内部审计企业法制建设（精选6篇）
内部审计企业法制建设 篇1
一、切实加强审计法制工作
审计法制工作, 是审计机关贯彻依法治国方略, 实现依法审计目标, 履行审计监督职能的手段, 也是提高审计质量, 降低审计风险, 促进审计法制建设的关键。加强审计法制工作是审计机关自我约束、自我完善、自我提高必然要求。各级审计机关要充分认识审计法制工作的重要性, 采取切实措施, 加强对审计法制工作的领导。要加强审计法制机构建设。审计法制机构是依法审计规划的拟定者和组织实施者, 也是领导的参谋、助手和法律顾问。各级审计机关要进一步加强法制机构和队伍建设, 健全工作机构, 配备得力干部, 充实人员力量, 并为他们开展工作提供支持和保障。要在保持骨干力量稳定的基础上, 加大内外交流的力度。同时, 注重选调一些政治素质好, 年龄较轻, 有一定专业知识和实际工作经验的干部充实到法制队伍, 增强法制机构整体工作能力。要健全审计法制领导工作机制, 各级审计机关领导要把审计法制建设列入重要议事日程, 切实加强对审计法制工作的领导。要像重视审计业务工作那样重视审计法制工作, 真正把审计法制工作列上位、抓上手。要及时研究解决审计法制工作中的重大问题, 主要领导要亲自过问, 分管领导要尽职尽力, 法制部门要积极主动, 形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制, 为全面推进依法审计工作提供组织保障。
二、坚持依法审计
首先, 法律程序具有独立的法律价值。根据我国行政处罚法、行政诉讼法的规定, 行政机关违反法定程序实施的行政处罚行为没有法律效力, 不受法律的保护和支持。审计机关是行政机关, 审计监督行为是行政行为, 只有依法履行法定的审计程序, 才能确保审计监督的合法性和权威性, 否则, 审计监督行为就不合法, 就要在行政诉讼中败诉, 就要带来审计风险。因此, 审计监督工作必须遵守法律规定的程序, 这是确保审计监督合法、有效的基本要求, 任何审计机关和审计人员都不能在程序方面出问题。其次, 审计所反映的问题, 必须事实清楚, 在此基础上, 审计的定性, 要准确引用适时的法律法规以把握其时效性。同时, 要根据问题形成的主客观原因、被审计单位的实际状况、问题所造成后果的严重性, 以及影响经济社会可持续发展等因素, 在法律法规规定的范围内予以恰当处理。
三、要加强对审计质量的控制
对审计工作来讲, 加强对审计过程的有效控制是提高审计质量, 防范审计风险的重要方法和途径。只有强化审计过程的控制力度, 根据情况及时采取必要的调节和控制措施, 才能尽可能地保证存在的问题能够查得出来, 查出的问题报得上去。此外, 要加大对审计全过程的控制力度和频度, 全面加强对审计项目立项、审计方案编制、审计实施、审计报告、审计处理各环节的质量控制;从而控制审计进度和质量, 提高工作效率, 降低审计风险。
四、建立审计跟踪机制
审计监督的目的, 概括起来就是“查错纠弊, 促进规范, 加强管理”, 核心就是加强审计整改, 使被审计单位存在的违反国家规定的财政财务收支问题得到有效纠正, 这是审计机关落实审计法, 履行审计监督职责的必然要求, 也是题中应有之意。要建立跟踪机制, 充分认识审计纠正和整改的重要意义。在新的历史条件下, 加大审计纠正和整改力度, 全面实现审计监督目的, 是实现审计工作有所突破的重要方面和重大举措。
五、将审计机关内部与审计业务密切相关的职责和权限划分出来
将审计机关的内部机构设置为对应的计划、查证、审理、执行四类, 形成四部门各司其职、相互监督、密切协作的审计业务运作机制和管理模式。实行审计职责“四分离”, 主要体现在以下几个方面的作用。审计计划管理更加科学。计划管理部门通过大量深入的调查研究, 通盘筹划各方面的情况, 编制审计工作计划和中长期规划, 增强审计项目计划的宏观性和科学性, 使审计工作更好地融入党委、政府的中心工作和经济社会发展大局之中, 从更高层次上发挥审计监督的作用。审计监督力度进一步增强。审计查证部门依据审计计划安排, 集中精力开展项目审计工作, 拓展审计思路, 充分调查取证, 对普遍性、倾向性问题深入分析原因, 从体制、机制上提出审计建议, 使审计工作在推动制度建设、促进规范管理上发挥积极的作用, 提高审计质量。审计执法水平得到提高。审理部门对审计查证资料进行全面复核, 依法作出审计结论, 按照统一的处理处罚标准和原则, 提出处理处罚意见, 做到事实清楚, 定性准确, 处理处罚适当, 从机制上保证审计执法的公正。审计整改措施保障有力。执行部门督促被审计单位执行审计决定, 整改存在的问题, 促使被审计单位建章立制, 堵塞漏洞, 加强管理, 从而促进审计整改力度, 强化审计结果运用, 增强审计监督效果。审计廉政建设有效落实。由于各部门分工到位, 职责明确, 形成相互监督、相互制约的制衡机制, 使审计运行每一个环节都置于有效监督之下, 强化了审计内部廉政建设, 将审计监督与监督审计进一步得到融合。
摘要：各级审计机关要充分认识加强领导干部学法用法, 提高依法审计能力的重要性和紧迫性, 把领导干部学法用法纳入到本级审计机关领导班子建设、干部队伍建设、组织建设和作风建设的工作规划中去, 并结合实际, 制订切实可行的工作方案, 认真组织贯彻落实, 确保领导干部学法用法工作的顺利开展。
关键词：审计,法制化与规范化,审计质量控制
参考文献
[1]齐震坤.经济责任审计理论与实证研究[D]吉林大学, 2009.
