统筹使用（共4篇）
统筹使用 篇1
中国的宅基地分为农村住宅用地和城镇住宅用地, 城镇住宅用地可以自由流转, 城市居民可以通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵, 但是农村宅基地使用权却从未放开流转。这种对立的城乡二元住宅用地制度引发了不少的争论, 农村宅基地是否可以上市自由流转, 如何流转才能有效保护农民的权益和集体土地权益是当前学术界讨论的热点, 也是未来城乡协调发展要解决的焦点问题。
一、现行农村宅基地使用权制度存在的问题和弊端
1. 现有法律对宅基地使用权流转形成限制。
根据产权经济学的基本原理, 产权只有实行正常转让, 才能使产权效益实现和交易成本降低, 否则会相反。国内外经济发展的历史与现实表明, 一切稀有资源优化配置的主要途径就是流动转让。土地能否合理的流转, 决定着土地配置效率的提高。但是中国法律对宅基地使用权的流转持谨慎的态度, 《土地管理法》规定, “农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。”“农民经济所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见, 农民享有宅基地使用权但不能随意处分, 而宅基地上建造的房屋及其附属设施可以处分。根据“地随房走”原则, 转让房屋必然会造成宅基地使用权流转的事实。为防止农村宅基地流入非集体经济组织的成员手中, 2004年政府出台《关于加强农村宅基地管理的通知》明文禁止了城镇居民购买宅基地。
法律对宅基地使用权流转虽然没有完全限制, 宅基地使用权可以随地上建筑物的转让而转让, 但是受让的对象必须是本集体经济组织内部成员。《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》关于宅基地的条款也基本上延续了上述法律法规的规定。
2. 农村宅基地流转受限造成城乡居民房屋产权的不平等。
房屋是一种特殊的财产, 房地一体, 任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度, 当房屋产权发生变动时, 其依附的土地所有权也随之发生变动, 即“地随房走”。城市居民可以通过取得房屋产权的形式, 实现产权房的自由流转, 由于农村宅基地使用权流转受限, 实际上限制了农村房屋的自由转让。因此有学者提出, 中国农村住房产权不是独立的产权, 具有明显的“所有权残缺”特征[1]。在现有政策法规下, 农民只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户, 一般情况下, 符合宅基地分配条件的农户不会购买一处旧房来取得宅基地的使用权, 更愿意申请分配一处新宅基地。因此, 农村房屋的潜在购买者范围极小, 结果只能是房屋闲置或以比较低的价格转让, 导致农民房屋因不能交易失去财产性。
3. 农村宅基地取得制度不合理。
其一, 通过调查发现, 农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则[2]。《土地管理法》规定, 农村村民住宅用地, 经乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准。但是法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定, 导致农村宅基地使用权审批工作不规范, 许多地方的审批权主要集中在村组干部的手中, 农村宅基地多占、超占情况突出。其二, 农村宅基地使用权的取得具有无偿性。中国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用, 但同宅基地的价格相比, 缴纳的费用微乎其微, 也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方宅基地超占、多占现象严重, 造成土地资源的浪费。
4. 农村宅基地使用权监管体制不完善。
一是农村宅基地使用权登记制度不完善。从调查情况看, 大部分农户没有申领宅基地使用权证或房产证[2], 登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患, 也造成了司法和管理上的困难。二是农村宅基地使用权管理失效。缺乏建设用地规划, 乱建乱占情况严重, 有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展, 使老宅基地空置闲置, 形成“空心户”、“空心村”。
5. 农村宅基地制度造成了宅基地资源的闲置, 不利于宅基地的节约集约利用。
随着中国工业化、城市化加速发展, 出现了农村人口向城市的历史性转移、迁徙, 在全国农业人口减少的同时村庄用地却反而增加, 如中国城市化率从1978年的17.93%, 提高到2006年到25.98%, 正是在城市化增长最快的这10年中, 全国农业人口减少了1.28亿, 村庄用地却增加了100万亩 (其中新增宅基地约80万亩) , 人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩[3]。由于中国现有农村宅基地“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状, 致使农民进城购房成为“城乡两栖”居民, 拥有“城乡两权”住宅, 但农村住房又不能实现自主流转交易, 进而造成很多农村住房闲置、荒芜。
6. 现行农村宅基地使用权制度与中国城市化目标不相一致。
城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移, 大量农村人口进人城市, 其中有不少人在城市长期居住, 实际上已经融人城市生活。农村人口的减少必然带动农村建设用地需求的减少, 但是, 很多进城农民即使在城市有稳定的收入和居所, 却仍然占有农村住房和宅基地而不忍放弃。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制, 以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益时, 农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加, 也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置, 限制了农村生产力的进一步提高。稀缺的土地资源难以优化配置, 无法实现其应有的经济价值, 一方面, 造成城市发展缺少必要的建设用地, 另一方面, 却因土地价格低廉使得大量农村宅基地被空置、废弃而不能得到有效利用。
二、农村宅基地使用权制度地方创新实践及评析
随着城乡一体化的快速发展, 针对农村宅基地存在的突出问题, 依据循序渐进, 先易后难的原则, 许多地方在建设用地和拆迁置换过程中对农村宅基地制度创新做了大胆的尝试和探索, 其具体做法有:
1. 天津“以宅基地换房”模式[4]。
具体做法是:农民以宅基地 (包括村庄用地) 换取城镇住宅, 迁入小城镇居住, 对原有村庄范围按新城镇占地面积的土地进行复耕, “宅基地换房”节约出的建设用地, 一部分整理拍卖后充作建设费用, 另一部分为经济建设的储备用地或置换指标。
2. 四川省在2008年汶川地震后的灾后重建过程中, 针对
重灾县市出台了联建政策, 外部资金可进入农民宅基地重建领域, 并取得合法的房屋产权证, 初步具备了流转前提[5]。这事实上打破了城市居民不能到农村购买房产的禁令, 也是迄今为止通过官方许可的外部居民获取农村房屋产权的唯一案例, 在农村宅基地制度创新上有了实质性的突破。
3. 重庆市2009年12月正式成立农村土地交易所, 推出以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式。
