改革现行法院民事调解制度思路

改革现行法院民事调解制度思路（共6篇）

改革现行法院民事调解制度思路 篇1

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改革现行法院民事调解制度思路

文/彭江波

法院调解不仅在彻底解决纠纷和维持当事人之间社会关系的和谐方面具有判决所不可替代的意义，在某些纠纷解决过程中，法院调解在一定程度上还可以发挥软化社会矛盾和维护社会稳定的功能，政治功用明显。因此，有必要重新审视和反思现行法院调解制度，正视调解制度在审判实践中存在的弊端，以便推进我国民事调解健康发展，为高效解决纠纷，维护社会和谐做出更大贡献。

一、现行民事调解存在的问题及原因

作一项评判，显然需要一个基本的参照标准。判断民事调解制度的参照标准是什么呢?就是民事诉讼法关于调解的规定。正是由于民诉法规定的调解制度的基本原则没有得到贯彻落实，才在司法实践中产生了诸多弊端。具体来说，就是许多民事调解没有很好地贯彻自愿和合法原则。一些案件没有在事实清楚的基础上，分清是非，进行调

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1、自愿原则不能很好实现。调解的自愿性主要体现在：一是程序意义上的自愿，调解的进行需要双方当事人的主动申请或者经其同意;二是实体意义上的自愿，调解协议的达成是双方自愿协商的结果，是真实的合意。审判实践中，以劝压调、以拖压调、以判压调、以诱促调等方式都是对自愿原则的直接违背。

2、不能查清事实和分清是非。查清事实和分清是非，既是法院民事调解制度的性质所要求的，也是调解取得成功所必须的。虽然民诉法对此加以规定，但在审判实践中，仍有些法官不注重案件基本事实的调查，在调解中急于求成，先调解，后调查”甚至只调解，不调查”。

3、没有遵循合法原则。《民事诉讼法》第89条只规定调解书应当写明诉讼请求、案件事实和调解结果”，而未规定调解书应当写明的法律依据，该法第138条则规定判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”，这说明调解远没有判决在合法性上要求严格。尽管普遍认可调解中的合法原则是宽松的合法性，但我们认为这种宽松的合法性主要是指实体上而言的，是相对于判决要求的严格合法性而言的。程序合法是实体合法的重要保证，法律为调解预设的程序轨道就是为了限制法官的恣意，真正实现当事人自愿。如最高人民

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赢了网s.yingle.com 法院承认的背靠背调解，其中的隐性违法调解最为人诟病，当法官单独对某个当事人做调解工作时，即使调解中有哪些事项违法，当事人基本上无法举证，不利于维护权利，这最终又在一定程度上推动了违法调解。

之所以出现上述问题，原因颇多，有社会环境的作用，有司法理念及执法思想的影响，还有制度不健全的因素等。笔者认为，其因在于：职权主义甚至超职权主义司法惯性的作用以及不合理改革指导的推波助澜。

二、改革现行民事调解制度的思路

基于上述问题的存在，怎样改革现行民事调解制度，用好用活这把和谐司法的利剑，成为我国民事调解制度健康发展所绕不开的重要课题。在尊重当事人诉权，完善诉权行使方式的基础上，重构我国民事调解制度的格局，建立层次分明的法院内纠纷解决机制，不失为一种有益的尝试。

1、民事调解的性质。对民事调解性质的认识，牵涉到调解改革的方向，是必须厘清的基础理论。我国学者对此有3种观点：①它是法院行使审判权的重要方式，这既是主流学者的观点，也被最高法院司法解释所强调;②它是法院审判权和当事人处分权的结合;③它本

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赢了网s.yingle.com 质上是当事人在法院指导下自律地解决纠纷的活动。我们认为，法院主持调解并且制作等同于判决效力的调解书和调解笔录，显然是行使审判权解决纠纷的一种方式;另一方面，法院调解又要受当事人自愿和处分原则的约束，不得越过界限。因而，民事调解是当事人处分权优先前提下，与法院审判权的结合。厘清这点认识，就要求调解活动要充分尊重当事人的处分权，法院的作用是辅助指导共同解决纠纷，而不是强迫和命令。换句话说，就是当事人在法院提供的法律资源充分和法律人格公正的平台上，协商解决双方矛盾纠纷的活动。

2、对现行调解原则的坚持。现行调解原则，经过近30年的检验，证明是符合我国国情的，是符合我国调解规律的。对自愿、合法原则，学界和实务界分歧不大。而对于查清事实、分清是非原则，则微词颇多，有否定、肯定和折衷3种观点。①否定说。该说认为调解应强调自愿，而不应或不必要求查明事实、分清是非。②肯定说。肯定说未从正面论述法院调解应当以查明事实、分清是非”为前提的理由，而是分析了否定说的不妥之处。③相对肯定说。该说认为对查明事实、分清是非”原则不应一概肯定或一概否定，而应根据不同情况，区别对待。

笔者认为，我们可以换一个角度来考察这个原则的必要性。当事人往往是在自行协商或者通过第三者调解失败后才诉诸法院的，此时双方的分歧和冲突已具有相当的强度，双方当事人(尤其是认为自己

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赢了网s.yingle.com 的权利受到侵害的一方)一般都会要求通过法院的审理查明事实的真相和分清双方的是非责任，不吃馒头也要争口气”。他们需要的是专门权威国家机关对其纠纷的裁断，而这个权威裁断，显然只有法院做出才最为合适。

既然法律赋予了调解书有等同与法院判决的效力，产生了既判力，那么这个裁断的做出就不能带有很大的随意性，应当与判决处于基本相当的谨慎地位，不应背离民事诉讼法的价值取向，而保证法院查明事实、分清是非，正确适用法律，保护当事人合法权益，制裁民事违法行为，正是我国民事诉讼法所强调和珍视的价值。如前所述，调解书在法律适用上与判决书相比已经大大降低了标准，如果再在认定事实上一味含糊，法官对纠纷就难免抱只要能够促使双方达成调解协议，其余一切都无关紧要的态度，利用审判者的地位强制当事人接受调解，用不真实的信息诱使当事人达成调解协议也就在所难免，从而大大损伤调解书的效力和调解制度的作用。笔者上述所列申诉案件正是这种情况的体现。

3、重构调解格局，推行法院内层次化纠纷解决。我国大多数法院开庭前调解结案为数甚少，绝大部分案件进入开庭审理程序，调审程序合二为一，调解不成再行判决，两种解纷方式基本同时进行。调判不分，调审程序合一，使调解与审理选择行使的主动权都由法官掌控，容易引发两种程序与行为错位，弱化审判程序。因此，调解程序

