服务行政基本问题（共11篇）
服务行政基本问题 篇1
党的十八届三中、四中全会以来,司法行政事业在全面推进依法治国的大背景下获得了进一步发展壮大的绝佳机遇和政策支持,但实践发展并不能自发地带来理论繁荣。结合当前司法行政理论和实践的热点和难点问题,从学科方法论和交叉学科研究的角度,以下拟围绕“循证司法行政学”这一新兴事物作大纲式的讨论。
一、循证司法行政学的循证色彩和司法行政学属性
国外循证学是循证司法行政学的一个来源。国外循证学产生于1980年的美国医学界,其创始人萨克特教授(David L.Sackett)等人将循证学界定为通过对最有效研究证据的整合,把研究理论与实践操作进行紧密联系从而推动研究与实践互相促进。①30余年来,循证学不仅在世界范围内向整个医疗服务领域渗透,覆盖循证内科、循证外科、循证护理、循证心理治疗等全医学学科的循证医学(Evidence-based Medicine),而且其触角还延伸至整个人文社会科学,②形成了循证管理学、循证教育学、循证经济学、循证计算机学、循证图书馆学等一系列交叉学科群。国内学者接触国外循证学后,由复旦大学教授王吉耀于1996年首次将其译为中文词汇“循证”,获得学界广泛认同并确定下来。到了2012年,司法行政决策者将循证学正式引入司法行政领域,首先将其理论及实践运用于矫正、戒毒等亟待变革的工作职能中去,自此形成了“循证+司法行政”二位一体的理论及实践新格局。
国内司法行政学是循证司法行政学的另一来源。司法行政学,顾名思义,就是关于司法行政的学问,即研究司法行政本质和现象的法学学科。司法行政本质,主要关乎司法行政的内涵,即是什么的问题;司法行政现象,主要关乎司法行政的外延,即有什么的问题。从研究目的和方式来看,凡是以司法行政本质和现象为对象的基础理论研究、应用理论研究和工作对策研究,都是在从事司法行政学框架内的智力活动,应被囊括于司法行政学的学科体系之内。
二、循证司法行政学包含但不仅仅是循证矫正、循证戒毒的理论和实践
众所周知,循证矫正和循证戒毒,其中尤以循证矫正为重,是国外循证学传入国内后与司法行政理论及其实践相互关联的最初结合点和突破点,也正是由于司法行政决策者的反复重视和强调,循证矫正、循证戒毒才有幸受到司法行政理论界和实务界的大量而集中的关注,形成一大批具有理论深度和实践指导性的珍贵研究成果并取得巨大的工作成绩。然而,正如(监狱、社区)矫正和戒毒并不是司法行政工作的全部,循证矫正、循证戒毒更适宜被理解为循证司法行政学的理论及其实践在我国发扬光大的切入点和突破口,③而非循证司法行政学这门学科的全部内容。不能用循证矫正或循证戒毒的存在来取代或否认循证司法行政学的存在,否则不仅会失之片面,而且极有可能在循证学本土化进程中形成一个较大的理论断裂带。
有鉴于此,司法行政理论界和实务界需要在此方面形成的正确认识是:循证矫正、循证戒毒是循证司法行政学最具代表性和典型意义的研究对象,但不能将研究对象和循证司法行政学这一学科本身相等同,既要在理论和实践上关注循证矫正、循证戒毒,又要拓宽视野,将循证学基本理念和方法贯彻到司法行政学和司法行政工作的其他领域中去,避免形成理论空白点和实践断层。
三、循证司法行政学包含但不仅仅是一套研究方法或工作方法
循证司法行政学是一门与国内外循证医学、循证管理学、循证教育学、循证经济学、循证计算机学、循证图书馆学等理论和实践相并列的横断科学,包含了一整套本学科特有的概念、原则和范畴,既是目的又是工具,既有理论又有实践,在程度和范围上远远超出单纯的方法或方法论。
在司法行政理论界和实务界,不仅存在着将循证矫正、循证戒毒视为循证司法行政学全部内容的片面化倾向,还存在着将循证司法行政学仅仅理解为类似实证考察、个案分析、量表比对、技术分析之类方法集合或方法论的工具论倾向。唯有超越工具论、方法集合或方法论的理解方式,从理论上真正将循证司法行政学作为一门循证学和司法行政学之下的次级学科,重视但又不完全拘泥于循证理念及其实践所引入实证考察、个案分析、量表比对、技术分析,潜心钻研循证司法行政学学科特有的概念、原则和范畴,才能真正实现“由表及里”、“拨云见日”。
四、循证司法行政学要具有浓厚的中国特色
国外循证学的兴起与发展是以西方流行的实证主义(Positivism)、实用主义(Pragmatism)等理论和学说为基础的。其中,实证主义更多是“为循证理念和实践的兴起与发展提供方法论的支撑,而实用主义则在西方的人文价值观念基础上为它的兴起与发展提供了一整套的价值观、世界观、甚至是操作的具体方法”。④一言以蔽之,国外循证学可以说是通过实证方法寻找最实用证据的学问。
循证司法行政学与国外循证学既是一脉相承的,又具有中国化的特色,在将国外循证理念与实践“拿来”为我所用的过程中,循证司法行政学从理论基础层面上进行了重构。在我国,和其他法学学科乃至任何自然科学或人文科学学科相同,循证司法行政学的理论和学说基础不可能采取西方盛行的主观主义色彩较重的实证主义或实用主义,而是应当且只能以马克思主义为指导思想,以辩证唯物主义和历史唯物主义特别是辩证唯物主义认识论和实践论的观点和方法作为理论基础。
坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领司法行政法学教育和法学研究阵地,⑤是司法行政理论研究必须坚持的原则和底线。对于循证司法行政学而言,虽然循证司法行政学同样注重遵循证据、重视证据的有用性,也会用到各种实证研究和实践的方法,但是重视证据的有用性不等于实用主义,运用各种实证方法也不等于实证主义。相反,循证司法行政的理论和实践要求尽可能地使主观符合客观,按照“实践-认识-实践-……”的基本路线发现问题、分析问题和解决问题。
除循证司法行政学的一些基本概念、原则和范畴等总论内容外,分论部分通常会像其上位学科司法行政学那样按照司法行政职能或制度种类来划分研究对象。除以往的法律保障、法律服务和法制宣传的传统三分法外,还有法治意识培养、社会矛盾化解、法主体业务管理、个人行为矫治和法治救助的五分法;⑥司法保障、法律服务、执法普法的新三分法;⑦执行矫治、法治宣传、法律服务、司法行政保障的四分法;⑧以及笔者曾提出的裁判执行、法律服务、替代司法和司法管理的四分法,⑨凡此种种。
这些不同的分类方式,尽管各有侧重,但都是对国内司法行政职能或制度所作的类型概括,与其他国家和地区相比,我国司法行政职能或制度所具有的本土化特征和本国特色,也较为鲜明地体现在循证司法行政学的这些研究对象上,以笔者提出的四分法为例,循证司法行政学的分论部分内容由循证裁判执行(循证矫正归于此类)、循证法律服务、循证替代司法(循证戒毒归于此类)和循证司法管理所组成,且均颇具中国特色。
五、中国特色循证司法行政学的内容构成初探
循证司法行政学的总论部分,除了前面扼要介绍过的交叉、横断学科属性、中国特色及核心理念外,还包括对循证司法行政学及其相关学科的关联性、循证司法行政的概念、方法、思维、文化、价值等范畴的系统介绍,夯实这门学科的理论基础。需要强调的是,正如关于总论部分的研究历来是司法行政学的薄弱环节,研究循证司法行政学的总论部分以及基础理论部分,极易被一些深受西方实证主义、实用主义思想感染的理论家和实务家们误认为意义不大甚至毫无意义。从长远来看,这种情绪不仅会动摇循证司法行政学的学科合理性,也会有损于循证实践向纵深发展及其长效机制的建立。只有真正选用马克思主义的指导思想来研究这门循证学与司法行政学的交叉学科,并在理论与实践的相互促进中促进学科发展、推动理论和实践创新,才能减弱和消除实证主义和实用主义在循证司法行政理论和实践领域的负面影响,返璞归真、去伪存真,筑牢循证司法行政学的理论基础,为相关实践活动的开展提供源源不断的理论支持。
循证司法行政学的分论部分,贵在对学科内容完整性的全面把握。仍姑且按笔者提出的司法行政现象四分法的脉络来梳理的话,如前所述,循证司法行政学的分论应当由循证裁判执行、循证法律服务、循证替代司法和循证司法管理所构成。循证裁判执行当前主要是循证矫正,包括循证监狱矫正和循证社区矫正两块,时至今日已开展过超密集研究和试点。循证法律服务需要按照不同的循证参与者,如基层法律服务、律师法律服务、公证法律服务所针对的对象,法治宣传教育受众等找准并分析好相关“证”,然后科学地“循”求更好地完善相关工作、提升服务效果的对策。值得指出的是,其中的法治宣传视野内的法治创建活动,或多或少地与循证理念相契合,前者在分析法治创建参与者如何影响到法治创建成绩的基础上提出相关对策建议的思路,与后者分析个案因果关系后从库中找寻最接近案例以实现个案最佳解决的思路非常近似。循证替代司法与循证裁判执行较为接近,除循证戒毒的理论与实践外,无非是循证参与者被替换成人民调解对象、安置帮教对象之类人群而已,基本构成差别不大。循证司法管理探讨如何借助循证理念和实践更好地完成与司法有关的管理和服务工作,如国家司法考试、国际司法协助与司法外事、人民陪审员协管和人民监督员选任等方面,可以参考当前国内外有关循证管理学的有益经验,结合司法行政领域自身的实际情况加以展开和细化。
摘要：循证司法行政学不仅仅是循证矫正和循证戒毒,也不仅仅是方法的集合或方法论,而是一门超越了实证考察、个案分析、量表比对、技术分析之类的方法集合或方法论,在范围上远远大于循证矫正和循证戒毒的新兴学科,有其特有深刻的核心理念和系统化的内容构成。
关键词：司法行政学,循证学,循证司法行政学,中国特色
注释
1宋行、朱洪祥主编:《循证矫正理论与实践》,化学工业出版社2013年版,第9页。
2杨文登:《循证心理治疗》,商务印书馆2012年版,第8页。
3在课程而非学科意义上,正如与循证医学这一学科相对,循证内科、循证外科、循证护理等亦称循证内科学、循证外科学、循证护理学等课程一样,与循证司法行政学这一学科相对,循证矫正、循证戒毒等也可被称作循证矫正学、循证戒毒学等课程。
4宋行、朱洪祥主编:《循证矫正理论与实践》,化学工业出版社2013年版,第14页。
5吴爱英:“深入学习贯彻党的十八届四中全会精神认真做好司法行政推进依法治国各项工作”,载《中国司法》2015年第1期。
6关保英主编:《司法行政法新论》,山东人民出版社2011年版,第71-150页。
7任永安、卢显洋:《中国特色司法行政制度新论》,中国政法大学出版社2014年版,前言第5页。
8吴爱英:“深入学习贯彻党的十八届四中全会精神认真做好司法行政推进依法治国各项工作”,载《中国司法》2015年第1期。
9王舸:《司法行政哲学》,中国政法大学出版社2014年版,第8-9页。
服务行政基本问题 篇2
该项研究报告认为，适应当前交通事业发展的省(自治区、直辖市)交通行政管理体制的基本模式，是交通厅(局、委)加公路局、道路运输局、港航局以及经省(自治区、直辖市)政府授权的其它专门管理机构。这一基本模式是以省(自治区、直辖市)交通厅(局、委)为领导，以公路局、道路运输局和港航局等专门管理机构为主线，以科学合理的条块关系为联系的，省(自治区、直辖市)、地市、县、乡分级管理的模式。报告同时指出，水运管理机构不宜强求统一，应视各地水网发达程度设立相应规模的行政管理机构。
省(自治区、直辖市)交通厅(局、委)及其所属专门管理机构的主要职能如下：
省(自治区、直辖市)交通厅(局、委)主要职能：
贯彻执行国家有关交通工作的法规、方针和政策；制订本区域交通运输发展战略、法规、方针和政策，并监督执行；制订并组织实施本区域交通运输行业发展规划、计划。
负责本区域交通基础设施建设管理、行政管理和行政执法、规费及通行费的管理与监督，监督交通基础设施建设资金的使用；负责区域内公路、水路通行环境和通行条件管理；负责本区域的交通运输行业管理，维护平等竞争秩序；负责对重点物资运输和紧急客货运输进行调控；负责权限范围内的水上安全监督(含乡镇船舶安全监督的行业管理)、船舶检验、通讯导航、救助打捞、防止船舶污染以及航道管理工作；负责本区域港口行业管理及岸线使用审批；负责交通质量技术监督工作；负责交通运输行业利用外资、国际交流与合作工作；负责本区域交通行业安全生产和交通运输战备工作。指导交通运输行业优化结构、协调发展。
负责地方政府授权承担的其它管理职能。
厅(局、委)属公路局主要职能：
执行国家和地方公路法规、方针、政策及发展规划、计划；组织实施本区域公路基础设施的建设管理、路政管理、道路通行环境和通行条件管理以及公路养护与改造管理；实施区域内高速公路、国省道主干线的直接管理；实施收费还贷、经营性收费等道路(桥、隧)通行费收缴的行政管理等。
厅(局、委)属道路运输局主要职能：
执行国家和地方有关道路运输的法规、方针、政策及发展规划、计划；组织实施重点物资和紧急客货运输；组织实施道路运输、运输辅助业及运输服务业(包括城乡道路客货运输，搬运装卸，车辆检测、维修、租赁，汽车驾驶员培训等)的行业管理和行政执法工作；组织实施本区域内汽车出入境和中外合资、合作经营道路运输的管理；实施道路运输有关规费收缴的行政管理等。
厅(局、委)属港航局主要职能：
执行国家和地方水路交通行业法规、方针、政策及发展规划、计划；组织实施本区域水路交通基础设施的建设管理、行政管理和通航条件、通航环境的行政管理以及维护管理；组织实施对重点物资和紧 1 急客货运输；组织实施水路运输、运输辅助业及运输服务业的行业管理和行政执法；实施水路运输规费收缴的行政管理工作；执行权限范围内的水上安全监督、船舶检验、通讯导航、救助打捞、防止船舶污染、航道管理工作以及港口行业管理等。
报告强调，地方交通行政管理体制基本模式的建立，应该自上而下，逐级实施。
基本模式中的交通厅(局、委)所属专门管理机构绝不是目前现有的专业管理机构。在改革中，应按照所建议的改革目标和原则，着重从以下几方面入手：
