难问题。
公共财政向“三农”倾斜, 逐步实现城乡基本公共服务均等化
城乡居民享受的基本公共服务不均等, 是城乡差距的重要表现。长期以来, 在城乡分割体制下, 农村公共服务主要靠农民自己来办, 造成农村公共产品短缺。缩小城乡发展差距, 就要推动公共财政向农村覆盖, 增加农村公共产品供给, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。党的十六大以来, 我国在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了明显成效。但也应看到, 公共服务资源在城乡之间的配置仍然失衡, 农村公共服务投入不能满足实际需要, 农村医保、低保、养老等社会保障水平还比较低。应加快推进公共财政向农村倾斜, 使城乡居民享有均等的发展机会和基本公共服务。
加快发展农村社会事业。在农村教育上, 加大对农村留守儿童的服务力度, 加强农村寄宿制学校师资, 落实好农民工随迁子女义务教育“两为主”政策。大力发展农民职业技能培训, 逐步将中等职业教育免学费政策扩大到所有农村学生。在农村医疗卫生上, 继续提高新农合筹资水平和保障水平, 普遍开展新农合门诊统筹, 加快建立健全农村三级医疗卫生服务网络。在农村社会保障上, 进一步落实地方政府对新农保个人缴费部分予以适当补助的政策, 提高新农保的统筹层次。逐步实现农村低保应保尽保, 提高保障标准。在发展农村文化上, 加快以农村基层和中西部地区为重点的公共文化服务体系建设, 鼓励社会力量兴办农村文化产业, 重视解决新生代农民工的精神文化需求问题。
加强农村公共服务体系建设。按照党的十七届三中全会提出的“在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构”的要求, 下决心增加经费投入, 加大基层农技推广体系改革与建设示范县等项目实施力度, 加强服务机构设施条件建设。进一步深化县乡行政管理体制和财税体制改革, 着力加强乡镇政府在强农惠农政策落实、教科文卫事业发展、农村土地管理等方面的公共服务和社会管理职能。进一步理顺村党支部、村民委员会和集体经济组织的关系, 完善新形势下的乡村治理结构, 创新农村社会管理。加强基层党组织建设, 推进政务公开和民主管理, 健全村党组织领导的充满活力的村民自治制度。加强集体经济组织建设, 完善集体资产监管和运营, 不断增强服务功能。加快培育农村社区服务组织、农民专业合作社以及各种农村公益性组织, 发挥其在反映诉求、化解矛盾、提供服务等方面的作用。
按照“三化同步”要求, 加快建设现代农业
城乡差距大, 基础性的原因在于产业发展差距大。党的十七届五中全会明确提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。“三化同步”的着眼点在于, 加快建设现代农业, 补齐农业基础薄弱这个短板。工业化、城镇化和农业现代化是相互联系、互为条件的。按照“三化同步”要求推进现代农业建设, 就是要用工业化理念、先进技术和物质装备、现代经营组织形式发展农业, 充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、转移农村富余劳动力的带动作用, 努力实现农业现代化与工业化、城镇化协调发展。
加大对粮食主产区的扶持力度。发展粮食生产是建设现代农业的首要任务。稳定和提高粮食综合生产能力主要靠主产区, 关键是通过利益补偿来解决主产区种粮吃亏问题。应按照国家功能区建设的要求, 将粮食生产功能性补偿纳入粮食生产大县奖励因素, 大幅增加中央财政对粮食生产大县的一般性转移支付, 帮助主产区增强财力, 提高公共服务能力, 调动地方发展粮食生产的积极性。
强化农业科技创新和推广应用。农业的出路在科技。应加快推进农业科技创新体系建设, 重点突破制约粮食生产的重大关键技术难题, 加快关键技术集成配套和推广。特别是尽快培育一批增产潜力大的高产优质品种。整合种业资源, 构建以产业为主导、大企业为主体、大基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系, 加快提升我国种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力, 进一步提高良种覆盖率, 加快良种更新换代。
加快农业机械化步伐。适应劳动力转移和人力成本上升的新形势, 推动良田、良制、良种、良法、良机有机结合。继续扩大农机购置补贴规模, 提高农机装备水平, 优化农机装备结构, 推广先进适用农机装备和技术, 重点提高水稻插秧、玉米收获和深松整地等薄弱环节的农业机械化水平, 积极发展农机社会化服务。
统筹路径 篇5
关键词：城乡统筹 农村教师 专业发展
我国长期以来的城乡二元结构严重制约了农村的发展，中共十八届三中全会明确提出要加强城乡统筹发展的进程，这无疑给农村的发展提供了强大的理论和政策支持。农村的发展除了政治和经济领域外，教育的发展也是应受到关注的重要方面。农村教育不仅涉及到农村教师素质的提升，其教育改革或教育活动也受到农村家庭的普遍关注，对提升农村义务教育质量起到了举足轻重的作用。
一、城乡统筹与农村教育
城乡统筹也称为统筹城乡发展，指城市和农村在一定的时代背景下共同发展、协同发展、互动发展，充分发挥城市对农村的支持和辐射带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展，实现城乡均衡的共同体发展局面。城乡统筹发展中，城乡教育发展的一体化是重要环节之一，需要农村教育在政策上得到支持、财政投入上减少与城市的差距，甚至是需要给予农村薄弱地区适当的倾斜。总体上来说，也就是要打破城乡二元教育结构，推进城乡教育公平，提高城乡教育质量，要兼顾教育公平、质量和效率。[1]
由于长期受到中国国情发展的影响，农村教育在很多方面都落后于城市。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，其中要求推进农村义务教育均衡发展，努力缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展体制，在财政拨款、学校建设和教师资源配置等方面向农村倾斜，率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。[2]这一系列措施的出台，都是为了使农村教育在办学条件、师资配备、管理水平和教育质量上与城市教育基本均衡，尽量减少城乡之间的差距，让农村教育在城乡统筹发展中加快步伐，改善现状，为社会主义新农村建设提供人才和智力支持。
二、农村教师的专业化发展现状分析
农村教育发展的关键在于教育管理者的不断成长与发展，对于教育中占主导作用的教师来说，其成长和发展需要经历教学前关注、教学早期生存关注、教学中情境关注、关注学生四个阶段。[3]农村教师专业化发展的速度和现状都不容乐观，存在以下一些问题。
1.整体学历偏低，教育观念落后
农村学校教师多半由高中或者中师毕业生来担任，其整体学历相对城市教师来说要低得多，且仍有部分老师属于民办教师，没有转正。他们所接受的教育和知识远远少于正规的师范生，这样就导致农村的教育质量低于城市，两者之间的差距较大。同时，农村教师的年龄结构偏大，多数教师在教学过程中很少甚至是基本不会使用信息化教学方式，教学手段单一，教学内容和教育观念落后，这些都成为农村教师专业化发展的阻碍因素。
2.教学环境差，师德师风意识薄弱
农村教师的教学环境相对较差，教育设施设备严重缺乏，个别学校的校舍都存在安全隐患，教师居住的环境差，生活不便，这样的环境下农村教师深感缺少安心教学的基本保障和动力，工作重心只能转移到关注自身的生存和发展问题上，没有精力谈素质的提升。部分教师责任心不强，在与城市教师的工作环境和工作待遇比较后，因差距较大而产生较强的心理失落感，从而导致农村教师无法安心教学，对学生中出现的问题也没有真正地想去解决，师德师风的意识薄弱，没有承担起教师应该承担的责任。
3.培训机会缺乏，科研、合作意识淡薄
在当前大环境下，政府部门和社会对农村学校的关注相对较少，因此农村教师自身的发展问题并没有引起教育部门和社会的重视。农村教师缺少继续教育培训的机会，其自身素质的提高和知识的更新较慢，不少农村教师在整个教育生涯中甚至都没有参加过相关培训，知识的储备一直停留在以前的阶段。同时，现有的培训体系或者培训方式针对性较弱，不少农村教师反映，即使参加完培训后，所学到的知识也不能很好地运用在自己的教学中，这样就导致了资源的浪费。同时，农村教师在科研方面的能力较弱，彼此之间缺乏合作的意识，不少教师在职称晋升问题上困难重重。目前我国教育界将教师的收入和职称紧密联系在一起的，农村教师科研水平的不足导致其职称较低，另外与城市教师收入差距拉大，从而形成一个恶性循环，这样也导致农村教师在其专业发展的过程中举步维艰。这些问题的产生都延缓了城乡统筹发展的步伐。
三、提升农村教师专业化发展的实践路径
农村教育中提升教师专业化发展的途径主要有两个方面，一是社会环境因素，能影响教师的专业态度、专业情感；另外一个就是教师自身因素，能影响教师的专业知识、专业技能和专业化发展的动力源。
1.加强政府的支持力度，改善农村教育环境