内部审计企业法制建设 篇2
摘要：目前我国的财政审计报告制度实践中存在着报告主体不规范、报告内容多漏洞、报告欠缺约束力等问题。在法治中国建设进程中，依据人民主权理论和现行宪法的规定，财政审计工作报告应作为人民代表大会的一项制度，每年向全国人大常委会报告审计工作的法定主体应是国务院而非国家审计署，报告的内容应涵括国家所有的财政收支与财务收支活动以及经济责任，报告决议制度对约束政府行使经济权力非常重要。
关键词：审计工作报告；人民主权；预算执行监督；财政法治
中图分类号：D920.1文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2014)03?A107?A6
审计机关向国家权力机关报告预算执行和其他财政收支、决算制度，即财政审计工作报告制度①的确立不仅有利于各级政府全面掌握本级政府财政资金的运行状况，而且也能保证国家权力机关更好地行使预算监督权[1]，同时也能使社会公众评价政府财政资金的使用效果和运营结果。虽然我国文本意义上的现代财政审计工作报告与执政党政权建立相伴相生，但常态化、制度化的财政审计工作报告制度实践不到20 年。[23]在财政审计工作报告制度实践的十多年间，法学界对其几乎没有关注②，直至2003年的“审计风 暴”③才引发了法学界对财政审计工作报告制度的注意。④从现有法学研究文献来看，虽然学界已有初步的探讨，但对我国的财政审计工作报告制度缺少系统的认识，因而其整体面目仍显模糊。本文以相关法律规定为基础，试图通过结合审计工作报告对我国财政审计工作报告制度做一个系统梳理，以期能对法治中国建设中的财政审计工作报告制度有个正确的认识，从而实现该制度的价值。
一、财政审计报告应归属于人民代表大会制度
自1997年7月 2日审计署向全国人大常委会作第一次审计工作报告起，迄今审计署已向全国人大常委会作了18次审计工作报告。因此，从1997年起，全国人大常委会听取和审议政府财政审计工作报告成为我国政治实践中的场景。在规范层面，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定了国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此可见，我国的国家行政机关、审判机关、检察机关与人民代表大会及其常委会是对其负责并受其监督的关系。[4]为了保证人大所确立的政治目标和所赋予的职责，人大必须对国家行政机关、审判机关、检察机关进行监督，这种监督的主要方式就是听取和审议其工作报告。如《宪法》第92条就规定了国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。审计署向全国人民代表大会常务委员会报告国家财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作实际上也是对全国人大及其常委会负责并受其监督的体现。基于此，财政审计工作报告制度本质上是一项人民代表大会制度，而非其他国家制度。
由人民主权理论视角观之，人民是国家主权的所有者，人民的权力至高无上。“人民的意志是政府权力运作的基础”。但是政府享有人民赋予的权力、代表人民治理国家是基于公民对人民代表大会的授权(人民通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会)、人民代表大会对行政机关的授权(人民代
收稿日期：2014?A3ㄢ9；修回日期：2014?A4?A3
基金项目：国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”(13&ZD032)
作者简介：田开友(1975)，男，湖南邵阳人，中南大学法学院经济法博士研究生，吉首大学副教授，主要研究方向：经济法学，财政宪法学；李西泠(1994)，女，湖南新宁人，中南民族大学大学法学院2012级本科生
表大会选举产生国家行政机关)以及行政机关对其所属部门、国有企事业单位的授权来实现的。那么，作为人民代表大会制度的财政审计工作报告制度的本质内涵体现为，人民通过各级人民代表大会委托给其所选举出来的各级政府去进行财政收支活动，各级政府也可以委托财政部门行使财政权，而各级财政部门又委托具体的职能部门、国有企事业单位进行财政收支活动。这就意味着，各级人民代表大会与其同级人民政府之间、同级政府与其财政部门之间、同级财政部门又与同级具体的职能部门、国有企事业单位之间便发生了财政收支的委托和受托关系。各级政府在接受人民委托后，就必须按委托人的要求认真履行其所负的受托职责，完成人民的托付，并向人民报告其执行结果。但是在多重授权委托的政治构架中，作为终极委托者――人民与各层级的受托者存在严重的信息不对称，因此需要建立一套严密、完善的财政经济内、外部监督机制，才能确保委托人利益不受侵犯和受托人忠实履行受托责任。其中，国家财政审计制度就是人民监督政府的财政收支情况和对公共资金管理使用情况的一种最有效的途径和方法。基于此认识，审计署(代表国务院)向全国人大常委会报告财政审计工作并接受其监督是人民主权的内在要求。
实践中，财政审计工作报告制度是完成国家财政预算执行信息交流过程的关键环节，报告过程包含六个要素：谁，向谁，交流什么，以什么方式，如何审查，以达到什么效果[5]。因此，国家财政审计工作报告制度是以审计署的审计工作报告为载体，连接财政审计工作报告的编制、报送、审查决议的一整套制度设计及安排。其制度要素主要涉及主体、内容、依据、程序、效力等。囿于篇幅，本文着重探讨主体、内容、效力等三个方面的问题。
二、目前财政审计报告制度实践中的问题及法制建设
(一)报告主体的确认――由似是而非到中规中矩
从制度运作(实然)层面来看，国家财政审计工作报告制度的参与者或行动者主要包括两方面的主体：由谁报告和向谁报告。前者为国家审计署(代表国务院)和地方各级审计机关(代表地方各级政府)；而后者为全国人大常委会和地方各级人大常委。为使主题集中，本文只研究中央层面的报告者和接受报告者。
由法律规范(应然)视之，我国《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》，2006年)规定了国务院应当每年向全国人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》，2006年)规定了全国人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议国务院提出的审计机关关于上一预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这些法条都明确规定，向全国人大常委会提起财政审计报告的主体是国务院，以及接受财政审计工作报告的主体是全国人大常委会。但在制度运作层面上，每一年的财政审计工作报告都是(事实上也是)由国务院委托国家审计署向全国人大常委会提起，而不是国务院总理提起。由此引发的问题是：审计署作为报告主体是否具有合法性(甚至是合宪性问题)？