一是组建行使政府行政管理职能的公路局，承担区域内的公路建设、管理、养护以及其它公路行政管理职能。应明确的是，高速公路不应在目前的特殊时期因其采取市场运作方式，而改变其内在的基础性和公共性的基本属性。现有的高速公路管理机构应实行政企分开，将高速公路的行政管理职能划入公路局，经营性部分由专门的经济实体承担。
二是组建港航局，将水路交通行政管理职能划入港航局。应明确的是，对于大中型港口、主枢纽港口，由于其在国家和区域中的特殊地位，其管理模式应按照国务院有关港口体制改革原则确定。
三是成立道路运输局，承担道路运输行政管理职能。
四是配合国家“费改税”改革的实施，改革现有的征稽管理机构。
五是将质量监督等行政管理职能，从有关企事业单位中分离出来，由行政管理部门或设立专门管理机构承担。
六是实现政企、政事分开，合理压缩编制、精简机构、理顺关系，使交通厅(局、委)所属专门管理机构，真正成为依法行政的政府行政管理机构。
上述机构为交通厅(局、委)所属的具体承担行业管理、行政管理、行政执法的行政机构，列入行政序列，使用行政编制，经费来源为燃油税和有关规费及管理费。如难以一步到位可暂时使用事业编制。
报告还指出，由于我国行政区划多，各地公路、水路交通发展水平和规模以及管理水平、管理方式等差异较大，所设机构不宜强求统一。
对于水网发达地区，可设置专门港航局来行使行政管理职能；欠发达地区可将港航管理职能划入道路运输局，机构名称相应改为运输管理局；无水路的地区则无需设立水运管理机构。
地(市、州、盟)及县(旗)、乡的交通行政管理机构的设置，应根据其承担的行政职能相应设置，避免新的层级之间的机构重复、人浮于事。贫困、边远地区的乡也可不设交通管理站，只确定必要的派出的交通管理员。
公路养护体制应按照管养分开的原则进行改革，改革的重点是控制规模、防止人员和机构膨胀，提高人员素质。
报告最后指出，理顺地方交通管理体制应注意几个问题。
推进服务型行政执法问题研究 篇3
关键词：服务；行政执法；举措
一、服务型行政执法概述
（一）服务型行政执法提出背景
行政执法是政府进行公共管理的重要手段，也是进行社会管理、促进经济社会发展的重要保障。传统的行政执法主要是围绕事前审批和事后监督管理两个角度进行，主要表现为事前的审批和许可以及事后的处罚，但是随着社会的快速发展，传统的行政执法已经无法满足日益增多的社会管理事务的管理需要，因此，全国各地开始对行政执法建设工作进行探索。服务型行政执法是随着我国服务型政府的提出而逐步提出来的，同时也是针对当前行政执法中存在的问题提出的新的执法探索。我国当前行政执法中主要存在以下问题：
1.行政执法模式亟待调整
现代行政科学理论认为，现代化的服务型政府既是法治政府也是责任政府，需要政府对公共事务进行热情服务和公正执法，其中服务型行政执法建设发挥着非常关键的作用。[1]但是从我国目前行政执法的现状来看，当前的行政执法模式已经难以满足新型服务型政府的管理需要，因此，行政执法模式亟待调整。当前的行政执法模式主要是依靠事前的审批、事后的处罚来对社会事务进行管理，然而，随着社会的发展，越来越多的社会事务需要政府进行管理，以往的传统型执法模式显得力不从心，导致出现执法不严、执法不到位等现象出现，相对人对于刚性的行政执法不支持，不理解，甚至发生重大冲突，引发群体性事件，这些都导致难以达到有效管理的目的，阻碍社会的发展，然而，服务型行政执法是在遵守法定程序和法律规定的前提下，在管理的过程中融入服务型要素，是执法更顺利、更能达到有效管理的目的。
2.行政执法行为不规范
近两年，关于行政执法引发的各类冲突不断见诸报端，引起网络和社会热议的如沈阳的夏俊峰刺杀城管案、苍南城管打人案以及央视《焦点访谈》曝光的两起政府工作人员刁难办事民众的个案。一是北漂小伙小周为办护照，返回老家衡水武邑县达6次，多跑了3000公里。二是江苏丰县的小狄为办营业执照和法人执照，去当地工商部门跑了十几趟才办成。这些案例之所以引起网络和社会热议，一个主要原因即行政执法行为缺乏规范，使得群众对执法行为不满，继而导致极端行为的发生。行政执法是行政机关在法律授权下实施的行使行政职能的行为，这要求行政执法应当满足以下条件：首先，行政执法的主体应当适格，这主要体现在行政执法人员应当具备执法权，在实践中只要指正式的国家公职人员，经过培训取得执法资格才能够执法。但是，在实践中，往往很多行政机关并不能严格遵守这一点，由于受到执法人员数量的限制，很多行政机关例如公安、工商、城管等都会雇佣临时工或者协勤人员协助执法，依照法律规定，这些人只能协助执法，并不具有执法权，但是实践中行政机关为了方便和效率，往往会违法法律规定，让不具备执法权的人员执法，这也显示出我国当前行政执法规范性欠缺的巨大问题。其次，行政执法不严，破坏执法权威。曾有新闻报到在一些地区，行政机关对相对人进行行政处罚时，行政处罚的数额由两万元通过各种拉关系、搞协调降低至5000元，这样的行政执法一方面损害法律的权威，另一方面对其他相对人来说也是不公平的。最后，执法方式简单粗暴，执法效果差。在目前的执法实践中，执法人员执法方式简单粗暴的问题普遍存在，特别是引起众多争议的城管执法，这样的执法方式不仅很难达到执法目的，还会引起相对人的不满，甚至产生激烈的冲突。近日爆出的湖北襄阳街办主任飞踢拆迁女事件更是引起广泛争议，[2]因此，规范行政执法至关重要，服务型行政执法正是通过规范执法行为，重塑执法队伍形象来实现执法目的。
（二）服务型行政执法的内涵
服务型行政执法是在严格遵守法定程序和法律规定的前提下，倡导管理与服务并重的理念，在执法过程汇中融入服务的元素，通过为行政相对人提供服务，赢得执法认同，促进执法顺利进行，真正起到行政执法“预防、惩戒、规范”的作用，是对传统行政执法模式的重大突破。[3]推进服务型行政执法不仅是践行为人民服务宗旨的重要体现，也是建设服务型政府的重要内容，更是促进执法关系和谐、建设法治政府的重要途径。
二、服务型行政执法主要举措
推行服务型行政执法，应该转变行政执法理念，将相对人的利益放在首位，讲究效能和方式方法，提高行政执法的效率与效果，从当前的实践来看，主要有以下几个方面的举措：
（一）转变政府职能，构建服务型行政执法模式
要推进服务型行政执法建设，各级政府和执法部门应该切实转变政府职能，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。这主要体现在：
1.规范行政审批
行政审批是行政执法的重要领域，目的是决定公民、法人和其他组织什么可以做，什么不能做。从全国范围来看，各省的行政审批事项经过连续几次的清理，取消了绝大多数没有法律依据的行政审批。剩余的项目多数都是有相关依据的，但是仍然存在少量缺乏法律依据的行政审批事项，应当加大力度进行取消；对于有些项目，可以通过市场主体自主决定、市场机制能有效调节、行业组织可以有序管理、行政机关实施监督能够有效管理的，原则上应当通过市场机制运行；对于确实需要保留的行政审批
2.清理审理性质的管理事项
实践中，除了依据法律设立的行政审批项目外，还存在大量依照部门的“红头文件”设立的登记、年检、备案、认定、监制、审定等具有审批性质的管理事项，这些事项广泛分布在各个方面，是行政执法的重要来源。但是确有一部分是违反法律规定缺乏法律依据设定的，这不仅违法了依法执政的行政理念，也成为我们建设服务型行政执法的障碍。由于这些事项从表面看来，确实是有依据的，所以清理起来更加困难，这要求相关部门应当加大力度进行全面清理和检查，对于缺乏法定依据的审批事项严格进行清理，各地政府比较成功的做法如对审批性质管理事项进行目录化管理，并公之于众，对于不在目录内的事项一律不得实施，为开展服务型行政执法打下坚实的基础。
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（二）履行行政执法职责，规范行政执法行为
执法不严、监管不到位、随意裁量等问题在实践中仍然存在，这些问题严重影响行政执法的效果，因此，规范行政执法行为势在必行。
1.规范执法程序和裁量标准
受到传统文化以及执法人员素质等多方面原因的影响，“重实体”、“轻程序”和裁量标准不统一的现象在一定程度上仍然存在。推进服务型行政执法，首先应该规范执法程序，统一裁量标准，具体包括：明确自己的执法权限，没有执法权不执法，不属于自己管辖范围也不能任意执法，避免无权执法情况发生；遵守法律规定的时间期限限制，及时进行执法，避免出现拖沓、推诿的情况；遵守法律关于执法的相关规定，包括两人以上、表明身份，涉及人身自由的通知家属到场等等；确保执法公正、执法标准统一，应当将执法的原则、依据、制度等相关规定公之于众，严格按照法律、法规、规章等规定的裁量标准进行执法，不得任意发挥自由裁量权，要切实贯彻行政法的合法合理等基本原则，防止同安不同发等有失公正的问题发生。实践中，有些执法机关随意发挥自由裁量权，甚至将自由裁量作为增加收入的一种方式，这是严重违反法律规定的，也是有损法律权威的。
2.完善检查、巡查制度
建立和完善检查、巡查制度，规范程序，责任到人，切实解决监管缺位、不到位的问题。在实践中，由于行政机关的检查、监管不到位，不及时，造成出现不少扰乱和破坏市场经济秩序的违法活动，比较典型的包括危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件。这些案件关系到人民群众的生命健康和安全，关系到国家的稳定，如果不能及时进行监管和查处，将造成严重损害，近年来的三鹿奶粉、毒豆芽、毒馒头、红心鸭蛋、僵尸肉等等案件一方面生产企业只重视利益，忽略人民的生命安全，另一方面也曝露出相关的行政机关监管不严，监管不到位；再如今日爆出的湖北荆州电梯吞人事件，如果能够及时对电梯进行安全检查，相信悲剧不会发生。因此，推进服务型行政执法，应该尽量保证及时检查、随时监管，针对违法行为、重大事故、事件多发易发的领域、区域和环节，将行政执法人员的巡查职责进行划分，落实日巡查、周巡查、月巡查计划，明确每次巡查范围，确保及时发现问题，解决问题。
3.推行行政执法责任制
执法责任制是指各级行政机关依据其职能和法律、法规的规定，将本机关对外承担的行政职权以责任形式设定，将各项执法的职责和任务进行分解，明确相关执法机构、执法岗位和执法人员的执法责任，以监督考核为手段，从而形成的行政主体自律、补救和防范等各项制度的总和。实施执法责任制是依法行政、公正执法的一项基础性工作；是各级执法机关的重要议事日程之一；是执法部门接受监督的重要载体。推行行政执法责任制，应注意从以下几个方面进行：①梳理执法依据。为避免执法缺乏或者依据不合法的问题出现，各级政府应该认真做好执法依据梳理的工作，重点注意新修改或已经废止的执法依据，及时调整所属各有关部门的执法依据，协调解决相关问题。②分解执法职权。为避免实践中相互推诿、扯皮的现象出现，各部门应该明确自己的执法职权，依照法律规定将法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训；经考试考核合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。③确定执法责任。行政执法部门拥有的执法职权，既是权利也是法定义务，因此，违法法定义务的不作为或者滥用职权的作为都要承担法律责任，也就是我们说的有权必有责。因此，应该在分解职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法职责以及应当承担责任的种类和内容。
（三）转变执法理念，改变行政执法方式
推进服务型行政执法建设，不仅要规范行政行为，更重要的是转变行政执法观念，改变执法方式，执法时要以法律法规为依据，严格遵循法定程序，将为人民服务作为执法的出发点和落脚点，要将行政执法从管制型向服务型转变，由突击型向长效化转变，当前河南省积极推行的“管理、执法、服务”三位一体行政执法模式大大提升了行政能力和行政执法水平。
1.提供事前提醒服务
提供事前提醒服务，是推进服务型行政执法的一大重要举措，主要意义在于在实践中，有些行政相对人违法并非故意而为之，而往往是因为不了解相关政策、法规和期限的规定，特别是对于行政许可和行政审批类的案件，相对人往往因为遗忘而错过了正确时间。因此，如果能在违法行为易发时段到来之前，有效期届满之前行政执法部门通过电话、短信、文件等形式，向行政管理相对人进行公示、催告、提示、解释、告诫，可尽可能减少或避免违法行为的发生，也能够为相对人避免损失。
2.建立事中指导制度
除了在事前进行提醒，推进服务型行政执法还可以通过事中的指导来服务相对人，针对具体的违法事项，向相对人分析违法的原因，帮助其及时消除影响，改正违法行为。转变向行政执法部门的执法习惯和方式，通过劝导的方式指导相对人依法行事，自觉履行法定义务，主动纠正违法行为。
3.实施案件回访制度
在实践中，实施案件回访制度具有重要意义，一方面可以通过案件回访监督执法人员，促使其认真、严格、公正执法，避免执法过程中因疏忽等出现错案、冤案；另一方面案件回访制度的实施还可以督促相对人认真履行义务，传统的执法模式往往对相对人“一罚了事”，而相对人在缴完罚款后仍然不改正，特别是对于环境污染、食品安全、交通安全的相对人来说，罚款的代价远远低于继续违法行为带来的利益，因此，这种模式不利于相对人履行义务，而案件回访制度的实施可以通过定期或者不定期的回访督促相对人改正违法行为，对于履行义务有困难的相对人，执法人员还应该主动对其进行指导和帮助，这也正是服务型行政执法的重要举措。
参考文献：
[1]薛华.行政执法：从管理到服务[N].河南法制报，2013-6-17.
