我国行政问责发展趋势

我国行政问责发展趋势（共8篇）

我国行政问责发展趋势 篇1

关于行政程序法的未来发展可以从多方面研究, 如价值取向、发展模式、内容选择、法律文件结构等方面。本文只在发展历程认知的基础上, 作总体发展路径探索。

一、我国行政程序法发展走向的判定

关于行政程序法的发展路径, 以往的研究主要有三种主张。一是“从中国目前行政程序法的状况来看, 以行政程序法典来实现行政程序立法的统一是最有效的途径, 主张制定统一的行政程序法典”。二是“认为行政程序立法是一项巨大的工程、在立法上应当采取逐个解决的办法。最终达到建立国家行政程序法律制度的目的”。三是“认为中国行政程序立法的总趋势是制定一部统一的《中华人民共和国行政程序法》, 但应根据实际情况先在行政立法、行政执法和行政司法领域中制定单行的行政程序法规、规章, 从而为制定统一的行政程序法典奠定基础”。笔者的观点与第三种基本一致。我国行政程序法经历了一个曲折的不断发展完善的历程。虽然在各方面还存在着亟待解决的问题, 但随着行政程序理论研究的深入、行政程序意识的提高、行政程序法律制度的完善, 最终将以统一的行政程序法典的出现而使之发展达到一个较高的水平。

二、行政程序法发展走向判定的理由

在经历了各行政领域具备单行法的发展, 最后形成统一的行政程序法典, 这种选择是符合我国的实际和具有现实可能性的。

理论上看, 现代法治文明要求和孕育着对行政权予以法律控制的机制, 行政程序必将成为当然之选以控制行政权, 从现有的研究来看已经形成共识。我国选择了依法治国的治国方略, 必将带来行政程序法从理论研究到实际构建的演化。而且, 我国是一个典型的成文法国家。成文法传统使得我国对法典的追求有一种内在的驱力。尤其在其他国家探索后, 使得行政程序制定法典成为现实。内有认同、外有借鉴, 制定法典在时机成熟时将是当然的选择。法治化的不断推进必将带来行政程序法从零散到统一协调、从部分规制到全盘谋划, 进而达到成熟状态——法典的制定。

实际地看, 我国从规范行政执法中最需要规范的行政行为出发, 逐渐清晰了两条路径, 即先单行法、再统一规范, 先地方、再中央。人大法工委曾指出:“就行政程序立法我们是先零售、后批发”。这也是许多学者主张的路径。从近些年来我国的行政程序立法实践来看, 采取的办法是各个击破的, 搞单行立法。到目前为止《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》和与行政程序相关的《立法法》《国家赔偿法》都已出台, 《行政强制法》《行政收费法》已列入了立法规划, 配以相关行政法规和规章, 使主要的行政行为做到有行政程序法可依、可控。在此基础上, 推进行政法治化, 改善社会法治环境、提高国民法律素质, 水到渠成制定行政程序法典是可能的。

对统一的行政程序法的制定, 我国在实践中也在尝试走一条从地方到中央的探索道路。一如行政信息公开法的制定, 先是北京、上海等地方作地方立法尝试, 地方探索试验之后总结经验, 再由国务院出台较高层级的法规。就行政程序法, 2008年湖南省首先试水, 制定了《湖南省行政程序规定》, 为行政程序统一立法做出了有益的尝试。这也是符合我国改革发展规律的。

有人曾认为我国民法的法典化也曾试图走一条这样的路径, 但至今没有实现, 行政程序法可能也会有相同的命运。我国作为成文法国家, 拥有一部成熟的民法典是法制建设成就的重要标志, 学界和实务界都曾努力追求制定一部民法典。但时至今日, 在民法通则、婚姻家庭法、合同法、担保法、物权法先后制定后, 民法部门的支柱性法律基本完备, 而民法的法典化几经探讨终没有面世。但应该注意到, 民法与行政程序法有很大的不同之处, 最重要的是民法先制定了民法通则, 起到了统摄全篇的作用。在这个总则之下, 制定各特别法, 体系逐渐丰满、协调, 而使之成体系, 不断发挥法律作用。行政程序法则不然, 它的发展是先各自为政, 不同的行政行为伴之以不同的行政程序规定, 甚至同类行政行为因具体行政事项的不同, 而作不同的规定, 之后才有少量同类行政行为的统一规定, 如行政处罚和行政许可。总体上, 程序规定没有独立地位、规定得零散, 现有的法律规范亟需整合, 需要有一个纽带使之系统化, 统一的行政程序法典应该是当然之选。

但制定行政程序法典是技术性较强、涉及范围较广的一项巨大工程, 在此工程完成前, 分别就程序问题在单行法律中作出探索和规定十分必要。而从行政程序法适应社会发展需要来看, 一个方面在于社会条件的充分准备;另一个方面是法典自身的诸多问题和各种关系如何处理还需进一步探讨。推进行政程序法的体系化发展, 还要注意有统一的立法规划和步骤, 分而不乱。

行政程序法典化作为现代行政法治发展的一个基本趋势, 并被很多国家所实践。迄今为止, 世界范围内已经出现了三次行政程序法典制定的高潮。第一次高潮以德国为源起国, 这期间德国、西班牙、奥地利、原捷克斯洛伐克和波兰及南斯拉夫等国都纷纷制订了行政程序法。第二次高潮则缘起于美国, 1946年美国颁布了《联邦行政程序法》, 其后德国、日本、西班牙、葡萄牙、瑞士、瑞典以及前东欧社会主义国家都进行了有关行政程序的立法。“20世纪90年代以来, 行政程序立法又出现新一轮强劲趋势。1992年葡萄牙、1993年日本、1996年韩国都分别制定了各自的行政程序法典, 1994年荷兰在基本行政法典中规定了统一的行政程序法。我国台湾地区于1990年制定《行政程序法 (草案) 》。我国澳门地区于1994年颁布了《行政程序法典》。”

三、行政程序法迟迟没有出台的原因分析

(一) 我国法治建设还只有短短的60年, 甚至可以说真正实质意义的法治建设只有三十年左右的历程。

从一种理念、理论到制度的形成, 本身就需要一个过程。而法治的实现最根本的、最底蕴性的因素, 是理念的认同、国民素质的具备、相关制度的有效实施。而这些方面的具备, 在我国尚需时日。而今成熟的法治文化、市民社会、宪政制度构建还未完全形成, 中国的社会转型正在进行中。无论从公民的法律素养、理论研究的深入和全面, 还是实践的探索研究都还是有待加强的。并且行政程序理论、理念, 主要是舶自西方的文明成果, 要被社会普遍接受必然要有相当的时间, 且接受时间要长于其他本土资源更丰富的立法。这个大的环境, 其实也是行政程序法发展的时代背景, 其自身也在发展之中, 一步到位制定行政程序法典, 未免操之过急。因此, 先做局部探索, 积累经验再统一立法是比较稳妥的。

(二) 我国已经制定了一定数量的行政程序单行法, 有些法律法规具有极强的社会关系调整能力。

如《行政许可法》。从立法成本和法律实施成本来看, 不应轻言放弃。在法典不成熟时, 加以运用和完善是有效的做法。一旦制定法典, 要处理好与之关系, 做好衔接和配合工作。

(三) 从行政程序法本身来看, 其立法难度明显要大于其他法律。

因为它要成为大多数行政行为的普遍性程序依据, 而行政行为太复杂了, 怎样保证它的普遍规范作用, 具有概括性, 又不流于形式, 这是很复杂、艰巨的工作, 需要时间调查、研究, 也需要有实验论证。如美国的联邦程序法, 动议始于1916年, 经历了近二十年的6次主要草拟、修改法案的演变。并且这部法律在颁布之后还经历了对此的补充完善。1966年《情报自由法》, 1976年的《阳光下的政府法》, 1974年的《隐私权法》, 都成为美国行政程序法的组成部分。

(四) 我国的改革是渐进式的, 即“摸着石头过河”。

总体的改革路径是至上而下推行, 在具有社会基础之后, 进一步深化提高。特别是法治的构建, 具有非常浓重的外力影响, 拿来、移植、借鉴、推行等等语言都可在描述我国行政程序法发展中找到。因此渐进式同样是行政程序法发展的选择, 要有理论的宣传推广、制度制定后的推行, 进而结合社会实践的发展来推进。这条路径的优势已被我国成功的改革经验所证明。

“青山遮不住”, 完善我国行政程序法律体系, 制定一部统一的行政程序法典势在必行。持续的努力, 必将迎来一部统一的高质量的行政程序法序法典, 构建出我国完善的行政程序法律体系。

摘要：行政程序法治化是我国行政法研究领域探讨已久的问题, 我国是否要制定一部行政法典, 如何看待当前行政程序法的发展状态, 本文将从行政程序法发展走向的判定, 及发展现状进行分析, 予以解答。

关键词：行政程序法,发展趋势,行政法治

参考文献

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[5]邓志宏.美国行政程序法研究 (硕士学位论文) .黑龙江:黑龙江大学, 2001.6.

