行政问责制问题（精选12篇）
行政问责制问题 篇1
摘要：伴随行政管理体制改革的深化, 我国的行政问责制在理论、实践和制度化建设等方面均有了明显发展。推行行政问责制是深化行政管理体制改革、确立责任政府理念、正确履行政府职责的需要, 也是坚持以人为本、执政为民、依法行政、牢固树立和落实科学发展观和正确政绩观的需要, 更是构建社会主义和谐社会、建设服务型政府的需要。本文首先从行政问责制的由来出发, 深入分析了当前行政问责制存在的主要问题, 最后提出了相应的对策。
关键词：行政问责,问题,对策
一、行政问责制的实施意义
(一) 推行行政问责制是落实科学发展观的需要
按照现代宪政理论和主权在民的原则, 人民给政府授权, 政府给官员授权, 官员对人民及其政府负责, 政府通过官员向人民负责。我国采用人民代表大会制的政权组织形式, 宪法明文规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生, 对人民负责, 受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 也受它监督。因此人大是各个由它选举产生的机关最重要的监督主体, 人大通过行使质询权和特定问题调查权, 以罢免和撤职的方式实施问责。建立行政问责制, 就是坚持科学发展观和正确的政绩观, 以人民利益为根本。依法行政是依法治国的重要组成部分, 也是贯彻依法治国的重要途径和形式。依法行政的本质特征是行政权的形成和运用均受法治的支配, 实现权、责、能的统一。
(二) 推行行政问责制是建设服务型政府的需要
党的十六届六中全会通过的《决定》提出要“建设服务型政府, 强化社会管理和公共服务职能”。建设服务型政府, 就要坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发, 全心全意为人民群众服务;就要以解决民生问题为根本着眼点和目的。各级政府拥有人民赋予的权力, 掌握着大量公共资源, 处于经济社会管理者的特殊地位, 在构建社会主义和谐社会进程中承担着重要职责。建设服务型政府的重要内容就是要落实责任, 为落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展和人的全面发展、构建社会主义和谐社会提供重要责任保障。
(三) 推行行政问责制是严格执行纪律、追究责任、提高政府执行力和公信力的需要
行政问责制实施是政治文明的一大进步, 是我国行政管理体制的重大变革。从全国范围来看, 近几年国家特别加大了对重特大安全生产事故的责任人, 对违反财经纪律、组织人事纪律的责任人, 对侵占群众利益的责任人, 对弄虚作假的责任人的严肃查处。通过对这些问责案件的查处, 加大了对官员的约束和监督, 促进了官员真正对权力负责, 减少了工作中的过错和失误, 提高了各级政府的执行力和公信力。
二、行政问责制的由来
行政问责制是对国家公务员滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守而使国家、法人或公民的利益遭受损失的行为进行责任追究的制度。2008年的“三聚氰胺”事件引发了国人关于行政问责制的关注。从西方国家看来, 行政问责是一种公共问责、民主问责, 其实质是政治权力控制的一种方法, 就是让掌握公共权力的政府官员对其行动负责。行政问责的对象, 从狭义上理解, 是各级政府和政府的组成部门, 以及各级政府和政府组成部门的授权部门;从广义上理解, 行政问责的主要对象是国家公务员, 即所有行使公共权力的组织与人员都应该成为行政问责的对象。
三、行政问责制的实施现状
(一) 建国以来的问责实例
在中国, 依照现代政治责任理念建立行政问责制, 无疑将对传统的“官本位”观念和体制造成巨大的冲击。一般认为, 我国大范围的行政问责始于2003年我国的“非典”危机。就行政问责制建立的目的来论, 从时代背景上而言, 则主要是出于民主政治建设的需要, 出于树立和落实科学发展观、构建和谐社会的需要, 同时也是出于完善市场经济体制、体现法治精神以及维护群众利益的需要;从行政问责功能上说, 则大致可归纳为3个方面:一是事后惩戒;二是事前预防;三是警示教育。
(二) 当前行政问责制中存在的问题
改革开放以来, 伴随着行政管理体制改革的深化, 我国的行政问责在理论、实践和制度化建设等方面均有了明显发展。尤其是近几年, 随着“三个代表”“科学发展观”及“以人为本”治国思想的提出和实践, 行政问责制从中央到地方依次展开, 力度和范围逐级增大。不但中央制定了行政问责制的各种细则, 很多地方政府也根据地方特色因地制宜地制定了行政问责的具体规则, 并取得了一定的实践成效。但是, 由于我国的各种制度尚处于完善阶段, 行政问责制也不例外。因此, 无论是法律规定还是具体实践, 都还存在着一些突出的问题。
1. 行政问责执行主体不够丰富
当前, 行政问责主体主要是指行政系统的内部问责。主要局限于行政机关内部的纪检部门、监察部门、审计部门等上下级之间, 在实践过程中难免会存在官官相护的现象, 难以实现真正的问责。
2. 行政问责监督主体没有真正落实
根据我国法律规定, 政府的行政问责监督主体包括各级人大, 各民主党派, 各家新闻媒体及人民大众。虽然法律赋予了上述主体行政问责监督的权利, 但是从实际实施来看, 很难真正落实。以人大对政府官员的问责为例, 从法律角度而言, 人大代表有宪政权威上的质询权, 但在全国各地的政治实践中, 官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大负责。同时, 人大行政官员的失职和违法行为也很难追究责任。
3. 权责界定不明
由于种种原因, 我国各级政府部门之间的部分职责划分不够清楚, 权限或重叠或空缺, 导致重大问题出现时, 相关部门相互推脱责任, 难以确定到底问谁的责。在部门内部, 上下级之间及现部门和前部门之间的权利与责任也难以界定。而且, 当前出现了“齐抓共管、集体决策”的现象, 难以确定真正的责任承担者。
4. 缺少法律细则支撑
我国的很多法律和制度还在不断完善, 问责制在实践中还没有走上程序性问责的轨道, 目前的问责制在某种程度上只是一种运动式的问责、政策性的问责和人治式的问责。
5. 问责事项过于避轻就重
当前的行政问责事项主要集中在安全事故领域和重大经济责任领域的人命关天的大事、造成损失极为严重的明显过失和造成影响极其恶劣的事故, 而对于那些损害政府声誉、破坏政府形象的行为很少问责。
6. 问责信息不透明
政府信息透明化是一个民主政府的重要举措。随着民主进程的不断推进, 我国政府也在尝试政务公开, 但是绝大部分的信息是不透明的, 导致搜集相关的问责信息变得非常困难。
四、完善当前行政问责制的建议
针对当前行政问责方面出现的问题, 本文提出以下对策。
(一) 完善行政问责法律和制度
行政问责制发挥应有的作用需要相应的法律保障, 因为法律具有权威性和强制性, 对权力进行监督一定要有法可依, 这也顺应我国“依法治国”的治国理念。自从2003年发生“非典”以来, 各级地方政府已经制定了相应的地方问责制度, 而且很多地方执行的效果也令人满意。如天津市人民政府2004年1月13日施行的《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》, 其问责方式是:责令作出书面检查;通报批评;责令辞职;给予行政处分;法律法规规定的其他方式。全国的其他地区如重庆市、海口市、大连市、深圳市、昆明市、长沙市等已经实施了地方问责制。在此背景下, 应该组织法学界专家对行政问责制进行研讨, 将行政问责制尽快上升为法律, 发挥问责制的相应作用, 为我国建立责任政府、构建和谐社会起到应有的作用。
(二) 界定行政问责主体职权范围
政府责任的实现, 必须建立在严格监督的基础上。而“问责制”的首要问题, 就是要弄清主要由谁来发问、谁来监督。目前, 我国行政问责主体的局限主要体现在单一的同体问责而缺乏有效的异体问责。因此, 问责制除了要完善政府自身对自己进行问责 (同体问责) 外, 更应该借助政府外部的力量来进行监督和制约 (异体问责) 。当前, 问责主体虽多, 但由于程序、责任、职权范围不明晰, 造成了行政问责主体的实际缺损。因此, 首先要规范问责主体及其权力, 使问责主体各行其责、各安其分。即“党组织问其党员干部的责;政府问其有权处分的官员的责;人大问其任免的官员的责等。行政问责立法必须完善这些问责主体的权力, 以确保问责到位、合法、有效”。其次, 重要问责主体的界定应作为关键问题来加以解决。具体而言, 人民代表大会作为我国的人民代表机关和权力机关, 是最重要的问责主体, 加强人大的刚性问责功能是我国行政问责制度设计的一个最为关键的突破口, 更是行政问责制的核心内容。在行政问责中, 人大不仅要强化宪法赋予的质询权、调查权、罢免权和撤职权, 还可以考虑建立专门的问责委员会, 对其提出的经政府采纳并纳入政府工作日程的提案进行监督问责。另外, 我们可以发现, 当前在对责任官员的问责中, 往往伴随着党纪处分。在我国, 党委执掌主要公共权力, 各级领导班子中, 党委书记是一把手, 其他人员很难对其进行有效的问责, 因此只有党内问责制度的实行, 才能保证行政问责的真正落实。可以采取党的纪检部门在吸收政协成员的基础上组建党的问责专门小组进行问责。公民是行政问责的当然主体, 也是问责的最大主体, 由于程序、权力的严重缺失, 其监督作用基本无法实现, 因此, 我们应加强市民组织的建设, 使其更好地发挥问责作用。
(三) 建立多元问责机制
单一主体问责无论在理论上还是实践中都已经无法使行政问责制真正起到作用, 因此构建一个多元问责体制、全方位多角度进行行政问责更有利于提高制度的科学性。一般而言, 关于行政问责制的主体, 大概有7个方面:一是人大监督, 即最高权力机关的监督;二是民主党派的监督;三是司法监督;四是监察、审计部门的监督;五是内部监督, 即党委纪检部门、行政主管部门的监督, 也称自我监督;六是社会和群众监督;七是新闻媒体监督。综合归纳起来大致又可分为4个方面:一是人大问责 (即政治问责) , 从目前我国的现行制度安排来看, 各级人大及其常委会是权力机关和立法机关, 启动各级人大及其常委会对政府官员的问责制是一条比较可靠的途径, 而且也符合国际惯例。由于人大有着独特的政治优势, 因而在多种问责的主体中, 人大的问责是最具权威和最具效力的。二是系统内部问责 (等级问责) 。如对于党委系统的官员问责问题可以通过推行党内民主, 强化各级党代表大会的作用来加以解决, 或通过党的纪律检查委员会来行使问责权力;在行政系统则可以通过内部的监察部门以及上级对下级的等级制进行问责。三是司法问责 (即法律问责) 。司法机构依据各种法律法规对行政违法行为进行惩戒。四是社会问责 (即民主问责) 。社会公众通过公民参与、舆论监督等形式实施对国家公务员违法责任的追究。
(四) 政务信息公开
行政问责制的启动源于政务信息公开。不知情就无法问责。政务信息公开的目的即在于明确问责内容。而政务信息公开所涉及的问责内容具体包括5个方面:一是涉及实施法律法规及人大议案和意见方面;二是涉及执行党的方针政策和决议、决定方面;三是涉及政府决定、规定、行政过错及造成各种损失方面;四是涉及社会诚信及公众影响方面;五是涉及工作状态及工作效果、效率方面等。责任追究制是一种过错追究, 而行政问责制不仅仅是过错追究, 还包括非过错追究。它不仅要对乱作为或作为不力进行问责, 而且也要对无作为、不作为进行问责, 即要治庸治懒。所以, 政务信息公开可以让问责主体明辨是非, 区别对待。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》将推动我国政务信息公开法制化、制度化, 从而有利于行政问责制的建立与完善。
行政问责制在我国的发展尚处于初创阶段, 必然有其不完善的地方, 但它的实施可以说意义重大, 行政问责制是中国政治体制改革的新亮点, 其成功与否取决于一系列因素。当前, 在我国建立科学健全的行政问责制, 既需要突破诸多现有制度, 同时, 行政问责制的核心“问责”的落实更有赖于在政府官员和整个社会中形成一种问责文化的氛围。从近年来中央政府实行行政问责的坚定决心和有力措施以及各级地方政府纷纷出台有关行政问责的规定来看, 我们有理由对我国行政问责的成熟与完善充满信心。
参考文献
[1]邹健.问责制概念及特征的探讨[J].中共南宁市委党校学报, 2006 (3) :47-49.
[2]宋涛.行政问责概念及内涵辨析[J].深圳大学学报, 2005 (3) :42-46.
[3]王宏伟.我国行政问责制的完善[J].经济师, 2006 (3) :22-23.