所谓“地票”, 是包括农村宅基地在内的农村集体建设用地, 经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该凭证作为“地票”即可直接进入农村土地交易所进行交易。通过公开竞购取得城乡建设用地挂钩指标的地票持有人则可以申请将其纳入年度新增加建设用地计划, 增加等量城镇建设用地。
“地票”交易的核心, 是“先造地后用地”, 先把农村建设用地复垦为耕地后, 才在城市新增建设用地, 城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩, 在城市建设用地大量增加的同时农村耕地面积不会减少, 一方面, 农村闲置土地资源依法有序退出, 解决农村建设用地浪费问题;另一方面, 城市建设用地有比例有节奏增加, 缓解城市建设用地紧张的矛盾, 但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。以重庆市为例, 重庆农业人口人均生活用地在250平方米以上, 而城市人均用地只有80多平方米, 一个农村人口转化为城市人口, 就可节约出170平方米的建设用地。如果未来二十年全国按4亿人口转移进入城镇计算, 按“地票”模式, 则将节约680亿平方米建设用地, 相应增加1亿亩耕地。
这几种地方创新模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架, 彰显了宅基地的财产价值, 让农民参与工业化、城市化过程, 分享了土地增值收益, 增加了农民收入。不同之处在于, “以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权, 无法保障农民的土地权益, 一定程度上相当于“变相的征地”, 但其巧妙地规避了国家法律, 大大提高失地农民的补偿标准, 一定程度上保护了农民的利益, 有效地化解了征地制度的缺陷, 在目前中国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意, 具有较强的生命力和适应性。
“地票”交易模式通过土地交易所公开交易土地指标, 在不改变土地权属、不改变现行土地制度的前提下, 充分兼顾国家、集体和农民的利益。实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换, 使城郊级差地租向偏远农村地区转移, 大大提升了偏远地区的土地价值, 促进农民增收和改善农村生产生活条件, 实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。
“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能, 符合农村宅基地制度改革发展趋势[4]。国家应顺应宅基地流转的客观趋势, 积极制定并颁布相应的法律法规, 以推动宅基地使用权依法、合理流转。
三、中国农村宅基地使用权制度的创新思路
1. 修改《担保法》等法律, 允许农民用宅基地抵押贷款以解决融资难问题, 激活农民“沉睡的资本”。
《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押, 但这部法律同时规定, 耕地、宅基地等集体所有的土地使用权, 不得抵押。虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的, 但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权, 一旦债务人不能清偿债务, 债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债, 这无疑大大降低了房屋的价值。因此, 金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。这就造成农民向银行贷款时, 很难以房屋作为抵押物, 而许多农民又没有其他的抵押物, 因此, 目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。如果农民对宅基地拥有完全物权化使用权, 促进农村宅基地流转, 能够提高农民对宅基地的资产价值意识, 盘活农村资本市场。以全国两亿农户、户均100平方米估算, 200亿平方米的房产, 按每平方米300元计算, 农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重, 就会吸引6 000亿元的贷款进入农村, 为农民所用, 这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。事实上, 在中国, 浙江温州、四川成都等地已经开始了这方面的尝试, 从2009年1月份开始, 温州市全面推行“农房抵押贷款”。据温州市有关部门统计, 短短3个多月的时间, 全市十多家银行发放农房抵押贷款余额已逾100亿元, 受益农户3万多人, 不良贷款率仅0.8%。 (1)
2. 建立农村宅基地使用权登记制度, 实行农村宅基地有偿使用制度。
中国目前尚未建立农村不动产登记制度。《物权法》第10条规定:国家对不动产实行统一的登记制度。因此对农村房屋应该进行规范的产权登记。利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理队伍, 对城乡土地、房屋权属进行统一管理, 对农村房地产办理房屋产权证和宅基地使用权证, 保护农民房屋产权, 促进农村房屋流转, 实现生产要素按市场规则配置。首先应对农村宅基地进行一次全面详查, 健全宅基地地籍档案, 进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。在办理农村宅基地使用权登记时, 应实行城乡联网登记, 清查空置、多占或面积超标的宅基地, 对符合法律规定的予以登记造册, 实现宅基地管理的规范化、信息化。
农村宅基地有偿使用应是针对农民转让房屋和宅基地使用权收益部分而言, 鉴于中国农村社会保障体系还没有完全建立起来, 农民通过申请符合村庄规划的宅基地免收有偿使用费, 但是如果要出租、转让、置换等方式获得宅基地, 国家可“一视同仁”, 在城乡统一的房屋交易市场中对农村宅基地和房屋交易进行征税。
3. 建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场。
中国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和人民公社制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立, 农村人员大范围的流动, 城市进程的加快和房地产业的发展, 原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束, 使农村宅基地的利用向市场化的方向发展。在农村宅基地流转改革思路上, 可以借鉴重庆市以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转新模式, 成立农村土地交易所, 逐步建立城乡统一的宅基地及房屋市场, 让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易, 逐步与城镇房地产市场体制接轨。只有在城乡统一的市场中, 才能做到房屋同地同价, 保护农民的权益, 促进农民收入的不断增加, 让农村、农民分享到社会经济发展的成果, 同时也便于加强对宅基地的管理, 规范宅基地的隐性市场, 通过对城乡建设用地的统一管理, 节约用地, 快速推进城市化, 实现城乡良性互动发展。
参考文献
[1]贾莉, 闫小培:从城乡统筹的视角看农村宅基地的流转[J].调研世界, 2008, (8) :10-12.