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赢了网s.yingle.com 与审判程序分离很有必要，调是调，判是判，调判分明，互不干扰，互不混同。

①实行诉讼内调审分离。一方面仍然将调解保留在诉讼制度内，另一方面将调解程序从审判程序中分离出去，作为审前的程序，设置调解法官来主持调解。既最大范围保留了法院调解制度在和平解决纠纷、简化诉讼程序、降低诉讼成本等方面不可替代的价值，又将调审程序与调解主体双重分离，确保调解程序的启动必须建立在当事人的程序选择权上，彻底杜绝法官强行适用调解，调审转换，久拖不决，同时又有助于调解法官的专业化发展方向，不断完善调解艺术，创新调解方法，提高法官以和谐方式解决纠纷的能力。

②调解的时间选择。现行司法解释和实务界都将立案调解或者诉前调解作为拓展调解渠道、提高调解效率的改革方向，殊不知，所谓的答辩期满前”或者立案后”的调解，更容易造成法官以判压调”和利用当事人信息不完全的弱势进行调解，是对查清事实、分清是非的规避和曲解。必须保障当事人在信息充分的前提下，自主决定是否调解。同时考虑到当事人往往开庭后很难改变立场的心理因素，调解的时间应当限制在当事人交换证据之后，开庭审理之前进行。

③设置和解确认制度。我国民事诉讼制度中，对当事人自行和解规定得较为粗泛，当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的，人民法

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赢了网s.yingle.com 院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。”要确立当事人和解的法律形式和效力，规定当事人享有和解的权利。法院对和解协议的认可宜使用《和解确认书》形式，以示与调解书的区别。之所以这样设置，就是要赋予《和解确认书》不同于法院判决、调解的法律效力。相对于判决而言，《和解确认书》只对法院具有拘束力(法院不能随意更改)，而对当事人而言则产生了有限的既判力(不能以上诉方式请求推翻或变更，不能就判决决定的法律关系另行起诉，但可以就该确认书具备法定条件时，申请法院判决更改或者确权，也可以在其他诉讼中就同一法律关系提出与本案相矛盾的主张)和没有执行力(如需执行须另行举证该确认书存在法定情形)。类似于人民法院审理人民调解协议时，人民调解协议的法律地位。

④和解、调解与审理判决的衔接。我们设置了和解制度，设置了民事调解制度和民事审判制度，提供了多种渠道进行分流，突出了纠纷解决的层次和方式。笔者认为，和解制度应该贯穿全部诉讼过程，体现了当事人自治和处分原则。调解制度应置于审判之前，通过调解分流一部分争议不大、矛盾不深的案件，只有确须审理的才进人审判程序。在审理中已无调解的必要，故而不再需要判决转调解程序，可以大大提高判决的效率。

4、降低调解、和解诉讼费用，改革调解时限，创设便利条件，引导当事人走分流的纠纷解决途径。

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①调解结案可以节约诉讼资源，省去许多不必要的开支。一些国家和地区实行调解结案费用比审判结案费用收取较低的措施，以鼓励当事人使用调解方式结案。我国在2007年修改诉讼收费办法后，已经将调解结案改为减半收费。为确保调解、和解真正吸引当事人参与和使用，我国也可以在诉讼费用上分段缴纳，第一阶段为起诉后答辩调解阶段，第二阶段为调解结束至判决之前，第三阶段为裁判阶段，逐段诉讼费用以1/3递加。对于自行和解的在各该段内，减半收取。

②降低调解审限，提高调解案件的解决效率。现行调解制度，由于和审判程序重合，审限上不能体现出效率的优越性。调审分离后，将调解规定一个较低的固定期限(根据当事人申请并经对方确认，也可以在法定范围内适当延长调解期限)，比如一个月，在这个审限内，调解制度要完成调解结案，调解不成自然进入审判程序，在这段时间内也已完成了证据交换、争点归纳，相当于预备审程序，开庭审理水到渠成，会大大缩短开庭审理的时限，提高办案效率。

③法院提供优质法律咨询服务，节省调解中当事人聘请律师的费用。民事调解不同于开庭审判，不需要当事人之间的激烈对抗，因而也不需要专业的法律帮助，一般的咨询解答足以解决普通群众遇到的法律问题。众所周知，当前我国诉讼中律师费用相对于普通阶层而言，处于较高的水准，动辄上千元。法院在调解民事案件中，委派优秀法

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(作者单位：三门峡市渑池县人民检察院民行科) 新生女婴出租房内出生被弃垃圾桶脸粘污物死亡 http://s.yingle.com/l/ss/726814.html

 申请执行，应向人民法院提交哪些材料 http://s.yingle.com/l/ss/726813.html

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 二审法院如何进行调解

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 仲裁的基本制度 http://s.yingle.com/l/ss/726806.html

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赢了网s.yingle.com  驱逐出境的性质如何

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 非当事人的第三人是否可以参加诉讼 http://s.yingle.com/l/ss/726804.html

 鉴定书应包括什么内容

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 如何确定证券赔偿的诉讼方法

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 第二审流程中的司法审查范围

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 人民检察院决定不起诉后对案件扣押的财物还能不能处理 http://s.yingle.com/l/ss/726800.html

 哪些案件不能适用简易流程

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 第三人是否有权对管辖权提出异议的法律规定2018最新有什么 http://s.yingle.com/l/ss/726798.html

  民事诉讼法对人 http://s.yingle.com/l/ss/726797.html 第二

审

人

民

法

院

对

上

诉

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 当事人应当如何提出回避申请

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赢了网s.yingle.com  管制犯行使政治权利不应由执行机关批准 http://s.yingle.com/l/ss/726794.html

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赢了网s.yingle.com   诉讼费如何算 http://s.yingle.com/l/ss/726783.html 19岁少女拒绝性要求遭五旬老汉掐死陈尸出租屋 http://s.yingle.com/l/ss/726782.html

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 闵行城管打人案一审宣判

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 入侵计算机网络系统是否该判刑

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 休庭开棺验尸追踪之：法医严重违反鉴定程序 http://s.yingle.com/l/ss/726778.html

  仲裁委员会的设立 http://s.yingle.com/l/ss/726777.html 江苏省人民代表大会常务委员会关于实施法延长办案期限的决定 http://s.yingle.com/l/ss/726776.html

 举证责任的分配原则及要求

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 最高人民法院关于与民事诉讼有牵连的应如何处理问题的复函 http://s.yingle.com/l/ss/726774.html

 司法鉴定机构登记申请表

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 故意杀人罪之思考 http://s.yingle.com/l/ss/726772.html

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赢了网s.yingle.com  刑事简易程序的特点

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  强制措施 http://s.yingle.com/l/ss/726770.html 一支砂

