连片开发扶贫模式

连片开发扶贫模式（通用8篇）

连片开发扶贫模式 篇1

实施茶叶连片开发 助推新一轮扶贫攻坚

高县，种茶历史悠久，据县志记载，早在宋朝就有一定规模的茶叶种植，到上世纪八十年代全县有茶园8万亩。目前全县有种茶农户近5万户，茶园19余万亩，占全县农作物种植面积的26.2%，年产茶6000余吨，茶叶总产值2.6亿元。我县于1985年被确定为全国商品茶生产基地县，2002年再次被确定为优质茶叶生产基地县。茶叶，已经成为我县农村三大产业经济带和五大支柱产业之一。

为继续做强做大茶叶支柱产业，促进山区经济发展和农民增收致富，我县要充分利用进入省级乌蒙山片区扶贫攻坚规划重点县的历史机遇，依托早白尖茶业、川红茶业、峰顶寺茶业等重点龙头企业，在文江、可久、落润、大窝、双河、潆溪等镇乡实施茶叶连片扶贫开发项目，争取在“十二五”期内新增茶园面积5-7万亩，切实加强我县茶叶产业发展，扩大规模，加快升级，促进茶叶产业特别是贫困山区的经济增长。

一、实施茶叶连片扶贫开发项目的背景和条件

（一）高县县域基本情况。

高县位于四川盆地南缘，乌蒙山系北端，幅员面积1323平方公里，其中43.9%属低中山地，是典型山区农业大县。全县辖７乡12镇，总人口52.97万，其中农业人口46.48

湿润气候，肥沃的土壤多显酸性，四季分明、雨量充沛，气候温和，对茶树的生长有着优越的气候和土壤条件，是全国规划建设的优势农产品特色产业带之一。近年来，我县切实加强农业投入，严格执行无公害生产要求，继2001年基地获国家无公害生产基地认证后，2006年又获准绿色食品生产基地认证，同时早白尖茶业、林湖茶业的产品获准使用绿色食品标志和有机食品认证，其它生产企业的产品均达到国家标准。

4.符合县域产业规划，促进农村产业结构调整。我县是典型的山区农业大县，茶叶产业具有相当规模。近年来，县委县政府把茶叶产业作为农村产业结构调整的一项重要任务来抓，积极调整区域布局，加强基地建设，优化茶叶品种，实施品牌战略。二十年间种植面积和产量产值均翻了一番多，且连片建成了无公害优质高产茶叶基地、优质茶生产示范基地、茶叶良种良繁基地等一批稳固的产业基地；培育了早白尖茶业等重点龙头企业，对茶业发展给予了有力的带动和支撑；创立了早白尖、林湖、峰顶寺等一批系列茶知名品牌，多次获国家、省、部级名优品牌和产品认证，走出了一条以重点龙头企业带动，农户广泛参与的 “公司+基地+农户”的现代农业发展路子。

5.市场需求大，龙头企业带动强。茶叶，是世界三大饮品之一，世界茶叶消费正以2%的速度增长，国内消费增长速

度超过5%，绿色安全的茶叶产品成为市场消费的主流，以茶叶为主要原料生产的各种饮料，正逐步引领世界饮品市场。据有关资料显示：国内绿茶饮料的销售正以30%的速度增长，预测在2—3年内有望超过碳酸饮料。近年来，我县茶叶产品品牌优势空显，国际贸易出口不断增加，有望重振茶叶对外贸易重要基地的雄风。

6.产业体制健全，生产技术有保障。县农业局早在三十多年前就成立了茶技站，有8名专业技术人员常年指导茶叶产业，在茶叶产区培育了种植大户26户。产业龙头企业积极加强技术骨干培训和技术创新，现有专业技术人员115人、营销管理人员108人，技术队伍相对稳定，且有较丰富的茶叶生产管理经验和一定的技术创新能力，在种、管、采、制各生产加工环节规范管理，企业自主创新能力达到36.8%。早白尖茶业是全国六家“食品（茶叶）安全保证体系建设”试点企业之一和省级企业技术中心。

二、实施茶叶连片开发的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“民生为主，解困为先；增收为主，产业为先；基础为主，路水为先；人居为主，环境为先；自强为主，扶志为先”的“五为主，五为先”的扶贫理念，按照

要在专业技术人员指导下完成，确保项目建设质量。

四、效益分析

（一）经济效益明显。茶叶种植成本低，技术含量相对不高，耐旱能力强，适宜于广大贫困山区，是调整山区产业结构和农民增收致富的首选项目。种植一亩茶叶按现行价格计算，投入资金3160元，其中种苗等直接投入现金1200元、直接投劳折资250元、采管投劳折资1710元，收益4200元，净收益1040元。若加上工资性收益1710元，实际农户收益2750元。且栽茶属一次性投入，收获期为20年以上，后期投入少，与栽植一般农作物相比亩增收2000元左右。特别是茶叶种植投资少、见效快、无风险、技术要求不高、效益周期长，是不可多得的项目。

（二）基础设施改善。项目区生产基础条件和农户生活条件得到较大改善，道路更加通畅，水利配套设施更加完善，连片产业进一步扩大，水土流失逐渐减少。农户居住条件改善，乡村环境净化，可拉动项目区的基础设施配套和观光农业发展，为全县农村产业建设起到示范带动作用。

（三）扶贫效益显著。通过基础设施建设和产业的连片开发，将彻底改善项目区生产生活环境，大大提高项目区农户特别是贫困户的生产生活水平，为项目区农户建立起稳定的增收项目，贫困群众的温饱问题将得到彻底解决，低收入贫困群众将稳定实现脱贫致富。

（四）生态效益较好。茶叶属多年生灌木，根系发达，四季常青,茶园中可间植梨子、李子、桂花、银杏等果树和经济树木，二者相得益彰。种植茶叶有利于改良土壤结构，防止水土流失，净化空气，具有良好的生态效应。

（五）可持续发展后劲强。项目实施可增强贫困群众自立、自强和自我发展的能力，提高农村管理的组织化、民主化程度，对促进村社和谐进步将起到积极的作用。此外，通过财政扶贫资金与其他涉农资金的有效整合，将推动项目区基础设施、产业经济、社会事业、生态环境协调、持续、健康发展。

连片开发扶贫模式 篇2

产业化扶贫是实现贫困人口自我发展进而脱贫致富的重要途径,也是新阶段集中连片特困地区扶贫的主要内容。近年来,我县坚持以科学发展观为指导,以农业产业结构调整为主线,以促进农业增效、农民增收为目标,以“建基地、强龙头、创品牌、促营销”为举措,大力实施集中连片产业化扶贫,取得了一定的成效,但也存在诸多问题。结合多年来扶贫工作实践,笔者就我县以产业化为载体,推进集中连片扶贫开发问题谈一些肤浅的看法。

一、扶贫产业发展现状

1、扶贫产业初具规模,八大优势产业基本形成。

近年来,我县把扶贫产业化作为新阶段集中连片扶贫开发重点来抓,大力发展大禾谷、双孢蘑茹、特种水产(乌龟、鲟鱼、娃娃鱼)、畜牧(生猪、肉牛)、蜂业、林竹(雷竹、油茶林、毛竹)、果业(雪枣、杨梅、葡萄)、西瓜等八大特色优势产业,初步形成了以中畈、葛溪等乡镇为重点的大禾谷产业带,以南岩、弋江为重点的双孢蘑茹产业带,以圭峰为重点的特种水产产业带,以三县岭、湾里为重点的畜牧产业带,以清湖为重点的蜂业产业带,以曹溪、三县岭、葛溪为重点的雷竹产业带,以叠山、旭光为重点的毛竹产业带、以漆工、樟树墩为重点的油茶产业带。如今我县无公害大禾谷种植基地1.5万亩,种植户亩可增收200元左右;优势特色产业双孢蘑茹种植面积已达到50万平方米,带动农户2000余户,户均年增收1万元以上;雷竹种植面积2万余亩,带动农户3000余户,户均年增收1万元以上;龟鳖、鲟鱼、娃娃鱼等特种水产养殖业稳定增长,生猪、肉牛等传统畜牧养殖业正逐渐从粗放经营向集约化、科技化、生态化转变,蜜蜂、油茶林、雪枣、杨梅等新兴产业后劲十足。

2、龙头不断壮大,模式不断创新。

据统计,截至2010年底,全县产业化组织总数达到731个。农业企业按类型分有生产型70家(养殖类40家、种植类30家),加工、流通型84家,市场型2家。规模农业企业35家,固定资产总2.75亿元,2010年实现销售收入5.2亿元,创利税4800万元,出口创汇1145美元,带动农户3万余户。其中,省级龙头企业3家,市级龙头企业6家,县级龙头企业18家。农民专业合作社现已发展到153个。通过龙头企业或合作组织带动建立的生产基地58个,实现产值2.54亿元,带动农户2.7万户。同时,建立了大禾谷、雷竹、又孢蘑菇、乌龟、肉牛、生猪、毛竹林、药材、西瓜、蔬菜等“一村一品”示范村24个。通过农业产业化经营,解决了5000名富余劳动力就业问题,有力地促进了扶贫产业发展,推动了集中连片扶贫开发进程。

3、创建品牌初见成效,产品竞争力不断提升。

为提升产品的市场竞争力,我县大力扶持企业创建品牌,制定品牌战略。目前,全县已有5个农产品获得省著名商标,10个无公害农产品,3个省名牌农产品,3个绿色食品,1个有机食品,2个地理标志产品,全面提升了我县农产品的影响力和竞争力。

二、存在的主要问题

1、龙头企业示范带动作用不够强,整体发展水平还比较落后。一是龙头企业数量还比较少,规模不大,带动性不强。二是从管理上看,部分企业为家庭式企业,管理制度还比较落后,难以适应企业扩大再生产的需要。

2、产业化链条短,农产品附加值较低。一是我县大部分农产品都是原料销售,缺乏精深加工,产业链条短,附加值较低。原材料销售受市场行情、自然条件影响大,而农产品需要一定的生产周期,很难做到及时调整生产,一旦市场有风草动,农民就会损失严重。二是品牌影响力不大。虽然目前我县农产品品牌建设初见成效,但农业“三品”数量增长不快,获得省级以上的名牌产品也是屈指可数,特别是大米加工业,作为一个全国粮食生产县,没一个叫得响的大米品牌,严重影响了我县粮食产业的健康可持续发展。

3、融资渠道不畅通,资金投入不足。一方面,由于我县多数龙头企业规模不大,难以获得国家的相关政策扶持;另一方面,大部分农业企业有效的抵押,抵押率低,行信用等级不所以向银、信用社获取贷款的难度较大。由于信贷门槛过高,一些规模、效的企业和种植、养殖专业大户也难以从金融机构得到信贷资金支持,贫困户和一般农户就更难了。当前我县仅有少数企业能在农业银行、农业发展银行、农村信用社争取到为数不多的信贷资金,其他各金融机构基本不向农村、农民和“农”字号企业信贷。

4、利益联结机构不够健全。“利益共享、风险共担”的利益运行机制尚未真正建立,农产品的生产、加工、销售各环节中利益分配关系不规范,产业链条出现脱节现象。农民只在种养环节中有所获利,而在加工销售等增值环节中得到的实惠不多,因此农户与企业之间的联系就不够紧密。