在城乡统筹发展的过程中，政府要提高认识，明确教育优先的发展理念，加大对农村教育、对农村教师教育的经费投入，改善教学环境，增加农村教师收入。在城乡统筹发展中兴起的新农村建设给农村教育的发展带来了契机，在改善农民居住条件和居住环境的过程中，农村学校的校舍维修或扩建也被提上了日程。政府在对农村教师的绩效考核与城市教师相比也应有所倾斜，从工资收入和福利待遇上切实提高农村教师的收入。只有农村教师的工作环境得到了改善，收入和福利待遇得到了提高，他们才可以安心教学，将更多的注意力转移到学生的成长上去，才能对整个农村教育质量的提升和发展起到积极的推动作用，同时对农村教师自身专业化发展中的态度和情感因素的提升也能起到积极的促进作用。
2.建立相应的制度保障措施，提升农村教师的职业认同感
农村教师在整个职业生涯发展过程中也需要强有力的制度保障，政府在加大了对农村教育的投入后，相对应的人事制度、交流制度等也应随之完善。为解决农村教师师资问题，政府也采取了一系列措施来完善，如对连片特困地区教师给予生活补助，预计将在3至5年内建立校长教师交流制度，在同一学校工作达规定年限的校长或教师，原则上均应交流至他校，以促进教育公平。同时，现在执行的农村教师“特岗”计划、农村学校教育硕士师资培养计划、“三支一扶”计划和免费师范生政策等都是从制度上对农村教育提供支持和帮助。
3.明确促进农村教师专业化发展的可操作性，在具体实践中提升综合素质
在实际的教学过程中，教师通过从教前的培训学习，新教师的不断成长到逐渐成为合格的、甚至是专家型的教师基本上是按照教师发展的四个阶段的轨迹来完成的。农村教师因为各方面的原因在其自我发展的过程中较城市教师要落后，因此需要开展具有针对性的培训和措施来加快其专业化发展的步伐。
（1）开展扎实有效、针对性强的教师培训，提升农村教师的专业知识和专业技能。
农村教师培训的内容主要包括教育教学的理论知识（包括教师对国内外最新的教育动态、发展趋势和相关的教育文件的学习）、教育信息化发展的技能（包括教师计算机能力的培训以及利用远程培训的方式来促进教师共享优质的教育资源，让更多的教师融入学习）和教师职业道德的培训（主要包括对教师师德师风的培训，从职业道德的角度来促进教师专业化的发展）等方面。在培训的过程中，要监督指导教师或培训专家认真扎实地开展培训活动，同时要加大教师培训的覆盖率，争取让更多的农村教师有机会参加继续教育培训，提高培训效率，采用灵活的教学方式，拓宽培训渠道，引领受训教师关注和设计自己的职业生涯发展规划，促进农村教师的专业知识和专业技能以及师德师风的提升。
（2）促进农村教师个人素质的提升，解决其专业化发展的动力源问题。
动力分为外在动力和内在动力，农村教师要寻求自我发展，除了需要来自外部的激励和政策的支持外，更需要解决整个职业生涯中的发展问题，也就是解决自身发展的内驱力问题。农村教师专业化发展的提升可以采用以下具有实践操作性的方法：①观摩和分析优秀教师的教学活动。通过观摩优秀教师的实际教学活动，农村教师可以学习优秀教师在驾驭专业知识、进行教学管理、调动学生积极性等方面的教育机智和教学能力，吸取适合自己的方法和经验，来进一步提升整个课题教学的组织性和纪律性，从而提升教学质量。②微型教学。微型教学指以少数的学生为对象，在较短的时间内（5-20分钟）尝试做小型的课堂教学，有条件的话也把这种教学过程摄制成录像，课后再进行分析，这是提高教学水平的重要途径，也是促进新教师教学能力快速发展的有效方法。③教学反思。反思是教师着眼于自己的活动过程来分析自己做出某种行为、决策以及所产生的结果的过程，是一种通过提高参加者自我觉察水平来促进能力发展的手段。要做好教学反思，农村教师可采用写反思日记，或者相互听课、交流讨论等方式来不断发现自己教学中存在的问题与不足，并积极改善教学方式方法，从而提高学生的学习积极性，增强自身的教学效能感，加强专业化发展的动力。
4.加大校本课程开发的力度，改善农村教师的教学评价体系
校本课程的开发是农村教师专业化发展的有效途径之一，在校本课程开发的过程中，对提升教师的新课程理论知识、加强教师间的合作交流、促进师生关系的发展都能起到很好的作用[4]，且现在各类教师教育培训已将校本课程培训作为培训内容之一。在校本课程的开发中，政府首先做好经费保障，加大对农村学校的资金投入，配备基本的教育教学设备，让农村教师能通过多种渠道获取新的知识，为校本课程的开发奠定基础。其次，各类培训机构应加强与农村教师的合作，教育专家要多下基层，到最基础的农村学校去了解教师的现状，并有针对性地开展培训，协助农村教师做好校本课程的开发和教学。农村教师要从自身出发，明确校本课程开发的重要性，增强教师间的合作交流，设计校本课程开发的实施步骤，选取农村学生熟悉的自然资源，利用农村特有的文化资源和实践活动资源作为课程内容，开发出富有农村特色、符合农村学生身心发展的校本课程，提升自身专业化发展水平。同时，现有的教育评价体系也严重影响了教师的教学和对自身发展的关注，教育评价和绩效考核太侧重成绩，导致教师教学侧重于学生的成绩，而忽略或根本不重视自身专业化的发展和提升。在改善农村教师的教学评价体系时，需按照德育教育、课程教学、课外活动、自身科研等多方面来进行评价，每个环节所占分值和比例都不应相同，应从教师工作的综合方面来进行评价。教授文化知识只是教师工作的一部分，在提倡素质教育的现在，学生综合素质的提升，教会和指引学生怎么做人才是教师的工作重点之一，加强德育教育，改善只看成绩的片面评价方式是当今教育改革的重点。
农村教师的总体素质和专业化发展的提升，对整个农村教育的发展影响深远。在统筹城乡发展的过程中，教育是重要的环节，与每个农村家庭息息相关，对促进农村学生的成长和农村经济未来的发展都能产生较大影响。因此采用具有实践意义、可操作性强的措施来促进农村教师的专业化发展，对于提升整个农村教育质量、缩短城乡教育差距意义深远。
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[作者：李红梅（1980-），女，四川江油人，四川文理学院组织部助理研究员，四川革命老区发展研究中心兼职研究员，硕士。]
统筹路径 篇6
作为二元结构的国家, 我国既存在二元社会结构也存在二元经济结构。统筹城乡发展是新一轮的制度变迁, 是要打破二元结构, 实现城乡统筹发展。因此, 统筹城乡发展必须要了解二元结构制度变迁的深层次原因, 惟其如此才能为城乡统筹的制度创新提供指导。
一、城乡二元社会保障制度形成的原因
1.城乡二元社会保障制度的形成是我国工业化战略选择的必然结果。
20世纪50年代初期, 我国政府提出了实现社会主义工业化的宏伟目标。二元社会保障体系正是为适应工业化的要求而推出的举措之一。经过常年的战乱, 新中国建立时可以说是一穷二白, 和世界上先进的资本主义国家相比生产力水平十分低下, 经济基础相当薄弱。在当时的国际环境下, 争取西方发达国家的援助是不可能的, 而作为世界上第一个社会主义国家的苏联, 依靠工业化实现了经济上的赶超。对于急于实现现代化的后发展国家, 苏联的样板具有强烈吸引力, 当时的政治、经济、社会环境决定了我国只能通过以牺牲农民部分利益为代价的二元社会制度, 解决工业化过程中所面临的主要社会问题。
2.我国的二元社会结构决定了城乡二元社会保障体系。
建国初期, 为适应当时的工业化路线配套出台了一系列城乡分割的社会政策。在户口政策方面, 1957年12月18日中央发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》, 要求通过严格的户口管理, 制止农村人口盲目外流。1958年1月9日, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》, 规定户籍管理以户为基本单位, 1977年11月公安部《关于处理户口迁移的规定》, 提出了处理户口迁移的原则:“从农村迁往市、镇 (含矿区、林区等, 下同) , 由农业人口转为非农业人口, 从其它市迁往北京、上海、天津三市的, 要严加控制。从镇迁往市, 从小市迁往大市, 从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、疏菜队、经济作物区的, 应适当控制。从市、镇迁往农村, 从市迁往镇, 从大市迁往小市的, 以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移, 理由正当的, 应准予落户。农村人口之间的通婚, 对有女无儿的户, 应准许男到女家落户”, 至此城乡二元基本社会结构基本成形。
在劳动就业制度方面, 根据国家统计公布的数字, 我国城镇登记失业率最高是在1952年为13.2%。当时我国城镇登记的失业人口 (过去称待业人口) 为376.6万人。由于农村人口盲目向城市流动, 会进一步增加城市的就业压力, 1957年7月25日政务院第146次政务会议通过的《政务院关于劳动就业问题的决定》, 指出必须大力说服农民, 以克服农民盲目地向城市流动的情绪。《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》, 明确规定城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。招用临时工必须尽量在当地城市中招用, 不足的时候才可以从农村中招用。另外, 在农村建立起人民公社制度, 三项制度相互配合导致我国独特的城乡二元社会格局。