我国行政问责发展趋势 篇2

摘要：行政问责是西方国家政治生活中的常见现象，也是体现民主和宪政原则的一种重要的制度安排。在我国，随着一系列重大责任事故的发生，我国行政责任中的引咎辞职制度逐渐呈现出制度化趋势。以责任控制权力，是最基本的权力控制措施。在我国特殊的政治行政体制和文化传统下，如何积极有效地完善这一制度成了我国理论界和实践界特别关注的问题。目前，我国着力推行行政问责，取得了积极进展，但还存在一些问题。根据我国行政问责的现状，借鉴他国或地区的经验，针对我国的实际情况，完善我国行政问责制。

关键词：行政问责制；现状；完善

On the Current Situation and Perfection of Administrative

Accountability System

Abstract: In the political life of western countries，the administrative accountability is an ordinary phenomenon，and also the important system arrangement reflecting democracy and constitutional government.With the occurrence of serial accidents，Taking blame and resigning system in China is becoming systematized.Using responsibility to control power is the basic power control measure.Under the special political administrative system and cultural tradition，how to actively perfect the system has become the problem focused by theoretical and practical researcher.At present，carrying out administrative accountability system in full sail has made progress in China，but there still are some problems.According to the current situation of administrative accountability system and practices in China，administrative accountability system can be perfected by using the experiences of other countries or region for reference.Key Words: Administrative Accountability System;Current Situation;Perfect

2008年的三鹿奶粉事件引起了全国人民的广泛关注，中纪委监察部公布对三鹿奶粉事件中负有重要责任的8位官员作出处理，其中包括质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯。而后有网友爆出，就是这样一位被记大过行政处分的官员鲍俊凯“已异地高升”，现任安徽出入境检验检疫局党组书记、局长。

鲍俊凯是于2008年12月就任局长一职的。在安徽出入境检验检疫局网站上有一条消息，“2008年12月25日下午，国家质检总局蒲长城副局长在皖考察指导工作期间，出席食品安全监管工作座谈会，就做好食品安全监管工作提出具体要求。安徽检验检疫局鲍俊凯局长、方元炜副局长以及安徽省质监局有关同志参加了座谈。”

而该网站还显示，当月上旬，安徽出入境检验检疫局党组书记、局长程杰还在出席工作活动。这也意味着，鲍俊凯在中纪委监察部宣布处分前，在“三鹿事件”依然备受关注时就已任新职，并且受到处分之事并未影响这一任命。

网友爆出鲍俊凯“异地高升”引发热议，很多称已见怪不怪。

事实上，“带病复出”并不少见。据媒体报道，因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，已复出并长期担任该县县长助理一职；“6·28事件”中被撤销瓮安县一切党政职务的原县委书记王勤悄悄“复出”，调任黔南州财政局副局长一职；“史

上最牛县委书记”张志国曾带病复出被媒体“拦阻”。

问责官员违规复出所带来的严重负面影响。首先，问责主体的权威遭遇挑战。由于行政问责制度遭到人为破坏，使得政府的执行力严重受损，国家对官员的约束教育机制陷于成为摆设的境地 行政问责制度的建立之初，就是为保障和强化政府的执行力并约束官员 不难想象，允许问责官员随意复出，既没有让违规犯错者到应有惩罚和教育，更不能对在位者产生警示，长此以往，行政官员的乱作为 不作为现象得不到改变，而且政府的执行能力会一直处于低水平甚至会倒退。其次，党和政府公信力严重受损。对外而言，由于违规行政官员没有得到应有的惩罚，政府的公信力下降，舆论监督没有起到作用，更加深了人民群众对政府内部官官相护 轻民重官的怀疑和忧虑 如果我们的制度建设再不跟进，处罚力度再不加大，实实在在地落实有错必罚，罚必严厉的政策，我们将失去人民群众对问责制度，用人制度，组织部门甚至政府的信任。最后，人民群众对政府的监督虚弱无力问责官员的频频复出，深深地刺痛了人民群众的心，让行政问责制度流于形式，完全没有发挥应有的作用 本来是惩罚违规官员的利剑，对在位官员的警世钟，现在却成为他们的护身符，以及舆论指责的挡箭牌。

从上述案例我们可以看出，我国行政问责制还存在较大的问题，这些问题产生了严重的不良影响。官员复出现象仅仅是我国行政问责制的一个问题，我国的行政问责制还存在其他的问题。

一、我国行政问责制的现状

(一)我国在行政问责制方面取得的进展

目前，我国在行政问责制建设方面与西方国家相比还不够完善。但是，我们党和政府从严治党、从严治政的态度是坚决的，并且对有问题的领导干部进行责任追究的工作一直都在进行。尤其在改革开放后，为了使问责制真正做到制度化，在各省市探索新途径的同时，中央也在积极加快推进问责制度化的步伐。2000年中共中央颁发的《深化干部人事制度改革纲要》为引咎辞职制度的实行提供了基本的政策依据。2003年11月四川省正式出台了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法 》，开创了在省级行政区划内，全面推行领导干部引咎辞职制度的先河。2004年《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等一系列政策及法规的出台，标志着官员问责制开始进入制度化操作层面。此后，纷纷出台问责办法，高举问责剑。由此可见，以上问责条例的出台，显示了党和政府依法施政、反腐倡廉、执政为民的信心和决心。

(二)我国行政问责制的不足

虽然，近几年我国在行政问责制方面取得了一定成效，积累了宝贵经验。但是，行政负责制毕竟在我国推行的时间不长，在实践方面还存在一些问题。

1.法制不够健全，行政问责缺乏统一的制度保障。当前，我国行政问责没有专门的、完善的成文法为依据，缺乏全国性的、普遍适用的行政问责制方面的法律，并且我国的行 [1]

政问责制还处在权力问责的阶段，没有上升到以法律问责权力的高度。同时从形式上看，已有的行政问责制多为中央政策。如温家宝总理的两次《政府工作报告》和《全面推进依法行政实施纲要 》是政策不是法律，并且内容是概括性的。这样无法充分发挥效力，并且不能具体落实到工作中。2006年l月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》，把引咎辞职制度引人其中。该法第十三章第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务。”公务员法将引咎辞职这个道德责任方式纳入法律，推动了我国行政道德的法制化。但是这样做还是不能从根本上带来我国行政问责的法制化。定，在制定地方行政问责制规范性文件时造成政出多门、适从的局面。

2.问责内容缺乏法律规范，问责标准弹性过大。回顾近两年备受关注的问责事件，不难发现其问责的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视、涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，尚未引入决策失误、用人失察、领导过失等领域，显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、细致的问责事由标准，同时问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、领导责任、道义责任、法律责任、经济责任等责任中择其有利者取之，避重就轻，这种现象并不少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性、失之公正。

3.权责不清，问责不明。明晰权、责、利是行政问责的前提和关键。明晰行政人员的权、责、利就是要对每位行政人员的权力与责任有一个明确的划分，对行政人员的权、责、利进行合理的配置。应该用规章制度加以明确，这样才能把行政问责落到实处，才能在发生重大事故、决策失误、工作执行不力等问题时，明确由谁来承担，承担什么样的责任。目前，我国在这方面的问题主要有: 一是由于长期以来，党政关系没有理顺，权力过分集中于党。党的领导机构直接领导国家行政事务，行政首长没有绝对决策权，造成了权责分离的情况；二是我国行政机构设置还不够合理。我国行政机构的层次太多，从中央到地方，要经过省、市、县(市)、乡(镇)五个层次，职能部门分工过细、职责交叉，这样多的层次及职能的交叉，如果出现问题到底追究哪一级政府的责任，很难确定；三是决策与执行不分，导致责任主体不明确。[3] [2]因为，引咎辞职不等同于全部的问责制度。此外，在实践中，有些省市忽视了上位法的规

4.责任意识淡薄，问责理念不强。我国作为一个有着两千多年封建历史的国家，传统的文化观念不可避免地在人们的思想中长期存在。由此造成行政环境具有浓厚的传统文化色彩，其核心就是“官本位”。在一些领导干部心里，存在一人得道、鸡犬升天、官进则荣、官退则耻等各种传统糟粕思想，影响了行政问责制的实施。这种思想容易使领导干部以个人利益为重，疏忽人民利益。

5.异体问责信息缺失，导致对责任主体的监督很薄弱。从理论上说，对政府的监督

制约机制比较完善，包括政府内的和政府外的监督、部门内的和部门外的监督、自上而下的监督和自下而上的监督。从部门划分来讲，包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、社会监督。但在行政问责的实践中，各监督主体对政府的监督作用发挥受到很多因素影响，监督不力。主要包括行政信息非对称性障碍和行政信息公开非完整性障碍。行政信息资源都掌握在政府手中，信息公开度不高，并且公开的多是对府有利的信息。这样导致行政问责难以顺利进行。

二、完善行政问责制的基本对策

行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善政府管理的一种有效制度。完善我国行政问责制，以对行政主体的行政行为进行有效的监督和制约，在一定程度上有助于推动社会的进步。党的十七大报告指出，要“加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制”。目前，我国行政问责制还存在不少问题，社会各界对此特别关注，并进行了大量有益的探索，对我国现行行政问责制进行必要的总结与反思，提出完善我国行政问责制的对策建议。

(一)制定专门的、全国统一适用的《行政问责法》，并健全与其相配套的法律、制度 各地区应当根据目前暂行的规定或条例实施情况，积累经验并完善相关规定，在条件成熟时，可形成一部试行法规。在此基础上有权的国家机关根据各地情况，再制定一部专门的、全国统一适用的《行政问责法》。立法机关要不断完善和细化法律、法规，使其适应社会的需要，并重点加强行政立法，用法律的形式规定政府领导干部及其他行政人员的的行为范围，明确他们的责任。用《行政问责法》规范问责主体及其权力明确问责客体及其职责，规定问责事由和情形，构建完整的问责事由程序，并强化问责的救济力度，规范问责本身的监督问题。此外，还必须不断健全与之相配套的法律、制度，如完善人大制度及法制，增强人大的监督作用，制定新闻法，保障新闻媒体的公开问责权顺畅实施，健全公民参与制度等措施。通过各层次的配套制度建设，逐步形成较完善的行政问责制度体系，才能更好地推动行政问责依法有序地进行。