[2]湖北襄阳街办主任飞踢拆迁女被停职，纪委介入调查[N].中国新闻网，2015-07-31.
[3]丁一薇.河南省服务型行政执法建设研究[D].郑州大学，2014.
作者简介：
刘玉峰（1987.8～），女，辽宁沈阳人，现任洛阳师范学院政法与公共管理学院助教，毕业于北京师范大学法学院，刑法学硕士。
服务行政基本问题 篇4
改革开放以来, 我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践, 在行政问责方面也取得了一定的成效:一是制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法。二是处理了一批违法失职的行政官员。尤其近年来, 行政问责的对象和适用范围更加广泛, 为数众多的行政官员因违法失职而被追究责任。三是强化了官员的责任意识。通过建立问责制度、追究相关人员的责任, 行政官员进一步增强了责任意识, 提高了依法行政、履行职责的自觉性, 按照法律规范自己的行为。但是, 由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段, 无论是法律规定还是具体实践, 都还存在着一些有待解决的问题。概括起来, 主要有以下三个方面:行政问责制的法律、法规尚不完善;异体问责相对薄弱;问责对象不够全面、责任形式相对单一。
诚然, 随着大部制改革的展开, 新一轮的创建服务型政府的方向和目的和行政管理体制改革正在全面进行, 从现实的情况看, 它着重是要解决三大基本性问题。第一, 政府的职能转变和机构调整如何适应基本公共服务均等化要求;第二, 政府的公共权力如何在阳光下运作;第三, 政府机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。其根本目的, 就是改变政府机构及自身存在的一系列不合理的方面, 真正实现服务型政府的目标。要实现和保证改革的自我发展和自我完善, 必然要求进一步完善行政问责制度。
二、法制视角深化和完善我国行政问责制的主要思路
1. 构建完整的行政问责体系。
行政问责包括一套完整的责任体系, 从责任主体最终承担的责任形式来看, 责任体系有四个层面组成, 包括行政责任、法律责任、政治责任和道德责任。道德责任是基础, 政治责任是良好形象, 行政责任是责任追究, 法律责任是最终保障, 它们是四个相互独立而又相互关系的方面。不同内容的行政问责效果的良好实现, 必须要通过相应的问责主体、问责对象和不同的问责形式去完成, 而不同的问责形式如果相互配合和共同作用, 则可以大大提高行政问责的效果。
2. 强化异体问责。
目前我国实施的行政问责, 绝大多数都是在行政机关内部自上而下进行的, 行政问责的主体一般是内部的上级机关或领导即同体问责。在同体问责下, 由于行政系统内部监督的架构和内部具体的制度尚未健全及合理化, 甚至包容的成份大于惩戒, 一些监督问责的力量相互冲突, 并被抵销, 收效甚微。因此, 问责方式不应局限于同体问责, 应当加强异体问责的制度建设和实施力度。即人大、党委、各民主党派、司法机关、公众、媒体等, 同时, 还应建立独立的行政问责机构。
3. 规范行政问责的程序。
不仅在行政问责的实体上要进行立法, 同时, 在行政问责的程序上也要进行立法。一般来说, 公正的合法的行政问责程序包括:问责发起、责任调查认定 (认定的标准、方式) , 责任的处理, 申诉和复议等程序。问责发起应当是多元化的, 其问责的权威性要受到法律的保证;在责任问责和认定过程中, 应制定相关的法律法规, 在责任的处理追究方面, 应对现有的法律法规进行完善。在申诉和复议中, 要维护问责对象的合法权益, 给予其发表意见和申诉的机会, 为问责对象开辟救济渠道。
4. 加强责任道德建设。
首先, 要明确划分行政责任, 建立健全政府责任体系。科学界定政府职能, 真正使政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要合理划分中央政府和地方政府的职责权限, 重新调整垂直部门, 把关于民生的行政部门划为地方, 把属于问责范畴的部门实行垂直领导。要合理划分党政之间、行政机关之间及政府部门间的职能。并根据科学的职能划分对各级机构的基本职能和各岗位的职责权限重新界定, 明确岗位规范、隶属关系、主要职责等;其次, 引入竞争机制, 调协一系列考核机制, 要把行政问责制与正确的政绩观要确立正确的从政之德、施政之德。结合起来, 确立科学的评价体系。推行行政首长问责制, 加强对行政首长行政公共权力的控制和监督。使其依法在规定的范围内, 按照规范的程序, 履行自己的职责和权限, 并对自己的行为及其后果负责。同时, 发挥审计机关效能, 推广绩效审计和领导干部经济责任审计, 这不仅有利于我国民主政治制度的建设, 而且会大大改善政府的行政责任。要切实加强公务员的道德建设, 树立正确的人生观、价值观、健全职业道德;要防止道德“滑坡”, 坚决防止拜金主义, 享乐主义和极端主义表现等错误倾向, 只有这样, 才能发挥道德在社会生活中的作用, 推动市场经济健康发展。
5. 建立行政问责制度配套机制。
包括:建立健全信息公开机制。信息公开是公民问责的必要条件。同时, 要加强信息报道的规范制度建设, 提高记者队伍的职业道德, 防止类似“封口费”事件、“华南虎事件”的再度发生。完善公务员绩效考核评价机制。在进行评判, 还应满足民众诉求, 针对不同岗位、不同级别的国家公务员制定政府机构进入“市场化”式的考核和评定;同时, 应当通过职业道德教育或其他途径, 从根本上改变公务员的思想观念, 建立并强力推进科学完备的公务员绩效考核评先和淘汰机制, 提高其廉洁从政、执政为民的意识。
6. 强化行政责任追究的力度。
要强化责任追究制度, 对发现的问题予以严肃处理, 追究有关部门或个人的责任;坚决改变那种有错不追究、追究不处分、处分不改进的情况, 使行政机关及其工作人员及时得到警示, 减少违法或不当行政行为的发生。当前, 要重点抓好以下四个重点:第一, 强化对政令落实不力的责任追究。对不贯彻落实或者拒不执行国家的方针、政策、上级行政机关作出的决定和命令, 以及不正确执行上级机关作出的决策和部署, 给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的, 要严肃追究有关人员的责任。第二, 强化对行政不作为、乱作为的责任追究。对不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私以致影响行政秩序和行政效率, 贻误行政工作或者损害行政管理相对人合法权益, 给行政机关造成不良影响和严重后果的行为, 要严肃追究有关人员的责任。第三, 强化对损害群众切身利益行为的责任追究。加强对群众投诉的处理, 坚决纠正土地征用、房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益, 以及拖欠农民工工资等问题, 对一些部门存在的执法不公、作风粗暴、办事推诿、吃拿卡要和乱收费乱罚款等行为, 要严肃追究有关人员的责任。第四, 强化对预防和处置突发性公共事件不力的责任追究。漏报、瞒报、谎报或者防范、处理、救援不力的;对于未制定公共突发事件应急预案, 防范、整治公共安全或者督促整改安全生产隐患不力, 致使发生重大责任事故的, 要严肃追究有关人员的责任。
三、法制视角深化和完善我国行政问责制的重点工作领域
1. 构建科学的领导干部绩效考核和评估标准体系。
绩效考核和评估是实行行政问责制的前提和基础。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法, 对领导干部的政治业务素质和履行职责情况做出准确客观的评价, 才能为行政问责制的实施提供科学依据。党的十六大提出的科学发展观为绩效考核和评估指出了评价标准的一般原则, 即全面、协调、可持续。这就要求我们:一是在标准体系的设置上, 要全面反映经济、社会和人的全面协调发展, 不能片面地用经济指标考核政府官员, 纠正过去经济发展中简单的“数字论”和“唯GDP崇拜”。二是在经济指标的设置上, 既要重视反映经济增长的短期绩效指标, 又要重视反映经济发展的长期绩效指标, 使短期绩效指标服从长期绩效指标。三是在各类指标设置上, 注重绩效与公平相结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题, 而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同, 因此, 在绩效考核指标设置上, 应保持独立性和相对合理性。
2. 设计公益诉讼制度和加强官员保障机制。
公益诉讼制度是问责制在行政诉讼制度方面的体现, 包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的违法和不当行政行为提起诉讼、对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等情形, 这些都应该通过诉讼途径解决。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼, 鉴于公民相对于强大的国家机器的弱势地位, 公益诉讼制度亟待建立。同时, 也要建立相应的公民权利保障机制, 防止公民因为监督政府行为及其工作人员而遭到公权力的打压和报复。行政问责制中, 官员最体面的承担责任的方式莫过于事后引咎辞职。实行行政问责制, 必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制, 以免其后顾之忧, 特别是对于主动引咎辞职的领导干部, 可以予以适当安排, 并建立相应的跟踪机制, 对进步较快、在新岗位上做出突出成绩的, 可根据工作需要重新予以提拔任用, 努力形成一种领导干部既“能上能下”又“能下能上”的良好政治局面。
3. 对中国行政问责法的立法建议。
问责官员不能只靠“风暴”, 而更需要法律制度上的不断完善。只有对行政问责进行全国统一的立法, 时机成熟时尽快制定全国性的行政问责法, 才能摆脱现有的行政问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使中国的行政问责制真正走向法治化和制度化, 有力地推进中国的政治体制改革建设和加快政治文明建设的步伐。包括: (1) 界定行政问责主体。行政问责的主体是指“由谁问”。在当前我国, 行政问责的主体不仅应包括同体的问责主体即上级党组织或上级行政机关, 而且应包括异体的问责主体如人大、司法机关、政协和各民主党派、新闻媒体、民众等, 真正实现行政问责主体的多元化。 (2) 确定行政问责客体。行政问责的客体即问责的对象, 是指“向谁问”。我国行政问责的客体应包括各级行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类, 但主要是负有直接或间接领导责任的领导者, 即各级政府和行政机关的首长以及各职能部门的领导者。 (3) 规范行政问责事由。行政问责事由是指“问什么”。问责不能仅局限于经济领域的安全事故, 对政治领域、环境保护以及造成巨大反响的社会事件等都应纳入问责范畴。不仅要对发生的重大伤亡事故问责, 而且要对错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政行为问责, 而且要对故意拖延、推委扯皮等行政不作为问责;不仅对有了错、犯了法要依法追究, 甚至连能力不足、行为有损政府和官员形象等方面也要问责。总之, 从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于行政问责范围。 (4) 完善行政问责程序。行政问责的程序是指“如何问”。正当程序是任何一部健全的法律制度所必备的要素, 程序正义远比实体正义更为重要, 程序正义是区别法治与人治的重要特征。行政问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求, 如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证和申请复议程序的规定等。 (5) 明确行政问责后果。行政问责的后果是指政府及其公务员承担相应的责任。承担责任的方式主要有:公开道歉、公开谴责、通报批评、诫勉、责令作出书面检查, 引咎辞职、免职、撤职、责令辞职, 给予行政处分等。
总之, 行政问责制是一个系统的现代行政制度规范, 它既是一个实体规范, 也是一个程序规范, 需要在实践基础上不断地进行理论探索和实证分析。
摘要：由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段, 无论是法律规定还是具体实践, 都还存在着一些有待解决的问题。要实现和保证改革的自我发展和自我完善, 必然要求进一步完善行政问责制度。行政问责制是一个系统的现代行政制度规范, 它既是一个实体规范, 也是一个程序规范。
关键词：法制,行政问责制,制度规范
参考文献
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[3].史辉.我国实施行政问责制度存在的问题与采取的措施.南都学坛, 2006, (06) .