行政问责制问题 篇2
第一章总则
第一条为强化各部门负责人的行政职责，增强责任意识、服务意识、效能意识，促进恪尽职守、依法检测，为服务对象和客户提供科学、公正、高效、满意的服务，根据《云南省质监系统行政问责制实施办法》等相关法律、法规和规定，结合本单位实际，制定本办法。
第二条问责坚持权责统一、赏罚分明、责罚适当、实事求是、公正公平的原则，按照干部管理权限分级负责，坚持教育与惩戒相结合、追究责任与改进工作相结合、加强对干部的监督与发挥干部主观能动性相结合，确保问责工作健康发展。
第三条云南省计量测试技术研究院各所、部门正副职负责人不履行或不正确履行职责，造成不良影响和后果的，依照本办法问责。
第四条各所、部门正副职负责人对岗位职责内发生的应该问责行为承担直接责任；各所、部门主要负责人对所管辖部门发生的应该问责行为承担主要领导责任。
第二章问责事项
第五条有下列情形之一的，应当进行问责：
一、有令不行、有禁不止；
二、独断专行、决策失误；
三、滥用职权、违规检测；
四、办事拖拉、推诿扯皮；
五、不求进取、平康无为；
六、欺上瞒下、弄虚作假；
七、态度野蛮、作风粗暴；
八、铺张浪费、攀比享受；
九、暗箱操作、逃避监督；
十、工作不力、处置不当。
第三章问责方式
第六条问责方式：
一、诫勉谈话；
二、取消当年评优评先资格；
三、责令作出书面检查；
四、责令公开道歉；
五、通报批评；
六、调整工作岗位；
七、停职检查；
八、劝其引咎辞职；
九、责令辞职；
十、建议免职。
以上问责方式可以单纯使用或并用。
被问责的情形构成违反党纪、政纪应按相应规定追究纪律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七条根据被问责情形的情节、损害和影响，决定问责方式。
一、情节轻微，损害和影响较小的，对行政负责人采用“诫勉谈话”、“取消当年评优评先资格”、“责令作出书面检查”的方式问责；
二、情节严重，损害和影响较大的，对行政负责人采用“责令公开道歉”、“通报批评”、“调整工作岗位”、“停职检查”的方式问责；
三、情节特别严重，损害和影响重大的，对行政负责人采用“劝其引咎辞职”、“责令辞职”、“建议免职”的方式问责。
第八条有下列情形之一的，应当从重问责：
一、１年内出现２次以上被问责的；
二、在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的；
三、打击、报复、陷害检举人、控告人、证人及其他有关人员；
四、采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员，影响公正实施问责的。
第九条发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第十条有下列情形之一的，可免予问责：
一、因服务对象、客户弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
二、因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；
三、因不可抗拒因素难以履行职责的。
第四章问责程序
第十一条通过以下渠道反映有本办法第二章规定情形的：
一、上级机关的指示、批示和通报；
二、院领导以及综合部门在业务工作、纪律检查、政纪监督、法制监督、人事和财务监督检查中发现的问题；
三、服务对象、客户的投诉和举报；
四、人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见建议；
五、监督机关及司法机关等提出的意见建议；
六、公民、法人和其他组织的检举、控告；
七、巡视（巡查）、工作检查或工作目标考核中的意见建议；
八、新闻媒体的报道；
九、本院干部、职工反映的突出问题；
十、其他渠道反映的情况。
第十二条经初步核实，如反映的情况存在，由院行政问责等四项制度工作办公室向院行政问责等四项制度工作领导小组提出关于是否启动问责程序的建议。
第十三条由院行政问责等四项制度工作领导小组决定启动问责程序。院行政问责等四项制度工作办公室组成调查组进行调查。
被调查的行政负责人应当配合调查，阻挠或干预调查工作的，调查组可以按照干部任免程序的有关规定，提请暂停其职务。
调查组应当听取被调查的行政负责人的陈述和申辩，并进行核实，如其成立，应当采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
第十四条调查组一般应在20个工作日内完成调查工作，并向院行政问责等四项制度工作领导小组提交书面调查报告，情况复杂的，经过院行政问责等四项制度工作领导小组批准，可延长10个工作日。
调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责建议。
第十五条调查终结后，由院行政问责等四项制度工作领导小组作行政问责决定。
第十六条问责决定书应当自作出之日起10个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。
被问责人享有对所问责问题向院行政问责等四项制度工作领导小组进行申辩、申诉的权利。
问责情况应及时告知提出问责批示、建议的有关单位或个人。
第十七条被问责的行政负责人对问责决定不服的，可自收到决定之日起10个工作日内向院行政问责等四项制度工作领导小组提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
第十八条院行政问责等四项制度工作领导小组收到被问责人的申诉，应当组织相关部门进行复议、复查，在20个工作日内作出决定。
一、问责认定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维持原决定。
二、问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定。
三、问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤消原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。
环境行政问责制刍议 篇3
摘 要 环境行政问责制理论研究和实践刚开始，学界认识不一。本文在界定环境行政问责制概念基础上揭示了科学内涵，厘清性质与功能并从责任政府和公众参与两方面提供理论支撑，以期实现环境行政问责的制度化、规范化。
关键词 环境行政问责制 功能 责任政府
一、环境行政问责制的内涵
目前行政问责制代表性观点有：韩剑琴认为行政问责制是以行政命令方式追究责任的制度；黄建荣认为行政问责制是公众对政府问责的制度； 周亚越认为行政问责制是特定主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务履行情况实施的并要求其承担否定性结果的规范①。笔者认同后者，后者全面归纳了问责主体、问责对象、问责范围、问责程序与问责结果等要素，揭示了行政问责制的科学内涵。
环境行政问责制指特定主体依照一定程序针对各级政府及其公务人员所承担的环境保护职责的履行情况实施的并要求其承担否定性后果的活动、规范和制度的总称，其内涵包括：问责主体不仅包括同体问责主体即同级人民政府、上级主管部门、行政监察部门和公务员主管部门，还包含异体问责主体即各级人民代表大会及其常员会、司法机关、环境保护团体等；问责对象是环境保护部门及直接或间接的责任人员及负有领导责任者；问责范围包括发生重大环境污染破坏事故、环境决策失误、违法行政、利用环境权力谋私、怠于履行职责、环境监管不力、工作效能低下；问责程序包括问责申请、调查后决定问责、准备问责、开始问责、不服问责结果的救济程序；问责结果是环境保护部门及其公务人员应承担的责任，形式有公开道歉、通报批评、诫勉、引咎辞职、撤职、免职等。
二、环境行政问责制的性质与功能
（一）环境行政问责制的性质
行政问责制的性质代表性观点有“制度说”即认为行政问责制是一种问责制度，“活动说”即认为行政问责制是一种问责活动，“规范说”即认为行政问政责制是一种问责规范②。
以上观点从不同侧面揭示了问责制的性质，但没看到其多角维度。从形式上看环境行政问责是特定主体就特定事由追究特定对象责任的活动；从实质上看是一种责任追究机制，最终形成运行有常的制度体系；当然，这种机制不是依赖领导人的指示、命令而运动式进行的问责③，而需要一套完整的规范来约束，这些规范不仅指引问责对象的行为，还规范问责活动的程式，为形成制度化的调控机制提供规范依据。环境行政问责制是有关问责活动及实体与程序规范形成制度的一个系统化的综合体。
（二）环境行政问责制的功能
1．政治功能
实行环境行政问责制宣示了国务院依法行政的坚强决心。依法治国、建设法治国家是根本治国方略，依法行政、建设责任政府是其应有之义。环境行政权的运用不仅关系经济、社会的可持续发展，更影响到公民的切身环境利益，只有合理行使环境行政权，才能满足人们的环境利益诉求。环境行政问责制的实行也体现了国务院高度重视环境保护的坚定信念，有利于提升环境行政能力，这无疑是提升政府公信力与环境行政执行力的一个重要举措。
2．社会功能
环境行政问责制是对环境违法行政行为的否定评价，强制责任主体承担某种不利后果，使其政治、经济或其他权益受到损害；同时经追责，可以安抚环境行政相对人的受害心灵，有利于消除不满情绪，促进社会和谐与稳定。环境行政问责制还具有预防功能，通过追究环境行政违法者的责任，使其认识到错误并改正，摒弃错误观念，防患于未然，有效地减少乃至避免各种违法现象。
三、环境行政问责制的理论基础
任何制度要实现制度价值必然要以理论作支撑，环境行政问责制的本质在于对环境行政权进行监督并对失职行为追究责任，目的在于保证环境行政权满足公众环境利益的诉求，环境行政问责制的理论基础是责任政府理论和公众参与原则。
（一）责任政府论
责任政府作为民主政治的基本理念，是现代民主政治的必然产物。责任政府就是在宪法和法律框架内行使职权履行职责，接受公民的监督并承担责任的政府。责任政府的核心在于政府必须对公民正当的合法需求做出回应，并积极采取有效措施实现公民的需求和利益福址；政府在履行职责时有不正当行为或懈怠的，应当对其失职行为承担责任。这就必然要求政府不仅要满足公众的环境利益需求，还应对其不当或违法环境行政行为向公众作出合理解释乃至政治交代。
（二）公众参与原则
环境保护公众参与原则就是公众参与环境保护决策、环境资源的管理并对影响环境的行为进行监督。我国宪法、环境保护法、水污染防治法明确了公众参与的法律地位。
囿于人类认识的有限性和环境状况的复杂性，环境法律因涉及浓厚的科技关联而具有很大的风险，往往“决策于未知中”，必须积极采取有效措施防范风险的发生。同时环境资源具有消费的非排他性和非竞争性，这就注定了治理污染、保护资源、平衡生态、美化环境这一神圣使命须由政府完成，而各环境保护部门及其公务人员的义务履行情况直接影响到公众的环境权益。公众参与不仅践行着主权在民这一宪法原则，更有效地监督环境保护工作，运用自身力量维护环境利益。
注释：
①周亚越.行政问责制的内涵及其意义.理论与改革.2004(7).
②陈党.论构建有效的行政问责法律制度.河北法学.2007(2).