(二)严格职责划，明确问责的主体

要进一步推进我国的行政问责，就必须明确问责的主体，并严格职责划分。不同部门和不同行政人员之间严格的职责划分是进行行政问责的前提。同时，也应当用宪法和法律来明确什么级别的官员负什么样的责任以及谁问责、问责的严格程序，严格行政问责体系。目前，我国的问责，属于典型的上级机关对下级机关的权力问责，而一个法治政府、责任型政府的问责主体不应该只是个别领导。我们应当确立人大及人大代表、政协和各民主党派、纪检监察部门、新闻媒体、社会公众等的问责主体地位。

(三)加强领导干部的道德、自律意识，并加大宣传，营造推行行政问责制的良好行政环境

行政问责制的顺利进行，需要有良好的社会氛围为基础。针对目前社会上依然存在的领导干部“官本位”，有关部门应该加强宣传，形成推行行政问责制的良好思想基础和社会氛围。要使领导干部有风险意识，让其从父母官转变为人民的公仆、对老百姓负责的官 [5][4]

员，不能做有悖人民利益的事情，如果把握不好就承担责任。这样可以使领导干部及其他行政人员形成有咎必辞、有责必究、有过必罚的意识。并对公众加强这方面的教育，从而引导人们正确看待行政问责，为推行这一制度创造良好的氛围。这样也有助于领导干部及其他行政人员发挥内心自我控制，积极面对社会诉求和快速回应公民的需要，进而推动行政问责制的完善，并促进责任型政府的建设。

(四)公开行政问责信息，加强异体问责

行政问责的顺利进行有赖于政务信息公开，如果没有真实透明的行政信息公开，人民就不会知道我国正在发生的事情，对人民负责也就无从实现。行政信息公开有对政府权力制约的作用，如果公众不知情，就无法知道政府部门有没有对公众负责，也就没有办法进行监督。因此，完善问责制就必须要加大政务信息公开，确保公众的知情权和媒体的报道权。此外，政治问责有两种，包括同体问责和异体问责。目前，我国启动的政治问责制主要是同体问责，而不是异体问责。从发展的角度看，行政问责制要想更好地发挥作用，必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，建立和完善异体问责制。人大是最主要的异体问责主体，我国宪法第3条、第128条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。所以，各级人大要进一步通过立法落实宪法和法律赋予的多项刚性监督问责办法。此外也要把媒体作为最有效的问责异体纳人外部监督体制，同时应当把公民列入异体问责主体，因为公民是最本源的异体问责主体。

(五)尽快健全行政问资救济机制

如果法律或制度赋予了个人一项权利，但是当这种权利受到侵害之后没有任何行政和司法保障，那么这种权利就是无效的。因此对被问责的官员，我们要更多的注重保护他们的权利，赋予其充分、平等的陈述申辩机会，为他们提供充分、多样的权利救济途径。我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。强调对行政责任的救济主要源于两种思考：一是当前行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误。二是官员问责的对象与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位，在对被问责官员的权益保护上还不充分。

(六)营造和谐的“问责文化”环境

问责文化是行政问责制的灵魂。行政问责制作为旨在加强公务员问责性、提高政府服务能力的一项制度，其核心在于“问责”。“问责”的落实则有赖于在政府公务员乃至整个社会中形成一种“问责文化”的氛围，这是推行行政问责制的一个重要前提。

建立行政问责制，推动责任政府的构建，顺应了构建可问责政府和透明政府的国际趋势。行政问责制是我国政治体制改革进程中的一个亮点，它的完善需要相关配套措施，需要一个过程逐步完善。全面推进行政问责制，是我国政府创新的必由之路。我们要理性地分析行政问责制存在的问题，在理论上和实践中逐步完善行政问责制。

参考文献：

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我国行政问责发展趋势 篇3

20世纪80年代以来, 在全球公共行政改革的浪潮下, 强化政府官员的责任, 建设责任政府, 已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求:公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。2003年“非典”过后, 我国从中央到地方普遍兴起了对政府机关工作人员的问责制度。随着问责制的兴起, 我国学者也对问责制进行了广泛的研究, 问责法律制度成为政治学、行政学、管理学及法学等学界研究的热点和焦点。但是, 对于行政问责制的法律化缺乏系统的研究。没有法律的支撑, 行政问责很难不成为我国政治生活中的一阵风, 只有把行政问责纳入到法制化的轨道中去, 才能够使其成为一项制度, 并长久地发挥作用, 实践中主要是存在以下几个方面的问题:

1. 立法不完善, 缺少系统化的立法体系

目前我国行政问责制的法律缺失表现为:在全国范围内, 问责制仅是中央政策而非法律, 已有的专门问责制只是地方政府规章而非全国性法律, 问责规定中, 问责事由不具体、责任不全面、程序不规范等等[1]。我国问责法律制度主要以行政问责为主, 行政问责制度相对于人大问责、法院问责而言比较直接见效。行政问责的法律依据主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》以及各级政府制定的各种法规、规章、条例等。但就我国行政问责制度建设而言, 存在标准不统一, 法律不健全, 对问责主体、问责客体、问责方式、责任承担方式的规定模糊等问题。从法的形式看, 我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律, 全国尚未有统一的行政问责法律规定, 各个地方规定的内容详略不同, 标准不一, 缺乏科学的行政问责程序等缺陷。我国立法机关的问责制度薄弱, 制度设计不完善, 问责力度不强, 问责效果不好, 未能充分发挥立法机关的监督作用。

2. 司法功能虚化, 法院对行政人员问责不力

我国法院主要通过审理行政案件, 对具体行政行为的合法性进行审查, 来使违法的行政机关承担相应的法律责任。目前我国司法审查的范围较窄, 力度较小, 加上司法机关在同级人民政府中财政不独立, 地位低下, 司法机关发挥的问责作用有限。为数不多的行政问责法律制度并没有得到有效实施。由于我国的政治体制使然, 在法院的审判过程当中, 存在着相关政府部门领导人拒不到庭, 以权压法蔑视法院权威的现象, 法院的判决存在着执行难的问题, 很多的法院判决如同废纸一张, 根本得不到有效的执行。追究相关领导人的责任更是无从谈起。

3.行政生态环境不完善, 相关制度立法缺失

行政问责制的实施需要信息公开制度等一系列相关制度的配合。虽然我国已经制定了信息公开法, 但这部法律在实施的过程中存在这样或那样的问题, 公民的知情权和参与权并没有得到完全的实现。此外, 我国当前正处于公民社会发展的初期, 公民社会的发展还处于比较低的水平上, 我国的行政问责立法缺少与相关制度的配套, 从而影响了行政问责法律制度的建立和完善。

综合以上分析, 针对我国问责法律制度现状中存在的问题, 为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标, 应当重新建构我国的问责法律制度, 着重问责立法、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。笔者认为, 建立和完善我国的行政问责法律制度应从以下几个方面进行理论和制度创新:

1.完善行政问责立法, 制定全国统一的行政问责法

任何制度的保障和实施都需要法律的支撑, 作为我国构建法治政府, 有限政府的行政问责制也需要法律的保驾护航。要建立真正的行政问责制并有效地运转, 需要有完善的法律法规作保障。由于当前我国的行政问责立法过于混乱和效率不高, 制定一部适用于全国的行政问责法就变得异常紧迫和必要。只有对行政问责进行全国统一的立法, 才能摆脱现有的问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处, 甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。在立法的过程中, 要对行政问责的问责主体、问责客体、行政责任的界定、问责责任的承担方式等作出具体的规定。要加强行政责任的认定和追究, 要特别注意针对目前我国行政问责立法中对问责主体、问责客体以及问责方式规定不明的状况, 对承担行政责任的各级问责主体作出明确的规定, 既要看到同体行政问责的重要性, 又要看到异体问责在我国政治和社会生活中的合法性和重要性, 全国及地方各级人大作为我国的最高权力机关和法律监督机关对各级政府工作人员具有天然的监督权和问责权, 异体问责是完善我国行政问责立法的重要途径。基于行政性问责的随意性和短期性, 必须实现由行政性问责向程序性问责的转变。行政性问责往往是责任政府运作的开始, 但要使责任政府稳定而有效地运作, 就需要进一步走向程序性问责, 完善责任制度的法律基础, 在制度层面, 完善责任制的各项程序, 通过程序保障在责任面[2]。

2. 强化法院对具体行政行为的司法审查, 加强对行政的规制

司法机关和行政机关作为国家权力运行的两种方式, 各自有着自己的属性和运行规律。由于行政权力的特殊性和天然的扩张性, 行政权力的行使必须接受司法机关的审查。没有法律行政机关就什么都不能做, 要建立完善的行政问责制, 就必须强化司法机关对行政机关的合法性审查。使我国为数不多的行政问责制法律法规能够得以有效实施。要尽可能地把更多的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 使更多的具体行政行为受到司法审查。由于依据目前我国的行政立法, 法院只能对具体行政行为进行合法性审查, 而对抽象行政行为以及具体行政行为的合理性没有审查权, 使很大一部分行政行为逃离了司法的审查, 随之对相关行政部门领导人的责任追究也便成了一句空话。为此, 笔者建议, 要进一步扩大司法审查的范围, 不仅要审查具体行政行为, 而且要把一部分的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中去, 不仅要审查具体行政的合法性, 而且要把一部分的涉及合理性的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 这是实现实质法治的必然要求。规范各级政府的具体行政行为, 要强化对行政领导人责任追究的立法, 摆脱对行政领导人责任追究的任意化和随意化的责任追究方式。将对行政领导人的责任追究建立在法律的基础之上。