三、推进产业化对策

1、加大宣传力度,提高认识。

目前,我县很多人对农业产业化的认识还比较模糊,其中不乏各乡镇政府分管领导,对产业化的内涵缺乏准确理解。他们认为办几个小型加工工厂、养殖场,建几个大棚就实现了产业化经营,没有充分认识到产业化经营是多环节、多部门紧密连接、相互配合的系统工程。当前我们应下大力教育干部群众跳出小农意识的束缚,深化对产业化的认识,真正树立起与实现产业化相适应的新思路、新观念,培育起敢冒风险、勇于创新的精神。要用“走出去、请进来”的方法组织干部群众听专家授课,到外地考察,开阔眼界,理清思路,不断强化典型示范。

2、转变观念,积极推进龙头企业发展。

要强化扶持产业化就是扶持产业,扶持龙头企业就是扶持农民的认识,把发展龙头企业作为统筹城乡经济发展、推进农业结构调查、促进农民增收的重要举措来抓,高起点做好龙头企业中长期发展规划,抓好基地建设和产业布局,培育一批大型龙头企业和企业集团。采取有效的鼓励手段,引导它们联合,形成合力集团,以减少相互之间的内耗,增强市场竞争力,实现农产品多层次、多环节的转化增值,带动扶贫产业发展,促进结构调整,增加农民收入。同时,加大对优势产业的宣传,积极通过电视、网络、报刊、杂志和农产品展销会等多种形式宣传我县特色农产品,提高产品知名度。

3、加强引导,完善户企利益联结机制。

引导农民和企业签订具有法律效力的经济合同或契约,发展“订单农业”、“合同农业”;采用风险基金、提供技术服务、最低保护价超价分成和利润返还等方式,明确农户和企业的利益,健全企业与农户的利益联结机制;大力推进农村土地流转,积极探索和完善农户以土地承包经营权、产品、技术和资金等要素向农业企业入股,采取股份制、股份合作制等多种方式,使企业和农户形成利益共享、风险共担的经济共同体,确保生产经营的稳定;通过“企业+基地+农户”的现代农业发展模式,培育与壮大肉牛养殖、中华草龟、双孢蘑菇、毛竹丰产林、速生丰产林、雷竹、油茶等种养殖基地;在完善农企利益联结机制的同时;积极引导企业走公平竞争之路,通过建立农产品协会等形式,进一步规范企业行为,避免无序竞争,信息不能共享。

4、多措并举,加大资金扶持力度。

多渠道吸引外来资金,加大财政扶持力度;推进以奖代补政策扶持龙头企业;着重引进市场、品牌、技术、管理和企业家,鼓励发展外向型龙头企业,积极引导多种资本多渠道投资兴办龙头企业。健全担保体系,解决农业企业贷款难问题,建立行业担保公司,鼓励建立农民资金互助社等形式的农村合作金融组织。建立农业企业信用制度,积极探索建立有效的农业产业化融投资担保体系,对农民专业合作社及其成员进行综合授信,尝试建立和运作农业融投资担保公司或机构,选择一批信誉好、效益高的龙头企业,给予重点培育扶持。

5、改进方式,加大企业技术创新力度。

鼓励和引导农业企业和专业院校合作,积极引进推广新品种、新技术,走产学研相结合路子,构建农业科技创新的主体,组织科技开发或技术推广。努力提高农民技能,大力发展职业教育,整合职高等教育资源,把“阳光工程”、“雨露计划”、“一村一名大学生计划”有机结合起来,开展各种形式的农技下乡、培训活动。加大对农业科技的投入,健全农业科技信息网络,多渠道增加对重大农业科技攻关、技术改造的投入,尤其是种子种苗和疫病防治工程建设、农产品的深加工、先进的保鲜、贮存、包装等新技术研究的投入,提高农产品质量,增加农业附加值,增强产品竞争力。

6、建立品牌,加快发展农民专业合作社。

发展农民专业合作社应以做大做强、培特培优为目标。积极鼓励各类组织和个人创办合作社,积极探索股份制发展模式,增强行业竞争力。以弋阳年糕、生猪、中华草龟、双孢蘑菇、雷竹等优势产业为目标,在“专业化”上做文章,在增加农民收入、提高农民组织化上抓突破,构建多功能、多层次、全方位的农民专业合作社组织体系,组建以特色产业为依托的联合社,通过点、线、面的结合,加快我县同类合作社的整合,增强实力和带动力,实施好我县的特色农业品牌战略。

四、努力实现扶贫产业为贫困人口服务

1、实现扶贫开发与农业产业化的有机结合。

产业化扶贫与农业产业化既有共性,又有个自鲜明的个性。产业化扶贫最突出的个性就是要把扶持贫困村、贫困户的发展作为根本目标。搞好产业化扶贫必须明确这一根本目标,坚持正确的工作思路,促使扶贫开发与农业产业化经营共同发展。

一是要充分借助农业产业化的发展,带动贫困村、贫困户的发展。农业产业化基地建设要尽可能地覆盖贫困村和贫困户,以此带动贫困人口增加收入,改善生产生活条件。

二是要利用扶贫开发的手段,促进农业产业化发展,使农业产业化项目更好地带动贫困村、贫困户脱贫。无论是整村推进、扶贫到户、还是开展社会化扶贫,都要把扶持产业发展作为首要任务。

三是要避免重产业化,轻扶贫的现象。在产业化扶贫中要严格执行扶贫的基本原则、方针政策、特别是要防止只重视农业产业化的经济效益,忽视扶贫开发、共同致富的社会效益,避免扶富不扶贫和不分贫富平均帮扶。

2、扫除贫困户进入产业链的主要障碍。

产业化扶贫实施的重点难点在于如何让众多的贫困户参与产业项目建设,进入产业发展链条。由于贫困户自身的原因和扶贫工作中存在的不足,真正的贫困户难以进入产业链条,失去发展机会。要实现产业化扶贫的预期目标,必须采取切实有力的措施,消除这些障碍。

一要找准产业化扶贫的重点对象。有些地方由于扶贫基础工作薄弱,对贫困户没有建档立卡,致使发展产业化扶贫项目时,扶持对象把握不准,更谈不上对他们采取特殊的帮扶措施。因此,搞好产业化扶贫的一个重要前提是要弄准帮扶对象,做到有的放矢。

二要消除贫困群众思想障碍。贫困户属于社会弱势群体。他们难于接受新鲜事物,这成为影响他们进入产业链条的思想障碍。因此,必须帮助他们消除思想障碍,解放思想,更新观念,克服自卑心理,让他们积极主动地融入到产业项目中来。

三要消除贫困群众能力障碍。加强贫困户能力建设的首要任务是帮助他们革除陋习,遵纪守法,诚实守信,按合同办事。同时围绕产业的发展,以掌握实用技术为重点,加强对贫困户的技能培训,让贫困农户劳动力能够掌握一到两门实用技术,提高他们的技术水平和经营能力。

四要消除扶贫政策执行障碍。要消除产业化扶贫政策执行上的障碍,必须坚持扶真贫、真扶贫的原则,根据农户的贫困程度,实行有差别的扶持政策。一般农户按照市场经济规则自主决策、自我发展;对低收入农户实行以奖代补政策;对绝对贫困户和民政救济户,要帮助他们选准一个产业发展项目,加大扶持力度,帮助解决他们自身难于解决的投入问题,使他们进入产业链,更快更好地得到收益。

3、选准贫困户进入产业链的有效方式

——无偿扶持生产方式。为缺乏产业发展的原始投入的贫困户,无偿提供生产所需的种子、种苗、种畜、种禽、肥料等生产资料,帮助他们启动生产。通过“输血”的方式,使贫困户逐步融入到产业链条,开辟稳定的增收门路,增强他们的“造血”功能。

——种畜周转帮扶方式。一部分贫困户适合发展养殖项目,但没有钱购买种苗。由于政府扶贫资金有限,无偿扶持生产方式的区域面积肯定也有限,为了让有限的扶贫资金滚动扶持贫困户,采取扶持龙头企业的方法,由龙头企业免费提供种苗,回收产品,偿还种苗款。

——小额信贷扶持方式。这种方式主要用于项目资金需求量相对较大,但又能通过生产经营收入偿还借款的贫困户。这些贫困户一旦获得资金的投入,就会很快融入到产业链条,逐步脱贫致富。

——挂靠龙头企业的方式。对产前缺乏生产投入,产后缺乏销售渠道的贫困户,在互利互惠、适当照顾贫困户的前提下,龙头企业与贫困户签订生产、销售合同,为贫困户提供生产投入,搞好技术指导,包销产品,用产品销售收入偿还生产成本,让贫困户放心大胆发展专业生产。这样,企业有了稳固的原材料基地,贫困户有了稳定的增收渠道,他们结成了利益共同体。

——加入合作组织方式。在产、供、销等各个环节,贫困户总是处于劣势,在日益激烈的市场竞争中难于立足。应积极发展各类合作经济组织,努力提高贫困地区农民的组织化程度。在贫困农民自愿的基础上,吸纳他们加入相关的生产合作组织,把政府扶贫到户措施与合作社的各种服务紧密结合起来,扶持他们发展生产,融入产业发展链条。

4、建立产业化扶贫风险防范机制。

任何产业都具有一定的市场风险和自然风险,而贫困农户最不具备抵御这种风险的能力。这就要求我们尽可能建立防御市场风险和自然风险的机制,防止将扶贫产业搞成致贫或返贫产业。

一要严防决策错误,少走弯路。产业化扶贫最大的风险是决策失误。贫困地区在发展农业产业时,一定要面向市场,因地制宜,科学规划,稳步推进。

二要提供法律服务和援助,维护贫困户的合法权益。贫困户加入产业链条后,由于缺乏法律知识,经验不足,往往被眼前利益迷惑而被蒙骗。如果遇上了经济纠纷,法律工作者以及社会各界,要帮助贫困户维护自己的合法权益。

以资源优势促武陵连片扶贫开发 篇3

武陵山区地跨湖北、湖南、重庆、贵州4省市，涵盖71个县（市、区），区内人口3600多万，是少数民族聚居多、贫困人口分布广的连片特困地区，贫困程度深，贫困类型多。2011年，中央在武陵山区率先启动区域发展与扶贫攻坚试点，探索以跨省片区为单位组织大规模扶贫攻坚的经验与方法。国土资源是经济社会发展的重要物质基础，对于扶贫开发工作具有重要意义。2012年以来，我们以“加强国土资源工作，促进武陵山区集中连片扶贫开发”为主题，进行了专题调研，提出相关的意见和建议。

武陵山区国土资源特点

武陵山区国土总面积17.18万平方公里，境内群山起伏，岩溶发育强烈，属典型的山地、高原地貌。与全国其他地区相比，其在国土资源方面具有非常鲜明的特点。

一是土地利用率较高，但土地利用效率偏低、耕地资源相对稀缺。土地利用类型以农用地为主，建设用地次之，未利用地很少，土地利用率较高。如区内的邵阳市、湘西州土地利用率分别达93.55%、94.53%，均高于湖南全省平均水平。但区内土地利用相对粗放，地均产出不高。如邵阳市地均固定资产投资为0.68万元/公顷，地均GDP为1.73万元/公顷，仅为全省同期平均水平的57%和55%。

此外，由于自然条件限制，区内耕地面积较少，人均仅为0.81亩，逼近联合国粮农组织划定的粮食安全警戒线。耕地后备资源匮乏，新增耕地潜力不足。据调查，到2020年张家界、湘西州、邵阳、怀化等地新增耕地潜力分别为13067.03公顷、17145.62公顷、22927.74公顷、16302.49公顷，均处于较低水平。