行政问责制问题 篇4
一、我国行政领导问责制的现状
1、逐步走向制度化和法制化。
作为行政领导问责制处分的主要依据, 不仅有中央的《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党的领导干部辞职暂行规定》等, 还有地方陆续出台实行的问责办法。如2003年8月, 湖南省长沙市率先推出的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》;2003年11月, 四川省颁布的《四川省党领导干部引咎辞职暂行办法》;2004年5月, 重庆市推出的《政府部门行政首长问责暂行办法》等。
在新一轮问责风暴中, 该不该追究责任, 追究谁的责任, 更多的是依据事实和有关成文规定来进行。这体现了我国行政问责方式呈现出由权利问责向制度问责转变的新态势。
2、范围和层次不断扩展。
不仅对与发生重大事故有关的部门和行政领导要问责, 而且要对虽非导致重大事故, 但由于行政权力的不正确使用而造成公共利益的隐形损失的部门和行政领导进行问责;问责不仅限于出现重大事故、损失明显的过失行为, 而且包括对行政活动正常运行、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在的负面影响的行为。此外, 问责还出现了从追究“有过”行政领导向追究“无为”行政领导深化的新趋势。不仅“出问题”的行政领导继续受到追究, 那些四平八稳、无所作为的“太平官”也有一部分被罢官去职。
3、出现了权力机关的问责。
四川省沱江污染事故中, 我们不仅看到了省人大对省政府及其环保部门的执着追问, 看到了很好的效果, 而且看到了我国地方政府实施异体问责的良好开端。人大在沱江两次受污染时都组成了调查组, 检查人大决议的实施情况, 对政府相关人员进行询问和质询, 联组审议副省长的汇报, 并对汇报提出质疑。通过这些举措, 促使政府快速解决污染问题, 敦促政府提出长效的防治措施。 (2)
4、公众和舆论在行政领导问责中的作用增大。
盖伊·彼得斯认为, 参与式民主的最大特点和优点在于“它强调公民参与政策过程的所有阶段, 而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正”。 (3) 在“海宁大火”事故、“嘉禾拆迁”案、“三鹿婴幼儿奶粉”事件中, 人们都可以看到新闻媒体积极参与, 形成巨大的社会压力, 出现了媒体和社会监督合力推进行政领导问责制的大趋势。
5、推动了引咎辞职及其制度化发展。
2004年4月, 中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》, 对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了严格规范。《规定》明确指出:党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响, 或者对重大事故负有重要领导责任等, 不宜再担任现职, 本人应当引咎辞职, 辞去现任领导职务。
二、当前我国行政领导问责制存在的主要问题
1、基础理论研究有待进一步深化
行政问责制最初是作为应对“非典”等突发性公共危机的应急措施进入我国政治生活的。到目前为止, 行政问责制的内涵和行政领导问责制概念的使用也没有一个权威的解释。对有关问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责机制、问责体系等基本理论问题的分歧也比较大, 这种状况与我国推行行政问责制的重要性、紧迫性相违背。
2、缺乏异体问责
从目前的实践来看, 我国问责主体更多的是同体问责, 即执政党内部对其党员领导干部的问责, 或者行政系统对其行政官员的问责。这其实是一种利益相关者的责任追究机制, 问责也仅仅是个形式。当前我国缺乏的是异体问责, 即涉宪主体之间的问责制, 包括人大代表、民主党派、新闻媒体、法院对执政党和政府的问责制。同时, 我国在建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制度, 增强人大监督的问责手段和力度, 加强媒体的舆论监督等方面还需要进一步完善。
3、行政问责文化尚未形成
行政问责文化是行政领导问责制的思想基础和灵魂。一些政府行政领导对推行行政问责制的重要性、紧迫性认识不够, 把它看作是一种权宜之计、应急措施, 而没有认识到它对我国政治体制改革和民主政治建设的重大意义。一些群众也没有从内心认同行政领导问责制, 主体意识不强, 缺乏问责自觉, 把当地政府推行的行政领导问责制看作政府在“作秀”。
4、问责体系存在问题
问责主体不明, 导致问责制效果不明显。各级领导班子和领导干部对分管范围内的责任追究工作没有给予足够地重视, 组织人事部门对应给予组织处理的责任追究事项关注也不够, 大多认为与己关系不大或没有多大关系, 提起党风廉政建设方面的事情或问题就往纪检监察机关一推了事。
5、制度的可操作性不强, 导致执行难。
有些单位的行政问责制, 对行政失察、失职的行为或追究事项的规定过于模糊。问责制规定:集体决定的问题造成了失误, 应追究直接领导责任的主管人员的责任。在实际操作过程中, 负直接领导责任的主管人员难以界定, 集体责任与个人责任、主要领导责任和重要领导责任难以分清, 其他领导人应承担什么责任更难以把握。
三、完善我国行政问责制的对策
1、深化行政问责制度的文化建设
构建社会主义的行政文化建设, 树立社会主义政治意识、法制意识、民主意识, 高效、廉洁的行政意识。确立社会主义的行政道德。树立全心全意为人民服务, 实事求是, 公正行政, 清正廉洁, 勤奋敬业的行政道德。进一步增强领导干部的责任意识要以民为本、强调权责一致;要对人民负责、强调民众参与;要积极履行责任和严格追究责任相结合。在各级政府乃至全社会加强对行政领导的问责教育, 提高政府机关及全社会的行政问责意识。
2、加快行政问责的配套制度建设
扩大公民对公共行政的参与, 保障公民的知情权。“问责的前提是公开与知情, 对人民负责首先意味着让人民知道政府应该做什么、正在做什么”。 (4) 因此, 需要全面推行市 (地) 级政务公开, 才能把政府及官员置于公众监督之下。“积极参与是以公民与政府合作为基础的关系, 在这种关系中公民积极地从事对政策制定内容的界定和参与”。积极推行行政公开, 解决信息公开问题。一是有赖于全国人大制定《信息公开法》, 这是解决信息公开的最根本的法律保障。《信息公开法》应该确立这样的原则:信息公开才是原则, 不公开是例外。二是各级政府及其职能部门应该定期地向社会公众发布政府履行职责的情况, 从制度上保证公民的知情权和监督权。三是政府的各级领导和各职能部门的领导应建立公开网站、公开电话, 直接听取公众的陈述, 了解公众的意见, 强化与公众的联系, 达成与社会公众之间的互动关系, 让公众有了解信息和问责的畅通渠道。四是保障媒体的采访、报道权, 因为被公开的信息主要是透过媒体报道才能为公众使用。
3、惩罚机制与激励机制相结合
如果没有对政府失责的惩戒, 就不可能有对政府履行责任的保障。在推进问责制的过程中应该把惩罚机制和激励机制有机结合起来, 将行政领导履行责任的业绩作为晋升的重要依据, 使行政领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来。另外, 根据党对干部保护的原则, 被问责官员“下来”后, 如果在新的岗位工作一定时间, 实绩突出, 符合选拔任用条件的, 仍可以担任一定的领导职务。
4、健全法律法规, 依据事实和法律进行问责
责任政府是现代民主政治的基本价值理念, 政府对人民负责是责任政府的根本要求。然而, “由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的逻辑、政府权力的膨胀等特性, 如果没有一套严密的政府责任保障机制, 政府是很难主动履行其承担的责任的。因此, 建立一套政府责任规范与问责保障机制必然是责任政府的基本要求”。 (5) 同时, 应制定一系列与行政问责制紧密相关的配套法律法规, 如行政程序法、信息公开法、行政强制行为法、国家监督法等, 通过明确责任—实施问责—责任追究的制度体系, 实现行政问责的制度化。
5、强化异体问责力度
明确人大监督的权力。要强化异体问责, 充分发挥行政体制外部的问责主体 (特别是立法机关) 的监督、问责作用, 对行政机关形成强有效的外部压力。在各类问责主题中, 人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。人大及其常委会要充分运用其监督权力, 行使各项监督职权, 对行政机关进行问责。“人大作为最重要的问责主体, 所问之责主要是政治责任, 罢免和撤销是人大及其常委会行使问责权的主要方式”。 (6) 随着依法治国的力度不断加大, 需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等, 增强人大监督的问责手段和力度。
结语
行政问责制 篇5
第一条 为加强对支队党政领导干部的管理和监督，增强领导干部的责任意识和大局意识，深入贯彻落实科学发展观，提高支队依法行政、严格执法能力，改善工作效能，增强支队的执行力和公信力，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《国土资源执法监察错案责任追究制度》等法律法规文件，结合支队工作实际，特制定本制度。
第二条 本办法所称的行政问责制，是指对支队工作人员在工作职责内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响市国土资源利用秩序和行政效率，贻误案件查处，或者造成错案，给支队造成不良影响和后果的过错行为而进行内部监督和责任追究的制度。
行政问责制坚持实事求是、有错必究，责任与追究过错相适应，教育与惩戒相结合的原则。
第三条 行政问责机制可以根据总队党委的通报指示，或公民、法人和其他组织检举、控告、投诉、新闻曝光、工作考核评估结果以及实际工作情况启动，支队通过集体会议委派有关人员进行调查核实，提出事实依据，对被问责人员进行责任追究。
党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第四条 支队工作人员有下列情形之一的，应追究其行政责任：
(一)因工作失职，致使支队发生特别重大事故、事件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响的；
(二)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；
(三)在案件的办理过程中，不认真履行职责，出现伪造、销毁、藏匿证据，更改案卷材料，或者提供虚假事实，违反保密规定，没有依照法律和制度规定的权限、程序、时间、处罚程度进行造成错误执法、工作贻误、压案不查或处罚不到位的；
(四)对待行政相对人或信访群众态度恶劣，群体性、突发性事件处置失当造成大规模上访，或导致事态恶化致使案件无法办理，造成恶劣影响的；
(五)工作人员在工作时间内脱岗、漏岗或延误正常公务，无正当理由拒绝正常公务的，上班时间聊天、炒股、打游戏的；
(六)其它不履行或不正确履行法定职责的行为，且经谈话教育拒不改正的。
第五条 被问责人员有下列行为之一的，应当从重处理：
(一)一年内出现两次以上应予追究的行政过错的；
(二)在执法监察过程中有徇私舞弊行为及收受财物、接受宴请、参加当事人提供的旅游和娱乐活动，强迫、唆使他人违法违规的；
(三)对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；
(四)干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查，或采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员,影响公正实施问责的；
(五)拒不纠正违法违规行为的, 影响群众生产、生活，造成恶劣影响或者其他严重后果的；
(六)法律法规规定的其他应当从重处理行为。
第六条 有下列情形的，可以减轻或免于问责：
(一)行政过错责任人主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的，可从轻、减轻或者免予追究行政过错责任；
(二)检举他人重大违反法律法规行为，经查证属实并被追究责任的；
(三)因投诉人、检举人、控告人弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
(四)因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；
(五)因不可抗力难以履行职责的。
第七条 问责方式：
(一)诫勉谈话并责令公开道歉；
(二)作出书面检查；
(三)通报批评；
(四)暂扣或注销行政执法证件；
(五)待岗学习；
(六)取消当年评先评优资格；
(七)给予相应的纪律处分；
(八)责令辞职；
(九)移送监察、司法机关
(十)法律法规规定的其他方式；
以上追究方式可以单独或合并执行。
第八条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究被问责人员的赔偿责任。
第九条 做出行政问责处理决定之前，应当听取被问责人员的陈述和申辩。问责处理应当制作书面决定并将处理决定送达被问责人员；处理决定应当说明主要错误事实、处理理由和依据，并告知被问责人员依法应享有的权利。对被问责人员的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。
第十条 被问责人员对问责处理决定不服的，应在收到处理决定之次日起15日内向做出处理决定的机关提出书面复核申请。其中对政纪处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》及有关法律法规的规定办理。在复核期间，所作的行政问责处理决定不停止执行；复核中发现处理决定确有错误的，做出处理决定的机关应当及时予以纠正。
第十一条 支队因错误的问责处理对被问责人员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。
第十二条 行政过错的责任追究，法律法规和规章另有规定的，从其规定。
第十三条 本制度由支队办公室负责解释。
当前我国行政问责制的伦理审思 篇6
关键词：行政问责制；伦理问题；伦理对策
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0041-03