[2]韩立达, 李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济, 2009, (8) :4-6.
[3]曹玉春.农村宅基地节约集约利用问题研究[J].农村经济, 2009, (8) :8-9.
[4]梁亚荣, 朱新华, 邓明辉.农村宅基地流转的理论与实践探析[J].河南省政法管理干部学院学报, 2008, (3) :153.
[5]王军.宅基地有限自主流转的可行路径[J].农村经济, 2009, (3) :13-14.
[6]付鹏.城市化进程中农村宅基地使用权制度创新[J].地方财政研究, 2009, (1) :62.
[7]中央电视台经济半小时栏目——《小丫跑两会》十年民生路:重中之重看三农[Z], 2010-03-08.
统筹使用 篇2
为进一步加强涉农资金管理，优化财政涉农资金供给机制，贯彻落实《吉林省人民政府办公厅关于支持省定连片特困地区县开展统筹使用财政涉农资金试点的实施意见》（吉政办发„2017‟60号）精神，全面做好涉农资金整合、管理、使用工作，进一步提高资金使用效益，集中资源打赢脱贫攻坚战，结合我市实际，现制定实施方案如下：
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导, 认真落实党中央、国务院关于脱贫攻坚决策部署，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，建立完善涉农资金统筹整合使用管理制度，保证资金使用精准安全高效，实现贫困人口如期稳定脱贫。
（二）总体目标
以脱贫攻坚规划为引领，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，提高资金使用精准度和效益，瞄准制约贫困地区生产、生活和发展的瓶颈问题，推进基础设施、产业扶贫项目建设，增强贫困人口自我发展能力，切实改善贫困群众生产生活条件，消除贫困现象，带动贫困村村集体经济和贫困人口人均纯收入实现同步提高。
（三）基本原则
落实市委、市政府关于《加快推进乡村振兴、全域旅游助力脱贫攻坚实施意见》文件精神，坚持以脱贫攻坚统领经济社会发展全局，综合考虑我市实际情况，实事求是确定资金整合规模，在“因需而整”的前提下做到“应整尽整”，同时兼顾整合的深度和质量，持续完善部门间的协调联动机制，确保将财政涉农资金投入到农村生产发展和农村基础设施建设的重点工程、重点项目上。
二、整合资金范围
整合资金包括按照文件规定可统筹整合的省级资金和州、市级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施配套及扶贫等方面的资金。其中，可整合的省级资金包括：
财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金（用于农业产业化、新型农业经营主体、防灾减灾、农产品质量安全方面资金除外）；畜牧业发展资金（用于动物防疫、畜产品质量安全、财政贴息、畜禽品种培育、秸秆养畜实验、青贮玉米种植实验方面资金除外）；林业保护与发展资金（林业产业发展部分）、小型农田水利建设维护和水土保持补助资金、水产项目补助资金、地方水库移民扶持资金、山洪灾害防治补助资金、高标准农田建设资金、农村环境综合整治专项资金、成品油税费改革转移支付资金（用于农村公路建设部分）、农村厕所改造补助资金、省预算内基本建设资金用“三农”建设部分（不包括重大引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流开发治理工程、新建大型灌区、大中型灌区续建配套和节水改造、大中型病险水库 — 2 — 水闸除险加固、生态建设方面的支出）、社会主义新农村建设专项资金、农村综合改革转移支付资金、服务业发展专项资金（支持新农村现代流通服务网络工程部分）、农村危房改造补助资金、少数民族发展补助资金（支持少数民族经济发展、解决民族地区和少数民族群众生产生活方面特殊困难资金部分）、旅游产业发展专项资金（旅游景区内的旅游基础设施建设方面资金）、农业综合开发补助资金（高标准农田建设项目资金、产业化经营财政补助项目部分）、地方水利建设基金（县市国有公益性水利工程维修养护补助部分、发挥防洪防汛作用的农田基础设施补助资金部分）、新增农村饮水安全巩固提升工程补助资金、新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程省级配套资金。
三、资金使用要求
按照《图们市2018年脱贫攻坚工作方案》计划，围绕行业扶贫、产业脱贫、满意提升等重点工程任务，坚持现行脱贫标准，对标退出指标，瞄准脱贫目标的“坚之所在”，排出轻重缓急，有侧重、有目标地落实在整合使用范围的财政涉农资金安排，积极开展市、镇、村“补短板”工作。同时，坚持优先保障贫困人口直接受益的产业发展资金需求，突出“扶志”“扶智”并举，积极谋划推进一批贫困群众参与度高、带动性好的扶贫产业项目，持续激发、释放其内生动力。
四、工作流程
由市涉农资金整合工作领导小组定期或不定期召开涉农资金整合工作会议，结合实际，研究确定整合项目总体规
划和阶段性计划，分量、分期、分批适时下达整合任务，实时对项目实施进展情况、项目监督检查情况进行通报，并负责总结涉农资金整合实施工作开展情况。市涉农资金整合工作领导小组办公室（以下简称整合办）严格按照整合资金使用管理办法，指导项目主管部门做好涉整资金、项目的管理。同时，积极推广群众民主议事决策机制，发挥贫困群众的主体地位和作用，引导其参与扶贫项目前期选择、中期实施、竣工后期管理等程序，提高参与度，增强获得感。