服务行政基本问题 篇5
1、“两集中、两到位”工作涉后。各部门行政许可事项集中度不高，审批项目进驻中心不到位，对有利可图和“含金量”高的应该进驻中心的审批项目不愿进驻。就是对已进驻中心窗口的审批项目也还大量存在着授权不到位现象，形成了明进暗不进的怪象，必然会造成行政服务中心是“收发室”的现象，“一站式审批”也就成了一句空话。
2、审批项目进驻不彻底。一些单位避轻就重，对于一些无审批实权的项目，如：简单证件登记、发证就进驻中心而具有实际弹性操作的审批，如：各项行政处罚等还得回原单位办理，甚至于许多审批事项根本没进中心。
3、窗口人员配备不到位。目前各部门派驻行政服务中心的工作人员多数是临时工作人员，不具备行政审批权限资格，更谈不上具有行政执法资格。
4、监管协调难度大，管理手段乏力。
各地行政服务中心中心有的定性为行政单位，有的定性为事业单位，没有实际制约力。而中心需要协调的不仅仅是局委的领导和分管领导，而且还要协调县直40多个部门近200个科室和若干个二级机构的单位领导和业务骨干。让没有权力的中心去协调有权力的局委，尽管各地对行政服务中心进行了“监督、管理、协调、服务”的职能定位，但实际上，目前的行政服务中心并不具备相应的职权保障。同时，行政服务中心对各审批部门进驻的窗口工作人员的管理既无人事权，又无财权；各部门派什么人，中心只能被动接受。这样中心对人员难以实现有效管理。
服务行政基本问题 篇6
关键词：城乡基本公共服务均等化；公共服务；转移支付；对策建议
近年来，中国加快了公共服务体系的建设，大幅度地增加了公共服务的财政投入。从2007年到2011年，教育、社会保障、就业、医疗卫生、住房、文化体育等方面的财政支出累计达到了12.7万亿，年均增长幅度是26.3%。这个增长幅度大大高于财政支出的增长幅度。现在总体来看，我国基本公共服务的制度框架已经初步形成了。
一、我国基本公共服务均等化存在的问题
随着经济社会加快发展，人们群众对基本公共服务需求全面快速增长，与当前基本公共服务不到位、基本公共服务产品短缺之间的矛盾日益突出。主要体现在以下几方面：
（一）义务教育方面的差异
农村文化教育供给不足，不能满足农村经济和社会事业的持续发展要求。农村教育发展水平与城市及全国平均水平相比还存在较大差距。我国的城乡居民在接受教育方面的机会先天的不平等，这就直接决定了城乡居民的收入水平。
（二）公共基础设施方面的差异
就公共服务的城乡差异中的诸方面来看,公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了,城市中完善的供水供电供热设施,宽阔平整的道路,方便的交通条件,美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所,如此等等,都是乡村中不可奢望的。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析,我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策,近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此,这种政策对公共服务的各个方面都有影响,但是在基础设施方面更明显。
（三）社会保障方面的差异
我们所说“社会保障”,一般都隐含着“城镇社会保障”的意思,主要包括养老保险,失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面;对于农村来说,有独立的农村社会保障制度,差异也主要从这几方面来进行比较。
（四）医疗卫生方面的差异
“看病难”、“看病贵”问题是2008年大众媒体报道的一个焦点,医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病,但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。
（五）城乡劳动力就业机会不均等,城乡就业差距扩大
城乡劳动力就业差距巨大,还表现在我国城乡分割的二元户籍制度和歧视性的就业制度上,造成了城乡就业机会不均等,阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐。
三、积极推进基本公共服务均等化路径的思考
（一）加快政府职能转变，构建服务型政府
按照公共性、市场化和引导性原则,进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务,市场不能解决或不能有效解决的,财政就必须到位,没有到位的应当逐步到位;凡属于可以通过市场机制解决的领域,财政不应介入,已经介入的要逐步退出;介于二者之间的,财政要发挥杠杆作用,积极引导社会资金投入,政府与市场共同承担。同时,充分考虑公共服务均等化进程以及各地的财政能力,引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域,促进由全能型政府向管理型和公共服务型政府的转变。
（二）打破城乡二元公共服务结构,建立城乡统一的公共服务体制
城乡居民基本公共服务严重失衡的主要原因在于城乡二元公共服务结构,积极推进城乡基本公共服务均等化,首先必须打破城乡分割的二元公共服务结构,尽快建立城乡统一的公共服务体制。认真搞好农村基础设施建设规划,将农村基础设施建设纳入城市长远发展规划,加快公共基础设施建设向农村的延伸,公共服务向农村覆盖,不断改善农民的生产生活条件。
（三）调整财政支出结构,把更多的财政资金投向农村公共服务领域
公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。在推进公共服务均等化,构建社会主义和谐社会进程中,财政支出必须坚持以人为本,把更多财政资金投向公共服务领域,满足人们对公共产品的需求,让更广大的群众共享改革发展成果。
（四）建立基本公共服务均等化绩效考评机制
通过建立以基本公共服务为重要导向的政府绩效考评体系，强化对公共部门的约束引导，提高政府提供基本公共服务的效率和水平。要围绕公共服务领域的发展状况，将诸如入学率、社会保障覆盖率、城镇登记失业率、居民收入增长率、人均公共绿地面积、农村合作医疗覆盖率、刑事案件发案数、重大事故发生率及城乡居民满意度、幸福感等衡量公共生活质量的重要指标纳入政府绩效考核范围。
（五）加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络
县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础，加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络，就要重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。
（六）动员社会力量参与公共服务
服务行政基本问题 篇7
一、内蒙古基本公共服务现状
基本公共服务是政府为保障公民的基本生存权和发展权, 按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求, 在一定的经济发展基础之上, 为全体公民提供的最基本的公共物品和社会服务。基本公共服务是政府的基本责任, 是公民的基本权利, 它体现了发展的社会属性。
近年来, 我区以基本公共服务均等化为目标, 积极调整财政支出结构, 把更多财政资金投向公共服务领域, 向相对落后地区、农村牧区和低收入人群倾斜, 公共服务领域的投入不断增加。2007年全区地方财政支出中用于基本公共服务主要领域科技、教育、卫生、文化支出的比重为21.5%, 比2001年提高了3个百分点。自治区财政财力性转移支付由2005年的152.48亿元增加到2007年的300.11亿元, 年均增长40.3%, 极大地改善了农村牧区、相对落后地区社会事业发展滞后的状况, 全区基本公共服务的整体水平不断提高。
一是通过组织实施一系列教育建设工程, 教育整体水平得到全面提升
2006年全面完成了普及九年义务教育的历史性任务, 并且提前4年顺利通过国家“两基”达标验收, 成为西部地区率先实现“两基”目标的省区之一。基础教育实现了新跨越, 初中升学率由2001年的59.91%提高到2007年的87.3%。
二是农村牧区医疗体系基本建成, 卫生服务能力显著提高
2000~2007年, 全区每千人拥有卫生机构床位数由2.28张提高到3.08张, 卫生技术人员数由100688人增加到105790人, 婴儿死亡率由21.03‰下降到18.75‰。
三是文化事业面貌明显改善
新建了内蒙古博物馆和乌兰恰特大剧院, 盟市也建设了一批文化场馆, 旗县文化馆、图书馆和苏木乡镇综合文化站建设进一步加快。2000~2007年, 全区公共图书馆和流通人次分别由107个和270万人增加到113个和318万人。广播电视事业发展步伐不断加快, 广播和电视覆盖率分别由88%和84%提高到93%和91%。
四是就业再就业形势基本稳定, 社会保障进一步完善
2000~2007年, 全区城镇和乡村就业人员分别由430万人和631万人增加到443万人和698万人。2008年1~11月, 我区就业再就业情况保持良好, 城镇新增就业23.65万人, 完成全区年度计划的118.25%, 超额完成全年目标任务。2000~2007年, 全区参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险人数分别由290.6万人、179.6万人和217.7万人增加到371万人、353万人和224万人。
二、当前公共服务存在的突出问题
虽然我区的公共服务水平取得显著的提高, 但与先进地区相比, 与群众对公共服务的消费需求相比, 还存在一些亟需解决的突出问题, 概括起来主要表现为“三个不协调”和“三个不平衡”。
三个不协调, 一是公共服务水平与经济发展不协调。一些地区“重经济、轻社会”发展思路还没有根本消除, 政府的人、财、物等社会资源支持公共服务的力度仍需加大。二是公共服务和产品的供给, 特别是优质资源供给与城乡居民日益增长的多样化需求不协调。由于历史欠账, 经济实力不强, 投入不足的问题还没有根本缓解, 目前我区向社会提供公共产品和服务的数量、质量仍难以满足人民群众日益增长的提高自身文化和健康素质, 改善生活质量的需求, 上学难、看病难、就业压力大、收入水平低等与群众利益密切相关的问题还没有很好地改善。三是公共服务管理体制与公共服务需求不协调。政府对基本公共服务和非基本公共服务管理混同, 对非基本公共服务的投入挤占了对基本公共服务的投入, “缺位”和“越位”问题并存, 一方面公益性社会事业投入不足, 另一方面经营性社会产业发展制约过多, 社会事业的发展活力难以有效释放。
三个不平衡, 一是基本公共服务在地区之间不平衡。尽管公共服务网络区域间结构大致相同, 但受自然、历史、思想观念、经济实力等因素的影响, 区域间公共资源配置的水平及服务能力存在较大差距。全区千人床位数最高地区包头市为4.59张, 最低地区乌兰察布市为1.85张;博物馆数最高地区为11个, 兴安盟为1个。二是基本公共服务在城乡之间不平衡。政府在公共产品供给方面实行城乡有别的二元体制, 在相当长的时间内处于重城市、轻农村的状态, 从而导致城乡公共产品供给的严重失衡。以医疗卫生资源为例, 2007年通辽市农村牧区卫生机构数仅为城市的35.2%。一些边远、欠发达、人口密度小的农村牧区, 由于公共产品供给成本较高, 更加大了公共服务供给的难度。三是内部结构不平衡。从发展整体水平看, 教育、卫生、计生等事业的服务网络较为完整, 基础设施条件相对较好, 而文化、就业及社会保障等行业还相对滞后。
三、推进基本公共服务均等化的对策措施
(一) 健全多层次、全覆盖的社会保障体系
一是建立统筹城乡的就业制度。完善城乡统筹的就业政策体系, 建立城乡统一的人力资源市场, 健全劳动力就业服务平台, 畅通城乡劳动力就业渠道, 促使城乡劳动力充分、平等就业。要完善面向所有群众就业援助制度, 重点做好“4050”再就业困难群体的帮扶, 运用公共财力创造或购买就业项目和岗位。要加强就业政策与保障政策联动, 促进有劳动能力的低保人员积极就业, 确保有就业愿望和能力的“零就业家庭”至少有一人就业。要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度, 加强农村牧区富余劳动力转移就业培训, 落实被征地农民免费培训政策, 逐步实施务工人员培训补贴政策。要大力推动创业带动就业, 落实创业贷款、财政贴息担保制度, 不断加大再就业小额贷款的发放力度, 使更多劳动者成为创业者。
二是健全社会保险制度。推进城镇职工和城镇居民基本医疗保险制度建设, 逐步解决城镇非从业居民的基本医疗保险问题。积极探索建立多种形式的农村牧区养老保险制度, 全面建立新型农村牧区合作医疗制度, 将灵活就业人员、个体从业人员、被征地农民、农民工等特殊就业人群纳入社会保险覆盖范围, 扩大保险覆盖面。探索适应农民工特点的养老保险办法, 扩大农民工基本医疗、工伤保险覆盖面。进一步加强失业、工伤、生育保险制度建设, 实现应保尽保。构建社会保障和劳动保障服务平台, 推进社会保险经办场所“一站式”服务模式。
三是健全新型社会救助体系。全面推行城乡医疗救助制度, 逐步提高医疗救助标准, 加大资金投入力度, 医疗救助资金地方匹配的数额应不少于国家补助的数额, 按1:1的比例进行匹配。完善灾害救助制度, 加强动态管理, 逐步提高最低救助额。健全社会救助服务网络, 搭建慈善救助和信息服务平台, 旗县市区建立社会捐助中心, 苏木乡镇建立社会捐助站, 社区建立社会捐助点。大力发展慈善组织和基金会, 加强慈善事业的监督和管理, 规范慈善资金的使用。加强对孤寡老人、孤儿、残疾儿童、流浪乞讨人员、精神病人的救助。整合社会资源, 加快设施建设, 建立以居家供养为基础, 以社区福利服务为依托, 以社会力量兴办为补充的社会养老服务网络。加快孤、残儿童福利设施建设和救助, 推动孤儿家庭寄养, 逐步建立家庭寄养经费投入机制。