行政问责制是世界民主政治发展的必然产物。其是否建立健全对于该国民主制度的发展至关重要。在我国，行政问责制不仅关系着责任政府的建立，同时也关系着政府形象地塑造以及公信力的提升。自非典事件之后，从党中央到各地方都在积极地为探索出适合中国国情的行政问责制做出不懈的努力，并取得一定的阶段性成果。但是，对于一个新生制度，其运行过程中必然会出现各种各样的问题。因此，本文试从伦理的视角，审思当前我国行政问责制运行过程中所出现的主要问题，并尝试提出解决问题的主要途径。
一、行政问责制的伦理内涵
明确行政问责制的内涵是建立健全行政问责制的逻辑前提。但是，关于行政问责制的界定，目前学术界并没有形成统一的看法。国内外学者纷纷对其阐释了自己的不同理解。众所周知，行政问责制源自西方国家。本文认为，对于我国行政问责制的界定，应当根据“本土”特色进行理解和阐释，并挖掘，甚至创造出适合本国行政问责制良性运行的土壤。简言之，行政问责制应当是行政问责主体依据相关法律，遵循其特定的程序，在全社会的共同监督下，追究问责客体责任的制度。其所蕴含的行政道德核心理念是“正”。“修身在正其心”，“政者”就是“正也”，行政就是行“正”。公平、正义是我国行政问责制良性运行的灵魂所在，并且它是我国行政问责制所追求的最高伦理境界。
二、我国行政问责制存在的主要伦理问题
邓小平同志曾经强调：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。我国行政问责制自2003年正式启动以来，至今已经走过10个年头。在党中央的高度重视下，一定程度上推动了行政问责制的建设进程，并取得了一定的阶段性成果。但是，由于我国行政问责制起步较晚，仍然存在着难以问责和问责不到位等问题。具体而言，主要存在以下几个方面的问题。
（一）立法上的缺失
1.从立法形式上看，缺少一部专门的行政问责法
虽然我国行政问责制自非典事件以后已经全面的启动。然而，从整体上看，仍然缺少一部真正的、专门的行政问责法。在具体实践中，主要依据《党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等中央政策性文件，《国家公务员暂行条例》、《特大安全事故行政责任追究的规定》等行政法规以及《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等地方性规章。根据上述规定，中央政策性文件不属于法律的范畴，因此它的执行效力和威慑力也必然低于真正的法律。行政规章虽然具有一定的法律效力，但是它并不是专门规定行政问责制的法律。其社会威慑力在一定程度上是有限的。我国行政问责制是从地方向中央次第展开，虽然各地区根据自身需要制定了专门的行政问责地方性规章，但是适用范围却极其有限。
2.从立法内容上看，规定本身存在缺陷
这主要表现在几个方面：（1）问责主体单一。和西方国家正好相反，目前我国行政问责主体偏重于同体问责，异体问责相当薄弱。（2）问责客体有限。由于我国所披露的绝大部分问责案件都是上问下责，因此很多人误认为行政问责制仅仅针对领导干部，与普通行政人员无关。（3）问责内容狭隘。首先，据统计，我国行政问责案件绝大部分集中在突发安全事故领域和腐败领域，对于用人失察、决策失误、不作为、乱作为、职业能力等方面涉及较少。其次，对民意上达的渠道未予以明确规定。再次，行政人员的职责权限划分不明确，最终导致无法问责或无从问责。具体表现在以下几个方面：一是部门之间的职责权限划分不清；二是中央和地方的职责权限划分不清。（4）问责程序不规范，实际可操作性较差。首先，和西方国家先进做法相比，我国目前缺少一个专门的行政问责机构。其次，行政问责从正式启动开始，对于其立案、调查、申辩、审议、决议、申诉、期限等程序规定有待进一步细化。（5）执行不到位。一是目前，我国行政问责的方式基本已经确定，但是问责方式和问责事由的对应发生严重缺位，需要进一步加以细化。二是被问责官员重新启用问题。根据2002年中央颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”另外，《关于实行党政领导干部问责暂行规定》的颁布实施又进一步明确了被问责的人员可以重新启用。被问责人员的重新启用，在某种程度上，似乎避免了人力资源的闲置和浪费，但是对于行政问责的威慑力和执行力却产生了极大的负面影响。
（二）配套制度不完善
任何制度的实行都需要有一个良好外在环境。一个完整的行政问责制度体系，不仅需要制度本身的建设，更离不开相关制度的配合运行。配套制度的不完善必然影响整个行政问责制度体系的运行。目前，我国配套制度不完善主要表现在以下两个方面。
1.监督问责机制的缺失
目前，我国行政问责的监督问责主体偏重于党委和行政机关系统内部的自我问责，而来自于公民、新闻媒体等异体的问责相当薄弱。虽然，同体问责在行政问责过程中具有经常性、直接性和针对性等得天独厚的优势，但同时也难以避免主观倾向性而致使问责结果有失公正性。
2.信息公开机制的缺失
首先，和西方国家相反，目前我国在政府公开信息方面采取的是政府推进式。政府在公开信息方面处于主导和主动的地位，即政府公开什么，老百姓才能看到什么，而不是老百姓需要看到什么，政府就公开什么，公开多少也是由政府单方决定。其次，从立法上看，我国一些地方虽然已经制定了《信息公开规定》以及国家已经颁布实施了《政务公开暂行条例》。但是从全国范围来看，我国还缺少一部全国统一的《中华人民共和国信息公开法》。在立法上已经远远落后于西方国家。最后，在具体实践中，一些地方政府虽然通过官方网站公开了某些政府信息，但是，由于我国信息公开制度的不完善，往往导致一种信息虽然公开了，但是政务却不透明的消极现象。而且，在具体执行过程中，仍然存在执行难、执行不到位等问题。
（三）行政问责伦理文化滞后
任何一种制度的有效运行，其背后必然具有与之相应的文化作为支撑。自“非典”事件以后，我国行政问责制全面启动至今，虽然历经几次问责高潮，但是一些个案仍然屡屡发生、屡禁不止。行政问责制并未真正落到实处，达到预期效果。其内在原因是因为在某些行政人员，尤其是领导干部的头脑中并没有形成一种责任意识，缺乏为人民服务的理念作为精神支撑。实践已经充分地证明，我国行政问责文化的滞后性已经严重阻碍我国行政问责制的建立和健全。主要表现在以下几个方面。
1.官本位思想根深蒂固
由于中国受到几千年封建文化的影响，官本位、权本位的思想在人们的头脑中早已根深蒂固。官就是权的象征，利益的化身，不懂得或不知道权力的背后还意味着责任。在其思想深处仍然是官主民辅，官尊民贱，官贤民愚的错误观念。这种思想已经固化在中国人的头脑中几千年了，要想改变这种思想需要一个漫长的过程，并非一朝一夕可以实现。
2.责任意识淡漠
由于受到传统文化中官本位思想和政治权利至上的社会层级结构的影响，致使人们在热衷于权力的同时，无形中必然忽视责任的履行。将原本权责对等的关系“默认”为责任是权力的“装饰物”。在我国，行政人员责任意识淡漠主要表现在为注重权力而忽视责任；“不求有功但求无过”，“无过便是功”；注重对上负责而忽视对下负责等。
3.自律意识缺乏
随着世界经济、政治、文化逐步一体化，面对物欲横流的社会形势，非理性风靡、工具理性膨胀、价值理性缺失已经成为中国文化领域的重要问题[1]。在这种环境背景下，行政人员，尤其是领导干部所经受的各种诱惑也随之增大。在某种程度上，权力越大其所经受的社会诱惑也就越大。党的十八大以来，一批官员纷纷落马已经对提高领导干部自律要求发出了严重的警告。历览自2003年以来所披露的问责案件，不难发现绝大多数是“被动揭发”抑或“被动问责”，几乎没有责任人主动向组织或社会公开道歉，承认自己的错误并主动要求承担自身的责任。这种被动、消极的问责文化必然导致行政人员自律意识薄弱，而行政人员自律意识的缺乏反之又会加深这种问责文化对其的恶性暗示。
4.公民意识淡薄
在行政问责制度中公民意识淡薄具体表现为参与监督、问责意识较弱。虽然今日的中国早已进入了社会主义市场经济发展时期，但是却仍然保留着与封建专制社会和自然经济相联系的传统臣民文化的烙印。缺乏与现代民主社会相适应的公民意识。公民没有深刻地意识到自身所具有的监督和问责的权力。正如某位学者所言：“中国老百姓的善良忍耐和不与官争道德传统心态成全了多少官僚的骄横跋扈观念”。
三、重塑我国行政问责制的伦理对策
行政问责制是中国政治体制改革的一个新亮点，其能否得到真正的贯彻实施不仅取决于制度本身的建设，而且还需要一系列相关配套措施的健全以及行政伦理文化的塑造。具体如下。
（一）完善立法
世界各国的实践已经充分地证明，问责行政人员不能仅靠“风暴”法，而更需要法律制度的不断完善。只有这样，才能使行政问责制形成一种长期有效的机制，使行政问责制能够有章可循，有法可依，真正地做到真问真责。针对目前我国行政问责制存在的立法问题，本文认为制定一部中华人民共和国行政问责法是解决行政问责制所出现的问题的重要逻辑前提。具体而言，应当从以下几个方面努力。
1.问责主体多元化
行政问责主体多元化是保证行政问责制有效运行的必然要求。只有将同体问责和异体问责两种机制相结合，才能在全社会形成全方位的监督和问责以此保证行政问责制运行的公平性和公正性。
2.问责客体全面化
真正的行政问责制其问责客体不仅包括领导干部，还应当包括普通行政人员。因此，在立法中首先应当明确行政人员各岗位之间、上下级之间以及部门之间、中央与地方之间职责和权限的范围。由此，在具体执行过程中，才能进一步明确应当向谁问责问题。
3.问责内容科学化
目前我国行政问责的内容较为单一，范围偏窄。因此，首先，行政问责的内容具体要设定在哪些范围内是立法时需要重点解决的关键环节之一。其次，行政问责的范围是不是越大越好是需要我们进一步思考的问题。总之，行政问责在内容设定上应当力求科学化。
4.问责程序规范化
程序不规范是造成当前行政问责制难以落实到位的关键问题之一。本文认为，在程序设计上应当遵循细化、分类化等原则以增强行政问责制的实际可操作性。
5.执行力度化
制度行故制度在。好的制度不仅在于本身的设计如何，而在于制度运行的结果是否得到了有效地执行。否则，再好的制度也只能是纸上谈兵。
（二）加强配套制度建设
唯物辩证法认为，整体由部分构成，离开了部分的整体不能称之为真正的整体。因此，在我国行政问责制的体系建设中，一方面要加强行政问责自身的制度建设；另一方面亦不能忽视其他制度对于整个行政问责体系建设的重要作用。“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大，甚至掩盖更大责任的工具。”[2]其主要配套制度建设如下。
1.健全强化异体问责
目前我国监督问责制度缺失主要问题在于偏重同体监督问责机制，而异体问责机制相较之下处于相当薄弱的地位。这种偏重致使整个监督问责制度处于严重失衡的状态，进而阻碍行政问责制实施应有的效果。因此，必须健全和强化异体问责机制。首先，强化人大的监督问责作用。其次，合理地利用新闻媒体监督问责力量。再次，充分调动公民参与监督问责的意识等。
2.完善信息公开制度
政府的信息是否公开是公民能否真正参与监督问责的一个很重要的前提。如果政府信息不公开，公民就不知道或不全知道政府的工作人员尤其是领导干部每天在做些什么，公民又如何监督问责呢？虽然中央和地方都已经建立了自己的官方网站，对一些政务也进行了公开，但是公开的力度还远远不够，需要进一步加强这方面的建设。如果不是涉及国家秘密和个人隐私的问题都应当100%向社会公开。但是，法行故法在。任何制度运行的关键在于其是否得到了真正的施行。
（三）重塑行政问责伦理文化
行政问责制的有效实行不仅需要一个良好的外在制度因素，同时，其内在也需要有一个强大的软实力的支撑。美国行政伦理学教授特里·库柏认为，维持公共组织中负责人行为主要可以通过两种途径——外部控制和内部控制。外部控制即刚性机制，着眼于制度体系建设。而内部控制即柔性机制，主要依靠行政伦理文化培养和塑造行政人员的价值观和道德水平以此对制度的良好运行从内在形成一种强大驱动力。任何一种制度的运作，其背后都离不开文化的柔性支撑。根据目前我国行政问责制的整体运行状况，本文认为重塑后的行政伦理文化应当包括以下几个方面。
1.官本位转向民本位：树立正确的主仆关系，增强公仆意识
马克思曾言：“巴黎公社彻底地清除了国家等级制，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的。”毛泽东在《为人民服务》也曾告诫“我们的干部无论职务的高低，都是人民的勤务员。”官本位作为我国传统官文化的核心思想已经与现代民主法治社会的发展趋势以及我党一切为了人民的执政理念相悖离。民本位的思想完全取代官本位的传统思想是时代发展的必然要求。传统的官文化已经不适应人类社会和谐发展的需要。新的行政道德必然围绕着权为民所用，利为民所谋，情为民所系作为核心目标。
2.权本位转向责任本位：树立正确的权力观，增强服务意识
我国宪法明确规定，“国家的一切权力属于人民”，“人民才是国家的真正主人”。由于受到传统官本位、权本位思想的深刻影响，颠倒了人民与国家和政府所应有的主仆关系。这种颠倒的主仆关系严重阻碍了我国行政问责制的正常运行。因此，必须加强对行政人员的教育和培训力度，纠正错误的权力观，并树立正确的责任观念以增强其对人民负责的公共服务理念。这是对行政人员执行行政权力的基本职业道德要求。
3.深厚的官德修养
古语云，“人无德不立，国无德不兴”。修德、立德不仅是做人的根本，更是做官的基本准则。领导干部应当“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，“轻财是以聚人，律己是以服人，量宽是以待人，身先是以率人”，以此真正从内心提升“为民、务实、清廉”官德境界。拥有较高的官德修养是提升权力者人文精神的核心内容。良好的官德修养会为行政问责制的运行营造一个公正、公平、正义的和谐氛围。
4.强烈的公民意识
公民意识作为公共行政伦理道德的基础，其盛衰强弱，极大地影响着行政行为的走向，影响着一个政府的反贪廉政的进程[3]。关于公民意识学术界并没有统一确定的定义。简单地说，公民意识就是指公民知道自己手中拥有哪些权利，并且能够正确行使、运用自己手中的权利来维护自己作为国家主人的利益。同时，还应当承担相应的义务和责任。在行政问责制中，公民意识表现为公民能够积极主动地对政府行为进行监督和问责，并在践行权利过程中切身体会到国家社会管理的主人意识。新的行政问责伦理文化就是要促使公民增强敢于问责和勇于问责的意识，为行政问责制的良性运行营造一个良好的问责环境。
四、结语
我国行政问责制从启动至今，不可否认地取得了一定的阶段性成就。但是，由于其起步较晚，无论是制度体系建设本身，还是行政问责的文化环境仍然存在很多的缺憾和不足。总之，建立一个真正的行政问责制还有很长的路要走。
参考文献：
[1]韩庆祥，张艳涛.马克思主义哲学视阈中的“中国问题”[J].社会科学战线，2008，（11）.
[2]刘军宁.中国如何走向真正的问责制[J].新闻周刊，2004，（17）.