3.我国的二元经济结构决定城乡二元社会保障体系。
我国的城乡二元经济是当时政策选择的必然结果, 实行城乡分化也是一种“无奈”的选择。建国后, 由于西方国家对我国进行政治上孤立, 经济上封锁, 中央政府选择了前苏联模式, 建立计划经济体制, 要求城市和农村作为社会经济的两大门类的相对稳定, 这是城乡壁垒的经济根源。由于实行以重工业优先的计划经济, 社会结构使二元没有在工业化进程中实现由二元经济向一元化现代经济的转变, 反而促使城乡壁垒固化起来。
从工业化国家社会保障的发展历程来看, 一般社会保障都先对城市企业雇佣劳动者实行, 而后是工业反哺农业, 实现农业经营的规模化以后, 才有农民的社会保障制度, 并逐步实现城乡一体化。例如日本在明治维新时是一个相当落后的农业国家, 到1920年, 农民占55.5%, 1965年降到24.6%, 1975年降低到13.9%。1811年英国农业从业人员比例为35%, 1901年已下降到8.9%, 1975年进一步下降至4.2%[1]。因此, 先进工业化国家城乡养老保险制度的实施都间隔了较长的一段时期 (见表1) [2]。
在建国初期, 二元社会保障制度使国家以较低的成本, 通过人民公社集体保障、土地保障以及“五保供养制度”、“农村合作医疗制度”、“农村救济制度”等, 为农民提供了最基本的生活保障, 避免了我国农民盲目流入城市而影响社会稳定的问题;同时, 农业又源源不断为工业发展提供资金和原料, 从而促进了工业的快速发展。所以, 城乡二元的社会保障制度在一定的历史时期促进了我国工业的快速发展。但是, 当前二元社会保障制度已不能适应经济、社会协调发展的新要求。首先, 二元社会保障制度不符合我国宪法的规定, 不符合公平的原则, 也不符合人权的要求。其次, 二元社会保障制度不利于进一步推进我国的工业化与城市化。由于进城农民不能为相应的城镇社会保障体系所吸收, 长期处于流动状态, 由此会带来一系列社会问题, 对社会稳定构成威胁。再次, 二元社会保障制度进一步扩大了城乡之间业已存在的差距。由于在户口、就业、福利等方面的城乡差别对待的制度性安排, 工农业产品之间存在严重的剪刀差, 加之农民有各种税费负担, 我国城乡劳动者的收入差别一直就存在, 二元社会保障的长期存在又加大了两者之间的差距 (见表2) 。最后, 二元的社会保障制度限制和阻碍了劳动力要素的流动, 不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成, 大量剩余劳动力滞留农村, 造成劳动力资源的极大浪费。因此, 二元社会保障制度已不能适应我国社会结构变迁的要求, 必须进行改革。
注:本表根据《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》1992～2002年相关资料, 《中国统计年鉴》 (中国统计出版社2003年版) 有关资料整理而成。
二、社会保障制度城乡统筹的实现条件
1.建立统筹城乡的社会保障制度的法律依据。
从我国加入的国际条约来看, 1948年《世界人权宣言》虽不具有法律约束力, 但是宣言中的公民权利和政治权利成为世界各国关于基本人权的参照, 《世界人权宣言》中肯定了社会保障权是一项基本人权。 第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议, 2001年2月28日决定批准我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》, 《经济、社会、文化权利国家公约》第9条规定“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障, 包括社会保险”, 第11条规定“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准, 包括足够的食物、衣着和住房, 并能不断改进生活条件”, 第12条规定:”本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”。我国加入条约就意味着要受条约的约束。而公约中的有权享受社会保障的人既包括城市公民, 又包括农村公民, 都有权享受社会保障。
2004年3月, 宪法修正案将第14条增加一款, 作为第4款, 规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。这是我国建立健全农村社会保障法律制度的宪法依据, 也是建立健全社会保障法律制度的最高依据。这也要求要求政府应当履行上述宪法条款设定的国家义务, 及时建立健全农村社会保障法律制度。现行宪法第45条进一步规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活, 抚恤烈士家属, 优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”, 我国《老年人权益保障法》、《县级农村社会养老保险基本方案》等也对社会保障作了原则规定。可见, 构建统筹城乡发展的社会保障法律制度具有宪法和国际法依据。
2.建立统筹城乡的社会保障法律制度的经济基础。
改革开放以来, 国民经济持续稳定增长, 2009年国内生产总值现价总量为340 507亿元, 按不变价格计算的增长速度为9.1%[5]。我国财政收入由1998年的9 853亿元增加到2009年的68 476.88亿元, 增长了6.95倍, 其中中央财政收入由1998年的5 483亿元增加到2009年的35 896.14亿元, 增长了6.55倍;地方财政收入由1998年的8 291亿元增加到2009年的61 202.04亿元, 增长了7.38倍[6]。与农民收入增长相比, 我国财政收入增长更快。农民收入也有较大增长2009年全年农村居民人均纯收入5 153元, 剔除价格因素, 比上年实际增长8.5%;城镇居民人均可支配收入17 175元, 实际增长9.8%[7]。目前, 我国政府正在进行政府职能的转变, 财政支出将由重视对经济领域的支出转到对社会公共服务的支出。公共财政制度的建立不只是支出结构量的变化, 更重要的是公共财政更多地关注社会公平问题, 这些都为建立统筹城乡的社会保障制度提供了坚实的经济支持。
3.建立统筹城乡发展的社会保障制度的现实基础。
经过多年的改革和发展, 我国社会保障制度, 如养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险制度在城市已经普遍建立。虽然我国的城乡间存在着较大差距, 城乡社会保障法律制度运行的条件, 管理上存在着差异, 但是城镇和农村在法律制度的基本原则、性质、具体内容、运行机制上均应当是一致的。在社会保障制度改革的过程中积累的实践经验, 对进一步发展城乡社会保障制度具有重要价值。
建国以来, 我国在农村曾经建立的社会保障方面的制度, 包括社会救济制度、“五保户”养老制度、农村合作医疗制度都曾发挥积极的作用。目前, 农村社会保障已经取得一定的成绩, 农村社会保障制度本身也具有一定的现实基础。尤其是新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度都已经实现了广覆盖, 为经济上处于不利地位的农民的基本生活提供了一定程度的保障。在一些经济发达的地区, 经过摸索、试验和创新, 已经建立了一些行之有效的社区保障制度, 这些有益的实践为其他地方农村社会保障制度的建立和推行起到了良好的示范作用。到2009年底, 全国参加农村养老保险人数为8 691万人, 比2008年末增加了3 096万人;全年共有1 556万农民领取了养老金, 比2008年增加1 044万人;全年共支付养老金76亿元, 比2008年增加33.8%[8]。截至2009年底, 全国已有2 291.7万户、4 760.0万人得到了农村低保, 比2008年同期增加454.5万人, 增长了10.6%。全年共发放农村低保资金363.0亿元, 比2008年增长58.7%, 其中中央补助资金255.1亿元, 占全国支出资金的70.4%。2009年全国农村低保平均标准100.84元/人、月, 比2008年同期提高了18.54元, 增长了22.5%。全国农村低保月人均保障水平68元, 比上年提高34.9%[9]。
三、统筹城乡发展的路径选择
关于是否建立覆盖城乡的统一的社会保障法律制度, 理论界主要有三种不同的看法。一种观点是城乡社会保障一体化必要并且可行。比如胡荣 (1995) 认为应当彻底打破城乡界限, 取消身份差别, 将全社会成员包括到社会保险的安全网内, 通过社会保障的一体化, 接纳社会转型过程中产生的新的结构因素, 并且有利于维护社会的安定[10]。第二种观点认为现阶段还不具有一体化的条件, 比如郑功成 (2002) 认为可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标, 却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点[11]。大多数学者持第三种观点, 他们认为城乡一体化中社会保障制度应统一但标准有别。如景天魁 (2004) 认为, 城乡统筹, 不是城乡统一、划一, 而是整体的保障体系, 不同的保障水平, 灵活的保障方式, 多样化的保障模式[12];李和森 (2004) 认为城乡统筹是社会保障的必然要求[13]。郭影帆、高平、郭熙 (2009) 认为统筹城乡不等于城乡同一, 并不是要在现阶段强求城乡完全相同, 即不是要马上完全消除不平等, 而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上, 实现“适度公平”, 逐步缩小城乡差距[14]。