（一）项目准备阶段。贫困村、贫困户项目以村为单位上报，由经镇党委、政府共同审核、研究后报至市整合办，涉及行业部门单位的项目由责任单位负责上报，市整合办对各镇、各部门上报的项目进行梳理、汇总。项目申报主要内容包括：项目名称、项目类别、建设性质、实施地点、时间进度、责任单位、建设任务、资金规模和筹资方式、受益对象、绩效目标、项目可研、群众参与和带贫减贫机制等情况。
（二）项目审批阶段。根据年初扶贫攻坚计划，按照轻重缓急梳理上报的项目，由整合办、脱贫办、项目负责单位对项目进行评审。通过评审的项目列入项目库，根据整合资金额度从项目库提取项目。对通过评审的项目由整合领导小组或脱贫攻坚领导小组出具项目批复文件，并将下达项目批复到相关责任部门。
（三）项目实施阶段
项目实施计划批准后，必须严格执行，任何单位和个人不得随意变更、调整，确需变更、调整的，应按项目建设程序履行项目变更手续,经审批主管部门批复后,方可按批复 — 4 — 实施项目。项目主管部门及行业部门要主动承担项目管理与协调责任，严格执行公示公告制度，加强项目资金使用监管，对项目运行程序和质量进行全程监督，并将项目实施过程中的痕迹材料予以整理归档备查，确保项目全过程管理可追溯。
（四）竣工验收阶段
项目验收工作，由市整合办、财政、审计、项目实施主管部门及相关单位组织验收。工程竣工后，项目实施单位向整合办提交验收申请，项目主管部门接到竣工验收申请后，在7个工作日内组织相关技术人员和项目管理人员对项目进行评估验收。对验收中发现的问题，项目实施单位应及时采取补救措施，对不能补救、又无法返工造成损失的依照有关法律法规相应处理。
五、整合资金项目计划实施情况
2018年全市计划整合各类涉农资金为7170.7万元，拟全部用于脱贫攻坚涉贫行政村整体功能改造及提升工程。
（一）贫困人口房屋风貌改造提升
建设任务：完成贫困户危房改造25户，所需资金合计156.8万元。
资金来源：156.8万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：确保涉改贫困人口住房安全。
进度计划：目前已开工，计划2018年10月底前完工。责任单位：市住建局 责任人：赵晶华
（二）村屯道路设施建设项目
建设任务：一是2017年农村公路续建项目，拟建水南-河南（磨盘村）四级公路，路线全长10.611公里，水泥混凝土路面，建设内容包括路基路面、桥涵及交通安全工程，预算总投资562万元。二是2018年农村公路工程项目，拟建302国道-头道阳沟屯（长安村）水泥混凝土路面0.985公里，建设内容包括路基路面、桥涵及交通安全工程，预算总投资193.7万元。三是2018年农村公路工程（旧路改造）,拟建长安镇兴家村至磨盘村、凉水镇北大村至亭岩村水泥混凝土路面共4.038公里，建设内容包括路基路面及桥涵工程，预算总投资221万元。四是间坪屯至集中村农村公路工程，拟建月晴镇间坪村至集中村水泥混凝土路面共7.338公里，建设内容包括路基路面、桥涵及交通安全工程，预算总投资1282.77万元（2018拟投资500万元，199.3万元为涉农整合资金，其余拟由地方配套）。
资金来源：2018年投入资金1476.7万元,1176万元为涉农整合资金，其余资金拟由地方配套。
绩效目标：进一步完善村屯路网建设，推动当地农业、旅游业等经济发展，提高道路安全系数，切实保障行车安全。
进度计划：目前已开工，2018年10月底前完工。责任单位：市交通局 责任人：金星华
（三）农村饮水安全巩固提升
建设任务：建设饮水安全工程85处，包括机井63眼，泵房（管理房）83座，蓄水池24座，水源及蓄水池保护106处，布置输水管线31处，长11001m，输水管线上共布置检 — 6 — 修及控制阀门井6座；供水主管线72处，长40853m，供水主管线上共布置检修及控制阀门井110座，1座排气井；净水过滤器78套，紫外线消毒设备78套。所需资金3816.66万元。
资金来源：计划投入资金合计3816.66万元，其中，涉农整合资金1130.3万元，其余资金通过东西部援建、中央财政专项扶贫资金列支。
绩效目标：落实水源地保护，新上取水、净化、消毒设备，更换老旧管网，解决全市所有贫困人口饮水安全问题。
进度计划：目前已开工，2018年11月底前完工。责任单位：市水利局、市住建局 责任人：秦宝忠、赵晶华
（四）龙城灌区农田水利设施建设项目
建设任务：一是水源工程。水源工程改造1处。二是灌溉与排水工程。原渠道改造2681米（干渠衬砌2221米、支渠衬砌460米），排水沟2039米，江龙沟护岸480米，渠系建筑物5座。共需资金1300万元。
资金来源：1300万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：通过改善项目区域内土地质量，充分合理利用水资源，把旱田建设成为“田成方，能灌溉，土壤肥，无污染，产量高”的高产稳产农田，使上、下龙城村彻底摆脱贫困，步入小康生活。
进度计划：9月开工建设，12月底完成投资1300万元。责任单位：市水利局 责任人：秦宝忠
（五）月晴镇石建村堤防项目
建设任务：新建石笼网箱堤防500米，共需资金100万元。
资金来源：100万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：保护耕地及两岸路基、防止水土流失，切实保障群众出行安全。