二是矿产资源种类丰富，开发利用前景广阔。武陵山区地跨湘西、鄂西、南岭、长江中下游等多个全国重点成矿区带，矿产资源种类繁多，锰、锑、汞、石膏、铝等矿产储量居全国前列。如地处武陵山区腹地的湘西州，已发现矿产63种，其中探明储量的27种，钒矿遍布全州，锰矿工业储量居全国第二，铅锌矿居全国第三，汞远景储量居全国第四位，全州矿产资源总价值达2万亿元以上。此外，利川、建始、张家界、桑植、秀山具备较好的石油天然气赋存条件，酉阳、彭水、铜仁等地页岩气资源较为丰富。

三是生态良好，旅游资源极其丰富。区内森林覆盖率达53%，是我国亚热带森林系统核心区、长江流域重要水源涵养区和生态屏障，有“华夏绿心”之称。生物种类多样，素有“华中动植物基因库”的美誉，拥有水杉、珙桐、银杉等一级保护树种，娃娃鱼、金丝猴、金钱豹等珍稀动物。自然景观独特，组合优良，分布密集，极具开发潜力。区内有世界自然遗产地2处、世界地质公园1处，国家级自然保护区10处、国家森林公园15处、国家地质公园2处。武陵源、梵净山、凤凰古城等景区驰名海内外。

四是地形地貌复杂，地质灾害频发。武陵山区属亚热带向暖温带过渡类型气候，降雨时长量大，加之区内山高坡陡、河流溪沟密布，导致山洪地质灾害频繁、土地石漠化严重。同时，还有分布广泛、类型多样、演变迅速的生态环境脆弱带。此外，历史上粗放的矿产开发方式造成了植被破坏、水土流失、河流与空气污染、矿山地质灾害等生态环境破坏现象。露天采矿和地下采矿导致的崩塌、滑坡等较为普遍，洞渣及尾砂渣的存放堆积占用土地现象严重。

理念与规划要创新完善

牢固树立科学的国土资源利用与管理理念。一是因地制宜的理念。武陵山区地形地貌复杂，自然条件差异大，必须根据当地实际情况，科学确定城镇建设、产业发展、矿产开发、耕地保护、生态修复等不同土地的空间开发方向和管理模式。二是统筹协调的理念。在宏观层面，应统筹武陵山区与环长株潭城市群、武汉城市圈、成渝地区、黔中地区等大区域之间的国土资源开发利用关系；在中观层面，应合理统筹湘黔鄂渝四省市国土资源管理格局，综合考虑城乡区域发展因素；在微观层面，应统筹协调建设用地、生态用地、资源开发等不同用地类型的关系，建立统筹兼顾的国土资源利用体系。三是节约集约的理念。落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，强化节约集约考核评价，提高土地利用效率和资源开发水平。四是生态环保的理念。根据国家主体功能区规划，武陵山区总体处于限制开发区域。在国土资源开发利用与管理中，必须把生态保护放在首位，严格执行土地供应制度和矿产资源准入退出机制，切实维护区内良好生态环境。

建立完善国土资源规划体系。一是建立国土资源规划协调机制。加强武陵山片区土地利用总体规划、矿产资源规划的省际衔接，增强规划的科学性和可操作性，强化规划的总体管控作用。二是建立土地利用总体规划滚动修编制度。根据《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》确定的城镇发展布局、重大基础设施项目、产业发展规划、基础公共设施建设等内容，相应调整建设用地规模与布局、耕地保有规模、土地利用方向等规划参数。三是推进土地利用总体规划进村工作。统筹村级产业发展、耕地保护与基础设施建设，为新农村建设奠定坚实基础。

土地利用要因地制宜

完善节约集约用地机制。一是推行差别化用地政策。适当增加新增建设用地计划指标，优先支持怀化、黔江、恩施、张家界、吉首、铜仁等中心城市及一批重点城镇建设，交通、能源、水利、电力、通讯等重大基础设施项目，以及旅游、文化、特色农业等产业发展。突出支持县域经济发展，促进人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中。完善用地审批模式，支持张家界旅游用地改革试点，适当放宽产业用地限制，探索只征不转、只转不征等多元供用地模式。二是加强城乡土地统筹。加快推进农村集体土地确权发证工作，确保农民合法土地权益。灵活应用城乡建设用地增减挂钩政策，着力盘活城乡存量建设用地，在确保建设用地总量平衡的前提下，支持重点城市、重点产业发展。稳妥推进集体建设流转，探索开展宅基地和林地抵押融资试点，逐步完善宅基地退出机制。三是积极支持扶贫搬迁工作。优化土地审批服务，适当减免审批费用，及时落实扶贫搬迁或避灾搬迁用地。

扎实做好耕地保护工作。一是将土地整治与发展特色农业结合起来。创新土地综合整治项目申报与实施机制，为油茶、茶叶、桑蚕、高山蔬菜、魔芋、柑橘、中药材等特色农业发展提供优良种植基地。二是加大高标准农田建设力度。以乌江、清江、澧水、沅水、资水等区内主要河流为重点，推进流域性土地综合整治工作，大规模建设高标准农田，确保区内粮食供给安全。三是合理开发耕地后备资源。提高耕地开发项目标准，加大新增耕地后期管护投入，允许区内节约补充耕地指标在省域内有偿、有序流转。

矿业开发要绿色可持续

大力发展绿色矿业。一是切实加强基础地质工作。优先部署并尽快完成区内1：50000万区域地质调查等基础地质调查工程，查清基本资源底数。二是建设一批矿业经济基地。针对锰、铅锌、页岩气、铁、钒等重点矿种，部署一批整装勘查项目，力争找矿重大突破。加大资源开发整合力度，扶持一批探采、选冶一体的优势矿山企业。支持利川、吉首、邵阳、怀化等地依托本地优势矿产资源，延长产业链条，提升资源综合加工能力，建设大型矿业经济基地。三是加强矿产资源节约和综合利用。加强产学研结合，加快矿产资源开发利用技术研究，提高资源综合利用水平。

切实加强地质环境保护工作。一是全面推进地质环境详细调查工作。争取在2015年前全面查清区内地质灾害状况和发育规律，对重大地质灾害隐患点进行工程勘察，完善治理措施与方案。加快推进重点矿区1：10000万矿山地质环境普查，查明矿山地质环境问题的主要类型、分布、成因、变化规律等。二是推进重点地质灾害治理和搬迁避让。加大中央与省级资金投入力度，实施一批重大地质灾害隐患治理工程，确保群众生命财产安全。三是创新矿山地质环境保护机制。编制市县两级矿山地质环境保护和治理规划，健全矿区地面沉降、塌陷、地裂缝、地下水系变化防控机制，加强矿山地质环境监测。四是加强地质公园和地质遗迹保护与利用。加大地质遗迹调查力度，争取发现一批具有世界影响的地质遗迹。继续推进崀山、红石林、乌龙山、梵净山等地质公园建设。

基础工作要加快发展

加快发展测绘地理信息事业。确保每2年更新一次覆盖全域、地面分辨率不低于5米的影像，每年更新一次覆盖主城区、分辨率不低于1米的影像。开展张家界、崀山、红石林、梵净山等景区三维动态地图制作，促进景区数字化建设。

加强基层国土资源管理能力建设。在国土资源系统建立挂职和跟班学习制度，人才培训、人才奖励等向片区倾斜。加大执法装备支持力度，由部省统筹资金，争取实现市县国土资源部门“1+1”用车（一台公务车加一台执法车）。对永久基本农田划定、集体土地确权登记发证、规划修编等重大业务经费，加大资金直接支持力度。

完善国土资源支持扶贫开发的工作机制。一是建立跨区域的国土资源工作联席会议制度。建立湘黔鄂渝四省市国土资源联席会议制度，定期协商重大国土资源管理问题，增强区域国土资源政策协调性。二是加强对扶贫工作的领导。各省国土资源主管部门分别建立扶贫工作领导小组，出台专门扶持政策并严格落实。三是建立对口扶贫机制。各省市国土资源主管部门应协调本系统力量，建立先进地区国土资源部门对口支持片区内国土资源工作的扶贫机制。

连片开发扶贫模式 篇4

作者：冉立新更新时间：2012-2-20

当前，贫困地区如何摆脱贫困问题越来越受到世人的注目，越来越受到各级党委和政府的高度关注。中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，最大的亮点就是解决贫困地区连片开发问题。可以说，新时期扶贫开发将把连片开发特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。

就我市而言，扶贫开发面临新的形势与任务，同时也面临新有发展机遇与挑战。最近，笔者对连片开发试点县工作进行行了调研，通过走访农户，视察项目和认真分析，了解到全市扶贫连片开发项目建设进展顺利，建设效果明显。实践证明，要切实解决贫困区域经济社会发展难问题，把一个个集中连片贫困区域建设成生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的社会主义新农村，就必须大力实施扶贫连片开发。它是贫困地区新农村建设的必由之路。

一、安康扶贫开发面临新的机遇与挑战

我市地处秦巴山区，是全国集中连片重点贫困地区之一，有8个国定扶贫重点县区和2个省定扶贫重点县。过去10年特别是“十一五”期间，市委、市政府坚持“扶贫开发与新农村建设相结合、扶贫开发与构建和谐社会相结合”的工作思路，采取 “政府主导、群众主体、整合资源、社会参与”的工作机制，以启动建设1180个扶贫重点村建设为平台，率先突破基础设施，大力改善人居环境，着力培育主导产业，注重提升贫困人口技能，使贫困人口由2000年有89万人，2010年底降到23.75万人，65.25万人实现了脱贫。扶贫重点村人均纯收入由2000年底的625元，上升到2010年2690元，年增长16.95%。扶贫开发有力的促进了贫困区域农业增效、农民增收和农村发展，为全面建设小康社会、构建和谐安康做出了积极贡献。但由于受自然条件等因素的制约，人均经济水平还很低，贫困问题的深层次矛盾尚未得到根本解决，到2020年要消除绝对贫困现象，扶贫开发任务依然艰巨，面临的形势依然严俊。一是贫困面大，贫困程度深。按新一轮1600元以下贫困线标准，全市低收入人口有75万人，占全市农业人口的30.8%，高于全省

7.5个百分点。二是自然灾害频发，因灾返贫现象十分严重。2010年“7.18”全市遭受特大暴雨洪水泥石流灾害，低收入村由2010年初988个，年底增加到1043个。三是基础设施滞后，公共服务欠缺。全市农村人口中有35.48％的贫困人口居住在边远山区，生存环境差，基础设施建设成本高，这部分人的脱贫问题是新阶段扶贫攻坚的“硬骨头”。四是土地贫瘠分散，人均占有资源量小。安康素有“八山一水一分田”之称，农业生产效益低，农民收入增长难。五是地方财政用于扶贫开发投入十分有限，扶贫重点村建设投入少且成点状，难以较好地解决集中连片地区贫困人口发展中的突出问题。

我市在上级党委政府和扶贫部门的高度重视和大力支持下，2009年、2010年，先后在旬阳县、岚皋县和汉滨区进行了整村推进、连片开发试点，在此基础上，2011年已在全市全面铺开，又启动建设11个片区，涉及16个镇45个村。

二、扶贫连片开发为新农村建设奠定了坚实基础

扶贫连片开发从根本上改变了贫困片区农民群众的落后面貌，不少农民收入增加了，也大搞起基本建设，自觉改善人居环境，把村子收拾的十分干净亮丽，过起了和城里人一样的美好生活。扶贫连片开发项目区群众收入稳定增加，城乡差距逐步缩小，这是推进扶贫连片开发的最大收获。