枪

“

击

倒

”

三

名

买

卖

人

http://s.yingle.com/l/ss/726769.html

  涉外 http://s.yingle.com/l/ss/726768.html 司法

鉴

定的组

织

与

监

督

http://s.yingle.com/l/ss/726767.html

 什么是妨害民事诉讼行为

http://s.yingle.com/l/ss/726766.html

 关于劳动能力鉴定有关问题的通知 http://s.yingle.com/l/ss/726765.html

 黄石港：加强立案监督，严厉打击非法经营卷烟制品犯罪 http://s.yingle.com/l/ss/726764.html

 被判处管制的犯罪分子在执行期间应当遵守哪些规定 http://s.yingle.com/l/ss/726763.html

 电刑犯人尸体解剖之病历探讨

http://s.yingle.com/l/ss/726762.html

   死后时间推断 http://s.yingle.com/l/ss/726761.html 批准 http://s.yingle.com/l/ss/726760.html 债务诉讼时效 http://s.yingle.com/l/ss/726759.html

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赢了网s.yingle.com  司法鉴定人执业证申请表

http://s.yingle.com/l/ss/726758.html

 最高人民法院最高人民检察院公安部关于执行刑法 http://s.yingle.com/l/ss/726757.html

 反诉与答辩有何不同

http://s.yingle.com/l/ss/726756.html

 马赛克：面对测谎仪：公民有没有沉默的权利 http://s.yingle.com/l/ss/726755.html

 恶男嫖娼被偷50元杀另一卖淫女报复后让人报警 http://s.yingle.com/l/ss/726754.html

 BP漏油事故或将因而代价飙升

http://s.yingle.com/l/ss/726753.html

  法医小常识 http://s.yingle.com/l/ss/726752.html 普通程

序

与

简

易

程

序

如

何

区

别

http://s.yingle.com/l/ss/726751.html

  什么是“一审判决” http://s.yingle.com/l/ss/726750.html 男子常看黄色网站去医院偷拍女患者隐私被抓 http://s.yingle.com/l/ss/726749.html

 结束立案监督程序的要求

http://s.yingle.com/l/ss/726748.html

 广西最大诈骗高速公路通行费案半年偷逃超400万 http://s.yingle.com/l/ss/726747.html

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赢了网s.yingle.com  诉讼代理人有什么权利

http://s.yingle.com/l/ss/726746.html

 高中生被社会青年围殴60多同学乱石砸死打人者 http://s.yingle.com/l/ss/726745.html

 论司法会计鉴定与审计的共性与差异 http://s.yingle.com/l/ss/726744.html

 取保后报复举报人违反规定重新收监 http://s.yingle.com/l/ss/726743.html

   诈骗罪的相关法条 http://s.yingle.com/l/ss/726742.html 司法鉴定的受理 http://s.yingle.com/l/ss/726741.html 民事起诉状写作中值得注意的相关法律纠纷问题 http://s.yingle.com/l/ss/726740.html

 强制医疗防“被精神病”

http://s.yingle.com/l/ss/726739.html

 关于批准发布《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》的通知 http://s.yingle.com/l/ss/726738.html

 浅议复核鉴定费的负担

http://s.yingle.com/l/ss/726737.html

  鉴定结论的内容 http://s.yingle.com/l/ss/726736.html 公安机

关

立

案

侦

查的案

件

http://s.yingle.com/l/ss/726735.html

 修正「法」 http://s.yingle.com/l/ss/726734.html

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赢了网s.yingle.com  公安机关办理刑事案件程序规定之回避 http://s.yingle.com/l/ss/726733.html

  文书鉴定的范围 http://s.yingle.com/l/ss/726732.html 犯罪分

子的假

释

考

验

期

限

http://s.yingle.com/l/ss/726731.html

 哪些人不能成为证人

http://s.yingle.com/l/ss/726730.html

     五年立案监督28件 http://s.yingle.com/l/ss/726729.html 印章真伪鉴定 http://s.yingle.com/l/ss/726728.html 立案 http://s.yingle.com/l/ss/726727.html 活体检验 http://s.yingle.com/l/ss/726726.html 知识产权司法

鉴定申报

业务指南

http://s.yingle.com/l/ss/726725.html

 民事证据之当事人陈述

http://s.yingle.com/l/ss/726724.html

 大陆法系和英美法系侦查阶段控辩平衡比较 http://s.yingle.com/l/ss/726723.html

  什么是公告送达 http://s.yingle.com/l/ss/726722.html 法院

强

制

执

行

如

何

收

费

http://s.yingle.com/l/ss/726721.html

 有价证券诈骗罪立案标准和构成

http://s.yingle.com/l/ss/726720.html

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赢了网s.yingle.com  财政部公告2018年第25号

http://s.yingle.com/l/ss/726719.html

 人民法院提起再审的方法

http://s.yingle.com/l/ss/726718.html

   仲裁当事人 http://s.yingle.com/l/ss/726717.html 国有法人 http://s.yingle.com/l/ss/726716.html 文强涉黑案强

奸是否定

罪成焦点

http://s.yingle.com/l/ss/726715.html

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改革现行法院民事调解制度思路 篇2

关键词：消费民事公益诉讼,适用范围,诉讼请求

消费民事公益诉讼是指法定适格主体, 对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为, 向法院起诉, 由法院依法追究法律责任的活动。公益诉讼所涉及的范围较广, 表现在受损害者或即将受损害者的数量较多, 其所导致的经济损失和非经济损失的程度都比较严重。今年出台的《消费民事公益诉讼司法解释》完善了我国现有的消费民事公益诉讼制度, 有利于小额分散性利益的救济。

一、明确和扩大了适用范围

《消费民事公益诉讼司法解释》第二条以列举的方式明确消费民事公益诉讼的适用范围, 一共五项, 我将其简称为“存在实际损害”、“存在损害危险”、“经营场所的安全保障义务”、“霸王条款”、“兜底条款”。第二项和第四项尤其值得关注。第二项中“对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的”, 这其实就是公益诉讼对虚假宣传的规制。本项的规定与《反不正当竞争法 (修订草案送审稿) 》中对虚假宣传行为的规定相契合, 没有采用现行《反不正当竞争法》中用“虚假宣传”修饰“引人误解”, 从而扩大了消费公益诉讼的适用范围。第四项“以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式, 作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的”即“霸王条款, 对“霸王条款”的规制是该司法解释规定的亮点之一, 该解释同时赋予了起诉主体就该项可以提起确认之诉的权利, 这恰恰是与《合同法》第五十三条的无缝连接。