尽管《中央预算执行情况审计监督暂行办法》(以下简称《审计监督暂行办法》，1995年)规定，审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。但是《审计法》却规定，审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。国务院应当每年向全国人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。《审计监督暂行办法》是国务院颁布的行政法规，而《审计法》和《监督法》都是法律。根据法治原则，最高权威机关认可颁布的法律准则或规则具有绝对最高或优越地位，法律独立于政府之外，政府权力受法律的限制。[6]而且《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第79条也规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。同时，按照行政合法性原则的要求，行政主体必须基于法律而拥有行政职权，不合法拥有的职权不能构成合法行政的基础。由此可以看出，国务院具有每年向全国人大常委会报告审计工作的法定职责和义务，而审计署的法定职责和义务是向国务院总理报告审计结果。所以，国务院委托审计署代其向全国人大常委会作此报告，以及审计署接受国务院委托向全国人大常委会报告审计结果是没有法律依据的。[7]另外，根据上述人民主权理论，国务院就财政收支、财务收支执行情况向全国人大常委会报告，其目的是请求全国人大常委会(代表全体国民)解除全国人大及其常委会对政府的委托责任，而不是由审计署向全国人大常委会报告，以解除对审计署的委托责任。因而财政审计工作报告的责任主体是错位的，也即每年向全国人大常委会报告审计工作的法定主体应是国务院，而非国家审计署。是故，审计署作为报告主体在很大程度上具有不法性(越权)，而国务院就报告财政审计工作方面具有一定的违法性(不作为或失职)。
且看域外政治文明程度较高和法治比较发达的国家，虽然在法律形式上几乎都是由国家审计机关通过向权力机关报告审计检查的结果，但是这些国家的审计机关都是独立于政府的。如美国审计总署、英国国家审计署、法国审计法院、德国联邦审计院以及日本会计检查院等。这些国家的审计机关都担负审查与监督该国政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，每年向国会递交财政审计工作报告以及有关具体主题的报告。就连转型国家俄罗斯，其联邦审计院隶属于俄罗斯联邦议会，对联邦预算和预算外基金以及俄罗斯联邦金融机构中的联邦预算资金和联邦预算外基金进行审计监督，并定期向联邦委员会和国家杜马提交关于联邦预算执行情况的报告。而且，这些国家的审计机关向权力机关提供客观信息，帮助它们具体检查政府运作，促使政府履行职责和承担责任。
反观我国，国务院是国家财政收支、财务收支的执行机关，而作为国务院职能部门的审计署，依法去审计监督国务院的财政收支、财务收支的执行情况，以及按照国务院的要求向全国人大常委会报告中央政府的财政收支、财务收支执行情况，⑤其审计结果的客观性、真实性和公正性都会备受质疑。在此我们认为，国家审计署代表国务院(受国务院委托)每年向全国人大常委会报告审计工作是一种似是而非的制度安排。基于此，我国在建设法治国家的征程中，为确保国家权力机关有效监督和制衡政府及其部门经济权力的运行，应建立一个直接服务于国家权力机关、独立于政府的财政审计机关。笔者认为，在现有的国体与政体框架下，通过修改宪法和相关法律，将现行审计署设置为由全国人大直接选举产生并对全国人大负责，直接接受全国人大监督的审计院。作为专门的财政审计监督机关，国家审计院独立于财政执行机关的国务院，与国务院、最高人民检察院和最高人民法院一起构成我国新型的政体框架：一府(中央人民政府，即国务院)三院(最高人民检察院、最高人民法院和国家审计院)。
(二)报告内容的完备――由漏洞百出到巨细无遗
按照现有法律规定和财政审计工作报告制度的实践，审计署向全国人大常委会的报告内容涵括审计监督的对象⑥和审计监督的范围。囿于篇幅，本文集中讨论向全国人大常委会报告的审计监督范围。所谓审计监督范围就是针对哪些事项进行审计监督。最高审计机关国际组织(INTOSAI)在1977年通过的《利马宣言――审计规则指南》中规定所有公共部门的财务收支行为都是国家最高审计机关的审计监督范围。[8]根据《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)《审计法》及《审计法实施条例》规定，审计监督范围应包括财政收支、财务收支和经济责任三个部分，其中财政收支包括财政部门的预算执行和决算、本级各部门的预算执行和决算、下级政府的预算执行和决算、本级各部门和下级政府预算外资金的管理和使用情况。而财务收支则包括：金融机构的财务收支、事业组织财务收支、国有(控股)企业财务收支、国家建设项目的财务收支、基金与资金的财务收支、国外援款与贷款项目的财务收支。经济责任可分为党政主要领导类和国有企业领导类经济责任。为揭示我国财政审计监督的范围，我们主要从2000―2012中央财政审计工作报告中所涵括的审计事项(广度)、中央预算执行情况审计(强度)予以考察(见表1)。
从表1可以看出，在财政收支的范围中，审计署审计监督执行力最强的是财政部的预算执行和决算、中央各部门的预算执行和决算、中央各部门和地方政府预算外资金的管理和使用。在财务收支的范围中，审计监督执行力最强的是企事业单位和专项资金(基金)，其次是金融机构和建设项目。根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任职务时进行离任经济责任审计。从 2000―2012的中央财政审计报告可以看出，有8年对国有企业领导人进行了经济责任审计，但只有2009年对6名省市长和8名中央部门部长进行了党政领导经济责任审计。这与我国近年来党政领导和国有企业领导的前“腐”后继、腐败高发不止的事实相差甚远。同样，审计署对地方政府预算执行与决算和国外援款、贷款项目的审计监督力度也不大，前者只审计监督了6年，而对后者只有2007年进行了审计监督。
从表2可以看出，即使是审计监督执行力最强的财政部预算执行，也存在诸多审计盲区。如从2000年到2012年，政府预备费和预算周转金就一直没有受到审计署的“光顾”，而对国库的审计近两年(即2011、2012年)才有。
结合表1和表2，我们的基本判断是：我国财政审计监督范围的广度和强度都非常有限，此项制度的运作可谓漏洞百出。这既不符合“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里” 的执政方针和有关法律的规定，也有悖于社会主义法治国家的理念和价值取向，更辜负人民的重托。基于此，笔者认为，在法治中国建设中，为约束和控制政府财政权力的行使，遏制腐败，我国审计机关应当遵守《预算法》《审计法》及《审
表1中央财政审计工作报告中的审计监督范围一览表(2000―2012)⑦
范围
财政收支 财务收支 经济责任
财政部的预算执行
和决算 中央各
部门预算执行和
决算 地方政府预算执行与决算 中央各部门
和地方政府
预算外资金的管理和使用⑧ 金融
机构 事业
组织 国有
企业 国家建设项目 专项基金、资金 国外援款、贷款项目 党政主要领导 国有企业领导
2000 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √
2001 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √
2002 √ √ √ √ √ √ √ √ X X √
2003 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √
2004 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √
2005 √ √ X √ √ √ √ √ X X X
2006 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √
2007 √ √ X √ √ √ √ √ √ √ X √
2008 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X X
2009 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X √ √
2010 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X
2011 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X
2012 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X
表2中央财政审计工作报告中的财政部预算执行情况审计一览表(2000―2012)⑦
范围
中央预算执行情况
预算批复和
预算变化⑨ 本级预算
收入⑩ 预算支出
拨付 国库 政府
预备费 预算
周转金
2000 √ √ √ X X X
2001 √ √ √ X X X
2002 √ √ √ X X X
2003 √ √ √ X X X
2004 √ √ √ X X X
2005 √ √ √ X X X
2006 √ √ √ X X X
2007 √ √ √ X X X
2008 √ √ √ X X X
2009 √ √ √ X X X
2010 √ √ √ X X X
2011 √ √ √ √ X X
2012 √ √ √ √ X X
计法实施条例》的有关规定，准确及时地履行法律法规所赋予的权力，应将所有机关(机构)或公共部门(准公共部门)的所有财政收支、财务收支和经济责任纳入到其监督范围，且应客观真实及时地向全国人大常委会报告，接受人民的监督。
(三)报告约束力的加强――由有名无实到名副 其实
从运作程序来看，审计署根据审计结果报告草拟审计工作报告并提交国务院常务会议讨论、修改、定稿，最后由审计长受国务院委托向全国人大常委会作审计工作报告。全国人大常委会全体会议听取审计工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议。全国人大常委会组成人员将审计工作报告的审议意见交国务院研究处理，国务院应当将研究处理情况向全国人大常委会提出书面报告。全国人大常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；国务院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向全国人大常委会报告。[9]
从我国立法的原则、精神和相关规定来看，全国人大及常委会作出的具有规范性的决议、决定、规定、办法等，也属于法律范畴，都具有法律强制力和约束力。因此，全国人大常委会对审计工作报告所作出的决议具有法律效力的。但遗憾的是，至今全国人大常委会没有对审计工作报告作出过任何决议。这就意味着，一个没有全国人大常委会决议的审计工作报告是没有法律效力的，也即没有法律强制力和约束力，进而意味着全国人大常委会并没有因审计工作报告而解除国务院的受托责任，以及国务院(作为一个政治实体)也可以不为国家财政预算执行和财务收支活动中所出现的问题承担任何法律责任、政治责任。由此可以看出，我国最高权力机关通过听取和审议审计工作报告来监督和约束政府财政经济行为的制度框架显然是有名无实的。
为揭示全国人大常委会听取和审议财政审计工作报告制度框架的有名无实，我们从2003―2007中央财政审计工作报告中审计机关所查处财政违法违纪情况来予以考察(见表3)。
表3审计机关所查处的财政违法违纪情况一览表
(2003―2007)(单位：万元)
事项 应上交
财政资金 应减少财政拨款或补贴金额 应归还原
渠道资金
2003 2 489 730 244 678 2 394 985
2004 3 627 445 274 781 2 586 913
2005 3 578 191 464 711 2 988 237
2006 4 055 882 502 200 4 189 417
2007 5 614 322 513 795 5 735 575
从表3可以发现，我国审计机关所查处的财政违纪违法情况呈逐年上升状态。以2007年的财政违法违纪资金为例，应上交财政的资金数额、应减少财政拨款或补贴金额以及应归还原渠道资金的数额之和达11 863 692万元，约占当年财政收入(2007年的国家财政收入达5万亿元)的2.4%。
基于此，笔者认为，在法治中国建设的进程中，面对如此严重的财政违法违纪问题，全国人大常委会应当不负人民的重托，积极主动代表人民去真正行使人民所赋予的质询权、罢免权、财政监督权、特别问题调查程序权以及启动政治问责制 等。所以，全国人大常委会应对每年的审计工作报告作出决议并公告，使其具有法律效力，从而约束和监督政府行使经济权力，让听取和审议财政审计工作报告制度成为一个名副其实的法律制度,而不能让这个制度长期处于“失眠”状态。[10]这既是其对人民负责的内在要求，也是其不可推卸的责任和义务。
三、结语
财政审计工作报告制度的功能在于提供了从宪法维度监督与制约政府经济权力的政治途径。监督和约束政府财政收支、财务收支是人大及其常委会的一项基本权力与职责。政府依法向人大常委会报告财政审计工作报告和人大常委会依法行使财政监督职权是我国人民主权的内在要求，是对人民负责的体现。充分认识财政审计工作报告制度的重要性，对于加强国家财政经济行为的审计监督、健全人民代表大会制度、明确政府的职责和加强民主法治中国建设等都具有重大的意义。
注释：
① 从正式制度的运作来看，财政审计工作报告是审计机关向人大常委会报呈的上一预算执行和其他财政收支、决算的审计工作报告。有些学者也称预算审计工作报告。之所以强调其为财政审计工作报告：一是区别于其他形式的审计报告；二是预算审计只是审计工作内容之一，而非全部。如没有特别说明，下文的审计工作报告就是财政审计工作报告。
② 以“篇名：审计工作报告”为检索词检索中国知网收录的文献，1984―2003年间关于预算审计制度的研究文献共有4篇，没有法学类文献。
③ 2003年6月25日，审计署长李金华受国务院委托，在第十届全国人代会常务委员会第三次会议上向全国人大常委会所做的《2002中央预算执行和其他财政收支的审计情况的报告》。这份全文只有8 000字的报告，大量的篇幅都在揭露问题、公布案件，且报告措辞之激烈、揭露问题之尖锐，为新中国审计史之最。这个报告一公布，立即在全国引起了很大震惊，国内外媒体也都大加赞扬，称这是一次“审计风暴”。