(二) 促进城乡教育事业均衡发展
一是推进义务教育均衡发展。以农村牧区和老少边穷地区为重点, 在调整布局、整合资源的基础上, 继续增加投入, 重点实施寄宿制学校建设和农村牧区初中改造工程, 解决布局调整后形成的20万校外学生住宿问题。实施农村牧区标准化学校建设, 逐步缩小农村学校与城市学校在物质条件方面的差距。同时, 采取教师定期交流、职称评定与农村任教经历挂钩、提高农村教师待遇等方法, 实现城乡教师资源的均衡配置, 缩小农村学校与城市学校在教学质量方面的差距。
二是加快发展高中阶段教育。建设优质高中, 改造薄弱高中, 大力加强农村牧区普通高中建设, 提高农村牧区普通高中办学水平。加大城市教师支援农村牧区教育的力度, 选派优秀教师和优秀高校毕业生到农村牧区支教, 全面提升农村牧区高中教育质量。
三是进一步完善教育资助体系。在落实好“两免一补”的基础上, 随着经济的发展, 不断提高义务教育阶段寄宿制贫困学生的生活补助标准, 切实解决好农村牧区上学难、上学贵”问题。要严格按国家标准资助困难家庭大中专学生, 进一步加强生源地助学贷款贴息工作, 确保每个大中专学生不因贫困而失学。
四是切实解决城乡经济困难家庭和进城务工人员子女上学问题, 保障其接受平等教育的权利。对进城务工人员随迁子女接受义务教育, 要严格按照国家的有关规定简化就学手续, 做到“随插随读, 随走随转”, 不得收取其他费用, 对符合条件的学生要纳入教育资助体系。
(三) 健全覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务体系
一是加强覆盖城乡的公共卫生体系建设。建立和完善突发公共卫生事件应急指挥、疾病预防控制、卫生监督执法、医疗救治以及妇幼卫生保健五大体系, 健全覆盖自治区、盟市、旗县 (区) 、苏木乡镇、嘎查村 (社区) 疾病预防控制网络, 形成功能完善、反应迅速、运转协调的突发公共卫生事件应急机制, 有效预防控制威胁群众健康的传染病、地方病、职业病、慢性非传染性疾病和人畜共患疾病。
二是提升农村牧区卫生服务能力。大力实施农村牧区卫生服务体系建设工程, 不断健全旗县、苏木乡镇、嘎查村三级农村牧区卫生服务网络。在旗县建立综合医院、妇幼保健机构、疾病预防控制中心、卫生监督所, 以及旗县中蒙医院, 并在每个嘎查村建设一所标准卫生室。确保农村牧区居民得到安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。
三是加强农村牧区卫生队伍建设。
通过定向招生、定向就业等方式, 培养面向农村牧区的实用卫生技术人才, 逐步使苏木乡镇卫生院从业人员具备执业医师以上资格, 嘎查村卫生室从业人员具备职业助理医师以上资格。制定优惠政策, 鼓励和稳定卫生技术人员留在农村牧区, 逐步形成城镇支援农村牧区医疗卫生工作的长效机制。
(四) 完善惠及全民的公共文化体育服务体系
一是建立和完善公共文化服务设施网络。加强图书馆、文化馆、美术馆、影剧院及妇女儿童活动场所等公共文化基础设施建设, 搞好农村牧区两馆一站一室建设, 全面实现每个旗县建有文化馆、图书馆, 苏木乡镇建有综合文化站, 嘎查村建有文化室。实施广播电视村村通、无线覆盖、数字化改造的工程, 到2010年全面完成20户以上已通电自然村的通广播电视任务, 积极推进自治区广播电视节目和旗县广播电视节目无线覆盖工程。加强农村电影院更新改造, 增加固定或流动放映点。
二是广泛开展公益性文化活动。支持乌兰牧骑发展, 改造基层乌兰牧骑的排练场所等基础设施, 增强公共文化产品的生产供给能力。对老少边穷等地广人稀适宜开展流动服务的地区, 为县乡配备流动文化服务车、流动电影放映车, 开展集影视放映、文艺演出、图片展览、图书销售和借阅、科技宣传为一体的流动文化服务。
三是建设文化信息平台。实施文化信息资源共享工程, 推进文化数字化进程。逐步实现公共文化设施免费开放。依托现代远程教育系统、数字电视和中小学远程教育等网络系统, 努力建成基本覆盖城乡的数字文化服务体系, 实现基层服务网络的全覆盖。
四是推进群众体育发展。加强城乡体育设施建设, 争取使每个苏木乡镇至少有一处田径场、篮球场和健身房, 街道办事处建有室内活动室或健身场所, 在每个办事处辖区都有体育活动用地。有效利用体育资源, 学校、企业、行政事业单位的体育设施, 面向社会开放, 提高现有体育资源使用效率, 努力满足群众健身需求。
(五) 推进基本公共服务体制机制创新
一是加快公共服务型政府建设。深化行政管理体制改革, 强化政府履行社会管理和公共服务的职能。深化行政审批制度改革, 规范行政许可, 提高审批效率。深化事业单位改革, 对监督管理类、公益类事业单位, 强化绩效监管, 确保其提供公共服务的能力。推进行业协会改革与发展, 加快政府职能向行业协会等民间组织转移的步伐。
二是建立健全公共财政制度。完善自治区、盟市、旗县三级的事权财权划分, 合理界定各级政府的基本公共服务支出责任、管理责任和监督责任, 调整和理顺各级政府的财政分配关系, 优化财政支出结构, 确保各级财政支出用于公共服务领域的比例逐年增加。加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度, 提高一般性转移支付规模和比例, 规范专项转移支付, 加大对欠发达地区的转移支付力度。
三是创新基本公共服务供给方式。建立政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给模式。根据政府在公共服务供给中发挥的不同作用, 实现基本公共服务均等化可选择的供给方式有三种。 (1) 政府直接生产、提供和监管的模式。 (2) 政府利用市场机制供给公共服务的模式, 通过特许经营、外包、公私合营等形式, 将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使。 (3) 政府与社会组织合作提供的模式, 通过委托授权、购买服务等方式, 赋予社会组织提供公共服务的职能。
服务行政基本问题 篇8
一、什么是服务型行政执法
服务型行政执法是相对于传统的管制型、粗暴型行政执法而言的, 是指行政机关在实施法律、法规、规章过程中, 以严格执法为基础, 将法治政府和服务型政府的精神有机结合, 将严格规范公正文明执法与为人民服务宗旨有机结合, 将管理、执法和服务有机结合, 实现管理、执法和服务“三位一体”、相互交融、相互促进, 执法效果和社会效果相统一的一种新型执法模式。其主要内容:
1. 适应形势, 转变执法理念。
在新形势下, 传统的单纯依赖命令型、管制型、制裁型的行政执法方式, 其弊端日益显现, 甚至引发不同程度的群体事件, 极大影响了政府形象。因此, 行政执法理念必须实现三个转变:即从管制型向服务型转变、从刚性方式向刚柔并济方式转变、从突击性执法向长效化执法转变。转变的方向是要打造将管理、执法和服务有机结合, 实现管理、执法和服务“三位一体”的一种新型执法模式。
2. 依法履职, 严格规范执法。
一是严格依法履职, 防止不作为。坚持“法定职责必须为”, 着力预防和纠正重许可轻监管、只许可不监管的倾向, 建立和完善检查、巡查制度, 规范程序, 责任到人, 切实解决监管缺位、不到位问题。二是规范执法行为, 防止乱作为。坚持“法无授权不可为”, 要健全执法制度、细化行政执法流程、深入推进规范行政处罚裁量权工作, 避免行政执法的随意性。三是加大关系群众切身利益的重点领域执法力度, 依法惩处各类违法行为, 维护群众利益。
3. 改进方式, 推行柔性执法。一是实行行政指导。要在行政执法全过程, 注重与行政相对人的沟通、交流、教育和服务, 引导行政相对人自觉守法, 推进执法关系和谐。行政指导的主要方式:提示、示范、辅导、引导、规劝、约谈、建议、回访等。二是开展行政调解。要运用调解机制有效化解行政争议和相关纠纷。三是善用行政合同。通过行政合同, 行政相对人可以以权利主体的角色而不仅仅是义务主体的角色直接参与到行政执法中来, 有利于行政执法过程中, 充分发挥群众的积极性、创造性, 更好地实现行政管理目的。
4. 打造平台, 强化服务体系。
一是推进减政放权, 精简行政审批。简政放权的关键在于落实“简”、舍得“放”、管得“好”。新一届中央政府高度重视“简政放权”, 出台了一系列政策。二是推进执法重心下移, 提高执法效能。有效地解决“看得见但管不了”、“管得了但看不见”的难题。三是利用“互联网+”, 提供高效便民服务。通过互联网、微信、微博、手机APP等信息化平台为行政相对人提供业务办理和信息服务, 让数据多跑腿、让群众少跑路。
5. 文明执法, 树立良好形象。
一是提升执法素养。树立行政执法人员的宗旨意识和法治理念, 加强职业道德教育, 引导执法人员树立责任感、事业心, 培养认真踏实、乐于奉献、爱岗敬业的精神。二是理性廉洁执法。要尊重和保障人权, 注意仪态举止, 着装整洁, 举止得当, 语言文明, 防止粗暴执法, 注意廉洁自律。三是加强队伍管理。要健全行政执法人员岗位培训制度、持证上岗和资格管理制度, 严明执法纪律。
6. 加强监督, 预防执法风险。
一是加强执法监督。及时发现并纠正违法行政行为, 将执法矛盾消除在行政执法机关内部。二是注重社会评价。由社会公众对事关人民群众切身利益的行政执法开展情况进行监督和评价, 具有现实意义。三是防控执法风险。研究制定“前期预防到位、中期监控深入、后期处置得当”的防控措施, 加强重点防控。
二、如何理解服务型行政执法
1. 以服务为核心。
长期以来, 一些执法部门和执法人员对执法、管理和服务的关系存在模糊认识。有的认为执法就是管理、就是命令、就是惩罚和制裁, 没有服务的必要, 服务会影响法律的权威性和威慑性, 降低执法人员身份。相反, 有的走向另一极端, 规定在某些区域执法人员不能进入检查, 对重点企业实行“重点保护”。还有一些同志把行政执法与道德遵守相混淆, 脱离执法职能谈服务, 简单地认为服务型行政执法就是学雷锋、扶贫济困, 就是送温暖、献爱心。服务型行政执法则要求管理与服务并重, 寓服务于执法过程中, 在执法中体现服务, 在服务中实施管理, 实现管理、执法和服务的有机统一。
2. 以严格执法为基础。
服务型行政执法并非是以服务代替执法。恰恰相反, 它是在坚持严格规范公正文明执法的基础上, 将指导、教育、服务等措施引入行政管理过程中, 既坚持严格执法、规范执法、公平公正、文明执法, 又尊重行政相对人的权利, 考虑行政相对人的意愿, 发挥行政相对人的主观能动性, 引导其参与到行政管理中, 实现执法的法律效果和社会效果相统一。
3. 注重柔性执法。
服务型行政执法注重柔性方式, 在柔性手段和强制手段同样能达到执法效果时, 优先采用柔性执法。需要指出的是, 强调柔性执法, 并非放弃强制手段, 或者用柔性手段代替强制手段。柔性执法是指三个优先:事前提示优于事中管理和事后处罚、柔性方式优于强制方式、指导帮助优于生硬执法。柔性执法使行政相对人了解行政执法行为, 参与到行政管理过程中来, 不仅能够缓解和消除矛盾冲突, 而且能够提高行政效率, 节约行政成本。%
4. 以法律效果与社会效果相统一为价值导向。
法律效果和社会效果是相辅相成、有机统一的。以往的行政执法多注重法条的运用, 虽然于法有据, 一定程度上达到了法律目的, 但往往效率低下, 社会效果大打折扣。服务型行政执法则追求法律效果和社会效果的统一。
三、推进服务型行政执法应注意的问题
1. 注重综合运用服务型行政执法的多种措施。
各个行政执法部门所承担的职责不同、面对的行政相对人也不同, 因此, 推进服务型行政执法没有固定统一的模式, 但关键是转变行政执法理念, 结合实际, 在行政执法中引入行政指导、行政调解、“互联网+”等多种措施, 从而实现法律效果和社会效果的统一。那种单纯采取一种措施的做法, 是不科学的。
2. 不得代替依法应当采取的强制手段。
服务型行政执法是建立在严格规范公正文明执法基础之上的, 提出“非强制方式优先”, 并非以非强制方式代替强制方式。强制方式与非强制方式各具功能, 两者相辅相成、不可偏废, 可以结合起来运用但不可相互替代。在行政管理中发现行政相对人有违法行为, 应当在指导、教育、帮助的同时依法进行处理。在办理行政审批许可事项时不能强调服务、快捷而擅自增加或减少法定审批条件和标准。
3. 不能无所作为。
实践中有些行政执法部门及其行政执法人员对推进服务型行政执法建设工作的重要性、必要性还存在模糊认识, 有的认为服务型行政执法不是重要工作, 做不做无所谓。有的认为自己的执法职能不直接对老百姓, 没有必要推行服务型行政执法。还有的认为本部门的执法很规范, 多年来没有行政相对人提起行政复议和行政诉讼, 没有必要推行。这些观点, 要么是懒政思想在作怪, 要么是无所作为态度使然。服务型行政执法的核心是树立以人为本、执法为民的理念, 破除单纯的刚性执法、命令式执法、威慑性执法, 从而在交流、互动基础上形成指导与参与、合作与共赢的行政执法关系。作为国家机关公务员, 无论本部门的执法工作如何, 都要本着执法为民态度推进服务型行政执法, 促进本单位、本部门的行政执法工作适应新形势、迈上新台阶。
服务行政基本问题 篇9
一、国外对公共产品的研究
最早的“公共产品”的思想出现在17世纪英国资产阶级思想家霍布斯著作的《利维坦》第二部分“论国家”, 在分析他的观点来看, 国家和政府是为个人提供诸如公共防卫类的公共产品。从英国古典经济学派斯密1776年出版的《国富论》中的思想来看, 政府的职责是保护社会, 使之不受侵犯, 建设并维持某些公共事业及设施等。从英国著名经济学家庇古1920年出版的第一版《福利经济学》的研究中, 庇古也将公共产品列为福利经济学的一个基本问题, 对公共产品这一理论作出了贡献。而美国著名经济学家萨缪尔森在他的公共产品的供给理论中, 对于公共产品进行了分类, 第一类型的公共产品属于“纯公共产品”, 其定义是“每一个人对这种产品的消费, 都不会导致其他人对该产品的消费的减少”。也就是说, 增加一个消费者, 其边际成本等于零, 这种“纯公共产品”具有非排他性和非竞争性。第二类型的公共产品是消费上具有非竞争性, 但可以较轻易地做到排他。第三类型的公共产品在消费上具有竞争性, 但无法排他[1]。但也有人在研究中认为, 第二类型为俱乐部产品, 第三类型为共同资源, 并把这两种统称为“准公共产品”, 其“准公共产品”不同时具备非排他性和非竞争性, 但一般都具有“拥挤性”的特点。因此, 对公共产品的使用含义和范围界定为:同时具有非排他性和非竞争性的产品称为“纯公共产品”。而同时具有排他性和竞争性的产品为“纯私人产品”。介于纯公共产品和纯私人产品之间的产品称为“混合产品”或“准公共产品”。