进度计划：目前已完工。责任单位: 月晴镇政府 责任人：金杰
（六）下龙城江龙沟堤防建设项目
建设任务：修建江龙沟河道沿线堤防660米，共需资金96万元。
资金来源：96万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：保护下游桥梁、农作物、房屋等不受洪水侵袭，防止水土流失，保障群众生命财产安全。
进度计划：目前已开工，2018年9月底前完工。责任单位: 石岘镇政府 责任人：金辉
（七）长岭村四组堤防项目
建设任务：新建堤防140米（双侧），共需资金60万元。资金来源：60万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：保护河堤沿线房屋及17年新建农桥不受洪水侵袭，防止水土流失，保障群众生命财产安全。
进度计划：目前已开工，2018年9月底前完工。责任单位: 长安镇政府 责任人：张大志
（八）凉水镇北大村农桥项目
— 8 — 建设任务：新建一座42米农桥和上、下游堤防各16米，共需资金98万元。
资金来源：98万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：方便村民过河劳作，保障村民务农、出行安全。
进度计划：目前已开工，2018年9月底前完工。责任单位: 凉水镇政府 责任人：孙光胜
（九）长安镇兴家村二组堤防及农桥项目
建设任务：新建农桥一座及农桥上下游堤防100米，共需资金45万元。
资金来源：45万元全部为涉农整合资金。
绩效目标：解决该河段泄洪问题，方便村民出行、入田务农，保障其生命财产安全。
进度计划：目前已开工，2018年9月底前完工。责任单位: 长安镇政府 责任人：张大志
（十）图们市乡村振兴污水处理项目
建设任务：对图们市月晴镇、凉水镇、石岘镇及长安镇四镇进行污水处理一体化建设和配套的管网建设，新建DN300污水管网232810m，DN200污水管网29428m，DN150污水管网9735m，新建污水一体化处理设备136台（套），恢复破坏道路面积54394.60㎡，共需资金27525.15万元。
资金来源：2018年投入涉农整合资金3008.6万元用于贫困村污水处理项目建设，其余资金通过向上争取和地方配套等形式解决。
绩效目标：改善贫困村人居环境，推进“厕所革命”，— 9 —
保护生态环境，为贫困村旅游产业发展打好环境基础，切实提高贫困群众对脱贫攻坚工作的认可度。
进度计划：目前已开工，预计2020年12月完工，2018年11月底前完成2018年工程量。
责任单位: 图们市住建局 责任人：赵晶华
四、职责分工
涉农资金整合是一项系统工程，涉及部门多且复杂，市直各行业单位要按照“简政放权、权责对应”的要求，加强组织领导，明确责任分工，各司其职。
市脱贫办（整合办）负责牵头编制脱贫攻坚规划，建立项目库，制定资金统筹整合使用方案，对统筹整合资金项目进行立项审核汇总，上报图们市脱贫攻坚工作领导小组批准，按项目轻重缓急分批次下达项目计划批复，并及时将项目计划信息在市政府网站或主流媒体向公众公开，负责项目日常监督管理、扶贫政策指导，牵头对统筹整合资金使用绩效进行评价。
市财政局负责测算可整合资金规模，统计全市已到位涉农资金数额，上报图们市脱贫攻坚工作领导小组研究资金用途，并按批复的项目计划将涉农整合资金分解下达到责任部门或项目实施主体，负责资金的使用和监督管理。
市直相关主管部门负责实施的项目，由主管部门负责项目的计划申报、公示、实施管理、验收移交、档案管理，由受益单位进行后续管理工作，项目竣工验收由主管部门负责，各镇政府配合，按照项目管理流程上报市脱贫办备案。
各镇政府负责实施的项目，由各镇政府负责项目的计划 — 10 — 申报、公示、实施管理、验收移交、档案管理，由收益单位进行后续管理工作，项目竣工验收由各镇政府负责，按照项目管理流程上报市脱贫办备案。
市审计局负责对统筹整合资金进行监管，要加大对统筹整合使用财政涉农资金的审计和监督检查力度，并对监管职责落实情况进行跟踪问效，对不作为、乱作为等行为，严肃追究相关人员责任。
相关主管部门要与各镇政府相互配合完成项目竣工验收工作，会同整合办、财政局向对口上级通报统筹整合财政涉农资金使用情况。
五、绩效评价
项目完工后，由市脱贫办对统筹整合资金项目进行绩效评价，主要对项目实施后的经济效益、社会效益等预期效益的实现程度及效果进行评价，并形成书面绩效评价报告。由市脱贫办按照每个项目绩效评价情况，对各项目主管部门进行通报，同时将绩效评价结果纳入各项主管部门年终考核内容，作为评先选优的重要依据。
八、保障措施
（一）强化组织领导。进一步明确完善市财政涉农资金整合工作领导小组及办公室工作职能。各相关部门要强化沟通，密切配合，市涉农整合资金工作领导小组负责涉农资金统筹整合使用工作，财政局负责对涉农资金统筹整合使用工作的指导和监督，各项目主管部门按照职责组织实施，形成推动统筹整合使用的工作合力。
（二）加强资金监管。财政、审计、监察等部门要定期、— 11 —
不定期开展统筹整合财政涉农资金使用专项检查和抽查，对事前、事中、事后全过程监管，特别是加强事前的监管力度，切实做好整合资金审计、检查和监督工作。同时，积极探索开展第三方独立监督，第一书记（党建指导员）、包保单位、村委会要深度参与涉农资金和项目的管理监督，构建多元化资金监管机制。
论城乡统筹背景下的医保统筹 篇3
一、医保城乡统筹的含义
城乡统筹的真正含义就是将城市和农村紧密结合起来, 以城市带动农村、农村存进城市的方式达到一体化发展的目的, 实现共同发展和进步, 以此方式从根本上较好地解决三农问题, 其统筹有两种含义。
