行政问责制建构（共10篇）
行政问责制建构 篇1
福柯说过, 知识就是权力, 话语蕴含着权力, 话语显现、释放并行使着权力。这就是说, 高校学者也是掌握特殊权力即学术权力的人群。权力的行使会带来利益, 因此, 没有制约的绝对学术权力被滥用就会产生学术腐败和学术不端。
一、我国高校的学术失范现象及原因
从2002年北京大学的王铭铭到2005年深圳大学的胡兴荣再到2008年的浙江大学的贺海波事件, 可以看到学术腐败和学术不端之风在我国高校之中有愈演愈烈之势。据中国政法大学教授杨玉圣统计, 国内几乎所有著名高校都已经传出有学者“涉嫌”学术造假或学术腐败, 被点名或被质疑卷进学术造假或学术腐败的学者教授不下百人[1] 。产生学术腐败和学术不端问题, 实质是社会主义市场经济时期, 急功近利、浮躁不安的社会不良风气在高校学术研究工作上的反映, 学术体制弊端、学术资源的稀缺和垄断、学术研究中的非公平竞争、学者的急功近利心态等导致了学术腐败和学术不端的产生。针对此种情况, 教育部于2009年3月19日出台了《关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知》, 其中对抄袭、剽窃、侵吞他人学术成果, 篡改他人学术成果, 伪造或者篡改数据、文献, 捏造事实, 伪造注释, 未参加创作而在他人学术成果上署名, 未经他人许可而不当使用他人署名等学术不端现象做出了明确界定, 并规定了防治措施和处理办法[2] 。这同时也说明我国学术领域的失范亟待治理, 从而提高学术研究的质量和规范。
治理学术腐败和学术不端, 除了提高学术研究者的学术道德水平和自律能力之外, 有效的制度建设最为重要, 要建立有效的防治学术腐败和学术不端的机制。现代意义上的问责制 (accountability) 是西方民主政治的产物, 它的理论依据来自于西方关于民主政治的思想, 其对象通常是公职人员[3] 。在行政领域要注意三点:问责制可以有效防治行政腐败, 在学术领域中可以借鉴问责制, 实施学术问责制。通过对学术工作者的腐败行为和不端行为进行问责追究, 可以从源头上杜绝学术腐败和学术不端的产生。
二、学术问责制的特点
首先, 学术问责制是全程提醒和全面问责的有机结合。在传统高校管理体制下, 长期以来是在发生了学术腐败和学术不端等学术失范问题后再进行审核、查处, 这是一种事后问责, 不利于学术发展。学术问责制不应该只是事后的责任追究, 应该包括事前预防、事中监督和事后追究, 其重点是对教师等学术工作者以及承担的学术研究发展的行为进行问责, 把监督管理寓于学术研究发展的全部过程和每个环节, 使承担学术研究的教师、学生等学术工作者始终保持对学术研究的正确意识。
其次, 学术问责制注重道德自律性和制度强制性的有效结合。学术研究所涉及的绝大部分是学术道德问题, 所以在学术问责中, 一是应强调学术工作者的道德自律性, 给学术工作者设定道德防线, 使其保持对学术腐败和学术不端的警惕性。二是不能单纯依靠学者的自觉性来实现其所负有的责任和义务, 必须用制度来制约学术权力, 防止权力滥用。学术问责制既突出提醒教育、自我约束, 又注重严明纪律。它提醒学术工作者在履行职责之初就应该明白自己的权责是对等的, 使用权力而履行不好职责就会受到责任追究。这使得学术工作者履行职责时就有一条道德防线和制度高压线, 使得学术问责制真正成为告诫学术工作者认真行使职责的力量。
最后, 学术问责制是同体问责和异体问责的有机统一。同体问责是指学术系统内部对学术责任主体的问责, 是高校及学术界对学术工作者的问责;异体问责主要是学术系统之外对学术工作者的问责, 是大众媒体及社会公众等对学术工作者的问责。由此可见, 学术问责制实现了监督主体多元化, 这样才能保证学术问责的公平有效, 不至于流于形式, 真正发挥学术问责制的规范作用。
三、创建学术问责制的基本对策
(一) 塑造学术问责文化
学术问责制是一种硬性的明文规范, 强调外在的监督与控制。因此, 在实施学术管理的时候, 必须有一定的文化氛围与之相配套, 形成与学术问责相适应的文化, 使学术工作者形成对学术问责的心理认同, 从而具备内在的自觉的行为控制意识。内、外力共同作用, 保证学术问责制的有效运作。因此, 当前我国学术问责制的重要内容之一, 就是塑造以学术为本、严于自律的学术问责文化, 实现学术问责的软性控制。
首先, 塑造以“学术为本”的学术问责文化。 在中国传统的知识分子心中, 一直存在着“书中自有黄金屋, 书中自有千钟粟”, “学而优则仕”的传统观念, 存在着把学术研究当成谋取物质利益工具的“学术工具论”思想。今天很多学术研究者仍抱有这样的价值观念, 再加上市场更注重经济利益的消极影响, 从而导致学术腐败和不端现象的产生。因此, 塑造学术问责文化, 最重要的就是消除人们头脑中的“学术工具论”的传统观念, 树立“学术为本”的思想。因为学术问责的根本目的在于让学术工作者对学术负责, 促进学术研究的健康发展, 彻底消灭学术腐败和学术不端现象。所以“学术为本”的学术问责文化本质就在于让学术工作者明白学术权力来自于学术, 学术工作者从学术中得到权力, 同时也应承担学术责任和义务, 掌握多大权力, 就应该相应承担多大的责任, 为学术发展进步而服务。
其次, 塑造严于自律的学术问责文化。 在市场条件下, 权力和利益在社会资源有限的时代里, 给可以通过学术权力获得利益的学术工作者带来极大的诱惑, 他们的道德自律能力也会遇到挑战, 因此我们应该更理性地看待。学术问责文化应注重学术研究人员的道德自律, 使责任观念和问责意识内化于其道德准则中, 变制度约束为道德约束, 实现制度约束与道德约束的有效统一。因此, 问责文化需要加强自身的个人自律能力建设, 通过经常化、制度化的学习和进修, 同时净化高校的学术道德氛围, 使学者在自觉的学习和潜移默化的熏陶中增强学者的道德选择能力, 提高道德判断能力, 强化自己的学术荣誉感、学术信仰、学术责任精神和法律意识, 从而能抵制各种不良诱惑, 主动履行学术道德原则, 按照学术行为规范和伦理标准, 来履行作为学者所应承担的责任和义务。
(二) 构建学术问责的科学体系
1.明确学术问责的主客体, 即要确定学术问责“由谁问”以及“向谁问”。
在学术问责主体方面, 要保证学术的公正性, 必须坚持包括内、外两个主体的问责:“内部”的问责主体 (同体问责) , 即高校和学术同行;“外部”的问责主体 (异体问责) , 包括各种媒体、社会公众及司法机关等。学术问责制需赋予学术问责主体相应的问责权力, 使其各司其职、各得其所、各守其序, 问责的主体做到多元化, 同体问责和异体问责的有效结合, 才能确保学术问责到位、合法、有效。在学术问责客体方面, 主要是承担学术责任和义务的教师、学生等学术工作者, 必须同时对他们进行管理, 这样才能保证学术问责的效果。
2.界定学术问责的范围, 即“问什么”。
对学术工作者及其领导人员进行学术问责的具体范围, 是由学术工作者行使学术权力和承担职位职责的范围所决定的。学术问责范围是学术问责制的核心。学术问责范围的界定是否科学、合理, 直接关系到学术问责制度能否有效实施和发挥作用。因此, 当前, 在建立和实施学术问责制过程中, 在确定学术工作者及其管理人员的问责范围时, 应当从问责主体依法享有的监督、执行的基本权力出发, 正确把握学术权力运行的内在联系, 重点针对教师、学生等学术工作者中出现的学术腐败和学术不端问题进行问责, 同时也对负有领导和管理职责的上级进行问责。
3.规范学术问责的程序, 即“如何问”。
这是学术问责主体对学术工作者进行学术问责时所应遵循的步骤、顺序、时间和方法。规范的学术问责程序应该包括:由各专门的问责机构受理和统一管理投诉和检举;规定受理期限、处理期限、复议期限;规定质询等方面的程序要求, 如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责客体申辩程序的规定、听证和申请复议程序的规定;规定学术问责的回避制度、申辩制度;规定学术问责的启动程序以及受理、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等程序[4] 。合法正当的程序可以防止在学术问责过程中出现偏差和失误, 沿着法治的轨道循序渐进, 避免陷入人治误区。
4.完善学术问责的后果。
在确定学术责任的基础上, 学术问责主体按照法定程序和方式强制要求负有责任的学术工作者履行一定义务和承担一定后果。学术责任是责任追究的前提, 通过确定学术工作者应该负道德责任、学术责任或者是法律责任。确定相应的责任之后, 进而追究责任, 确定责任的目的就在于合法、准确地追究责任。承担学术责任的方式主要有:内部警告、公开道歉、通报批评、诫勉、学术处分、解除聘任直至法律追究, 根据相应的学术责任来承担相应的处罚[5] 。因此, 完善责任的追究程序是整个学术问责制的价值实现的运行保障和践行的归宿。
(三) 完善学术问责的配套制度
1.确立有关的学术问责法律法规。
要保证学术问责制的有效运作, 从而防治学术失范, 最重要的就是要有科学规范的学术问责法律规范, 才有可能依法问责。我国至今没有专门的有关学术规范的法律法规, 现有的《中国科学院院士科学道德自律准则》、《关于加强学术道德建设的若干意见》等只是学术道德准则, 不具备强制性和惩罚性, 对学术失范行为不能起到威慑作用。因此, 需要建立专门的惩治学术腐败和学术不端的法律, 增强其严密性和可操作性, 确保惩治学术腐败和学术不端有法可依;同时, 着手完善和统一相关学术规范, 主要包括论文著作写作规范、论文著作评审规范、课题立项规范、成果鉴定与评奖规范等。特别要对违反规范的行为和处罚方式等进行具体界定, 做到令行禁止, 对学术违法违规行为依法处理, 保证高校学术建设的纯洁性, 促进学术研究的健康发展。
2.建立多元化的学术评价监督机构。
由于高校的人事关系以及出于维护自身的声誉的考虑, 由高校所做的学术评价和监督未必可靠, 处置未必合理, 因此全国性机构的介入很有必要。应设立全国性学术诚信管理数据库, 健全全国学者专家的违规和失误记录档案, 完善学者专家、社会舆论和公众多渠道参与管理机制, 对高校各相关机构、主要承担单位和责任人、学者专家等保留信用记录和进行信用评价, 并将其信用状况作为选聘和奖惩的重要依据。同时由该专门机构接受学者专家、社会舆论和公众多渠道举报、调查并处置, 并通过社会舆论公之于众, 促进高校学风建设的经常化、规范化, 加强学术问责和社会舆论监督, 加大惩治力度, 维护学术尊严。加强学术管理规范化工作, 要用学术问责制度对教师的学术精神、学术道德、学术研究的价值取向做宏观的引导, 建立科学合理的学术课题立项、审批、经费资助、学术鉴定的机制, 努力形成良好的学术评价机制和氛围, 建设学术成果发布网络平台, 为学术成果发布、学术成果共享提供技术支持与保障, 以接受监督并实现学术资源共享。
3.完善学术问责的救济制度。
任何一项法律制度都不是十全十美的, 都有其缺陷, 对尚处在探索期的学术问责制更是如此。在实施学术问责的过程中, 难免会发生偏差, 因此, 为了保证学术问责的公正性, 维护学术问责客体的正当合法权益, 必须完善学术问责的救济制度。在实施学术问责制的过程中, 在作出学术问责处理决定前后, 需要通过各种不同的机制和途径, 充分保障学术问责客体行使陈述和申辩的权利, 维护其合法正当的权利。对于责任较轻并勇于悔改和承担责任的学术工作者, 建立跟踪机制, 对进步较快、在学术领域作出一定成绩的, 可根据学术研究需要予以重新使用, 充分体现“惩前毖后, 治病救人”的法治原则, 进而促进学术问责制得以真正贯彻实施, 避免学术问责在制度化建构中陷入新的困境。
参考文献
[1]李景鹏.权力政治学[M].哈尔滨:黑龙江教育出版社, 1995.
[2]陶学荣.公共政策概论[M].北京:中国人事出版社, 2005.
[3]肖玉梅.高等教育行政管理学[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.
[4][美]盖伊.彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社.2001.
[5][美]尼古拉斯.亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.