比较以上三种观点, 第三种观点更可取, 也更适合我国国情。虽然我国经济持续高速发展, 但我国仍处于社会主义的初级阶段, 东西部差距较大, 还有一部分人口处于贫困线以下。因此, 我国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化。也就是说现阶段不应要求城乡完全相同, 而是应该在一定程度内承认差距和不平等的基础上, 逐步实现一体化。
1.社会保障权利的城乡统筹。
社会保障权是公民的一项基本权利, 应以法律的形式确定公民的社会保障权利, 避免以政策的形式出现, 应通过立法规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。国家应采取相应的措施, 保证公民实现社会保障权利。
2.社会保障理念的城乡统筹。
公平在社会保障中应是首位的, 每个公民都应平等地享有社会保障权。我国宪法平等地赋予了我国每一个公民社会保障权, 即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家或社会获得物质帮助的权利。作为效力最高的宪法所赋予的权利应当得到平等的尊重, 每个公民都应当平等的享有社会保障权, 这是法律面前人人平等原则的体现。作为下位法的社会保障法, 也应平等地保障公民的社会保障权。另外, 我国城乡之间收入差距逐渐拉大的现状必须用公平原则来约束和弥补。当前城乡收入差距悬殊, 二元社会保障的长期存在又加大了两者之间的差距。悬殊的城乡收入差距, 对社会稳定构成威胁, 对建设和谐社会产生消极影响。因此, 公平原则的确立为逐渐缩小城乡差距提供理念上的支持。
3.社会保障立法体系的城乡统筹。
社会保障立法应以基本法为统帅, 以社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置为单行法, 每个项目下再附加第三层次的法, 共同构成社会保障法的完整体系。鉴于目前情况, 我国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化, 也很难制定出一部在全社会保障领域起统率作用的基本法, 即社会保障基本法。有的学者主张“应根据宪法以及社会主义经济和社会发展的长远方针和目标纲要, 按照社会保障领域社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等大项目的需要, 分别制定出几个平行的、内容相互联系协调的法律来, 这几项法律都不同于部门基本法, 但都能起到在各自调整的对象领域内的基本法的作用。可视之为第二层次的基本法。其中社会保险领域情况更为复杂, 需要制定出分别适用于城镇和农村的、两部平行的、同为第二层次的基本法来。在这些所谓第二层次基本法的下面, 再分别制定出下属一个层次或两个层次的许多个法律、法规来”[15]。
尽管我国已经制定的《社会保险法》对社会保险领域具体操作具有理论上的指导意义, 但是制定社会保障基本法还是十分必要的, 通过该法对社会保障法立法宗旨、基本原则、基本内容, 以及社会保障资金的筹集和管理等方面的问题做出原则性的规定, 才能为城乡社会保障的统筹提供法律依据。当然现阶段不应要求城乡完全相同, 而是应该在一定程度内承认差距和不平等的基础上, 逐步实现一体化, 但在某些领域则可先实现城乡一体化。比如社会最低生活保障、灾害救助等社会保障项目, 建立普遍适用于城乡的法律制度, 不仅符合公平原则的要求, 也是避免城乡差别过大和贫富差距悬殊的制度性工具。据此, 可以建立统一适用于城乡居民的《社会最低生活保障法》、《灾害救助法》等。
4.接轨国际社会保障立法。
第二次世界大战后, 包括保护人权逐渐国际化。在社会保障方面, 联合国制定的许多国际公约都涉及到社会保障的内容, 如《世界人权宣言》、《国际人权公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等。立法是保障国际人权条约的规定在国内得到执行的关键, 可以从以下三个路径推动社会保障条约在国内的执行:一是补充完善我国条约法、立法法等法律规定, 明确国际条约在国内法上的地位、效力、适用等问题, 社会保障条约的适用即有了依据和指导;二是按照国际人权条约确定的价值、精神、理念和原则, 不断建立完善国内社会保障法律体系, 使中国依国际人权法承担的各项义务通过国内立法体现出来。三是在制定社会保障法时, 要根据我国的国情, 借鉴国外先进的技术和经验。在吸取成功经验的同时, 也要关注国外社会保障制度存在的弊端, 并分析这些弊端产生的深层次原因。但是, 城乡一体化社会保障体系的建立不是一蹴而就的事情, 必须立足当前、着眼长远, 充分考虑城乡之间的客观差别, 有计划、有步骤地逐步推进。在具备丰富社会保障实践经验的基础上, 只有适时制定社会保障基本法, 充实并完善社会保障体系, 才能为统筹城乡社会保障提供法律和制度支持。
摘要：我国是二元结构的国家, 既存在二元社会结构也存在二元经济结构。要实现城乡统筹发展, 必须要了解二元结构产生的原因, 我国二元社会保障制度是政策选择的必然结果。目前, 二元社会保障制度已不能适应经济、社会协调发展的新要求, 建立统筹城乡的社会保障制度具有可行性, 要从立法理念、立法体系等方面着手进行完善。
统筹路径 篇7
一、目前城乡统筹现状对县域经济有效增长的制约影响分析
(一) 城乡统筹发展的内涵
城乡统筹发展是指包括城乡社会、政治、经济、文化、生活的诸多方面的统一协调制度下的发展, 既包括城乡经济的统筹发展, 也包括城乡社会的协调发展。城乡统筹发展就是把城市和乡村的经济和社会发展作为一个整体, 在制定国民经济和社会发展计划、国民收入分配制度、制定重大经济社会决策时把农业发展与其他产业的发展放在同等位置来考虑。统筹城乡发展的目标, 是推动农业和农村更快地发展, 有效解决“三农”问题, 使农村居民尽快达到小康水平。统筹城乡发展, 建立平等和谐的城乡关系, 是国民经济持续、快速、健康地发展的保证, 也是实现城市经济与县域经济良性循环的必然选择。
(二) 城乡二元化的社会经济结构基本表现及对县域经济发展的制约影响分析
从河北省乃至全国来看, 我们的城乡统筹有巨大差距, 城市与乡村之间在经济、社会、政治、文化、生活方式等等很多方面存在较大的不同, 城乡社会经济二元结构突出的现象是由多种因素共同作用所致。伴随市场经济制度的确立, 这种城乡区域之间制度、结构的长期不平衡, 对县域经济发展的弊端也逐渐显现, “三农”问题愈演愈烈, 导致县域经济有效增长严重滞后, 直接制约着经济社会的全面可持续发展。其制约表现有:
1. 城乡户籍制度的二元化分割现象, 不利于缩小城乡居民收入差距, 阻碍县域经济提高。城乡居民收入差距扩大主要在于农民收入增幅的持续减缓, 城乡户籍二元结构制度, 导致城乡劳动力要素的不能合理充分的流动, 是一种不平等的经济社会体制, 是对农民的公民待遇、就业发展机会的严重歧视现象, 这种二元户籍制度结构的基本特征, 拉大了城乡居民的收入分配差距。从河北省县域经济来看, 长期以来城乡发展一直处于严重脱节的状态, 从县域经济总量、劳动生产率差距和城乡居民收入差距等方面综合判断, 城乡差距仍过分悬殊。随着经济的快速发展, 全省城乡居民的整体收入在提高的同时, 差距也逐渐拉大, 河北省2006年城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的2.7倍, 比同时期全国城镇居民人均可支配收入与农村人均纯收入平均的2倍高出30%。
2. 城乡收入分配格局的二元化分配现象, 制约着县域经济的增长。长期以来我国一直是依靠农业支持来发展工业, 上世纪80年代的改革又是以城市企业和工业改革为核心, 国家对工业的发展投入了大量的财力、人力, 使我国的工业基础大大增强, 企业和城市居民收入有了较大的增长。与此同时, 国家对农业的投入不足, 以农业为主的县域不能获得工业增长带来的收入增加, 河北省23个落后县域金融机构的存款余额占全省的比重在7%左右, 23个发达县域这一指标为35%, 是不发达的县市的5倍。这种倾斜性的收入分配政策, 使得城乡经济差距进一步逐步扩大。
3. 城乡资源配置方面的二元化配置现象, 阻碍县域财政经济增长, 加剧了县乡财政困难。在我国城镇和乡村经济发展过程中, 国家对农业部门的财政支出远远低于对非农业部门的财政支出, 造成城乡资源配置的二元化。国家优先安排和发展工业的计划, 使财政资源在工业与农业之间、城乡之间不能实现资源统筹配置。资源配置过度倾斜于工业, 对农业投资严重不足, 使农业发展滞后, 难以与工业发展相适应。许多县域财政困难不断加剧, 县乡政府没有自己的独立财源, 县域没有支柱产业和行业, 农村就业人口比重较大, 第二产业和第三产业落后, 农民收入水平低, 县域经济增长受到制约, 政府税源和财政收入不稳定, 以至于县乡财政压力巨大。