刍议行政问责制的立法完善 篇7
我国的行政问责法制建设起步较晚。但经过近几年行政问责实践的不断发展, 我国的行政问责法制建设取得了较大的成就。从中央到地方, 制定了一系列的规范性文件, 使我国的行政问责逐步摆脱了“有问责之事, 无问责之法”的尴尬境地。就目前的立法情况来看, 主要表现为以下几个层次:
(一) 法律文件中的问责规范
如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等。其中《公务员法》是我国目前对公务员的行为进行专门性规制的最高层级的规范性法律文件, 该法有一个显著特色就是首次通过法律的形式规定了行政问责制, 成为我国目前行政问责实践的最重要法律依据。
(二) 地方专门问责法规
2003年8月湖南省长沙市制定了国内第一个政府行政问责办法———《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》, 该《办法》规定8种情形应追究行政责任, 包括虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等。之后, 天津、海南、浙江、成都、江苏、安徽、吉林、深圳、广州等地方政府先后出台并全面实施行政问责制度。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是中国内地省级专门的行政问责方面的政府规章, 它们推进了我国行政问责制的法制建设。
(三) 党内问责法规
可以说党内问责处于问责体系的前沿地位。具有代表意义的党内法规有:《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。其中《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是我国第一部中央层面的专门问责规范, 是实行党政领导干部问责的规范性文件, 也是我国行政问责制度发展的重要里程碑。
二、行政问责制的立法不足
尽管行政问责取得了一定的成效, 但是由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段, 在法律规定方面还存在着一些突出的问题。
(一) 行政问责的法律体系不健全
在我国涉及行政问责方面的制度不少, 但就全国范围来讲, 中央目前没有一部专门的行政问责法规, 仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中。我国专门的行政问责方面的立法形式只是地方性的行政规章。重庆、长沙、成都、南京等地相继出台了关于行政问责的专项规定, 开行政问责制度化建设之先河, 标志者中国开始为官员问责建立法制保障。但它们属于地方性的行政规章, 发生效力的层次不高, 适用范围不广, 缺乏必要的权威性。而且这些规定在问责的对象、范围、程序、责任形式等方面都不尽相同, 缺乏统一性。
(二) 行政问责的主体单一
按照问责主体的不同, 可将行政问责划分为同体问责和异体问责。所谓同体问责, 指由同一机关系统内部, 由上级机关对下级机关的问责, 而异体问责则是指由同系统之外的其他主体来启动问责程序, 例如人大常委会或者司法机关对行政机关的问责。从我国现有的行政问责法律法规来看, 行政问责绝大多数时候是来自于行政系统内部的“同体问责”, 行政系统外部的“异体问责”则较为薄弱。这种“异体问责”缺失的状况对我国行政问责主体多元化的实现是十分不利的。
(三) 行政问责的客体模糊
行政问责客体是指行政问责对象, 即追究“谁”的行政责任。从我国已有的问责法律规定来看, 行政问责的对象比较模糊, 主要是针对一般的公务人员, 其他工作失职或者和重大事故有关的责任单位或领导干部则较少成为行政问责的客体。而且党政领导之间、正职副职之间、决策与执行者之间、执行命令的上下级之间对谁问责、问到哪一级也没有明确的规定。
(四) 行政问责的范围狭窄
不论是全国性规范文件, 还是各地方的规范性文件, 基本上都将问责事由限制在行政机关或其工作人员的过错行为, 而且一般都需要客观上造成恶劣影响、造成严重危害结果。问责的适用范围过于狭窄, 大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究, 而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究, 使行政问责制只能在一定范围内发挥有限的作用, 而不能全方位地约束行政权力。
(五) 行政问责的程序不规范
一直以来, 我国一直存在重实体轻程序的情况。各地问责规范中问责程序规定尚不规范, 随意性较大, 具体表现在:第一, 问责启动程序不规范, 即没有规范在什么条件下运行问责机制。问责启动渠道多样, 但是对于每种渠道如控告、检举、质疑等方式的详细答复时限及答复程序没有具体限定。第二, 责任认定不规范, 究竟在什么情况下应该受到何种责任追究, 并没有明确规定。第三, 责任主体的救济程序不规范。目前这一点在我国立法方面尚处于薄弱甚至真空状态, 被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障, 其权力救济渠道失序。
三、行政问责制的立法完善
(一) 健全行政问责法律体系
行政问责制立法位阶低, 相关的法规不统一, 且这些规定不够具体细化, 在实践中可操作性差, 现行法律法规的种种缺陷使得行政问责制度难以发挥其应有之效。为了使行政问责制成为一种长效机制, 使行政问责制从行政性问责切实转变到法律性问责, 应该尽快制定出全国统一的《行政问责法》, 以法律的方式来使问责制法律化、制度化、真正使问责有制可守, 有章可循。各地再根据自己当地的实际情况使之细化具体, 从而在中央到地方形成统一、完整的责任追究法律体系, 为行政问责的运行提供充分的法律依据。
(二) 明确行政问责主体
完全依赖行政系统的“同体问责”, 就会使行政问责缺乏监督与制约, 就会导致行政问责流于形式。真正民主的问责制应当是“同体问责”和“异体问责”的结合。因此, 在行政问责立法时, 一方面, 要完善行政系统内部的“同体问责”, 它包括行政机关上级及其领导、行政机关的下级及其领导、行政监察和审计机关等;另一方面, 还必须加强行政系统外部的“异体问责”, 它包括负有领导或监察责任的各级人大及其常委会、各级人民法院、各级人民检察院、中国共产党、各民主党派、新闻媒体、社会公众、第三组织等等。立法在确定行政问责主体的同时还应当明确各个行政问责主体的权力, 分门别类地对各个行政问责主体的权力进行完善。
(三) 规范行政问责客体
根据责任行政的要求, 只要是担负着行政职责、行使行政职权的组织和人员, 不论其级别和职务高低、权力大小, 都应当毫不例外地成为行政问责的对象。因此, 行政问责的对象不能仅仅局限于行政首长和行政机关, 应当拓展到所有行使行政职权的组织和个人。具体来讲, 行政问责的对象主要有三大类:一是行政主体和行政机关委托的组织;二是行政公务人员;三是法律、法规授权组织和行政机关委托组织的有关人员。
(四) 拓宽行政问责范围
行政问责制应当是一种多层面的责任追究机制, 它不仅要对行政责任主体的违法、违纪的行为进行责任追究, 还要对他们的不作为、慢作为等其他行为进行责任追究;它不仅要对行政责任主体已知的、显性的失职行为进行责任追究, 还要对行政责任主体未知的、隐性的失职行为进行责任追究。总之, 有权力就有责任, 无论是行使权力的职务行为, 还是有损公务人员形象的个人行为, 都应纳入问责的范围。扩大行政问责的范围, 应该按照权力与责任相一致的原则, 采用定性和定量、原则和具体相结合的办法, 尽可能做到既涵盖全面, 使之有普遍的适用性, 又体现一定的量化依据, 使之有较强的可操作性。
(五) 完善行政问责程序
行政问责立法要规范行政问责程序, 以保证各问责主体的权利。第一, 完善行政问责启动程序。问责发起主体在法定权限内有权向问责启动主体即国家权力机关提供问责线索以申请问责。对于问责发起主体提供的问责信息, 问责启动主体有义务在法定权限内进行初步审查。第二, 划分责任标准。法律规范应规定一个明确的责任标准体系, 对公务员进行问责的时候就可以有据可依, 也会避免对于同类的问责案件产生不同的问责结果。被问责的公务员应该承担责任的轻重大小是与其行政行为失范的程度密切相关的。一般来说公务员的行政行为产生的社会危害比较严重, 其承担的责任也就大;其行政行为产生的社会危害程度较小, 其应该承担的责任也就小。第三, 完善责任主体的救济程序。责任主体的救济程序主要包括两个方面:一是责任主体的申诉制度。对于被问责的官员, 我们要注重保护他们的权利, 给予其充分、平等陈述申辩的机会, 赋予其申请复核、申诉等救济权力, 为他们提供充分、多样的救济途径;二是问责官员的起复任用制度。为了维护行政问责制的权威性和严肃性, 应该尽快建立健全科学合理的被问责官员的复出机制, 对被问责官员复出的原因、条件和程等问题作出具体详实的规定。
摘要：行政问责制是现代民主法治国家的一项重要的行政法律制度。虽然我国行政问责法制建设取得了一定成绩, 但还存在不少的问题:行政问责的法律体系不健全, 行政问责的主体单一, 行政问责的客体模糊, 行政问责的范围狭窄, 行政问责的程序不规范等。针对现有的立法缺陷, 必须完善行政问责制立法, 健全行政问责法律体系, 规范问责主体、问责对象和问责范围, 还要构建科学的问责程序, 真正实现依法问责。
关键词：行政问责制,行政问责立法,立法缺陷,完善
参考文献
[1]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构[J].行政法学研究, 2005 (2) .
[2]张广军.论行政问责制的立法完善[D].湖南大学硕士学位论文, 2010.
[3]邢浩颖.论我国行政问责制的法律构建[D].华东政法大学硕士学位论文, 2010.
[4]陈党.问责法律制度研究[M].知识产权出版社, 2008.
行政问责制问题 篇8
20世纪80年代以来, 在全球公共行政改革的浪潮下, 强化政府官员的责任, 建设责任政府, 已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求:公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。2003年“非典”过后, 我国从中央到地方普遍兴起了对政府机关工作人员的问责制度。随着问责制的兴起, 我国学者也对问责制进行了广泛的研究, 问责法律制度成为政治学、行政学、管理学及法学等学界研究的热点和焦点。但是, 对于行政问责制的法律化缺乏系统的研究。没有法律的支撑, 行政问责很难不成为我国政治生活中的一阵风, 只有把行政问责纳入到法制化的轨道中去, 才能够使其成为一项制度, 并长久地发挥作用, 实践中主要是存在以下几个方面的问题:
1. 立法不完善, 缺少系统化的立法体系
目前我国行政问责制的法律缺失表现为:在全国范围内, 问责制仅是中央政策而非法律, 已有的专门问责制只是地方政府规章而非全国性法律, 问责规定中, 问责事由不具体、责任不全面、程序不规范等等[1]。我国问责法律制度主要以行政问责为主, 行政问责制度相对于人大问责、法院问责而言比较直接见效。行政问责的法律依据主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》以及各级政府制定的各种法规、规章、条例等。但就我国行政问责制度建设而言, 存在标准不统一, 法律不健全, 对问责主体、问责客体、问责方式、责任承担方式的规定模糊等问题。从法的形式看, 我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律, 全国尚未有统一的行政问责法律规定, 各个地方规定的内容详略不同, 标准不一, 缺乏科学的行政问责程序等缺陷。我国立法机关的问责制度薄弱, 制度设计不完善, 问责力度不强, 问责效果不好, 未能充分发挥立法机关的监督作用。
2. 司法功能虚化, 法院对行政人员问责不力
我国法院主要通过审理行政案件, 对具体行政行为的合法性进行审查, 来使违法的行政机关承担相应的法律责任。目前我国司法审查的范围较窄, 力度较小, 加上司法机关在同级人民政府中财政不独立, 地位低下, 司法机关发挥的问责作用有限。为数不多的行政问责法律制度并没有得到有效实施。由于我国的政治体制使然, 在法院的审判过程当中, 存在着相关政府部门领导人拒不到庭, 以权压法蔑视法院权威的现象, 法院的判决存在着执行难的问题, 很多的法院判决如同废纸一张, 根本得不到有效的执行。追究相关领导人的责任更是无从谈起。
3.行政生态环境不完善, 相关制度立法缺失
行政问责制的实施需要信息公开制度等一系列相关制度的配合。虽然我国已经制定了信息公开法, 但这部法律在实施的过程中存在这样或那样的问题, 公民的知情权和参与权并没有得到完全的实现。此外, 我国当前正处于公民社会发展的初期, 公民社会的发展还处于比较低的水平上, 我国的行政问责立法缺少与相关制度的配套, 从而影响了行政问责法律制度的建立和完善。
综合以上分析, 针对我国问责法律制度现状中存在的问题, 为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标, 应当重新建构我国的问责法律制度, 着重问责立法、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。笔者认为, 建立和完善我国的行政问责法律制度应从以下几个方面进行理论和制度创新:
1.完善行政问责立法, 制定全国统一的行政问责法
任何制度的保障和实施都需要法律的支撑, 作为我国构建法治政府, 有限政府的行政问责制也需要法律的保驾护航。要建立真正的行政问责制并有效地运转, 需要有完善的法律法规作保障。由于当前我国的行政问责立法过于混乱和效率不高, 制定一部适用于全国的行政问责法就变得异常紧迫和必要。只有对行政问责进行全国统一的立法, 才能摆脱现有的问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处, 甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。在立法的过程中, 要对行政问责的问责主体、问责客体、行政责任的界定、问责责任的承担方式等作出具体的规定。要加强行政责任的认定和追究, 要特别注意针对目前我国行政问责立法中对问责主体、问责客体以及问责方式规定不明的状况, 对承担行政责任的各级问责主体作出明确的规定, 既要看到同体行政问责的重要性, 又要看到异体问责在我国政治和社会生活中的合法性和重要性, 全国及地方各级人大作为我国的最高权力机关和法律监督机关对各级政府工作人员具有天然的监督权和问责权, 异体问责是完善我国行政问责立法的重要途径。基于行政性问责的随意性和短期性, 必须实现由行政性问责向程序性问责的转变。行政性问责往往是责任政府运作的开始, 但要使责任政府稳定而有效地运作, 就需要进一步走向程序性问责, 完善责任制度的法律基础, 在制度层面, 完善责任制的各项程序, 通过程序保障在责任面[2]。
2. 强化法院对具体行政行为的司法审查, 加强对行政的规制
司法机关和行政机关作为国家权力运行的两种方式, 各自有着自己的属性和运行规律。由于行政权力的特殊性和天然的扩张性, 行政权力的行使必须接受司法机关的审查。没有法律行政机关就什么都不能做, 要建立完善的行政问责制, 就必须强化司法机关对行政机关的合法性审查。使我国为数不多的行政问责制法律法规能够得以有效实施。要尽可能地把更多的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 使更多的具体行政行为受到司法审查。由于依据目前我国的行政立法, 法院只能对具体行政行为进行合法性审查, 而对抽象行政行为以及具体行政行为的合理性没有审查权, 使很大一部分行政行为逃离了司法的审查, 随之对相关行政部门领导人的责任追究也便成了一句空话。为此, 笔者建议, 要进一步扩大司法审查的范围, 不仅要审查具体行政行为, 而且要把一部分的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中去, 不仅要审查具体行政的合法性, 而且要把一部分的涉及合理性的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 这是实现实质法治的必然要求。规范各级政府的具体行政行为, 要强化对行政领导人责任追究的立法, 摆脱对行政领导人责任追究的任意化和随意化的责任追究方式。将对行政领导人的责任追究建立在法律的基础之上。
3. 完善行政生态有关立法, 加强相关配套法律制度建设
当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事, 而无问责之法, 即存在严重的制度资源稀缺[3]。行政问责制的社会基础是建立和优化行政生态环境。行政生态环境的优化意味着公民意识的增强, 官员自律意识的提高, 控权思想、权责统一意识的普及。欲从根本上推行行政问责制, 保证问责的权威与高效, 需要良好的行政生态环境的支撑。良好的行政生态环境主要包括几个方面的内容:公民社会的初步形成;行政信息的公开;权力监督体系的完善。
政务信息公开是实现问责的重要提条件之一, 是实现问责制的基础性要求。我们一再倡导服务型阳光政府, 其中一个很重要的工作就是加大政府决策信息的透明度以及政务信息公开程度, 要让社会各界拥有知情权[4]。如果没有政务信息的公开, 异体问责是不可能进行的。根据我国最新颁布的《中华人民信息信息公开法》, 我国的信息公开走上了一条法制化的轨道, 我国公民对国家工作人员的监督有了最为有效的法律依据, 但是这部法律要在现实生活中真正有效地实施还需时日。另外, 随着我国信息化进程的加快, 构建我国电子政府的网上平台也是当务之急。
“有权必有责, 用权受监督”是权力有效运行的重要条件, 建立完善的监督体制也是我国推行行政问责制过程中必不可少的一环。“法治社会与非法治社会的区别在于:在非法治社会中, 民众必须守法, 政府可以不守:法在法治社会中, 人民必须守法, 政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会, 政府与公民都必须守法。所以, 是否要求并做到让政府守法, 才是衡量法治社会的一个重要试金石。”[5]只有公共权力的行使者依法办事, 接受法律的监督和约束, 才有法治可言, 只有通过监督法制的完善, 形成整个社会对行政权力运行的有力监督, 才能为行政问责制的法制化、制度化提供坚实的基础。不仅如此, 针对政治生活中的行政问责短期化, 行政问责制的法律设计应该更加注意对问责后官员的监督和控制, 防止行政问责制流于形式。
摘要：行政问责制是我国政治生活中的新生事物, 虽然我国已经建立起了一系列有关行政问责制的法律法规, 但要实现由行政性问责到程序性问责的转变, 还需要完善相关的行政问责立法, 从而构建法制化, 制度化的行政问责制。
关键词：问责制,责任政府,法治
参考文献
[1]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其构建.行政法学研究, 2005, (2) .
