浅析我国行政问责制

浅析我国行政问责制（精选8篇）

浅析我国行政问责制 篇1

浅析我国行政问责制

摘要:行政问责制是对政府的违法或不当行为及其后果追究责任的制度。我国推行行政问责制以来,取得了一定的成绩,但同时也存在许多问题。行政问责制对于推动我国社会主义民主政治的建设、政治文明的发展等方面具有极为重要的现实意义。

关键词:政府 行政 行政问责

行政问责是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况,包括其未履行应有职责的情况而实施的,并要求其承担否定性后果的行为。在我国管理实践中,要发展出一套严谨完善的问责制度体系,还存在一定难度的。要使行政问责制具有切实的可操作性,这就需要付出加倍的努力。现行的行政问责制暂行办法中,由于表述的泛化,带来操作上的模糊与难以界定,存在着不少问题,主要表现在:

首先,什么事该问责。我们经常看到的情况是高层公务员本人直接犯有重大错误或失误时,才会被免职或引咎辞职,而真正因为工作不力,不作为或者在责权范围内出现重大问题而被免职的却很少。之所以会有这样的情况是因为我们过于强调公务员个人的主观动机,而不论其工作成效,缺乏一种权力与责任的对等关系和意识,具体表现为:

1.行政问责通常只关注那些人命关天的重大事件,对于一些影响力、大众关注度相对较小的事却不问责。出现了只要媒体进行大量报道的重大事件,相应上级部门就会督办解决,而其他一些“小事”则因为

关注度低则被忽视掉。

2.行政问责关注的更多是安全事故领域,对其他领域中担负领导责任的过失现实中关注的相对还比较少,行政问责制应深入到政府所管理的各个领域。

3.行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为,而对不作为的行政行为关注不足。由于政府官员“不求有功,但求无过”的意识根深蒂固,这就造就了大量公共行政活动中的不作为行为。行政问责制不光要问责出现失误的行政行为,也一定要问责行政不作为行为。

4.对道德责任的问责远远不够,对领导干部道德责任的问责是意义深远的,他们直接代表政府的形象,正义、诚信、健康的公务员队伍的形象事关老百姓对政府的信任度,应得到我们高度的重视。

其次,问什么人的责。目前,我国政府机关实行的是行政首长负责制,各级政府乃至各部、委、厅、局均由相应的行政正职即“一把手”负责,行政问责所指向的对象自然是行政正职即“一把手”;但同时,党章中明文规定:“党的各级委员会实行集体领导和分工负责相结合的制度”、“委员会委员根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”根据这些规章制度,在行政活动当中,一般行政正职负全面责任,应对组织的行为全面负责,可是,在一般具体行政行为当中,往往是由副职在事发后承担领导责任,正职却没有承担起于其权力对等的领导责任;另一方面,只处理有问题的直接当事人,而对其负有相应过失责任的上级领导却不问责。当直接当事人应当为自己所管辖的事务负主要责任时,我们往往忽略了应对该部门负责的上级部门所应承的的领导责

任。

再次,由谁来问责。重大问题出现时,往往是由政府责令相关当事人辞职,我们却忽略了官员是由人大选举产生并应由人大任免的,这样一来颠倒了监督与被监督的法律关系。需要我们强调的是相应的问责权限应由相应主体实施,权力问责应向制度问责转变。

最后,怎么样问责,即按什么程序问责。从法的一般意义上说来,程序是任何一项健全制度必备的要素,正是程序决定了法治与人治之间的根本区别。行政问责制要走向公开、公正、公平,健全和完备的程序是必需的。

针对完善我国行政问责制的现状,应当从以下几个方面探索解决问题的途径:

第一,转变传统行政理念。明确我国实施行政问责制的动因以及政府追求的主导价值理念。这样才能从更高层次上确立实施行政问责制所要达到的目标,继而促成建立责任政府,实现对社会良好的治理。无论是行政官员,还是社会公众都要转变理念,建立责任意识、风险意识、监督意识,形成问责和被问责的习惯。

第二,健全我国现有人事制度。我国实施行政问责制,必须要进行干部人事制度的配套改革。要进一步改革政府干部“能上不能下”的晋升机制,建立起优胜劣汰的官员淘汰机制,使不负责任的官员被淘汰,保证问责制度的真正实施。

第三,建立一套完善的行政问责制度体系。包括:1.基于权属关系的内部问责,主要是由上级领导机关对责任人的追究制度;2.行政体

系内的专门机构的问责,如监察、审计机关对责任者的追究;3.行政体系外部的问责,如司法监督、群众监督和舆论监督等等;4.最高权力机关的监督,即人大的监督。通过行政问责制度的健全与完善,使问责制不但产生真正的约束力还要具有可操作性。

第四,强化优化问责制的监督制约机制,尤其是加强人大的监督力度。我国现行的监督体制还存在许多不完善的地方,司法、行政机关尤其是立法部门对行政权监督与制约的力度亟待强化。例如在所有的问责案例中,由人大机构或人大代表主动提出对官员问责的质询案数量极少。推进政府问责制,其核心运行渠道是由民意机关和立法机关实施的问责。

第五,建立一套规范可行的政府信息公开制度,真正赋予公众对政府活动的知情权。如果公众不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有对公众负责,就无法追究失职行为。只有透明行政、政务公开,才能把政府及其官员的活动置于公众的监督之下。应通过立法,对哪些信息必须公开、通过何种渠道公开、公众获取信息的渠道、政府为公众提供信息查询的义务及不履行相应义务的后果等做出系统完整准确的具可行性的规定,从而从法律的高度来健全政府信息公开制度。行政问责决定着一个政府是否是一个负责任的政府,而是否负责任也成为现代政府合法性的重要基础和标志。从根本意义上讲,一个政府只有在它真正履行其责任时才是合乎理性的合法的。完善我国行政问责制的对策建议我国行政改革的目标是要建立和形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。建立健全行政问责

制,构建一个可问责的政府,不仅是行政改革目标的内在要求,而且对于建设法治政府,推进我国社会主义民主政治建设进程,推动政治文明的发展和进步,维护社会稳定,都有着极其重要的现实意义。

浅析我国行政问责制 篇2

20世纪80年代以来, 在全球公共行政改革的浪潮下, 强化政府官员的责任, 建设责任政府, 已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求:公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。2003年“非典”过后, 我国从中央到地方普遍兴起了对政府机关工作人员的问责制度。随着问责制的兴起, 我国学者也对问责制进行了广泛的研究, 问责法律制度成为政治学、行政学、管理学及法学等学界研究的热点和焦点。但是, 对于行政问责制的法律化缺乏系统的研究。没有法律的支撑, 行政问责很难不成为我国政治生活中的一阵风, 只有把行政问责纳入到法制化的轨道中去, 才能够使其成为一项制度, 并长久地发挥作用, 实践中主要是存在以下几个方面的问题:

1. 立法不完善, 缺少系统化的立法体系

目前我国行政问责制的法律缺失表现为:在全国范围内, 问责制仅是中央政策而非法律, 已有的专门问责制只是地方政府规章而非全国性法律, 问责规定中, 问责事由不具体、责任不全面、程序不规范等等[1]。我国问责法律制度主要以行政问责为主, 行政问责制度相对于人大问责、法院问责而言比较直接见效。行政问责的法律依据主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》以及各级政府制定的各种法规、规章、条例等。但就我国行政问责制度建设而言, 存在标准不统一, 法律不健全, 对问责主体、问责客体、问责方式、责任承担方式的规定模糊等问题。从法的形式看, 我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律, 全国尚未有统一的行政问责法律规定, 各个地方规定的内容详略不同, 标准不一, 缺乏科学的行政问责程序等缺陷。我国立法机关的问责制度薄弱, 制度设计不完善, 问责力度不强, 问责效果不好, 未能充分发挥立法机关的监督作用。

2. 司法功能虚化, 法院对行政人员问责不力

我国法院主要通过审理行政案件, 对具体行政行为的合法性进行审查, 来使违法的行政机关承担相应的法律责任。目前我国司法审查的范围较窄, 力度较小, 加上司法机关在同级人民政府中财政不独立, 地位低下, 司法机关发挥的问责作用有限。为数不多的行政问责法律制度并没有得到有效实施。由于我国的政治体制使然, 在法院的审判过程当中, 存在着相关政府部门领导人拒不到庭, 以权压法蔑视法院权威的现象, 法院的判决存在着执行难的问题, 很多的法院判决如同废纸一张, 根本得不到有效的执行。追究相关领导人的责任更是无从谈起。

3.行政生态环境不完善, 相关制度立法缺失

行政问责制的实施需要信息公开制度等一系列相关制度的配合。虽然我国已经制定了信息公开法, 但这部法律在实施的过程中存在这样或那样的问题, 公民的知情权和参与权并没有得到完全的实现。此外, 我国当前正处于公民社会发展的初期, 公民社会的发展还处于比较低的水平上, 我国的行政问责立法缺少与相关制度的配套, 从而影响了行政问责法律制度的建立和完善。

综合以上分析, 针对我国问责法律制度现状中存在的问题, 为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标, 应当重新建构我国的问责法律制度, 着重问责立法、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。笔者认为, 建立和完善我国的行政问责法律制度应从以下几个方面进行理论和制度创新:

1.完善行政问责立法, 制定全国统一的行政问责法

任何制度的保障和实施都需要法律的支撑, 作为我国构建法治政府, 有限政府的行政问责制也需要法律的保驾护航。要建立真正的行政问责制并有效地运转, 需要有完善的法律法规作保障。由于当前我国的行政问责立法过于混乱和效率不高, 制定一部适用于全国的行政问责法就变得异常紧迫和必要。只有对行政问责进行全国统一的立法, 才能摆脱现有的问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处, 甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。在立法的过程中, 要对行政问责的问责主体、问责客体、行政责任的界定、问责责任的承担方式等作出具体的规定。要加强行政责任的认定和追究, 要特别注意针对目前我国行政问责立法中对问责主体、问责客体以及问责方式规定不明的状况, 对承担行政责任的各级问责主体作出明确的规定, 既要看到同体行政问责的重要性, 又要看到异体问责在我国政治和社会生活中的合法性和重要性, 全国及地方各级人大作为我国的最高权力机关和法律监督机关对各级政府工作人员具有天然的监督权和问责权, 异体问责是完善我国行政问责立法的重要途径。基于行政性问责的随意性和短期性, 必须实现由行政性问责向程序性问责的转变。行政性问责往往是责任政府运作的开始, 但要使责任政府稳定而有效地运作, 就需要进一步走向程序性问责, 完善责任制度的法律基础, 在制度层面, 完善责任制的各项程序, 通过程序保障在责任面[2]。

2. 强化法院对具体行政行为的司法审查, 加强对行政的规制

司法机关和行政机关作为国家权力运行的两种方式, 各自有着自己的属性和运行规律。由于行政权力的特殊性和天然的扩张性, 行政权力的行使必须接受司法机关的审查。没有法律行政机关就什么都不能做, 要建立完善的行政问责制, 就必须强化司法机关对行政机关的合法性审查。使我国为数不多的行政问责制法律法规能够得以有效实施。要尽可能地把更多的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 使更多的具体行政行为受到司法审查。由于依据目前我国的行政立法, 法院只能对具体行政行为进行合法性审查, 而对抽象行政行为以及具体行政行为的合理性没有审查权, 使很大一部分行政行为逃离了司法的审查, 随之对相关行政部门领导人的责任追究也便成了一句空话。为此, 笔者建议, 要进一步扩大司法审查的范围, 不仅要审查具体行政行为, 而且要把一部分的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中去, 不仅要审查具体行政的合法性, 而且要把一部分的涉及合理性的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 这是实现实质法治的必然要求。规范各级政府的具体行政行为, 要强化对行政领导人责任追究的立法, 摆脱对行政领导人责任追究的任意化和随意化的责任追究方式。将对行政领导人的责任追究建立在法律的基础之上。

3. 完善行政生态有关立法, 加强相关配套法律制度建设

当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事, 而无问责之法, 即存在严重的制度资源稀缺[3]。行政问责制的社会基础是建立和优化行政生态环境。行政生态环境的优化意味着公民意识的增强, 官员自律意识的提高, 控权思想、权责统一意识的普及。欲从根本上推行行政问责制, 保证问责的权威与高效, 需要良好的行政生态环境的支撑。良好的行政生态环境主要包括几个方面的内容:公民社会的初步形成;行政信息的公开;权力监督体系的完善。

政务信息公开是实现问责的重要提条件之一, 是实现问责制的基础性要求。我们一再倡导服务型阳光政府, 其中一个很重要的工作就是加大政府决策信息的透明度以及政务信息公开程度, 要让社会各界拥有知情权[4]。如果没有政务信息的公开, 异体问责是不可能进行的。根据我国最新颁布的《中华人民信息信息公开法》, 我国的信息公开走上了一条法制化的轨道, 我国公民对国家工作人员的监督有了最为有效的法律依据, 但是这部法律要在现实生活中真正有效地实施还需时日。另外, 随着我国信息化进程的加快, 构建我国电子政府的网上平台也是当务之急。

“有权必有责, 用权受监督”是权力有效运行的重要条件, 建立完善的监督体制也是我国推行行政问责制过程中必不可少的一环。“法治社会与非法治社会的区别在于:在非法治社会中, 民众必须守法, 政府可以不守:法在法治社会中, 人民必须守法, 政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会, 政府与公民都必须守法。所以, 是否要求并做到让政府守法, 才是衡量法治社会的一个重要试金石。”[5]只有公共权力的行使者依法办事, 接受法律的监督和约束, 才有法治可言, 只有通过监督法制的完善, 形成整个社会对行政权力运行的有力监督, 才能为行政问责制的法制化、制度化提供坚实的基础。不仅如此, 针对政治生活中的行政问责短期化, 行政问责制的法律设计应该更加注意对问责后官员的监督和控制, 防止行政问责制流于形式。

摘要：行政问责制是我国政治生活中的新生事物, 虽然我国已经建立起了一系列有关行政问责制的法律法规, 但要实现由行政性问责到程序性问责的转变, 还需要完善相关的行政问责立法, 从而构建法制化, 制度化的行政问责制。

关键词：问责制,责任政府,法治

参考文献

[1]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其构建.行政法学研究, 2005, (2) .

[2]毛寿龙.引咎辞职, 问责制与治道变革.浙江学刊, 2005, (1) .

[3]张创新, 赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化.中国人民大学学报, 2005, (1) .

[4]刘奕岑, 何跃.问责制推行中的问题及对策意见.社会科学家, 2005-5.

论我国行政问责制的完善 篇3

摘 要 权力与责任是不能分离的,有权力就必然有责任。近年来,“问责”、“引咎辞职”成为中国最热门、使用频率最高的词汇。建立健全行政问责制有利于加强行政问责制理论基础的建设,有利于探索如何优化整个公务员队伍的建设,有利于政府运作模式的转型,有利于推进党内民主建设。

关键词 行政问责制 责任政府 公民 社会

在我国,问责自古有之。中国古代即有挪用救灾物资要被处以极刑的规定,这实际上是一种问责制度。随着民主政治的逐步完善,行政问责制逐渐纳入我国法制建设的轨道。行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其行政公务人员承担的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查,对不履行或者不正确履行的,依据法定程序追究其责任,使其承担否定性后果。行政问责制的诞生,给中国的政治文明建设带来了巨大影响,彰显了政治文明的进步。但是,目前我国各级政府在实施行政问责制的过程中仍存在不少问题。探究行政问责制的内涵,构建政府问责机制合理方式,对于推动我国政治体制改革和政府管理创新、提高政府服务水平具有重要作用。

一、完善行政问责制的意义

1.有利于消除传统的“官本位”思想,强化政府官员的责任意识

目前在我国有部分党政干部仍有“官本位”思想,一些干部的领导权威胜过服务意识。“不犯错误就是称职官”成为一部分人的为官之道。推行行政问责制后,传统的“不求有功,但求无过”的观念将难以为继,取而代之的是“无功便是过”。行政问责制的本意是强调权力的行使者明确自己权力的来源以及在运用权力时必须接受相应的监督,那些碌碌无为、社会公论差的政府官员,也都在问责之列。行政问责制对广大领导干部的“不作为”敲响了警钟,有利于制度的角度激发党政领导干部的责任感,树立全心全意为人民服务的思想,利用手中的权力为广大人民谋福利,真正做到“在其位,谋其政,谋好政”。

2.有利于推动完善责任体系,建立廉洁、高效的责任政府

现代民主政府必然是责任政府,而责任政府必然要求责任行政。责任政府的责任包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。随着我国法制建设进程的不断推进,政府相关法律体系得到了一定的完善,建立了包括权力机关监督、司法监督、行政监督和社会监督在内的行政法制监督体系。这有利于打击政府机关及其官员的违法行为,依法追究其法律责任,但在相应的政治责任、道德责任的规定和追究方面,却存在一定的真空地带。行政问责制则填补了这个空缺,形成了一套更加趋于完整和全面的政府监督体系,它使得政府行政人员的行为被完整地置于监控之下,有利于增强政府官员的责任意识,朝着建立责任政府向前推进了一步。

3.有利于解决干部“能上不能下”的问题

近些年来,我国干部人事制度改革虽然出台了不少举措,并取得了重大进展,但是在干部的选拔、任用和淘汰这个紧密相关的链条上,由于缺少了淘汰机制,致使许多官员形成了“不求有功、但求无过”的思想观念,损坏了政府在人民心中的形象,并且直接影响到干部队伍的新陈代谢,不利于干部队伍整体素质的提高。从深层次原因分析,这是因为没有建立起严格的行政问责制。为解决这个问题,中共中央在2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》在打造干部退出机制上向前迈进了一大步,规定因工作能力差或其他原因,不适于担任现职的,可通过一定程序责令辞职或降职使用。行政问责制的意义在于不仅从体制上体现了监督、惩罚的作用,而且有利于打破干部队伍“能上不能下”的陋规,建立一种更直接、更有效的淘汰机制,实现领导干部“能上能下”,推进干部人事制度改革。