旬阳县2009年被列为“国家扶贫连片开发试点县”，县委县政府高度重视，在充分调查研究的基础上，项目区选定在生态环境保护好、旅游开发潜力大、乡村基础条件差、群众贫困程度较深的9个乡镇21个贫困村，涉及138个村民小组，6250户23659人，其中贫困人口2835户10484人。中心项目区位于北环干线公路沿线3个乡镇10个村，涉及70个村民小组，2959户11008人，其中贫困户1223户4594人。在项目建设过程中，采取“能调整就集中，无计划就申报”的办法，做到了项目、计划、资金“三落实”，形成了从上到下支持连片开发，干群合力参与连片开发的强大合力，掀起了“大开发、大建设、大发展”的热潮。已完成总投资20112.4万元，占规划投资的108.9%。通过扶贫连片开发的实施，落后的贫困片区面貌焕然一新。中心项目区的“百里贫困带”已经呈现出“和谐新村示范区”、“自然风景观光区”、“红色革命旅游区”

和“循环农业样板区”的喜人变化。县委书记邹俊杰深有体会的说：实施扶贫连片开发，整合项目资金，优化资源配置，开展综合治理，突出抓好基础设施、产业开发、居家环境和社会事业四大建设，是贫困地区”脱贫解困、突破发展”的关键举措，应该继续扩大和大力加强。

岚皋县按照“政府统筹、资金捆绑、整村推进、连片开发”的思路，坚持以贫困村为单元，采取综合治理，整体推进的办法，突出抓好连片开发村基础设施、产业开发、人居环境改造和社会事业四大建设，涉及3镇13村（重点实施5个贫困村），扶持农户1975户，贫困户792户。经过一年多的建设，连片开发项目区改造维修村组道路40.25公里，硬化公路7.75公里，硬化连户路7公里，建蓄水池9个，铺设管道56千米，建设沼气池276口；新建核桃园2870亩，新建和改造茶园2560亩、新建柿子园700亩、栽种魔芋3733亩、养猪4.34万头、发展养鸡大户4户； 1357户5428间旧房进行了改造，硬化院坝931户27930平方米；按照“陕南第一村”的标准，新建移民集中安置点2个68户260人；全面兑现和落实义务教育、农村低保、农村合疗、五保供养、“两免一补”、粮食直补、退耕还林、计划生育户养老等社会保障优惠政策的同时，新建村级文化活动室1个，村级医疗室2个。连片开发区域内各个项目建设呈现出良好的发展态势，它让人们看到在贫困山区新农村建设的希望之光。

汉滨区2010年9月启动实施扶贫连片开发试点项目建设，涉及的1个镇5个村。总投资1.38亿元，其中：财政专项扶贫资金500万元，整合15个区直部门项目资金8085万元，群众自筹5215万元。按照城乡统筹的发展思路，建设5大类32个子项目，项目区大力发展以茶叶、核桃、生漆等主导产业，使农民增收产业基本形成；重点建设道路、便民桥、防洪堤、安全饮水、强电入地等惠民工程，极大地改善了生产生活条件；实施“五改三建”为主的人居环境整治，使村容村貌发生巨大变化；开展各类实用技术培训和劳务技能培训，贫困人口素质进一步提高；配套学校、卫生院、儿童托管中心、休闲广场、通讯基站和广播电视网络建设，基本解决项目区农民上学难、就医难、通讯难的问题。项目核心区域“七堰社区”，已成为全市移民搬迁工程的示范样板。

三、实施扶贫连片开发为扶贫开发提供了新经验

在扶贫连片开发实践中，城乡统筹、科学规划，整合资源、项目捆绑，瞄准贫困、因户放策，创新机制、务求实效，为我市全面推进连片开发工作提供了最为宝贵的经验。

城乡统筹，科学规划，为扶贫连片开发项目区建设提供科学依据。连片开发，科学规划是前提，必须有把连片开发项目区规划放在首位，才能使连片开发工作具有前瞻性。按照“城乡统筹，协调发展”的思路，各县区科学制定扶贫连片开发区域的总体规划，并以板块村为载体，从基础设施、经济发展、人居环境、社会事业等方面编制具有可操作性的分项目规划。旬阳县从对扶贫连片开发项目区域村情民情进行了深入细致的调研，并多次召开村组干部会、村民代表会和群众大会，选产业、上项目、订规划，经过反复讨论，充分酝酿，最终形成了《旬阳县扶贫连片开发实施方案》，在总体方案的框架下，分别制定了20个子方案，确保了规划的科学性和可操作性。岚皋县、汉滨区在扶贫连片开发规划过程中，采取“自上而下、自下而上”的办法，广泛收集意见，修改完善规划，经过反复商讨，充分酝酿，分别形成了《岚皋县扶贫连片开发实施方案》、《汉滨区扶贫连片开发实施方案》，使扶贫连片开发规划既符合项目要求，又符合群众意愿。规划先行，减少了工作中的盲目性。

整合资源、项目捆绑，为扶贫连片开发项目区建设提供强有力的资金保障。要解决特殊贫困地区的脱贫问题，必须积极整合各类扶贫资源，大幅度增加扶贫投入，否则难以奏效。按照“项目捆绑、整村推进、各尽其能、各记其功”的原则，旬阳县、岚皋县和汉滨区都以扶贫连片开发为载体，分别实行项目捆绑，资金整合，集中投入，综合开发。两年来旬阳县中心项目区整合项目资金6380万元，岚皋县捆绑各部门项目资金2314万元，汉滨区整合部门项目资金8085万元。三县区共整合各类项目资金1.66亿元，是扶贫专项资金2000万元的8.3倍。财政扶贫专项资金发挥了 “酵母”作用，起到了“四两拨千斤”的撬动作用。各类项目资金围绕连片开发“大集结，使原本分散的资金形成了“拳头”，统筹向贫困片区大倾斜，使连片开发区域的路、水、电、沼、讯等基础设施和教育、医疗、村级服务中心等公共服务设施得到建设，带动了项目区经济社会大发展，片区贫困村生存条件得到改善，生活质量得到提高。

瞄准贫困、因户施策，为贫困群众脱贫致富稳定增收奠定基础。扶贫连片开发的最终目的和落脚点。

要改善贫困片区群众的生产生活条件，必须把增加贫困群众收入，让贫困群众过上幸福安康的新生活作为工作重点。旬阳县、岚皋县、汉滨区在连片开发试点中，始终坚持把锁定区域，瞄准贫困对象作为连片开发的工作重点。就是在项目区选择上，锁定贫困区域，优先安排人均纯收入在2500元以下的老、少、边、穷连片区域；在选择扶持对象上，瞄准贫困户，优先安排人均纯收入在2000元以下的贫困户进行扶持。在产业开发上，因片区制宜，重点扶持发展特色优势产业，形成产业基地，同时组建各类专业合作社，实施产前、产中、产后服务，有效提高农产品竞争能力：在帮扶措施上，因户制宜，根据每一个贫困户家庭情况，有针对性的开展帮扶。即对单庄独户缺乏基本生存条件的贫困户，实施移民搬迁；对缺乏增收技能的贫困户子女，实施“雨露计划”免费培训，并安置就业；对丧失劳动能力的贫困人口纳入农村低保，实行社会救助。对发展传统种、养产业的贫困户劳动力进行农业实用技术的培训，增加致富本领。通过对贫困片区及贫困户的有针对性的扶贫开发，提高了项目区贫困群众自我发展能力，提高了“造血”功能，使贫困群众的找到了一条条稳定的生财之道，贫困群众幸福指数得到极大的提高，真真切切感受到党的温暖。创新机制，务求实效，为扶贫连片开发项目建设提供强有力的组织保障机。要有序开展扶贫连片开发工作，必须建立健全各项工作保障机制。旬阳县、岚皋县、汉滨区在扶贫连片开发试点中，从创新工作机制上下功夫，探索出扶贫连片开发的新路子。一是把扶贫连片开发，解决贫困群众脱贫问题作为政治任务，建立健全领导包抓和督查督办的工作机制。把扶贫连片开发列入主要领导任期政绩考核的依据，确定县、镇办一把手为发第一责任人。形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓，相关部门跟踪督办，定期检查的工作局面；二是建立健全整合项目、资金捆绑的投入机制。根据“资源整合，县为平台，明年项目，今年研究，县长（书记）协调，部门上报”的原则，由市、县主要领导主持召开扶贫开发领导小组会议，由扶贫部门拿出资源整合方案，各成员单位根据方案落实来年区域板块建设项目，形成了“聚指成拳”，整合项目的大好局面，较好地解决扶贫连片开发区域贫困村行路难、用电难、饮水难、看病难、上学难等突出问题；三是充分发挥群众自力更生，艰苦创业主体作用。在扶贫连片开发全过程中，充分发动群众，组织群众，做到“一事一议”；重大项目建设征求群众意见，公开项目建设内容、项目补助标准，激发和调动贫困群众主主动献计献策，主动投资投劳、主动参与连片开发，推动扶贫连片开发有序展开。

连片开发扶贫模式 篇5

按照重庆市财政局《关于对集中连片特殊困难地区财政扶贫政策进行调研的通知》要求，开县财政局、开县扶贫办组织相关人员，深入贫困村进行专题调研，发放问卷1000余份，通过实地调研、到户走访、召开座谈会等形式，广泛征求干部群众意见，形成开县集中连片特困地区财政扶贫政策调研报告如下：

一、开县基本情况

开县是刘伯承元帅的故乡，位于重庆市东北部，地处大巴山南麓、长江三峡水库小江支流回水末端，东接巫溪、云阳，南依万州，西邻四川开江、宣汉，北连城口，距重庆市主城区330公里。全县幅员面积3959平方公里，地势北高南低，呈“六山三丘一分坝”地貌。县内辖40个镇乡街道、439个村，72个社区，总人口163万，其中农业人口114万人（不含2010年农转城25万人）。2010年底，全县地区生产总值149.3亿元，地方财政收入10.3亿元，农民人均纯收入5079元。我县是一个移民大县、资源大县、农业大县、劳务大县、贫困大县。

第一，移民大县。开县是三峡重庆库区8个重点移民区县之一，全县淹没区面积55.5平方公里，淹没静态总人口为11.09万人，搬迁16.88万人，移民任务占三峡库区的10%，四期移民任务占了重庆库区的60%以上。

第二，资源大县。开县资源富集，现探明矿藏24种，已开发利用14种。全县天然气储量约2650亿立方米，煤炭资源理论储量2.5亿吨；拥有水域面积14.48平方公里、库岸长41公里的汉丰湖，面积36.86平方公里的澎溪河湿地自然保护区，面积近2万公顷被称为亚高山草甸的雪宝山国家级森林公园。

第三，农业大县。开县是全国100个生猪大县、100个产粮大县、100个水果大县和重要的药材基地县之一。农产品极其丰富，木香产量占全国总产量的30%以上，享有“木香之乡”的盛誉；柑橘种植面积达30万亩，是全国柑橘20强县之一；年出栏肉兔800万只，是亚洲最大的肉兔养殖基地。

第四，劳务大县。开县是全国劳务输出工作示范县，同时又是国家西部地区农民创业促进工程试点县。拥有劳动力资源109万人，全县转移农村劳动力53万人、年劳务收入在43亿元以上。

第五，贫困大县。开县于2002年被确定为全国扶贫开发工作重点县。目前，全县尚有市级贫困村112个、农村贫困人口14.2万人（其中农村低保人口7万人），城镇低保人口3万多人，加上急需安稳致富的移民和被征地人员，需重点关注的特殊群体占全县总人口的近1/4。