④ 以“篇名：审计工作报告”为检索词检索中国知网收录的文献，2003―2013年间关于财政审计工作报告制度的研究文献共有20余篇，其中法学类文献仅5篇。
⑤ 因为在审计机关将审计结果报给人大前，审计结果已经报告给政府并已经通过了政府的“审计”，提交人大的审计报告已是审计的第二手资料，是通过政府先过目和修改后的东西。
⑥ 根据《审计法》第2条第2款的规定，被审计单位为所有的国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织，即实施国家财政收支行为的各级政府及其部门单位、各种单位组织都属于审计署审计监督的对象。
⑦ 该表数据根据审计署的财政审计工作报告整理所得。表中的“√”为出现的事项，而表中的“X”为未出现的事项。
⑧ 根据《审计法实施条例》第3条规定，我国预算外资金包括：行政事业性收费，国有资源、国有资产收入，应当上缴的国有资本经营收益，政府举借债务筹措的资金，其他未纳入预算管理的财政资金。
⑨ 所谓预算批复和预算变化的审计，就是审查本级财政部门向本级各部门(含直属单位)批复预算情况，如有预算变化就应查明变化的原因、项目数额、措施及有关说明。
⑩ 所谓本级预算收入审计，就是审查预算收入的征收、退库、划解、入库情况。主要应查明预算收入的征收部门是否按照法律、法规、规定及时、足额地征收，有无违反法律、法规、规定的减征、免征、缓征现象,有无截留、占有或挪用现象。
所谓预算支出拨付审计，就是审查本级财政部门是否依照法律、行政法规规定和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金。
所谓政府预备费的审计，就是审查政府预备费的设置，是否符合预算法的规定，即按本级预算支出额的1%―3%设置；审查预备费的动用，是否报经本级政府决定，是否用于当年预算执行的自然灾害救济开支及其他难以预见的特殊开支，有无用于不正当投资的现象。
所谓预算周转金的审计，就是审查预算周转金的设置，是否遵循了国务院的规定，是否用本级财政的预算结余设置和补充，其额度是否正常，是否用于预算执行中的资金周转，能否保证及时用款，有无挪作它用的现象。
2009年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。资料来源：http://news.china.com.cn/rollnews/ 2010-02/22/content_681384.htm,2013-7-28。
分组审议是指以代表小组为单位，在大会安排的时间内讨论和审查工作报告；联组会议是在分组审议基础上召开的各小组的联席会议，可以就审计工作报告中一个或几个比较集中的问题进行较深入的审议。
但是有关行政机关、司法机关、党委机关可对直接责任人科处刑事责任、经济责任、行政责任以及党纪政纪责任。
数据来源：根据审计署审计工作报告与审计情况统计报表整 所得。
尽管我国近年来已推动了经济责任审计，查处了许多经济案件，同时也追究了不少直接责任人的刑事、行政和党纪政纪责任，但是迄今没有任何高官因所谓的“决策失误”导致财政资金大量流失、浪费而承担责任。在审计报告中有不少“屡审屡犯”的例子，与政治问责制度的缺失有着密切的关系。
参考文献：
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TIAN Kaiyou, LI Xiling
(Law School, Central South University, Changsha 410083, China;
Law School, South-Central University For Nationalities, Wuhan 430074, China)
Abstract: Problems such as the financial audit report is not standardized, it has some leakages and it lacks legistimatic effect can be found in the practice of financial audit work in China.Based on the theory of popular sovereignty and the provisions of the constitution law, the legal main body of the annual work should be reported to the standing committee of the National People’s Congress is the state council, not the National Audit Office.The content of the report should include the state fiscal revenues and expenditures, fconomic responsibility.The resolution system of report is very important for constraining government to exercise economic power.Key Words: audit work report;people’s sovereignty;budget implementation supervision;fiscal rule of law
内部审计企业法制建设 篇3
关键词：民营企业；信用；法制建设
企业是社会经济生活的细胞，是最活跃的市场经济主体。其信用能力和信用形象不仅决定了企业的竞争能力和市场地位，而且决定了市场经济的发展和壮大。信用是企业竞争力之源，生存之本，是民营企业发展之命脉。
一、企业信用的法律内容
在法律上，企业信用是指参与经济活动的企业履行其所做出的或应有的承诺的能力，是以诚实守信为基础的践约能力。它是一个广义上的民事活动。①企业信用活动中双方的地位是平等的。无论是授信企业还是被授信企业，他们在所进行的信用活动中都是作为民事主体而存在的，应当享有独立的法律人格，能够独立地表达自己的意志。它们的地位都应当是平等的，任何一方都不得给另方强加自己的意志。②企业信用活动应该遵循的原则是自愿、公平和诚实信用。它要求在信用活动中，无论是授信方还是被授信方都应当充分地表达自己的意愿，并根据自己的意愿进行授信或受信。同时，在信用的内容上，也应当公平和诚信，不得进行虚假的授信和超出自己能力的受信，损害对方的利益或社会公共的利益。③企业信用活动的管理公共性。由于现代市场经济的发展使得国家不再是市场的“守夜人”而成为市场的主导者，需要采用行政的手段对市场进行宏观的调控与引导，以避免市场的缺陷。因此，企业信用活动及其保障不仅仅是市场的自我调节，还必须要依靠法律的规范与制约。同时，对于因严重失信而导致犯罪者，国家还必须要采用刑事的手段来对其进行制裁。
二、我国民营企业信用制度建设的现状分析
（一）民营企业的信用意识淡薄