4. 城乡之间在财政公共事务方面的二元化服务管理差异现象, 羁绊县域经济的发展, 加剧了城乡公共服务的不公平。公共产品的配置理应在城市与农村一致, 但我国财政在城乡之间公共产品与服务的配置上有很大的差异, 造成农村基础教育、社会保障、基础设施等公共服务能力的严重不足和滞后。城乡分割的二元结构下, 县域经济发展不足, 政府财力有限, 决定了有限的财政资源在城乡之间进行社会公共管理和公共服务供给上的巨大差距, 造成农村基础教育、社会保障、基础设施等建设的滞后以及公共服务能力的严重不足, 反过来又成为制约当地经济发展的限制条件。从河北省来看, 城乡分割的二元结构, 导致了城乡之间在社会公共管理事务方面实行不同的体制, 政府对农村地区的公共设施和基础设施这些基本公共服务提供相对较为贫乏, 城乡公共基础设施供给差异大;从城乡教育经费看出, 城乡居民在接受教育方面的机会不平等, 城镇居民人均教育和人力资本投入远比农村的投入要高, 城乡公共教育供给差距扩大;从城乡之间的卫生经费投入看, 公共卫生经费投入的城乡分配严重不公平, 城乡公共卫生差异大;城乡分割的“二元”社会结构还表现为社会保障制度的差异, 目前河北省城镇已经有较全面地建立了社会保险、社会救济、社会福利组成的保障体系, 而农村扶贫和社会救济覆盖面较小, 近几年建立的农村合作医疗保障, 覆盖面有所扩大, 但保障的深度远不及城镇。农村公共服务落后的现状及其公共产品投入上的城乡差异, 阻碍了农村经济的发展, 加剧了城乡之间发展的不平衡。
二、当前河北省县域经济发展水平与城乡统筹关系剖析
(一) 河北省城乡统筹的评价指标数据的监测
要度量城乡统筹本身和城乡统筹管理的程度, 应从其社会、经济、空间和环境等方面进行, 所以监测城乡统筹发展的深度数据、指标数量及类型的选择十分困难。通过对河北省各县经济发展的客观实际情况的充分调查, 选取了2006年河北省136个县域, 涵盖经济、社会、生活质量等方面的指标进行监测, 来衡量城乡统筹发展状况的程度。指标有:乡村人口占县域总人口比, 乡村从业人员人数比;人均生产总值 (元) , 人均财政收入 (元) , 人均固定资产投资 (元) ;第一产业产值占生产总值比, 第二产业产值占生产总值之比;社会福利院 (万人/个) 、医院病床数 (万人/个) 。指标根据2007年《河北农村统计年鉴》和各县的统计信息网公布的经济数据计算, 涉及城乡区位关系、城乡产业关系与城乡居民关系等9项相关数据。
(二) 结果及分析
依据上述9项评价指标, 对河北省所辖136县2006年的统筹城乡发展水平的横向比较进行分析, 这些监测指标兼顾城乡统筹的不同侧面, 从社会经济等角度反映出县域主体的城乡统筹变化特征与进程。评价指标反映的结果如下:
1. 经济发展水平较高的20个县域, 辛集、藁城、鹿泉、涿州、定州、高碑店、迁安、遵化、迁西、玉田、任丘、黄骅、三河、霸州、香河、文安、武安、滦南县、乐亭、滦县, 其统筹城乡发展程度高, 且大部分都分布在唐山、廊坊、石家庄、保定等城市, 唐山所占份额最多。这些地区经济发展水平较高, 城乡统筹指标也高。2006年7项指标的均值分别为第一产业产值占生产总值比13.7%, 第二产业总产值占生产总值之比56.6%;每万人拥有社会福利院床位数17.8张, 拥有医院病床数22.9张;人均财政收入775元, 人均生产总值27740元, 人均固定资产投资9890元。
2. 相对处于较偏远, 经济发展水平较差的县域, 如康保、沽源、尚义、张北、威县、任县、南和县、新河、广宗、平乡、定兴、涞水、阜平、崇礼、怀安、万全、故城、阜城、海兴、博野等20个经济落后县域, 其城乡统筹发展水平滞后, 各项统筹城乡发展指标也大大低于其他区县的统筹城乡发展水平。2006年7项指标的均值分别为第一产业产值占生产总值比33.3%, 第二产业总产值占生产总值之比36%;每万人拥有社会福利院床位数8.7张, 拥有医院病床数14.9张;人均财政收入136元, 人均生产总值6469元, 人均固定资产投资3779元, 各项指标都大大低于上述地区, 排位居后。
3. 农村人口非农化和城镇化进程缓慢, 生存发展空间小。河北省20个发达县域的乡村人口占县域总人口比84%, 乡村从业人员占总人口的平均为44%;20个不发达的县域乡村人口占县域总人口比92%, 乡村从业人员平均为47%。可以说越是落后地区, 农民比重过大, 负担重, 农业劳动生产率低下, 城镇化进程缓慢, 经济越是落后, 形成不了良性发展, 这是“三农”问题的症结所在。
总体上, 河北省县域经济基础薄弱, 县城经济发展不平衡, 同时各县城城乡的统筹又存在较大的差异。较发达的县域基本上实现了经济增长与城乡统筹较好的结合, 落后地区经济发展与城乡统筹相互挚肘, 没有实现和谐发展。
三、实现河北省县域经济有效增长与城乡统筹发展的路径研究
上述分析充分说明, 县域经济增长是促进城乡经济社会统筹协调发展的条件, 统筹城乡社会经济制度, 是建设社会主义新农村, 发展县域经济的突破点和载体, 是实现县域经济有效增长的保证。要解决当前县域经济增长缓慢、农业生产效率低下等制约县域经济快速发展的瓶颈问题, 必须打破城乡二元分割的格局。河北省县域经济基础薄弱且发展不平衡, 各县城乡的统筹又存在较大的差异, 因此统筹城乡社会经济结构, 消灭二元体制, 实现城乡统筹发展对县域经济具有举足轻重的作用。
1.以推动城乡要素自由流动、公平就业制度的统筹创新发展县域经济。城乡公平的就业环境和经济要素的充分流动是市场经济的必然要求。在长期城乡户籍制度、就业制度分割下, 对城乡居民实行有差别的就业条件, 使得广大县域特别是欠发达县域其资源流失, 经济发展缓慢。发展县域经济就必然要求进一步打破城乡二元的户籍制度和不公平的就业制度, 形成公平自由的城乡劳动力就业市场, 加快建立城乡居民地位平等的经济社会体制, 这是现阶段统筹城乡发展的关键所在。
2.以完善城镇体系, 加快农村城镇化建设发展县域经济。农村人口和剩余劳动力过多, 人均占有资源数量过少, 农业劳动生产率和农民收入增加缓慢, 因此要从根本上解决“三农”问题, 重点解决计划经济体制下形成的城乡分治制度, 加速农村城镇化进程, 由城乡分治走向城乡一体协调发展。依托自身优势, 集中力量建设小城镇群体, 建立城镇带动乡村发展的长效途径和机制, 小城镇对农业和农村经济具有重要的辐射带动作用, 是统筹城乡发展、搞好县域经济的重要载体, 加快县域城镇化进程, 必须把小城镇建设作为发展县域经济的重要环节来抓。
3.以推动城乡居民公平保障的制度创新发展县域经济。农村社会保障体系的缺失已经成为县域经济发展的重要制约因素, 发展县域经济要求我们重构农村社会保障体系。在市场经济条件下, 城镇和农村居民都面对着同样的社会风险, 需要公平的完善的社会保障制度的保障。政府理应为全体居民撑起这把公平的伞, 但我国的农村居民与城镇居民的保障却有极大的不同, 农村合作医疗制度和农村低保制度, 离真正意义上的社会保障制度有较大差距。政府应担起在提供农村公共服务方面的职责, 让广大的农村居民享受到政府提供的公共服务, 这是统筹城乡发展的内容和必然。
4.以建立稳定的财政支农支出增长机制, 保证县域经济有效增长。加大财政对农业投入的支持, 实现农业结构调整, 加快统筹城乡与经济增长的步伐。建立促进农业可持续发展的长效投入机制, 加强对农村农业生产技术的开发, 需要财政对农业的投入支持, 特别要注重对县域支柱性行业和产品的扶持, 壮大县域经济。
5.以推动城乡教育资源公平分配制度的统筹发展县域经济。以农村为主的广大县域是最需要人才和教育的地方, 我国公共教育经费相当大的比例投向城市而不是农村, 使得城乡人均教育资源占有极其悬殊和极不平等。县域经济发展要求提高农村人口基本素质, 教育必须要面向农业和农村发展的实际需要, 大力开发农村人力资源。根据县域经济发展需要全面推动城乡教育资源制度的统筹, 增加农村义务教育和职业教育的投入力度, 建立切实有效的农民工培训制度, 为县域经济的发展提供必要的保证。
6.以加大财政对农村公共基础设施建设的转移支付力度, 实现县域统筹和经济有效增长。统筹城乡发展首先要为农村提供完善的基础设施, 从现实来看, 城乡公共基础设施的严重失衡, 已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题, 并成为县域经济增长的瓶颈。因此, 财政支出适度加快农村的基础设施建设, 实现城乡基础建设的统筹, 能有效缓解不断扩大的城乡差距, 促进经济发展。
总之, 发展县域经济, 统筹河北城乡发展, 是一项复杂的互动的工程。通过对河北省各县统筹城乡发展的研究分析, 对于今后全面推进县域经济发展, 尽快形成统筹城乡发展的体制机制, 促进城乡经济社会协调发展, 实现以农业市场化、农村工业化和城镇化推进农业经济为主体的传统县域经济迅速向以工业和城镇经济为主导的现代县域经济的历史性转变, 具有十分重要的意义。
参考文献
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统筹路径 篇8