二、开县扶贫开发工作成效

开县自2006年实施“十一五”扶贫攻坚以来，按照全市扶贫开发总体部署和全县“十一五”扶贫总体规划，坚持以整村推进、整村脱贫连片开发为载体，狠抓了贫困地区基础设施、基础产业、基本素质、易地扶贫、社会扶贫、资金监管“六大”工作重点。5年来，全县累计投入各类扶贫资金近5.1亿元（其中：财政性扶贫资金1.7亿元，信贷扶贫资金0.7亿元，国家水利部和市委组织部扶贫集团帮扶资金2亿元，社会帮扶资金0.7亿元），全面完成了112个市级贫困村的整村推进和13个市级贫困村的整村脱贫投资建设，累计减少贫困人口9.48万人，农村贫困人口减少至14.2万人，2010年贫困村农民人均纯收入达到3900元，比2005年净增2213元。扶贫开发取得了较好的成绩。

一是贫困地区基础设施不断完善。2006年以来，全县共支持贫困地区新（改）建公路2500公里，其中，新建公路550公里；新修和整修人饮池350口，新建集中供水工程95处，架设钢管530公里，修建渠堰15公里，有效解决了25万人行路难和18万人的饮水难问题，贫困地区群众的生产、生活环境得到有效改善。

二是贫困群众基本素质不断提高。5年来，共组织开展各种实用技术培训240期，参训人数达5万余人次，培训转移贫困劳动力达6600人，组织贫困家庭子女就读中职学校达7500名，救助贫困失学儿童2500名，90%以上的贫困家庭劳动力基本掌握1—2门实用技术，有效地增强了贫困群众自主脱贫的能力，不断消除了贫困群众“等、靠、要”的依赖意识。三是扶贫产业不断发展壮大。5年来，共扶持贫困地区发展生猪45万头，牛羊30万只（头），肉兔800万只。新种植厚朴、云木香、黄莲等中药材7.5万亩，发展板栗、柑桔等干（水）果5万亩、发展蔬菜、魔芋等经济作物3.8万亩，贫困地区初步形成了中药材、干（水）果、畜牧三大产业为主的扶贫支撑产业。

四是社会事业不断改善进步。2006年以来，共支持贫困地区新通电12个村，新通广播电视31个村，新修村级公共服务中心108个，改（扩）建村小学28所，新（改）建村卫生室32个。实施扶贫移民搬迁3470户，建成了7个易地扶贫居民新村点，2个生态扶贫移民小集镇，1.22万名贫困群众实现迁居脱贫目标，全县贫困农民参合率达到96%，贫困地区社会事业大有起色。

我县在扶贫开发工作中的主要做法是：

（一）不断完善基础设施，奠定贫困地区发展基础

完善基础设施，是加快贫困地区发展的重要基础。在实施扶贫开发工作中，我们积极引导贫困地区群众主动参与扶贫开发，采取“自筹资金为主、国家补助为辅”的筹资办法，以公路建设、农村人畜饮水工程、农村通电通电视工程、贫困户住房改造、教育卫生及公共服务设施建设为重点，不断完善贫困地区基础设施，有效改善群众交通出行，畅通信息渠道，为扶贫开发工作顺利开展创造良好基础。

（二）提升贫困群众素质，增强贫困地区发展动力

提升贫困群众素质，增强贫困群众自主脱贫能力，是加快贫困地区发展的内在动力。我县充分利用“雨露计划”和中职教育培训政策，积极引导贫困劳动力参与转移技能培训和中职教育，加快贫困劳动力特别是新生代劳动力转移就业；针对贫困地区产业发展，切实组织开展以中药材、山羊、肉兔等种养业为主的农村实用技术培训和扶贫创业培训。全县95%以上的贫困群众脱贫致富本领得到提高，自主脱贫能力普遍增强。

（三）加快扶贫产业发展，推动贫困地区发展步伐

扶贫产业的快速发展，是推动贫困地区快速发展的关键所在。我县在扶贫产业发展上，积极推行“公司+专业合作社+农户”的发展模式，充分发挥全县山区资源优势，引进康百佳、格瑞林、大巴山等龙头企业，在各村建立土地专业合作社，以专业合作组织为纽带，上接公司、下连农户，与农户实行股份合作，形成“结构紧密、权责共担、利益共享”的运行机制，全面加快了产业化基地建设。同时，充分利用到户扶持政策，大力支持面上贫困户的产业发展，在全县贫困地区初步形成了中药材、干（水）果、畜牧三大产业为主的扶贫支撑产业。

（四）强化扶贫移民搬迁，改善贫困群众生存环境

扶贫移民搬迁，是有效解决贫困问题的重要措施。我县按照集中与分散安置相结合的扶贫移民安置办法，在坚持实施就近、梯次移民的基础上，探索实施跨乡扶贫移民模式，扩大扶贫移民搬迁安置容量。将县发改委、林业局生态移民指标和残联助残房改指标与扶贫移民指标打捆安排，对脱贫村扶贫生态移民进行统一规划、统一安排，结合新农村建设、统 筹城乡发展和生态环境建设，加快扶贫移民搬迁步伐。

（五）创新完善工作机制，强化扶贫开发组织保障

完善的工作机制，是推动扶贫开发工作顺利开展的重要保障。我县在扶贫开发工作中，重点完善了组织领导机制。成立了由县委书记任组长，分管扶贫工作的副县长为副组织，相关部门参与的扶贫开发领导小组，落实了乡镇党政主要领导亲自抓扶贫的工作责任；与各乡镇

街道签订扶贫开发目标责任书，实行目标责任制管理；建立了县级主要领导包片、县级分管领导包乡、县级部门包村的定点扶贫机制。建立资源整合机制，充分发挥县扶贫开发领导小组工作职责，定期召开扶贫工作联席会议，积极协调发改委、水务局、交通局、林业、国土、农委、教育、卫生等相关部门，围绕贫困地区进行资金倾斜、项目配套、技术帮助和服务支持，整合部门力量实施扶贫开发。建立社会帮扶机制，积极争取国家水利部、市委组织部扶贫集团、江北区加大扶贫开发支持投入。结合扶农助农工作，组织了县级所有部门、企事业单位、民营企业、干部职工实行“定点帮扶”，形成了社会大扶贫工作格局。完善资金监管机制。实行项目管理合同制，对扶贫项目进行明确规范，对项目资金采取全程监管，封闭运行，实行全程风险防控；对项目及资金实行公告公示制，对扶贫项目资金完全公开，广泛接受群众和社会监督。建立跟踪监管机制。加强扶贫项目跟踪检查，建立绩效评估制度，将扶贫开发工作作为各乡镇街道及相关职能部门考核重要内容，定期组织督查通报，督促扶贫开发各项工作落实到位。

三、开县扶贫开发现状

（一）贫困程度深，集中连片贫困现象严重。开县439个行政村中，有市级特困村112个，它们主要分布情况为：北部山区（即大进片区）5个乡镇共有贫困村37个，南部山区10个乡镇有贫困村28个，西部山区8个乡镇有贫困村22个，东部地区17个镇乡街道有贫困村25个，集中连片贫困现象较为严重。

（二）贫困人口多，分布不平衡。开县现有农村人口114万人，其中农村建卡贫困人口14.2万人，占全县农村人口的12.5%，贫困人口分布极不平稳，80%以上分布在连片贫困山区。在北部山区乡镇中，贫困人口比例高达26.7%以上，南部和西部山区，贫困人口比例也在15%以上，连片贫困地区庞大的贫困人口基数和贫困人口的集中分布，成为制约发展的重要因素。

（三）收入水平低，增收仍然困难。2010年，全县农民人均纯收入为5079元，而我县北部山区、南部山区和西部山区由于地理条件恶劣，产业发展滞后，群众增收仍然十分困难，农民人均纯收入都在4000元以下，不足全县平均水平的79%，特别是边远村社贫困群众，由于地理条件恶劣、经济基础薄弱，脱贫增收更为困难。

三、连片特困地区致贫的主要原因

（一）生产生活环境恶劣。开县地处大巴山尾脉，地理条件恶劣属典型的喀什特地貌，全县地形分布为“六山三丘一分坝”，辖区山峦叠障、沟壑纵横，自然条件十分恶劣。受地理条件影响，目前，全县还有10%的行政村未连通公路，55%的行政村公路不畅；还有近10万贫困村农民饮水困难；50%以上的贫困村公共服务设施十分落后。

（二）生产要素较为贫乏。一是贫困山区土地坡度大，地块小，90%以上的农户认为发展一般的种植业成本高而收益低；二是贫困农户本身资金缺乏，70%以上的贫困农户因子女上学和疾病治疗的支出占据了家庭总支出的80%以上，根本没有经济基础从事产业发展；三是特色种植业和养殖业的发展对技术要求高，贫困户往往很少具备这种技术能力，并且对新技术、新观念的接受能力也很低；四是贫困地区信息闭塞，不能及时的了解市场供需和价格变化行情，在农产品的销售上处于信息不对称的状态，往往农产品收成增加收入却不增加。

（三）劳动力整体素质不高。通过对贫困农户贫困原因进行调查并分析汇总，因灾、因病、缺劳、弱智、残疾、文化水平低、增收技能欠缺、思想保守、落后、市场经济意识不强，劳动力素质不高，不能适应社会发展的需要，这些都是造成贫困户无法脱贫和返贫的重要原因。

四、集中连片贫困地区扶贫开发的主要对策

（一）加快改善基础设施。全面解决贫困村不通公路问题，有条件的村加大推进村级公路硬化工程，大力建设石板路、水泥路等人行便道，解决群众出行难问题。优先在特色产业基地村建设一批小型农田水利设施，2012年底基本解决贫困地区人畜安全饮水问题。加强中

低产田改造，大力建设高产稳产基本农田。2012年前全部完成贫困户危旧房改造。通过建设沼气、推广秸秆气化技术，带动改灶、改厕、改圈、改水工程。加快推进贫困地区农村电网改造，实现户户通电。扎实推进“文化广电惠民”工程，提高贫困村广播电视覆盖率，全面解决自然村不通电视问题。加强贫困地区通讯基础设施建设，提高贫困地区信息化服务水平。

（二）大力发展优势主导产业。在贫困地区大力连片建设符合优质、高产、高效、生态、安全要求的特色农产品基地，围绕全县“六荤三素”农业产业布局，重点建设“生猪、竹材、柑橘、蔬菜、肉兔、中药材”六大扶贫产业基地。集中扶持每个贫困村发展1-2个最具发展基础和潜力的优势产业。大力发展农民专业合作经济组织，引导各类专业合作组织、龙头企业参与扶贫产业发展，对带动贫困村发展贡献突出的龙头企业和专业合作组织给予贷款贴息支持。落实贫困农户产业发展扶持资金到户政策，贫困村全部建成村级资金互助组织。探索产业扶贫新模式，建立北部山区中药材、南部山区猕猴桃两个扶贫产业示范片。

（三）不断提升群众自我发展能力。不断加大扶贫培训投入力度，扩大雨露计划实施范围。积极动员初、高中毕业后未升学、未就业的贫困家庭子女全部就读中职或参加劳动力转移培训；以整村脱贫村为重点，围绕扶贫骨干产业开展农村实用技术培训和扶贫创业培训；加强扶贫政策业务，努力提升扶贫系统干部政策水平和实际工作能力。

（四）加大扶贫移民搬迁力度。要进一步增加扶贫移民资金投入，提高扶贫移民补助标准，扶贫移民补助标准需达到1-1.5万元/人，才能确保真正的贫困农户能搬得起、稳得住，逐步能致富。

（五）加大社会帮扶力度。在切实加强与国家定点扶贫机关、市级对口扶贫集团的密切联系上，积极争取对我县的对口支援。进一步落实县级部门、单位定点联系扶贫工作制度，完善定点帮扶制度，在全县努力构建全县大扶贫工作格局。