在社会主义市场经济条件下，守信用，重承诺，是企业安身立命的根本，是企业成长发展的基础。但是，由于我国目前市场经济发育不充分，信用经济发育较晚，真正的信用关系还未完全建立，体现在经济领域就是一些诚实守信的企业没有因为守信而多得利益，不讲信用的企业没有因为不守信而得到应有的惩罚，使得很多企业对于信用关系的重要性体会不深，认识不足。在我国的民营企业中，除了少部分企业主素质较高外，多数企业文化程度较低，因此对经营的手段、企业发展战略等没有深入的思考，法律观念淡薄。
（二）经济社会环境對民营企业失信起着潜移默化的作用
首先，市场信息不对称使民营企业失信有机可乘。作为贷款人的银行与作为经营主体的企业相比所获得的有关企业经营状况的信息是不完全的，也是不对称的，企业内部人掌握的企业自身信息总比外部人多，这对银行的信贷决策和信贷管理都带来了很大的难度，一定程度上增加了信用风险。除此以外，由于我国当前征信体制尚未建立，市场受条块分割的计划经济体制残留影响，信息传递不畅，交易行为不规范不透明，使本来应该对称的信息也变得不对称。
其次，政府行政违法介入助长民营企业失信。一些地方政府为了眼前的、暂时的、地方的利益，对制假售假、欠债逃债、偷税漏税等失信行为的态度是睁一只眼，闭一只眼，或者是以说不清、道不明的方式鼓励、支持。有些地方官员缺乏大局观念和社会主义统一市场的意识，把地方一时的利益看得高于国家、社会和全民的根本利益，对本地民营企业的失信行为，不是给予教育及严厉的惩处，而是千方百计地进行包庇。地方保护主义思想严重，使得一些企业有恃无恐，在一定程度上助长了企业的失信行为。
三、民营企业信用的法制建设对策
1.建立有效的民营企业失信惩罚制度
建立有效的失信惩罚机制，是保证民营企业诚信经营的关键。法律通过对失信行为作出进一步规范，增大立法和执法力度，加大责任人的经济责任的追究力度，增大市场整顿与秩序规范力度，对严重失信和违法经营的民营企业加大法律追究力度。在立法环节，要加重处罚标准，使严厉打击有法可依；在执法环节也应切实加强，特别要解决行政执法软弱无力、以罚代管的问题，从而，建立起严格的失信惩罚机制，使失信者承担相应的民事责任、行政处罚和刑事制裁，总之，要通过惩罚加大失信成本，从而对失信者造成强有力的威慑和约束，使民营企业信用出现漏洞时很及时地得到法律强制性的补救。对于信用比较好的民营企业，可采取贷款利息降低，优先上市等奖励政策，确实保护守信企业的合法权益。只有这样，才能有效增加失信成本和守信利益，进而从根本上增强民营企业诚实守信的自觉性和积极性。
2.加快企业信用立法进程
首先，要完善《民法》、《合同法》、《公司法》及相关法律中有关保护债权、维护和树立企业信用的法律规定，完善《刑法》中对欺诈和非法侵占等恶意背信行为的有关规定，完善破产法律制度等。其次，我们要借鉴日本、美国等发达国家的经验，加快建立《中小企业信用保险公库法》、《中小企业信用规范法》、《中小企业信用保险基金法》等法律制度，从法律上遏制民营企业尤其是中小企业信用危机的蔓延，为执法机关提供充分的法律依据。
3.完善民营企业信用评估法律制度
民营企业信用缺失的出现，大多是因为对资信情况不了解所致。企业信用评估是企业信用制度建设的核心。企业信用评估是授信者利用各种评估方法，分析受信者在信用关系中的履约趋势、偿债能力、信用状况、可信程度并进行公正审查和评估的活动。先制定企业信用评估的相关具体法律制度，有了立法的基础，才能改变目前企业信用体系无法可依的状况，以企业信用机制保护好企业利益。总体上我国企业信用评估业仍然还处于拓荒阶段。因此，我们要采取高起点、高标准、国际化战略，按照国际惯例制定相关的法律，如可先制定《社会信用组织法》，使信用评估的中介机构可以依法把分散在工商、银行等机构的民营企业信息收集起来，建立全国连网的信息数据库，并通过立法规范民营企业提供信息的真实性，保障数据库中数据的品质。同时，也要加强对信用中介机构的监管，规范评级市场。
参考文献：
内部审计企业法制建设 篇4
1.1 阻挠工程建设, 延误建设工期
近年来, 电力建设受阻现象明显增多。就江苏省泗阳县2008年进行的110 k V临河、南刘集2座变电站改扩建工程来讲, 三番两次受阻, 有少数群众不同意国家相关的土地补偿政策, 提出种种过分的补偿要求, 达不到目的就阻挠工程施工。有的工程受阻少则一二个星期, 长则达到一个月之久, 既增加了企业的建设投资成本, 又给当地群众的生产、生活带来了影响, 也给国家带来了巨大的经济损失。分析造成这些工程受阻的原因:一是少数地方干部从中索取高额补偿费, 鼓动一些不明真相的村民突击建房、装修房屋、扩大补偿面积。一旦高额补偿要求得不到满足, 便成群结队蛮横阻挠施工。二是漫天要价。补偿费按国家标准给足以后, 有少数村民仍不满意, 觉得“吃亏了”。如南刘集变电站10 kV电力线路经过附近的一处敬老院, 乡干部竟要价上百万元。三是找出一些看似合理的借口阻挠施工。如临河镇就以变电站扩建工程项目有电磁辐射, 污染村民的生活环境、破坏村里的风水、出行不安全等为由, 千方百计阻挠施工。四是个别地方截留补偿费造成施工受阻。个别地方部门出于自身利益, 截留被征地拆迁人的拆迁补偿费。由于层层“剥皮”, 补偿费到村民手中所剩无几, 群众意见很大, 就把矛盾集中对准了施工单位, 影响工程建设。
1.2 聚众冲击供电企业, 扰乱企业秩序
近些年来, 围堵、冲击供电企业办公场所的现象时有发生。集中表现为因人为原因造成触电伤亡事故而引发冲突现象。主要是因为群众个人私拉乱接电线、线路下违章建房、盗窃电力设施、砍伐树木、钓鱼、攀爬等造成人身触电伤亡事故, 虽然供电企业没有任何责任, 但由于与电有关, 都找上门来要求供电企业赔偿。泗阳县来安社区一农民私拉乱接电线触电死亡, 其家属起诉到法院, 依法判决供电企业承担无过错责任。最后, 为了息事宁人, 供电企业还是支付了8万元的费用才了结。总之, 把供电企业看作是“唐僧肉”, 不要白不要。如果不给, 就到机关静坐、围攻, 破坏办公设施等。近年来, 冲击供电企业机关和供电所的事件几乎每个县市都发生过, 严重干扰了供电企业正常的工作秩序, 影响了电网的安全运行。
1.3 破坏电力设施, 造成经济损失
这类问题产生的主要原因首先是违章作业。有的单位和个人不顾电力线路的安全, 在电力线路、设施的保护范围内取土、栽树、搭建建筑物、私接低压电线等, 造成电力设施损坏, 甚至导致输变电线路跳闸事故。其次是盗窃电力设施严重, 变压器、电力线路、杆塔等设施常常被盗遭到破坏, 给供电企业造成巨大经济损失, 严重影响社会稳定和公共安全。据泗阳县公安局统计, 2005～2008年, 全县共发生电力设施被盗、破坏案件达61起, 造成直接经济损失300多万元。
1.4 供电执法体制不健全, 不能执法
电力体制改革以后, 供电企业不再具有行政执法主体资格, 其执法职能转归地方经贸委。由于经贸委管理的行业较多, 加上人员少, 还要负责电力调度、安全运行等工作, 况且电力执法又点多、面广, 造成执法鞭长莫及, 致使执法难以到位。目前的现状是:执法体制上的“两难”, 造成了执法上的“真空”, 形成供电企业有专业人员, 但又不具有执法主体资格;经贸委有执法权, 但又缺乏执法力量的被动局面。
2 改善县级供电企业法制环境建设现状的探讨
2.1 加快立法步伐, 进一步完善供电法制环境建设