二、完善行政问责制的途径

1.完善问责法律规范,构建行政问责的法律依据

完善我国行政问责法律规范,应该从中央到地方形成一套完整的责任法律体系,为行政问责的运行提供充分的法律依据。在我国,人民代表大会制度是根本的政治制度,其设计理念就是由其作为民意机关产生并监督政府及其官员。与行政系统的上下级之间的监督和问责相比,人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位,权威性可以使它居高临下的审视和督察政府的工作,超然性则可以使它摆脱部门利益关系的纠葛而能更好的监督政府的工作,追究政府官员的责任。为此,要制定配套的法律法规,将各级人大对行政机关及选举、决定的人员的质询、罢免以及调查等监督措施予以细化,明确各自的适用范围,真正发挥人大作为权力机关的监督作用。

2.构建全面的问责运行机制,保证问责的顺畅落实

实现行政问责制,除了制定严谨的法律规范、强化行政人员的责任意识,培育良性的政治生态环境,还必须在政府运行的全过程和主要环节中,建立全面的问责运行机制,即责任制度保障与控制机制,以保证问责的顺畅落实。

(1)建立科学的责任评估机制

在决策的执行过程中,要建立科学的政策责任评估制,达到客观、公正的效果,主要内容体现在两方面:一方面,确定合适的评估主体系统,它可以包括政策制定者与执行者,因为他们较全面掌握政策过错的全貌;专业评估人员,因为不少管理工作涉及专业内容,专业人员才有专门知识进行评估;相关的政策受众,包括政策受益者与受损者,他们的评估能最大限度的反映民众的客观要求与意愿。另一方面,设立适当全面的评估标准,其中包括对公共政策的事实评估标准与价值标准,前者是政策的成本与效益比较、政府机构可能具有的执行政策能力与政策执行中实际投入能力的比较等,后者则指评估公共政策对社会生产力发展、经济、社会、文化协调发展、社会公正的影响。结合以上两方面来综合确定责任承担主体与责任形式,确定政府决策部门和政策执行部门各自的职责内容及其实际履行情况,以此判断行政失范行为发生的环节及事故的性质和程度。

(2)建立有效的责任追究控制机制

建立有效的责任追究控制机制,是有效实施行政问责制的一大保障。按照问责规范规定的程序认定责任的承担者和责任形式,然后依靠责任追究控制机制确保责任的落实。从功能上,责任追究控制机制可分为责任追究监督机制和责任执行监督机制两种。责任追究监督机制体现在实现对问责过程的监督,以保证责任追究严格按照问责规范规定的主体、客体、程序、形式等操作,避免追究过程的随意性以及扭曲性。另外,责任追究监督机制还在于对予以追究责任的失范或失效行为进行修正,以求最大程度地减少损失,确保行政活动的连续性。责任执行监督机制体现在将具体的责任形式施加在特定的责任人身上以达到责任追究的效果。

3.健全行政问责配套制度,促进制度变革的全面展开

要建立健全行政问责制,除了要注重培养行政机关及其公务人员的观念并且建立制度约束之外,还应该创建一整套良性循环的体制生态环境,即以完善的行政问责相关配套制度来促使行政问责制的持续有效发挥。

(1)培育责任意识,加强行政问责的文化建设

应注重公务员道德自律,使责任观念和问责意识内化于其道德准则中,化制度约束为道德约束,实现制度约束与道德约束的有机结合。问责理念建设是问责文化建设的前提。首先,树立法治理念,推动问责文化建设。在明确问责理念的同时,还应该加强对问责文化的教育。一方面,对政府公务员进行深入持久的职业道德、职业素质和公务员问责教育。另一方面,对公众进行行政问责的教育和灌输,让公众正确认识和理解行政问责,积极参与行政问责,在全社会都形成一种良性的问责文化环境。

(2)加快转变政府职能

我国是建设有中国特色的社会主义国家,建立社会主义市场经济,就需要积极转变政府职能,打造一个负责任的政府。负责任的政府要求改变以往政府对所有事务大包大揽的做法,将其职能限制在该管而且有能力管得好的方面。负责任的政府也不是不要权力,而是将要划分好政府与社会、政府与企业以及政府与个人的权力边界,依法行政,最大限度地实现社会正义与公平。建立行政问责制就相应地要求政府职能的转变,因为政府职能的转变蕴含了如何更公正、更有效的行使公共权力的价值诉求。就我国的实际情况而言,就是要认真贯彻《行政许可法》和深入推进行政审批制度改革,并将其与政府机构改革、实行政务公开以及其他有关工作紧密结合起来,努力建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制,为建设有中国特色的社会主义服好务。

参考文献:

[1]张成福.责任政府论.中国人民大学学报.2000(02).

[2]张立荣.论有中国特色的国家行政制度.北京:中国社会科学出版社.2002.

[3]邓正来(主编).政治学百科全书.北京:中国政法大学出版社.1992.

[4]李强."官员问责"重在制度化.新闻周刊.2003(10).

浅析我国行政问责制 篇4

2013年11月15日来源：《政治与法律》2009年第10期作者：高志宏

一、我国行政问责制的立法实践及动因

从历史的维度看，对行政权力的监督以及对行政行为的矫正自古有之，如我国古代的监察制度。虽然我国古代社会行政权力监督制度已经蕴含现代行政的理念、渊源和形式，但囿于历史条件、政治体制等因素，并没有真正形成具有现代民主和法治意义的“责任政府”，作为现代吏治习惯的行政问责制度也没有建立起来。

新中国的成立，为我国建立健全现代意义上的行政问责制度提供了政治条件和社会基础。尤其是改革开放后，党中央在重大责任事故和党风廉正建设方面建立了许多责任追究制度，如1989年3月29日国务院发布了《特别重大事故的调查程序暂行规定》,1993年4月24日国务院颁布了《国家公务员暂行条例》等，这些有关行政责任追究的规章制度对我国行政问责机制的建立起了重要探索作用。2001年4月21日，国务院颁布实施了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，意味着我国开始真正实施行政问责制度。2003年“非典”以后，我国行政问责制度建设明显加快了步伐，中央和地方相继出台了一系列规定。

就中央层面而言，2003年5月9日，国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》；2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。这两个文件中都明确规定了各级政府领导在突发公共卫生事件中的职责、办事程序以及违反条例所应承担的法律责任。2004年3月29日，中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》，该规定对党政领导干部因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职作出了严格的规定。2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》更是对公务员的行为规范、法律责任作出了具体明确的规定，其中第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这些关于行政首长负责制和公务人员承担责任方式的规定，为建立和实行行政问责制提供了法律上的依据。温家宝总理在2006年4月召开的十届全国人大四次会议《政府工作报告》中提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。2006年9月4日，温家宝总理又在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中强调，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。2007年4月5日和29日，温家宝总理相继签署第492号和第495号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》，将政府政务公开法律化，明确公务员违纪处分的种类和适用情况，为行政问责提供了更为有力的法律支持。2008年2月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》白皮书也明确指出要加大行政问责力度，努力建设责任政府。2008年4月30日，新一届国务院组成后召开的第一个全国性廉政工作会议明确提出推行行政问责和绩效管理制度，强调行政问责制度是强化行政监督的有效形式。2008年中央开始选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。

就地方层面而言，“非典”之后，随着中央加大行政问责的力度，各地也颁布了大量地方性规定，更加有针对性，大多直接冠少问责，之名。2003年8月15日，长沙市通过了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，该办法被视为我国第一部有关行政问责的地方性规定；2003年11月21日，四川省制定了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》;2004年1月13日，天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》;2004年5月11日，重庆市通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，被视为国内首个省级行政首长问责办法；2004年11月23日，浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》，规定了30种被问责的行为，在全国率先建立“庸官问责制”;2005年1月30日，海南省人民政府公布实施了《海南省行政首长问责暂行规定》（已于2008年1月14日废止）;2005年4月，昆明市监察局制定了《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法（试行）》等等。许多省、自治区、直辖市以及较大的市都颁布了“问责办法”或“问责规定”。这些规范的出台，为完善我国行政问责制作出了有益探索，标志着我国基本解决了自非典以来的“有问责之事，无问责之法”的尴尬问题。

行政问责制是西方国家比较成熟的政治法律制度，为什么能够在我国兴起呢？其现实依据又是什么呢？笔者将作出如下解释。

全球行政改革的浪潮、社会主义市场经济的发展和民主法治的进步是我国实施行政问责制的根本动因。从20世纪80年代起，为了应对经济全球化的外部挑战，解决传统官僚体制低效的内部问题，提升国家的竞争能力，世界各国政府纷纷进行政府治理变革运动，在全球范围内掀起了行政改革的浪潮，对政府管理理念、管理体制、组织结构、管理方式等多个方面进行变革，行政问责制应运而生。处于社会转型时期的我国政府，不仅需要优化管理结构，提高管理水平，促进社会主义市场经济更快更好地发展，更需要接受来自公众和社会的审视与监督，以保证其决策的科学合理。行政问责制的启动和推广是中国政府在新的时代形势下，完善政府管理体制和方式，探索行政管理的新方法和新模式，提高政府管理效能的必然抉择。