（六）探索创新参与式扶贫机制。贫困农民对自身情况和当地情况最为了解，要加快贫困地区发展，就要进一步调动贫困农民参与扶贫的积极性和主动性，让贫困群众在扶贫项目规划和选择上有发言权，更好地做到因地制宜，使扶贫效果更加明显，效益更为显著。

五、关于财政支持连片特困地区扶贫攻坚的意见和建议

（一）加大资金统筹力度。扶贫资金的充分统筹、高效利用是扶贫开发工作的重中之重。但是从县级层面来统筹部门资金，统筹整合力度有一定难度。如果从市级层面开始，协调市级相关部门对片区扶贫开发实行整合投入，县级部门整合力度将大大增强。

（二）增加资金投入总量。我县作为贫困大县，虽然在扶贫道路上取得了可喜的成绩，但是扶贫道路依然还很漫长，基础设施需要进一步改善，扶贫产业还需要进一步发展，扶贫工作依然还很艰巨。我县是一个人口大县、移民大县，随着扶贫工作的推进，扶贫资金的投入显得偏少，特别是农村基础设施部分，如遇自然灾害，交通不能通行，饮水困验，需要资金修复更新才能保证可持续发展。建议市上进一步加大财政资金投入，以带动和整合更多的资金进入到扶贫事业中来。

（三）改善资金使用结构。扶贫产业发展是片区发展的主要推动力，进一步改善资金使用结构，加大扶贫产业的投入，形成以产业扶贫投入为主的资金使用模式，不断完善基础设施建设，改善贫困地区生产生活环境，促进片区扶贫开发科学和谐发展。

（四）建立扶贫互助金，解决农民贷款难、增收难的问题。我县目前已建立扶贫互助金村41个，资金总量达到1245万元，最多的村达73万元，最少的村是25万元，由于互助金均建立在贫困村，均系边远贫穷地方，交通不便，工作不便，建议市上安排一定的工作经费。二是互助金规模太小，解决不了农民的需求，建议每村上级补助金额在30万元以上，适度壮大互助资金规模。

连片开发扶贫模式 篇6

——来自湖南安仁县的实证研究

【摘 要】安仁县作为罗霄山连片特困地区、省扶贫开发工作重点县，脱贫任务仍然艰巨、复杂。新形势下,安仁县的扶贫开发面临着贫困人口多、产业基础弱、基础设施保障不力、基层党建薄弱等一系列亟待解决的问题和挑战,必须按照政府主导、产业扶贫、基础设施扶贫、党建扶贫、社会事业扶贫等思路,强化组织保障与资金保障，健全贫困户动态进退机制、结对帮扶机制、考核督查等三大扶贫机制，完善片区各项扶持政策,并为片区其他县实施精准扶贫提供示范。

【关键词】罗霄山连片特困地区;精准扶贫;路径选择

确保2020年农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽，是全面建成小康社会最艰巨的任务。为了消除贫困，实现全面小康目标，国家全面实施精准扶贫方略，将瞄准重点由县转为村、户，扶贫政策瞄准精度不断提高，瞄准单元不断下沉。安仁县作为罗霄山连片特困地区、省扶贫开发工作重点县，在国家扶贫政策的扶持下，扶贫工作取得了一定成效，但脱贫任务仍然艰巨。现基于安仁县的调查，对安仁县贫困现状、实践困境进行分析，并提出相关对策和建议。

一、安仁县的贫困现状及已实施的扶贫开发实践与探索(一)安仁县的贫困现状

安仁县属罗霄山集中连片特殊困难县，辖5镇、8乡、225个村（居），总面积1478平方公里，总人口44.6万人（其中农村人口为39.6万）。全县农村贫困人口覆盖13个乡镇，221个农村行政村，重点贫困村80个，占36.2%。2014年全县共精准识别出建档立卡贫困人口建档立卡贫困户19022户68351人，贫困发生率为17.4%。（其中：扶贫户14152户，51512人；扶贫低保户2561户，9829人；低保户2288户，6974人）

1、从贫困需求看，有劳动能力55121人（其中潜在劳力小孩12872人），需社会保障兜底一批的有9397人；需发展一批44858人（其中扶贫产业发展需求的有16709人，金融扶贫需求13216人。农村实用技术培训需求8473人；就业培训需求1799人；技能提升培训需求830人）。需助学一批9314人，占13.5%；需危房和搬迁一批1181户、4464人；需救助一批10243人（其中大病2236人，慢性病3674人）。

2、从贫困区域看，扶贫重点区域主要集中在偏、远、边地区，基本呈块状、片状、带型分布，即：豪山羊脑一片、龙市排山一带、猴坛仙山脉华王至渡口一块。其中重点贫困村，金紫仙镇的羊脑10个村占90.9%、金紫仙镇的豪山7个村占87.5%、渡口乡7个村占50%、华王乡6村占60%、龙市乡5个村50%、灵官镇5个村占33.3%，绝对贫困人口重点乡渡口5420人（非重点村2554人）、华王乡4646人（非重点村1804人）、牌楼4615人（非重点村3091人）、永乐江镇的排山3939人（非重点村1724人）、金紫仙镇的豪山3918人（非重点村408人）、龙市乡3892人（非重点村2295人）。

3、从基础设施看，全县贫困村水、电、路等基础设施还相对落后。全县饮水不安全和饮水困难人数还有27066人。至今仍有56个村未通班车，24个村手机信号差，59个村未通宽带，24村4850户无有线电视，40%的村未通生产用电。大部分边远山区学校的教室、师生宿舍、食堂等基础设施比较简陋，还有63所村级学校未达到合格化办学水平。绝大部分村没有垃圾堆放点、公共厕所，没有文化、体育设施。村级医疗设施差，目前还有63个村无标准卫生室。

（二）已实施的扶贫开发实践与探索

1、夯实了农村基础。近年来（2012年—2015年），安仁县

大力加强贫困村基础设施建设，补齐制约贫困地区发展的短板。每年拿出60%以上的财政专项扶贫资金和县涉农项目资金优先向40个贫困村倾斜。

2、促进了产业扶贫。每年投入财政资金数百万扶持特色产业发展，采取以奖代投、以奖代补、小额贷款贴息等措施，推行“公司（合作社）+基地+农户”的经营模式，发展农业产业，真正实现了变输血为造血。

3、发展了旅游扶贫。近年来，安仁县积极探索旅游扶贫模式，紧跟旅游业发展的步伐和态势。大量注入旅游扶贫资金首创国家AAAA级旅游景区——“稻田公园”。大力扶持现代庄园和农家乐项目，有效地促进了乡村旅游资源开发，带动了贫困农民就业，增加了农民收入。

4、推进了科教扶贫。扎实推进“雨露计划”扶贫培训工作、实用技术培训、科技骨干培训、村官培训、职业学历教育培训、义务教育补助等教育培训工作，提高了贫困村和贫困户脱贫能力，增强了脱贫的内生动力。

5、推行了金融扶贫。制定出台了《安仁县金融产业扶贫试点工作实施细则》，对金融产业扶贫风险补偿资金拟定了详细的管理办法。并对新识别出了1.9万户，共6.8万贫困人口及产业扶贫中带动贫困户共同致富的扶贫经济组织进行了详细的摸底、登记，实行信息化管理，实现了财政、扶贫、农信社、乡镇信息共享。目前已完成85%的贫困户评级授信工作。

二、安仁县推进“精准扶贫”所面临的实质困境

从理论上而言，党中央所提出的“精准扶贫”政策有着“精度”高与“效率”高的明显特征，它区别于我国以往的扶贫政策，是一次力图用“釜底抽薪”式思路来彻底解决我国贫困问题的扶贫行动，其所具有的科学性和可行性是毋庸臵疑的。然而，在“具

体问题具体分析”的实践要求原则之下，我们必须明白“精准扶贫”政策一旦进入到我国纷繁复杂的社会体系，尤其是当前处于变革时期的乡村社会体系之中时，就必然会受到阻碍和“水土不服”。调研小组在走访安仁县多个乡、村之后就明显发现“精准扶贫”在实施过程中，因为农村人员多样性的利益需求与观点产生了大量的矛盾与冲突，而这些矛盾与冲突的不断演化最终使得政策本身推行的过程受到了多重挑战。在面对这样的困境之下，调研小组力图从五个核心影响安仁县农村发展的层面来分析当前矛盾与冲突的“结症”所在。

（一）农户层面

1、基层农户的参与热情与配合明显欠缺

“精准扶贫”政策给农村贫困人员带来的帮扶效果是极其明显的，然而在推行的过程中却遭遇了部分群众态度和行动配合上的“冷遇”。为了深入了解和研究这一情况的出现原因，调查小组向数十个被走访的村组随机向农户发放了调查问卷。结果显示，安仁县农村贫困人员之所以参与“精准扶贫”行动的热情不高，其主要原因之一在于自身对于这一政策的不了解或者不理解。以调研中最具代表性的渡口乡陂头村为例，该村仅仅只有15 %的农户对当前的“精准扶贫”政策比较清楚，还有20%的农户对精准扶贫政策不清楚，甚至还存有 5 %完全不了解。而追溯这一现象出现的根本原因，就在于政治信息在农村宣传的不流畅以及不“精准”，这就直接导致了一部分老百姓对精准扶贫政策不熟悉，对当前县里有哪些扶贫项目或如何实施都不清楚。而这一问题的继续演化就会最终导致老百姓对当前的“精准扶贫”政策丧失信心，产生抵触、厌烦、不配合的情绪以及对“精准扶贫”政策公平性的质疑，衍生出一系列新的社会矛盾。

2、基层农户对于“精准识别”结果认同性不高

精准识别是实施精准扶贫的基础与首要环节，后续的精准帮扶和精准管理等都是以此为依据来开展的。安仁县识别贫困户的主要方式是通过户申请、组评议、村评选、乡（镇）复核、县核准的办法层层把关。同时，在识别过程中按照“八不准”的原则，并通过民主评议和民主监督环节确定建档立卡贫困户。然而，在推行政策过程中所遇到的实际困难远非理论层面所能想象的。例如在精准识别的实践过程中由于逐级分配的贫困村（户）指标与实际的贫困人口数量和规模存在偏差，在操作中也存在人均纯收入（各种收入）难以精确测算、识别标准附近的“临界农户”难以确定等技术难题，致使建档立卡贫困人、户准确度低。再者，在给各乡镇（村）划拨建档立卡户指标时过分依赖人口指数，且不说这样划拨的科学性与可行性如何，就当前调研过程中发现的拆户、并户、遗漏的现象就为数不少；而更为甚者，因为指标自身的“实事求是”因素缺失，直接导致一些“特困”村因受指标的限制，无法将所有贫困户全部列入进去，贫困户为了争取有限指标，互不相让，彼此攻击，产生新的社会矛盾；一些“相对贫困”地区却有多余指标无处发放，只好根据当前农户收入综合情况进行“倒排队”，出现了“轮流坐庄”式的识别结果，最终导致国家扶贫资金与名额的非“精准”化。

3、基层农户从“因户施策”扶贫中受益较少

“精准扶贫”政策在规划之时，就大胆的提出了“一户一策，因户施策”的扶贫理念，也正是因为这一理念的推行使得当前扶贫政策与以往政策截然不同，对此，基层农户是抱有极大期望的。虽然政策在最初已考虑到了贫困人员致贫原因不同、帮扶需求不同等情况，然而在推行过程中针对贫困户具体问题做到因人制宜，因户施法，规划到户、帮扶到户的帮扶行动和计划却并不多见，部分村组甚至还实行粗暴简单的“一锅炖”扶贫方式。