二、公共产品特征的分析与判断
对公共产品的分类, 首先要对产品的特征进行分析和判断, 才能进行准确划分。根据某一公共产品满足其特性的程度, 可以将其分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品, 即向全体社会成员共同提供的, 且在消费上不具竞争性、受益上不具排他性。非竞争性是指新增一个消费者的边际成本等于零。这就意味着, 如果公共产品按边际成本定价, 那么私人部门提供就得不到它所期望的最大利润。而纯私人产品具有竞争性, 排他成本较低由私人公司生产通过市场分配和销售收入融资。在纯公共产品和私人产品之间还可分为拥挤性的公共产品、俱乐部产品、准公共产品、公共资源, 这些被称为混合性产品也叫做非纯粹产品, 而这种混合性产品, 同时具有公共产品和私人产品某些特征的产品。根据某一产品具有这两个特征的地域范围, 还可分为不同层级的地方公共产品。
拥挤性的公共产品是指随着消费人数的增加, 对某个特定的消费者来讲, 其所能消费的公共产品的数量或质量而减少和下降。而拥挤性的公共产品具有一定的竞争性, 但具有非排他性;非排他就意味着, 一个人使用公共产品, 并不排除其他人同时使用, 即使从技术上可以排他, 但花费成本太大。
俱乐部产品是指随着消费者人数的增加, 容量的约束范围超过之后, 该产品的消费就变得拥挤了, 从而减少观众的效用和收益。俱乐部产品与拥挤性的公共产品的区别是:拥挤性公共产品只要不是一个消费者, 就会相互影响对该产品的消费, 并且有减少消费者数量或质量的特点;而俱乐部产品的消费者只有达到一定的限额后才会彼此影响消费的质量。因此, 俱乐部产品具有非竞争性, 但却具有排他性。
准公共产品是指这样一些性质的产品, 其所提供产品的利益的一部分由其所有者的享有, 是可分的, 从而具有私人产品的特征, “但其利益的另一部分可由所有者以外的人所享有, 是不可分的, 所以又具有公共产品的特征”[2], 这种现象也就是具有它的外部性。如卫生事业和教育等行业基本都具有这种特点, 但也有把混合产品统称为准公共产品, 但从严格意义上讲, 只有具有这种利益外部性的产品才是真正的准公共产品。准公共产品具有非竞争性, 但却有排他性。
具有公共资源性的产品。即公共资源 (也有纯自然性的资源) 也是指一些产品而言, 公共资源也具有竞争性, 在技术上也具有排他性, 排他的成本是可接受的但有些成本非常高。但由于某些原因, 其产品的权不能交换, 不能分配给任何个人, 人人都享用该财产的利益, 这也就不具有排他性了, 这种产品也就是公共资源。
按公共产品的受益范围大小也可分为全国性和地方性的公共产品。对于一些公共产品来说, 即使是同时被不同的消费者共同地集体消费, 但因消费者所处的地理位置不同而获得的效用也是有所不同的。如受益范围仅仅局限于地方辖区之内的公共产品, 应为地方性公共产品, 或者一些产品仅一些少数民族在生活中使用, 也可以称为是民族性的。如公共产品的受益远远超出了区域性范围, 使一国内所有居民所共同享用它就具有全国性公共产品的特征。当然在地方性公共产品中, 也存在范围大小之分, 因此, 地方性公共产品内部也存在层次性。
从理论上通过对公共产品的特征分析后, 也可以对产品的分类进行判断。一是看该产品在消费中是否具有非竞争性, 如果不存在非竞争性, 该产品就不是纯公共产品。二是看该产品在消费中是否具有非排他性, 如果有非排他性则为拥挤性公共产品或公共资源。三是如该产品既没有非竞争性, 也不存在非排他性, 该产品肯定是私人产品。四是该产品如具有非竞争性, 排他在技术上是可行的, 其成本在经济上是可接受的, 此产品应是准公共产品或俱乐部产品。五是该产品具有非竞争性, 和有非排他性, 则该产品必然为纯公共产品, 即使该产品在技术上可以排他, 但排他成本很高, 此产品也是纯公共产品。需要指出是随着科学技术和经济的发展其产品原来排他在技术上不可行或排他成本很高, 由于技术和经济的发展不但在技术上可行, 而且在经济成本上也可接受的产品。因此, 对纯公共产品、准公共产品以及私人产品的划分并非一成不变。在不同的历史时期, 对同一种产品究竟属于何种类型产品的认识可能有所不同。此外, 按公共经济学和公共管理学的理论可对公共产品的内容和形式, 还可以将公共产品划分为实物性公共产品和服务性公共产品 (即公共服务) 。同时对产品性质的区分还应考虑市场发展的程度。
三、公共产品供给的理论
根据公共产品理论认为, 依照公共产品受益区域的大小, 可区分为全国性公共产品和地区性公共产品, 并且地区性公共产品内部还可以继续细分, 这就为地方财政体制划分提供了主要的理论依据。即全国性公共产品由中央政府提供, 范围大小不同的地区性公共产品由不同层次的地方政府提供, 几个地区共同受益的公共产品主要由有关地区联合提供。从历史的角度来看, 政府供给公共产品经历了一个由公共性程度最高到公共性程度逐渐降低的深化过程。后来, 学术界对于公共产品的供给方式和途径进行了大量有益的研究和探索。其基本观点是, 公共品根据其性质可通过政府、市场和第三部门或者志愿者组织来共同提供。
一是从政府对公共产品的供给理论来看。由于纯公共产品具有非排他性和非竞争性的特性, 以及考虑社会公平、公正等问题, 通过市场方式提供公共产品是不可能或者成本高昂的。而政府具有依靠其社会管理者身份有纳税的权力, 可以将所得到的税收用以补偿提供公共产品的成本, 从这些传统的研究者的观点认为政府是公共产品的最好提供者。但并不是所有的公共产品都由政府提供, 从不同发展历史时期, 以及不同国家的政府所提供的公共产品的范围和种类也是不一样的。纯公共产品, 一般应由政府提供。但准公共产品在一定程度上也具有非竞争性或非排他性, 以及受益上的外部性, 因而有的也不能完全由政府来支付其成本。从许多产品的外部性来看纯公共产品和准公共产品的划分并非一成不变, 随着科技的进步和社会的发展, 在过去, 一些纯公共产品可能没有私人部门和企业愿意提供或者没有能力提供。但现在却可以由私人提供或者私人愿意提供, 这些就有可能从特征上发生了变化, 成为准公共产品了。
二是从市场供给公共产品的理论来看。福利国家在20世纪中后期, 由于在公共产品的供给中形成了政府财政的支付压力, 甚至造成了支付危机。而一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性, 从此这些经济学家从理论和经验方面论证了公共产品市场供给的可能性。而论证从三个方面提出市场供给的理由:其一是公共产品供给的无效率和质量低劣。政府作为公共产品的直接提供者, 其本身并没有任何动力和激励去创新, 由此造成公共产品的成本或价格居高不下和质量低劣。其二是从公共产品供给和管理中的亏损和债务引发财政支付危机。公共产品的成本居高不下会导致大量的公营事业部门出现大量的亏损和债务, 造成预算紧张, 对政府财政构成强大的支付压力甚至造成支付危机。其三是由于大量的公共产品都是通过政府以税收的形式筹集收入, 如果政府的税收形式比较复杂和隐蔽, 也会造成政府规模的增加和监督政府的困难。使腐败和政府规模上升, 造成公众的普遍不满。但如果政府将大量的私有产品, 也列入公共产品的范畴, 这也会形成一个“全能型的政府”。这也就是完全计划下的体制, 人们实际得到的和人们原本期望的会截然不同。由于这三种原因而构成了政府应推动公共产品民营化的强大动力。
三是公共产品的第三部门也称民间组织[3]。这是通过自愿的机制提供公共产品的部门。从提供的理论来看;通过政府机制和市场机制供给公共产品, 并不能完全满足全体社会成员的公共需求。这是因为在具体运行过程中, 政府机制和市场机制都会失灵。为了克服这种缺陷, 弥补政府机制和市场机制中的失灵, 那么对有些失灵中的公共产品的供给不足, 可以通过第三部门来提供, 这样可以更好地满足一部分社会中的弱势群体的基本公共需求。这种组织 (如慈善机构、自愿者协会等) 主要是在“政府失灵”和“市场失灵的情况下的一种补充机制”。其目的是通过对那些特殊人群供给他们急需要的基本公共产品, 这种供给具有效率的优势, 也弥补了政府失灵的缺陷。
摘要：“公共产品”这一古老而应用最广泛的词语, 在学术界存在许多的争议, 本文将国内外学者对它的研究应用、发展的历史背景及各学科领域中的应用, 和各学术界学者的不同观点, 从理论概念和实际应用上进行综合分析, 给予不同的界定, 有助于在现实中的应用。
关键词：公共产品,基本理论,问题研究
参考文献
[1]P·A·samuelson, The pur theory of public expenditure·Review of Economices and Statistics, 36.
[2]韩康.公共经济学概论[M].华文出版社, 2009年.
服务行政基本问题 篇10
改革三十年来, 我国经济社会持续快速发展, 农民生活已经从生存困难、温饱不足发展到总体温饱有余, 并逐步走向小康。目前我国正处于人均GDP从1000美元到3000美元的阶段, 这是由生存型社会向发展型社会过渡的关键时期, 也是社会公共需求快速扩张的时期。这个时期, 农民的公共需求呈现出一些新的特点:一是农民公共需求的广泛性和多样性。随着经济发展和农民生活水平的提高, 农民的需求日益广泛, 包括义务教育、合作医疗、公共安全、就业服务、质量检测、环境保护以及乡村道路、农业技术、畜牧防疫、农田水利、信贷保险、民政优抚、市场信息等方方面面。二是农民公共需求的非均衡性。表现在地域间的非均衡性和不同公共需求满足程度的非均衡性, 东部地区农村公共服务优于中西部地区, 义务教育供给状况优于社会保障等公共服务供给状况。三是农民公共需求提供的层次性。中央、地方各级政府是农村公共服务的供给主体, 农民公共需求通过中央、省、市、县、乡等不同层级的政府得到满足, 中央、地方各级政府提供公共服务的内容不尽相同, 中央、省级政府主要负责提供义务教育、合作医疗、生态保护、大江大河治理等大型的主要的公共服务, 县乡政府主要负责提供乡村道路、农技推广、畜牧防疫、农田水利等小型的日常的公共服务。四是农民公共需求的主体性。当前农民不仅要求政府提供公共服务, 也要求参与公共服务供给的决策, 对涉及自身利益的公共服务享有知情权和选择权, 一些地方农民还通过“一事一议”的方式对村内公益事业建设进行投工投劳、民主管理和全程监督。这些特点表明, 随着经济发展和收入水平的不断提高, 广大农民的公共需求进入快速增长和深刻变化的重要时期, 农村义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的潜在需求开始转化为现实需求, 农村公共服务供给的压力明显增强。
基本公共服务是指在一定经济社会条件下, 全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共产品和服务。平等享受基本公共服务是每一个公民的基本权利, 为城乡居民提供基本的、相对的、大致均等的公共服务也是政府的基本责任。实现农村基本公共服务均等化, 是广大农民群众的共同需要, 是贯彻科学发展观的具体体现, 是系统解决“三农”问题的一项重要而紧迫的任务。首先, 实现农村公共服务均等化是统筹城乡发展的重要步骤。我国农村是公共服务发展严重滞后的地区, 实现公共服务均等化的重点和难点在农村, 没有农村公共服务的均等化, 就不可能有区域之间、社会群体之间和城乡之间的公共服务均等化, 因此, 农村基本公共服务的均等化是城乡之间、区域之间、社会群体之间公共服务均等化的前提和基础。统筹城乡发展, 关注和保障民生, 关键要统筹城乡公共服务供给制度, 加快农村公共服务建设。其次, 实现农村公共服务均等化是推动经济可持续增长的重要途径。实现农村基本公共服务均等化, 对经济社会发展既是压力, 也是动力。促进农村义务教育、文化体育和医疗卫生等公共服务的均等化, 有利于促进人力资本积累, 降低经济增长对物质投入的依赖, 推动经济增长方式的转变;促进农村社会保障的均等化, 有利于增加农民对未来的稳定预期, 促进农村消费, 撬动农村内需;促进劳动就业服务的均等化, 有利于加快农村劳动力转移, 提高农民收入。而且, 政府增加与民生相关的公共服务供给, 既可以有效降低政府投资对竞争性领域的“挤出效应”, 又可以拉动消费, 改善宏观调控, 保持宏观经济的稳定。第三, 实现农村公共服务均等化是提高公共支出分配使用效率的重要措施。在城市发展日新月异、城乡差距仍在扩大的形势下, 统筹城乡公共服务供给制度, 不仅符合政治公平的原则, 而且还有显著的经济意义。按照边际效用递减规律, 新增的公共支出如果用在财力丰厚、公共服务完善的城市, 能起到“锦上添花”的作用, 而如果用在财力匮乏、公共服务落后的农村, 则能起到“雪中送炭”的作用, 所产生的效益不可同日而语。第四, 实现农村公共服务均等化是促进社会和谐稳定的重要手段。“民不患寡而患不均”。近年来一些地方发生的药品食品、安全生产、劳动就业、收入分配、社会保障以及社会治安等问题, 集中暴露了寡而不均的农村基本公共服务的弊端, 凸显了民生问题与基本公共服务供给状况的紧密关联。加强农村基本公共服务建设, 改变农村落后面貌, 保障农民平等享有基本公共服务, 是坚持以人为本的具体体现, 有利于缩小初次分配可能造成的不平等, 防止贫富差距进一步拉大, 有利于缓解社会矛盾, 促进社会和谐稳定。
二、农村基本公共服务不均等问题的表现及原因分析