行政管理责任追究中存在的种种弊病是我国实施行政问责制的直接动因。责任制度是保证国家机关及其工作人员合法合理行使职权和履行职责的必要条件，但由于种种原因，我国行政管理仍然存在个体责任主体缺位、责任内容模糊、责任承担流于形式等问题。最突出的是，我国现行的责任承担机制与行政领导体制不匹配、不吻合。行政首长负责制是我国各级行政的领导体制，全局性、关键性重大问题需要全体行政组成人员的共同讨论通过，行政首长负责统揽协调并承担领导责任。行政首长这种特殊的政治地位决定了他们应比一般政府官员承担更多的责任，即除了承担一般的法律责任外，还应当承担特定的政治责任、领导责任和道义责任。但是，我国长期以来的责任制度中对行政首长责任规定几乎是空白，导致行政不作为与行政轻率行为不断发生，严重损害了政府形象和权威。行政问责制是改变行政主体职责不明、责任意识淡薄的内在需要，是改变行政监管不力、监督制度弱化的需要。

二、我国行政问责的执法实践及特征

2003年中央为应对“非典”危机，免去了张文康卫生部部长职务、孟学农北京市市长职务，被认为“开了中国问责制的先河”。随后，在全国掀起了一场“问责风暴”，上千名各级政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。这是新中国历史上首次在突发事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，其不仅成为我国战胜“非典”危机的转折点，也标志着我国行政问责制的全面推行。

战胜“非典”危机后，我国在实践中更广泛、更深层次地运用行政问责制，对失职官员的追究力度也不断加大。尤其是自2008年9月份以来，全国掀起了新一轮的“问责风暴”。因重庆开县井喷事件、北京密云踩踏事件、吉林火灾事件、阜阳劣质奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳龙岗火灾、黑龙江鹤岗市煤矿火灾、河南登封矿难等重大安全事故，一大批官员受到处罚。

回顾“非典”之后六年多来的一系列问责事件，我们可以看出，我国的行政问责制是在实践中磨砺出来的，日益走向成熟。其作为一种初创的制度，在产生和发展过程中呈现出下列特点和发展趋势。

第一，行政问责逐渐由个案走向常态，公众参与的作用逐步提高。我国的行政问责首先发生在突发性公共危机事件中，随后体现在处理重大恶性事故（如密云踩踏事件）、行政不作为(如阜阳奶粉事件)、政府部门滥用行政权力行为（如嘉禾非法拆迁事件）等之中，“审计风暴”更是将问责扩展到了对政府的财政监督领域。同时，随着社会公众民主法治意识的提高，越来越多的人关注政府行为，出现了媒体和社会合力监督推进问责制的趋势。在华南虎照事件、三鹿奶粉事件等案中，人们可以清楚地看到，民众的积极参与和媒体的苦苦追问最终形成了巨大的社会舆论压力，使案件的真相浮出水面，并得以解决。

第二，行政问责由中央层面向地方层面辐射，次第展开。我国行政问责从2003年“非典”时期的中央开始，随后在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责，不断追究在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员。2008年中央又选择部分省市和国务院部门开展试点，加快推行行政问责制。

第三，行政问责由“权力问责”向“法制问责”转变，逐渐制度化。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，中央和各地方政府都陆续出台了行政问责的办法和规定，尽管这些法律制度还有许多不完善的地方，但毕竟标志着我国行政问责制正向制度化、法制化方向深入发展。

三、我国行政问责制的成效及困境

从2003年行政问责制启动以来，行政问责越来越广泛地应用于我国行政领域，取得了巨大的成效。有权无责、权责不一的现象有所好转；滥用行政权力、行政不作为的蔓延势头得到有效遏制；重行政权力、轻政府责任的倾向已开始逐渐扭转；党和政府形象得到大幅提升，政府公信力大大增强。我国行政问责制的逐步成熟，表明了“责任政府”理念在我国行政改革中得到全面推行，体现了党中央、国务院依法执政、依法行政的决心。可以说，行政问责制从“非典”危机中的非常举措逐步走向理性建制，从个案整治走向制度规范，彰显了政治文明的进步，极大地推进了建立高效廉洁的服务型责任政府的进程，促进了相关制度的配套改革，建立行政问责制正在成为中国新一轮政治改革和政府管理改革的聚焦点。然而，不可否认的是，我国各级政府在行政问责制的构建进程中还存在诸多困境，行政问责在实践中还存在诸多问题。

第一，行政问责制泛滥化与简单化倾向并存，甚至成为平息民愤的“遮羞布”。行政问责制不是包罗万象的责任综合体，而应当具有严格的独立空间，具有严格的内涵和外延。但是，目前我国对行政问责制认识混乱，在立法和执法中存在许多误区，比如把问责制混同于行政问责制，把行政问责制简单化为引咎辞职等。在西方国家，官员被问责后政治生命基本结束。而在我国，行政问责存在避重就轻的现象，即使是最严厉的方式—引咎辞职，其公务员身份不变、职级不变，待民怨消退后可能很快被易地再度任用，不免陷于“问而不责”、惩而不实的怪圈。近来发生的诸多“问题官员”的复出不仅引起舆论一片哗然，更严重的是导致民众对行政问责制的质疑。行政问责制泛滥化貌似对行政问责制价值的扩张，实则对行政问责制的建立健全有害无益；行政问责的简单化更不利于行政问责制的有效实施，而且极有可能发生扭曲、变形，沦为替代更大范围内更严重法律责任的工具。所以，应严格将行政问责制限定在一定范围内，依法“行政问责”，避免泛滥化、简单化倾向。

第二，行政问责还没有完成由“权力问责”向“制度问责”的过渡，还停留在“风暴式”、“运动式”的执法阶段。行政问责制作为制度创新在我国诞生，即具有强烈的功利性、工具性和随意变动性，在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施。为政者往往将其作为权宜之计，作为对原体制进行局部微调的工具，带有浓厚的人治色彩。这种“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”，虽然在一定的时期起到了“立竿见影”的作用，但是，从长远来看，其必然会直接影响行政问责制的社会效果。国家不能仅仅依靠“问责风暴”来进行问责，也不可能天天刮“风暴”。所以，我们必须建立一种长效机制，即制度化、常态化、透明化的行政问责制。

第三，行政问责制的发展呈现出阶段性，各地发展不平衡。我国推行政问责制目前仍处于试点阶段，呈现出阶段性制度变迁的特征。有些地方，如海南省、山西省等，不仅省级政府制定了相关的规章制度，省属地市也结合本地具体情况制定了相应措施；而有些地方，行政问责立法和执法都还比较薄弱。总体看来，我国还没有形成良好的行政问责的惯例和传统。

正是上述问题的存在，使我国行政问责缺失还相当突出，重大生产安全责任事故居高不下，造成了巨大的经济损失，严重影响了政府的公信力和执行力，导致群体事件频发，政府信任危机严重。

四、我国行政问责制存在问题的原因

任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，若想构建良好的行政问责机制，就要对我国行政问责乏力的原因进行深入细致的解析，寻求和设计能有效加强政府责任性和建构问责机制的方式，为依法问责奠定坚实的基础。我国行政问责制存在问题是由多方面的原因造成的，主要包括文化原因，政治原因和制度原因。

在文化传统方面，“官本位”和权力崇拜是我国数千年封建社会的主流思想，行政文化建设严重滞后，“一言堂”现象普遍存在；责任行政观念缺乏，官场“潜规则”盛行，官员责任意识缺失，道德自律意识弱化。“真正的„问责‟，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是„组织安排‟，并不是人们期待的真正的„问责‟。可见，中国走向真正的„问责制‟，尚需时日。”可以说，传统政治文化是阻碍我国行政问责制建立健全的最根本原因。

在政治体制方面，权责不清，权责不平衡。由于缺乏科学职能划分与职位分类，我国党政之间、行政机关上下级之间、正副职之间、不同行政机关之间职能交叉严重，导致行政人员职责不清，致使责任虚置或责任无法追究。出了问题无从确定责任人，或随便找个人充当“替罪羊”暂时平息民愤。其结果违背了行政问责制的本质和初衷，难以让受处罚的被问责人心服口服，也难以让民众信服，不能有力地促进问责制的推行。

在法律制度方面，“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”。我国原有的行政问责制度供给不健全且相对滞后，新的行政问责制建设还刚刚起步，缺乏整体系统的先进理念支撑。这主要体现在以下三个方面。

第一，行政问责制度有效供给不足。当前我国行政问责面临的主要问题是存在严重的制度资源稀缺，行政问责制适用的规定散见于各种政策文件中，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的：尚无全国统一的法律，各地标准不一。只有从国家意志的高度制定一部全国统一的行政问责制法才能从根本上保证行政问责的程序化、制度化和法制化。

第二，行政问责制度存在缺陷。我国现行行政问责的规定比较笼统、抽象，不够具体、科学，对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。例如，在问责事由的规定中，对于“重大损失”、“重大事故”，对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度，都没有统一、具体和明确的界定。甚至把日常行政管理中“机关效率低下”、“服务质量差”、“工作态度生硬”等应通过其他责任追究制度来处理的行政问题规定在行政问责之中。行政问责作为一个专门制度，应当具有严格的内涵，不应当“泛化”，其追责前提具有特殊性，应当是对法律没有规定的责任情形（法律真空）作出规定，应当是“非常”情况下时“常态”制度，不是一切公共领域的行政失责都应当通过行政问责来实现。行政问责重点应放在重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题上。