1 城乡统筹下的城市总体规划
城乡关系历来是城市发展的重点, 特别是自2008年1月1日新版《城乡规划法》实施以来, 如何协调城乡关系、促进城乡统筹发展, 成为城市规划工作的关键问题。县级单元作为我国基本的行政单元, 是城乡结合最基层的区域。目前, 城市规划工作对城乡统筹给予了更大的关注, 在规划实践中, 则不断地通过县 (市) 全域范围的城乡总体规划来更好地实现统筹城乡发展。寿光市城市总体规划 (2011—2030年) 正是基于城乡统筹的视角, 统筹考虑市域范围, 实现城乡总体规划市域全覆盖。在城乡关系上, 寿光市作为农业强县, 在城镇化发展上不能走传统路径, 城镇化发展路径的选择是城乡统筹发展的关键。
2“中国蔬菜之乡”的农业强县之路
2.1 寿光:典型的农业区位
寿光市位于山东半岛中北部, 渤海莱州湾南畔, 济—青主脊梁的中间节点, 黄河三角洲、蓝色经济区重要的沿海城市。长期以来, 农业成为寿光的代名词, 寿光蔬菜闻名天下, 农业发展成为寿光经济发展的基础。归结原因, 寿光具有典型的农业区位特征, 一是不毗邻大城市, 潍坊、东营市区经济总量与寿光相当, 没有形成溢出效应, 享受不到大城市的辐射和带动;二是资源优势不明显, 盐田资源利用价值有限, 缺乏依靠富集资源实现发展突破的条件;三是不靠近交通运输要道, 区域性重大交通设施均在市域外部, 无法借助物流集散和交通便利起步。相对劣势的发展区位决定了寿光只能依托传统农业发展起步。
2.2 中国菜都的农业崛起之路
改革开放以来, 寿光农业发展经历了由扩大生产面积—改进技术—基地化生产的过程, 逐步成长为著名的“中国蔬菜之乡”。上世纪80年代, 寿光以家庭联产承包责任制为主, 农业种植面积逐步扩大。随着蔬菜批发市场的建设, 特别是1989年冬暖式大棚蔬菜种植技术的引进, 蔬菜种植逐步走向产业化。2000年以来, 寿光作为中国菜都的地位逐步加强, 2000年第一届全国蔬菜科技博览会在寿光举办, 标志着寿光农业走向高端化、多样化, 一方面, 寿光建设蔬菜基地, 并建设蔬菜物流园, 搭建蔬菜电子交易市场;另一方面, 引进农科院、农业大学等机构合作种苗研发, 并于2011年发布中国蔬菜指数, 成为蔬菜行业的权威。
作为中国国际蔬菜科技博览会举办城市, 寿光逐渐成为全国蔬菜集散中心、价格形成中心、信息交流中心和物流配送中心。目前, 寿光约有14万个蔬菜种植户、40万个蔬菜大棚, 蔬菜种植面积达80万亩, 年蔬菜交易量突破40亿公斤, 农业成为县域经济重要组成, 蔬菜成为寿光的城市品牌 (见图1) 。
3 农业强县下的城镇化发展路径
3.1 农工互助下的城镇化
在经济发展上, 寿光通过农业发展完成原始积累, 农业得到发展的同时, 通过农业培养工业, 而工业的发展则进一步反哺农业, 形成良好的农工经济互助发展。首先, 以农业基础服务培养工业崛起。基于农业发展基础优势, 菜棚背后是工厂, 支撑寿光县域经济社会发展的真正后盾是强大的工业集群。在寿光土地上, 已经雨后春笋般冒出了400多家涉农加工企业, 农产品加工率达到65%。这些涉农工业既能强市、又能富民, 既能增加税收、又能扩大就业, 既是工业、又是农业, 寿光农民称之为“1.5产业”。同时, 寿光已经成为全国蔬菜集散中心, 通过蔬菜流通, 形成全国性物流网络和提高软硬件公用工程设施和服务水平, 改善投资环境, 吸引产业资本进入, 推进工业快速崛起。其次, 工业壮大反哺推进农业现代化。特别是近10年来, 工业发展增强经济实力, 2010年寿光工业总产值达1000亿元, 工业为财政造血, 财政为农业输血, 工业对地方财政贡献率达到80%以上, 为反哺农业、支持农村提供了财力支撑, 2010年寿光财政支出的23%投向“三农”建设 (见图2) 。
农工互助的经济发展模式则相应形成了农工互动的城镇化路径。一方面, 以农业发展为基础积累, 带动本地城镇化, 农业衍生400多家涉农加工企业 (1.5产业) , 扩大就业, 41处农业大型专业批发市场带动17万农民进入“三产”领域。另一方面, 工业发展为主导力量, 带动外来城镇化, 工业化带动就业人口快速增长, 2010年外来人口达到21.7万人, 涵盖工业生产、建筑、农业加工业等领域。再次, 农业、工业的共同发展推动服务业繁荣发展, 城市商业、零售等服务业快速发展, 服务业就业人员增长迅速, 促进城市型就业增长。
从寿光城乡发展现状情况来看, 农工互助的城镇化路径取得了良好成果。一方面, 城镇化质量高, 城市吸引力提升。城镇居民生活水平高, 寿光城乡居民存款余额、城镇居民人均可支配收入、城镇职工平均工资位于潍坊市首位。城镇社会事业发展指标高, 寿光商贸、财政、教育、医疗、社会保障等发展水平处于潍坊市前列。城镇设施建设水平高, 寿光公用设施水平在潍坊各县市中处于前列。另一方面, 农工互助的城镇化带动农村发展。随着农工互助促进县域经济发展, 后来居上的寿光经过撤县设市, 对“城”的认知日渐清晰, 积攒了强劲的带动辐射力。寿光以城带乡、城乡联动的大幕已徐徐开启, 城乡差别在缩小, 城乡界限在模糊, 市民农民同台共舞。以城镇化带动农村发展, 公共财政向农村倾斜, 公用工程设施向农村延伸, 城市文明向农村辐射, 社会保障向农村覆盖, 促进城乡基本公共服务均等化。
3.2 农业、工业与城镇化“三化”互动
国外经济、社会发展的一般规律是“工业化—城镇化—农业现代化”, 而我国是农业大国, 根据我国的特色国情, 应在工业化、城镇化的发展进程中, 注重新农村的建设, 同步推进农业现代化, 实现三化互动, 而寿光则成为中国特色城镇化之路的典型案例。寿光市逐步形成工业化、城镇化、农业现代化“三化”互动发展模式。总结寿光改革开放30年发展的经验和路径, 可概括为, 发挥初始的农业比较优势, 由农业起步, 创新农业生产方式, 以农业培养工业, 以工业提升经济, 靠农业富民, 靠工业强市, 实现工农互助、城乡互动、工业和农业共同繁荣、城市和农村协调发展。一方面, 农业通过蔬菜经济作物种植、蔬菜交易市场发展等实现农业产业化, 并促进农业研发、农业服务发展, 涉农工业发展提供就业, 增加农民收入, 农民收入提高增长农民消费推动城镇化发展。另一方面, 工业以农业发展为基础, 通过涉农工业逐渐培养县域工业, 而通过本地卤水资源开发转变农业劣势为工业优势, 通过本地传统工业升级, 由内生的高能耗资源型产业向区域协作高附加值的先进制造业转换, 工业发展壮大支撑经济, 提高财政收入, 同时, 通过财政反哺, 工业惠农步伐加快。第三, 工业化、农业现代化互助发展促进就业需求、服务需求、消费需求, 进而推动城镇化快速发展, 城市逐步扩展, 外来人口就业增长, 城市框架拉开, 规模提升, 城市文明扩散, 城乡统筹逐步实现;同时, 城镇化发展下的城市吸引力提升, 城市环境完善, 给农业现代化、工业化提供良好的城市平台, 促进工农进一步大发展 (见图3) 。
4 新时期城镇化发展路径的再探索
新时期的区域发展机遇及城镇化发展阶段对寿光市未来城镇化发展提出新的要求。从区域发展态势来看, 山东半岛蓝色经济区上升为国家战略, 作为首个以海洋经济为主题的国家战略, 将推动产业政策和公用工程设施建设向沿海地区倾斜。同时, 黄河三角洲高效生态经济区逐步成为山东半岛海洋产业集聚区。“黄蓝”战略下, 使处于“黄蓝”交叠区域的寿光面临空前发展机遇, 沿海化主导下的海洋经济发展战略和重大区域性公用工程设施快速落地将寿光发展推向历史性的新起点。而从自身发展特征来看, 工农互助发展取得了较好的效果, 县域经济得到极大发展的同时, 寿光经济发展进入一个新的阶段, 寿光2010年人均GDP达到5909美元, 目前正处于快速转型时期, 在快速变动的区域竞争格局下, 要求寿光突破既有路径量、质并举。2010年, 寿光市城镇化水平达到57.75%, 城镇化即将进入质、量并举的时期, 城镇化发展的一般规律也要求未来要注重城镇化“质”的提升。
4.1 寿光农业空间关系的解读
从城镇化发展现状条件来看, 寿光独具特色的三农时空关系是城镇化发展的重要影响因素。寿光独特的三农关系决定其村庄整合难度大, 而农业种植区适度分散具有条件。在农业空间上, 寿光市域整体呈现南北地域差异性, 人口南密北疏, 南部地区人口密度相对较大, 寿北地区人口密度较小。寿光90%以上的村庄、农业种植人口、优质耕地集中在市域南部, 城市中心距离最远的村庄密集地区边缘仅25km;全市公路网密度达到1.6km/km2, 高质量的城乡道路网络保障城乡服务、就业居住在半小时内完成 (见图4) 。同时, 寿光农业富民, 农民人均纯收入和农民人均消费支出分别达到9495元和8527元, 远高于周边地区, 城乡收入差距小, 仅2.08:1, 远低于山东省及全国水平。农民有能力做出双重居住方式选择, 城乡均有住所成为可能。农村剩余劳动力、菜农二代进城就业, 具有较高消费能力的农民进城生活, 改善教育、医疗条件等。
从农民纯收入构成结构可以看出, 第一产业是寿光农民收入的主要来源, 家庭经营纯收入中, 一产占农民收入比重达58%, 农村剩余劳动力就业以本地化为特征, 工资性收入中, 在本乡地域内劳动得到收入大于外出从业得到收入, 外出就业以农业科技培训为主, 外出人口不多。农业发展在寿光市的重要地位显著, 由于寿光市小农式农业生产和精耕细作耕种模式, 生产生活难于分开, 乡村撤并可能性小, 未来城镇化发展应基于农业种植地区的特征, 寻求适合寿光市自身的城镇化路径 (见表1) 。