目前, 我国供电法制环境建设还比较滞后, 特别是立法与电力的快速发展差距较大, 不适应当前运行的工作体制与机制要求。1996年颁布的《中华人民共和国电力法》已实施10多年, 这期间电力发展形势日新月异, 其中的某些条款与变化后的新情况不相符。因此, 《中华人民共和国电力法》的修订与完善已迫在眉睫。同时, 在《中华人民共和国电力法》没有修订与完善之前, 地方可以先行立法, 例如江苏省出台了《江苏省电力设施保护条例》地方性法规, 以此建立供电法制环境建设长效机制。
2.2 强化电力法律法规宣传, 提高公众法律法规意识
在电力建设过程中出现的少数人阻挠施工、工作支持不够等问题, 从某种意义上讲与人们的电力法律意识淡薄有着一定的关系。因此, 要进一步强化电力法律法规的宣传教育, 通过报纸、电视、互联网、标语等多种形式和途径大张旗鼓地进行宣传教育, 不断提高群众的法律法规意识, 使广大干部群众真正做到学法、懂法、守法, 为营造良好的供电法制环境奠定基础。
2.3 充实地方执法力量, 加大执法管控力度
电力体制改革后, 作为县级经贸委要根据所承担的电力执法任务, 调整充实执法力量;适当授权给供电企业, 加大执法检查力度;加强执法人员的培训, 提高执法人员的政治和业务素质;建立行政执法考核责任制, 将执法任务落到实处, 形成相互密切合作的运行机制。2008年宿迁供电公司成立了专业的电力执法监察大队, 把业务精、作风过硬的员工调到执法岗位上。这一措施的实施, 强化了电力执法力度, 改善了电力执法环境。
2.4 加强沟通与协作, 形成上下齐抓共管的新局面
抓好企业法制化建设 篇5
中国移动通信集团新疆有限公司总经理 白志刚
自治区“法治六进”指“法治进机关”“法治进乡村”“法治进学校”“法治进社区”“法治进企业”“法治进单位”这是遵循党中央关于构建和谐社会的总体要求，本着“重实际，出实招，做实事，求实效”的指导思想，紧密结合自治区实际，以求实创新的精神落实全国和自治区“五五”普法规划，推进自治区法治建设的重要举措”，“法治六进”活动立足于各部门的工作实际，着眼于推进法治实践，营造法治环境，针对不停层次的干部群众对法律知识的需求，提出有针对性的普法宣传教育内容，特别是强调了注重法治实践和在普法过程中重点解决的问题。目的就在于改变以往单一的普法手段，突出学用结合，把普法实践做为普法活动的最佳途径，把严格执法，依法行政，依法办事做为法治建设的核心内容，将学法用法与解决实际问题有机结合起来，将活动开展与促进本职工作和本单位建设紧密结合起来，通过制定可行的工作标准和量化指标，将长远目标阶段化，抽象事务具体化，推动依法治区工作实现由“虚”到“实”的转变。通过建设法治机关，建立、实施法治建设评估激励机制，促进各位工作人员“学法知责”与“依法履责”的紧密结合，提高各位工作人员特别是各位领导干部的法律素质和依法执政，依法行政的能力，以“规范有序，制度健全，公开公正，廉洁高效，群众满意”为目标，积极推进法治实践为建设法治企业，为构建和谐社会作出贡献。
党的十七大报告提出将“全面落实依法治国基本方略，加强建设社会主义法治国家”做为坚定不移发展社会主义民主政治的一项重要内容。我们应当抓住“法治进机关”这个“龙头”，带动其他“五进”全面推进。通过“法治进机关”，建立实施法治建设评估激励机制，促进各位人员学法用法的积极性。具体而言，涵盖以下三方面的实际内容：
一是加强领导干部队伍法制化建设。开展以提高依法履职，依法办事能力为目的的机关内部特别是领导干部的法律学习和教育，落实面向社会，服务大众的体制宣传任务。近年来，公司领导班子认真学习党中央关于民主法制建设的一系列重要指示，从抓认识着手，重视企业的民主法制建设，公司党组书记作为民主法治建设的第一责任人，统一协调管理公司的民主法制建设工作。民主法制建设作为企业一项长期的，政策性很强，覆盖面很广的工作，列入了企业发展规划，做到长有目标，短有计划，既着眼未来，又脚踏实地做好当前工作。做为国有大型企业，应当也必需积极响应政府的号召，不断提高企业干部职工的法律素质，做到让用户满意，让政府放心。各级领导干部要做到知法、懂法和用法，要坚持物质文明，政治文明和精神文明的协调发展，依法经营、依法维权，走依法治企之路。
二是推进依法实践，依法履行职责。“以规范、有序、廉洁、勤政、公正、高效”为主要内容，加强公司日常工作的制度化和规范化建设，企业要实现有序治管，就必需依法治理，建立与国家法律体系相配套又符合企业经营管理实际的规章制度体系。为了实现上述目标，公司从流程制度的建立和规范着手，逐步形成了事事有规定，工作有标准衡量的全国制度体系。使法律风险防范工作逐步嵌入公司主要业务活动和流程，在不断完善规章制度体系的同时，公司更着力于规范内部管理制度机制，一是加强成本管理的重要环节，公司坚持物资采购招投标管理制度，制定并严格执行“新疆移动招投标管理办法”等相关规章制度，减少了人为管理因素，提高了决策规范化水平，有效规避了企业治管风险。二是加强合同管理，按照理顺流程，规范程序，强化监督的原则，修订下发了《新疆移动合同管理办法》，规范并明确了职责分工，避免了一个项目多部门管而又管不到位的现象，强化了合同文本的法律审查环节，同时规定了合同执行全过程的文件格式和填报时限，及时反映合同履行的各种信息，确保合同项目的正常进行。三是强化资金管理，公司以预算管理为基础，成本控制为核心，相继制定了“新疆移动预算管理过办法”“新疆移动固定资产管理办法”等财务管理制度。始终坚持“先预算，后操作”防止盲目性和临时动意。新疆移动作为中国移动在海外上市的子公司，接受了第三方独立审计公司依据“萨班斯”法案开展的审计，重点对企业的财务状况，公司重大经营决策，主业与多经企业的关联交易额度，企业内部管理控制等方面进行了严格审计，第三方独立审计公司经审计，对新疆移动依法经营管理水平给予很高评价。
内部审计企业法制建设 篇6
一、国企改制法理念的重构
在强调整体推进国有企业改革的时候, 必须注意一个不可忽视的发展趋势, 即国有企业改革的深化必须从行政措施、政策调整, 发展到主要靠法律调整。换言之, 国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系要用法律的形式来确定, 它们之间的矛盾要通过法律来解决。而国有企业改革中法律的调整作用, 要靠法理念来指导。国有企业运行法制化的意义在于, 我们在研究法律规则时, 首先应该考虑到规则形成程序的合理性, 进而奉行严格的规则主义, 这样才能最终实现法律的民众化, 而使法律得以普遍的遵守。
(一) 国企改制的经济法理念
经济法是社会法的部门法, 它是法律社会化的结果。其调整对象主要是经济社会生活中的市场主体与社会间的关系;其调整方式是以社会性的平衡为特征形成的“政策平衡”;它是以社会利益为本位的法。这些特征决定了经济法所追求的价值是双重性的或混合型的, 它既追求自由、效率, 又以秩序、公平为目标, 较理性地体现了社会整体的利益。经济法的这些价值取向构成了经济法的法理念。