行政问责制建构 篇2
实 施 细 则
为全面推进依法行政，改善局机关服务态度，规范行政行为，加强自身建设，提高工作效能，增强我局的执行力和公信力，树立统计部门新形象，结合实际，制定本细则。
一、行政问责制
（一）行政问责制适用于绿春县统计局领导班子正副职（以下称行政负责人），不履行或不正确履行法定职责，造成不良影响和后果的，提交有关上级部门进行问责。
（二）问责坚持实事求是、公正公平和追究责任与促进统计工作相结合的原则，教育与惩处相结合的原则。
（三）问责事项
有下列情形之一的，应当进行问责：
1、违反党纪政纪，不按统计法规履行职责的。
2、工作中独断专行，不作为乱作为，导致决策失误的。
3、滥用手中的职权，不按程序办事，有损部门领导形象的。
4、办事没有时限，故意拖延时间，影响统计服务工作效率的。
5、工作不求进取，没有驾驭工作能力，统计工作难以改-1-
革创新的。
6、不按统计法规统计，欺上瞒下，提供虚假数据误导决策的。
7、领导的服务态度冷漠，受到群众举报或上级有关部门通报批评的。
8、不厉行节约，铺张浪费公共财物，搞所为的攀比享受的。
9、重大决策不按民主集中制原则，逃避有关监督部门和公众监督的。
（四）问责方式
根据被问责情形的情节，损害和影响，单位有权提交上级有关部门，按照干部管理权限和规定的诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查、劝其引咎辞职、建议免职等问责方式和程序进行办理。
（五）免责事项
有下列情形之一的，可免予问责：
1、因下级机关以及有关工作人员弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的。
2、因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的。
3、因不可抗拒因素难以履行职责的。
二、服务承诺制
（一）承诺内容
1、各项统计工作的办事依据、条件、程序、标准、办理结果和时限以及办事纪律等一律向社会公开（除依法保密的之外）。
2、对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见（除依法保密的之外），实行统计监督。
3、开展文明办公，提供优质统计服务的措施、标准。
4、充分发挥统计部门的职能作用，认真贯彻执行各项统计政策法规，遵守机关工作纪律，落实公开、公平、公正的原则，推进依法行政。
5、群众投诉举报的途径、处理时限及违纪违规责任追究的办法。
6、其他需要承诺的事项。
（二）承诺方式
1、利用政务公开栏进行承诺。
2、召开情况通报会，以会议的形式对重大事项进行承诺。
3、利用报刊、杂志、广播、电视等新闻媒体对群众普遍关注的热点问题进行承诺。
4、通过设立咨询电话、印发文件、告示等形式进行承诺。
5、积极推行电子政务，在互联网上进行承诺。
6、利用群众在实践中创造的其他行之有效的形式进行承诺。
（三）服务态度
1、实行挂牌上岗。工作人员一律实行挂牌上岗，举止得体、文明礼貌、热情接待每一位服务对象。
2、切实履职尽责。工作人员认真履行岗位职责，做到不脱岗、空岗，办事一视同仁，无亲疏远近之别。
3、实行首问负责制。凡首先接到基层，企业和群众的来电、来信、来访的同志，首问负责到底，能解答的即刻解答，能办的事迅速办理，不刁难、不推诿，更不得与服务对象发生争吵；凡涉及其他部门或科室的，立即协调解决，如果一次协调未到位的，负责做好有关工作，约定回复；如果需要交接办理的，做到交接清楚，明确责任；凡不能办到的事耐心做好解释说服工作，做到事事有交待，件件落实。
（四）违诺责任
凡有违反上述承诺内容以及服务态度不好的，情节轻微的，一次给予批评教育，二次给予通报批评，三次给予考核为不称职，同时追究股室负责人的连带责任；对以权谋私、吃拿卡要的，按照党纪政纪有关规定处理。
三、首问责任制
（一）首问责任制适用于我局全体工作人员。
（二）首问责任人是指在本局范围内第一个接待来电、来访、来信、来函或来人（以下简称办事人）询问的工作人员。
（三）实行首问责任制，要求全体工作人员必须熟悉本单位、本股室工作职能职责，有职业道德意识，具有为群众、基层服务的责任感，能自觉加强业务学习、提高业务能力和水平，做到素质高，形象正。
（四）首问责任人的责任和义务
首问责任人根据不同的情况应当承担下列责任和义务：
1、属于首问责任人职责范围内能够解决的，应当及时（在规定办事时限内）办理或一次性告知有关办事程序、要求及所需资料等，热情耐心地解答有关询问。
2、属于部门职责范围内的，但有关责任人因事不在的，首问责任人应当负责填写《首问责任登记表》，并将登记表及有关事项转交责任人或本部门负责人，责任人应尽快与办事人联系。
3、不属于本部门职责范围内的，首问责任人应尽己所能告知办事人。
4、首问责任人在接待办事人时应文明礼貌、热情服务，使用文明用语，不得敷衍、应付、推诿。
（五）执行首问责任制，对存在问题和违纪的人和事要给予严肃处理。有下列情节者经查属实的，应按照有关行政制度处理：
1、首问责任人未及时为办事人办理拟办的事项，或未一次性告知有关办事程序、要求等，或不解答询问的。
2、首问责任人不填写《首问责任登记表》，未将办事人拟办的事项移交给有关责任人或本部门负责人，延误办理，造成不良影响的。
3、首问责任对不属本部门职责范围内的事，不尽己所知给予解答和指导的。
四、限时办结制
（一）对下级统计工作部门上报或局领导批转的书面材料，统一送办公室逐一进行登记，指定专人根据有关政策和规定，应在15个工作日内给予办理和答复。需要以单位名义办理和答复的，应在接到函件3个工作日内，报告主要领导和局办公室，能答复的应给予及时答复；不能立即答复的，提交有关股室应在3个工作日内函复或电复。因出差、节假日等原因不能及时答复时，答复期限从正式上班时开始计算。
（二）对上级领导和局领导批办的信访件，负责处理的有关股室，应在规定范围内及时办结；未能及时办结的，应按规定向有关部门或局领导说明原因。
（三）对国家统计局、省统计局、州统计局、县委、县政府、县政协、县纪委和有关部门要求承办的事项并有时限要求的，应按时办结；确有特殊情况未能及时办结的，应按
规定向有关部门和局领导说明原因，并按重新规定的办结时间办结。
（四）行政审批事项应按规定的时间完成，对报审材料完整的，审批股室在15个工作日内必须答复，材料不全的要及时告知申报单位。
（五）不及时履行职责，延误工作，引起群众不满，受到单位和局领导批评的，将视情节进行惩处。
绿春县统计局
我国行政问责制的完善建议 篇3
关键词：行政问责程序；行政问责制度；完善建议
引言：
所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影響行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
一、我国行政问责程序存在的问题
1.首长问责范围过于狭窄和笼统
有关行政机关首长问责的规范，虽然涵盖面不窄，但是仔细分析有关的规定，发现不少的责任追究要以发生重大事故、造成严重或恶劣影响、造成重大损失、违法行政等为条件，这实际上也是一种过错问责①。归根到底，行政问责就是要政府及其官员对社会有所交待，是让掌握公共权力的政府官员对其行使权力的行为负责。行政道德责任，就是要求行政机关公务人员按照社会伦理道德以及个人操守的最高标准行事，如果在道德上受到民众指摘，失去人民的信任，也要承担相应的不利后果。以此来审视目前有关行政首长问责的规范，其监督的领域及问责的内容也不免失于狭窄和笼统。
2.问责程序规定比较简单、笼统，程序的完整性、公平性体现不充分
目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法来进行规范，而在对行政问责作出规定的政策法规及地方政府规章中，对问责程序的规定也大多数是不具体的，甚至是完全没有体现出来的。大致可以分为如下两类：第一，有相关的问责程序规定，但规定较为笼统。例如《成都市行政首长问责暂行办法》中对于问责事件调查的部分规定：“组成调查组进行调査核实的，调查组应当在市人民政府行政首长规定的时限内行政调査报告上报市人民政府行政首长，提出问责或不予问责的建议”，这种笼统的规定赋予了调査组很大的自由裁量权，难以使调查结果达到真正的有效和公平。第二，行政问责程序缺乏公开性。公开原则要求行政问责程序中所适用的一切规则和标准，对于参与其中的人来说都必须是透明的，任何裁判或决定都应该尽可能地以当事人和社会公众看得见的方式进行，接受社会公众的监督③。正由'于政府行政问责程序信息公开程度不够，造成了行政问责主体对于问责程序的忽视，同时又缺乏外部监督机制的作用，程序便自然而然的成为了问责制度上的摆设。提高行政问责程序各个环节的公开性，加强媒体舆论的知情度，不仅是对公众及问责对象的尊重，同时也会推动问责结果在公众与客体心目中的公正性，增强公众对政府的信心。
二、完善我国行政问责程序制度的建议
1.补充现有的问责程序制度规范
如前所述，在现有的法律和地方政府行政问责规章中，对行政问责程序的规定大都属于抽象性的，甚至是有明显缺失的。在尚未有统一的程序性规定的情况下，应当根据问责主体、对象、情节、方式等的不同规定相应的程序性内容。有关的程序性规定应当包括以下因素：设立有各问责机构的问责受理机关，负责对投诉、检举和控告进行统一的接收和管理；规定有受理期限、审理期限、复议期限；规定有行政问责的回避制度、申诉制度；规定有行政问责的启动程序等等。
2.制定统一的行政问责法
全国性统一的、专门的行政问责法律缺失，导致了现行行政问责制度缺乏明确而又规范的问责标准和程序，缺乏实际可操作性，给具体的执行增加了难度。而现有的行政问责政策规定、法规和地方政府的规章对问责程序内容的规定弹性太大，把责任形式主要局限于行政责任，对道德责任、法律责任和政治责任则很少涉及。行政问责程序直接关系到问责的可操作性，对问责的效果有着直接的影响，因此，行政问责立法要对问责的程序进行统一的规范，只有程序得到落实以后，问责制的意义才能真正的体现出来；只有通过法律对问责程序进行强制性规定，才有可能纠正现阶段对程序适用的混乱局面。行政问责立法的一个重点就在与制定出操作性强，保障得力，权责分明的行政问责程序性法律规范。加快行政立法歩伐，尽快建立统一的行政问责法，才能把行政问责纳入法制化的轨道。
三、结论
行政问责制的旨义就在于“责”。一个负责任的政府是由所有参与政府管理具有高度负责精神的公务员组成。公务员行使的每一项权力背后，都伴随着特殊的责任。建立行政问责制要在源头上对政府及其公务员的权力、职责进行充分全方位的约束和规定。由于政府及其公务员必须对其所负责领域内的决策及施行负责任，因此他们应该有一种很强的责任感来行使权力，以减少工作中的差错和责任事故的出现。与此同时，行政问责制弥补了法律上的空白，因为即使公务员在工作中没有违法，但在政绩上无所作为，我们也可以通过问责制的实施，让一些公务员在法律上没有规定要承担责任的时候，也让他们承担政治责任和伦理责任，最终建立起廉洁、高效的责任型服务性政府。
注释：
①李昆.《我国当前行政问责制研究——基于六省市问责办法的分析》.学位授予单位：云南大学，2011年四月
②牛晓燕.《行政问责中公民参与问题初探》.吉林大学，2012年
参考文献：
[1]韩志明.《当前行政问责制研究述评》[J].云南行政学院学报2007年第2期
[2]顾杰.《论我国行政问责制的现状与完善》[J].理论月刊.2004（12）
[3]张成立.《行政问责基本原则探析》[J].山东社会科学2010年第三期
[4]韩剑琴.《行政问责制—建立责任政府的新探索》[J].探索与争鸣.2004
[5]宋涛.《行政问责概念及内涵辨析》[J].2005年第3期，第44页
作者简介：
行政问责制建构 篇4
(一) 香港高官问责制的背景
高官问责制在香港的推行不是特区政府的一时冲动, 而是有其内在的政治经济根源, 深思熟虑的。从20世纪末, 香港开始面临着经济、社会和政治的剧烈转型。在经济上, 在全球经济一体化的大背景下, 香港经济转型加速, 逐步从传统经济向以资讯科技产业为主导的知识经济转变。
(二) 香港高官问责制的主要内容
概括起来, 高官问责制主要包括以下几方面内容:
1. 政治任命问责官员, 实行有别于公务员的聘用离任条件
问责官员实行权力机关聘用是新制度与原先体制的一个鲜明的区别。行政长官不仅能够从公务员队伍内也可以从其以外物色德才兼备的优秀人才提名并报请中央人民政府予以任命, 这样一来就扩大了问责官员的选拔范围。
2. 问责官员向特首负责, 对政策成败及个人操守的重大问题负政治责任
特区各司的14位高官由特首政治任命, 统一受行政长官领导, 各自负责行政长官制定的政策范畴, 统领所辖部门的工作, 制定政策, 解释政策, 为政策作推介, 争取政策获得立法会和市民大众的支持, 并为政策的成败直接向行政长官负责[2]。政务司司长和财政司司长是行政长官的左右手, 行政长官对于日常事务的管理, 继续倚重政务司司长和财政司司长的协调和统筹。律政司司长则处理部门内的工作, 负责检控工作, 是特别行政区的首席法律顾问[1]。