（二）农村层面

1、农村党组织队伍自身缺乏战斗力与凝聚力

当前安仁县农村，尤其是贫困村基层党组织普遍存在党员年龄偏高、党员文化程度偏低、党员年龄结构不合理等问题。以永乐江镇高陂村为例，该村共有2375人，其中党员仅108人，年龄在30岁以下的仅9人，其他党员年龄基本都在50岁以上，村支两委干部中年龄最大的57岁，最小的26岁，平均年龄46岁。且年轻人大多外出务工，入党意愿不高，难以形成稳定的党员后备队伍，而大学生村官一般只是名义上的驻村村官，相当于是乡镇的编外人员，工作重心在镇上，形式化的大学生村官制度难以对村级党组织建设发挥作用，这就使得精准扶贫工作中缺乏一支强有力的基层干部队伍。

2、农村内生动力与对外引力存有明显不足

精准扶贫主要靠产业来推动，而产业发展的关键在人，尤其是需要有能力、有技术的经济能人和致富带头人作为产业发展的“领头雁”、“排头兵”。然而这些经济能人往往因为回乡创业缺少良好的环境与扶持而选择在城市发展，向城镇转移。普通农户也因在家务农效益不明显，绝大部分选择外出务工。农村人口、乡村的空心化和乡村治理精英的流失已成为安仁县农村的一种普遍现象。调研发现，很多村虽然已经给贫困户提供了到户的产业扶持政策，但由于没有足够的劳动力来实行，造成到户项目难以落实。

3、农村扶贫产业与项目选定科学性亟需改善

贫困户通常会选择养牛、养猪、养鸡、养鸭、养鱼，种植蔬菜、水果、药材及其他经济作物等种养殖业作为脱贫致富的产业，政府也会按规模大小提供种苗和给予补助。然而种养业产品市场行情的可预见性不强，种养产品市价相对不稳定，难以形成可靠 的市场预期，从投产到收益周期也相对较长。这些矛盾给扶贫产业的选定带来较大困难，什么产业能给贫困家庭带来可持续的效益难以判定。再者，部分村支两委在领导开发、选定扶贫产业与项目方面存在严重的盲目性，既不经过专家学者的科学论证，又不广泛征求民意，出现了严重的“事前决策一言堂，事后责任全村扛”的问题，导致该村在有资金、有项目、有人力的情况下却无力脱贫。

（三）干部层面

1、思想上存在偏差

一些干部（包括县、乡、村三级干部）眼光不够远，思路不够宽，责任心不强，作风不过硬，甚至认为精准扶贫和建档立卡是搞形式，扶贫到户不一定能兑现。所以在之前的干部“一进二访”活动中，做实事的少，走过场的多。尤其是帮助农户进行产业和项目筛选，谋划致富路径时，更是心思不足，既没有经过深入调查研究，又没有合理科学的思考和论证，难以达到精准帮扶的效果。

2、方法上缺乏创新

一些机关帮扶队沉醉于老模式、老方法、老传统上。在“一进二访”、干部驻村等帮扶活动中，帮扶队给贫困户一点钱、修筑一条路、盖一幢村部等善举较多，从形式看，丰富多彩，轰轰烈烈，表面上看群众一时得到实惠，但难已真正实现脱贫致富。

3、业务上还不熟练

一些干部不熟悉推进精准扶贫的政策业务，不知从何处入手，下乡宣传扶贫政策讲不透，帮扶起来或是简单化，或是一股劲地满把抓。

（四）政府层面

1、当前扶贫成效与全面脱贫还存有极大差距

精准扶贫在很大程度上主要还是政府行为，安仁县贫困户基数庞大，仅靠政府的政策和资金扶持难以形成强大的合力。当前，安仁县虽然通过多种政策和资金对贫困户进行帮扶，如建房补贴政策、雨露计划、贴息贷款、产业帮扶等等，但成效并不明显。据统计，目前安仁县仍有接近五分之一的贫困人口未脱贫，在有劳动能力的贫困人口中，能掌握一至两门技术的不到十分之一。

2、扶贫资源“碎片化”现象严重亟待整合

就当前扶贫项目的实施来看，直接分配与管理扶贫资金的有发改、财政、农业、水利、林业、教育、卫生、扶贫办、能源办、交通、国土、粮食等10多个部门，每个部门对各自管理的项目具有决策权，对扶贫项目各有侧重，扶贫资源极度分散。由于部门统筹协调难，客观上很难把资金集中投向一个产业或项目，因此，难以使有限的资源发挥出最大的效益。如，农村住房建设涉及民政、财政、扶贫、国土、建设、房产等部门，农村危房改造及干打垒房改造工程主要由住建局负责，贫困户易地扶贫搬迁则由移民局负责。如果将农村危房改造资金和移民扶持资金有效整合，成效将会更佳。

3、扶贫资金来源“多元化”有待发展

据县扶贫部门统计，当前安仁县贫困村水电路房等基础设施建设需求资金2亿多元，贫困户需求帮扶资金3亿多元，总计需求5亿多元，目前资金缺口还相当大；农村的一些公共性项目，如水利建设、教育建设、卫生建设等，也需大量配套资金，而安仁县年财政收入仅3亿多元，根本无法满足精准扶贫过程中的基础设施建设、产业开发等多方面资金配套。目前金融扶持力度还不够，承担扶贫放贷的只有农村信用社，而农村信用社顾忌到在对贫困户放贷中要承担25%的回收风险，因而在放贷方面有些谨慎，贫困户尤其是回乡创业的产业能人贷款仍然困难。金融产业扶贫

虽已出台方案，但还未全面实施。

（五）政策层面

1、贫困识别的可行性与动态性有待提高

建档立卡户一定三年，三年内，农村贫困人口的结构会发生很大的变化。据估计，每年脱贫户约占所有贫困户的20％左右。一方面，由于没有新的识别工作安排，一些新出现的贫困农户无法进入贫困户名单，难以得到扶持。另一方面，已建档立卡的贫困户或许在三年内得到扶持实现了脱贫，但也可能在三年内未获得任何扶贫资源的情况下就在当前的统计系统中“被脱贫”了。因此，贫困识别进出机制还有待进一步完善。

2、扶贫考核科学性与指向性还需优化

精准扶贫实行目标考核，考核结果与干部选任、资金使用紧密联系，这样的考核方式本无可厚非。然而，安仁县精准扶贫的计划目标是要在四年内分别实现30%、30%、20%、20%贫困人口脱贫。这种在“短期内出效益”的政绩诉求在一定程度上会导致扶贫精准度的偏离。一些扶贫干部为了尽快见到扶贫效果，往往会将有限的扶贫资源集中到经济发展相对较好的村打造示范，这样就会造成扶贫资源分配不均、分配不公的现象。在到户项目中，村干部害怕项目失败的心理也促使一些村将条件稍好的农户作为扶贫对象。另外，在基层干部考核中，维稳是一个非常重要的指标。一些扶贫干部在识别贫困户时常常是以老百姓认可，不上访、不闹事为原则，这样就极有可能把一些贫困户指标给一些经常到县、乡政府“跑”的非贫困农户。

3、专项扶贫与实际需求仍存有“两张皮”的困境 精准扶贫到户项目原则上应与农户发展意愿保持一致，但在政策实践中却难以实现。在对农户产业进行专项扶贫中，常常忽略农户自身的发展能力和发展需求以及市场等多方面风险因素，导致扶贫资源不能与之配套。一些扶贫项目提供的扶持资金和实施成本之间也存在差距，在一定程度产生了自动排挤穷人受益的机制或者导致贫困户债务负担加重。以危房改造项目为例，危房改造总费用远远高于扶持资金，一些贫困户或许会负债建房，则因此返贫；一些贫困户或许会考虑自己的经济困境而放弃受益机会。

三、推进精准扶贫的对策和建议

（一）绘制一张攻坚蓝图

“谋定而后动”。推进精准扶贫工作，必须通盘考虑、全面布局，以上率下统筹行动，系统安排，才能有效贯彻上级政策措施，承上启下推动攻坚活动。安仁县如何打赢精扶贫攻坚战，至为首要的是要尽快精准编制“十三五”扶贫规划，以便更好地指导以后五年的扶贫工作。

1、以目标为引领。“脱贫奔小康”是新时期扶贫开发的首要任务。安仁县“十三五”期间的扶贫攻坚目标，就是要从2015年开始每年按建档立卡贫困人口比例的30%、30%、20%、20%予以脱贫。2017年前推进40个贫困村脱贫解困，贫困地区和贫困人口人均可支配收入年均增幅高于全县平均水平，到2019年力争全县贫困人口全部脱贫，贫困村全部摘帽。我们在编制“十三五”扶贫规划时，一定要围绕既定目标谋划项目、工作，要以实之又实、行之有效的方法和态度对待，要突出减贫计划落实，不要搞出一个看起来耀眼夺目，实际上与具体工作“两张皮”、难以实施的规划。

2、以问题为导向。编制“十三五”扶贫规划，目的是补齐短板，推动如期实现整体脱贫。贫困对象家庭情况千差万别，致贫原因各不相同，贫困程度深浅不一，如果看不到这些问题，或者不能根据看到的问题提出解决办法，“自说自话”、“闭门造车”

编规划，付出再多努力都是徒劳。贫困对象经常反映的、急盼急需的，就是他们面临的实际问题，要注重对这些问题和数据的收集。在做规划时要围绕这些数据和问题，谋划有针对性的措施、项目、工作。例如：打破当前扶贫政策与实际情况存有严重“两张皮”的困境、在建档立卡的基础上，结合“一进二访”活动，进一步核清贫困对象信息，进一步搞准搞实“五个一批”、“五个突出”数据表格，提炼分析贫困问题，专题研究解决方案，为规划编制提供支撑。

3、以项目为重点。编制“十三五”扶贫规划，一定要在项目筛选上下功夫，不论重大项目还是散小项目，都要做到情况真实、要素齐全、具备实施条件。特别是到村到户的打捆项目，每个项目要有详细清单，能够查到地点、具体内容、扶持对象。减贫计划和申报的项目都是省级扶贫规划的重要内容，一定要认真研究、核实，及时上报。

（二）强化二大要素保障

1、强化组织保障

调研小组在比对安仁县数十个村级经济社会发展优劣差异，尤其是扶贫政策落地实施好坏情况的数据之下。发现当前农村基层党组织建设优劣情况对该村经济社会发展与脱贫情况已然起到了一锤定音的作用，即“党组织越强，村民越富。党组织越弱，村民越穷”，“党建推动脱贫”的发展要求必然成为安仁县推进全面小康建设的重要保障和趋势。因此，如何在当前情况下将基层党组织建设日益做强、做精就成为安仁县无可回避的重大问题之一。

（1）农村党组织建设需要县级领导成为“领路人” 由于安仁县贫困的特殊情况，安仁县一直都不缺少省、市、县各级扶贫工作队的驻点帮扶。据调查，安仁县各乡镇现驻有省

级扶贫小组两个，市级扶贫小组八个，而县级常驻乡镇的扶贫小组与领导干部却较为少见。这一现象的出现也就促成了当前村组扶贫过程中“过分依靠上级”的尴尬局面，这样情况的继续衍生就是在省、市级驻村小组一旦撤离之后，该村组可能会陷入无人管理负责的返贫困境。这一问题曾在永乐江镇冷水村省农业厅驻点扶贫过程中表现突出。2012年——2014年省农业厅共投入三百万对该村开展“整村推进”扶贫，并派工作组驻点两年。然而在2014年1月省扶贫工作组撤离后，该村扶贫项目管理就陷入了混乱，甚至在2015年出现了“二次扶贫”的现象。为什么已取得的扶贫成果保不住，就是因为县相关部门在组织扶贫工作中出现了缺位现象。因此，安仁县有必要加强领导干部下乡扶贫责任，培养领导干部“自己扫好门前雪”的责任思维。譬如，重新划分扶贫责任片区。由县领导兼任扶贫片区的第一党支书记，县直机关领导干部兼任扶贫村第一村支部书记。这样就能实现安仁县扶贫过程中机关与基层的上下联动机制，在“精准”扶贫的同时实现“整体”推进。