新的司法解释弥补了民事诉讼法和消费者权益保护法关于消费民事公益诉讼适用范围的空白, 以列举的方式界定了其适用范围, 对司法实践具有良好的指导作用。

二、起诉主体规定上留有余地

《消费民事公益诉讼司法解释》未出台之前, 民诉法关于起诉主体的规定较为模糊和笼统, 消保法的规定明确但是太过单一, 所以起诉主体这块儿吸引了许多学者的关注。本解释第一条第一款“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”仍将起诉主体规定为省级以上消协, 采用了《消费者权益保护法》当中的规定。这种明确且单一的规定表明了消费民事公益诉讼权利的配置仍具有垄断性, 其他消费者组织和省级以下消协虽有保护消费者权益之职责但是却无消费公益诉讼之诉权。

但是第二款“法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和组织”的规定是在为将来扩大起诉主体提供法律支持。全国人大常委会于2015年7月1日正式授权最高人民检察院在北京、内蒙古等13个省、直辖市和自治区的本级检察机关开展公益诉讼试点。2015年7月2日出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、2016年2月最高法发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》均规定检察机关在履行职责中发现的食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益案件时, 在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下, 可以提起公益诉讼。目前, 检察机关提起消费民事公益诉讼虽然只是在开展试点工作, 但是, 这无疑在特定区域范围内拓宽了起诉主体的范围。

三、诉讼程序的特殊性

《消费民事公益诉讼司法解释》结合《民事诉讼法司法解释》, 我国的消费民事公益诉讼制度有了自己独特的诉讼程序。第一, 消协起诉前置程序的存在;第二, 法院受理后必须公告案件受理情况, 并且必须书面告知相关行政主管部门;第三, 当事人达成和解或调解协议的, 人民法院进行公告;第四, 人民法院认为和解、调解协议不违反社会公共利益的, 出具调解书;违反社会公共利益的, 不予出具调解书继续对案件进行审理。此环节类似于美国消费者集团诉讼中法院对和解的干预, 限制了诉讼主体对私权的处分。第五, 判决生效后, 人民法院必须书面告知行政主管部门, 并可发出司法建议。

新司法解释的出台, 完善了消费民事公益诉讼程序, 该程序来源于民讼普通程序但又具有其自身的独特性, 是公益诉讼的特有程序。在该程序中, 法院的自由裁判权得到了充分发挥, 其为了社会公共利益, 不再中立和被动, 而是公共利益的主动维护者, 如对当事人调解协议与和解协议的司法干预。

四、私益之诉的“搭便车”

新司法解释第十三条明确了原告的诉讼请求, 损害赔偿不在其列, 原告不能要求被告赔偿损失, 也就是说消费民事公益诉讼中的公共利益并不直接等同于个人的利益。在德国的团体诉讼程序立法中, 将团体利益与团体中成员的个人利益区别开来, 明确规定这两者之间的诉权不相互重复或抵触。美国的消费者集团诉讼, 法院起着私益诉讼与公益诉讼的桥梁作用。诉讼团体可以提起损害赔偿之诉, 判决效力及于所有没有选择退出的受损消费者。在台湾, 消费者保护团体可在受让消费者损害赔偿请求权后提起诉讼。可见, 我国采取的是德国的“不作为之诉”模式, 我国的消费民事公益诉讼损害赔偿功能缺失。然而, 在私益诉讼中, 消费者提起的都是财产或人身受损后的赔偿之诉, 公益诉讼中损害赔偿的缺失, 导致其判决不能直接对消费者个体损失赔偿的适用, 其判决效力并不能解决消费者个体所需。为了解决这一问题, 新司法解释赋予了私益诉讼“搭便车”的权利:在私益诉讼和公益诉讼起诉的是同一侵权行为时, 公益诉讼生效判决认定之事实可免除消费者的举证责任;其中, 利于消费者的认定可直接支持, 利于被告的认定被告仍须举证。“搭便车”的规定, 表明我国不仅在实体法方面对消费者存在倾斜性保护, 在程序法方面同样存在倾斜性保护。

私益之诉的“搭便车”行为是公益诉讼审判结果辐射所有受损害的消费者的一种表现, 解决了消费者私益诉讼中举证难的问题, 这既鼓励了消费者依法维权保护自己的切身利益, 又节约了司法资源、提高了司法效率。但是, 这种辐射, 仅在于事实的认定方面, 这也是消费民事公益诉讼损害赔偿功能缺失的必然结果。

参考文献

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[5]2016年<反不正当竞争法 (修订草案送审稿) >.

改革现行法院民事调解制度思路 篇3

关键词:农地使用制度;城乡统筹;流转;补偿

中图分类号:F301.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0053-04

城乡统筹是在科学发展观统领下,针对二元结构提出的重要理论命题和现实选择｡农地使用制度是农村一项基本的经济制度,农地使用制度改革是城乡统筹的重要内容,农地使用制度与城乡统筹是相互推进､相互制约的关系｡理论界将农地使用制度与城乡统筹结合起来研究的现有理论成果并不多见,本文在分析现行农地使用制度对城乡统筹的制约因素及其产生的深层原因的基础上,提出了改革建议,旨在为今后农地使用制度的进一步改革提供参考｡

一、现行农地使用制度对城乡统筹的制约

现行农地使用制度是以家庭承包制为框架多种创新形态的总和｡城乡统筹视阈下,现行农地使用制度面临着很多挑战｡

1.农地使用权流转体系不健全,影响城乡统筹发展中农地资源的合理配置

第一,农地使用权流转市场发育不全｡随着城市化､工业化的发展,我国农地使用权流转市场已初具雏形｡农地使用权流转市场分为两级:一是农地所有者(集体)出让农地使用权给国家而形成的一级市场(纵向市场､垄断型市场);二是用地者之间转让农地使用权而形成的二级市场(横向市场､竞争型市场)｡目前,两者发育均不完善和规范｡由于农地产权主体的模糊和使用权权能的残缺等原因,二级市场化程度很低,出现流转自发､分散､无序;流转具有地域封闭性;流转的不稳定性等现象｡

第二,市场化流转运行机制不健全｡一是缺乏合理的土地价格形成机制｡土地是商品的共识始终没有形成,因此农地使用权的价值和价格难以确定｡二是不能严格遵守农地流转操作程序｡2005年,农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农地流转的对象､流转方式､流转合同的制定､流转管理程序等作了原则规定,各地也相继出台了一些文件指导土地流转｡但由于农地产权制度和法律法规的不完善,实际操作过程中,常常发现不严格遵守操作程序和操作办法的现象,导致流转纠纷增多;行政手段强制推进农地流转;用地寻租大量存在｡