3. 问责高官全部进入行政会议, 强化行政会议工作
香港特区政府成立初期, 行政会议作为特区首长的政策顾问班子, 由于行政会议成员与政府高官关系欠佳, 所以不能为政府的政策制定上提供很好的咨询和建议, 最终导致特区首长和顾问班子出现互不信任的情况。部分行政会议成员私下曾埋怨他们无权无责, 而高官则有权无责[2]。
(三) 香港高官行政问责的成效
1. 拓宽了选拔和任用公共政策制定者的渠道, 加大了政府的开放性
高官问责制的推行, 建立起了面对行政体系内外选拔任用政府高层官员的新的机制。这样就打破了以往政府“进难出也难”的机制, 问责官员全部脱离公务员编制, 行政长官从公务员体系内外挑选问责官员, 如有重大失职等错误的, 可以随时撤换。
2. 推动政府官员在政策过程中更加重视民意, 提高了政策的回应性
在新制度下, 问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担相关政治责任。这会促使他们更加重视民意, 更体察民情和敢于面对大众, 用施政成效的赢取民众的信任和支持。
3. 加强了行政主导和政策团队合作, 提高了政策的有效性
首先, 行政会议的核心是行政长官及所有问责官员, 类似一个“内阁”形式的运作, 这样政府推行政策时目标更加明确, 方向更加一致, 效率更加高, 更加符合行政主导的原则。此制度实施促进了政府在推行政策时更加最优化的利用资源, 因而, 也更加及时和更负责任地为广大市民服务。其次, 新的高官问责制度也会使相关官员的工作方向更加清晰明朗。
4. 基本理清了政策制定者和政策执行者各自为势的角色, 维护了公务员体制的稳固
香港特区政府的高官问责制是在确保公务员架构稳定、延续的大前提下, 是在原有公务员制度上面增设新制度。这种制度安排不仅使原有公务员体制的优点得以保留, 更使公务员与政治之间的关系更加清晰了。
二、香港高官问责制:完善行政问责制的有益探索
1.特别重视特区立法会问责
香港经过百年的发展, 已经形成了一个各个问责机构协调配合, 以立法会作为主干问责机关的行政问责体制。西方国家普遍建立了具有自身特色的责任追究手段和方式, 如质询、调查、信任表决、弹劾, 丰富的问责手段和方法使得议会机关能够选择合适的方式来追究行政人员的责任。中国人大问责更是困难重重, 所以我们应借鉴香港和西方的先进经验, 建立合理的问责机制, 实现人大问责的专门化、职业化、实效化。
2.香港有完善的配套法律机制与行政问责制相适应
行政问责制必须有完备的配套法律机制与之相配合。西方国家经过长期的社会实践, 已经建立起了比较合理、科学的行政责任追究机制。但在中国大陆地区, 行政知情权仅仅停留在有关条文的理念层面上, 宪法还没有明确规定公民这项权利, 与行政问责相关的法律机制也不完善。行政公开只是配套机制的一个方面, 但是我们从中可以看出香港对于建设与行政问责相配套的法律制度的决心。加强相关立法, 健全相关制度是健全行政问责制的一个很重要的方面, 也是目前迫切需要解决的一个问题。
3.香港将道德约束纳入法律体系, 实现道德问责法制化
在行政问责方面, 西方国家和香港很重视道德问责, 而且他们对于国家官员的道德要求和道德约束是十分严格的, 甚至是近乎苛刻, 特别表现为将这种道德约束纳入了法律的体系, 将法律与道德相结合, 实现了道德问责的法制化。中国目前对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化、可操作性不强、对于违反者惩处也不严, 所以对于目前出现的行政人员不违法, 但又不合理的行政行为缺乏惩处的合理依据。
三、香港高官问责制对完善中国大陆行政问责制的启示
(一) 大陆政府借鉴香港高官问责制成功经验的可行性分析
1. 政府官员在政策过程中重视民意, 提高政策回应性具有可行性
香港高官问责制度下, 问责官员有别于职位常任的公务员, 他们必须要为他们所制定的政策承担政治责任。中国政府提出并实践了一系列改革和完善政府决策机制的具体的制度建设任务, 主要有“社情民意反映制度”、“专家咨询制度”、“决策的论证制和责任制”等等。意在构建一个“群众参与、专家咨询以及集体决策相结合的决策机制”[3], “完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制, 推进决策科学化和民主化”[4], 从制度上保障政府决策的民主化和科学化。
2. 完善配套法律机制与行政问责制相适具有可行性
行政问责制必须有完备的配套法律机制与之相配合。香港经过长期的社会实践, 已经建立起了比较合理、科学的行政责任追究机制, 其代表就是高官问责制。在中国大陆, 行政知情权仅仅停留在有关条文的理念层面上, 宪法还没有明确规定公民这项权利, 与行政问责相关的法律机制也不完善。
3. 将道德约束纳入法律体系, 实现道德问责法制化具有可行性
在行政问责方面, 西方国家和香港很重视道德问责, 而且他们对于国家官员的道德要求和道德约束是十分严格的, 甚至是近乎苛刻, 特别表现为将这种道德约束纳入了法律的体系, 将法律与道德相结合, 实现了道德问责的法制化。中国目前对行政人员的道德要求缺乏细化、具体化、可操作性不强、对于违反者惩处也不严, 所以对于目前出现的行政人员不违法, 但又不合理的行政行为缺乏惩处的合理依据。
(二) 大陆行政问责制所要借鉴香港的几个方面
1. 强化异体问责力度
香港高官问责制在问责主体上拓宽问责人员的渠道, 立法机关, 社会精英, 名流贤达可以提出意见进行问责, 普通的市民也能够对政府的施政方针提出质疑。删除了过去殖民统治者的歧视, 使得政府政务能够让广大市民了解。
大陆要建立科学完善的问责制度, 也必须要加强异体问责力度。一方面要明确人大监督的权力。另一方面要充分调动全体公民监督的积极性。
2. 问责运作制度化
行政问责制文化基本上在香港特区建立, 各种健全责任制度及强可操作性制度, 完善的法律体系保障。行政问责制度中的标准更加一步的明确授权与监督之间的功能, 各种情况考虑的十分完备。行政问责的过程也是有章可循, 达到标准的法制化、规范化。
问责制是责任制和责任追究制的重要的中间环节, 是授权与监权的功能性载体。必须建立的失职、失责追究制度, 才能保证问责制建立在有法可依的基础上, 并能在实施责任追究时, 在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜, 找到具体的责任主体, 使每一位行政官员都明确自己岗位的职责, 克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明, 出现问题无人负责、无法追究的现象。
3. 完善问责的法律法规体系
《基本法》作为香港特区的法律系统总体上的指导, 具体到单个法律上大致还是以前设施。所以说, 香港的司法应该是比较完善的。国内在这个方面要加快和完善。要借鉴就要有的放矢的借鉴不能全盘照搬。结合国内实际情况要做到:
第一, 要加快相关立法, 填补实行行政问责制可能遇到的法律空白, 确保有法可依。第二, 要统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围, 理顺相互关系, 发挥各自独特的作用。第三, 在立法的具体要求上, 有关法律、法规、条例等, 必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定, 切忌笼统、模糊。
摘要：行政问责制度是现代民主政治的一面旗帜。随着中国社会经济的进一步发展, 经济、社会环境的改变对中国政府的公共管理提出了更高的要求, 如何提高现代政府的公共管理水平, 更好地为公众提供服务, 成为了新时期政府公共管理研究的主题。
关键词：行政问责,高官问责制度,大陆,香港
参考文献
[1]李永清.高官问责制:香港行政体制的重大改革[J].特区理路与实践, 2002, (9) .
[2]汪永成.香港“高官问责制”审视[J].暨南学报:人文与社会科学版, 2004, (5) .
[3]温家宝.深化改革健全制度加大预防腐败工作的力度——在国务院第三次廉政工作会议上的讲话[N].人民日报, 2005-02-16.
行政首长问责制 篇5
第一条 为督促行政首长依法、正确履行职责，提高行政效率，防止和减少行政过错，更好地营造经济社会发展环境，制定本暂行办法。
第二条 行政首长有履行法定职责和上级安排部署工作的义务，负有对本单位、本部门领导、决策、管理和服务的责任。对行政首长问责实行权、责并重，有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。
第三条 本制度所称行政首长问责，是指丰满区林业局局长对问责对象不履职、不正确履职或履职不力，依照本暂行办法对其追究行政责任。
第二章 对象、范围和内容
第四条 本制度办法所称的问责对象包括：
(一)区政府的行政正职(含主持工作的行政领导);
(二)需对垂直管理机构行政负责人问责的，向其主管部门提出问责建议。
第五条 问责情形是由分管副职履职不力所导致的，应与行政首长一并问责;分管副职对问责的情形应当全部负责任的，按照干部管理权限，由行政首长负责对其问责或提出问责建议。
第六条 政令不畅、执行不力，有下列情形之一的，应当问责：
(一)无正当理由，全年未完成区委、区政府目标任务的;
(二)区人民代表大会讨论通过的《政府工作报告》中应由其承担的工作任务及落实要求，无正当理由未按时完成的;
(三)未认真执行区政府的指示、决策及上级有关机关交办的工作任务，影响工作部署和损害市政府及丰满区整体形象的;
(四)对人大、政协交办的议案和建议、意见，不办理或不认真办理、答复，造成不良影响和工作失误的;
(五)不履行本部门、本单位法定职责或执行不力的。
第七条 违规决策和决策失误，有下列情形之一的，应当问
责：
(一)应当由集体讨论决策的重大事项，擅自作出决定的;
(二)作出的行政决策干扰市政府的重大工作部署或损害公共利益、行政管理相对人合法权益的;
(三)未采取有效防范措施或措施不当，引发群体性事件或责任事故，造成严重后果的;
(四)集体作出错误决策的;
(五)有其他违法决策或决策失误行为的。
第八条 治政不严，监管不力，行政乱作为，有下列情形之一的，应当问责：
(一)所在领导班子的成员发生重大违纪违法案件的;
(二)内部管理混乱，作风懒散，工作效率低下的;
(三)弄虚作假，虚报瞒报，骗取荣誉或逃避责任的;
(四)缺乏大局意识、创新意识，设置障碍，损害投资环境的;
(五)乱检查、乱许可、乱收费、乱罚款、乱摊派的(六)瞒报、谎报突发公共事件等重要信息的;发生重特大突发公共事件时，未及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的;
(七)所属部门或工作人员的行政行为造成不良影响和后果的。
第九条 其他不履职、不正确履职或履职不力，造成不良影响或后果的，应当问责。
第三章 附则
当前我国行政问责制的伦理审思 篇6
关键词：行政问责制；伦理问题；伦理对策
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0041-03
行政问责制是世界民主政治发展的必然产物。其是否建立健全对于该国民主制度的发展至关重要。在我国，行政问责制不仅关系着责任政府的建立，同时也关系着政府形象地塑造以及公信力的提升。自非典事件之后，从党中央到各地方都在积极地为探索出适合中国国情的行政问责制做出不懈的努力，并取得一定的阶段性成果。但是，对于一个新生制度，其运行过程中必然会出现各种各样的问题。因此，本文试从伦理的视角，审思当前我国行政问责制运行过程中所出现的主要问题，并尝试提出解决问题的主要途径。
一、行政问责制的伦理内涵
明确行政问责制的内涵是建立健全行政问责制的逻辑前提。但是，关于行政问责制的界定，目前学术界并没有形成统一的看法。国内外学者纷纷对其阐释了自己的不同理解。众所周知，行政问责制源自西方国家。本文认为，对于我国行政问责制的界定，应当根据“本土”特色进行理解和阐释，并挖掘，甚至创造出适合本国行政问责制良性运行的土壤。简言之，行政问责制应当是行政问责主体依据相关法律，遵循其特定的程序，在全社会的共同监督下，追究问责客体责任的制度。其所蕴含的行政道德核心理念是“正”。“修身在正其心”，“政者”就是“正也”，行政就是行“正”。公平、正义是我国行政问责制良性运行的灵魂所在，并且它是我国行政问责制所追求的最高伦理境界。
二、我国行政问责制存在的主要伦理问题
邓小平同志曾经强调：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。我国行政问责制自2003年正式启动以来，至今已经走过10个年头。在党中央的高度重视下，一定程度上推动了行政问责制的建设进程，并取得了一定的阶段性成果。但是，由于我国行政问责制起步较晚，仍然存在着难以问责和问责不到位等问题。具体而言，主要存在以下几个方面的问题。
（一）立法上的缺失