一是外延, 身份统一, 统一变身为城市居民, 不再作身份的区分, 均称之为城市居民, 以往的城市居民和农民的界限消失, 不再有农民的称谓, 从表象上消除了农民与城市居民的身份差异。
二是内涵, 权利和义务一致, 特别需要强调的是权益一致, 不作区别对待。这是需要花大力气解决的关键焦点问题, 也是对政府的最大考验, 因为这需要筹集更多的稳定收入、增加大量的公共设施, 但是面对转身而来的农民, 不仅仅是数量的增加而带来的支出的绝对增加, 更为重要的事如何帮助他们实现收入的稳定增加, 只有解决了这一根本的问题, 才能实现城乡的真正统筹。
城乡医保统筹的初期具有基金基础薄弱、医保政策交叉和调整、参保基数增大, 需要辐射的面和深度扩大和加深、配套的医疗机构改革日益迫切等特点, 为此, 需要解决统筹背景下的医保有效统筹的现实途径。
二、有效统筹的配套支撑要件
1. 管理机构统一
目前新农合和城市居民医保分属卫生行政部门和医保管理机构, 这样人为地导致了政策不统一、筹资渠道和标准不一致、医保待遇差异大等结果, 在医保城乡统筹的过程中, 首先要解决的应该是管理机构的统一, 建议全部纳入医保管理机构实行统一管理, 这既是规避前述缺陷的需要, 也是为了建立相互监督、相互制约的医保系统所需的科学设置, 因为医疗机构归属于卫生年行政部门管理, 它需要与医保系统相互独立存在, 这样才能杜绝体制弊端, 成就公平高效的政务。
2. 缴费标准统一
农民的大量加入, 肯定会在短期内给现有的城镇居民医保造成冲击, 主要原因在于新农合的筹资标准较低, 在实行统筹的初期也会因为刚刚加入城镇医保的新居民因为收入来源不稳定、偏低等原因导致其缴费困难, 但是我们又不得执行两套标准来过渡, 否则又会回复到原来的状态, 为此我们必须坚持缴费标准的统一, 只有缴费标准统一之后, 才能给予待遇的统一, 至于解决的办法, 可以考虑政府初期扶持或者垫资的形式来解决。
3. 待遇统一
在城乡统筹的过程中, 我们需要坚持实质高于形式的原则, 不能只搞名义上的统一, 而搞权益方面的区别对待, 如果这样的话, 将会严重挫伤参保人的积极性, 注定会短命、最终会失败, 所以在前面解决了筹资标准一致的情况下, 必须要坚持待遇的统一, 让新旧居民享受一样的医保待遇, 步入实质统筹的良性发展轨道。
4. 统筹级别应尽量提高
根据大数法则原理, 为了保持医保基金的长期平衡和安全运行, 理论上应该实行较高级别的统筹, 根据目前全国各地的实际情况, 建议实行市级或以上级别的医保基金统筹, 这样就会有更大的调剂空间和基金规模。
三、城乡医保统筹的有效途径
1. 身份转变与社会实质融入
城乡统筹的难点不在于给予名份待遇, 而是要让他们能够具备自身的造血和输血功能, 统筹后区域不会因此增加负担和出现负增加、人民生活水平不会因此出现下降、社会不会因此出现倒退, 我们需要的是统筹之后实现一体化的稳步进步和发展、人民的生活水平稳步地提高, 为此, 我们必须因地制宜地采取适宜的措施让他们实质融入, 可以选择的方案可以有以下几方面:一是围绕土地做文章, 土地是农民赖以生存的生产资料, 我们需要借用土地的收益来度过他们转身初期的困难, 土地入股等获取长期收益等方式是应该优先选择的, 获取一次性收益的转让形式不应该首选;二是必须结合当地的实际发展产业、实现就地就业以取得长期稳定的劳动报酬, 只有解决了收入问题, 人们才会稳定、统筹才会有成功的保障, 根据笔者的调查分析, 第三产业应该是首选发展之路 (旅游、休闲消费等等) , 现代农业和轻工业是其次 (手工艺品、休闲食品生产等等) 。
身份转变后的实质融入, 是城乡统筹成功与否的关键考量指标, 要实现这一点, 就必须解决新融入居民的生存之道, 只有将这一点解决了, 才能谈发展, 因此我们必须千方百计地解决好这一问题, 一旦这一问题解决了, 包括医保在内的后续问题就将会迎刃而解。
2. 医保基金的安全和平衡性考量
在保障参保者权益的情况下, 严格压缩基金支出, 以确保医保基金产期平衡和安全运行, 如何压缩医保基金的支出呢?并不是单纯地降低报销比率、减少报销范围, 而是要从其它方面入手, 一是压缩非医疗项目支出。在享用医保基金的过程中, 存在有很多不规范的操作行为, 他们将非医保项目改头换面地纳入了医保项目进行报销, 严重地侵害了国家和个人的利益, 对此必须进行严厉地打击。二是严厉打击骗取医保费的行为。很多被整合进医保基金确认可予以报销的医疗机构, 单独或者与参保者一道虚构医疗事实、医疗项目、住院天数等手段进行骗保, 这是一种违法犯罪的行为, 需要重拳出击, 抓典型, 以起到威慑作用。三是压缩药品中的水分。药品、药用材料和器械等均出现有虚高定价的现象, 对此必须采取断然的措施进行挤水分, 切实把参保者的救命钱用到实处,
3. 分级医疗制度的配套建设
目前大家一味地追求大医院和出名的医生, 结果加剧了看病贵、看病难的程度, 使之步入了一种恶性循, 结果不但造成了大量的资源浪费, 而且更是无端地挤占和浪费了更多人的就医权益, 为此我们就需要建立一种机制, 这种机制就是分级医疗制度, 它可以有序地引导患者进行恰当地医疗, 即引导患者根据病情到适宜的医疗机构去诊治, 而不是处于一种无序的混乱状态, 这对于城乡统筹背景下的医保统筹是十分及时和必要的。