第三，行政问责制度创新乏力。行政问责制度设计也需要创新，设计出科学合理、积极有效的制度。我国处于社会转型时期，由于“路径依赖”，新旧体制转轨必然会产生很大的摩擦和冲突，原有的制度设计不能有效满足现实行政生态的需要，亟需与时俱进的制度创新来保障对政府行为的规范调控。我国的行政问责制毕竟才刚刚起步，与之相配套的机制并不健全，如监督机制、救济制度、考核制度、政府绩效评估机制、信息公开制度、申诉机制等等，这也必然制约了行政问责制度的创新。

五、我国现行行政问责制度设计的缺陷和矛盾

我国经济和政治体制改革是一个制度变迁的过程，行政问责制度效力的有效发挥和我国责任政府目标的实现需要一系列的制度安排来保证。但是，我国目前的行政问责制度设计存在诸多缺陷和矛盾。

第一，从法的形式来看，我国问责法律体系不健全，没有统一立法。正如马怀德教授所言：“一个健全的制度体系，不是„头疼医头、脚疼医脚‟，也不是旧有的运动和„风暴‟；而是一旦面对问题，法律可以自动运转来应对，从容而有序。”“建设„责任政府‟，需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，并严格予以执行。”虽然《突发公共卫生事件应急条例》、《公务员法》和地方行政问责规章的出台和实施，使我国的行政问责摆脱了“有问责之事，无问责之法”的尴尬处境，但是，我国现有行政问责制法律规定仍然比较零散、薄弱，没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系，没有一套统一的行政问责制度，更没有一部统一的行政问责法，存在法律制度虚化的问题。就全国行政问责制度而言，行政问责制无法覆盖全部问责客体，使得行政问责制度无法具体详尽地落实。如《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》这两个中央文件均是针对执政党内成员及其党内领导者的，并不涉及党外成员及其领导者：《党政领导干部辞职暂行规定》中的问责针对的是党政领导干部，不包括非党政领导干部；国务院出台的《特大安全事故行政责任追究的规定》、《公共卫生突发条例》，问责的事项限定在特大安全事故和突发公共卫生事件，范围比较窄；全国人大制定通过的《行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》不专门对行政问责作出规定，前者主要涉及行政许可中的政府责任，后者则是全面规范公务员的一个总法。

第二，从法的效力看，我国已有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面，没有上升为法律，已有的专门的行政问责法只是地方性的政府规章而不是全国性的法律或法规。我国涉及问责方面的制度不少，但就全国范围而言，无论是《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》，或是温家宝总理在十届全国人大二次、三次会议上的《政府工作报告》，都是中央的政策而不是法律，无法发挥法律的效力。不可否认，推行行政问责制离不开中央和国家的政策指导，然而，要切实规范行政管理活动中的违法、失职、渎职等行为，没有相应的法律制度作支撑，而仅仅依靠政府的政策和命令，也许一时会奏效，但不能长远地根本地解决问题。需要通过立法的形式完善行政问责制度。虽然许多地方发布了行政问责规章制度，但地方政府规章在法的效力上处于较低的地位，仅在本地区有效力，适用范围有限，更何况并不是所有的省市都已经制定了问责规章。另外，行政权力地方化、地方权力利益化、地方利益法制化使我国行政立法中“立法割据”现象严重。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，往往流于形式。所以，完善行政问责制，统一的中央立法司法体制必须到位、有为，必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。

第三，从法的内容看，现有的行政问责制度设计不完善，冲突严重，主要体现在问责不明、问责不公、问责不准、问责不全、问责不透明、救济途径不完善等方面。

（1）问责不明。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。在我国的传统体制之下，政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力行为边界还不够清晰；中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象；政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊，政府部门及其官员的责权利不平衡，个人责任与集体责任难以界定。不清晰的权责关系常常使得问责主体出现权力冲突、利益冲突，给行政问责有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。有的地方规定行政问责是异体问责，如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》等：有的地方规定行政问责是同体问责，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》等；有的地方规定行政问责则是双重问责，如《吉林省行政问责暂行办法》等。

（2）问责不公。缺乏一个全国范围内普遍适用的问责法律制度，而各地自行制定的行政问责规章、规定的内容又不尽相同，没有统一的问责标准，必然导致针对同一行为，是否问责以及问什么责，各地处理不一。有的地方规定行政问责制的对象限于行政首长(行政机关主要负责人），如《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》；有的地方则规定行政问责制的对象限于所有公务员，如《甘肃省人民政府办公厅首问责任制（试行）》等。没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设，而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。“问责对象局限于政府机关及其公务人员会影响到体制内人员的公平，问责机关的自由裁量权过大，势必导致某些官员为逃避问责而采取非法手段，跑官要官，调动职位，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。”所以，问责应当公平，即执行标准一视同仁，调查机构要具有公信力，要接受社会舆论和方方面面的监督，尽量做到不枉不纵。

（3）问责不准。目前我国行政问责制的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性，问责标准弹性较大，随意性和选择性较强。如果问责不准不公，那就没有说服力，也就不会有威慑力。如果标准定得很低则不免有作秀之嫌，过高又会成为一纸空文。所以，问责应当准确，也就是说，要在充分考虑我国政治体制和领导体制特殊性的情况下，制定出定性和定量相结合，更加具有操作性的问责办法，实行起来可以对号入座，尽量排除人为因素。比如，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《南昌市行政首长问责暂行办法》都把“效率低下、服务质量差、工作态度生硬”类似的规定作为问责事由，但什么是“效率低下”？如何判断“工作态度生硬”？诸如此类的规定都很抽象，不利于行政问责的有效实施。

（4）问责不全。就目前情况看，问责范围还较窄，问责事件仅限于重大公共安全事故领域，对其他领域发生的过失责任追究，问责内容比较少、尚处于探索阶段。如决策失误、用人失察、领导过失等，至今尚未纳入问责范畴，或者说虽已纳入问责制规范的范围，但尚未有真正落实之举，这也是被学界广为诟病的原因之一。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中问责的范围也仅仅是针对特大安全事故，不包括一般的安全事故，更不包括不属于安全事故领域的其他可问责事项。

（5）问责不透明。行政问责程序的完善是行政问责从权力问责走向程序问责的根本和关键。“合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的分野，也只有程序才能把内在扩张的行政权约束在法律架构中。问责之所以被称作„风暴‟，定然意在其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚需完善。”目前我国的行政问责程序在操作层面上还存在诸多问题，缺乏法定操作性，没有形成完整的程序链条，如政府信息公开有限，公众缺乏知情权，启动程序不健全。如《公务员法》对引咎辞职的规定就一条，没有规定引咎辞职的具体程序，更谈不上对引咎辞职进行监督。对问责对象的处理程序缺失，无疑会影响行政问责效能的提升，导致行政问责实际效能偏低，造成了有法但无从适用的局面。

（6）救济制度不健全。被问责公职人员是“一棍子打死”、永不叙用，还是规定再用的时间和条件，允许“东山再起”，目前还没有相关规定可以遵循，被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障。

笔者认为，作为一种独立的责任追究机制存在的行政问责制，其主体应仅限于行政系统内部，客体应限于政府主要负责人，范围应重点放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题，程序应仅限于行政机关内部的责任追究程序，内容主要是指政治责任和领导责任。同时，行政问责的后果不应是责任人承担责任的终结而应当是追究其他法律责任的开始，相关责任人员被行政问责后，应交相应部门追究其他责任，如行政责任、刑事责任等。

注释：

[1]我国在夏商周时期已有监察活动，西周时期开始设立专职监察官员(称为小宰、宰大或御史），春秋战国时期的御史兼有监察的使命；秦汉时期，秦创建了御史大夫府为中央监察机构，西汉则由御史中丞执掌监察职务，行政监察制度真正形成：魏晋南北朝时期，中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠；唐宋元后，明朝改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立；清朝以都察院为最高监察机构，负责监察各级官吏，还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用，都赋予了监察官广泛而充分的权力，如弹劾权、司法权、审计权、处置权等。

[2]据笔者不完全统计，仅含有“问责”之名的各地方法规、规章和规范性文件就达近200件，如：《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》、《海口市行政首长问责暂行规定》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》等；含有“执法责任”之名的各地方法规、规章和规范性文件也有近100件，如《辽宁省行政执法责任制规定》、《江西省行政执法责任制办法》、《银川市行政执法过错责任追究办法》等。

[3]唐铁汉：《我国开展行政问责制的理论与实践》，《中国行政管理》2007年第1期。

[4]如重庆市在制定《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》的同时，相继出台了《重庆市政务信息公开暂行办法》和《重庆市行政决策听证暂行办法》等政府规章，使行政事务更加透明公开，便于公众了解信息、进行监督，也便于根据权责一致的原则进行问责。

[5]如因山西襄汾溃坝事故请辞的山西省省长孟学农就曾经在2003年因处理SARS疫情不力被免职，其也成为公众视野中第一个两次请辞的省部级官员；因2003年处理SARS疫情不力的卫生部部长张文康后转任宋庆龄基金会副主任，并当选全国政协科文体委员会副主任；因2003年12月23日重庆开县井喷特大事故于2004年4月才提出引咎辞职的中石油老总马富才后复出任国家能源办副主任；因2005年11月13日松花江污染事件引咎辞职的国家环保总局原局长解振华的名字在2007年1月5日出现在国家发改委网站新领导名单中；2009年5月4日媒体报道因“华南虎照事件”，被撤职的陕西省林业厅副厅长朱巨龙、孙承骞官复原职，仍是厅党组成员，享受副厅级待遇；2009年5月6日媒体报道因“三鹿奶粉事件”被国务院给予行政记大过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯已回京重新赴任国家质检总局科技司副司长，等。