1.从立法形式上看，缺少一部专门的行政问责法
虽然我国行政问责制自非典事件以后已经全面的启动。然而，从整体上看，仍然缺少一部真正的、专门的行政问责法。在具体实践中，主要依据《党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等中央政策性文件，《国家公务员暂行条例》、《特大安全事故行政责任追究的规定》等行政法规以及《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等地方性规章。根据上述规定，中央政策性文件不属于法律的范畴，因此它的执行效力和威慑力也必然低于真正的法律。行政规章虽然具有一定的法律效力，但是它并不是专门规定行政问责制的法律。其社会威慑力在一定程度上是有限的。我国行政问责制是从地方向中央次第展开，虽然各地区根据自身需要制定了专门的行政问责地方性规章，但是适用范围却极其有限。
2.从立法内容上看，规定本身存在缺陷
这主要表现在几个方面：（1）问责主体单一。和西方国家正好相反，目前我国行政问责主体偏重于同体问责，异体问责相当薄弱。（2）问责客体有限。由于我国所披露的绝大部分问责案件都是上问下责，因此很多人误认为行政问责制仅仅针对领导干部，与普通行政人员无关。（3）问责内容狭隘。首先，据统计，我国行政问责案件绝大部分集中在突发安全事故领域和腐败领域，对于用人失察、决策失误、不作为、乱作为、职业能力等方面涉及较少。其次，对民意上达的渠道未予以明确规定。再次，行政人员的职责权限划分不明确，最终导致无法问责或无从问责。具体表现在以下几个方面：一是部门之间的职责权限划分不清；二是中央和地方的职责权限划分不清。（4）问责程序不规范，实际可操作性较差。首先，和西方国家先进做法相比，我国目前缺少一个专门的行政问责机构。其次，行政问责从正式启动开始，对于其立案、调查、申辩、审议、决议、申诉、期限等程序规定有待进一步细化。（5）执行不到位。一是目前，我国行政问责的方式基本已经确定，但是问责方式和问责事由的对应发生严重缺位，需要进一步加以细化。二是被问责官员重新启用问题。根据2002年中央颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”另外，《关于实行党政领导干部问责暂行规定》的颁布实施又进一步明确了被问责的人员可以重新启用。被问责人员的重新启用，在某种程度上，似乎避免了人力资源的闲置和浪费，但是对于行政问责的威慑力和执行力却产生了极大的负面影响。
（二）配套制度不完善
任何制度的实行都需要有一个良好外在环境。一个完整的行政问责制度体系，不仅需要制度本身的建设，更离不开相关制度的配合运行。配套制度的不完善必然影响整个行政问责制度体系的运行。目前，我国配套制度不完善主要表现在以下两个方面。
1.监督问责机制的缺失
目前，我国行政问责的监督问责主体偏重于党委和行政机关系统内部的自我问责，而来自于公民、新闻媒体等异体的问责相当薄弱。虽然，同体问责在行政问责过程中具有经常性、直接性和针对性等得天独厚的优势，但同时也难以避免主观倾向性而致使问责结果有失公正性。
2.信息公开机制的缺失
首先，和西方国家相反，目前我国在政府公开信息方面采取的是政府推进式。政府在公开信息方面处于主导和主动的地位，即政府公开什么，老百姓才能看到什么，而不是老百姓需要看到什么，政府就公开什么，公开多少也是由政府单方决定。其次，从立法上看，我国一些地方虽然已经制定了《信息公开规定》以及国家已经颁布实施了《政务公开暂行条例》。但是从全国范围来看，我国还缺少一部全国统一的《中华人民共和国信息公开法》。在立法上已经远远落后于西方国家。最后，在具体实践中，一些地方政府虽然通过官方网站公开了某些政府信息，但是，由于我国信息公开制度的不完善，往往导致一种信息虽然公开了，但是政务却不透明的消极现象。而且，在具体执行过程中，仍然存在执行难、执行不到位等问题。
（三）行政问责伦理文化滞后
任何一种制度的有效运行，其背后必然具有与之相应的文化作为支撑。自“非典”事件以后，我国行政问责制全面启动至今，虽然历经几次问责高潮，但是一些个案仍然屡屡发生、屡禁不止。行政问责制并未真正落到实处，达到预期效果。其内在原因是因为在某些行政人员，尤其是领导干部的头脑中并没有形成一种责任意识，缺乏为人民服务的理念作为精神支撑。实践已经充分地证明，我国行政问责文化的滞后性已经严重阻碍我国行政问责制的建立和健全。主要表现在以下几个方面。
1.官本位思想根深蒂固
由于中国受到几千年封建文化的影响，官本位、权本位的思想在人们的头脑中早已根深蒂固。官就是权的象征，利益的化身，不懂得或不知道权力的背后还意味着责任。在其思想深处仍然是官主民辅，官尊民贱，官贤民愚的错误观念。这种思想已经固化在中国人的头脑中几千年了，要想改变这种思想需要一个漫长的过程，并非一朝一夕可以实现。
2.责任意识淡漠
由于受到传统文化中官本位思想和政治权利至上的社会层级结构的影响，致使人们在热衷于权力的同时，无形中必然忽视责任的履行。将原本权责对等的关系“默认”为责任是权力的“装饰物”。在我国，行政人员责任意识淡漠主要表现在为注重权力而忽视责任；“不求有功但求无过”，“无过便是功”；注重对上负责而忽视对下负责等。
3.自律意识缺乏
随着世界经济、政治、文化逐步一体化，面对物欲横流的社会形势，非理性风靡、工具理性膨胀、价值理性缺失已经成为中国文化领域的重要问题[1]。在这种环境背景下，行政人员，尤其是领导干部所经受的各种诱惑也随之增大。在某种程度上，权力越大其所经受的社会诱惑也就越大。党的十八大以来，一批官员纷纷落马已经对提高领导干部自律要求发出了严重的警告。历览自2003年以来所披露的问责案件，不难发现绝大多数是“被动揭发”抑或“被动问责”，几乎没有责任人主动向组织或社会公开道歉，承认自己的错误并主动要求承担自身的责任。这种被动、消极的问责文化必然导致行政人员自律意识薄弱，而行政人员自律意识的缺乏反之又会加深这种问责文化对其的恶性暗示。
4.公民意识淡薄
在行政问责制度中公民意识淡薄具体表现为参与监督、问责意识较弱。虽然今日的中国早已进入了社会主义市场经济发展时期，但是却仍然保留着与封建专制社会和自然经济相联系的传统臣民文化的烙印。缺乏与现代民主社会相适应的公民意识。公民没有深刻地意识到自身所具有的监督和问责的权力。正如某位学者所言：“中国老百姓的善良忍耐和不与官争道德传统心态成全了多少官僚的骄横跋扈观念”。
三、重塑我国行政问责制的伦理对策
行政问责制是中国政治体制改革的一个新亮点，其能否得到真正的贯彻实施不仅取决于制度本身的建设，而且还需要一系列相关配套措施的健全以及行政伦理文化的塑造。具体如下。
（一）完善立法
世界各国的实践已经充分地证明，问责行政人员不能仅靠“风暴”法，而更需要法律制度的不断完善。只有这样，才能使行政问责制形成一种长期有效的机制，使行政问责制能够有章可循，有法可依，真正地做到真问真责。针对目前我国行政问责制存在的立法问题，本文认为制定一部中华人民共和国行政问责法是解决行政问责制所出现的问题的重要逻辑前提。具体而言，应当从以下几个方面努力。
1.问责主体多元化
行政问责主体多元化是保证行政问责制有效运行的必然要求。只有将同体问责和异体问责两种机制相结合，才能在全社会形成全方位的监督和问责以此保证行政问责制运行的公平性和公正性。
2.问责客体全面化
真正的行政问责制其问责客体不仅包括领导干部，还应当包括普通行政人员。因此，在立法中首先应当明确行政人员各岗位之间、上下级之间以及部门之间、中央与地方之间职责和权限的范围。由此，在具体执行过程中，才能进一步明确应当向谁问责问题。
3.问责内容科学化
目前我国行政问责的内容较为单一，范围偏窄。因此，首先，行政问责的内容具体要设定在哪些范围内是立法时需要重点解决的关键环节之一。其次，行政问责的范围是不是越大越好是需要我们进一步思考的问题。总之，行政问责在内容设定上应当力求科学化。
4.问责程序规范化
程序不规范是造成当前行政问责制难以落实到位的关键问题之一。本文认为，在程序设计上应当遵循细化、分类化等原则以增强行政问责制的实际可操作性。
5.执行力度化
制度行故制度在。好的制度不仅在于本身的设计如何，而在于制度运行的结果是否得到了有效地执行。否则，再好的制度也只能是纸上谈兵。
（二）加强配套制度建设
唯物辩证法认为，整体由部分构成，离开了部分的整体不能称之为真正的整体。因此，在我国行政问责制的体系建设中，一方面要加强行政问责自身的制度建设；另一方面亦不能忽视其他制度对于整个行政问责体系建设的重要作用。“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大，甚至掩盖更大责任的工具。”[2]其主要配套制度建设如下。
1.健全强化异体问责
目前我国监督问责制度缺失主要问题在于偏重同体监督问责机制，而异体问责机制相较之下处于相当薄弱的地位。这种偏重致使整个监督问责制度处于严重失衡的状态，进而阻碍行政问责制实施应有的效果。因此，必须健全和强化异体问责机制。首先，强化人大的监督问责作用。其次，合理地利用新闻媒体监督问责力量。再次，充分调动公民参与监督问责的意识等。
2.完善信息公开制度
政府的信息是否公开是公民能否真正参与监督问责的一个很重要的前提。如果政府信息不公开，公民就不知道或不全知道政府的工作人员尤其是领导干部每天在做些什么，公民又如何监督问责呢？虽然中央和地方都已经建立了自己的官方网站，对一些政务也进行了公开，但是公开的力度还远远不够，需要进一步加强这方面的建设。如果不是涉及国家秘密和个人隐私的问题都应当100%向社会公开。但是，法行故法在。任何制度运行的关键在于其是否得到了真正的施行。
（三）重塑行政问责伦理文化
行政问责制的有效实行不仅需要一个良好的外在制度因素，同时，其内在也需要有一个强大的软实力的支撑。美国行政伦理学教授特里·库柏认为，维持公共组织中负责人行为主要可以通过两种途径——外部控制和内部控制。外部控制即刚性机制，着眼于制度体系建设。而内部控制即柔性机制，主要依靠行政伦理文化培养和塑造行政人员的价值观和道德水平以此对制度的良好运行从内在形成一种强大驱动力。任何一种制度的运作，其背后都离不开文化的柔性支撑。根据目前我国行政问责制的整体运行状况，本文认为重塑后的行政伦理文化应当包括以下几个方面。
1.官本位转向民本位：树立正确的主仆关系，增强公仆意识
马克思曾言：“巴黎公社彻底地清除了国家等级制，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的。”毛泽东在《为人民服务》也曾告诫“我们的干部无论职务的高低，都是人民的勤务员。”官本位作为我国传统官文化的核心思想已经与现代民主法治社会的发展趋势以及我党一切为了人民的执政理念相悖离。民本位的思想完全取代官本位的传统思想是时代发展的必然要求。传统的官文化已经不适应人类社会和谐发展的需要。新的行政道德必然围绕着权为民所用，利为民所谋，情为民所系作为核心目标。
2.权本位转向责任本位：树立正确的权力观，增强服务意识
我国宪法明确规定，“国家的一切权力属于人民”，“人民才是国家的真正主人”。由于受到传统官本位、权本位思想的深刻影响，颠倒了人民与国家和政府所应有的主仆关系。这种颠倒的主仆关系严重阻碍了我国行政问责制的正常运行。因此，必须加强对行政人员的教育和培训力度，纠正错误的权力观，并树立正确的责任观念以增强其对人民负责的公共服务理念。这是对行政人员执行行政权力的基本职业道德要求。
3.深厚的官德修养
古语云，“人无德不立，国无德不兴”。修德、立德不仅是做人的根本，更是做官的基本准则。领导干部应当“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，“轻财是以聚人，律己是以服人，量宽是以待人，身先是以率人”，以此真正从内心提升“为民、务实、清廉”官德境界。拥有较高的官德修养是提升权力者人文精神的核心内容。良好的官德修养会为行政问责制的运行营造一个公正、公平、正义的和谐氛围。
4.强烈的公民意识
公民意识作为公共行政伦理道德的基础，其盛衰强弱，极大地影响着行政行为的走向，影响着一个政府的反贪廉政的进程[3]。关于公民意识学术界并没有统一确定的定义。简单地说，公民意识就是指公民知道自己手中拥有哪些权利，并且能够正确行使、运用自己手中的权利来维护自己作为国家主人的利益。同时，还应当承担相应的义务和责任。在行政问责制中，公民意识表现为公民能够积极主动地对政府行为进行监督和问责，并在践行权利过程中切身体会到国家社会管理的主人意识。新的行政问责伦理文化就是要促使公民增强敢于问责和勇于问责的意识，为行政问责制的良性运行营造一个良好的问责环境。
四、结语
我国行政问责制从启动至今，不可否认地取得了一定的阶段性成就。但是，由于其起步较晚，无论是制度体系建设本身，还是行政问责的文化环境仍然存在很多的缺憾和不足。总之，建立一个真正的行政问责制还有很长的路要走。
参考文献：
[1]韩庆祥，张艳涛.马克思主义哲学视阈中的“中国问题”[J].社会科学战线，2008，（11）.