第三,流转中介､服务体系不配套｡农地使用权与普通商品相比具有特殊性｡没有完善的中介服务体系,信息搜寻成本､谈判成本和履约成本很高,常常存在“买方找不到卖方,卖方找不到买方”的现象｡另外,农地使用权流转涉及多个产权主体(所有者､经营者和使用者)的经济利益,由于交易主体素质的参差不齐,没有完善的中介服务,就可能不了解流转的程序和有关法律规定｡

第四,农地非农化监管机制不力｡非农用地增长迅速是经济发展的必然趋势,但农地非农化过程的速度和规模控制不够理想｡首先,土地浪费现象严重:盲目投资;低水平重复建设;土地征而不用……经济开发区和工业园区是最大浪费主体｡党中央､国务院近几年高度重视土地问题,2003年以来,“我国国土资源部门加大执法力度,查处各类土地违法案件16.8万件”｡“国务院全面部署进一步治理整顿土地市场秩序以来,全国已撤并整合各类开发区2 046个”[1]｡其次,乱圈乱占耕地,用地规划被随意改变现象也很严重｡

2.失地农民收益评估补偿机制不合理,削弱了农民城市化的能力

农地收益权是农地使用权的重要组成部分,工业化､城市化的进程中造成了很多失地农民,对他们农地权益的维护是不可回避的重大问题｡

第一,农地收益补偿标准偏低,农民不能分享土地增值利益｡《中华人民共和国土地管理法》规定,“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费､安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费｡征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍”;“征收耕地的安置补偿费,按照需要安置的农业人口数计算”,标准“为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍”,“最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍”｡按此评估方法计算,每亩耕地的补偿费约在1.6万～2.5万元之间,最高的地区也不超过4万｡此补偿标准也未考虑失地农民的长远利益,仅仅体现被征用农地的现实价值,而未体现其潜在价值,没让农民分享土地的增值利益｡

第二,农地收益补偿安置形式不丰富｡为操作方便,被征用农地一般以货币形式给予一次性补偿｡发达地区已出现“征地年薪制”､“土地换社保”等补偿安置形式,但农地收益的补偿和失地农民的安置形式还有待根据农民需要和工业化､城市化的需要继续创新｡

第三,农地收益补偿分配不公平､发放不及时｡一是土地征用的操作过程需要从县､乡政府到村社组织的共同参与,分配规则不明确,而农民的谈判主体地位又未确立,这样就为众多利益主体权力越位,截留､挪用､占用､克扣农民农地收益创造了条件｡“土地补偿金分配结果一般各级政府拿走50%～60%,村组拿走30%～45%,农民只得到5%～10%” [2]｡对农地享有终极使用权的农民的利益没有得到足够尊重｡二是土地征用范围过宽,涉及的失地农民补偿份额过多｡因政府财力和行政效率所限,经常延迟补偿发放时间｡

3.农地保障功能过强,影响农村人口的城市化

由于国家财力所限,土地承担了农村的社会保障功能,替代了以国家财政支付为主的现代社会保障制度｡在农地制度的福利化特征之下,农地的社会保障功能主要体现在以下几个方面:首先,提供给劳动者基本的食品,也就是最低生活保障;其次,家庭通过土地收入承担了失去劳动能力的老年人的养老保障;最后,土地能起到失业保险的作用,能够吸纳大部分的农村剩余劳动力｡农地的保障功能影响了农地流转,导致农村劳动力城市化转移“不完全”｡

在制度层面,国家实行“农民集体产权+平均分配土地使用权”的农地制度｡这样的安排使现行农地使用制度存在一定的效率损失:承包地平均分配､地块分散零碎,不利于规模经营和农业现代化的推广;承包期不明确､承包地频繁变动,使农民难以形成稳定的收益预期,影响农地投入积极性;劣质的使用者和优质的使用者在权利上的对等性,影响农地资源的优化配置｡在农地流转方面:希望农业规模经营的农户,由于可转出农地分散､不利于统一开发管理､没有经济效益而放弃了转入农地的念头;而农民在家庭劳动力不足的情况下愿意转出承包地,可过于细碎的地块常常影响农地流转,只能选择粗放经营或者撂荒｡

在农户心理层面,由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能,农民不能轻易放弃与土地的关系｡在农业比较收益降低的情况下,农地的保障功能虽有弱化的趋势,但拥有､保留农地在农民心理上有一种安全感｡所以,很多农村剩余劳动力转移到城镇从事非农职业后,仍然和农地保持着割不断的联系｡

二、现行农地使用制度制约城乡统筹的深层原因

现行农地使用制度对城乡统筹的影响有正负两个方面､多个维度,而其制约因素的产生既有着深刻的历史背景､也有着深刻的现实原因｡

1.人地矛盾突出的国情

文明古老的农业中国,由于农业生产水平的不断提高,在土地资源被高度开发的基础上,支撑了人口的不断增长｡“1840年鸦片战争前夕,中国人口已超过4亿,其后百余年人口数量稳居世界第一”[3]｡新中国建立后,虽然也通过垦荒造田一度使耕地面积增加,但人口政策的失误造成20世纪70年代末我国人口就已接近10亿｡在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下,计划生育等任何政策短期内都根本不能扭转人均耕地面积下降的趋势｡目前,我国人口13亿,“人均耕地仅为1.2亩?熏人均耕地占有量只有世界平均水平的1/3”[4]｡

我国耕地还以惊人的速度在减少,1996年全国开展土地普查,实测耕地为19.51亿亩,到2003年底已下降为18.31亿亩,短短七年间,减少了1亿多亩耕地,占全国土地面积的5%｡现有耕地面积已经接近《十一五规划纲要》指出的我国耕地保有量18亿亩的“底线”｡耕地减少固然有自然环境恶化的原因,但工业化､城市化建设中大量浪费土地资源和违法违规操作土地也是重要原因｡

在土地资源有限的情况下,解决农村人地矛盾的关键是把农民从农业中转移出来,走城市化之路､提高城市容积率､发挥城市土地的最大利用价值｡家庭承包制在推行的初期产生了很多绩效,家庭承包制也因其适合我国人地矛盾尖锐等国情而得以推广｡但是,以家庭承包制为框架的现行农地使用制度,又因其不能尽快促使农民城市化转移而制约着城乡统筹发展的进程｡

2.农地制度变迁的路径依赖

路径依赖类似于物理学中的“惯性”｡制度变迁的路径依赖是指制度变迁与技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制,这种机制使制度变迁一旦走上某一条途径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化｡用诺思的话来说,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[5]｡沿着既定的路径,经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道,迅速优化;也可能顺着原来的错误路径往下滑,甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下而导致停滞｡一旦进入锁定状态,要脱身而出就会变得十分困难｡制度变迁的路径依赖形成的深层次原因是利益因素｡