3. 完善行政生态有关立法, 加强相关配套法律制度建设

当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事, 而无问责之法, 即存在严重的制度资源稀缺[3]。行政问责制的社会基础是建立和优化行政生态环境。行政生态环境的优化意味着公民意识的增强, 官员自律意识的提高, 控权思想、权责统一意识的普及。欲从根本上推行行政问责制, 保证问责的权威与高效, 需要良好的行政生态环境的支撑。良好的行政生态环境主要包括几个方面的内容:公民社会的初步形成;行政信息的公开;权力监督体系的完善。

政务信息公开是实现问责的重要提条件之一, 是实现问责制的基础性要求。我们一再倡导服务型阳光政府, 其中一个很重要的工作就是加大政府决策信息的透明度以及政务信息公开程度, 要让社会各界拥有知情权[4]。如果没有政务信息的公开, 异体问责是不可能进行的。根据我国最新颁布的《中华人民信息信息公开法》, 我国的信息公开走上了一条法制化的轨道, 我国公民对国家工作人员的监督有了最为有效的法律依据, 但是这部法律要在现实生活中真正有效地实施还需时日。另外, 随着我国信息化进程的加快, 构建我国电子政府的网上平台也是当务之急。

“有权必有责, 用权受监督”是权力有效运行的重要条件, 建立完善的监督体制也是我国推行行政问责制过程中必不可少的一环。“法治社会与非法治社会的区别在于:在非法治社会中, 民众必须守法, 政府可以不守:法在法治社会中, 人民必须守法, 政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会, 政府与公民都必须守法。所以, 是否要求并做到让政府守法, 才是衡量法治社会的一个重要试金石。”[5]只有公共权力的行使者依法办事, 接受法律的监督和约束, 才有法治可言, 只有通过监督法制的完善, 形成整个社会对行政权力运行的有力监督, 才能为行政问责制的法制化、制度化提供坚实的基础。不仅如此, 针对政治生活中的行政问责短期化, 行政问责制的法律设计应该更加注意对问责后官员的监督和控制, 防止行政问责制流于形式。

摘要：行政问责制是我国政治生活中的新生事物, 虽然我国已经建立起了一系列有关行政问责制的法律法规, 但要实现由行政性问责到程序性问责的转变, 还需要完善相关的行政问责立法, 从而构建法制化, 制度化的行政问责制。

关键词：问责制,责任政府,法治

参考文献

[1]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其构建.行政法学研究, 2005, (2) .

[2]毛寿龙.引咎辞职, 问责制与治道变革.浙江学刊, 2005, (1) .

[3]张创新, 赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化.中国人民大学学报, 2005, (1) .

[4]刘奕岑, 何跃.问责制推行中的问题及对策意见.社会科学家, 2005-5.

我国行政问责发展趋势 篇4

摘要：行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善政府管理的一种有效制度。目前我国行政问责制在理论和实践中仍然存在很多问题，探讨这些问题和对策的研究，对于完善和推行行政问责制，完成党的十七大报告提出的“加快推进行政管理体制改革，建设服务政府”的目标，建设法治政府、责任政府和效能政府具有十分重要的指导意义。

关键词：行政问责制；基本内涵；问题；对策。

党的十七大报告提出了“加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署：如“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”等。

一、行政问责制的基本内涵。

行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式 让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。

1、行政问责的主体

行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。

2、行政问责的客体

行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。

3、行政问责的范围

行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责 任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分，可分为五类：一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任；二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任；三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为；四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任；五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。

4、行政问责的程序

问责的程序，是指“如何问责”，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性，事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。

5、行政问责的结果

就是承担责任的种类与形式。根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定,主要有行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种;进行损害赔偿,行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。

二、当前我国行政问责制存在的问题

第一、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。

行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我 国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定；二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制。

第二、以同体问责为主，异体问责相对薄弱。

根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责, 问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。

第三、问责范围过于狭窄。

时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

第四、行政问责制的相关法制不完善。

目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不 相适应的情况，不够科学；问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。

第五，行政问责文化氛围没有形成。

官本位思想的长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆，官贵民贱，官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为“畏官”“惧官”心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围。所以，在我国要追究权力者的责任，行使行政问责制并作出相应的处理，往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。

第六、行政问责的配套制度难以到位。

推行行政问责制是一项复杂的系统工程,必须依靠各项改革措施的衔接配套,做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位,直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障；缺乏科学的干部考核评价机制；被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。

三、完善我国行政问责制的对策。

行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须在实施进程中进一步完善，理论上深入探索。通过完善问责体系和问责制度，进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型 政府，使十七大提出的“加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制”的要求落到实处，以促进政府行为更加规范，责任更加明晰，公信力更加提高。

第一、要明确划分权责界限,厘定官员问责标准。

要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。

第二、完善异体问责。

积极推行和构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。首先，强化人大的监督制约职能。限制、减少政府官员担任人大代表的比例；完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度，强化人大预算监督和审查权。其次，要加强媒体的舆论监督。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。再次，要强化民主党派、公民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制，发挥其参政议政的职能。最后，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。

第三、拓宽问责范围。

应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴；建立重大（下转第76页）（上接第74页）决策的执行跟踪制度；实行决策效果的评价制度；把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴；不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。

第四，制定一部统一的行政问责法。

我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。

第五，深化我国行政问责制的文化建设。

我国行政问责发展趋势 篇5

一、我国煤矿安全生产行政问责存在问题分析

1. 法律体系不健全

第一, 法律依据偏颇。我国已经出台的很多行政问责制都是各地级部门针对各地实际情况制定出的, 具有很强的地域性, 存在不同程度的缺陷与不足, 不能在全国范围推行。第二, 规章制度存在缺陷。针对行政问责出台的规范性文件主要都是政府规章, 与行政问责法律法规相比更具可行性与针对性, 但是也存在一定程度上的缺陷。例如存在典型的通体问责主体, 主要为行政“一把手”;行政问责事由描述模糊不好界定, 操作性比较低;行政问责程序缺位, 几乎没有严密的程度性规定。第三, 煤矿行政问责相对缺失。我国目前并没有颁布有行政问责制的转向法律, 煤矿领域存在的很多法律法规, 但大部分都是行政监管与技术相关内容, 缺失专门针对煤矿安全生产领域行政问责制的规范性文件。

2. 客体范围狭窄

行政问责客体基本为行政首长。根据责任行政原则, 问责对象应该是拥有行政权的行政主体以及行政人员等都必须要承担相应责任, 并且并无等级和职务之分。但是, 就我国煤矿安全生产行政问责执行现状来看, 行政问责客体基本上都是升级职能部门首长以及市政府、区县政府首长上, 一般公务人员与省政府首长并不包括在内, 行政问责客体范围比较狭窄, 容易造成问责权责划分不清, 责任追求不明确以及行政问责结果出现偏差等。

3. 问责事由局限

第一, 局限重大事故发生。行政问责是指对行政问责客体的何种行为进行问责, 包括行政主体违法违规行为和引发严重后果的行政不作为。就我国行政问责现状来看, 问责事由基本都是重大责任事故, 对于未造成严重后果的行为不发起行政问责。此种现象在煤矿是安全生产中尤其明显, 发生重大生产事故后, 行政主要是针对行管领导干部事后责任, 以事故调查结果来处理相关负责人, 而对于技术指标、煤矿生产从采矿许可等相关的行政部门与官员并在问责范围内。第二, 偏重事后责任追究。煤矿生产中的安全事故, 往往都是由复杂的事由引发而成, 一次性暴露出中很多生产过程中存在的问题。而我国行政问责制度只是侧重于事故后责任的追究, 对于引起事故的众多原因经常被忽视不被追究, 致使行政问责预防与减少矿难事故成为空谈。

二、完善煤矿安全生产行政问责实施策略分析

1. 健全法律体系

首先, 制定统一行政问责法律规范。即在煤矿安全生产领域中, 制定一部专门的煤矿安全生产行政问责法律, 内容需要明确行政问责主体, 对异体问责进行明文规定, 保证监督体系可以有章可循;明确行政问责范围, 对现行的范围进行扩宽, 针对不同问责领域特点制定具体的问责范围;明确行政问责客体等。其次, 完善政府行政问责规章制度。在执行全国性行政问责法律基础上, 对地区政府行政问责规章制度进行完善, 将区域特点与全国性行政问责法律相互结合, 消除中间存在的冲突条款。

2. 规范问责主体以及责任主体

首先, 煤矿安全生产行政问责主体不仅包括行政监督机关以及煤矿等, 对于地区人大政协、司法机关、个民主党派以及公民、媒体点等都需要参与进去。对问责主体进行规范, 增强其多具有的普遍性、广泛性以及多样性等, 以求不断提高行政问责结果所具有的权威性、公正性以及客观性。其次, 严格落实问责对象。煤矿生产安全行政问责主体是煤矿与当地政府, 但是却不仅如此。应该按照相关规定, 对于将安全生产纳入份内必承担的责任, 并需要承担相应责任的组织与自然人, 应该就是加强对其的行政问责。主要包括各级政府与行政管理职能机构, 上到国务院下到各级政府等;各类生产经营单位和从业人员;与煤矿安全生产行管的中介结构和社会组织等。在所有问责主体中, 政府以及相关部门为主要监管主体, 而煤矿生产企业则为责任主体。