[2]刘军宁.中国如何走向真正的问责制[J].新闻周刊，2004，（17）.
行政问责制建构 篇7
20世纪80年代以来, 在全球公共行政改革的浪潮下, 强化政府官员的责任, 建设责任政府, 已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求:公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。2003年“非典”过后, 我国从中央到地方普遍兴起了对政府机关工作人员的问责制度。随着问责制的兴起, 我国学者也对问责制进行了广泛的研究, 问责法律制度成为政治学、行政学、管理学及法学等学界研究的热点和焦点。但是, 对于行政问责制的法律化缺乏系统的研究。没有法律的支撑, 行政问责很难不成为我国政治生活中的一阵风, 只有把行政问责纳入到法制化的轨道中去, 才能够使其成为一项制度, 并长久地发挥作用, 实践中主要是存在以下几个方面的问题:
1. 立法不完善, 缺少系统化的立法体系
目前我国行政问责制的法律缺失表现为:在全国范围内, 问责制仅是中央政策而非法律, 已有的专门问责制只是地方政府规章而非全国性法律, 问责规定中, 问责事由不具体、责任不全面、程序不规范等等[1]。我国问责法律制度主要以行政问责为主, 行政问责制度相对于人大问责、法院问责而言比较直接见效。行政问责的法律依据主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》以及各级政府制定的各种法规、规章、条例等。但就我国行政问责制度建设而言, 存在标准不统一, 法律不健全, 对问责主体、问责客体、问责方式、责任承担方式的规定模糊等问题。从法的形式看, 我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律, 全国尚未有统一的行政问责法律规定, 各个地方规定的内容详略不同, 标准不一, 缺乏科学的行政问责程序等缺陷。我国立法机关的问责制度薄弱, 制度设计不完善, 问责力度不强, 问责效果不好, 未能充分发挥立法机关的监督作用。
2. 司法功能虚化, 法院对行政人员问责不力
我国法院主要通过审理行政案件, 对具体行政行为的合法性进行审查, 来使违法的行政机关承担相应的法律责任。目前我国司法审查的范围较窄, 力度较小, 加上司法机关在同级人民政府中财政不独立, 地位低下, 司法机关发挥的问责作用有限。为数不多的行政问责法律制度并没有得到有效实施。由于我国的政治体制使然, 在法院的审判过程当中, 存在着相关政府部门领导人拒不到庭, 以权压法蔑视法院权威的现象, 法院的判决存在着执行难的问题, 很多的法院判决如同废纸一张, 根本得不到有效的执行。追究相关领导人的责任更是无从谈起。
3.行政生态环境不完善, 相关制度立法缺失
行政问责制的实施需要信息公开制度等一系列相关制度的配合。虽然我国已经制定了信息公开法, 但这部法律在实施的过程中存在这样或那样的问题, 公民的知情权和参与权并没有得到完全的实现。此外, 我国当前正处于公民社会发展的初期, 公民社会的发展还处于比较低的水平上, 我国的行政问责立法缺少与相关制度的配套, 从而影响了行政问责法律制度的建立和完善。
综合以上分析, 针对我国问责法律制度现状中存在的问题, 为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标, 应当重新建构我国的问责法律制度, 着重问责立法、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。笔者认为, 建立和完善我国的行政问责法律制度应从以下几个方面进行理论和制度创新:
1.完善行政问责立法, 制定全国统一的行政问责法
任何制度的保障和实施都需要法律的支撑, 作为我国构建法治政府, 有限政府的行政问责制也需要法律的保驾护航。要建立真正的行政问责制并有效地运转, 需要有完善的法律法规作保障。由于当前我国的行政问责立法过于混乱和效率不高, 制定一部适用于全国的行政问责法就变得异常紧迫和必要。只有对行政问责进行全国统一的立法, 才能摆脱现有的问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处, 甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。在立法的过程中, 要对行政问责的问责主体、问责客体、行政责任的界定、问责责任的承担方式等作出具体的规定。要加强行政责任的认定和追究, 要特别注意针对目前我国行政问责立法中对问责主体、问责客体以及问责方式规定不明的状况, 对承担行政责任的各级问责主体作出明确的规定, 既要看到同体行政问责的重要性, 又要看到异体问责在我国政治和社会生活中的合法性和重要性, 全国及地方各级人大作为我国的最高权力机关和法律监督机关对各级政府工作人员具有天然的监督权和问责权, 异体问责是完善我国行政问责立法的重要途径。基于行政性问责的随意性和短期性, 必须实现由行政性问责向程序性问责的转变。行政性问责往往是责任政府运作的开始, 但要使责任政府稳定而有效地运作, 就需要进一步走向程序性问责, 完善责任制度的法律基础, 在制度层面, 完善责任制的各项程序, 通过程序保障在责任面[2]。
2. 强化法院对具体行政行为的司法审查, 加强对行政的规制
司法机关和行政机关作为国家权力运行的两种方式, 各自有着自己的属性和运行规律。由于行政权力的特殊性和天然的扩张性, 行政权力的行使必须接受司法机关的审查。没有法律行政机关就什么都不能做, 要建立完善的行政问责制, 就必须强化司法机关对行政机关的合法性审查。使我国为数不多的行政问责制法律法规能够得以有效实施。要尽可能地把更多的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 使更多的具体行政行为受到司法审查。由于依据目前我国的行政立法, 法院只能对具体行政行为进行合法性审查, 而对抽象行政行为以及具体行政行为的合理性没有审查权, 使很大一部分行政行为逃离了司法的审查, 随之对相关行政部门领导人的责任追究也便成了一句空话。为此, 笔者建议, 要进一步扩大司法审查的范围, 不仅要审查具体行政行为, 而且要把一部分的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中去, 不仅要审查具体行政的合法性, 而且要把一部分的涉及合理性的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 这是实现实质法治的必然要求。规范各级政府的具体行政行为, 要强化对行政领导人责任追究的立法, 摆脱对行政领导人责任追究的任意化和随意化的责任追究方式。将对行政领导人的责任追究建立在法律的基础之上。
3. 完善行政生态有关立法, 加强相关配套法律制度建设
当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事, 而无问责之法, 即存在严重的制度资源稀缺[3]。行政问责制的社会基础是建立和优化行政生态环境。行政生态环境的优化意味着公民意识的增强, 官员自律意识的提高, 控权思想、权责统一意识的普及。欲从根本上推行行政问责制, 保证问责的权威与高效, 需要良好的行政生态环境的支撑。良好的行政生态环境主要包括几个方面的内容:公民社会的初步形成;行政信息的公开;权力监督体系的完善。
政务信息公开是实现问责的重要提条件之一, 是实现问责制的基础性要求。我们一再倡导服务型阳光政府, 其中一个很重要的工作就是加大政府决策信息的透明度以及政务信息公开程度, 要让社会各界拥有知情权[4]。如果没有政务信息的公开, 异体问责是不可能进行的。根据我国最新颁布的《中华人民信息信息公开法》, 我国的信息公开走上了一条法制化的轨道, 我国公民对国家工作人员的监督有了最为有效的法律依据, 但是这部法律要在现实生活中真正有效地实施还需时日。另外, 随着我国信息化进程的加快, 构建我国电子政府的网上平台也是当务之急。
“有权必有责, 用权受监督”是权力有效运行的重要条件, 建立完善的监督体制也是我国推行行政问责制过程中必不可少的一环。“法治社会与非法治社会的区别在于:在非法治社会中, 民众必须守法, 政府可以不守:法在法治社会中, 人民必须守法, 政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会, 政府与公民都必须守法。所以, 是否要求并做到让政府守法, 才是衡量法治社会的一个重要试金石。”[5]只有公共权力的行使者依法办事, 接受法律的监督和约束, 才有法治可言, 只有通过监督法制的完善, 形成整个社会对行政权力运行的有力监督, 才能为行政问责制的法制化、制度化提供坚实的基础。不仅如此, 针对政治生活中的行政问责短期化, 行政问责制的法律设计应该更加注意对问责后官员的监督和控制, 防止行政问责制流于形式。
摘要：行政问责制是我国政治生活中的新生事物, 虽然我国已经建立起了一系列有关行政问责制的法律法规, 但要实现由行政性问责到程序性问责的转变, 还需要完善相关的行政问责立法, 从而构建法制化, 制度化的行政问责制。
关键词：问责制,责任政府,法治
参考文献
[1]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其构建.行政法学研究, 2005, (2) .
[2]毛寿龙.引咎辞职, 问责制与治道变革.浙江学刊, 2005, (1) .
[3]张创新, 赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化.中国人民大学学报, 2005, (1) .
[4]刘奕岑, 何跃.问责制推行中的问题及对策意见.社会科学家, 2005-5.