在农地制度变迁中,路径依赖是客观存在并产生很大影响的｡新中国成立后,我国农地制度变迁经历了三个阶段,在花费了较高的初始设置成本之后,我国农地的集体所有､集体使用的产权制度被正式确定了下来｡但实践中,这样的农地制度安排激励功能严重不足､资产效率严重低下､监督费用又极高,既没有给国家､地方政府､农民带来较多的报酬递增,相反,报酬的下降将农民逼到了极端贫困的边缘｡于是,安徽农民背着政府暗地进行农地集体所有､农户使用的大胆创新,这一诱致性的制度变迁由于取得了巨大成效而最终上升为国家意志,并得以在全国推广､沿着这一路径演进｡

农地所有权国有和农地所有权私有的制度安排,要离开当前的路径,都有较高的初始成本｡农地国有化的成本至少包括法律重新修订成本､农民反对成本及效率损失､政策不稳定使农民对土地投资的积极性下降等内容｡农地私有在理论上和实践上都遇到很多障碍,私有化的成本至少包括法律重新修订成本､农村经济公有制地位动摇的成本､两极分化､私有权界定追溯成本等｡有些项目成本还太高,如农地国有化农民的反对成本及效率损失,农地私有化与社会主义公有制的背离和私有化的追溯成本等｡历史上农地制度过大过公及私有化的制度已给了我们深刻的教训,现实也表明农地制度私有化的历史时机已过去,而农地制度公有化的历史时机尚未到来｡目前,农地集体所有､农民使用仍是必须依赖的路径｡

3.非正式制度安排的影响

非正式约束即非正式制度,包括文化､道德､伦理､意识形态等｡从制度的可移植性来看,正式制度的建立可以借鉴国外的经验,从而降低其建立的成本｡但是,非正式制度安排由于内在的传统性和历史沉淀,其可移植性就差得多｡正式制度只有在与非正式制度相容的情况下,才能发挥作用｡

中国农村社会经济生活中存在众多的非正式制度安排,平均主义､中央集权观念是与农地制度有密切关系的非正式制度安排｡中国数千年的文明史,形成了平均主义的观念｡从孔子的“不患寡而患不均”,到近现代孙中山的“平均地权”,平均主义的幽灵一直在社会经济生活中游荡｡20世纪70年代末的农村土地制度改革,在农地作为社会保障的前提下,我们不难发现平均主义的思想仍在影响着人们的思维和行为方式:按照平均主义的原则处理人地关系,根据人口或劳动力或人劳比例分配土地;按照平均主义的原则处理土地的级差地租问题,即承包地质量分配人人均等;按照平均主义的原则维系人地对应关系,即在承包户人口数量发生变化后,对承包的土地进行调整以维护平均主义｡

我国中央集权的政治体制形成于秦朝,漫长的封建社会使中央集权的政治体制不断巩固和加强｡配合中央集权的政治制度,形成了一整套价值观念和伦理准则｡封建帝制虽早已被历史抛弃,但中央集权的观念仍对后世产生了深刻影响｡我国的农地制度创新,尽管政府可能不是始作俑者,但政府在制度创新中所起的作用是绝不能忽视的｡家庭承包制始于诱致性制度变迁,但最终还是由政府以强制性制度变迁的方式在全国推广｡当然,政府制度性干预也潜伏着制度失败的诱因,如在面临降低工业化城市化建设成本与农民农地利益补偿等两难选择时,政府的偏向态度对社会稳定的影响､政府的“越位与缺位”对农地流转市场化进程的负面影响｡

三、城乡统筹视阈下改革农地使用制度的建议

在新的经济发展阶段,农地使用制度改革方案的设计必须置于城乡统筹的历史进程中,才能具有中国特色和时空意义｡

1.完善农地使用权流转体系,推进农地流转市场化进程

第一,培育和发展农地使用权流转市场｡推进农地流转市场化进程,一要加强农地流转市场主体建设｡随着农村劳动力非农就业､城市化转移的增多和种植大户､农业企业的增多,农地使用权流转的供给和需求必然日益增多｡要通过明晰农地产权､重塑农地产权主体､拓展农地使用权权能等措施,方便流转交易､培育买卖双方｡二要让政府从直接经营土地中淡出,强调政府的服务职能,突出市场在农地资源配置中的作用,加强农地流转市场组织建设｡三要加强市场基础设施建设和市场环境建设｡

第二,健全农地使用权市场化流转运行机制｡一是建立科学合理的价格机制｡价格是市场的灵魂,农地使用权的市场化流转也要求价格机制在其中发挥作用,通过农地价格的调节作用实现流转市场的供需平衡,优化土地资源配置｡具体到某一地区某一块土地的具体评估是复杂的,建议尽快形成农地区片综合地价,然后以此作为流转的“起步价”,再根据具体地块标定地价｡二是严格规范流转的操作程序,健全流转约束机制｡通过法规制约,制定配套的法律法规,明确农地流转的原则､范围､条件､方式､程序等,明确各产权主体的责､权､利;通过规划制约,农地流转要符合产业发展､耕地保护和建设规划的整体要求;通过登记制约,无论是农地的取得､转移,还是变更用途,都要到土地管理部门进行登记;通过税收制约,征收“土地流转税”､“土地流转增值税”等,抑制土地投机｡

第三,配套农地流转的中介服务体系｡一是建立土地评估事务所,评估农地使用权的价值和价格｡二是建立土地委托代理机构,接受客户的要求帮助买卖｡三是建立土地银行或土地融资公司,从事农地抵押或农地储蓄业务,对放弃农地使用权的农民给予低息或无息贷款,以便从事二､三产业｡四是建立土地保险公司,从事对土地投资､经营农业的保险活动,同时也给出让农地使用权的农民提供新职业培训､一定的养老金等,它可以处置逾期抵押土地｡

2.规范农地征管制度,改革征地补偿办法

土地征用权是政府与生俱来的权利,体现了国家对土地的终极所有权｡征地和农地非农化这是城市化､工业化进程中的必然现象｡改革开放以来,之所以农地非农化过程中问题层出不穷,出现了损害农民权益和农地非农化失控的现象,重要原因之一是征地制度不规范｡完善农地征管制度,第一,要科学界定“公共利益”的概念｡公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限,但“公共利益”这一概念具有高度的抽象性,且具有发展上的动态性特点,界定确实有难度｡可以参照有关国际规定,把“公共利益”的范围限定在下列范围:国防和军事需要;国家和地方政府需要修建的机场､铁路､公路､矿场､河川､港湾､供水排水､供电供气等建设事业;国家和地方政府需要修建的机关,以及以非营利性为目的的研究机关､医院､学校等事业单位｡第二,要严格土地利用总体规划和年度利用计划的管理,严格耕地保护制度,从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度､严格控制建设用地增量､努力盘活土地存量,提高土地利用率和增加容积率,对工业建设项目增加投资强度和开发进度等控制性要求｡第三,强化土地管理的责任和监督机制｡中央已明确“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府,省､自治区､直辖市人民政府应负主要责任”[6]｡因此,地方各级人民政府都要建立相应的工作制度,采取多种形式落实责任,并严格责任追究制,强化对土地违法行为的监督｡