[2]毛寿龙.引咎辞职, 问责制与治道变革.浙江学刊, 2005, (1) .
[3]张创新, 赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化.中国人民大学学报, 2005, (1) .
[4]刘奕岑, 何跃.问责制推行中的问题及对策意见.社会科学家, 2005-5.
福建:解决欠薪问题实行问责制 篇9
会议指出, 今年以来国内经济下行压力仍然较大, 福建部分企业生产经营出现困难, 资金链出问题面逐步增大, 容易引发劳资纠纷。面对这样的形势, 各级政府、有关部门要把解决欠薪的工作当一回事, 要深入落实解决欠薪问题地方政府负总责制度, 对工作不落实或落实不到位造成严重后果的要严肃追究责任。对发生欠薪事件后, 因瞒报、迟报、漏报或不报而造成严重后果的也将追究相关责任单位和责任人员的责任。
会议要求, 人社、公安、检察院、法院要落实劳动保障监察执法与刑事司法衔接机制, 协同做好拒不支付劳动报酬刑事案件查处工作, 对拒不支付劳动报酬犯罪行为要实行零容忍。同时, 要严厉打击以讨要工资名义煽动、组织群体性事件的行为, 对以“欠薪”为名, 解决经济纠纷为实, 组织或煽动人员聚众闹事、堵路、围堵政府机关, 甚至发生打砸抢等行为的, 公安机关要依法予以严厉打击。
行政问责制问题 篇10
一、推行问责制的意义
(一) 实行问责制有利于责任政府的建立
责任政府就是负责任的政府。根据委托-代理理论, 政府的权力是由人民委托赋予的, 权力与责任是相伴随的, 政府在赋予权力的同时, 也被赋予了相应的责任, 即政府的权力和责任都是来自于人民, 政府必须对人民负责。实施问责制, 有助并有利于转变政府职能, 深化行政体制改革, 在理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系中明确政府及其行政官员应承担的责任, 从而提高其依法行政水平, 实现政府及其行政官员职能职责的归位、定位和正位, 塑造一个守法、守责、守信的当代责任政府。实施问责制, 可以从源头上对政府及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定, 防止和阻止其滥用、误用公共权力的失职行为。同时, 问责制还弥补了国家法律上的空白, 不仅对行政官员的“乱作为”要问责, 对“不作为”和“无作为”的也要问责, 这样, 势必能够促进行政官员工作作风的转变, 提高责任政府的效率。
(二) 实行问责制有利于打破传统为官之道, 构建勤政、廉政、优政、行政文化理念
长时期以来, 一些行政官员不仅存在严重的“官本位”的思想, 同时也有着“无过便是功”的杂念, 因而在实际工作中“不求有功、但求无过”的想法在头脑中根深蒂固。实施问责制, 不仅从体制上体现了制度监督、纪律惩罚的作用, 还有利于打破传统的行政官员队伍“能上不能下”的陈规陋习, 建立一种更加直接有效的竞争淘汰机制, 拓宽行政官员“能下”的渠道。实施问责制, 就意味着当行政官员, 不仅要勤政、廉政, 而且还要优政。在坚持“能者上、庸者下”的同时, 必须树立新的行政文化理念:为官必须做事, 做事必须负责, 权力责任对等, 奖励处罚并重, 权力越大, 责任也就越重。胡乱作为的、不肯作为、不愿作为的, 同样也要接受问责。
(三) 建立实施行政问责制, 有利于整肃吏治, 优化国家公务员队伍, 造就高素质行政人才
长期以来, 有些行政官员责任意识淡漠, 不谋事、只谋官, 只知享受权力, 而不知自觉地去履行与权力并重的义务和责任。有些地方的制度规章虽说一订再订, 但终因其职责不清或考核措施落实不好, 也就成了一纸空文或纸上谈兵。建立实施行政问责制, 可以实现由以往的以人管人到以制度管人, 从无序监督到有序监督, 从内部监督到社会监督, 从“权力主体”到“责任主体”。问责追究, 有利于整肃吏治, 谁用的干部谁管理, 并负有连带责任;有利于日常管理, 优化官员队伍, 造就高素质的行政人才, 防止权力滥用, 将压力与动力、权力与责任、能力与效力有机地统一起来, 任其职, 就要负其责、尽其力、操其心。
二、我国问责制推进中的问题分析
问责制的意义毋庸置疑, 在我国的推进力度也是逐步加大, 各地纷纷出台相关的规章制度, 但是, 必须清醒认识到的是, 促使问责制走向常态化的制度构建并不健全, 在问责制的推进过程中还存在着一些问题:
(一) 问责主体存在空白, 优势得不到发挥
在法制国家, 政府工作人员要受到4种力量的问责:民主授权的最高权力机关;政府专门的监督机构;行政主管部门;政府之外的监督系统, 如群众、司法、舆论等。在我国, 当前的行政问责视野还比较狭窄, 主要停留在行政体系内部的等级问责, 即上级问责下级上, 即“同体问责”, 这其实是一种利益相关者的责任追究机制, 与民主政治的要求是不相符的。与此同时, 立法机关、司法机关、社会公众等异体问责比较薄弱, 不能充分发挥问责制的优势。
(二) 问责客体不够明确, 易造成不公平现象
目前, 无论是相关的法律规定, 还是追究责任的实例, 绝大多数都把行政问责的对象局限于行政首长。而实际上, 各级党委在我国政治结构中的地位和作用是不言而喻的, 行政一把手往往是党的副手, 受党的一把手的领导。在一些官员问责中, 行政一把手受到处理, 党的一把手却没有受到处理, 缺乏明确责任体系的问责制度此时就显失公平了。
(三) 问责内容范围宽窄不一, 发挥作用有限
问责制作为一项法律制度, 其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。不仅包括经济领域的重大安全事故, 还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。目前在各地制定的问责制度中, 问责内容的范围宽窄不一。如云南省的《省政府部门及州市行政负责人问责办法》中, 列入问责事项的有10种情形;《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为2类15种;《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种;《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》则将问责范围扩大为9类64种。问责内容范围在某种程度上的不确定性, 使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用, 不能全方位地约束行政权力。
(四) 问责程序尚不够健全, 影响问责结果的公正
当前的问责制在问责程序上是有缺失的, 关于问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等还都没有明确的制度规范。这使得问责仍然停留在依赖于领导人的意志进行处理的方式, 不利于法制化进程。在问责事件中, 绝大多数被问责的官员是保持沉默的, 没有对组织处理做出令人信服的解释、说明和申辩, 这既让公众对处理的理由产生怀疑, 也不利于官员自身正当权利的维护。
三、健全完善问责制的建议
要使问责制真正常态化, 成为解决根本问题的“长效药”, 针对目前存在的问题, 对问责制进行严格的制度构建势在必行, 本文从“谁来问责”、“问谁的责”、“问什么责”、“怎么问责”等方面提出如下建议:
(一) 问责主体要多元
问责是因授权而产生的, 因而问责主体的界定与权力的来源和授予紧密相关。授权一般包括两个层面:人民对政府及其官员的授权, 即异体授权, 与之相对应的是异体问责, 其主体是社会公众;政府对官员、上级对下级的授权, 即同体授权, 与之相对应的是同体问责, 其主体是所谓的“上级”。在我国, 问责的主体首先应体现为各级人民代表大会。这是因为人民代表大会是我国最高的权力机关和民意机构, 并且在国家权力结构中高于行政、司法等其他国家机构。在此意义上, 人大与其所监督和问责的国家机关的关系不是国家权力分立和平行制衡, 而是作为权力机关和民意机构, 对其他作为执行系统的国家机关进行监督、制约和问责。人民代表大会的问责主体地位, 就是由人民代表大会制度这种权力结构所决定的。当然, 我们并不反对和否认上级政府对下级政府及其官员同体问责的权力, 但民意机关和社会公众的问责确实应当放在首位。特别是当他们需要因所承担的责任而引咎辞职或责令辞职的时候, 他们所面对的应是通过选举或决定任命授权与他们的人民代表大会, 而不是上级党委和行政部门。这是一个法律程序的问题, 而正当的法律程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。人民代表大会是最重要的问责主体, 并不排除社会公众的问责主体地位。因为在某种意义上, 人民代表大会的问责主体地位, 正是源于它作为民意代表机关的性质。因此, 建立适应社会主义政治文明要求的官员问责制, 也离不开社会公众 (包括民主党派、社会团体、企事业单位、其他各种非政府公共组织和公共舆论) 对政府的有效监督, 它们也是官员问责的重要主体。因此, 实行异体问责与同体问责相结合, 推动问责制的科学、规范、高效运行。
(二) 问责客体要明确
从理论上来说, 由于我们实行的是行政首长负责制, 问责客体应指政府和及其工作部门的行政首长。而在大多数情况下, 由于党组织作为社会主义事业的领导核心, 对政府的施政或多或少地产生影响, 因此, 要视情况追究党的领导人的连带责任。另外, 在现行的行政首长制的制度安排中, 行政首长固然是决策的最后拍板者, 但在集体讨论审议中, 行政副职领导人的意见和态度却同样是重要的, 我们绝不能以集体决策或行政首长负责制为名而忽视了对行政副职领导人的责任追究。对一些重大错误决策或失职事故, 副职在决策集体讨论中持反对意见, 其事后的责任追究应该减轻或免责, 对持肯定意见者, 即使不是其分管的工作也应该追究其连带责任, 只有这样, 才能保证政府决策更加科学, 而少给人民群众造成不应该有的损失。
(三) 问责内容要确定
抽象的讲, 行政机关及其公务人员承担责任有4个层面:法律责任、纪律责任、政治责任和道义责任。行政问责的意义和作用在于开辟了法律制裁和行政处分之外的第3条监督渠道, 对那些没有触犯法律和违反纪律的人和事, 通过问责来追究责任, 弥补了现有法律监督和纪律监督的不足, 使未触犯法律、违犯纪律的不作为、乱作为, 有了追究责任的依据。由此可见, 行政问责主要解决的是行政官员应当承担的政治责任和道义责任问题, 因此, 对于问责内容范围的界定应在这个意义上具有确定性, 即只要在权力范围内出现某种事故, 必须有人为此承担责任。
(四) 问责程序要规范
没有程序保障, 就不可能有真正的权利保障, 程序的正义与否, 直接关系到问责的结果是否公正。官员的问责, 不应是政府腐败的“遮羞布”, 也不应是迷惑大众的“障眼法”, 因此它必须遵循公开透明的原则, 并对处理的结果充分说明理由。公开的内容应当包括:官员职权的依据、具体事件的情报材料、监察的过程以及最终决定。在决定中应坚持说明理由的原则, 载明认定与追究行政责任的事实依据, 法律依据和裁量基准。唯有如此, 才能让公众信服, 对于官员也能彰显公平。
建立问责制的最终目标是建设责任政府, 防范责任事件。问责要制度化、常态化, 将问责制度贯穿到日常的行政管理中。问责制度, 应当是悬在每个官员头上的达摩克利斯剑, 让官员提高责任意识、风险意识、民本意识, 切实依法行政, 心有忌惮、行有所止, 减少乱作为、不作为。
参考文献
[1]、李中新, 李隆鹏.当前我国行政问责制存在的问题与对策[EB/OL].吉林省行政管理学会, 2007-12-29.