[6]在西方成熟的制度下，官员引咎辞职多数并不是基于某项制度规定，而是根据政治惯例，是基于深厚的积淀多年的政治文化。就我国而言，由于对官员责任的划分不清、追究不够，还没有形成有利于“可问责政府”的官场文化和政治氛围。

[7]刘英丽：《从“问责运动”到“问责革命”》，《新闻周刊》2004年5月17日。

[8][美]道格拉斯·C·诺斯：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆1999年版，第195-196页。

[9]黄健荣、梁莹：《建构问责制政府：我国政府创新必由之路》,《社会科学》2004年第9期。

[10]、[12]刘厚金：《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》，《学术论坛》2005年第1期。

[11]周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第34页。

作者单位：南京大学法学院

行政问责制 篇5

第一条 为加强对支队党政领导干部的管理和监督，增强领导干部的责任意识和大局意识，深入贯彻落实科学发展观，提高支队依法行政、严格执法能力，改善工作效能，增强支队的执行力和公信力，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《国土资源执法监察错案责任追究制度》等法律法规文件，结合支队工作实际，特制定本制度。

第二条 本办法所称的行政问责制，是指对支队工作人员在工作职责内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响市国土资源利用秩序和行政效率，贻误案件查处，或者造成错案，给支队造成不良影响和后果的过错行为而进行内部监督和责任追究的制度。

行政问责制坚持实事求是、有错必究，责任与追究过错相适应，教育与惩戒相结合的原则。

第三条 行政问责机制可以根据总队党委的通报指示，或公民、法人和其他组织检举、控告、投诉、新闻曝光、工作考核评估结果以及实际工作情况启动，支队通过集体会议委派有关人员进行调查核实，提出事实依据，对被问责人员进行责任追究。

党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第四条 支队工作人员有下列情形之一的，应追究其行政责任：

(一)因工作失职，致使支队发生特别重大事故、事件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响的；

(二)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；

(三)在案件的办理过程中，不认真履行职责，出现伪造、销毁、藏匿证据，更改案卷材料，或者提供虚假事实，违反保密规定，没有依照法律和制度规定的权限、程序、时间、处罚程度进行造成错误执法、工作贻误、压案不查或处罚不到位的；

(四)对待行政相对人或信访群众态度恶劣，群体性、突发性事件处置失当造成大规模上访，或导致事态恶化致使案件无法办理，造成恶劣影响的；

(五)工作人员在工作时间内脱岗、漏岗或延误正常公务，无正当理由拒绝正常公务的，上班时间聊天、炒股、打游戏的；

(六)其它不履行或不正确履行法定职责的行为，且经谈话教育拒不改正的。

第五条 被问责人员有下列行为之一的，应当从重处理：

(一)一年内出现两次以上应予追究的行政过错的；

(二)在执法监察过程中有徇私舞弊行为及收受财物、接受宴请、参加当事人提供的旅游和娱乐活动，强迫、唆使他人违法违规的；

(三)对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；

(四)干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查，或采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员,影响公正实施问责的；

(五)拒不纠正违法违规行为的, 影响群众生产、生活，造成恶劣影响或者其他严重后果的；

(六)法律法规规定的其他应当从重处理行为。

第六条 有下列情形的，可以减轻或免于问责：

(一)行政过错责任人主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的，可从轻、减轻或者免予追究行政过错责任；

(二)检举他人重大违反法律法规行为，经查证属实并被追究责任的；

(三)因投诉人、检举人、控告人弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；

(四)因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；

(五)因不可抗力难以履行职责的。

第七条 问责方式：

(一)诫勉谈话并责令公开道歉；

(二)作出书面检查；

(三)通报批评；

(四)暂扣或注销行政执法证件；

(五)待岗学习；

(六)取消当年评先评优资格；

(七)给予相应的纪律处分；

(八)责令辞职；

(九)移送监察、司法机关

(十)法律法规规定的其他方式；

以上追究方式可以单独或合并执行。

第八条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究被问责人员的赔偿责任。

第九条 做出行政问责处理决定之前，应当听取被问责人员的陈述和申辩。问责处理应当制作书面决定并将处理决定送达被问责人员；处理决定应当说明主要错误事实、处理理由和依据，并告知被问责人员依法应享有的权利。对被问责人员的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。

第十条 被问责人员对问责处理决定不服的，应在收到处理决定之次日起15日内向做出处理决定的机关提出书面复核申请。其中对政纪处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》及有关法律法规的规定办理。在复核期间，所作的行政问责处理决定不停止执行；复核中发现处理决定确有错误的，做出处理决定的机关应当及时予以纠正。

第十一条 支队因错误的问责处理对被问责人员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。

第十二条 行政过错的责任追究，法律法规和规章另有规定的，从其规定。

第十三条 本制度由支队办公室负责解释。

行政问责制学习心得 篇6

学习心 得

（区物业供热办 金 戈）

通过对《哈尔滨市行政问责规定》的学习，我的感触颇深，对下一步的发展策略，有了更深层次的理解。结合我办的工作实际，在供热投诉受理方面有以下几点认识与体会：

一是要建立健全首问负责制。实行首问负责制，切实转变工作作风，密切联系群众，全心全意为人民服务。对居民反映的供热问题，第一个接待来电、来访者（即首问者），要热情接待，周到服务。接听电话应文明、礼貌、热情，做好记录，并负责落实所问、所办之事。热情为来电者、到访者提供准确的信息。对服务对象要热情、主动，属在本人职责内的事要及时协调，并跟踪督办。对把握不准的事宜或者特别重大和紧急的事项，及时请示领导。

二是要全面推行限时办结制。依据供热相关法律、法规和有关规定，对所受理的各类居民投诉案件限时办结，防止办事拖拉，进一步缩短办事时间，提高工作效率。同时，理顺职能关系，优化工作流程，科学设置程序，规定办结时间，杜绝久拖不办、办而不结的现象。

三是要严格实行责任追究制。对违反首问负责制、限时办结制，不履行或者不正确履行职责，以致影响执行力和公信力，贻误工作或者损害投诉人合法权益等行为，要予以责任追究。

浅析我国行政问责制 篇7

(一) 香港高官问责制的背景

高官问责制在香港的推行不是特区政府的一时冲动, 而是有其内在的政治经济根源, 深思熟虑的。从20世纪末, 香港开始面临着经济、社会和政治的剧烈转型。在经济上, 在全球经济一体化的大背景下, 香港经济转型加速, 逐步从传统经济向以资讯科技产业为主导的知识经济转变。

(二) 香港高官问责制的主要内容

概括起来, 高官问责制主要包括以下几方面内容:

1. 政治任命问责官员, 实行有别于公务员的聘用离任条件

问责官员实行权力机关聘用是新制度与原先体制的一个鲜明的区别。行政长官不仅能够从公务员队伍内也可以从其以外物色德才兼备的优秀人才提名并报请中央人民政府予以任命, 这样一来就扩大了问责官员的选拔范围。

2. 问责官员向特首负责, 对政策成败及个人操守的重大问题负政治责任

特区各司的14位高官由特首政治任命, 统一受行政长官领导, 各自负责行政长官制定的政策范畴, 统领所辖部门的工作, 制定政策, 解释政策, 为政策作推介, 争取政策获得立法会和市民大众的支持, 并为政策的成败直接向行政长官负责[2]。政务司司长和财政司司长是行政长官的左右手, 行政长官对于日常事务的管理, 继续倚重政务司司长和财政司司长的协调和统筹。律政司司长则处理部门内的工作, 负责检控工作, 是特别行政区的首席法律顾问[1]。

3. 问责高官全部进入行政会议, 强化行政会议工作

香港特区政府成立初期, 行政会议作为特区首长的政策顾问班子, 由于行政会议成员与政府高官关系欠佳, 所以不能为政府的政策制定上提供很好的咨询和建议, 最终导致特区首长和顾问班子出现互不信任的情况。部分行政会议成员私下曾埋怨他们无权无责, 而高官则有权无责[2]。

(三) 香港高官行政问责的成效

1. 拓宽了选拔和任用公共政策制定者的渠道, 加大了政府的开放性

高官问责制的推行, 建立起了面对行政体系内外选拔任用政府高层官员的新的机制。这样就打破了以往政府“进难出也难”的机制, 问责官员全部脱离公务员编制, 行政长官从公务员体系内外挑选问责官员, 如有重大失职等错误的, 可以随时撤换。

2. 推动政府官员在政策过程中更加重视民意, 提高了政策的回应性

在新制度下, 问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担相关政治责任。这会促使他们更加重视民意, 更体察民情和敢于面对大众, 用施政成效的赢取民众的信任和支持。

3. 加强了行政主导和政策团队合作, 提高了政策的有效性

首先, 行政会议的核心是行政长官及所有问责官员, 类似一个“内阁”形式的运作, 这样政府推行政策时目标更加明确, 方向更加一致, 效率更加高, 更加符合行政主导的原则。此制度实施促进了政府在推行政策时更加最优化的利用资源, 因而, 也更加及时和更负责任地为广大市民服务。其次, 新的高官问责制度也会使相关官员的工作方向更加清晰明朗。