行政问责制建构 篇8
关键词：行政问责,问题,对策
一、行政问责制的实施意义
(一) 推行行政问责制是落实科学发展观的需要
按照现代宪政理论和主权在民的原则, 人民给政府授权, 政府给官员授权, 官员对人民及其政府负责, 政府通过官员向人民负责。我国采用人民代表大会制的政权组织形式, 宪法明文规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生, 对人民负责, 受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 也受它监督。因此人大是各个由它选举产生的机关最重要的监督主体, 人大通过行使质询权和特定问题调查权, 以罢免和撤职的方式实施问责。建立行政问责制, 就是坚持科学发展观和正确的政绩观, 以人民利益为根本。依法行政是依法治国的重要组成部分, 也是贯彻依法治国的重要途径和形式。依法行政的本质特征是行政权的形成和运用均受法治的支配, 实现权、责、能的统一。
(二) 推行行政问责制是建设服务型政府的需要
党的十六届六中全会通过的《决定》提出要“建设服务型政府, 强化社会管理和公共服务职能”。建设服务型政府, 就要坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发, 全心全意为人民群众服务;就要以解决民生问题为根本着眼点和目的。各级政府拥有人民赋予的权力, 掌握着大量公共资源, 处于经济社会管理者的特殊地位, 在构建社会主义和谐社会进程中承担着重要职责。建设服务型政府的重要内容就是要落实责任, 为落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展和人的全面发展、构建社会主义和谐社会提供重要责任保障。
(三) 推行行政问责制是严格执行纪律、追究责任、提高政府执行力和公信力的需要
行政问责制实施是政治文明的一大进步, 是我国行政管理体制的重大变革。从全国范围来看, 近几年国家特别加大了对重特大安全生产事故的责任人, 对违反财经纪律、组织人事纪律的责任人, 对侵占群众利益的责任人, 对弄虚作假的责任人的严肃查处。通过对这些问责案件的查处, 加大了对官员的约束和监督, 促进了官员真正对权力负责, 减少了工作中的过错和失误, 提高了各级政府的执行力和公信力。
二、行政问责制的由来
行政问责制是对国家公务员滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守而使国家、法人或公民的利益遭受损失的行为进行责任追究的制度。2008年的“三聚氰胺”事件引发了国人关于行政问责制的关注。从西方国家看来, 行政问责是一种公共问责、民主问责, 其实质是政治权力控制的一种方法, 就是让掌握公共权力的政府官员对其行动负责。行政问责的对象, 从狭义上理解, 是各级政府和政府的组成部门, 以及各级政府和政府组成部门的授权部门;从广义上理解, 行政问责的主要对象是国家公务员, 即所有行使公共权力的组织与人员都应该成为行政问责的对象。
三、行政问责制的实施现状
(一) 建国以来的问责实例
在中国, 依照现代政治责任理念建立行政问责制, 无疑将对传统的“官本位”观念和体制造成巨大的冲击。一般认为, 我国大范围的行政问责始于2003年我国的“非典”危机。就行政问责制建立的目的来论, 从时代背景上而言, 则主要是出于民主政治建设的需要, 出于树立和落实科学发展观、构建和谐社会的需要, 同时也是出于完善市场经济体制、体现法治精神以及维护群众利益的需要;从行政问责功能上说, 则大致可归纳为3个方面:一是事后惩戒;二是事前预防;三是警示教育。
(二) 当前行政问责制中存在的问题
改革开放以来, 伴随着行政管理体制改革的深化, 我国的行政问责在理论、实践和制度化建设等方面均有了明显发展。尤其是近几年, 随着“三个代表”“科学发展观”及“以人为本”治国思想的提出和实践, 行政问责制从中央到地方依次展开, 力度和范围逐级增大。不但中央制定了行政问责制的各种细则, 很多地方政府也根据地方特色因地制宜地制定了行政问责的具体规则, 并取得了一定的实践成效。但是, 由于我国的各种制度尚处于完善阶段, 行政问责制也不例外。因此, 无论是法律规定还是具体实践, 都还存在着一些突出的问题。
1. 行政问责执行主体不够丰富
当前, 行政问责主体主要是指行政系统的内部问责。主要局限于行政机关内部的纪检部门、监察部门、审计部门等上下级之间, 在实践过程中难免会存在官官相护的现象, 难以实现真正的问责。
2. 行政问责监督主体没有真正落实
根据我国法律规定, 政府的行政问责监督主体包括各级人大, 各民主党派, 各家新闻媒体及人民大众。虽然法律赋予了上述主体行政问责监督的权利, 但是从实际实施来看, 很难真正落实。以人大对政府官员的问责为例, 从法律角度而言, 人大代表有宪政权威上的质询权, 但在全国各地的政治实践中, 官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大负责。同时, 人大行政官员的失职和违法行为也很难追究责任。
3. 权责界定不明
由于种种原因, 我国各级政府部门之间的部分职责划分不够清楚, 权限或重叠或空缺, 导致重大问题出现时, 相关部门相互推脱责任, 难以确定到底问谁的责。在部门内部, 上下级之间及现部门和前部门之间的权利与责任也难以界定。而且, 当前出现了“齐抓共管、集体决策”的现象, 难以确定真正的责任承担者。
4. 缺少法律细则支撑
我国的很多法律和制度还在不断完善, 问责制在实践中还没有走上程序性问责的轨道, 目前的问责制在某种程度上只是一种运动式的问责、政策性的问责和人治式的问责。
5. 问责事项过于避轻就重
当前的行政问责事项主要集中在安全事故领域和重大经济责任领域的人命关天的大事、造成损失极为严重的明显过失和造成影响极其恶劣的事故, 而对于那些损害政府声誉、破坏政府形象的行为很少问责。
6. 问责信息不透明
政府信息透明化是一个民主政府的重要举措。随着民主进程的不断推进, 我国政府也在尝试政务公开, 但是绝大部分的信息是不透明的, 导致搜集相关的问责信息变得非常困难。
四、完善当前行政问责制的建议
针对当前行政问责方面出现的问题, 本文提出以下对策。
(一) 完善行政问责法律和制度
行政问责制发挥应有的作用需要相应的法律保障, 因为法律具有权威性和强制性, 对权力进行监督一定要有法可依, 这也顺应我国“依法治国”的治国理念。自从2003年发生“非典”以来, 各级地方政府已经制定了相应的地方问责制度, 而且很多地方执行的效果也令人满意。如天津市人民政府2004年1月13日施行的《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》, 其问责方式是:责令作出书面检查;通报批评;责令辞职;给予行政处分;法律法规规定的其他方式。全国的其他地区如重庆市、海口市、大连市、深圳市、昆明市、长沙市等已经实施了地方问责制。在此背景下, 应该组织法学界专家对行政问责制进行研讨, 将行政问责制尽快上升为法律, 发挥问责制的相应作用, 为我国建立责任政府、构建和谐社会起到应有的作用。
(二) 界定行政问责主体职权范围
政府责任的实现, 必须建立在严格监督的基础上。而“问责制”的首要问题, 就是要弄清主要由谁来发问、谁来监督。目前, 我国行政问责主体的局限主要体现在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。因此, 问责制除了要完善政府自身对自己进行问责 (同体问责) 外, 更应该借助政府外部的力量来进行监督和制约 (异体问责) 。当前, 问责主体虽多, 但由于程序、责任、职权范围不明晰, 造成了行政问责主体的实际缺损。因此, 首先要规范问责主体及其权力, 使问责主体各行其责、各安其分。即“党组织问其党员干部的责;政府问其有权处分的官员的责;人大问其任免的官员的责等。行政问责立法必须完善这些问责主体的权力, 以确保问责到位、合法、有效”。其次, 重要问责主体的界定应作为关键问题来加以解决。具体而言, 人民代表大会作为我国的人民代表机关和权力机关, 是最重要的问责主体, 加强人大的刚性问责功能是我国行政问责制度设计的一个最为关键的突破口, 更是行政问责制的核心内容。在行政问责中, 人大不仅要强化宪法赋予的质询权、调查权、罢免权和撤职权, 还可以考虑建立专门的问责委员会, 对其提出的经政府采纳并纳入政府工作日程的提案进行监督问责。另外, 我们可以发现, 当前在对责任官员的问责中, 往往伴随着党纪处分。在我国, 党委执掌主要公共权力, 各级领导班子中, 党委书记是一把手, 其他人员很难对其进行有效的问责, 因此只有党内问责制度的实行, 才能保证行政问责的真正落实。可以采取党的纪检部门在吸收政协成员的基础上组建党的问责专门小组进行问责。公民是行政问责的当然主体, 也是问责的最大主体, 由于程序、权力的严重缺失, 其监督作用基本无法实现, 因此, 我们应加强市民组织的建设, 使其更好地发挥问责作用。
(三) 建立多元问责机制
单一主体问责无论在理论上还是实践中都已经无法使行政问责制真正起到作用, 因此构建一个多元问责体制、全方位多角度进行行政问责更有利于提高制度的科学性。一般而言, 关于行政问责制的主体, 大概有7个方面:一是人大监督, 即最高权力机关的监督;二是民主党派的监督;三是司法监督;四是监察、审计部门的监督;五是内部监督, 即党委纪检部门、行政主管部门的监督, 也称自我监督;六是社会和群众监督;七是新闻媒体监督。综合归纳起来大致又可分为4个方面:一是人大问责 (即政治问责) , 从目前我国的现行制度安排来看, 各级人大及其常委会是权力机关和立法机关, 启动各级人大及其常委会对政府官员的问责制是一条比较可靠的途径, 而且也符合国际惯例。由于人大有着独特的政治优势, 因而在多种问责的主体中, 人大的问责是最具权威和最具效力的。二是系统内部问责 (等级问责) 。如对于党委系统的官员问责问题可以通过推行党内民主, 强化各级党代表大会的作用来加以解决, 或通过党的纪律检查委员会来行使问责权力;在行政系统则可以通过内部的监察部门以及上级对下级的等级制进行问责。三是司法问责 (即法律问责) 。司法机构依据各种法律法规对行政违法行为进行惩戒。四是社会问责 (即民主问责) 。社会公众通过公民参与、舆论监督等形式实施对国家公务员违法责任的追究。
(四) 政务信息公开
行政问责制的启动源于政务信息公开。不知情就无法问责。政务信息公开的目的即在于明确问责内容。而政务信息公开所涉及的问责内容具体包括5个方面:一是涉及实施法律法规及人大议案和意见方面;二是涉及执行党的方针政策和决议、决定方面;三是涉及政府决定、规定、行政过错及造成各种损失方面;四是涉及社会诚信及公众影响方面;五是涉及工作状态及工作效果、效率方面等。责任追究制是一种过错追究, 而行政问责制不仅仅是过错追究, 还包括非过错追究。它不仅要对乱作为或作为不力进行问责, 而且也要对无作为、不作为进行问责, 即要治庸治懒。所以, 政务信息公开可以让问责主体明辨是非, 区别对待。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》将推动我国政务信息公开法制化、制度化, 从而有利于行政问责制的建立与完善。
行政问责制在我国的发展尚处于初创阶段, 必然有其不完善的地方, 但它的实施可以说意义重大, 行政问责制是中国政治体制改革的新亮点, 其成功与否取决于一系列因素。当前, 在我国建立科学健全的行政问责制, 既需要突破诸多现有制度, 同时, 行政问责制的核心“问责”的落实更有赖于在政府官员和整个社会中形成一种问责文化的氛围。从近年来中央政府实行行政问责的坚定决心和有力措施以及各级地方政府纷纷出台有关行政问责的规定来看, 我们有理由对我国行政问责的成熟与完善充满信心。
参考文献
[1]邹健.问责制概念及特征的探讨[J].中共南宁市委党校学报, 2006 (3) :47-49.
[2]宋涛.行政问责概念及内涵辨析[J].深圳大学学报, 2005 (3) :42-46.
行政问责制建构 篇9
一、行政主导:我国高校内部问责制的特征
高校内部问责制就是高校内部各组成部分围绕各自责任进行报告、解释、说明以及奖惩的过程, 并检验出需要改革的方面, 以及如何改革等。问责内容主要包括, 院系的课程和教学质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量以及学校组织机构的管理质量[1] 。实际上也可以说, 高校内部的一切事务都可以成为问责的对象。因为问责不仅包含了对权力的监督, 职责的履行, 也包含了对于工作改进的推动。高校每一项工作背后都有权力, 都是履行职责的过程, 而履行责任就要尽到责任。问责就是追究责任的过程。
问责的实施手段多种多样, 一般高校的管理方式和方法都可以成为问责制的组成部分, 比如各种考核审查、院系评估、参与式预算、校长报告、信息公开制度以及目标管理等。当然这些管理手段并不等同于内部问责制本身, 他们之间并没有必然关系。这些管理手段要成为问责制的组成部分必须满足三个条件。首先是回应性的。也就说, 这些管理手段是为了外部的责任要求而做出的回应, 比如回应教师和学生公布学校预算的要求, 院系回应学校相关部门关于教学质量的要求等等。其次是奖惩性的。也就是说, 对于回应的后果必须有追究的过程, 满足了责任要求, 有奖励, 完成不了责任要求也就是“失责”, 则会受到惩罚。第三是强制性的, 即追究责任的机构是高校正式的权力机构, 拥有强制制裁的能力, 违背职责的组织和个人不能逃脱被惩罚的结果[2] 。