3. 扩大行政问责范围

首先, 加强对重大责任事故行政问责力度。煤矿安全生产行政问责范围, 主要包括问责客体所有违法违规。基于煤矿生产过程中将行政问责重点确定在重大责任事故上, 无论是事前领导人员、监管部门以及生产人员的玩忽职守, 还是事后政府部门以及企业对上级的隐瞒、不作为等, 都会影响行政问责效率。因此, 必须要扩大行政问责范围, 不仅要涉及煤矿安全事故的发生, 同时也需要涉及到行政主体的决策失误、乱作为、监督失察以及官煤勾结等现象。其次, 对为造成重大事故违法违规行为追究责任。对于煤矿安全生产行政问责构建, 必须要打破传统问责范围局限, 不仅需要针对煤矿生产重大安全事故, 同时还包括对生产法律法规的不健全、安全生产标准缺陷以及行政人员未造成重大事故的违法行为以及不当行为等。扩大问责范围, 进一步有效控制影响煤矿生产安全的因素, 提高生产的安全性。

为进一步促进我国经济的发展, 必须要加强对煤矿资源安全生产的管理, 加深对煤矿安全生产行政问责的研究, 针对存在的问题进行分析, 并积极寻找解决措施, 以求不断完善安全生产管理法律法规, 提高生产的安全性, 降低煤矿生产事故发生概率。

摘要：随着国民经济的快速发展, 对煤炭资源的需求程度也在不断加大, 相应的带动了我国煤炭行业的进一步发展。但是在煤炭行业发展的过程中, 因为煤炭生产的特殊性, 安全问题一直以来都是社会各界重点关注以及亟需解决的问题。造成煤炭生产安全事故频发的主要原因就是安全生产行政问责制度不完善, 因此必须要加强对我国煤矿安全生产行政问责制度的研究。本文试分析了其中存在的问题, 并提出相应解决策略。

关键词：煤矿生产,安全,行政问责制度

参考文献

[1] .江凌, 卢申伟.和谐语境下的权力运作——行政和解制度探析.行政法学研究, 2012 (01) .

[2] .陈鹏.诚实信用原则对于规范行政权行使的意义——对当前学说及司法实践的检讨.行政法学研究, 2012 (01) .

我国行政问责发展趋势 篇6

一、我国行政领导问责制的现状

1、逐步走向制度化和法制化。

作为行政领导问责制处分的主要依据, 不仅有中央的《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党的领导干部辞职暂行规定》等, 还有地方陆续出台实行的问责办法。如2003年8月, 湖南省长沙市率先推出的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》;2003年11月, 四川省颁布的《四川省党领导干部引咎辞职暂行办法》;2004年5月, 重庆市推出的《政府部门行政首长问责暂行办法》等。

在新一轮问责风暴中, 该不该追究责任, 追究谁的责任, 更多的是依据事实和有关成文规定来进行。这体现了我国行政问责方式呈现出由权利问责向制度问责转变的新态势。

2、范围和层次不断扩展。

不仅对与发生重大事故有关的部门和行政领导要问责, 而且要对虽非导致重大事故, 但由于行政权力的不正确使用而造成公共利益的隐形损失的部门和行政领导进行问责;问责不仅限于出现重大事故、损失明显的过失行为, 而且包括对行政活动正常运行、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在的负面影响的行为。此外, 问责还出现了从追究“有过”行政领导向追究“无为”行政领导深化的新趋势。不仅“出问题”的行政领导继续受到追究, 那些四平八稳、无所作为的“太平官”也有一部分被罢官去职。

3、出现了权力机关的问责。

四川省沱江污染事故中, 我们不仅看到了省人大对省政府及其环保部门的执着追问, 看到了很好的效果, 而且看到了我国地方政府实施异体问责的良好开端。人大在沱江两次受污染时都组成了调查组, 检查人大决议的实施情况, 对政府相关人员进行询问和质询, 联组审议副省长的汇报, 并对汇报提出质疑。通过这些举措, 促使政府快速解决污染问题, 敦促政府提出长效的防治措施。 (2)

4、公众和舆论在行政领导问责中的作用增大。

盖伊·彼得斯认为, 参与式民主的最大特点和优点在于“它强调公民参与政策过程的所有阶段, 而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正”。 (3) 在“海宁大火”事故、“嘉禾拆迁”案、“三鹿婴幼儿奶粉”事件中, 人们都可以看到新闻媒体积极参与, 形成巨大的社会压力, 出现了媒体和社会监督合力推进行政领导问责制的大趋势。

5、推动了引咎辞职及其制度化发展。

2004年4月, 中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》, 对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了严格规范。《规定》明确指出:党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响, 或者对重大事故负有重要领导责任等, 不宜再担任现职, 本人应当引咎辞职, 辞去现任领导职务。

二、当前我国行政领导问责制存在的主要问题

1、基础理论研究有待进一步深化

行政问责制最初是作为应对“非典”等突发性公共危机的应急措施进入我国政治生活的。到目前为止, 行政问责制的内涵和行政领导问责制概念的使用也没有一个权威的解释。对有关问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责机制、问责体系等基本理论问题的分歧也比较大, 这种状况与我国推行行政问责制的重要性、紧迫性相违背。

2、缺乏异体问责

从目前的实践来看, 我国问责主体更多的是同体问责, 即执政党内部对其党员领导干部的问责, 或者行政系统对其行政官员的问责。这其实是一种利益相关者的责任追究机制, 问责也仅仅是个形式。当前我国缺乏的是异体问责, 即涉宪主体之间的问责制, 包括人大代表、民主党派、新闻媒体、法院对执政党和政府的问责制。同时, 我国在建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制度, 增强人大监督的问责手段和力度, 加强媒体的舆论监督等方面还需要进一步完善。

3、行政问责文化尚未形成

行政问责文化是行政领导问责制的思想基础和灵魂。一些政府行政领导对推行行政问责制的重要性、紧迫性认识不够, 把它看作是一种权宜之计、应急措施, 而没有认识到它对我国政治体制改革和民主政治建设的重大意义。一些群众也没有从内心认同行政领导问责制, 主体意识不强, 缺乏问责自觉, 把当地政府推行的行政领导问责制看作政府在“作秀”。

4、问责体系存在问题

问责主体不明, 导致问责制效果不明显。各级领导班子和领导干部对分管范围内的责任追究工作没有给予足够地重视, 组织人事部门对应给予组织处理的责任追究事项关注也不够, 大多认为与己关系不大或没有多大关系, 提起党风廉政建设方面的事情或问题就往纪检监察机关一推了事。

5、制度的可操作性不强, 导致执行难。

有些单位的行政问责制, 对行政失察、失职的行为或追究事项的规定过于模糊。问责制规定:集体决定的问题造成了失误, 应追究直接领导责任的主管人员的责任。在实际操作过程中, 负直接领导责任的主管人员难以界定, 集体责任与个人责任、主要领导责任和重要领导责任难以分清, 其他领导人应承担什么责任更难以把握。

三、完善我国行政问责制的对策

1、深化行政问责制度的文化建设

构建社会主义的行政文化建设, 树立社会主义政治意识、法制意识、民主意识, 高效、廉洁的行政意识。确立社会主义的行政道德。树立全心全意为人民服务, 实事求是, 公正行政, 清正廉洁, 勤奋敬业的行政道德。进一步增强领导干部的责任意识要以民为本、强调权责一致;要对人民负责、强调民众参与;要积极履行责任和严格追究责任相结合。在各级政府乃至全社会加强对行政领导的问责教育, 提高政府机关及全社会的行政问责意识。

2、加快行政问责的配套制度建设

扩大公民对公共行政的参与, 保障公民的知情权。“问责的前提是公开与知情, 对人民负责首先意味着让人民知道政府应该做什么、正在做什么”。 (4) 因此, 需要全面推行市 (地) 级政务公开, 才能把政府及官员置于公众监督之下。“积极参与是以公民与政府合作为基础的关系, 在这种关系中公民积极地从事对政策制定内容的界定和参与”。积极推行行政公开, 解决信息公开问题。一是有赖于全国人大制定《信息公开法》, 这是解决信息公开的最根本的法律保障。《信息公开法》应该确立这样的原则:信息公开才是原则, 不公开是例外。二是各级政府及其职能部门应该定期地向社会公众发布政府履行职责的情况, 从制度上保证公民的知情权和监督权。三是政府的各级领导和各职能部门的领导应建立公开网站、公开电话, 直接听取公众的陈述, 了解公众的意见, 强化与公众的联系, 达成与社会公众之间的互动关系, 让公众有了解信息和问责的畅通渠道。四是保障媒体的采访、报道权, 因为被公开的信息主要是透过媒体报道才能为公众使用。

3、惩罚机制与激励机制相结合

如果没有对政府失责的惩戒, 就不可能有对政府履行责任的保障。在推进问责制的过程中应该把惩罚机制和激励机制有机结合起来, 将行政领导履行责任的业绩作为晋升的重要依据, 使行政领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来。另外, 根据党对干部保护的原则, 被问责官员“下来”后, 如果在新的岗位工作一定时间, 实绩突出, 符合选拔任用条件的, 仍可以担任一定的领导职务。

4、健全法律法规, 依据事实和法律进行问责

责任政府是现代民主政治的基本价值理念, 政府对人民负责是责任政府的根本要求。然而, “由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的逻辑、政府权力的膨胀等特性, 如果没有一套严密的政府责任保障机制, 政府是很难主动履行其承担的责任的。因此, 建立一套政府责任规范与问责保障机制必然是责任政府的基本要求”。 (5) 同时, 应制定一系列与行政问责制紧密相关的配套法律法规, 如行政程序法、信息公开法、行政强制行为法、国家监督法等, 通过明确责任—实施问责—责任追究的制度体系, 实现行政问责的制度化。