4.2 集中与分散的城镇化发展路径
从经济发展格局来看, 寿光呈现“中心+北部”两大块的格局, 地区生产总值主要分布在中心城区及羊口、侯镇。随着寿北产业区建设, 市域格局快速重构, 呈现一南一北集聚发展态势。盐田、基本农田、地下咸水等限制性要素分布等特点也要求寿光的城镇化向城区、寿北沿海集中发展。同时, 农业种植区作为农业发展的主要载体, 城镇化路径选择需依托其特色职能, 采取适当分散的城镇化发展模式, 承接城市文明延伸。
因此, 基于城乡统筹视角与寿光农业发展现状格局, 《寿光市城市总体规划纲要 (2011—2030年) 》研究提出城镇化应走“集中与分散、分区引导”路径, 注重城镇化质量的提升, 达到城市的中心极化与小城镇的广泛服务: (1) 中心服务集聚:推动人口和区域服务职能集聚, 全面提升城市空间的承载力和辐射带动能力; (2) 沿海产业集中:引导北部沿海产业区3镇, 以镇区和产业区为重点集中发展, 促进人口和发展要素集聚; (3) 农业种植区相对分散:依托特色职能统筹外围乡镇均衡、互补发展, 关注生活、生产服务质量提升, 社会事业进一步向镇区、中心村延伸 (见图5) 。
在分散与集中的城镇化发展战略下, 市域总体将形成“一城一区两带”的城镇体系空间结构, “一城”为中心城区, 以集聚为主, 重点培育农业综合服务、会展、物流、服务外包等区域性职能, 形成区域性中心;“一区”为滨海经济开发区, 以集中为主, 通过临港产业带动就业、人口增长, 形成区域性产业新城;“两带”为两条生态功能带, 并串联若干生态农业镇, 结合弥河、巨淀湖、双王城、小清河等生态要素, 形成联接中心城区与产业新城的生态景观轴线和城镇发展纽带 (见图6) 。
5 结语
基于新的发展环境和阶段, 在城镇化发展路径上, 寿光市应对中心城区、沿海产业区、农业种植区进行分区引导, 实行差异化城镇化路径, 实现双向城镇化, 促进要素集聚与城市文明的延伸, 达到城镇化“质”与“量”的提升。在城乡统筹发展上, 寿光应从长远利益着想, 注重社会效益, 继续做好农业, 让部分农民安心种地, 让农民实实在在获利, 增强农业生产效率, 保障农业发展的前提下, 让农民从土地上真正的释放出来。一方面, 大力推进农业产业化、基地化, 推广“农村合作社+基地+农户”新型农业生产方式, 改变小农式的生产、生活方式。另一方面, 政府实施要素引导、管控结合, 保障农民权益为前提, 集中配置资源实现城乡统筹发展。
寿光市经过改革开放30多年来的发展, 成为著名的“中国蔬菜之乡”, 2010年全国百强县29位, 山东省县域经济排头兵。寿光通过工农互助、城乡互动, 走出了一条具有寿光特色的发展道路, 形成独具特色的“三化互动”寿光模式。寿光模式对于广大农业资源优势地区经济、社会、城镇发展具有积极的借鉴意义, 一是工农互助发展模式, 努力转变农业劣势, 以农业培养工业, 以工业反哺农业, 工农互助实现城镇化, 形成“三化互动”。二是在城镇化路径和城乡统筹发展上, 外延式增长模式并不适应农业发达地区, 应走集中与分散的城镇化道路, 农业种植地区适当分散, 以保障农民权益为前提, 推进城镇化“质”与“量”并举发展, 加强小城镇、村庄服务设施的覆盖, 实现城乡一体统筹发展。
摘要：“中国蔬菜之乡”山东省寿光市成功走出了一条农工互助的发展道路, 形成“三化”互动的“寿光模式”, 成为改革开放30年发展典型。作为农业发达地区, 寿光市城镇化发展路径独具特色, 文章基于寿光市农业发展历史轨迹, 解读寿光市城镇化发展历史路径与特征, 展望新时期城镇化与城乡统筹路径, 并指出寿光模式对于广大农业地区的借鉴意义。
关键词：城镇化,农业发达地区,城乡统筹,寿光市
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统筹路径 篇9
1前期研究阶段的主要环节与技术路径
为防止城乡建设用地统筹置换的盲目性, 前期的基础研究工作就显得尤为必要。结合调研分析, 把前期研究大致分为评价城镇土地集约利用程度、预测城镇建设用地需求、测度农村居民点整治增地潜力和综合评判置换的必要性与可行性。
1.1城镇土地集约利用程度评价
城镇土地集约利用程度评价是城镇土地集约利用水平的重要判断, 是因地制宜开展城乡建设用地统筹置换的基本前提。如果城镇土地集约利用程度较低, 则应先通过城镇建设用地挖潜获得建设用地指标, 以满足现实发展需求。如果土地集约利用程度较高, 难以满足合理的建设用地需求, 则可以适度开展城乡建设用地统筹置换来满足建设用地需求, 以确保城镇用地增长, 防止盲目开展用地统筹置换导致的城镇用地低效扩张。具体评价时, 可从土地投入强度、使用强度和经济效益等方面, 建立综合评价指标体系, 判定城镇土地集约利用程度。
1.2城镇建设用地需求预测
通过城镇建设用地需求预测了解城镇建设用地增长趋势, 为确定城乡建设用地统筹置换规模提供依据。如果未来的需求类型主要为公共基础设施建设等公益性用地, 且需求量较小, 则可视情况直接采取征用的方式。若需求量较大, 且经营性用地需求占了较大比重, 整体需求量远高于上级下达的建设用地指标数量, 则可“适度开展统筹置换”。在操作时, 必须综合考虑城镇总体规划、发展战略规划和产业规划, 结合历年社会经济发展演变过程与土地利用现状, 多情景预测城镇建设用地阶段性需求量。做好建设用地预留规划, 并与土地利用规划相衔接。
1.3农村居民点整治增地潜力测度
农村地域系统是农村建设用地潜力挖掘的重要判断, 是开展城乡建设用地统筹置换实践的首要基础性工作。应当结合村域社会经济发展因素与土地利用情况, 合理计算农村居民点整治增地潜力。
1.4综合评判置换的必要性和可行性
综合用地需求与用地潜力, 并兼顾社会、经济、生态效益, 综合评判置换的必要性和可行性, 从而指导城乡建设用地统筹置换实践工作的开展。如果城镇用地集约度高、未来用地需求大、农村居民点整治增地潜力可观, 则可在耕地总量不减、建设用地总量不增的情况下适度开展统筹置换, 并按具体情况制定实践顺序。
2规划与设计阶段的主要环节与技术路径
2.1村镇体系规划编制
如果尚未编制村镇体系规划, 则应先开展村镇体系规划, 然后开展统筹置换实践。通过编制村镇体系规划, 明确中心村镇发展格局, 为借助城乡建设用地统筹置换实现乡村空间优化提供科学参考。县域村镇体系规划应依据《县域村镇体系规划编制暂行办法》, 并结合上位规划和其他相关规划开展。
2.2置换实践的目标村域选取
置换实践必然需要选取目标村域开展居民点拆建和废弃宅基地复垦工作。基于村域的人口、居民点面积、意愿、能力等社会经济统计数据和农户问卷调查数据, 开展农村土地综合整治优先评价。
2.3可行性研究及详细规划设计
置换实践需要详尽的可行性研究及科学的规划设计, 而公众尤其是农户的参与尤为必要。该环节主要涉及农户意愿问卷调查技术和中心社区布局选址与规划设计技术。前者主要体现在如何基于抽样调查, 开展能细致反映农户意愿的问卷调查, 并经数据分析后将农户意愿充分考虑到规划设计方案中, 为置换模式选择、拆迁安置方案确定提供重要参考。后者主要体现在通过合适的方法评价确定中心社区的最合适布局区位, 甄选出最合适的规划与设计方案, 为中心社区建设规划的编制提供支撑。由于备选方案可能有多种, 可采用模糊层次分析法, 综合评价各方案的经济、社会、技术和生态等可行性, 为决策提供支撑。
3建设与整理阶段的主要环节与技术路径
建设与整理阶段既涉及工程技术, 又涉及土地管理、项目管理、安置补偿等方面, 是置换实践中最为复杂的阶段, 若有关规划、制度不完善, 也最容易产生问题和矛盾。该阶段主要包括拆旧村、建新村, 以及废弃宅基地整治复垦, 而过程监督与定期评估贯穿始终。
3.1拆旧村、建新村
这既涉及工程技术问题, 又涉及土地管理、项目管理、安置补偿等方面, 是置换实践中最复杂的一个环节。主要包括旧民宅拆除、新民居建设, 在节能减排、高效低碳的可持续发展导向下, 实现废旧建材综合利用尤为重要, 对于变废为宝、节本增效具有重要意义。
3.2废弃宅基地整治复垦
废弃宅基地整治增地是实现耕地不减少、坚守耕地红线的途径。废弃宅基地整治复垦, 必须结合相应的生态地理区划, 针对土壤类型的地带性差异, 在不同类型区开展针对性的研究, 着力研发废弃宅基地整治技术, 确保总体耕地面积不减少、新增耕地质量达标准。
3.3过程监督与定期评估
开展过程监督和定期评估是及时纠偏、保障置换实践顺利推进的必然要求。应建立和完善城乡建设用地统筹置换实践的过程监督机制, 对实施计划、阶段性目标等进行定期评估。由于牵涉城市与乡村, 其监督与评估机制、技术有别于传统的土地整理项目, 仍需开展针对性的机制与技术研究。
4指标置换阶段的主要环节与技术路径
指标在城乡、区域之间进行置换可理解为一个在已有机制、规划框架下的短暂的交易过程, 但考虑到其特殊性和重要性, 要把它作为一个单独的阶段。指标置换阶段的技术类需求较小, 需要在国家层面的土地管理制度上创新, 形成针对城乡土地统筹配置的新的制度安排, 特别是城乡一体化土地市场机制的完善。
参考文献
[1]刘黎明.土地资源学[M].北京:中国农业大学出版社, 2011.