宪法对个人财产权的保障决定了补偿是征地实施的要件之一｡我国现行补偿标准并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿,而是按征用土地的原用途进行补偿,以征地前耕地若干年的产值为标准,所以征地补偿费明显偏低｡这种补偿标准的制定,是以侵害农民利益为代价来降低建设成本的｡在土地自然增值分配问题上,我国存在“涨价归公”和“涨价归私(农)”两种针锋相对的观点｡持“涨价归公”论者认为,土地转让收益增加是社会经济发展带来的,所以应该由社会共同占有这部分增值收益｡持“涨价归农”论者则认为,权利本身就有价,农民应当享有土地的增值利益｡笔者赞同“公平补偿”和“公私兼顾”观点,优先充分补偿､安置失地农民,使其生活不低于原先水平并无后顾之忧,剩余归公｡因此,按照2004年《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,年产值30倍的补偿标准确实偏低且估价不确定,需要在社会公平的视角下完善提高｡征地补偿新标准的制订,应充分考虑农民的发展权,同时要丰富安置方式,完善各项保障和其他配套措施,解决农民后顾之忧｡

3.提高农民组织化程度,维护农民农地使用权益

改革开放特别是实行市场经济以来,我国农民的组织化意识和组织化程度都有了相当的发展,但总体看来,我国农民组织化程度还很低｡农民组织化在维护农民的经济､政治权益方面意义深远｡经济方面:一是可以解决家庭经营与变幻莫测的大市场之间的矛盾｡二是可以解决个体农业规模狭小与农业现代化之间的矛盾｡政治方面:一是政府可以把农民组织作为财政扶持和投入的对象｡二是可以为农民和政府之间提供合法的利益表达机制和意愿沟通渠道｡农民有了自己的组织,就能在法律许可的范围内,形成制衡的力量,以避免不平等的､强制性的伤害,实现有序的政治参与｡农民在承包纠纷､失地补偿､安置补助等问题上的频频上访或以其他危害社会的方式表达自己的意愿,关键在于缺乏畅通的农民意愿表达机制,他们寄希望于包青天式的个别清官主持公道,却意识不到自身权益的维护要靠自己组织起来的力量｡

提高农民组织化程度,要做到以下几点:一要充分发挥政府的主导作用,加大政府扶持力度,优化农民组织发展环境｡二要鼓励并支持农民自愿组建合作组织,多形式､多途径地推进农民组织化进程｡三要完善法律法规,扶持农民组织｡市场经济条件下,维护农民农地使用权益,要扶持､扶强农民土地股份合作社､社区股份合作社等农民合作组织;要扶持农地经营方面的专业协会､产业链组织｡在农村,以追求平等权利､维护自身权益为目的的政治组织很少,重建农会组织可以填补农民政治参与和政治表达的途径空缺｡国内一些学者提出重建农会组织,根本目的是通过农会的重建,弥补村民自治制度的不足,实现国家与农民的互动和农民与社会强势集团的对话,让农民得以平等地参与工业化､城市化､现代化的进程,分享应得的成果｡

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改革现行法院民事调解制度思路 篇4

《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。十多年的实践证明，检察机关依照法律规定开展民事诉讼检察监督，收到了实际的效果，发挥了诉讼法律监督的作用。同时，现行民事检察工作在立法和实际操作中的存在问题也逐步显现出来，有待于在立法上进一步完善。现笔者结合工作实际，就现行民事检察制度的局限性和立法上如何进一步完善作一些肤浅的探讨。

一、现行民事检察制度在立法上的局限性

1、现行立法的总则和分则的规定相互矛盾。在民事诉讼法中，关于民事诉讼检察的规定，总则和分则不相一致。总则规定检察机关有权对民事审判活动进行监督，规定的范围十分宽泛。但是，在分则中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉。具体的、可操作性的规定又十分狭窄。在这样前后矛盾的.法律规定面前，检察机关的民事检察监督进退两难。按照民事诉讼法的规定，检察机关对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督，但由于分则中没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定为理由，拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督;检察机关仅仅按照分则的规定，对已经发生法律效力的判决、裁定进行监督，放弃对民事审判活动的全面监督，有悖于总则规定的精神;然而，按照总则的规定实施全面监督，则没有分则的法律依据。

2、法律赋予检察机关的民事抗诉权过于狭窄。抗诉，是检察机关行使法律监督职能的一项重要权力。包括上诉程序的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。完整的抗诉权是将法院全部的判决、裁定、调解都置于监督之下，检察机关对一审判决、裁定、调解和二审判决、裁定、调解都可以抗诉，而不论其是否生效。现行民事诉讼法规定的抗诉权，并不是完整的抗诉权，而是审判监督程序的抗诉权。按照这样的规定，检察机关只能对二审判决、裁定和一审生效的判决、裁定进行抗诉，凡是没有生效的判决、裁定，检察机关无权抗诉。这就是所谓的“事后监督”。同样，检察机关对法院的民事调解也没有监督权，而法院作出的民事调解和判决具有同等的法律效力，法律规定检察机关对民事判决可以提出抗诉，那么对确有错误的民事调解检察机关也应有权提出抗诉。但是现行民事诉讼法却没有赋予机关此项权利。这些充分说明现行民事检察工作中的抗诉权过于狭窄，是不完整的抗诉权。

3、法律赋予检察机关的民事检察监督职权过于狭窄。检察机关的民事检察职能既然是对人民法院的民事审判活动进行监督，那么，就不应当仅仅享有抗诉权，仅仅对人民法院的民事审判活动中的生效判决和裁定进行监督，而应当按照民事诉讼法总则的规定，对民事审判活动实施全面监督。这种全面监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也包括对起诉至判决、裁定、执行全部活动的监督，以及对重要的民事案件参与诉讼的权力和对涉及国有资产流失和社会公益的案件的起诉权。这样的民事检察监督，才是完整的法律监督。然而，现行立法除了赋予检察机关所谓的“事后监督”的抗诉权以外，再没有任何其他的监督权力，检察机关在这样的立法面前，无法实施全面的法律监督职责。