从历史的角度看, 改革开放以来, 我国农村公共服务不断改善, 农民的生产生活条件有了较大改观。尤其是2000年推行农村税费改革以来, 伴随着国家财力的较快增长, 国家积极推行多予、少取、放活方针, 农村公共服务供给进入一个新的阶段, 这一时期是农村公共投入政策出台最集中、最配套、含金量最高的时期, 同时农村公共服务供给机制发生了重大变化, 农村公共服务供给的广度持续拓宽、深度持续拓展、强度持续提高, 供给方式持续优化, 供给效率持续改善, 较好地促进了农业增产、农民增收和农村稳定。但与农民的公共需求相比, 农村公共服务既有供给不足的问题, 也有供给不均等的问题。
当前, 农村公共服务供给不足、普遍短缺的问题仍然非常严重。相当长时期以来, 我国实行非均衡的城乡公共服务供给制度, 农村公共服务供给主体严重缺位, 政府用于“三农”发展的公共投资欠账较大。近年来, 随着国家财力的增强、公共财政体制的建立和农村税费改革的深入推进, 农民享受到了免费义务教育和合作医疗等基本公共服务, 但相对于人数众多的农民和地域广阔的农村来讲, 公共服务供给总量仍然严重不足, 农村公共服务严重短缺, 农民在劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居等基本公共服务方面的差距非常明显。比如, 在劳有所得方面, 近年来, 得益于政策好、人努力、天帮忙, 农民连年增产增收, 2007年是农民收入增长最快的一年, 同时也是城乡收入差距最大的一年, 城乡居民收入差距达到3.3︰1。而且城乡收入的“含金量”差别很大, 若把教育、医疗、社保等基本公共服务的因素考虑在内, 城乡实际收入差距将达到5︰1甚至6︰1, 公共服务的因素对城乡实际收入差距的影响很大;在学有所教方面, 尽管目前我国城乡都实行了免费义务教育, 农民的教育负担明显减轻, 但农村中小学无论是校舍面积、教学设备、固定资产等“硬件”, 还是师资队伍素质、教学内容、教学水平等“软件”, 都无法与城市相比, 而且还有大量随迁的进城务工者的子女无法享受同等的就近上学的机会;在病有所医方面, 广大农村普遍存在医疗设施差、技术培训少和从业人员学历低、职称低、技术低等问题, 农村缺医少药、农民因病致贫返贫的现象比较突出;在老有所养方面, 在城镇居民社会保障网基本全覆盖的形势下, 农村社会保障才刚刚起步, 标准低, 覆盖面窄, 进展慢, 大多数农民游离在社会保障之外。
与此同时, 农村公共服务不均等的问题相当突出, 因享受公共服务的机会不均等或结果不均等而引发的各种问题越来越引起社会各方面的高度关注。公共服务不均等, 既有城乡之间公共服务的不均等, 也有区域之间公共服务的不均等, 还有社会群体之间公共服务的不均等。农村公共服务不均等问题集中体现在三个方面:一是资源占有不均等, 义务教育、医疗卫生、文化体育等大量优质资源主要集中在大中城市, 占全国人口近70%的广大农村地区公共服务资源严重匮乏, 形成了“倒金字塔”型的公共服务供给格局;二是服务水平不均等, 由于现有物质、技术和资源条件的差异, 形成了城乡间和地区间农民享受公共服务水平、质量严重失衡的状况;三是制度体制不均等, 公共服务供给的体制性、制度性障碍过去存在, 现在也存在, 形成了农村公共服务“先天不足、后天不良”的局面。农村公共服务寡而不均是一个不争的事实, 不管是从公共服务的主体视角看, 还是从公共服务的投入、产出和效果视角看, 农民享有公共服务的数量和质量都有很大差距, 不仅影响了农民对公共服务的即期消费, 而且影响了农民未来发展, 造成了农民在起点、机会、能力和结果上的不平等。从公共服务受益的主体视角看, 在城乡公共服务存在巨大落差的同时, 不同地区之间农民享受的公共服务的差异也非常明显, 作为公共服务的受益主体, 农民不仅无法跨越城乡公共服务的巨大“鸿沟”, 而且中西部相当数量的农民连上学、就医、饮水、行路等维持生存发展最基本的公共服务都无法享受。从公共服务的投入视角看, 通过不同地区人均财政支出变异程度的变化, 能清晰地反映不同地区城乡居民享受到的公共服务的水平, 近年来县域间人均财政支出的差异进一步扩大, 表明不同地区农民能享受的公共服务水平的差距还在扩大。从公共服务的产出视角看, 公共投入形成的公共服务项目的变异程度也较大, 表明尽管农村教育、文化、医疗、社保等基本公共服务有了较大改善, 但农村内部的分化也很明显, 基本公共服务供给普遍短缺与部分过剩、普遍落后与部分超前的现象并存, 供给结构失衡的问题比较突出。从公共服务的效果视角看, 良好的公共服务具有提升人口素质和能力, 推动经济社会发展和自我发展的重要作用, 不同地区农民受教育程度、文盲率、妇幼保健水平等指标变异情况, 表明不同地区农民受益于基本公共服务的程度不一, 由此形成的人力资源也有较大差距。东部地区农民受教育程度较高, 容易接受新知识、新技术、新观念, 创新精神和创业能力较强;中西部地区农民文化知识水平较低, 信息闭塞, 观念落后, 创新精神和创业能力较差。
农村公共服务不均等的问题, 是在我国特定的历史条件下形成的, 既有公共服务供给制度和体制不合理的因素, 也有基层政府公共服务供给能力不足的因素, 还有公共投资的选择偏好等因素。一是体制障碍和滞后影响。历史上形成的基于户籍、职业和身份而设计的公共服务供给制度, 不仅造成了农村公共支出的历史性欠账, 而且一些公共服务体制的设计至今仍然没有摆脱城乡分割的思维和城市偏好, 大量公共资源主要投向城市, 而一些地方、部门在向农民提供必要的公共服务时, 动辄要求农民配套提供资金、物资和劳力。二是政府间责任界定不清晰。为农民建学校、办医院、修桥铺路等, 不仅县乡政府在做, 中央和省市政府也在做, 但是每一级政府对不同的公共服务承担多大责任, “管”到多大程度, 成本如何分摊等含混不清, 由于责任不清, 职责不明, 一些地方在公共投入安排上存在“上进下退”、“上推下卸”等现象, 影响公共服务实施效果。三是财力与公共服务供给责任不对称。县乡政府是农村公共服务供给最直接的责任主体, 承担着较大的供给责任, 但同时又是政府体系中财力最困难的弱势层级, 保工资、保运转尚且自顾不暇, 对农村公共服务供给更是心有余而力不足。四是农村公共服务体系不健全。农村税费改革以来, 乡镇机构改革取得了较大成效, 但总体上看, 包括乡镇在内的基层行政管理体制改革滞后、政府职能转换不到位, 农业事业单位改革进展较慢, 农民专业合作组织发育迟缓, 农村公共服务体系不健全而且功能弱化, 公共服务供给缺乏高效的组织载体和平台。五是公共资源管理落后。农村公共投入分属不同部门管理, 使用对象和要求不尽相同, 导致农村公共投入零星分散, 交叉重复, 多头管理, 难以形成合力, 这种“一少、二散、三乱”的状况, 使本来十分有限的农村公共投入产出率较低, 影响了农村公共服务的供给效率。
三、实现农村基本公共服务均等化的对策思路
向农民提供大致均等的基本公共服务, 不是权宜之计, 而是农村公共服务供给制度改革的最终目标, 这个目标不可能一朝一夕之间实现, 需要一个长期的、渐进的过程。要紧紧围绕这个目标, 从农村实际和农民公共需求的特点出发, 有计划、有步骤、有重点地切实推进, 不断提高农村公共服务水平。
(一) 明确政府农村基本公共服务的供给责任, 合理确定政府农村基本公共服务供给成本分担机制
政府既是基本公共服务的提供者, 也是非基本公共服务供给的倡导者和参与者, 还是整个社会公共服务供给的规划者和管理者。满足农民对义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、文化体育、农技推广及公共安全等基本公共服务的需求, 是各级政府的基本职责。在明确基本公共服务由各级政府共同提供的特殊属性的基础上, 应明确界定各级政府在公共服务供给中的管理权限和支出责任, 对不同性质的公共服务采取不同的支持方式。比如, 对于义务教育、医疗卫生和社会保障等农民最关心、最迫切需要而且投入规模很大的重点基本公共服务, 应适当强化中央政府保障责任, 将支出重心适当上移, 减轻省以下特别是县乡政府的支出压力;对于基础设施、文化体育、农技推广等一般性基本公共服务, 应根据财力与事权对等的原则, 充分发挥省以下各级政府的责任, 中央政府给予适当补助。
农村基本公共服务供给成本在中央与各级地方政府之间的分担办法, 可以采取“按比例分担”、“按类型分担”和“按类型分比例分担”三种方式。“按比例分担”就是根据基本公共服务的财政需求, 由中央和地方各级政府按一定比例承担相应的支出责任, 受益范围越广、偏好差异越小、外溢性特征越明显的公共服务, 中央政府承担的比例就越高, 反之就越低;“按类型分担”就是按照基本公共服务支出的类型划分政府间的投入责任, 比如某一级政府保运转, 某一级政府保发展。“按类型分比例分担”就是在合理划分基本公共服务支出类型的基础上, 对保运转或保发展支出中规模较大、一级政府难以独立承担的某类支出, 可以在不同政府间进一步确定分担比例。
(二) 建立政府农村基本公共服务最低保障机制, 促进财政能力均等化
均等化的公共服务要求有均等化的财政能力作保障。要按照农村基本公共服务标准体系和均等化标准, 测算农村基本公共服务最低保障水平, 通过完善以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的多元转移支付体系, 逐步建立起政府农村基本公共服务最低保障机制。一是按照财力与事权相匹配的原则, 科学测算政府农村基本公共服务支出最低保障水平。首先, 结合地区发展差异和政府财政能力, 设定一套适用于各地区的富有弹性的公共服务标准体系与均等化标准;其次, 根据辖区面积、人口、均等化标准及支出水平等因素, 测定各地区农村基本公共服务的实际公共需求和政府公共服务支出规模;再次, 根据政府财政能力与实际公共需求的差额, 计算各地区政府公共服务最低保障水平。二是调整完善纵向的财政转移支付制度, 引导财力向下转移。分税制改革以来, 中央不断加大对各地的财政转移支付力度, 通过纵向的财政转移支付手段促进了东、中、西部的均衡协调发展。要继续调整和完善转移支付制度, 增加一般性转移支付, 取消直接用于竞争性领域的专项转移支付项目, 整合投向相同、零星分散的专项转移支付, 规范专项补助, 改进资金分配使用办法, 强化省市政府平衡区域内财力差异的责任, 引导省市财力向下转移。三是探索建立地区间横向转移支付制度, 鼓励财力横向流动。我国地区间发展的梯度差异, 既有自然资源、气候条件、历史背景等方面的因素, 也有地区间按主体功能区和比较优势合理分工的因素, 还有外部效应的因素。因此, 建立东部发达地区对中西部欠发达地区的横向转移支付制度不仅可能, 而且非常必要。应借鉴目前东部与西部省份对口支援的经验和模式, 从外部效应、比较优势、主体功能区建设等因素中选取若干指标, 设计一套规范化、公式化的横向转移支付制度, 依靠地方政府间规范化、制度化的相互支持熨平地区间的财力差异。四是赋予地方必要的财权, 加强基层政府财政能力建设。可根据不同地区财政经济状况, 逐步将将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种, 改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面, 调动县乡政府发展经济的积极性, 壮大县级财政能力。五是调整完善省以下财政管理体制, 实现财政层级的“扁平化”。继续推行“省直管县”、“乡财县管乡用”等财政管理方式改革, 强县、弱市、淡化乡, 减少财政层级和中间环节, 提高公共财政资金运行效率。六是积极推进公共投入资源的统筹整合, 集中财力办大事。科学规划, 统一组织, 合理分工, 统筹兼顾, 切实扭转农村公共服务供给“一少、二散、三乱、四低效”的格局, 有计划、有步骤地集中财力“打歼灭仗”。
(三) 统筹城乡公共服务供给体制, 健全政府主导下的农村公共服务多元化供给模式
一是建立城乡统一的公共服务供给体制, 改变城乡分治、“农村事业农民办”的传统思路和做法, 将农村基本公共服务支出全部纳入公共财政保障范围。二是深化行政管理体制改革, 加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系, 加强政府关注民生、改善民生、保障民生的公共服务和社会管理职能, 健全政府基本公共服务绩效考核评价体系, 强化基本公共服务“问责制”, 着力建设服务型政府。加快教育、医疗、农业等事业单位改革步伐, 大力培育社会中介服务组织, 健全完善农村公共服务体系和功能。三是制定基本公共服务发展规划、服务标准和扶持措施, 放宽基本公共服务的准入限制, 取消歧视性和不合理的规定, 引导社会力量参与教育、卫生等农村公共服务的生产和供给。四是创新农村公共服务提供方式, 引入市场机制, 改变政府垄断包办公共服务生产、采购、分配等全过程的做法, 鼓励公私部门共同承担公共服务的生产和供给, 鼓励以政府购买服务等方式向农民提供公共服务。五是创新财政支持方式, 探索推行“以钱养事”机制, 由“养人办事”向“办事养人”转变, 由供方补贴向需方补贴转变, 由间接补贴向直接补贴转变。
(四) 突出农村公共服务供给的重点, 加快以民生为重点的公共服务建设
相对于农民对公共服务广泛而迫切的需求, 各级政府提供农村公共服务的能力显然是有限的, 要优化结构, 突出重点, 加大对符合农民公共需求、直接攸关民生的重点环节和方面的投入力度。一是坚持对农民多予、少取方针, 建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度, 解决农民就业难、增收难和劳有所得的问题, 缩小城乡收入差距;二是进一步健全完善农村义务教育经费保障机制, 实施免费义务教育, 解决农民上学难、上学贵和学有所教的问题, 促进教育公平;三是增加农村医疗卫生投入, 建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系和医疗保障体系, 为农民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务, 解决农民看病难、看病贵和病有所医的问题, 提高农民医疗卫生水平;四是坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则, 重点完善农村五保供养制度、农村社会救助制度和养老保障制度, 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 解决农民参保难、保障差和老有所养的问题, 提高农民社会保障水平;五是加快农村道路、清洁能源、安全饮水、人居环境和农田水利等基础设施建设, 解决农民行路难、饮水难和住有所居的问题, 改善农民生产生活条件。六是大力发展政策性农业保险, 建立健全农业巨灾风险分散和转移机制, 解决农民抗灾能力弱、承保水平低和灾有所保的问题, 促进农民稳定增产增收。