分级医疗制度, 首先需要的大量基层医疗资源 (包括硬件、软件和人才) , 重心在于解决日常所需的门诊诊治需求;其次是需要适量的专业医院, 重心在于解决住院需求;最后是少量的高端综合医院, 其重心在于解决住院和门诊的疑难疾病, 这样形成的正三角形、金字塔结构的医院构成, 就能较好地满足患者的需求, 同时有效地降低医疗费用, 此时医保基金就需要实时地进行配套改革, 用首诊在基层、各医疗机构之间实行双方转诊等方式引导患者实行高效的流动, 于是高效的医保基金运行模式就可以逐渐建立起来。
4. 医疗集团的组建与作用发挥
统筹使用 篇4
一、为了进一步聚集力量，优化涉农资金安排，充分发挥涉农资金的使用效益，确保资金安全高效运行，集中资源打赢脱贫攻坚战，根据XX及省市县关于做好涉农资金整合试点工作有关事项的通知等文件精神，结合我县实际，特制定本管理办法。
二、X县统筹整合使用财政涉农资金试点工作在县财政涉农资金整合试点工作领导小组（以下简称领导小组）的领导下，统一指导，总体负责，下设整合试点工作领导小组办公室（以下简称整合办），办公室设在财政局，负责日常具体工作。
三、整合资金安排的项目建设及资金管理遵循“谁管项目、谁用资金、谁负主责”和“项目跟着规划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的权责匹配原则。
四、整合资金安排的项目实施要按照国家有关规定，严格实行项目法人制、招投标制、合同管理制、工程预算审核制、竣工结算审计制、工程监理制、公示公告制、政府采购等法规制度。县级项目主管部门要对项目档案资料统一管理，建立台帐。
五、整合资金要遵循提高效益、公开透明、依法监督的管理原则，实行专账核算、专人管理、专款专用、封闭运行，确保资金安全、规范、高效运行。
六、要积极创新整合资金的使用机制，通过政府与社会资本合作（PPP）、政府购买社会服务等模式，撬动更多金融资本和社会帮扶资金参与脱贫攻坚，充分发挥整合资金使用效益。
七、资金整合的范围：根据中、省、市文件规定，中央层面18项、省级层面38项、市级层面9项及县级安排用于脱贫攻坚方面的财政专项资金。
八、整合资金的支出范围
1.主要围绕县委、县政府的决策部署，以脱贫攻坚规划为引领，以重点扶贫项目为平台，主要支持农业生产发展和农村基础设施建设，其中用于扶持农业生产发展方面资金应不低于60%（含生产道路、小型水利设施等基础设施配套），突出脱贫成效。
2.统筹整合的涉农资金中的中省投入部分主要用于发展农业生产和农村基础设施建设等方面，受益对象为全县的行政村和农户。市县整合资金除可用于产业扶持、基础设施和提高贫困户能力建设之外的其他扶贫方面支出，需经领导小组审批后，纳入当年整合工作方案后予以安排。
九、整合资金禁止的支出
1.行政事业单位基本支出，包括接待费、招待费、餐费等违规支出。
2.各种奖金、津贴和福利补助，包括各类加班费、下乡费等变相的个人福利补助。
3.弥补企业亏损。
4.修建楼、堂、馆、所及贫困农场、林场棚户改造以外的职工住宅。
5.弥补预算支出缺口和偿还债务。
6.大中型基本建设项目。
7.购买交通工具及通讯设备。
8.城市基础设施建设和城市扶贫。
9.企业担保金。
除国家和省委、省政府有明确规定用途的资金外，不得用于教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业方面支出。
十、成员单位工作职责
整合办：负责统筹整合使用财政涉农资金工作日常事务；建立整合资金项目库；组织编制财政涉农资金整合工作方案；根据领导小组审定下达项目批复；对涉农资金整合项目进行督促检查和监管。
财政局：负责整合资金调度工作，对财政涉农整合资金进行集中归并和统一管理，建立资金收支台账；根据整合办下达的整合项目批复及时分配下达资金指标；配合县级项目主管部门参与项目检查和监管；做好绩效评价工作。
县级项目主管部门：负责做好向上争资工作；配合整合办建立整合资金项目库，对各镇（街道）上报的整合项目必要性、可行性、预期绩效目标进行充分论证、筛选把关；对项目管理使用和资金安全负主责，要依据项目批复组织好项目实施、资金管理、检查验收、财政资金报账、资产移交等工作；全程对项目实施单位进行业务指导和监管；负责做好项目实施全过程档案资料整理装订（包括可研报告、实施方案、合同、项目实施前、中、后施工照片、公告公示、工程结算审计报告、财务审计报告等反映项目实施全过程资料）；对竣工项目绩效情况进行自评；确保工程按期保质完工和资金安全高效运行。
各镇（街道）：按照整合项目使用方向及镇（街道）相关规划，确定遴选项目，报相关县级项目主管部门审核，做好项目申报工作；配合县级项目主管部门做好项目实施、检查验收等工作。
审计局：负责涉农整合资金项目审计监督工作；参与涉农资金整合项目资金管理使用监督检查工作。
纪委监委：负责涉农资金整合项目督查督办工作；参与涉农资金整合项目资金管理使用监督检查工作。
十一、项目编制：由整合办组织，按“镇村申报→县级项目主管部门审核→整合办汇总→报领导小组审定”的程序，逐级上报，分建立我县整合资金项目库，实行动态管理，按“轻重缓急”逐年滚动实施。县级项目主管部门要围绕“十三五”脱贫攻坚规划、脱贫攻坚任务及县委、县政府确定的涉农整合资金使用方向，结合行业规划和本部门职能特点，精准指导和把关各镇（街道）高标准申报整合项目。
十二、创新模式：产业发展项目要突出创新，紧紧结合资产收益扶贫等模式，充分发挥整合资金效益。整合资金可补助村集体经济组织，作为村集体资金直接投资建设或参股龙头企业、专业合作社等新型经营主体以及水电、乡村旅游等项目。整合资金形成资产可折股量化给村集体和全部村民（其中财政专项扶贫资金形成资产只能折股量化给贫困村、贫困户），脱贫攻坚结束后，折股量化以村集体为主。