因此, 高校内部的院系评估、审查以及目标管理与问责并非一回事, 要具体情况具体分析。只有这些管理手段用来回应外部要求, 并伴有奖惩性后果才构成问责。可见, 问责与高校各种管理手段可以互动转化和借鉴, 延伸一点就是问责, 问责往往以这些管理方式为手段。判断一个管理手段是不是问责, 可以从目的、要素、结果运用、奖惩措施等方面进行分析。
目前, 我国高校内部的管理手段已经具有一定的问责性质。比如院系评估就是为了回应学校对于教学质量的要求, 并且评估与奖惩联系在一起。作为一种制度, 问责制的要素主要包括:第一, 问责主体, 是指“由谁问”, 分为同体问责主体和异体问责主体;第二, 问责客体, 是指“向谁问”;第三, 问责内容, 也称问责范围或事由, 是指“问什么”;第四, 责任体系, 即问责主体和对象各自的权责划分以及主体和对象之间的权责关系;第五, 问责程序, 是指“如何问”;第六, 问责后果, 是指“如何办”, 包括责任的承担、改进、救济等事项。
在这些要素当中, 主体和对象相互之间的权责关系最为关键, 最能体现一个组织问责制的本质特征。只有主体和对象之间的权责关系明晰, 才能保证问责活动顺利进行, 从而实现问责的目的。实际上, 主客体权责关系反映了问责的规则, 问责对象、问责范围、问责标准、问责程序、问责结果等基本要素都可能随着主客体关系的变化而变化。
基于问责主体与问责对象关系维度, 问责主体与问责对象之间的关系又可细分为横向关系和纵向关系。从横向关系看, 可分为外部关系和内部关系。其中, 外部关系是指问责主体是问责对象之外的行为体, 而内部关系则意味着问责主体与问责对象处于同一部门。从纵向关系来看, 可以分为垂直关系和平行关系。其中, 垂直关系是指问责主体与问责对象之间是一种自上而下或自下而上的关系, 平行关系则是指问责主体与问责对象之间没有上下之分, 双方处于平等地位[3] 。
就我国高校内部问责主体和对象的关系而言, 高校的问责主体是学校的行政部门及其领导, 而问责客体则是各个院系的教师和学生, 这是一种典型的行政主导的问责机制。如当前高校普遍实行的目标管理和院系评估制度, 主要是行政领导组织, 教师基本不参与;行政部门问责主体与院系师生这一问责对象之间是一种外部垂直关系。学校的各种审查评估监督机构都是行政单位, 和院系师生截然分开, 两者不是平等关系, 而是一种命令与服从的关系, 是行政部门追究和认定院系责任, 而院系却没有权力追究和认定行政部门的责任;因此, 在问责的内容上, 涉及院系课程和教学的质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量等, 但是涉及组织的管理职责的就比较少, 尤其是涉及各个行政部门财务预算公开的问责制度更为少见, 此外, 不能对校长等领导进行绩效评估, 追究校长的责任, 除非校长出现了严重违纪问题, 如贪污腐败等;另外, 对学校的学术发展没有相关责任奖惩规定。从问责的程序与结果来看, 由于行政部门和领导是问责主体, 问责的程序和结果都有他们来制定, 一般都是自上而下的审查或者评估, 而基层的院系及其教师和学生无权审查和评估行政部门和领导。
二、高校内部行政问责制引发的问题及其根源
行政主导的高校内部问责制的最大特点在于高效率和高执行力。这也正是马克斯·韦伯所言的科层制的最大优势。科层组织是一种由自上而下的权威构成的垂直监督机构, 通过层级负责制和严密的监督达到“问责”的目的。在当前的高校内部问责制中, 院系及其师生都成了这种科层组织自上而下的组成部分, 他们对上级行政领导负责。行政主导的高校内部问责制有一定的优势, 但是, 它仍然只能适用于政府组织, 用于高校组织就会带来许多问题。
(一) 问责主体错位
从利益相关者角度看, 高校是一个典型的利益相关者组织。在高校内部, 按照重要性程度, 最核心的利益相关者应该是教师和学生。当然, 高校管理人员也是利益相关者, 他们是高校运行的组织者、协调者和服务者[4] 。但是毫无疑问的是, 就利益相关程度而言, 教师和学生才是高校内部最重要的组成部分, 管理者是受教师和学生的委托行使管理权力的。就高校的本质属性而言, 高校作为一种特殊的社会组织, 是社会的人才培养机构和学术组织, 以人才培养和学术创新服务于国家和社会是大学本质属性的体现。尽管现代高校与过去的“学者行会”有了很大不同, 但高校作为人才培养机构和学术组织的性质并未改变。既然高校是学术组织, 那么它的主体就应是学术人员。
总之, 不管是从利益相关者角度, 还是从高校组织特性角度, 高校内部的主体都是教师和学生, 而不是行政人员。但现实中, 行政主导的高校内部问责制一方面基本上不考虑教师和学生的参与, 因此也谈不上师生能发挥什么作用。也许在问责进程中, 会象征性听取教师和学生的意见, 但他们的意见不会发挥实质性作用。在更多情况下把教师和学生当成主要的问责对象, 追究教师和学生的责任。这种主客体关系无疑是错位的。
(二) 问责目的难以实现
高校问责制不仅是追究责任的过程, 也是提高办学绩效及提升教育质量的过程。追究责任只是工具和手段, 提高办学质量才是最终目的。不过, 行政主导的问责制本身就是工具理性的产物。工具理性的基本特征就是强调选择最有效的手段实现既定目的的行为, 或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性的特点是注重手段、方法、技术实证、量化。
事实上, 我们也可以看到, 在当前的高校内部评估以及目标管理中, 强调的都是指标体系, 都是量化的数据, 而这些量化的数据只能反映教学或者科研表面的部分。比如以教学成果奖等来评价教学质量。而教师为了满足这些评估指标的要求, 就不得不急功近利, 使用短期实用的策略, 千方百计获得这些奖项, 但这样做无助于提高教学质量。在科学研究方面, 论文数量不能代表质量, 但是教师为了完成指标, 不愿研究周期长的研究项目, 以避免在相当长的时间拿不出研究成果。作为一种生存策略, 教师有意从事那种价值不高、但能很快出成果的项目, 以期能不断地获得研究结果而发表论文。所以, 在行政主导下, 高校内部问责成为“压力传导器”, 为了“急功近利”, 而不是学术发展。
(三) 问责范围有限和程序不公
由于是行政主导的高校内部问责制, 问责对象仅限于教师和学生, 或一般行政人员, 而较少针对行政领导。而有关重大的与行政相关的问责内容被有意无意地忽视。比如对校长的绩效考核。校长的绩效评价应该是高校内部问责制的最重要组成部分。在美国, 作为实现绩效提升的关键环节, 美国高校校长的绩效考核已经成为常态性的制度, 主要分为两类: 年度评估和阶段性评估[5] 。年度评估通常覆盖一个行政年度, 主要依据校长的自我评价和董事会掌握的第一手资料来进行。阶段性考核每 5 年左右进行一次, 通常都会设计结构化与系统化的考核信息收集方法, 考核主体的构成也比较复杂, 除了本校人员之外, 一般都有外部考核专家的参与。阶段性的考核对决定校长的薪水或者留任有非常大的影响。但是, 我国高校校长的绩效考核制度还没有建立起来。再比如信息公开制度。信息公开也应该是高校内部问责制的重要组成部分, 但是现在高校中各种财政预算没有教师的参与, 其开支的明细情况也没有对教师的说明和解释, 脱离了基本的信息参考, 对行政的问责无从谈起。而且, 在当前高校内部, 根本性、全局性的决策失误, 以及施政失败, 也未完全纳入行政问责的范畴, 而即使问责也是上级政府部门来进行, 与学校内部关系不大。
另外, 高校内部问责制也存在程序不公的问题, 比如年终考核局限在行政人员内部, “自己人问责自己人”, 程序上也不公开不透明。
为什么我国高校的教师和学生却不能成为问责的主体, 而仅仅被当成问责的对象?其根本原因在于我国特殊的制度环境。
我国高校的制度安排不可能发展出一个与制度环境相悖的制度类型。因为, 显而易见的事实是, 我国高校不是按照学术逻辑架构的组织, 而是按照政府行政部门的“组织—权力”架构:学校的职能部门基本上按照政府教育行政部门的内设机构“对口”设置;所有公办大专院校都有从副部级、正厅级到副厅级的“单位级别”, 校级领导由上级部门委派或任命, 并进行“干部交流”。从高等教育权力体系的角度看, 中国高校组织内部的行政权力被“化”成了政府行政权力“链条”的末端[6] 。这是高校行政权力占据主导地位的关键。而既然高校行政权力占据主导地位, 高校内部的问责制当然以行政为主导。
三、建立以学术为导向的高校内部问责制
高校作为学术组织, 它的核心责任无疑是学术责任。学术责任体现在高校人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承等各项活动中。因此, 高校内部问责制的出发点和目的都应该围绕学术责任。对学术负责是高校内部问责制的应有之义。
以学术为主导的高校问责制首先表明问责是对学术负责, 以提高学术水平为目的, 而不是对行政负责, 以提高政绩为目的;其次, 在问责的主客体关系上, 学术主导的问责制是以学术人员为主导的多元主客体结构, 教师、学生以及行政人员同样可以成为问责主体或者客体之一。而且主客体并不是上下级垂直关系, 而是平行关系;在问责内容方面, 与学术发展的相关内容都应该纳入到问责体系中来;在问责的规则上, 应该充分发挥学术委员会的作用, 由他们来制定问责的制度规则。
(一) 把高校当成学术组织来建设
在高校与政府的关系方面, 高校作为独立的社会组织, 作为面向社会依法自主办学的法人实体还没有形成, 高校基本上是隶属于政府的, 面向政府办学。政府对大学的管理和控制方式是单一的直接行政控制, 利用法律的、信息的、评估的、市场等手段和方式还不够。如果高校不能获得应有的办学自主权, 它不可能发展成对学术负责的组织。从高校内部的制度安排上看, 我国高校内部的组织构架和管理机制, 基本上是行政管理模式, 是围绕行政权力和行政运行效率而建立起来的, 难以体现或反映高校组织的学术特性, 行政权力与学术权力严重失衡。以学术为主导意味着在学术权力和行政权力的关系处理上, 学术权力应该处于主导地位。
(二) 建立和完善师生共同参与问责的机制
内部问责的实施是在高校内部进行的, 教师和学生以及学校的各级管理部门都是主要的参与者。从学校的校领导、学术委员会到每位教师和学生, 都参与内部问责。比如对于教师的教学, 学院应组织专门的委员会对教师的教学和课程进行评估, 这种评估涉及同校不同院系的教师以及相关的学生, 包括“学生评教”, 以及对毕业生的调查和同行评议等。这样就使得学校所有的人员基本都参与到问责活动之中, 既保障了各个主体问责的权利, 也使学校各类主体对自己进行全面的了解。
(三) 建立独立的审查和评估机构
高校内部问责制在程序上应该公正和公开, 这有赖于一个独立的审查和评估机构, 它应该对学校学术委员会负责, 而不是隶属行政机构。审查或评估委员会可以由学术人员和行政 () 人员共同组成, 但应以学术人员为主体, 成员可以来自院系和学术评议会, 并且一定保证这些人员有能力对该单位的工作质量进行审查。委员会的成员要有必要的专业能力。必要的时候可以邀请具备专业条件和技术能力的外部人员参加, 保证问责的客观性和公平性。
(四) 不断丰富问责内容和形式
从高校问责制的内容来看, 一是要不断扩大问责的范围和内容, 增加对各种组织管理能力的问责, 尤其是建立起校长绩效考核制度以及各种信息公开制度。从问责类型来看, 一是事故性问责。二是日常性问责。当前我国高校尤其应该建立日常性行政问责, 将之发展为问责机制的主要领域。三是问责的形式要多种多样。首先, 是自我问责和外部问责相结合。对一个院系或者部门的审查, 要从探究该部门的缺点和改革方法为中心的自我问责开始。关于自我问责, 主要是部门对自己的任务及优秀标准的看法, 以及外部机构授予的等级及对毕业生就业状况的看法等。然后, 通过外部审查和评估, 给予诊断, 在自我问责的基础上给予相关的评估报告。其次, 是构建合理科学的绩效指标体系。科学设计作为问责依据的绩效评估指标, 使问责真实反映学术应承担的责任。高校作为学术组织, 单纯统一定量的考核肯定不能完全反映学术责任, 而应该分门别类、针对不同的问责对象, 定量与定性相结合, 较为全面细致地设计指标体系。
参考文献
[1]Martin Trow.Trust, Markets, and Accountability in Higher Education:a Comparative Perspective[J].Higher Education, 1996, 9 (4) :310.
[2]世界银行专家组.公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析[M].北京:中国人民大学出版社, 2007:7-9.
[3]周湘林.从政府问责到社会问责:中国高校问责制的内涵、类型与变革[J].高等教育研究, 2010, (1) :37.
[4]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究, 2007, (7) :37.
[5]江嵩, 宋洪峰.美国高校校长的绩效评价[J].比较教育研究, 2007, (7) :37.