国有企业作为一种特殊的企业, 其追求的目标除实现利润的最大化外, 还应承担更多的社会责任或社会目标。因此, 国有企业只要存在, 其法律形态、运作模式、法律保障就不可能与其他企业一样具有完全相同的法律特征。但同样是作为市场主体的国有企业, 其经济运行同样也要符合市场经济的游戏规则, 与其他企业一样参与市场竞争。因而只有对国有企业进行分类改革, 把必须实行国有制的企业按特殊的法律和政策进行严格的行为规范;而对大多数可以改制为一般企业的国有企业则改革为非国有企业或混合所有制企业, 对这些改制后的企业则完全按《民法通则》和《公司法》的规定来调整和规范其行为。运用经济法理念对国有企业改革进行分析, 对进一步深化国有企业改革和必将长期存在的国有企业的运行, 无疑也是十分必要的。
(二) 国企改制的民商法理念
民商法作为私法, 其主要调整对象是个人 (法人) 与个人 (法人) 之间的利益关系;其调整方式是以个人性自行调节为主, 体现了“私法自治”原则;它是以个人为本位的法。国企改制选择什么样的法律形态, 应充分尊重企业的意志自治;企业在市场竞争中应始终体现自由、效益的理念。
在《国有企业管理法》或《国有独资公司法》等调整和规范国有企业的专门法律法规尚未出台之前, 对进行公司制改建的国有企业, 必须纳入现行《公司法》调整的轨道。在国有企业改制中, 应当兼顾“效率与公平”, 体现利益平衡理念;在兼顾国有资产的保值增值的同时, 也需兼顾公司与社会之间利益之间的平衡、公司与债权人利益之间的平衡、公司与股东之间的平衡、大股东和中小股东利益之间的平衡、公司与董事利益之间的平衡。而在这些外部和内部利益平衡的同时, 还应体现同一法律调整下的不同市场主体之间的一体保护。
二、国企改制的法制化建设
我国的国有企业改制由最初的行政措施的试行到中央政策主导与以法律为保证的规范发展这样一个复杂的、多维度政策化到法制化的历史变迁过程。这一复杂的制度变迁过程昭示着国企改制的法制化建设也是一个复杂的系统工程。探究国企改制的规范化问题及改制中的法律障碍, 其目的就是为了建构国企改制的法律体系。因此, 我们需要重新调整和规范国企改制的法律规范体系。不仅应对国企改制中已不合时宜的法律法规和部门规章进行清理, 而且还应对现行的有关国企改制的法律法规进行修改和完善, 同时还应抓紧制定与国企改革密切相关的法律法规。
三、规范我国国企改制行为的措施建议
我国国企改制中存在的问题, 尤其是法律问题, 十分值得我们深思。我国国企改制中存在的问题其实就是国企改制中的不规范操作引起的, 导致如此困境的根本原因说到底还是各个不同利益主体的利益失衡。政府的过多干预、经营者的利欲驱使、债权人和中小股东的救济无力、职工代表大会的流于形式、改制企业治理结构的缺失等, 无一不是造成这一连串不规范现象的渊源。这些问题就其实质还是一个法律环境的问题。国企改制规范化的根本途径就是将国企改制纳入法制化的轨道, 用法律的方法去解决国企改制的规范化问题。然而, 现实中无法可依、有法不依、执法不严、“规”出多门、运行无序却是国企改制中较为突出的现象。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求, 建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制, 防止和纠正地方保护主义和部门本位主义。改进行政执法体制、推进司法体制改革, 实行执法责任制和执法过错追究制, 做到严格执法、公正执法、文明执法。就目前国企改制中及国企自身运行中出现的不规范现象, 亟须做好以下几方面工作。
(一) 严格依法规范企业改制行为, 切实防范国有资产流失
尽管规范国企改制的专门法律缺失, 但规范国企改制的政策性法规、部门规章等并不稀缺 (截至目前共有国有资产管理法规及部门规章等一百多个) 。在现有政策性法规及其配套法律框架内, 应当严格依法规范国企改制行为, 尤其是要在清产核资、财务审计、资产评估、产权界定、产权交易等重要环节严格执行相关政策、法规, 严格依程序改制, 不断提高产权交易的透明性, 加大国有资产管理监督力度, 强化对违规、违法改制行为法律责任的追究、并加强对中介机构的有效监督, 堵住国有资产流失的漏洞, 以切实防范国有资产的流失。
(二) 正确处理好改制企业的债权债务关系, 严防逃废债务行为
随着国家对改制行为的不断规范, 借改制之机逃废债务的目的不仅不能实现, 而且还会导致改制后企业的负担增加, 最高人民法院关于企业改制的相关司法解释对此作出了明确具体的规定, 严厉打击、遏止了改制中的逃废债务行为。对于进行公司制改造的企业, 整体改造为国有独资公司的, 原企业的债务由改制后的公司承担;部分改造的, 原企业无力偿还债务, 新设公司在所接受的财产范围内与原企业承担连带责任。对企业股份制改造、企业分立、企业债权转股权、国有小型企业出售、企业兼并中的债权、债务关系的承担方式也一并作了相应的规定。这些规定的出台, 有力地防范了逃废债务行为的发生。
(三) 规范改制企业的公司治理结构, 积极清除“内部人控制”现象
公司治理结构是公司制改造的核心, 也是国企改制成功与否的关键。在代表国家行使出资人职责的国资委成立之后, 下一步是建立国有资产经营管理公司, 最终目标是使国有企业真正建立现代企业制度, 而现代企业制度能否改善企业经营管理水平, 关键在于公司法人治理结构能否有效运转。因此, 国有企业要提高市场竞争力, 符合市场经济的要求, 其关键就是要建立、健全公司法人治理结构;改善股本结构, 实现股权多元化;形成良性循环的股东会、董事会、监事会有效的制衡机制。同时也要建立、健全有效的激励机制和约束机制, 以有效清除“内部人控制”现象, 从而进一步减少代理人风险。
(四) 加强国有资产出资人对国有企业的监管, 加大行政、司法执法力度
《企业国有资产监督管理暂行条例》规定, “企业国有资产属于国家所有, 国家实行由国务院和地方政府分别代表国家履行出资人职责, 享有所有者权益, 权利、义务和责任相统一, 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制” (第4条) , 即“统一所有, 分级管理”的国有资产管理体制。上级政府国资监管机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。因此, 国有资产监督管理机构应依法加强对国有资产的监督管理, 加强对国企改制规范化的指导、管理和监督。相关行政部门在其职责范围内, 应加大执法力度;司法部门应正确适用法律法规, 以维护法制的统一和司法公正, 以此保障国企改制的健康、规范、有序进行。
(五) 建立、健全司法救济措施, 维护股东、债权人和职工的合法权益
由于国企改制迄今为止仍处于由政策、规章和规范性文件调整和规范的阶段, 法律对国企改制中涉及的诸多问题还没有作出具体的规定, 这给司法实践中出现的国企改制案件适用法律带来了巨大的困难, 股东、债权人、企业职工司法救济尚未得到充分的保障。目前, 关于国企改制的案件仅就国企改制中相关利益主体之间的债权、债务关系的纠纷在司法解释中有所规定, 而其他方面的纠纷还很难得到司法的有力救济。在司法实践中, 除适用宪法、民法通则、合同法、公司法等有关法律和行政法规的相关规定审理涉及企业改制的案件外, 在法律、行政法规没有作出相关规定的情况下, 则多适用改制行为发生时的国务院有关部门的规范性文件。因此, 建立、健全司法救济措施, 切实保护股东、债权人、企业职工的合法权益, 是企业改制规范化的必然要求, 是维护市场经济秩序和社会稳定的必然要求, 也是法律本身应当赋予的神圣使命。