4. 基本理清了政策制定者和政策执行者各自为势的角色, 维护了公务员体制的稳固

香港特区政府的高官问责制是在确保公务员架构稳定、延续的大前提下, 是在原有公务员制度上面增设新制度。这种制度安排不仅使原有公务员体制的优点得以保留, 更使公务员与政治之间的关系更加清晰了。

二、香港高官问责制:完善行政问责制的有益探索

1.特别重视特区立法会问责

香港经过百年的发展, 已经形成了一个各个问责机构协调配合, 以立法会作为主干问责机关的行政问责体制。西方国家普遍建立了具有自身特色的责任追究手段和方式, 如质询、调查、信任表决、弹劾, 丰富的问责手段和方法使得议会机关能够选择合适的方式来追究行政人员的责任。中国人大问责更是困难重重, 所以我们应借鉴香港和西方的先进经验, 建立合理的问责机制, 实现人大问责的专门化、职业化、实效化。

2.香港有完善的配套法律机制与行政问责制相适应

行政问责制必须有完备的配套法律机制与之相配合。西方国家经过长期的社会实践, 已经建立起了比较合理、科学的行政责任追究机制。但在中国大陆地区, 行政知情权仅仅停留在有关条文的理念层面上, 宪法还没有明确规定公民这项权利, 与行政问责相关的法律机制也不完善。行政公开只是配套机制的一个方面, 但是我们从中可以看出香港对于建设与行政问责相配套的法律制度的决心。加强相关立法, 健全相关制度是健全行政问责制的一个很重要的方面, 也是目前迫切需要解决的一个问题。

3.香港将道德约束纳入法律体系, 实现道德问责法制化

在行政问责方面, 西方国家和香港很重视道德问责, 而且他们对于国家官员的道德要求和道德约束是十分严格的, 甚至是近乎苛刻, 特别表现为将这种道德约束纳入了法律的体系, 将法律与道德相结合, 实现了道德问责的法制化。中国目前对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化、可操作性不强、对于违反者惩处也不严, 所以对于目前出现的行政人员不违法, 但又不合理的行政行为缺乏惩处的合理依据。

三、香港高官问责制对完善中国大陆行政问责制的启示

(一) 大陆政府借鉴香港高官问责制成功经验的可行性分析

1. 政府官员在政策过程中重视民意, 提高政策回应性具有可行性

香港高官问责制度下, 问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担政治责任。中国政府提出并实践了一系列改革和完善政府决策机制的具体的制度建设任务, 主要有“社情民意反映制度”、“专家咨询制度”、“决策的论证制和责任制”等等。意在构建一个“群众参与、专家咨询以及集体决策相结合的决策机制”[3], “完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制, 推进决策科学化和民主化”[4], 从制度上保障政府决策的民主化和科学化。

2. 完善配套法律机制与行政问责制相适具有可行性

行政问责制必须有完备的配套法律机制与之相配合。香港经过长期的社会实践, 已经建立起了比较合理、科学的行政责任追究机制, 其代表就是高官问责制。在中国大陆, 行政知情权仅仅停留在有关条文的理念层面上, 宪法还没有明确规定公民这项权利, 与行政问责相关的法律机制也不完善。

3. 将道德约束纳入法律体系, 实现道德问责法制化具有可行性

在行政问责方面, 西方国家和香港很重视道德问责, 而且他们对于国家官员的道德要求和道德约束是十分严格的, 甚至是近乎苛刻, 特别表现为将这种道德约束纳入了法律的体系, 将法律与道德相结合, 实现了道德问责的法制化。中国目前对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化、可操作性不强、对于违反者惩处也不严, 所以对于目前出现的行政人员不违法, 但又不合理的行政行为缺乏惩处的合理依据。

(二) 大陆行政问责制所要借鉴香港的几个方面

1. 强化异体问责力度

香港高官问责制在问责主体上拓宽问责人员的渠道, 立法机关, 社会精英, 名流贤达可以提出意见进行问责, 普通的市民也能够对政府的施政方针提出质疑。删除了过去殖民统治者的歧视, 使得政府政务能够让广大市民了解。

大陆要建立科学完善的问责制度, 也必须要加强异体问责力度。一方面要明确人大监督的权力。另一方面要充分调动全体公民监督的积极性。

2. 问责运作制度化

行政问责制文化基本上在香港特区建立, 各种健全责任制度及强可操作性制度, 完善的法律体系保障。行政问责制度中的标准更加一步的明确授权与监督之间的功能, 各种情况考虑的十分完备。行政问责的过程也是有章可循, 达到标准的法制化、规范化。

问责制是责任制和责任追究制的重要的中间环节, 是授权与监权的功能性载体。必须建立的失职、失责追究制度, 才能保证问责制建立在有法可依的基础上, 并能在实施责任追究时, 在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜, 找到具体的责任主体, 使每一位行政官员都明确自己岗位的职责, 克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明, 出现问题无人负责、无法追究的现象。

3. 完善问责的法律法规体系

《基本法》作为香港特区的法律系统总体上的指导, 具体到单个法律上大致还是以前设施。所以说, 香港的司法应该是比较完善的。国内在这个方面要加快和完善。要借鉴就要有的放矢的借鉴不能全盘照搬。结合国内实际情况要做到:

第一, 要加快相关立法, 填补实行行政问责制可能遇到的法律空白, 确保有法可依。第二, 要统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围, 理顺相互关系, 发挥各自独特的作用。第三, 在立法的具体要求上, 有关法律、法规、条例等, 必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定, 切忌笼统、模糊。

摘要：行政问责制度是现代民主政治的一面旗帜。随着中国社会经济的进一步发展, 经济、社会环境的改变对中国政府的公共管理提出了更高的要求, 如何提高现代政府的公共管理水平, 更好地为公众提供服务, 成为了新时期政府公共管理研究的主题。

关键词：行政问责,高官问责制度,大陆,香港

参考文献

[1]李永清.高官问责制:香港行政体制的重大改革[J].特区理路与实践, 2002, (9) .

[2]汪永成.香港“高官问责制”审视[J].暨南学报:人文与社会科学版, 2004, (5) .

[3]温家宝.深化改革健全制度加大预防腐败工作的力度——在国务院第三次廉政工作会议上的讲话[N].人民日报, 2005-02-16.

浅析我国行政问责制 篇8

关键词：行政；行政问责制；法律制度

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－００３０－０３

收稿日期：２０１０－０８－１６

作者简介：张雅光（１９６２—），女，吉林长春人，吉林省委党校（吉林省行政学院）副编审，研究方向为经济法。

一、我国行政问责法律制度的践行

行政问责制作为公共行政领域的一种有效治理方式，具有一定的国际性和普遍性，发达国家建立和实施行政问责制度的很多比较成熟和完备的做法和经验模式可供我国参考、借鉴。例如：英国是议会内阁制国家的创立者，开启了议会监督的先河，议会对政府的种种监督与制约对后世产生了深远的影响，对我国完善人民代表大会对行政机关的监督起着有益的参考作用。英国的质询、弹劾、不信任投票及调查制度等，规定得较为详细、具体，程序严格，具有很强的可操作性，包括议会权威地位的确立、专门的委员会设置、专门的人员配备、完备的程序（尤其是调查程序与司法程序相似）等，都对完善我国人民代表大会的相关制度有启发。再如，美国的司法审查制度对于完善我国行政诉讼制度具有重要的借鉴意义，包括扩大我国的行政诉讼受案范围，把抽象行政行为纳入司法审查范围；实行司法体系改革，确保法院及法官独立、公正地审理案件；确立违宪审查制度，保证对行政机关及其工作人员进行有力的监督等。

我国内地开始追究官员责任以２００３年４月２０日政府应对“非典”危机为标志，在“非典”危机中，被免职的人员包括原卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农等省部级高官，这是新中国历史上首次在突发事件中，短时间内就同一问题连续大范围地追究政府责任。这个时期对行政官员的处理所启动的问责制主要是法律责任追究机制，主要涉及公务员的责任追究，包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任等。

“执行力是政府工作的生命力”。改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，这是与党和国家路线方针、政策措施的有效贯彻执行，政府执行力不断提升分不开的。而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。 ２００４ 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”温家宝总理多次强调：“权力就是责任，有权必须尽责。各级政府及其部门要认真履行各自的职责，违法和不当行使权力，或者行政不作为，都要依法承担相应的责任。”“要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”

我国正处于全面建设小康社会的关键时期，构建责任政府对于深化行政体制改革和推进政治文明建设都具有积极的意义，而推行行政问责制是建立责任政府和增强公务员责任感的关键举措和必然选择。

二、我国实施行政问责制的障碍

良好的初衷并不必然意味着改革的成功。任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，行政问责制在实施中也引发了许多亟待解决的难题。

（一）职责、权限和责任混乱

由于历史的原因 ，我国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉，责任划分模糊，一直是行政管理中的一大难题。由于缺乏科学的职位分类制度，政务类和业务类的公务员职责不甚清楚，导致责任虚置或责任无法追究。表现为：中央政府与地方政府职责和权限范围的模糊性、部门职责和权限范围的模糊性、公务员的职位分类体系不清，导致政府官员和一般公务员职责权限规定不明等。其结果是党政官员之间该问谁的责任、不同层级的官员该问谁的责任及不同部门之间该问谁的责任并不明确，以至于出现“真空地带”，问责也就无从谈起。