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行政问责制问题 篇11
关键词：依法治国；行政问责；行政管理；体制改革
一、行政問责制
1.行政问责制的内涵
行政问责制是政府行政管理体制中，为了维护行政秩序、提高行政效率、避免行政失误、保障行政相对人合法权益，由行政机关监督部门、社会公众、社会团体以及新闻媒体依法对行政机关的行政决策行政行为、行政权责等进行监督和追责的行为。
行政问责的主体包括同体问责和异体问责两种，异体问责是政府行政问责社会化的一个发展趋势。从行政问责的客体来看，主要是指“向谁问责”、“问谁的责”，主体与客体之间的界定是行政问责制实施的基础和前提。
行政问责的范围，主要包括了行政机关及其工作人员在行政执法过程中的法律责任、政治责任、行政责任和道德责任等。
行政问责的程序，指的是“如何问责”。从当前我国政府行政问责的程序来看，主要包括两种，一是常态化的听证质询，二是行政追责，与之相伴的包括监督、调查和权利救济。
行政问责的结果是依据行政问责的具体事实，根据问责程序的相关规范性要求，依法追究行政问责客体的责任，包括法律责任、行政责任、政治责任和道德责任等。
2.行政问责制的功能价值分析
从行政问责制度的功能价值来看，我国行政问责制度具有监督与纠偏功能、惩处与教育功能、引导与评价功能。
（1）监督与纠偏功能。在行政问责的制度设计中，监督和纠偏是其所具有的两大基本价值。一方面，权利的行使需要监督，行政权利直指民生，乱作为、不作为都是对权利本身和受益者的伤害，行政问责将常态化的权力运行监督和即时性的权利责任追究相结合，权责明确。另一方面，行政行为的过程性因素繁多，行政目标的期望设定与预期构成不尽相同，常态化的行政问责机制对行政过程中的不合理因素进行质询和改善，能够起到纠偏的实效。
（2）惩处与教育功能。惩处与教育功能是行政问责制的另一个重要功能价值。对于行政决策和行政执行中的失误，在对社会公众利益造成不同程度伤害的同时，行政决策者在做出决定之前理应进行理性和全方位的考量论证，对于决策失误，决策者应当承担因决策不力带来的损失，这就是行政问责的惩处机制。同时，通过设立行政问责制，将惩处功能引入到该机制的内在逻辑中，对于类似行政行为起到一定的宣传督导和教育功能。
（3）引导与评价功能。行政问责制的另一个功能价值在于引导和评价。行政决策和行政行为失误的责任归属在于政府机关及其负责人，行政问责制度的设立能够正确引导行政决策和行政行为避免失误，朝着最大公益性的方向出发。同时，也可以作为考核评价行政机关行政行为的一个重要指标。
二、依法治国视域下行政问责制度存在问题及新要求
从我国政府行政问责制的发展轨迹来看，我国逐步建立健全完善的长效型的行政问责机制，问责督查制度得到了有效的实施，动态化的行政问责机制有效的保障了行政问责效力，同时，进一步拓展行政问责的范围，由同体问责向异体问责转变，行政问责文化体系逐步完善，对政治责任和道德责任的问责进一步强化，行政问责的程序进一步规范化，通过规范性条例的形式推动了政府行政问责制的制度化和执行力，有效的保障了行政问责的效能。
1.行政问责制度存在的问题
我国逐步建起了相对完善的行政问责制，从行政问责的实施和保障来看，还存在一些不足，主要表现在法制、程序、方式、范围和思想层面。
（1）法制层面。依法行政和行政问责都是依法治国的必然要求。自2003年“非典”以来，相继出台了多个行政问责规范性文件，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》等，行政问责制度也从起初的追究重大安全事故拓展到了追究滥用行政职权和行政不作为的责任。但从立法形式来看，有关行政问责制的全国性法律法规尚未建立，法律位阶低、问责标准不统一、惩处力度不一致等影响着行政问责的统一性和规范性。同时，从当前现有的问责规范文件来看，违法违纪的行政处分所占行政问责比例大，更为广泛意义上的行政问责制未建立。
（2）程序层面。问责程序是行政问责制得以有效性实施的重要保障。一方面，行政问责的实现需要法律层面的程序性规定，通过“法律程序问责权力”①，而从当前的问责程序来看，由于缺乏相应的法律依据，因此，大多数情况下还是“权力问责权力”，这就大大增加了行政问责的随意性。与此同时，从当前我国行政问责程序的制度设计来看，缺乏可操作性，笼统的问责程序抑制了行政问责的执行力和生命力。
（3）方式层面。行政问责的方式既包括主体问责也包括异体问责，但关键在于异体问责②。异体问责是由行政机关以外的问责主体，包括人大、新闻媒体、检察机关、审计机关、第三部门组织而组成的问责主体。这种行政机关外部监督问责主体有效的保障了行政问责的有效性。从当前我国行政问责的方式来看，大多数是行政机关体制内“自上而下”的同体问责形式，人大问责、司法问责、新闻媒体问责受到制约，问责方式不完善。
（4）范围层面。行政问责制度的范围指的是对问责客体的哪些行为问责，即“问什么”。从当前我国行政问责制度的范围来看，主要集中于对重大安全事故的问责，而对于关涉范围更加广泛、社会公众利益需求指向更加明确的行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等的问责相对较少。同时，行政问责的范围缺乏统一的标准，问责范围的规定笼统模糊，缺乏具体操作性，制约了行政问责应有的效果发挥。
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（5）思想层面。行政问责的行政文化和政治氛围对于行政生态环境中行政问责制度的建设具有重要的引导性作用。我国传统的政治文化中，自主意识和参政意识相对匮乏，公务员队伍中的行政道德观念和责任意识亟待提升，问责势必会关涉到“人”，加之法制意识和政治民主意识的缺乏，使得行政问责男贯彻、难执行。
2.依法治国对行政问责制的新要求
法是治国之重器，良法是善治之前提，依法治国对政府行政问责制提出了新的要求。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建立依法制约和防止权力滥用的系统性、全方位、无缝隙的社会主义法治体系。全面推进依法治国要求行政机关深化行政管理体制改革，严格界定政府公权力与私权利之间的界限，以提高行政效率主要抓手，面向普遍的、大众的、最为广泛的社会公共服务体系，加强行政问责制度建设，通过建立健全行政问责法律体制，明确行政问责的方式、范围、程序规范、承担后果，推进行政问责体系的规范化、统一化建设，为政府行政管理体制改革创新提供源源不断的动力。因此，依法治国视域下的行政问责制需要严格的法律规范、严密的制度保障、严苛的执行力度。严格的法律规范需要进一步完善行政问责制的立法保障，提升立法位阶，改变原有的“权力问责权力”的问责机制，重新构建新型的“立法程序问责权力”的问责机制；严密的制度保障需要理性规划和确定行政问责的方式、范围、程序、应承担后果，严格遵照行政问责制度进行问责，保障行政问责的规范性、统一性和有效性；严苛的执行力度需要构建行政问责制的配套措施，通过政府绩效评价制度、行政问责救济制度等方式增强行政问责的执行力，同时，通过深化政务公开透明制度、增强行政问责文化体系建设巩固行政问责制的实施。
三、依法治国视域下行政问责制度创新与优化
全面推进依法治国对行政问责制度提出了新的要求，构建统一完善的行政问责机制需要从完善问责主体、明确问责范围、规范问责程序、增强问责保障等方面进行创新和优化。
1.完善问责主体
完善问责主体是依法治国视域下政府行政问责制度创新和优化的重要保障。问责主体包括主体问责和异体问责两种，需要进一步规范同体问责，更为重要的是拓宽和强化异体问责。
（1）规范同体问责。同体问责事行政问责的重要方式，主要包括了执政党的问责，行政官员自身问责和行政系统内部的专属、权属问责三类③。规范同体问责就是改变原有状态下同体问责不及时、走过场等现状，充分发挥同体问责的洞察力和适应性，在程序上加以完善，在制度上增强配套措施建设，转变同体问责主体的思想观念，增强行政责任感。同时，为了改变同体问责不作为的行政问责现状，可以考虑将问责不作为纳入到行政考核中，以激发和促进行政問责主体的问责主动性。
（2）强化异体问责。完善问责主体的关键在于强化异体问责。异体问责指的是人大、民主党派、新闻媒体、司法机关、监察机关、审计机关及公众尤其是第三部门组织对于政府的问责，相对于同体问责，它是一种由外部主体所构成的监督和问责。就目前我国行政问责制实施情况来看，行政问责制几乎都是按“自上而下”的体制运作的。第一，完善人大代表问责制。通过法律的形式制定人大代表问责制的法律法规，建立有效的代表公示制度和议案、建议、意见、批评采纳的财政补贴制度，以有效地以量化形式，客观、公正地达到对人大代表的问责目的，促使人大代表积极履职。第二，完善民主党派问责制。我国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，民主党派具有参政议政和民主监督的功能，因此，民主党派理应成为行政问责的发起主体，提供线索和来源，接受民主党派的问责和监督。第三，完善司法机关问责制。法院、检察院在审理自身管辖范围内的案件时，如果发现行政官员应当被问责，可以通过向问责决定主体提交司法建议书的形式提出问责建议。第四，完善社会公众和新闻媒体问责。公共行政管理处理的是公共事务，目的是公共利益，决定了公共行政过程就是参与过程。从问责制的实施来看，由于政府责任是公共责任，公共责任的审查和追究就不能由少数人说了算，公众是最终裁判者。第五，应完善相关制度，保证公民及低层官员能够参与到问责制实施的各个环节，包括监督官员职责的实施、审查官员责任履行结果动议对官员责任的追究、决定对失职官员处罚。由于参与是否有效，涉及到公民掌握的资源参与意识、参与渠道等方面的因素，目前应本着先易后难的原则，在一些与公众利益密切相关的政府部门，建立公众评议行政机构及其人员的评议制度，吸收公民参与官员的问责过程，然后逐步推广到其他政府部门。
2.明确问责范围
明确问责范围是依法治国视域下行政问责制度创新和优化的另一个重要方面。而问责范围的确定不可能通过一一列举的形式使其详尽，但可以通过一定的方式将其框定在一定的框架范围内。
（1）问责范围确定的原则。首先，问责范围的确定需要遵循有限性的原则。所谓有限性就是遵循权责一致的原则，问责的范围必须与其所承担的任务和使命存在一致性，不能无限制扩大问责范围，同时，在法律的要求下，结合具体情况，使得免于问责的情形只存在于法定的抗辩理由。其次，问责范围的确定需要遵循明确性的原则。问责范围的确定不能是模棱两可的，模糊笼统的问责范围不仅不会起到应有的问责效果，相反还会基于行政机关免于问责的缝隙。因此，问责范围的确定要建立统一的普遍的标准，必要时通过列举的方式加以限定。最后，问责范围的确定需要遵循可操作性的原则。一方面，可操作性需要规范统一的制度体系，对于同一种行政行为，不同部门、不同地区需要实行一致的裁量标准。
（2）问责范围内容的倾向性调整。从当前我国行政问责制度的范围来看，主要集中于对重大安全事故的问责，而对于关涉范围更加广泛、社会公众利益需求指向更加明确的行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等的问责相对较少。因此，从问责范围内容的倾向性来看，需要向行政效率、行政不作为、用人不当、决策失误等具体的、与社会公众关联更为密切的内容倾斜。
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3.规范问责程序
政府行政问责制只有在法定的程序框架范围内运行才能起到良好的问责效果。完整的行政问责程序包括问责启动程序、问责调查程序、问责决定程序、问责申诉程序。
（1）问责启动程序。问责启动程序是整个行政问责体制的开端，行政问责决定主体在对行政问责任人做出逻辑判断后，确定是否对其启动问责程序。问责启动程序同时有包括了依职权启动程序和依申请启动程序两种。
（2）问责调查程序。问责调查程序指的是在问责决定人确定启动问责程序之后，对行政问责责任人的行政行为等展开的调查，为了确保问责调查的公正性，需要充分听取问责相关人员的意见，包括问责发起主题、被问责人和被问责案件的相关人员等。
（3）问责决定程序。问责决定主体一般是问责委员会所属的人大常委会，其在对整个问责过程进行审议和充分听取被问责人陈述和申辩的基础上做出问责决定书。
4.增强问责保障
问责保障机制包括了问责的动态评价机制和问责文化体制建设。
（1）构建问责动态评价制度。过程问责制的立意，强调健全一整套全过程问责制度，在责任履行的每个阶段都要问责，问责内容与履责内容完全吻合，一一对应，使问责常态化"这样，问责制不仅具有监督与惩戒功能，而且具有了预警和纠错功能，能有效预防政府部门和政府官员的行政行为因个别环节的疏漏而铸成大错，将损失程度降到最低。行政问责制的基本内涵是政府及行政官员的行为和业绩都要受到监督，必须公开自己的政治活动，对自己的言行举止、工作方法和工作绩效负责，接受来自上级和选民的评判，乃至罢免和起诉。必须建立一套职责明确、目标具体、评判有据、标准统一的行政问责制的动态评价系统。建立政府部门责任的动态评价系统，需要具备相应的管理条件：第一，按照行政工作流程，建立职责相配、明确具体的过程责任制；第二，根据行政职责的目标性和过程性，健全与动态责任制相协调的过程问责机制；第三，问责必须与履责有机结合，使行政问责规范化、常态化。