5、强化异体问责力度

明确人大监督的权力。要强化异体问责, 充分发挥行政体制外部的问责主体 (特别是立法机关) 的监督、问责作用, 对行政机关形成强有效的外部压力。在各类问责主题中, 人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。人大及其常委会要充分运用其监督权力, 行使各项监督职权, 对行政机关进行问责。“人大作为最重要的问责主体, 所问之责主要是政治责任, 罢免和撤销是人大及其常委会行使问责权的主要方式”。 (6) 随着依法治国的力度不断加大, 需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等, 增强人大监督的问责手段和力度。

结语

我国行政问责发展趋势 篇7

一、行政主导:我国高校内部问责制的特征

高校内部问责制就是高校内部各组成部分围绕各自责任进行报告、解释、说明以及奖惩的过程, 并检验出需要改革的方面, 以及如何改革等。问责内容主要包括, 院系的课程和教学质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量以及学校组织机构的管理质量[1] 。实际上也可以说, 高校内部的一切事务都可以成为问责的对象。因为问责不仅包含了对权力的监督, 职责的履行, 也包含了对于工作改进的推动。高校每一项工作背后都有权力, 都是履行职责的过程, 而履行责任就要尽到责任。问责就是追究责任的过程。

问责的实施手段多种多样, 一般高校的管理方式和方法都可以成为问责制的组成部分, 比如各种考核审查、院系评估、参与式预算、校长报告、信息公开制度以及目标管理等。当然这些管理手段并不等同于内部问责制本身, 他们之间并没有必然关系。这些管理手段要成为问责制的组成部分必须满足三个条件。首先是回应性的。也就说, 这些管理手段是为了外部的责任要求而做出的回应, 比如回应教师和学生公布学校预算的要求, 院系回应学校相关部门关于教学质量的要求等等。其次是奖惩性的。也就是说, 对于回应的后果必须有追究的过程, 满足了责任要求, 有奖励, 完成不了责任要求也就是“失责”, 则会受到惩罚。第三是强制性的, 即追究责任的机构是高校正式的权力机构, 拥有强制制裁的能力, 违背职责的组织和个人不能逃脱被惩罚的结果[2] 。

因此, 高校内部的院系评估、审查以及目标管理与问责并非一回事, 要具体情况具体分析。只有这些管理手段用来回应外部要求, 并伴有奖惩性后果才构成问责。可见, 问责与高校各种管理手段可以互动转化和借鉴, 延伸一点就是问责, 问责往往以这些管理方式为手段。判断一个管理手段是不是问责, 可以从目的、要素、结果运用、奖惩措施等方面进行分析。

目前, 我国高校内部的管理手段已经具有一定的问责性质。比如院系评估就是为了回应学校对于教学质量的要求, 并且评估与奖惩联系在一起。作为一种制度, 问责制的要素主要包括:第一, 问责主体, 是指“由谁问”, 分为同体问责主体和异体问责主体;第二, 问责客体, 是指“向谁问”;第三, 问责内容, 也称问责范围或事由, 是指“问什么”;第四, 责任体系, 即问责主体和对象各自的权责划分以及主体和对象之间的权责关系;第五, 问责程序, 是指“如何问”;第六, 问责后果, 是指“如何办”, 包括责任的承担、改进、救济等事项。

在这些要素当中, 主体和对象相互之间的权责关系最为关键, 最能体现一个组织问责制的本质特征。只有主体和对象之间的权责关系明晰, 才能保证问责活动顺利进行, 从而实现问责的目的。实际上, 主客体权责关系反映了问责的规则, 问责对象、问责范围、问责标准、问责程序、问责结果等基本要素都可能随着主客体关系的变化而变化。

基于问责主体与问责对象关系维度, 问责主体与问责对象之间的关系又可细分为横向关系和纵向关系。从横向关系看, 可分为外部关系和内部关系。其中, 外部关系是指问责主体是问责对象之外的行为体, 而内部关系则意味着问责主体与问责对象处于同一部门。从纵向关系来看, 可以分为垂直关系和平行关系。其中, 垂直关系是指问责主体与问责对象之间是一种自上而下或自下而上的关系, 平行关系则是指问责主体与问责对象之间没有上下之分, 双方处于平等地位[3] 。

就我国高校内部问责主体和对象的关系而言, 高校的问责主体是学校的行政部门及其领导, 而问责客体则是各个院系的教师和学生, 这是一种典型的行政主导的问责机制。如当前高校普遍实行的目标管理和院系评估制度, 主要是行政领导组织, 教师基本不参与;行政部门问责主体与院系师生这一问责对象之间是一种外部垂直关系。学校的各种审查评估监督机构都是行政单位, 和院系师生截然分开, 两者不是平等关系, 而是一种命令与服从的关系, 是行政部门追究和认定院系责任, 而院系却没有权力追究和认定行政部门的责任;因此, 在问责的内容上, 涉及院系课程和教学的质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量等, 但是涉及组织的管理职责的就比较少, 尤其是涉及各个行政部门财务预算公开的问责制度更为少见, 此外, 不能对校长等领导进行绩效评估, 追究校长的责任, 除非校长出现了严重违纪问题, 如贪污腐败等;另外, 对学校的学术发展没有相关责任奖惩规定。从问责的程序与结果来看, 由于行政部门和领导是问责主体, 问责的程序和结果都有他们来制定, 一般都是自上而下的审查或者评估, 而基层的院系及其教师和学生无权审查和评估行政部门和领导。

二、高校内部行政问责制引发的问题及其根源

行政主导的高校内部问责制的最大特点在于高效率和高执行力。这也正是马克斯·韦伯所言的科层制的最大优势。科层组织是一种由自上而下的权威构成的垂直监督机构, 通过层级负责制和严密的监督达到“问责”的目的。在当前的高校内部问责制中, 院系及其师生都成了这种科层组织自上而下的组成部分, 他们对上级行政领导负责。行政主导的高校内部问责制有一定的优势, 但是, 它仍然只能适用于政府组织, 用于高校组织就会带来许多问题。

(一) 问责主体错位

从利益相关者角度看, 高校是一个典型的利益相关者组织。在高校内部, 按照重要性程度, 最核心的利益相关者应该是教师和学生。当然, 高校管理人员也是利益相关者, 他们是高校运行的组织者、协调者和服务者[4] 。但是毫无疑问的是, 就利益相关程度而言, 教师和学生才是高校内部最重要的组成部分, 管理者是受教师和学生的委托行使管理权力的。就高校的本质属性而言, 高校作为一种特殊的社会组织, 是社会的人才培养机构和学术组织, 以人才培养和学术创新服务于国家和社会是大学本质属性的体现。尽管现代高校与过去的“学者行会”有了很大不同, 但高校作为人才培养机构和学术组织的性质并未改变。既然高校是学术组织, 那么它的主体就应是学术人员。

总之, 不管是从利益相关者角度, 还是从高校组织特性角度, 高校内部的主体都是教师和学生, 而不是行政人员。但现实中, 行政主导的高校内部问责制一方面基本上不考虑教师和学生的参与, 因此也谈不上师生能发挥什么作用。也许在问责进程中, 会象征性听取教师和学生的意见, 但他们的意见不会发挥实质性作用。在更多情况下把教师和学生当成主要的问责对象, 追究教师和学生的责任。这种主客体关系无疑是错位的。

(二) 问责目的难以实现

高校问责制不仅是追究责任的过程, 也是提高办学绩效及提升教育质量的过程。追究责任只是工具和手段, 提高办学质量才是最终目的。不过, 行政主导的问责制本身就是工具理性的产物。工具理性的基本特征就是强调选择最有效的手段实现既定目的的行为, 或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性的特点是注重手段、方法、技术实证、量化。

事实上, 我们也可以看到, 在当前的高校内部评估以及目标管理中, 强调的都是指标体系, 都是量化的数据, 而这些量化的数据只能反映教学或者科研表面的部分。比如以教学成果奖等来评价教学质量。而教师为了满足这些评估指标的要求, 就不得不急功近利, 使用短期实用的策略, 千方百计获得这些奖项, 但这样做无助于提高教学质量。在科学研究方面, 论文数量不能代表质量, 但是教师为了完成指标, 不愿研究周期长的研究项目, 以避免在相当长的时间拿不出研究成果。作为一种生存策略, 教师有意从事那种价值不高、但能很快出成果的项目, 以期能不断地获得研究结果而发表论文。所以, 在行政主导下, 高校内部问责成为“压力传导器”, 为了“急功近利”, 而不是学术发展。

(三) 问责范围有限和程序不公

由于是行政主导的高校内部问责制, 问责对象仅限于教师和学生, 或一般行政人员, 而较少针对行政领导。而有关重大的与行政相关的问责内容被有意无意地忽视。比如对校长的绩效考核。校长的绩效评价应该是高校内部问责制的最重要组成部分。在美国, 作为实现绩效提升的关键环节, 美国高校校长的绩效考核已经成为常态性的制度, 主要分为两类: 年度评估和阶段性评估[5] 。年度评估通常覆盖一个行政年度, 主要依据校长的自我评价和董事会掌握的第一手资料来进行。阶段性考核每 5 年左右进行一次, 通常都会设计结构化与系统化的考核信息收集方法, 考核主体的构成也比较复杂, 除了本校人员之外, 一般都有外部考核专家的参与。阶段性的考核对决定校长的薪水或者留任有非常大的影响。但是, 我国高校校长的绩效考核制度还没有建立起来。再比如信息公开制度。信息公开也应该是高校内部问责制的重要组成部分, 但是现在高校中各种财政预算没有教师的参与, 其开支的明细情况也没有对教师的说明和解释, 脱离了基本的信息参考, 对行政的问责无从谈起。而且, 在当前高校内部, 根本性、全局性的决策失误, 以及施政失败, 也未完全纳入行政问责的范畴, 而即使问责也是上级政府部门来进行, 与学校内部关系不大。