统筹路径 篇10
城乡统筹发展的动力机制分析
城乡一体化的动力机制是一个复杂的和有机的运作系统, 是推进城乡一体化发展的各种动力要素之间的相互关系和作用机理, 以及维护和改善这种作用机理而形成的系统动力要素与外部环境之间关系的总和。[2]关于城乡统筹发展的动力机制问题, 学者们从不同视角对其进行了研究。
1.从系统视角来看, 城乡统筹发展的动力机制包括内生动力和外生动力, 其中内生动力包括农村城镇化、农业产业化和农村工业化;外生动力包括交通通信技术的发展、城镇的辐射效应和行政力量的推动[3]。此观点实际上认为, 在城乡统筹发展中, “乡”的发展 (即农村城镇化、农村工业化和农业产业化) 是内生动力, “城”的发展是外生动力。确实, 我们在城乡统筹发展中, 应该以“乡”的发展为中心, 因为就目前而言, 城乡差别确实较大, 而要缩小这一差别, 只能通过“乡”的快速发展来实现, 而决不能通过“城”的慢速发展来实现。但是, 要实现“乡”的快速发展, 其动力机制又什么呢?因为农村城镇化、农村工业化和农业产业化是不可能自发实现的。所以, 认为农村城镇化、农业产业化和农村工业化是城乡统筹发展的内生动力的观点并未触及到城乡统筹发展动力机制的实质。
2.从主体视角来看, 城乡统筹发展的动力机制可归纳为三种模式:自上而下型、自下而上型、自上而下与自下而上结合型[4]。其中, 自上而下型强调以“城”为主体推动城乡统筹发展, 中心城市和地方政府起着决定性作用。此模式实质上主张城乡统筹发展的动力是城市化, 城市化的发展又需要政府推动。也就是说, 在城乡统筹发展中, 政府应该先作好城市规划, 扩大城市规模, 努力打造城市极 (中心城市) , 然后通过城市极 (中心城市) 的溢出效应辐射和带动周边地区, 甚至边远农村经济的发展。这种观点的理论基础是弗朗索瓦·佩鲁为代表的增长极理论、普雷维什的中心-外围理论、冯·杜能的圈层结构理论等。我国学者张道政等提出的单极中心城市带动近郊城镇模式[5]、李习凡等提出的中心发散型城乡一体化模式[6]就是这种模式的代表。
自下而上型强调小城镇在城乡统筹发展中的作用。即是说, 城乡统筹发展的动力是小城镇建设。因为当中心城市增长到一定阶段时, 伴随着人口的集中和集聚, 大城市病就会凸显, 从而引发交通拥挤, 房价高涨, 环境恶化, 城市基础设施供给严重滞后于城市规模的发展。为预防和解决大城市病, 其中一种有效的方法是搞好小城镇建设, 让更多的小城镇发展壮大, 从而吸纳大城市过剩的人口, 缓解大城市交通拥挤、房价高涨、环境恶化等问题。与此同时, 小城镇的发展, 也可以吸引大城市部分企业及部分生产要素向小城镇流动, 从而既可以起到促进小城镇的发展, 又可以预防大城市病发生。我国学者张道政等提出的特定区域小城镇内生成长模式[5]、李习凡等提出的区域集中型城乡一体化模式[6]就是这种模式的代表。
自上而下与自下而上结合型从“城”和“乡”两者的相互作用出发来探讨城乡统筹发展的动力机制。这种模式认为在城乡统筹发展中, 由于城乡之间经济、文化、技术、地域空间、基础设施等方面存在诸多差异, 这些差异使得城乡之间的资源禀赋不同、竞争优势也不同, 正是这种差异的存在, 从而可使城乡之间形成互补, 可以进行有机融合。进一步, 该模式认为实现城乡融合的主要推动力是制度创新, 通过制度设计, 确立新的发展秩序和格局, 从而实现城乡要素优势互补、跨区域基础设施互接互通等[5]。
3.从比较制度分析法视角来看, 城乡统筹发展的动力有三种:政府、市场、政府与市场。其中, 政府为公平导向的第一推动力, 是城乡统筹发展的外力;市场为效率导向的跟进驱动力, 是城乡统筹发展的内力;政府与市场是公平与效率均衡的交互促进力, 是城乡统筹发展的合力。[7]进一步, 李萍等将我国城乡关系的演变划分为三个阶段:计划体制下的城市偏向战略与效率公平的双重损失阶段、市场化改革进程中城乡关系的调整以及效率与公平的失衡阶段、统筹城乡发展的新阶段。[8]诚然, 从分配视角来看, 市场追求的是效率, 导致收入差距必然拉大;政府追求的是公平, 导致收入差距必然缩小;政府与市场的结合, 可以寻找到效率与公平兼顾的平衡点。但是, 从资源配置视角来看, 社会主义市场经济条件下, 市场仍然是资源配置的基础, 只不过市场出现失灵时, 需要政府弥补市场失灵。政府与市场的结合, 追求的依然是资源的优化配置。
延安实现城乡统筹的路径选择
由于不同的动力机制其动力源不同, 动力作用时间长短不同, 所以延安在城乡统筹发展中, 选择什么样动力机制事关延安城乡统筹的进度、效率与持续发展。
1.延安实现城乡统筹发展应以农民的发展为本。从系统视角来看, 城乡统筹发展的动力机制包括内生动力和外生动力, 其中“乡”的发展是内生动力, “城”的发展是外生动力。这种观点本没有错, 所以, 延安在实现城乡统筹发展中, 也应该以“乡”的发展为中心。但是, “乡”的发展不可能是自发进行的;即使“乡”的发展可以自发进行, 那也是一个漫长的过程 (也正因为它是一个漫长的过程, 才需要我们统筹城乡发展, 缩小城乡发展差距, 实现城乡同步发展) 。“乡”的发展, 重点应是农民 (即乡里人) 的发展, 具体表现为农民收入增加、收入稳定、技能提高、素质提高、文化水平提高、生活水平提高、生活质量提高等。如果没有农民的发展, 即使“乡”发展了, 也不能说实现了城乡统筹发展;相反, 如果农民发展了, 即使“乡”的发展滞后一些, 我们也可以说实现了城乡统筹发展。所以, 在城乡统筹发展中, 与其说“乡”的发展是内生动力, 不如说农民的发展是内生动力;同理, 与其说“城”的发展是外生动力, 不如说城市居民的发展是外生动力。我们讲“以人为本”, 而“以人为本”在城乡统筹发展中, 就是以农民和城市居民发展为本, 其中重点又是以农民的发展为本。延安在城乡统筹发展中, 也应该始终以农民的发展为中心, 这是统筹城乡发展之“本”。
2.延安实现城乡统筹发展的最优模式应为自上而下与自下而上结合型。从主体视角来看, 城乡统筹发展的动力机制可归纳为三种模式:自上而下型、自下而上型、自上而下与自下而上结合型。延安在城乡统筹发展的实践中, 提出了“做美延安、做强县城、做大集镇、做好社区”的思路, 设立了1市12县33镇100个社区的建设目标。为做美延安, 启动了六大工程 (即“削山造地、上山建城”工程、“山体居民安居”工程、“老城改造”工程、“沟巷治理”工程、“市政设施配套”工程、“城市景观”工程) ;为做强县城, 加大了财政投入 (2012年全市12个县城建设总投资达120.9亿元) ;为做大集镇, 加强了重点镇建设 (2011年全市确定了5个省级重点示范镇、15个市级重点镇和13个县级重点镇) 。从城乡统筹发展的布局来看, 延安采取的应为自上而下与自下而上结合型发展模式。一方面注重1市12县的建设, 注重打造延安的“增长极”, 另一方面又注重33镇100个社区的建设, 注重“增长极”相关网点的建设。这种上下结合的城乡统筹发展模式是比较适合延安实际情况的。言下之意, 延安不适合采用自上而下型模式和自下而上型模式。
选择自上而下型模式意味着选择城市化道路实现城乡统筹发展, 而对延安来说, 选择城市化道路本身是行不通的。延安是典型的资源依赖型城市, 石油工业一业独大, 其他产业非常落后。2011年以石油为主的工业增加值占生产总值的70.9%, 石油工业主要以开采和炼化为主, 产业链短, 缺乏深加工环节[9], 所以难以带动延安第一产业和第三产业的发展。石油之外的其他产业又非常落后, 没有形成规模, 也难以吸纳农村大量剩余劳动力。可见, 延安城市化道路是比较漫长的, 延安选择走城市化道路是不可能解决“三农”问题的, 即是说, 通过城市化来缩小城乡差距, 实现城乡统筹发展在延安是行不通的。但是我们会发现, 自上而下型模式又是大多数国家或地区在城乡统筹发展的初期阶段普遍采用的模式。事实上, 延安也不例外。如果我们作进一步分析就会发现, 延安城乡统筹发展的思路、目标是由政府设定的, 延安城乡统筹发展的实践可以说几乎全是由政府推动的;延安城乡统筹发展的动力实质上来源于政府, 从这个角度来说, 延安实现城乡统筹发展的模式可以说是自上而下型。需要指出的是, 自上而下型这种模式能且只能在城乡统筹发展的初期阶段实行, 到了城乡统筹发展的中后期, 自上而下型这种模式一般都转向其他模式。
自下而上型模式也非延安实现城乡统筹发展的最优选择。自下而上型模式认为城乡统筹发展的动力是小城镇建设, 因为小城镇的发展既可以解决大城市病问题, 又可以吸引大城市部分企业及部分生产要素向小城镇流动, 可以解决农村富余劳动力的就业问题。但是, 对延安来说, 延安新城区的建成可以有效解决“大城市病”问题 (按照规划, 延安市将用10年时间, 最终整理出78.5平方公里的新区建设面积, 届时新城区将是目前城区面积的2倍) ;更为重要的是, 延安进行小城镇建设缺乏相关产业的支撑。延安经济是石油产业一枝独大, 其他产业比较落后, 在此背景下, 延安小城镇建设即便实现, 恐怕也难以发挥小城镇本来应有的功能。所以, 走自下而上型道路同样不能实现延安城乡统筹发展。
3.延安实现城乡统筹发展应注重将政府功能与市场功能进行有机结合。从比较制度分析法视角来看, 城乡统筹发展的动力有三种:政府、市场、政府与市场。目前, 延安城乡收入之比为3.23:1, 差距高于全国平均水平, 城乡不平衡问题日益凸显, 北部6县“县富民穷”, 南部6县“县穷民富”。[9]在此背景下, 亟需政府发挥资源配置功能, 推动城乡统筹发展, 推动县域统筹发展。在城乡统筹方面, 市财政加大了对重点镇和农村社区的投入力度, 每个市级重点镇和农村社区每年分别补助1000万元和100万元, 连续补助3年;在县域统筹方面, 延安已建立了县际定向帮扶制度, 由财力较好的吴起、志丹、安塞、子长、黄陵、甘泉6县定向帮扶6个财力弱县, 帮扶资金设置1000万元和500万元两个层次, 连续帮扶5年。政府作为公平导向的第一推动力, 通过这些措施的推行实施, 延安城乡统筹发展定会再上新台阶。
另一方面, 我们还应该清醒地认识到, 市场经济在延安的发育还很不成熟, 延安经济发展与国内其他地区还有很大差距, 据显示, 2011年, 延安人均GDP为8000美元, 上海、北京分别为12784美元、12447美元;2011年, 延安农村居民家庭人均纯收入为6565元, 上海、北京分别为16053.79元、14735.68元。延安人均GDP和农村居民家庭人均纯收入远低于上海、北京等发达城市。为了缩小与发达地区的差距, 延安还应把追求经济效率放在首要位置。所以, 统筹城乡发展中, 固然需要政府从全局角度调配资源, 但更重要的是应进一步完善市场机制, 充分发挥市场在城乡统筹发展中的主导作用。在城乡统筹发展中, 缺少政府参与是无法实现的, 缺少市场参与更是畸形的发展。所以, 只有将政府功能与市场功能进行有机结合, 城乡统筹发展才能即合情 (合情是指老百姓能接受) 又合理 (合理是指符合经济规律) 。
参考文献
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