二、现行民事检察制度在实践中存在问题

1、民事抗诉案件的审限太长。现行民事诉讼法未规定抗诉案件再审期限，人民法院接受抗诉案件后“久拖不审”、“久审不决”，明显造成抗诉案件周期长、速度慢的现象，不利于及时纠正错误的裁判，不利于保护当事人的合法权益，某种程度上也削弱了检察机关的权威，一些申诉人也因此对向检察机关申诉失去信心，这也是民行检察部门案源不足的原因之一。

2、对妨碍民事检察的行为缺乏强制措施。实践中，妨碍民事检察的行为时有发生。如伪造、毁灭重要证据，妨碍人民检察院审查案件的;以暴力、威胁、贿买方法阻止证人作证或者指使、贿买、胁迫他人作伪证的;对诉讼参与人、证人、及其他诉讼参加人进行侮辱、诽谤、殴打或者打击报复、不配合检

改革现行法院民事调解制度思路 篇5

一、准确把握藁城市民事矛盾纠纷的特点，把调解作为加强和改进民事审判工作的着力点

藁城市是一个人口大县，频临省会石家庄，人口多，交通便利，经济活跃，人们维权意识强，大量矛盾纠纷以案件的形式涌入司法领域，而且逐年递增趋势明显。据统计，近年来每年诉讼到法院的各类民事案件都在2300件以上，占法院受理全部一审案件的80%左右。辛勤工作在民事审判一线的干警在人员少，审限严格的情况下也始终保持着年绝对结案数的逐年递增。但是，判决并不意味着当事人合法权益的实现。判决多，调解少使新问题接踵而至：申请执行的案件大量增加，执行压力增大。生效的判决大量涌入执行程序，执行人员由过去的十几人增加了近一倍，但仍然不能形成执行的良性循环。执行人员有压力，申请人的权益得不到保护而情绪急躁；执行难的问题变得更加突出；因不服判决而引发上诉率高、发还率高又使本来就不足的审判资源更加紧张；因案件的不公和干警作风纪律等引发的上访问题层出不穷等等，司法的权威受到了质疑，甚至把矛头指向了法院，干警叫苦，群众不满。来自上级的督导和上访人的指责使法院苦不堪言；执行积案近千件，20多人的执行队伍都感到力不从心；8个基层法庭6个不足4人，不到全院干警25%的民事审判力量承担着全院80%的民事审判任务，基层法庭任务重、条件差、责任大，工作量不平衡，干警苦乐不均，法庭人员都想到机关工作；04年到06年三年内受到党政纪处分的干警有9人之多。

面对这样的一种状况，院党组分析认为：案结事未了是产生上述问题的根源，没有运用好调解结案这个手段又是导致不能案结事了、重复劳动、审判资源浪费、执行任务重、上诉上访量多的一个因素。对调解率低的原因作进一步分析：一是基层法庭人员少、任务重、审限要求严，没有时间和精力多做调解工作。二是受上世纪90年代“一步到庭”审判模式的影响，部分法官不重视调解工作，认为调解是法律水平不高和庭审驾驭能力欠缺的表现，片面强调裁决权的行使，追求快审快结一判了之。三是办案干警“案结事了”意识不强，审判不考虑执行，把问题集中在执行环节，胜诉判决难执行使判决成为一纸空文，形成信访和不安定因素，达不到法律和社会效果的有机统一。四是干警司法为民理念树得不牢，不愿下功夫去做耐心细致的调解工作，更没有考虑从根本上化解社会矛盾纠纷。

案件总量多是藁城民事审判的一个特点，但导致信访量大，上诉率高、执行压力大则与干警的执法理念存在着诸多不适应有很大关系。要想减轻来自信访、诉讼和执行的三重压力，必须要在转变执法理念、增强“案结事了”意识上下功夫，而提高案件的调解率则是从根本上化解矛盾纠纷、做到“案结事了”、维护社会和谐稳定的治本之策。

二、以提升干警“案结事了”意识为突破口，多措并举推进民事调解工作

判决或调解是两种不同的结案方式，应共同和谐发挥其各自功能。什么案件宜调，什么案件当判，什么时候调，什么时候判，要视案件的性质而定，而不是法官的主观臆断，调要调出社会和谐，判要判出法律权威，根本的目的是化解矛盾，做到“事了”。院党组针对干警中存在的重判轻调，只突出办案数量，不注重办案效果问题进行教育整顿，利用周五学习日时间进行业务研讨。为提高调解技能，开拓调解思路，藁城市人民法院曾派员学习廊坊经验，为牢固树立“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”意识打下了坚实的思想基础。为了调动民事审判人员的调解积极性和主观能动性，在全院形成重视调解的良好氛围，该院党组制定并实施了一系列奖惩措施：

改革现行法院民事调解制度思路 篇6

(一)认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位，导致以当事人自愿为前提的调解过程带有浓厚的职权主义色彩，成为近乎完全的职权行为。在法官既是调解者又是裁判者的情形下，当事人必然因受法官身份的压制难以真正表达自己的意愿，而主持调解的法官在调解不成作出裁判的时候也会自觉不自觉地在事实认定、证据使用方面受到调解过程的影响，夹杂进个人的感情好恶和道德价值判断。由此，当事人自愿原则便大打折扣，也在一定程度上为逃避监督和滋生腐败创造了条件。

(二)要求整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行，缺乏理论基础，脱离审判实践。民事诉讼的目的一是实现权利保障，二是解决民事纠纷，三是维护社会秩序，民事诉讼程序的设计与民事诉讼原则的确定都是围绕着民事诉讼的目的进行的。民事诉讼的原则并非都能贯穿整个民事诉讼程序，对诉讼的各个阶段均起指导作用。法院调解作为我国民事诉讼制度的一项重要内容，有许多突出的特点。比如，有些案件在答辩期间原被告双方当事人就争议的问题达成了调解协议，要求法院出具调解书。这时审判人员就没有必要以贯彻“独立审判原则”、“以事实为根据，以法律为准绳原则”、“当事人诉讼权利平等”原则为由，对调解协议的内容和调解协议形成的过程多加干预。又比如，有些案件在法庭调查阶段当事人就达成了调解协议，已没有必要进行法庭辩论，我们也不能因此说这些案件的审理没有严格按照民事诉讼法规定的法庭辩论程序和原则进行。

(三)追求调解协议的形成必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上，与中国老百姓长期崇尚的化解纠纷、吃亏是福、以和为贵的处世哲学以及建立在这个基础上的调解方法论相悖，容易造成当事人之间的尖锐对立，不利于形成调解解决纠纷的和谐氛围，影响法院调解的成功率和司法活动的效率。