另外, 高校内部问责制也存在程序不公的问题, 比如年终考核局限在行政人员内部, “自己人问责自己人”, 程序上也不公开不透明。

为什么我国高校的教师和学生却不能成为问责的主体, 而仅仅被当成问责的对象?其根本原因在于我国特殊的制度环境。

我国高校的制度安排不可能发展出一个与制度环境相悖的制度类型。因为, 显而易见的事实是, 我国高校不是按照学术逻辑架构的组织, 而是按照政府行政部门的“组织—权力”架构:学校的职能部门基本上按照政府教育行政部门的内设机构“对口”设置;所有公办大专院校都有从副部级、正厅级到副厅级的“单位级别”, 校级领导由上级部门委派或任命, 并进行“干部交流”。从高等教育权力体系的角度看, 中国高校组织内部的行政权力被“化”成了政府行政权力“链条”的末端[6] 。这是高校行政权力占据主导地位的关键。而既然高校行政权力占据主导地位, 高校内部的问责制当然以行政为主导。

三、建立以学术为导向的高校内部问责制

高校作为学术组织, 它的核心责任无疑是学术责任。学术责任体现在高校人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承等各项活动中。因此, 高校内部问责制的出发点和目的都应该围绕学术责任。对学术负责是高校内部问责制的应有之义。

以学术为主导的高校问责制首先表明问责是对学术负责, 以提高学术水平为目的, 而不是对行政负责, 以提高政绩为目的;其次, 在问责的主客体关系上, 学术主导的问责制是以学术人员为主导的多元主客体结构, 教师、学生以及行政人员同样可以成为问责主体或者客体之一。而且主客体并不是上下级垂直关系, 而是平行关系;在问责内容方面, 与学术发展的相关内容都应该纳入到问责体系中来;在问责的规则上, 应该充分发挥学术委员会的作用, 由他们来制定问责的制度规则。

(一) 把高校当成学术组织来建设

在高校与政府的关系方面, 高校作为独立的社会组织, 作为面向社会依法自主办学的法人实体还没有形成, 高校基本上是隶属于政府的, 面向政府办学。政府对大学的管理和控制方式是单一的直接行政控制, 利用法律的、信息的、评估的、市场等手段和方式还不够。如果高校不能获得应有的办学自主权, 它不可能发展成对学术负责的组织。从高校内部的制度安排上看, 我国高校内部的组织构架和管理机制, 基本上是行政管理模式, 是围绕行政权力和行政运行效率而建立起来的, 难以体现或反映高校组织的学术特性, 行政权力与学术权力严重失衡。以学术为主导意味着在学术权力和行政权力的关系处理上, 学术权力应该处于主导地位。

(二) 建立和完善师生共同参与问责的机制

内部问责的实施是在高校内部进行的, 教师和学生以及学校的各级管理部门都是主要的参与者。从学校的校领导、学术委员会到每位教师和学生, 都参与内部问责。比如对于教师的教学, 学院应组织专门的委员会对教师的教学和课程进行评估, 这种评估涉及同校不同院系的教师以及相关的学生, 包括“学生评教”, 以及对毕业生的调查和同行评议等。这样就使得学校所有的人员基本都参与到问责活动之中, 既保障了各个主体问责的权利, 也使学校各类主体对自己进行全面的了解。

(三) 建立独立的审查和评估机构

高校内部问责制在程序上应该公正和公开, 这有赖于一个独立的审查和评估机构, 它应该对学校学术委员会负责, 而不是隶属行政机构。审查或评估委员会可以由学术人员和行政 () 人员共同组成, 但应以学术人员为主体, 成员可以来自院系和学术评议会, 并且一定保证这些人员有能力对该单位的工作质量进行审查。委员会的成员要有必要的专业能力。必要的时候可以邀请具备专业条件和技术能力的外部人员参加, 保证问责的客观性和公平性。

(四) 不断丰富问责内容和形式

从高校问责制的内容来看, 一是要不断扩大问责的范围和内容, 增加对各种组织管理能力的问责, 尤其是建立起校长绩效考核制度以及各种信息公开制度。从问责类型来看, 一是事故性问责。二是日常性问责。当前我国高校尤其应该建立日常性行政问责, 将之发展为问责机制的主要领域。三是问责的形式要多种多样。首先, 是自我问责和外部问责相结合。对一个院系或者部门的审查, 要从探究该部门的缺点和改革方法为中心的自我问责开始。关于自我问责, 主要是部门对自己的任务及优秀标准的看法, 以及外部机构授予的等级及对毕业生就业状况的看法等。然后, 通过外部审查和评估, 给予诊断, 在自我问责的基础上给予相关的评估报告。其次, 是构建合理科学的绩效指标体系。科学设计作为问责依据的绩效评估指标, 使问责真实反映学术应承担的责任。高校作为学术组织, 单纯统一定量的考核肯定不能完全反映学术责任, 而应该分门别类、针对不同的问责对象, 定量与定性相结合, 较为全面细致地设计指标体系。

参考文献

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[4]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究, 2007, (7) :37.

[5]江嵩, 宋洪峰.美国高校校长的绩效评价[J].比较教育研究, 2007, (7) :37.

我国行政问责发展趋势 篇8

19世纪以前,由于当时美国高等教育发展水平较低,学院和大学尚处于社会的边缘,外部势力和社会公众对于高等教育内部事务并未真正产生多少兴趣。二战后,美国加大了投资高等教育的力度。各高校经历了空前的扩张,在促进高等教育从精英向大众化阶段过渡的同时,也不可避免地带来了课程和管理结构的复杂化。规模的扩张带来了学校内部组织的复杂化和办学经费的庞大预算。因此,大学在获得各级政府和社会机构增加投入的同时,也面临着越来越多的问责(Accountability)要求。随着20世纪70年代初美国高等教育大发展“黄金时代”的结束,美国高等教育抛弃了办学规模“越大越好”的想法,更多地关注教育问题和“教育目标的实现”。70年代中后期,美国通货膨胀带来的经济不景气使联邦政府、州及社会基金组织面临巨大的财政压力,政府和社会对高等教育的投资增长率总体放缓。[1]这一历史过程向我们展示:问责制的产生及其形式与美国历史、经济状况紧密相联。

在过去20年里,美国高等教育的问责概念与实践经历着显著的变化。早期问责通常是指设计广泛的治理架构,通过此架构满足学院需求,以帮助学院自治并在决策时能及时密切关注外部信息。早期摆在政策制定者面前的中心问题是:在学院与大学中精确区分哪些问题(比如学术计划、预算、学费的设定等)应由政府规定,哪些问题应留予学校自行裁决。因此,问责的中心是设计迅速有效的治理系统以规范学校资源的流向和管理人员的决定。[2]而随着时间的推移,问责制拥有了新的内涵与要求。

从20世纪70年代中期开始至80年代早期由于美国的通货膨胀带来了经济的不景气,政府减少了对高等教育的投入。与此同时,这一时期学生生源的增长速度也开始下降。1972年,联邦政府在《高等教育法》修正案中提出佩尔助学金项目。议会赞赏通过市场手段,改变学生的资助政策和发放办法,将对学生的资助直接给予学生本人而不再经过学校这个中间环节,从而使学生掌握了选择学校和专业的主动权。[3]联邦机构和立法部门还开始采用“后高中教育”(postsecondary education)的概念进行高等教育的发展规划,这导致有资格提出资助申请的院校数和学生数都有了巨大的增长,[4]享受资助的面扩大到包括盈利教育机构在内的短期职业培训。(1)所有这些变化,导致了传统高等学校财政压力的进一步增大,高等学校之间的生源竞争也日趋激烈。[5]

在此背景下,高等学校开始看重“基于结果的绩效”(performance based on results),而不仅仅关注“输入”和资源的使用。高等教育领域的“新问责运动”寻求的是关注学校活动的“产出”而不是传统的仅关注“输入”。[6]

二、以绩效为导向的新问责制的发展

在新问责时代,政府政策制定者最主要的关注点不再是结构的安排或资源的输入,而是更侧重于学校的绩效。为提高学院绩效,政府政策制定者在详细核算产出效果的基础上,寻求影响学院行为的因素。例如,许多州在20世纪80年代和90年代开始推行新的激励机制,而设计这些机制的目的就是为了综合考虑学校的资源输入和绩效产出需求。在新的问责领域中,政府的资金回报取决于学院在特定领域内的绩效,比如学生的退学与毕业比例、入学状况、学校功效的测量、学生证书考核与就业比例、在校人员的成果和学校的核心竞争力等。这一时期,很多企业管理的方法在高等学校管理中得到了应用,如信息管理系统(MIS)、目标管理法(MBO)、人口统计学预测、项目-规划-预算系统(PPBS)、成本分析、资源利用研究等。

虽然新问责运动在高校与政府的关系演进中具有里程碑的作用,对于提高高等教育领域金融管理与学校治理能力有着重要意义,同时也有利于借鉴企业运营的方式对高校效益进行评估,但纵观文献我们发现,并不是所有的州都立即采取改革,也不是所有的州都追求同等的改革轨迹。那么是什么因素导致这种政策的分化呢?