（2）强化行政问责文化体制。行政问责文化是行政文化的重要组成部分，行政文化是行政问责文化存在的前提。如果公共行政人员具有充分的行政伦理责任意识，他就能够超越法律制度对他的职业责任的规定，在最充分履行职业责任的同时，使法律的不充分性得到补充，并提升法律责任。行政问责制须有良好的行政环境才能顺利运行。健康的行政文化可以增强行政主体的免疫力，提高其执政为民的自觉性，促进行政行为的规范化，推动政治进程的民主化和法治化，最终促进社会和谐。
四、小结
全面推进依法治国是当前我国政治发展的总体性目标和要求，依法治国视域下的政府行政问责制需要充分尊重法治理念，创新问责方式，以推进政府行政管理體制的创新和法治化进程。
注释：
①姚伟.行政问责法律制度研究[D].苏州大学，2009
②黄枧，万泽民.试论我国依法执政条件下的行政问责制[J].吉林省教育学院学报，2010（5）：97-99
③厉俊.论我国行政问责立法的完善[D].南京师范大学，2014
参考文献：
[1]方堃，冉鹏程.全面依法治国视域下行政纠错问责常态化研究[J].行政科学论坛，2015（3）
[2]庞丽峰.着力提升行政问责效力[J].中共陕西省委党校学报，2012（1）
[3]王晓萍，李景春.政府部门责任的动态维度与过程问责制研究[J].工会论坛（山东省工会管理干部学院学报），2013（5）
[4]段振东.行政同体问责制研究[D].吉林大学，2014年
[5]黄枧，万泽民.试论我国依法执政条件下的行政问责制[J].吉林省教育学院学报，2010（5）：97-99
作者简介：
陈鹏，山东青岛人，中央司法警官学院警察管理系2013级行政管理二班学生。
注：本文系中央司法警官学院学生科研创新能力培养项目，项目编号：XYX201415。
指导老师：王怡然
课题主持人：陈鹏
小组成员：李嘉琦 王明好 陈楠
行政问责制问题 篇12
一、“自愿问责制”的产生背景
事实上,美国高等教育问责制早已存在并形成了对公立院校的巨大压力,几乎每一所AASCU与APLU成员,都以很大的代价回应不同利益相关者的诉求,然而美国社会对公立院校的批评却不断高涨和尖刻。美国“高等教育问责全国委员会”(National Commission on Accountability in Higher Education)发表报告,对现行问责制恰如其分地描述为:笨重、过度设计、混乱和无效率,它既使政策制定者处于过度的和误导性材料的重压之下,也使得广大院校不堪重负。[4]美国教育考试服务中心(ETS)也认为,今天大多数院校欠缺一种关注学生学习结果的文化导向和确凿证据。[5]
究其原因,现行问责制度存在一定的缺陷:信息的来源多样和支离破碎,没有形成具有内在联系和相互支撑的体系,限制了信息的价值;信息过于繁杂而淹没了应当关注的核心要素及其意义;概念、定义及工具的不统一,使得不同院校所提供的信息不可比较;出于自身利益的各种考虑,院校不愿公开一些重要信息等。最终结果是,问责制没有达到使高等教育机构很好履行其改进和提高学生学习这一责任的预期目的。作为联邦教育部的声音,2006年,美国斯佩林斯委员会(The Spellings Commission)报告提出:学院和大学必须在成本、价格和学生成功方面变得更加透明,并且以一种聚合形式(aggregate form)公开报告,以便消费者和政策制定者衡量不同院校的效能。[6]这一报告在美国社会引起强烈反响,形成了重构问责制以改进公立院校本科教学质量的巨大声浪。在新形势下,“自愿问责制”的出现和发展可谓正当其时。
二、“自愿问责制”的基本设计思路
“自愿问责制”的形成经历了一个前期酝酿阶段。2006年4月,NASULGC主席麦克比尔森(Peter Mc Pherson)起草了题为《通过更好的问责制和评估改进高等教育中的学生学习》(Improving student learning in higher education through better accountability and assessments)的讨论文件。在广泛吸收NASULGC和AASCU成员领导者们的反馈意见后,麦克比尔森于同年7月和8月又分别草拟了两份修订文本,(1)这三份文件共同构成了“自愿问责制”的设计蓝图。首先,“自愿问责制”的服务对象定位为预期的学生、家长、教师和校园支持性群体以及公共政策制定者和高等教育的公私资助者。对这些群体负责,就意味着需要达到三重基本目标:为学生及其家庭提供透明的、可比较的和可理解的信息;向公众展示高校的责任和管理能力;通过测量学生学习结果来检测教育效果。[7]其次,三份纲领性文件中还隐含着一些深层考虑。一是,避免政府集权化干预的渗透。在这点上,充分体现了“自愿”(voluntary)的本意:即大学驾驭变革的自主性和主导性,并形成大规模的战略联盟和联合行动,在内部保持院校群落的“完整性”(integrity),在外部为组织选择新方向的发展。二是,维护多样性。“自愿问责制”的核心就是满足外界对本科生学习经历的透明化要求,并维持不同高等教育机构的多样使命。[8]三是,增强公众对公立院校的理解。通过“自愿问责制”所提供的本科教育信息,使公众对每一所成员院校的重要方面都能够获得一种公平而有益的认识,[9]转变学生和家长的择校观念,增强学生取得成功的信心和对公立院校的信赖。
在上述目标的指引下,NASULGC和AASCU形成了设计“自愿问责制”的一系列原则(principles)。第一,可比较性。按照统一的概念和工具,就共同项目进行调查、测量和报告,准确反映关键性事实并适用于跨院校的绩效和结果比较。这种比较应当严格限定在具有可比性的院校范围之内。第二,透明。不同数据的定义清晰明确,各种数据收集和报告的规约都要很好地建立,所有问责工具的使用方法和所得结果都应当公开,并且提供可进一步获取实测管理、抽样、反馈率等详细资料的渠道。第三,可理解性。各种信息方便获取、简单明了,并纳入一个标准格式内,使之适宜消费者(consumer-friendly)。第四,可靠性。“自愿问责制”提供的数据要成为规范信息值得信赖的来源,并且信息经过严格筛选和高度结构化。地区认证委员会董事会(Council of Regional Accrediting Commissions)主席芭芭拉(A.Barbara)明确表示,“自愿问责制”所提供的评估策略和数据可以作为院校在参与认证审查过程中的支撑证据。[10]第五,成本。充分调动已有的数据资源,并慎重选取测量工具以代替那些笨重的、散漫的和昂贵的问责测量,尽可能控制成本而不增加院校负担。第六,指导。不对多种信息作优先性排列,以免影响人们的判断,而是通过提供具有一定广度和种类的客观信息,充当消费者指南(consumers guide)的作用;使不同指标与学生和家长的特殊环境、选择偏好发生关联并生成意义,较之预设性和结论式的院校排名而言更有弹性和适切性。第七,持续改进。发展问责工具为改进学生产出和教育质量提供最大化帮助,关注教育的价值增值。[11]
总体而言,这些设计构想体现了美国公立院校领导层应对新挑战的一些基本思考,而其核心则是问责范式的转换。现行问责制的逻辑起点是接受公共资助的公立院校必须向政府和社会就资源使用和教育事务等进行报告和证明,折射出一种基于资源投入—回报的“交易”哲学和经济理性。与此不同,“自愿问责制”的逻辑起点是公立院校对教学质量以及整个美国社会发展所应担当的集体责任,体现出一种基于承诺—履行的伦理契约和价值理性。
三、“自愿问责制”的实现形式和主要内容
2007年1月,NASULGC和AASCU组织成员共推选出82位代表,围绕麦克比尔森在讨论文件中所提出的“消费者信息”、“校园学习环境”以及“教育产出”3个主要方面,形成了5个任务团队和2个技术工作小组,就需要报告的因素、促进比较的方式和测量学习结果的工具等内容进行选择和开展实质性工作。100多位NASULGC和AASCU组织中的专家在此过程中监控不同项目的进展情况并为其发展提供咨询。经过9个月的集体攻关,最后形成了“自愿问责制”最具可视性的产品——“大学肖像”模板(College Portrait template)。“大学肖像”模板以院校网页为平台,以网络传播为渠道,为“自愿问责制”成员提供了一种合成与展现其关键信息的规范样式(uniform format),各院校则据此开辟自己的“大学肖像”界面。具体来讲,“大学肖像”分为“学生与家庭信息”、“学生经历与体会”,以及“学生学习结果”3个截面(sections),不同截面的信息要素分布在格式化的5张页面内。结合“大学肖像”模板的基本构架,“自愿问责制”的主要内容如“自愿问责制主要内容表”(1)所示(见下页)。
这种实施形式具有鲜明的特点。其一,整合性与集约化并举,充分运用了已有的、成熟的和得到认可的信息资源和测量工具。“自愿问责制”非常注重对体现共性的“信息要素”的提炼,如“学生经历与体会”中的6种“构念”(constructs),就是多种大学生学习体验调查工具所含指标的“交集”;推荐给组织成员使用的4种调查工具,也是从16种候选工具中挑选出来的;“学生学习结果”中的3种能力,体现了跨越学科与院校边界并反映企业雇主要求的大学本科教育的“共同目标”(common goals)。其二,规范化与弹性化结合。“大学肖像”模板是一种推行统一标准以增强信息的简约性和可比较性的努力,各组织成员不得对其形式与内容进行随意改变。“自愿问责制”一个基本设想是,学生及其家庭可以将自己感兴趣院校的“大学肖像”打印出来,并把它们一个挨着一个地在餐桌上摊开来进行比较。[12]同时,考虑到院校类型与功能的多样性,在“大学肖像”中鼓励以多种途径传递院校特色:允许建立“更多”链接,在最后可以增加由院校自由决定的“附加页”等。其三,创造性与渐进性兼顾。首先,“自愿问责制”增加“本科生成功与发展率”(undergraduate success&progress)指标,这是充分考虑到学生校际流动和转学不断增多的实际情况,为了能够更好地反映出一所院校对学生成功和发展的实际贡献率,这一指标较之于联邦教育部笼统的毕业率统计而言,更为准确和完整。此外,“自愿问责制”还创设“大学费用计算器”(college cost calculator),在各成员组织的“大学肖像”中建立相应的链接。学生输入有关自己家庭收入状况的信息,就可以得到一个在特定院校内就读所需承担的实际费用估计值。这对于消除一些学生和家庭,尤其是低收入家庭对学习成本过高的错误预期具有实际作用。更具开创意义的是,“自愿问责制”并不停留和纠葛于学习结果及其测量的空泛论争层面,而是提出自己的观点并付诸行动,即将学生学习体验和学习投入调查结果作为表征学习产出的参考指标和正相关变量,进而直接针对学习结果中的核心要素鼓励院校依据标准考试进行大胆尝试。鉴于公立院校以前没有开展过院校层面学习结果测量的经历,也为了比较不同工具之于各类院校的效果,“自愿问责制”在实际推行中坚持循序渐进:依据不同任务的性质而设定不同期限和完成进度,其跨度从3个月到4年不等;把学习结果测量设计为一种“导航计划”(pilot project),给各院校4年的试验期,在此期间院校可尝试不同的测量工具,其结果也可不对外公开,为发布最终报告作缓冲。
四、“自愿问责制”的发展困境和未来展望
作为一种新的发展动向,“自愿问责制”的出现和发展伴随着质疑和有待克服的难题,而其核心集中于其最具创造性的学习结果测量上。“自愿问责制”有整合社会问责与自我改进的抱负,但调适这两种不同范式的冲突还存在很大难度。由于目前尚处于起步阶段,“自愿问责制”成员在“大学肖像”中只能以一种“快照”(snapshot)的形式出示学生体验与学习性投入的数据作为学习结果的间接证据,在符合可理解性和可比较性要求的同时,离院校内部改进的要求还有很大差距。正如有学者批评指出,“自愿问责制”是一种满足政治家们渴求对大学问责的尝试,就是“尽快告诉人们一组数字”。[13]更为重要的是,“自愿问责制”要求学习结果的测量析出和证明院校给予学生的教育增值(value-added)。但是,价值(value)是一个多维度的概念,包括一系列的基本技能,而且不同使命的大学对学生发展并不追求相同的价值。在工具上,“自愿问责制”所提供的3种标准化测量工具,能否全面测试出学生学习收获和满足院校自我改进的需求,也是值得商榷的。因此,如何从技术上更好地解决这些问题,更全面和准确地反映出学生学习结果,直接关系到“自愿问责制”目标的达成。
虽然如此,“自愿问责制”仍被寄予厚望。凯勒(Christine Keller)认为,“自愿问责制”的贡献在于协助公立院校开展自我评价与改进这一十分艰巨的任务,使国家的关注点从以往基于院校声望的问责报告向基于服务学生发展的院校绩效报告转变。[14]从初期效果看,这一新机制已经缓解了当前大学所面临的问责压力,同时为学生、家庭和政策制定者提供了新的和有价值的信息。[15]“自愿问责制”支持发展新的评价工具和策略,将学习结果评价与带有学科专业特点的“校本”评估有机结合起来,也整体推动了院校的自我改进。可以说,相对于以往过于注重院校声望和外部问责而言,自愿问责制的实践在很大程度上代表了问责制改革的要求和趋势,并悄然改变着人们讨论和评判大学成就的话语和准则。不可否认,“自愿问责制”的价值还有待于时间进一步检验,但毋庸置疑的是,它将会对美国高等教育做出自己的独特贡献。
摘要：近年来,“自愿问责制”(VSA)的兴起为美国公立学院和大学改革注入了新的活力,反映了美国公立院校领导层应对新挑战的基本思考。“大学肖像”模板是“自愿问责制”的主要实现形式,包含学生与家庭信息、学生经历与体会以及学生学习结果三个截面的内容,体现了整合性与集约化并举、规范化与弹性结合、创造性与渐进性兼顾等特点。虽然“自愿问责制”的发展伴随着质疑且存在一些有待解决的难题,但其发展对美国高等教育产生了重要影响。