行政问责制建构 篇10
关键词：依法治国；行政问责；行政管理；体制改革
一、行政問责制
1.行政问责制的内涵
行政问责制是政府行政管理体制中，为了维护行政秩序、提高行政效率、避免行政失误、保障行政相对人合法权益，由行政机关监督部门、社会公众、社会团体以及新闻媒体依法对行政机关的行政决策行政行为、行政权责等进行监督和追责的行为。
行政问责的主体包括同体问责和异体问责两种，异体问责是政府行政问责社会化的一个发展趋势。从行政问责的客体来看，主要是指“向谁问责”、“问谁的责”，主体与客体之间的界定是行政问责制实施的基础和前提。
行政问责的范围，主要包括了行政机关及其工作人员在行政执法过程中的法律责任、政治责任、行政责任和道德责任等。
行政问责的程序，指的是“如何问责”。从当前我国政府行政问责的程序来看，主要包括两种，一是常态化的听证质询，二是行政追责，与之相伴的包括监督、调查和权利救济。
行政问责的结果是依据行政问责的具体事实，根据问责程序的相关规范性要求，依法追究行政问责客体的责任，包括法律责任、行政责任、政治责任和道德责任等。
2.行政问责制的功能价值分析
从行政问责制度的功能价值来看，我国行政问责制度具有监督与纠偏功能、惩处与教育功能、引导与评价功能。
（1）监督与纠偏功能。在行政问责的制度设计中，监督和纠偏是其所具有的两大基本价值。一方面，权利的行使需要监督，行政权利直指民生，乱作为、不作为都是对权利本身和受益者的伤害，行政问责将常态化的权力运行监督和即时性的权利责任追究相结合，权责明确。另一方面，行政行为的过程性因素繁多，行政目标的期望设定与预期构成不尽相同，常态化的行政问责机制对行政过程中的不合理因素进行质询和改善，能够起到纠偏的实效。
（2）惩处与教育功能。惩处与教育功能是行政问责制的另一个重要功能价值。对于行政决策和行政执行中的失误，在对社会公众利益造成不同程度伤害的同时，行政决策者在做出决定之前理应进行理性和全方位的考量论证，对于决策失误，决策者应当承担因决策不力带来的损失，这就是行政问责的惩处机制。同时，通过设立行政问责制，将惩处功能引入到该机制的内在逻辑中，对于类似行政行为起到一定的宣传督导和教育功能。
（3）引导与评价功能。行政问责制的另一个功能价值在于引导和评价。行政决策和行政行为失误的责任归属在于政府机关及其负责人，行政问责制度的设立能够正确引导行政决策和行政行为避免失误，朝着最大公益性的方向出发。同时，也可以作为考核评价行政机关行政行为的一个重要指标。
二、依法治国视域下行政问责制度存在问题及新要求
从我国政府行政问责制的发展轨迹来看，我国逐步建立健全完善的长效型的行政问责机制，问责督查制度得到了有效的实施，动态化的行政问责机制有效的保障了行政问责效力，同时，进一步拓展行政问责的范围，由同体问责向异体问责转变，行政问责文化体系逐步完善，对政治责任和道德责任的问责进一步强化，行政问责的程序进一步规范化，通过规范性条例的形式推动了政府行政问责制的制度化和执行力，有效的保障了行政问责的效能。
1.行政问责制度存在的问题
我国逐步建起了相对完善的行政问责制，从行政问责的实施和保障来看，还存在一些不足，主要表现在法制、程序、方式、范围和思想层面。
（1）法制层面。依法行政和行政问责都是依法治国的必然要求。自2003年“非典”以来，相继出台了多个行政问责规范性文件，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》等，行政问责制度也从起初的追究重大安全事故拓展到了追究滥用行政职权和行政不作为的责任。但从立法形式来看，有关行政问责制的全国性法律法规尚未建立，法律位阶低、问责标准不统一、惩处力度不一致等影响着行政问责的统一性和规范性。同时，从当前现有的问责规范文件来看，违法违纪的行政处分所占行政问责比例大，更为广泛意义上的行政问责制未建立。
（2）程序层面。问责程序是行政问责制得以有效性实施的重要保障。一方面，行政问责的实现需要法律层面的程序性规定，通过“法律程序问责权力”①，而从当前的问责程序来看，由于缺乏相应的法律依据，因此，大多数情况下还是“权力问责权力”，这就大大增加了行政问责的随意性。与此同时，从当前我国行政问责程序的制度设计来看，缺乏可操作性，笼统的问责程序抑制了行政问责的执行力和生命力。
（3）方式层面。行政问责的方式既包括主体问责也包括异体问责，但关键在于异体问责②。异体问责是由行政机关以外的问责主体，包括人大、新闻媒体、检察机关、审计机关、第三部门组织而组成的问责主体。这种行政机关外部监督问责主体有效的保障了行政问责的有效性。从当前我国行政问责的方式来看，大多数是行政机关体制内“自上而下”的同体问责形式，人大问责、司法问责、新闻媒体问责受到制约，问责方式不完善。
（4）范围层面。行政问责制度的范围指的是对问责客体的哪些行为问责，即“问什么”。从当前我国行政问责制度的范围来看，主要集中于对重大安全事故的问责，而对于关涉范围更加广泛、社会公众利益需求指向更加明确的行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等的问责相对较少。同时，行政问责的范围缺乏统一的标准，问责范围的规定笼统模糊，缺乏具体操作性，制约了行政问责应有的效果发挥。
nlc202309040631
（5）思想层面。行政问责的行政文化和政治氛围对于行政生态环境中行政问责制度的建设具有重要的引导性作用。我国传统的政治文化中，自主意识和参政意识相对匮乏，公务员队伍中的行政道德观念和责任意识亟待提升，问责势必会关涉到“人”，加之法制意识和政治民主意识的缺乏，使得行政问责男贯彻、难执行。
2.依法治国对行政问责制的新要求
法是治国之重器，良法是善治之前提，依法治国对政府行政问责制提出了新的要求。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建立依法制约和防止权力滥用的系统性、全方位、无缝隙的社会主义法治体系。全面推进依法治国要求行政机关深化行政管理体制改革，严格界定政府公权力与私权利之间的界限，以提高行政效率主要抓手，面向普遍的、大众的、最为广泛的社会公共服务体系，加强行政问责制度建设，通过建立健全行政问责法律体制，明确行政问责的方式、范围、程序规范、承担后果，推进行政问责体系的规范化、统一化建设，为政府行政管理体制改革创新提供源源不断的动力。因此，依法治国视域下的行政问责制需要严格的法律规范、严密的制度保障、严苛的执行力度。严格的法律规范需要进一步完善行政问责制的立法保障，提升立法位阶，改变原有的“权力问责权力”的问责机制，重新构建新型的“立法程序问责权力”的问责机制；严密的制度保障需要理性规划和确定行政问责的方式、范围、程序、应承担后果，严格遵照行政问责制度进行问责，保障行政问责的规范性、统一性和有效性；严苛的执行力度需要构建行政问责制的配套措施，通过政府绩效评价制度、行政问责救济制度等方式增强行政问责的执行力，同时，通过深化政务公开透明制度、增强行政问责文化体系建设巩固行政问责制的实施。
三、依法治国视域下行政问责制度创新与优化
全面推进依法治国对行政问责制度提出了新的要求，构建统一完善的行政问责机制需要从完善问责主体、明确问责范围、规范问责程序、增强问责保障等方面进行创新和优化。
1.完善问责主体
完善问责主体是依法治国视域下政府行政问责制度创新和优化的重要保障。问责主体包括主体问责和异体问责两种，需要进一步规范同体问责，更为重要的是拓宽和强化异体问责。
（1）规范同体问责。同体问责事行政问责的重要方式，主要包括了执政党的问责，行政官员自身问责和行政系统内部的专属、权属问责三类③。规范同体问责就是改变原有状态下同体问责不及时、走过场等现状，充分发挥同体问责的洞察力和适应性，在程序上加以完善，在制度上增强配套措施建设，转变同体问责主体的思想观念，增强行政责任感。同时，为了改变同体问责不作为的行政问责现状，可以考虑将问责不作为纳入到行政考核中，以激发和促进行政問责主体的问责主动性。
（2）强化异体问责。完善问责主体的关键在于强化异体问责。异体问责指的是人大、民主党派、新闻媒体、司法机关、监察机关、审计机关及公众尤其是第三部门组织对于政府的问责，相对于同体问责，它是一种由外部主体所构成的监督和问责。就目前我国行政问责制实施情况来看，行政问责制几乎都是按“自上而下”的体制运作的。第一，完善人大代表问责制。通过法律的形式制定人大代表问责制的法律法规，建立有效的代表公示制度和议案、建议、意见、批评采纳的财政补贴制度，以有效地以量化形式，客观、公正地达到对人大代表的问责目的，促使人大代表积极履职。第二，完善民主党派问责制。我国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，民主党派具有参政议政和民主监督的功能，因此，民主党派理应成为行政问责的发起主体，提供线索和来源，接受民主党派的问责和监督。第三，完善司法机关问责制。法院、检察院在审理自身管辖范围内的案件时，如果发现行政官员应当被问责，可以通过向问责决定主体提交司法建议书的形式提出问责建议。第四，完善社会公众和新闻媒体问责。公共行政管理处理的是公共事务，目的是公共利益，决定了公共行政过程就是参与过程。从问责制的实施来看，由于政府责任是公共责任，公共责任的审查和追究就不能由少数人说了算，公众是最终裁判者。第五，应完善相关制度，保证公民及低层官员能够参与到问责制实施的各个环节，包括监督官员职责的实施、审查官员责任履行结果动议对官员责任的追究、决定对失职官员处罚。由于参与是否有效，涉及到公民掌握的资源参与意识、参与渠道等方面的因素，目前应本着先易后难的原则，在一些与公众利益密切相关的政府部门，建立公众评议行政机构及其人员的评议制度，吸收公民参与官员的问责过程，然后逐步推广到其他政府部门。
2.明确问责范围
明确问责范围是依法治国视域下行政问责制度创新和优化的另一个重要方面。而问责范围的确定不可能通过一一列举的形式使其详尽，但可以通过一定的方式将其框定在一定的框架范围内。
（1）问责范围确定的原则。首先，问责范围的确定需要遵循有限性的原则。所谓有限性就是遵循权责一致的原则，问责的范围必须与其所承担的任务和使命存在一致性，不能无限制扩大问责范围，同时，在法律的要求下，结合具体情况，使得免于问责的情形只存在于法定的抗辩理由。其次，问责范围的确定需要遵循明确性的原则。问责范围的确定不能是模棱两可的，模糊笼统的问责范围不仅不会起到应有的问责效果，相反还会基于行政机关免于问责的缝隙。因此，问责范围的确定要建立统一的普遍的标准，必要时通过列举的方式加以限定。最后，问责范围的确定需要遵循可操作性的原则。一方面，可操作性需要规范统一的制度体系，对于同一种行政行为，不同部门、不同地区需要实行一致的裁量标准。
（2）问责范围内容的倾向性调整。从当前我国行政问责制度的范围来看，主要集中于对重大安全事故的问责，而对于关涉范围更加广泛、社会公众利益需求指向更加明确的行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等的问责相对较少。因此，从问责范围内容的倾向性来看，需要向行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等具体的、与社会公众关联更为密切的内容倾斜。
nlc202309040631
3.规范问责程序
政府行政问责制只有在法定的程序框架范围内运行才能起到良好的问责效果。完整的行政问责程序包括问责启动程序、问责调查程序、问责决定程序、问责申诉程序。
（1）问责启动程序。问责启动程序是整个行政问责体制的开端，行政问责决定主体在对行政问责任人做出逻辑判断后，确定是否对其启动问责程序。问责启动程序同时有包括了依职权启动程序和依申请启动程序两种。
（2）问责调查程序。问责调查程序指的是在问责决定人确定启动问责程序之后，对行政问责责任人的行政行为等展开的调查，为了确保问责调查的公正性，需要充分听取问责相关人员的意见，包括问责发起主题、被问责人和被问责案件的相关人员等。
（3）问责决定程序。问责决定主体一般是问责委员会所属的人大常委会，其在对整个问责过程进行审议和充分听取被问责人陈述和申辩的基础上做出问责决定书。
4.增强问责保障
问责保障机制包括了问责的动态评价机制和问责文化体制建设。
（1）构建问责动态评价制度。过程问责制的立意，强调健全一整套全过程问责制度，在责任履行的每个阶段都要问责，问责内容与履责内容完全吻合，一一对应，使问责常态化"这样，问责制不仅具有监督与惩戒功能，而且具有了预警和纠错功能，能有效预防政府部门和政府官员的行政行为因个别环节的疏漏而铸成大错，将损失程度降到最低。行政问责制的基本内涵是政府及行政官员的行为和业绩都要受到监督，必须公开自己的政治活动，对自己的言行举止、工作方法和工作绩效负责，接受来自上级和选民的评判，乃至罢免和起诉。必须建立一套职责明确、目标具体、评判有据、标准统一的行政问责制的动态评价系统。建立政府部门责任的动态评价系统，需要具备相应的管理条件：第一，按照行政工作流程，建立职责相配、明确具体的过程责任制；第二，根据行政职责的目标性和过程性，健全与动态责任制相协调的过程问责机制；第三，问责必须与履责有机结合，使行政问责规范化、常态化。
（2）强化行政问责文化体制。行政问责文化是行政文化的重要组成部分，行政文化是行政问责文化存在的前提。如果公共行政人员具有充分的行政伦理责任意识，他就能够超越法律制度对他的职业责任的规定，在最充分履行职业责任的同时，使法律的不充分性得到补充，并提升法律责任。行政问责制须有良好的行政环境才能顺利运行。健康的行政文化可以增强行政主体的免疫力，提高其执政为民的自觉性，促进行政行为的规范化，推动政治进程的民主化和法治化，最终促进社会和谐。
四、小结
全面推进依法治国是当前我国政治发展的总体性目标和要求，依法治国视域下的政府行政问责制需要充分尊重法治理念，创新问责方式，以推进政府行政管理體制的创新和法治化进程。
注释：
①姚伟.行政问责法律制度研究[D].苏州大学，2009
②黄枧，万泽民.试论我国依法执政条件下的行政问责制[J].吉林省教育学院学报，2010（5）：97-99
③厉俊.论我国行政问责立法的完善[D].南京师范大学，2014
参考文献：
[1]方堃，冉鹏程.全面依法治国视域下行政纠错问责常态化研究[J].行政科学论坛，2015（3）
[2]庞丽峰.着力提升行政问责效力[J].中共陕西省委党校学报，2012（1）
[3]王晓萍，李景春.政府部门责任的动态维度与过程问责制研究[J].工会论坛（山东省工会管理干部学院学报），2013（5）
[4]段振东.行政同体问责制研究[D].吉林大学，2014年
[5]黄枧，万泽民.试论我国依法执政条件下的行政问责制[J].吉林省教育学院学报，2010（5）：97-99
作者简介：
陈鹏，山东青岛人，中央司法警官学院警察管理系2013级行政管理二班学生。
注：本文系中央司法警官学院学生科研创新能力培养项目，项目编号：XYX201415。
指导老师：王怡然
课题主持人：陈鹏
小组成员：李嘉琦 王明好 陈楠