(一)新问责制的分化

以绩效为导向的问责制度呈现出三个显著的政策表现形式:(1)绩效基金(Performance Funding)政策,这是“政府拨款与学校个体绩效指标直接紧密的连接途径”。[7]在此政策下,如果学院达到了特定的绩效成果,就会得到政府划拔的相应比例和数额的资金,绩效基金项目于1979年在田纳西州开始运作。博克(Burke)和其助手的调查报告数据显示,到2003年为止,美国已有25个州推行了绩效基金项目。(2)绩效预算(Performance Budgeting)政策,政府官员、立法者和议会官员以学院绩效指标的显著成果作为审批院校获取公共资源的一个依据。[8]换句话说,对学院资金的划拨不能由拨款者自由决定,要参考多方意见和因素,绩效成果是衡量资金划拨的一项参考标准,当然不是惟一标准。此项目始于1984年的伊利诺伊州,到2003年美国已经有35个州推行了绩效预算项目。(3)绩效报告(Performance Reporting)政策,将绩效报告提供给政策制定者,绩效报告与政府拨款并没有正式的联系,它依赖信息公开制而不是资金和预算来提高高校的绩效。[9]此项目始于1982年的阿拉巴马州。到2003年,美国已经有42个州采取了此项绩效报告政策。这三种绩效问责政策的推广在20世纪90年代都得到了飞速的发展。

(二)影响新问责制分化的因素分析

提出假设-演绎模式的马克·布劳格(Blog.M)在其代表作《经济学方法论》中提到:“科学始于对事实作自由而无偏见的观察,继以对这些事实作归纳推论而成一般定律,最后再继续归纳而成更一般化的陈述,成为理论。定律与理论都需要以经验上的结构与各种可观察到的事实作比较,以检查其真假。”[10]

我们探究影响因素时发现,很多学者基于文献、政策积累和社会实证调查,利用涂尔干的实证主义范式——定量研究(数学、统计学、大规模统计调查)、实证检验、历史-比较方法(结构功能主义、组织社会学、经验研究、宏观研究)、外因-行为、社会现象建构了卓有成效的理论框架。其中有两种理论颇为引人注目:

1. 沃克(Walker)和拜瑞(Berry)的因素分析理论

两位学者试图将州问责政策概念化,并从州内部的特点和州际间外部的扩散力量着手寻找潜在的可能性。最后他们从文献中提取了10个高等教育新绩效政策采纳的可能性解释:长期人口状况;短期经济情况;立法的专业化精神;立法委员会中政党的力量;州长的权力与力量;执政党派;公立大学学费的增长;大学入学要求的提高;高校治理结构的中心化;州际间的扩散影响。[11]

2. 马歇尔·迈克兰登( Michael k.Mc Lendon) 、詹 姆 斯·亨 ( James C.Hearn) 与 拉 塞·迪 腾( Russ Deaton) 的因素分析理论

三位学者采用状态历史分析法(event history analysis)与特定的横向分析法(longitudinal analytic technique),在大规模统计调查、数据分析、实证检验的基础上,考察了1979年~2002年各州对新绩效导向的问责制的态度与采纳形式,监测了那些造成州政府建立新的高等教育绩效评价政策的因素,其侧重点是检测在州际与时间跨度基础上政府行为的差异。[12]最后,三人还用历史文献再一次对数据样本的抽取、变量的设定进行了详证。

他们提出影响州政府采纳新问责政策的10个因素是:

1.低水平教育状况的州更倾向于采纳新的高等教育绩效政策。依据传统观念,人们会认为经济与教育发展水平较高的州更倾向于采纳新的变革,因为他们拥有人力与物力资源去进行改革或实验;然而事实情况是,低水平教育绩效的州更倾向于采纳新教育绩效问责政策,因为在现代社会中人们倾向于将教育作为经济发展的一个衡量指标,因此它很容易被用作政治口号;并且在现代社会中,高等教育对经济发展的贡献也越来越明显,因此高校的产出与投入压力必然增大。

2.经济状况和水平较差的州更倾向于采纳新的高等教育绩效政策。州人口密度大,其高等教育的需求相应较多,对质量的提高就更为紧迫。经济状况较差的州对高等教育的预算划拨受到经济的一定影响,而且对于资金投入的回报也颇为关注。这两种情况都使州政府更为关注以绩效为导向的问责政策,也更倾向于采纳绩效问责政策。

3. 州立法系统越专业就越倾向于采纳新的高等教育绩效政策。

专业化的州立法委员会拥有较强能力的工作人员、较长的例会时间,因此其强大的分析能力可直接影响政策的创新与质量。

4. 州政府官员拥有的学术权利越多,就越倾向于采纳新的高等教育绩效政策。

专业化的州立法委员会因其强大的分析能力可直接影响政策,因此就能制定更高质量的法律。同时,专业化的机构也更能吸引受过良好教育的委员,而他们相对更有能力寻找新的政策道路,以利于政策创新。

5. 共和党在州议会中席位越多,州政府就越倾向于采纳新的高等教育绩效政策。

6. 共和党执政的州更倾向于采纳新的高等教育绩效政策。

马歇尔·迈克兰登等几位学者根据大量数据和文献政策的描述得出研究结论,在共和党执政的州更倾向于采纳绩效资金为主导的问责政策。[13]共和党更倾向于对高等教育中的官僚做法给予问责压力,而民主党基本上更倾向于政府问责的议程,因此更乐意采纳绩效预算为主导的问责政策。

7. 大学学费正在迅速增加的州更倾向于采纳新的高等教育绩效政策。

8. 大学入学率正在不断提高的州更倾向于采纳新的高等教育绩效政策。

9. 那些其临边州已采用新的高等教育绩效政策的州更倾向于改变。

随着大学入学率的提高,高教绩效表现的问题早已备受关注,而且学费的增加与服务质量的下降使高校自20世纪60年代始就一直备受批评。因此,那些入学率正在提高或者学费在增加的高校就很可能面对绩效问责的要求,相应的州也就更易采纳绩效资金的问责形式。同时,如果某个州采纳绩效问责的某一形式,其作用与成效很快也会影响其相邻的州,使相邻的州也乐于接纳这一绩效问责的政策形式。

1 0. 高等教育治理结构中心化越高的州,就越倾向采纳新的绩效政策。

三位学者的研究发现,治理委员会是最中心化的治理形式,因为它所拥有的一系列权威使其可以控制学校的学术权和财政权。合作委员会,很少直接控制学校本身,相对权力较小的合作委员会比固定的治理委员会其人员及资源等也较少。而固定的治理委员会因为拥有大量可分析的数据资源和从事高等教育政策和金融研究的专业人员,故经常为州提供“创新”建议,为州内高等教育的发展提供新的想法和解决方案。[14]

三、绩效问责制的发展趋势

当然“如果我们假设会出现某个政治力量或独立的不定因素突然发生作用,使绩效问责制的三种政策形式统一,这种想法是天真的。事实上,政策必然会以重要的方式发生分离,而这些方向暗含着其本身对各团体的吸引力”。[15]

绩效基金被称为是“最尖利的牙齿”,因为此政策将预算的划拨和高校的绩效紧密相联。相对而言,绩效预算就较为薄弱,此政策可能为那些采取高风险投资而无相应收益及惩罚的高校管理者提供一个“政策性逃脱”。[16]政府官员及议员们可能会宣称,考虑到该校过去预算绩效收益的信誉,对于此次该校拨款的改变不予以讨论。在这一政策模式中,州政府官员并没有增加实质性的权力,博克归纳其特点为:一个象征而不是实质性改革。因此一些学者认为,绩效报告政策其实是那些不愿采纳绩效基金及预算政策的州所发布的表面化的一纸命令,是绩效基金与预算政策建议支持者与反对者妥协的结果。

但无论是否愿意,绩效问责制的反对者们不得不妥协。从马歇尔·迈克兰登、詹姆斯·亨与拉塞·迪腾三位学者的研究数据中我们发现,到2003年,无论其采纳政策的形式为何种,美国几乎所有的州都承认并采纳了绩效问责制,而在此之前的几年中,有很多州是不认可绩效问责制的。三位学者在论文最后做出推论:随着州际间的联系与影响,绩效问责制影响力的扩展无可质疑,而且随着绩效基金政策效用的显著发挥,会有越来越多的州会由绩效报告转为绩效基金或绩效预算。

四、结语

近10年来,我国由于高校大规模扩招,加之高等教育领域的改革严重滞后,导致高等教育人才培养质量下降,大学毕业生就业困难,高校负债运行。[17]因此,国内一些著名的高等教育研究者总结和反思了高校扩招的成绩与不足,提出应从遵循教育发展规律出发,以科学的、理性的、可持续的发展思路指导高等教育决策。

大学入学率的激增、高校的扩张、学生对学业收获的不满、社会对高校有效运行的质疑等,这些在美国催生以绩效为导向的问责政策的主要因素在中国也逐渐显现。因此,笔者认为如果以高校的绩效产出为导向,规范高校资金运营与分配,无疑也是符合我国教育发展规律的、重要的高等教育有效决策。

摘要：问责制(Accountability)是在美国高等教育大发展背景下,美国高校为回应利益相关方的责任诉求所采取的一种管理方式和手段。本研究通过政策与文献分析,考察美国社会政治系统怎样随着时间演变影响州政府的决策,解读促使问责制产生与推行的重要相关因素,以期寻求相关的政策借鉴意义。