(五) 尊重农民公共需求的特点, 建立“自下而上”和“自上而下”相结合的农村公共服务供给决策机制
满足农民公共需求是农村公共服务供给的目标, 公共服务供给的内容要由农民来决定, 供给的效能也需要农民来评判, 因此, 扩大农民的参与和监督是提高公共服务有效性的关键。从公共服务供给决策程序看, 既要体现当前农村公共服务供给主要来自上级政府或部门的“自上而下”的特性, 也要体现农村公共服务受益的地域性原则, 由社区内农民按照“一事一议”的方式“自下而上”地自主选择所需的公共服务, 实现“自上而下”与“自下而上”的有机结合。中央和省级应将更多的精力由审批具体项目转到编制“三农”发展总体规划上来, 在此基础上, 广泛推行项目公示制, 将农村公共服务投入的政策、方向、规模等以各种形式公之于众。对村级公益事业建设推行“一事一议”民主议事制度, 扩大农民在农村公共服务供给决策中的知情权和发言权。同时, 按照公共服务提供的效率原则, 充分发挥最接近农民的县乡政府在农村公共服务供给中的组织实施和监督管理作用。
摘要：公共服务均等化, 包括城乡之间、区域之间和社会群体之间公共服务均等化。实现农村基本公共服务均等化, 为农村居民提供基本的、大致均等的公共服务, 让广大农民群众劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居, 是现阶段广大农民群众的迫切要求, 是实现城乡之间、区域之间和社会群体之间公共服务均等化的基础和前提, 是统筹城乡发展, 缩小城乡差距、贫富差距, 促进社会和谐的重要举措。
服务行政基本问题 篇11
关键词：城乡,公共卫生服务,均等化,政策设计
《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》提出促使基本公共卫生服务逐步均等化, 目的是通过公共财政制度对医疗卫生资金配置进行再分配。卫生领域的均等化问题是一个国际问题, 公共卫生服务均等化在我国一经提出, 便成为当前社会经济生活中的热点, 也成为今后三年的五项重点工作之一。此时研究基本公共卫生服务均等化的政策设计, 对构建和谐社会、建设社会主义新农村具有重要的意义。
1 城乡公共卫生服务均等化的内涵
根据国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室的意见, 基本公共卫生服务均等化, 是指每个公民无论其性别、年龄、种族、职业、居住地、收入水平, 都能平等地获得基本公共卫生服务。其内涵可以从两个方面来理解:第一, 从保障公民健康权看, 意味着人人享有服务的权利是相同的。第二, 从服务的内容看, 基本公共卫生服务是根据公民的健康需要和政府的财政承受能力确定的, 既有面向人群的公共卫生服务, 也有面向个体的公共卫生服务。[1]
中共中央《关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确提出“促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务”。进一步阐述了城乡基本公共卫生服务均等化的内涵。其含义是:机会均等, 现实世界中, 尽管每个人的禀赋、身体健康状况有差异, 资源的占有也不尽相同, 但在享受医疗卫生服务的机会方面应该相等;结果均等, 即每个公民不论其居住地是城市还是农村, 享受的医疗卫生服务在数量、质量上都应该相等。城乡公共卫生服务均等还表现在筹资均等、可及性均等、服务利用均等、医疗保障制度均等、健康结果均等等几个方面。
2 城乡基本公共卫生服务存在的问题
从国家的目标来看, 到2020年基本实现“基本公共卫生服务的均等化”比较鼓舞人心。但从实践的角度来看, 难度很大。由于我国长期实行城乡“二元”分割的经济社会政策, 农村卫生事业的欠账太多, 城乡基本公共卫生服务不均衡的现象比较严重。具体表现在以下几方面:
2.1 政府对城乡卫生事业的投入不均等
由于我国长期以来形成的城乡二元体制格局与政策惯性, 政府用于公共卫生服务的支出显示出严重的城市偏好, 其突出问题是投入总量不足和结构不合理。我国政府对于公共卫生的投入力度不足, 卫生投入占GDP比重偏低。而在有限的政府财政中, 用于农村公共卫生服务发展的比例太低, 导致城乡之间差距明显。我国公共卫生的投入结构是典型的多元结构, 即公共卫生的投入水平完全受制于地方政府的财力水平。由于城乡二元经济结构, 在城乡之间, 地方政府的财力水平相差甚远以及行政分权都促使我国的公共卫生投入严重地偏向于城市居民, 造成我国公共卫生资源城乡失衡严重。
2.2 城乡公共卫生服务的资源分布不合理
城乡医疗卫生资源配置上差距过大, 农村人口占全国人口的近70%, 而公共卫生资源仅占全国总量的30%左右[2]。可见, 我国卫生资源配置缺乏公平性, 城乡之间占有和使用不均衡, 卫生资源集中于城市地区, 呈现“倒金字塔”式的分布形式。表现为: (1) 我国卫生资金城乡配置不均衡, 城乡居民卫生资金占有存在较大的差距。 (2) 我国城乡卫生机构分布不合理, 农村卫生服务机构基础设施不全。据调查, 农村每千人口平均拥有病床不足1张, 而城市约为3.5张, 同时, 先进的医疗设备大多配置在城市医院。 (3) 我国城乡卫生人员总量配置失衡, 农村卫生人员数量少于城市, 而且人才队伍不稳定, 技术力量薄弱。
2.3 城乡居民的健康水平存在较为明显的差距
城乡居民长期以来存在社会地位上的差异及社会资源分配方面的不平等, 农村公共卫生服务水平远远落后于城市。据有关调查显示, 全国仍有70%多的农民缺少医疗保障, 仍然自费看病, 因此“小病抗, 大病拖”就成了农民无奈的选择。截至目前, 农村还有近1亿人口得不到及时的医疗服务, 近20%的县未达到2000年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准, 4亿多农村人口尚未饮用上自来水, 近8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种[3]。第三次国家卫生服务调查结果显示, 2003年, 大城市的产前检查率、住院分娩率和孕早期检查率分别为97.5%、92.9%和80.6%, 而四类农村的三项指标分别只有63.2%、43.4%和24%, 城乡差距显著[4]。
2.4 城乡基本医疗保险制度不均等
首先, 城乡居民之间的基本医疗保障水平存在差别。虽然在广大农村已实行了新型合作医疗制度, 但由于新农合的筹资水平、报销比例等均明显低于城镇居民基本医疗保险。其次, 城市不同群体之间的基本医疗保障水平存在差别。城镇居民医疗保险的保障水平远远低于城镇职工医疗保险, 而公务员成为医疗保障水平最高的人群。此外, 从事灵活就业岗位的外来务工人员医疗保障方面还存在制度空白。
3 国外经验对我国实现城乡基本公共卫生服务均等化的借鉴
3.1 医疗保险采用先城后乡推进步骤
无论亚洲国家 (地区) 还是欧美国家其医疗保险政策推进一般都遵从先城市后农村、先工业从业人员后农业从业人员、先富余人群后贫困人群的步骤。这种先易后难的医疗保险推行思路能极大程度地把不同人群纳入医疗保障底网。
3.2 政府承担农村高份额的医疗保险筹资制度
韩国农村居民医疗保险经费来自三个方面, 即政府补贴、个人交纳和就医时个人自付一部分。日本的国民健康保险与健康保险之间相互独立, 且具有排他性。日本国民健康保险与健康保险之间的保险收入构成是不同的, 保险费的构成也有较大不同, 由于国民健康保险的参保者多数为收入相对较低的农民, 政府对此项保险基金的财政投入较大, 约占医疗保险总费用的32%~35%[5]。
3.3 实行城乡待遇基本相同的医疗保险给付制度
韩国雇员医疗保险和家庭医疗保险的待遇是基本相同的。就医时的居民自付形式有三种: (1) 门诊自付, 即居民在诊所门诊自付医药费的30%; (2) “起付款”, 居民每看一次病必须自己支付4美元的挂号费; (3) 住院费用限制, 即不管什么住院病人, 一年内住院不得超过180天, 超过部分必须自己负担医疗费用[6]。日本农民普遍享有国民健康保险, 城乡之间给付制度差别不大。日本国民可持医疗保险卡就诊。治疗之后, 在自行缴纳30%的费用 (老龄人一般是20%) 之后, 余下的由国民健康保险基金支付。
3.4 多形式医疗机构提供服务, 相互补充协调发展
虽然韩国、日本都普遍追求公共医疗保障覆盖的比率, 并保证穷人能享有富人一样的就医权, 但医疗服务的供给方以私立医疗机构为主。在医疗服务提供方引入竞争机制, 保证了医疗服务的多元化并且提高了医疗服务的水平。近些年来, 韩国、日本、我国台湾在完成医疗保险的统一覆盖和平等可及的目标后, 逐步把医疗改革的着力点放在了将竞争和激励机制引入卫生系统中。
4 城乡基本公共卫生服务均等化政策设计建议
4.1 强化政府责任, 增加卫生投入
国内外的经验表明, 无论市场的力量如何强大, 都不能解决医疗资源分布均衡的问题。所以, 首先应该积极推动政府职能转变, 强化政府在基本医疗卫生服务中的主体地位和主导作用, 落实卫生公益性的政策措施, 加快建设公共卫生服务型政府, 此外, 政府作为公共卫生服务供给的主体, 并不排斥公共卫生服务提供主体与方式的多元化。同时, 政府应该加大投入比重。卫生费用由个人支付还是由政府支付, 绝不是钱从左口袋还是从右口袋拿的问题。如果医疗卫生费用主要由个人负担, 收入和财富的分配便在很大程度上决定了人们是否能获取必要的医疗保健服务。如果医疗卫生费用主要由政府负担, 即使是穷人也能够享受最基本的医疗卫生服务, 从而有利于全民健康水平的提高。
4.2 完善政府官员政绩考评机制
以GDP增长为评价地方官员政绩标准的规则, 潜在地鼓励了地方政府对医疗卫生等社会事业的忽视, 并带来经济增长与环境不协调、经济增长与社会发展不协调等诸多问题。如果改变地方官员的升迁考核标准, 以民众福利的最大增进、公平程度的提高代替现行的政绩评价标准, 可能会对目前的城乡医疗卫生配置失衡、政府在卫生领域的不作为产生倒逼作用, 城乡医疗卫生服务的不均等程度就会缩小。在考核方法上, 变对上负责为对下负责, 以公众的满意度来评价地方政府的政绩, 这既是民主和正义的需要, 也是考核地方政府政绩失真度最小的方法。
4.3 变革卫生支出的投放方向, 有效地分配卫生资源
卫生支出的投放应由城市和大医院转向农村和基层卫生组织, 重点支持乡、村两级卫生机构。资源的投入转向为解决大多数人的基本卫生问题和增进健康、预防疾病的活动中, 特别是公共卫生服务的重点应当是占全国总人口70%的农村人口。根据医疗卫生服务需求和利用状况来确定资源需要量, 使贫困地区有限的卫生资源发挥更大的效益。对公共卫生投资, 对穷人患者补贴不仅是公平的也是高效率的, 因为对穷人的健康投资社会效益高于私人效益, 它可以显著降低全社会的婴儿死亡率, 提高全社会的人口预期寿命。达到逐步缩小基本公共卫生服务差距, 提高全民健康水平, 提高服务效率和质量[7,8,9]。
4.4 健全城乡公共卫生服务体系
减小城乡公共卫生服务的差距, 应该进一步健全城乡基层医疗卫生服务体系, 着力增强服务能力, 提高服务质量, 要加强农村三级医疗服务体系建设, 通过建设社会化农村卫生服务体系, 更好地发挥三级服务网的整体功能, 打破部门与所有制的界限, 综合利用农村卫生资源。要加强基层医疗卫生机构建设。实施县级医院建设工程, 加大力度扶持经济薄弱地区乡村卫生机构、城市社区卫生机构的基础设施和基本装备建设, 尽快使城乡基层医疗卫生服务机构达到建设标准, 改善群众就医环境, 提高服务质量[10]。
4.5 建立规范转移支付制度
要建立我国规范转移支付制度, 就要做到: (1) 制度建设。建立健全转移支付制度的监管体系把对转移支付监督纳入法制轨道, 在时机和条件成熟时, 推出以均等化要求为立法宗旨的转移支付法律; (2) 调整转移支付结构。对原体制保留下来的转移支付形式进行有计划、有步骤地调整, 建立起以一般性转移支付为重点、以专项转移支付和特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付制度; (3) 建立较为科学的、多因素的转移支付标准公式。依法确立“收入能力———支出需求均衡拨款型”作为计算模式; (4) 减少政府级次。明确各级政府责权, 减少中间层次执行政策时走样, 发挥中央财政转移支付政策的效用, 保证基层受惠促进各地区均衡发展。
4.6 整合城乡医疗保险
目前城乡医疗保险二元结构的客观实际, 决定了城乡居民医疗保险整合、医疗保险均等化是一个分步骤推进的过程。城乡医疗保险整合可分“三步走”, 第一步, 城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三网并行, 继续做好扩大覆盖面工作。第二步, 三网并两网, 城镇居民医疗保险和新农合合并为居民医疗保险网, 与城镇职工医疗保险并存。第三步, 两网并一网, 居民医疗保险和城镇职工医疗保险合一。城乡医疗保险整合应该先稳定城镇医疗保险水平, 再渐次提高农村医疗保险水平, 待时机成熟以后, 逐步实行城镇与农村医疗保险的整合, 实现城乡医疗保险均等化的目标。
基本公共卫生服务的均等化是我国卫生体制改革的重压目标, 也是符合我国卫生事业发展规律的重要战略, 均等化的实现需要在具体实施基本公共卫生服务的过程中不断探索, 随着相关政策、制度的完善和良性机制的建立和研究的不断深入, 国内基本公共卫生服务保障水平将快速持续提高, 最终实现“人人享有卫生保健”的目标。
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