十三、领导小组结合脱贫攻坚任务、整合资金使用方向、整合资金额度，按分轻重缓急的原则，从项目库中研究审批需实施的整合项目；整合办负责分批下达项目批复文件；财政局负责分批下达项目资金文件。
十四、统筹整合使用财政涉农资金实行项目管理。项目管理的主体责任在县级项目主管部门，负责项目实施的组织管理工作，并对项目规范管理、资金安全、扶贫成效具体负责，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目。在接到项目批复文件后，要严格按照下达的项目建设任务及资金规模，及时编制可研报告、实施方案，要突出整合资金精准用途、扶贫成效和贫困户利益联结机制等要素；抓紧组织项目招投标等程序，与项目实施单位签订施工合同，快速组织项目实施，加快资金拨付，确保按期完成建设任务。原则上不得随意调整项目计划，确需调整的，按照“报整合办申请
→整合办审核→领导小组批准→整合办下达项目调整批复文件”的程序进行报批后，再开工实施。
十五、属于政府采购、招投标管理范围的项目，严格按照相关法律、法规和有关规定执行。对于村级实施的数额较小的基础设施建设等项目，可参照农村公益设施“一事一议”财政奖补资金项目方式管理。
十六、整合资金拨付坚持“先检查进度、后报帐拨付、比例相一致”原则，项目开工后，可预付一定比例资金，再按照项目建设进度及工程结算审计报告同比例拨付。如需预留质量保证金，原则上按不高于项目投资概算中财政资金的3～5%预留，待满一年后无质量问题时一次性拨付质量保证金。如项目存在质量问题，可将质量保证金转作维修费用，并按项目实施合同规定的有关条款进行相应处置。
十七、项目检查程序：按照“深入现场、统一验收、出具结论”的程序，由项目实施单位向县级项目主管部门提出申请，相关镇（街道）参与，经检查人员签字确认项目真实性和进度，填写《
X县统筹整合使用财政涉农资金建设项目进度（竣工验收）检查表》（见附件1），并履行报账程序。整合办、财政部门做好项目进度检查、监管和督办工作。
十八、整合资金用于农户直接补助项目的，按照“村组→镇（街道）→县级主管部门”的申报程序，进行村级公示、逐级申请、逐级审核，确定补助对象。各镇（街道）负责逐户检查、对项目真实性负责，县级项目主管部门负责抽查，镇村盖章后的花名册，作为检查验收和报账的依据。
十九、整合资金的使用实行县级部门报账制，由县级项目主管部门负责落实。要督促项目实施单位按工程进度分阶段及时报账，并对所提供的报账资料真实性严格审核把关。
二十、整合资金的拨付实行国库集中支付制，由县级项目主管部门将资金直接拨付项目建设单位或服务供应商；对个人补助类项目资金，通过财政惠民“一卡通”直接支付。
二十一、项目实施单位和县级项目主管部门要切实履行项目资金使用主体责任和监管责任，抓好项目计划、建设、验收、报账和财务核算等相关工作。为加速资金拨付和支出进度创造必备条件，项目批复下达后，财政部门应在5日内下达预算文件；项目实施单位部门提出用款申请后，县级项目主管部门、财政部门分别在5个工作日内完成审批和资金拨付工作。
二十二、根据项目进度和报账实施情况，由项目实施单位按项目建设进度，填写《X县统筹整合使用财政涉农资金建设项目资金拨付审批表》（见附件2），经负责人签字，报县级项目主管部门核实后，报财政局、整合办领导审批，作为整合资金报账、拨付的依据。
二十三、切实加快预算执行。财政部门要督促资金使用部门及时制定项目实施方案。对已下达预算15个工作日以上仍未执行的，要由专人催办；3个月以上的，将进行督办；6个月以上的，由财政部门直接收回并调整用于当年其他扶贫项目；因项目跨执行等原因造成结转结余1年以上的，财政部门收回统一纳入当年涉农资金整合范围统筹安排使用。
二十四、整合资金实行公开和公告公示制度。整合办、财政局、县级项目主管部门要将资金整合政策文件、管理制度、资金分配、整合资金来源、用途和项目建设等信息在政府网站进行公开；县级项目主管部门要督促项目实施单位对项目实施前后都要在项目所在村或实施地进行公告公示，公告公示位置要醒目、时限不少于7日。公告公示主要内容包括项目名称、资金来源、资金规模、实施地点、建设内容、实施期限、预期目标、项目实施结果、实施单位及负责人、监督举报电话等。
二十五、财政局要建立整合资金收支台账；县级项目主管部门要设立整合资金专账，按照中、省、市、县分级、分项、分账核算，确保资金运转轨迹清晰，资料真实可靠，管理规范有序。
二十六、整合资金的使用要自觉接受社会和群众监督，除公告公示外，要主动吸收贫困村第一书记、驻村工作队、村委会、贫困户代表参与项目的管理监督。
二十七、项目完工后，县级主管部门要建立整合资金扶贫项目建设台账，基本情况要有图片、影像、文字等反映项目实施全过程资料，要整理存档，专人保管。
二十八、审计局要充分发挥自身职能，对项目建设全过程进行监督，开展专项检查审计。必要时引入第三方专业机构进行评估。
二十九、严肃财经纪律，加强监督检查。整合办要组织专项检查，对违反规定，截留、挤占、挪用、套取资金的部门、单位和个人，严格按照有关规定进行处理。
三十、财政局负责资金整合相关的数据统计、汇总和上报工作，做好政策宣传、信息报送、上下衔接、配合检查等工作。
三十一、财政局、县级项目主管部门、项目实施单位要按照上级相关精神，积极建立绩效评价体系，加强对资金整合工作的绩效评价，并将其纳入脱贫攻坚工作成效考核。评价、考核结果以领导小组名义通报，并实行奖优罚劣的奖惩制度。