（二）行政问责文化滞后

从一些地方政府和国务院各部委颁布的引咎辞职规定来看，大多强调追究行政首长的责任，这和我国宪法和法律中所规定的首长负责制是相吻合的。但是，在现实生活中，我们已经习惯于实行集体负责制，如果让某一个政府官员单独承担责任，似乎都令人感到突兀。简单地说，我国还缺乏实行问责制度的文化氛围和社会基础。有人认为，中国的官场没有“责任问责”的习惯，中国的官员没有“责任问责”的心理准备，中国的社会没有“责任问责”的氛围，包括文人在内的老百姓没有“责任问责”的勇气。究其原因在于：“官本位”观念根深蒂固、责任意识缺失、道德自律弱化和民主法治意识淡薄。目前，有些地方选举人大代表的选民厌选情绪日渐浓厚。投票时随心所欲，随大流，搞恶作剧，或者对贿选熟视无睹。人们对贪官污吏的容忍和羡慕乃至生活中对社会不公的逆来顺受已经到了让人吃惊的地步。如此的国民心态和政治素质又怎能对官员进行问责？

（三）行政问责配套制度缺失

问责制的实施虽然有了一个良好的开端，但与现行的行政体制和干部人事制度不兼容的地方还很多，实施问责制的良好制度环境还没有形成。制度学派代表人物诺思认为，政府是新制度的供给者。在我国市场多元化导向的制度变迁进程中，用与时俱进的制度创新来实施对政府行为和公共生活的规范调控。制度创新不足表现为：监督问责制度虚置、信息公开机制、行政问责法律、绩效评估机制和责任主体救济制度等还不够完善。在行政问责制方面，许多必要和重要的制度还没有真正建立起来，制度创新不足已成为造成政府部门和官员责任感不强和对之责任追究乏力的重要根源。

三、 完善我国行政问责制的路径

行政问责制是中国政治体制改革的新亮点，其成功与否取决于一系列因素，也需要一系列相关的配套制度。美国行政伦理学教授特里·库伯认为，维持公共组织中负责任行为主要可以通过两种途径——外部控制和内部控制，即制度建设和伦理建设。所以，建立科学健全的行政问责制，需要突破很多现有制度。真正的问责制，除了来自于制度的具体规定外，还来自于民众和舆论的“软”压力，来自于官员的道德自觉，其中，行政问责文化建设尤为重要。从长远来看，我国行政问责制应从以下几个方面进行规划建设：

（一）在意识观念上，要增强政府官员的责任意识和政治道德意识

这就要求在制度设计上，要让选择在政府部门工作的官员，在到政府部门工作前就形成“以民为本，执政为民”的责任意识，摒弃政府官员职业统治感和优越感的权力支配意识，树立新的政府职能意识，增强责任感和荣誉感。同时，各级官员要转变观念，不仅要求自己“正确地做事”，即不做法律禁止的事，而且还要意识到“做正确的事”，即去做促进社会发展或更好的事情，逐步提高公共管理和服务水平，真正履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的诺言。

（二）重塑中国行政问责文化

社会中的每一个成员都是在一定的文化环境下成长起来的，他们之间的一切相互行为、相互关系都不能独立于特定的文化环境而存在。实践证明，文化已渗透到社会的各个领域，包括行政领域。行政问责文化是行政问责制的灵魂。行政问责制的核心在于问责，而问责的落实则有赖于在整个社会中形成一种“问责文化”的氛围。行政问责文化主要包括以下几个方面：以民为本、强调权责一致；对人民负责、强调民众参与；积极履行责任和严格追究责任相结合。

通过重塑行政问责文化把与问责制有关的特定的价值观念和行为规范传输给政府及其行政人员，并通过社会舆论等对其行为予以制约。文化作为柔性机制与刚性机制往往相互补充、相得益彰。如果整个社会缺少行政问责文化这一柔性机制，行政问责制就会因缺少观念支持而无法充分发挥其作用。行政问责文化对于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责制度的“盲区”等具有重要作用。当然，培养行政问责文化必须消除三大障碍，即必须重新审视权与法的关系，消除权大于法的障碍；重新审视权与民的关系，消除权力只对上级负责的障碍；重新审视权与责的关系，消除只热衷于权力而漠视责任的障碍。行政问责文化的确立为行政问责制提供了广泛而深厚的社会底蕴。

（三）构建中国行政问责法

道德仅能起到一种无强制力约束的作用，因此，仅靠道德来约束各级行政人员是不够的。对于责任伦理思想，维兰德曾指出，由于其缺乏像法律那样的制裁机构，因而责任伦理学家常讲的“要为未来和历史负责”是在说大话，难以具体实施和发挥作用。因此仅靠加强行政问责文化的培育已经不能解决问题，必须提高到法律的高度来给其以强制力的支持，使得责任主体从被动走向自觉。为了使行政问责制成为一种“真问”、“真责”的长效机制，建议在整合现有的法律、法规和条例中有关公务员权责事项的基础上，创设专门的行政问责法规。以法律的方式规定何种官员所负何责、谁来问责、何人以何种程序判定官员失责、失职官员当受何种处分。使问责制法律化、制度化，真正使“问责”有“制”可问、有章可循，唯此，问责制才可能是有意义的制度建设。

（四）健全和强化异体问责机制

行政问责是同体问责和异体问责的双重结合。同体问责是来自政府内部的问责。异体问责包括人大代表对政府的问责，政协和各民主党派对政府的问责，司法机关对政府的问责，新闻媒体对政府的问责。行政问责制在我国还处于初创阶段，且以同体问责为主，在实践中难免存在问题和不足，主要是异体问责力度不够，甚至经常处于“话语缺失”状态。

从行政问责制的长远发展来看，行政问责要想更好地发挥作用，促进责任政府的建立，必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，即异体问责。值得注意的是，上述的异体问责途径并不是单独起作用的，而是需要这些异体问责主体相互之间以及与同体问责主体之间构成一个有机交错的网络，以此来规范政府及其行政人员的行为方向和管理模式。

（五）在制度建设上，要使问责制程序化、制度化

目前，倡导责任政府关键不在于提出口号与原则，而在于建立健全制度和程序，以法律或条例的方式规定何种官员所负何责，谁来问责，何人以何种程序来判定官员失责，失责官员当受何种处分。具备了这些程序的问责制才可能是一种有意义的制度建设。其具体制度措施包括：⑴建立信息公布制度。人大应尽快制定《信息公开法》，并给予媒体一定的报道权以及扩大公众的知情权，使政府信息和官员工作合理公开，信息透明，使公众有权利问责，只有这样，才能把政府和政府官员置于公众监督问责之下。⑵扩大质询权。我国现行法律对质询权的规定很不完善。例如：全国人大组织法只规定了在全国人民代表大会和常委会会议期间，一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面形式提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，而没有规定对这些部门负责人的质询权，所以，应扩大质询对象。⑶限制官员的自由裁量权。要适当限制官员的自由裁量权，使他们强烈意识到手中的权力与责任同重，要为失职腐败行为付出代价。⑷建立和完善引咎辞职制度。让政府和公务员对自己的行为负责，防止权力滥用。实行问责制，不仅意味着出了事官员要引咎辞职，而且还意味着对那些平平庸庸、人民不满意的官员，也要责令其辞职甚至免职，真正整肃吏治，落实执政为民，权为民用的理念。⑸规范权、责、利之间的关系。问责制制度化中重要的一项就是保证“权责对等”，明确权利和责任挂钩，要细化标准，增强可操作性，形成刚性的制约机制。⑹加强责任追究机制。一是要完善责任监督机制，包括政府内和政府外的、自上而下的和自下而上的各种监督，政务公开；二是要严肃法纪，对于政府官员的任何失职行为都应依法给予处罚，决不能姑息。建立一套制度化的官员问责制不但会使公众对官员的行为有某种预期，而且也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预期，这种预期会促使官员更努力奋进。

实行行政问责制，需要许多配套制度。加强信息公开和促进政务透明；明确职责划分和严格权责对等；完善政府行为绩效评估机制；健全行政问责救济制度等都是行政问责制所必须的一系列配套制度。建立起这些刚性制度，才能使行政问责落到实处。

总之，研究世界各国的行政问责制度及其长效机制，结合我国的现状，制定相应的适合我国现状的行政问责制度，对于加强我国的法治建设，更好地约束政府及其工作人员的行为，切实保障公民的个人利益，无疑具有重大的意义。

【参考文献】

［１］顾杰．论我国行政问责制的现状与完善［Ｊ］．理论月刊，２００４，（１２）．

［２］顾亮，冯加严．后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究［Ｊ］．理论与改革，２００４，（０３）．

［３］黄健荣，梁莹．构建问责制政府：我国政府创新的必由之路［Ｊ］．社会科学，２００４，（１１）．

［４］黄健荣，梁莹．论问责新政：多维理论之考察［Ｊ］．南京社会科学，２００４，（１１）．

（责任编辑：徐虹）

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