（2）农村党组织建设必须让村支两委“找对人” “火车跑的快，全靠车头带”，当前部分产业发展快、规划好、脱贫希望大的村组，都有一个优秀村支书起着“领头羊”的作用。如羊脑源田村村支书段华、排山高陂村村支书谢金科、华王东桥村村支书罗贱森都是其中的代表人物。因此要想在安仁县农村发展过程中实现“扶真贫，真脱贫”的目标，关键在于选优增强村支“两委”班子。如何培养出一批群众满意、干部服气、领导放心的村支书队伍，有必要注重以下几点：

一是村支书选拔必须“精准化”

破地域、身份、职业、经历等条件限制，突出年纪轻、有文化、致富带富能力强。在现任村干部中“拔”，从本地种养专业

大户、退伍军人、回乡大中专毕业生、现任大学生村官中“选”，从外出创业的“能人”中“引”，从返乡农民中“找”，经公开演讲、群众投票、综合考察等环节，择优选用，由党员大会直接选举产生，群众公认度要达到90%以上。

二是村支书管理培训必须“规范化”

一方面要加强培训。继续加大技术与理论培训力度，充分利用省、市、县三级培训平台，通过外出参观，党校学习，外聘知名专家学者讲课等方式，确保新支书知道怎么干，老支书知道怎么干得更好。另一方面要强化约束。要求村支书每年年初必须做出竞职承诺、创业承诺、廉政承诺、辞职承诺等“四项承诺”，并在户外公开栏公开，接受群众监督；严格财经纪律，实行村账镇管，防止村支书犯错误。

三是村支书绩效考核必须“标准化”

严格执行日常考核、月底考核、季度考核、年度考核制度，确保考核标准统一、过程公开，考核结果做为年终评先奖优的依据。一是工作上给压力。按照工作业绩占50%、群众测评占20%、领导测评占30%的比例，实行百分制考核，考核结果与年终奖挂钩，作为奖罚的主要依据。二是生活上给关心。对村干部经济待遇和养老保险作具体规定，村支书报酬由“固定补贴+浮动补贴+奖励补贴”构成，村支书、村委会主任“一肩挑”的村干部，每月给一定的生活补助。三是选拔上给机会。鼓励符合条件的村支书可报考乡镇公务员，对因年龄等原因无法报考的，可通过公开选拔的方式，从中选出特别优秀的，进入乡镇领导班子。（3）农村党组织建设必须让外来帮扶干部成为“本地人” 驻村干部作为外来扶贫帮扶力量的主要代表，在安仁县各个贫困村都得到了应用，可以说在这种“外力”的帮扶之下扶贫脱贫工作确实有了长足发展。但是当前驻村干部机制存在不少问

题。譬如，一些驻村干部在到村一段时候后，仍然与当地村组存在不适应、不理解的“两张皮”、“外来人”思想。再者，一些干部在驻村工作中，有着不负责、不关心的“逃避”心理现象。这两者现象的出现，看似是个人思想因素所导致的，实质上是“外地人”与“本地人”文化意识冲突的表达。如果驻村干部始终无法与当地情况融合，就非但不会在扶贫过程中产生推动作用，反而会成为扶贫工作的阻碍力量。因此如何实现驻村干部“本地化”发展要求则显得尤为迫切。

一是加强思想教育工作。

驻村干部的工作目的是为了“走地头”、“接地气”，深入基层、走近群众，切实问政于民、问需于民、问计于民才到贫困中去的。而不是混混日子、避重就轻，只想着下乡镀金、游山玩水，对驻村任务无目标、无思路、无主动性，工作“三天打鱼，两天晒网”。因此，开展驻村干部下乡帮扶之前的思想教育、业务培训工作必须更为深入和彻底，提高驻村干部自身的思想觉悟与理论水平。

二是做好干部选派工作

驻村干部的选派应做到广泛动员，优中选优。在充分动员党政机关、人民团体、民主党派、企事业单位参与驻村帮扶工作的同时，优先选派那些有工作激情、充满创新精神，有较高政治素质、能力较强的刚参加工作的大学毕业生和可提拔任用的年轻后备干部参加驻村帮扶工作，争取在充分发挥他们现有思想理论优势的同时，通过农村生活工作的历练，得到实践与理论相结合的锻炼，为安仁县基层干部做好储备工作。

三是明确驻村工作责任

驻村干部既是农村工作“调研员”，又是党的政策“宣传员”，还是生产发展“指导员”，矛盾纠纷“调解员”，基层党建“监督

员”，乡风文明“传播员”。在这样关键和复杂的工作岗位上，要想提升驻村干部的工作效率和效果，就必须先明确驻村干部的具体责任与义务。一要明确考评标准。建立组织督查考评、驻村监督员协助考评、群众评价考评协同机制，坚持明确“四看标准”：看到岗情况、看帮扶措施、看工作实绩、看群众评价。二要明确考评环节。开展自查分析，驻村干部每月按时召开工作例会，邀请村干部、驻村工作监督员及群众代表参加，及时掌握工作动态，提出推进工作的措施办法；三要明确考评导向。对驻村工作落实情况好、成效明显、群众满意度高的驻村干部进行通报表扬，对认识不到位、工作落实不力、驻村工作期间无故脱岗、应付检查的驻村干部进行通报批评。驻村工作满一年以上，年度考核为“优秀”等次的，可作为干部选拔任用优先条件之一。

2、强化资金保障

政府投入在扶贫开发中发挥着主体和主导作用，安仁县作为一个年财政收入只有3亿元左右的经济体，根本无力在资金方面独自负担起精准扶贫的投入与建设。因此，如何整合安仁县扶贫资源合理协调投入以及吸引金融和社会资金实现“外力”帮扶，才是解决当前所面临的资金问题核心所在。

（1）扶贫财政投入机制需要继续“深加工”

一是要建立与县域经济发展水平相适应的县级财政扶贫投入机制。

在足额落实上级财政扶贫资金投入的基础上，不断增加县本级财政投入，县级财政从每年新增财力中至少安排10%的扶贫专项资金，集中用于扶贫综合开发，重点投向贫困区域和贫困群体。

二是要建立多元化扶贫投入机制。首先，要积极争取上级扶贫开发及支农项目。扶贫项目主管部门和财政部门密切配合，按照上级财政支农的有关政策，结合安仁县优势产业和农业项目，建立县级财政支农项目储备库，将符合政策投向，对农业增效、农民增收且辐射带动作用明显的项目纳入储备库管理，为项目申报做好充分准备。再者，要引导和鼓励金融信贷和社会资金投入。充分发挥财政扶贫资金的引导和杠杆作用，用好用活财政贴息、以奖代补、民办公助、先建后补、以物代资等政策手段，采用抵押、担保等多种方式，鼓励金融和社会资本积极投入扶贫综合开发，逐步形成稳定增长的投入新格局。最后，要建立和完善村级扶贫互助资金组织。此举可借鉴陕西省白水县的成功做法。该县共有34个行政村成立了社区发展基金协会、扶贫互助资金协会等，都是由农民自己组织，自己管理，自己监督，为解决本村农民的小额贷款问题提供了便利。农民都把这些协会爱称为自己身边的“银行”。社区发展基金协会的基金主要由CDD项目和各级的资助资金组成。每个协会的会长、会计等组织管理人员都由村民选举产生，并经县扶贫办培训后上岗。每个协会都有自己的章程，按照章程规定,协会所在村的村民只要交纳100元的注入资金,就可成为会员。该县还有10个行政村成立了扶贫互助资金协会，以推动农村产业发展为主，不同的是，互助资金协会在民政局有注册，形式上比社区发展基金会要更规范。县里对每个扶贫互助资金协会的财政配套资金是15万元。每个村民入会的互助基准金按协会章程为每股500－1000元不等，一人最多入两股，年底有分红。会员从协会贷款，手续简单，只要递交贷款申请,经公示，村民没有异议，不用出村就把贷款解决了。买种子、化肥、猪仔等，虽然只需要几千元，但对农民增收来说却是雪中送炭的大事。由于所需资金少，过去信用社无暇解决，现在，这些资金在协会就可以贷到了。

三是要建立扶贫开发与其他支农资金的有效整合机制。

加大扶贫资源整合力度，用好用活财政支农政策，充分发挥各部门的优势，以新农村建设、扶贫开发整村推进及移民搬迁为平台，以扶贫资金为“粘合剂”，按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，将发改委、财政、扶贫、农业、水利、交通、林业、民政、教育、卫生等部门涉农项目资金整合起来，集中用于扶贫开发工作。首先，县里成立涉农项目资金整合领导小组，由常务副县长任组长，分管扶贫副县长任副组长，发改委、财政、扶贫、农业、水利等部门主要负责人为成员，领导小组下设办公室，由县发改委主任任办公室主任，具体负责处理日常事务。其次，将整合的资金集中用于解决贫困村的基础设施、产业增收项目。最后，规范资金拨款方式，工程正式启动时，由项目实施单位提出申请，送主管部门审查并报经扶贫开发领导小组审批后，县财政局拨付资金。

（2）扶贫金融帮扶机制需要大胆“换换血”

根据湖南省上级组织管理与政策的要求，安仁县扶贫支农项目金融投入管理与发放责任是由农村信用社专门监管和承担的，其他银行较少或者并没有直接参与到扶贫资金发放与管理过程中来。调研结果显示，在安仁县农村信用社的大力推广和各个政府部门的跟进之下，安仁县的金融帮扶确实有了长足的进步，就近五年来农村信用社就发放了1亿8千多万特色产业帮扶资金，预计今年还将发放8千万元。并预计在未来五年继续投入6亿元左右。同时还成功推广了以贫困个人产业扶贫贷款与合作社集体帮扶贷款多个创新金融帮扶项目。然而在这些成果之下，调研小组也发现了一些问题，譬如农村贫困个人产业扶贫，安仁县农村信用联社预计今年发放4000万贷款（后根据安仁县实际需求分析又力争了1000万额度，最终为5000万），结果截止到11月末，该贷款项目总共只发放了279户，共计1800万余元，与实际发

放计划有巨大差异。而造成这一情况的主要原因，就在于安仁县贫困农户普遍存在怕风险不敢贷、没项目不想贷的情况。再者安仁县农村信用社推广的合作社集体帮扶贷款进展缓慢，到现在虽然没有具体的数据统计，但实质上成效并不明显。而这一情况之所以出现，除去县扶贫办对农村扶贫经济组织的认定及评级授信工作进展较慢之外，还存在着金融帮扶主体的农村信用社与政府各个部门存在信息不对称的问题，即安仁县农、林、渔、牧在对于扶贫项目的推荐上远远赶不上金融扶持的需求。因此面对以上的一系列问题，调研小组建议一方面要加大信贷政策倾斜力度。进一步加大对贫困村组支农再贷款发放力度，力争该项贷款规模逐年提高，并按照各地方法人金融机构扶贫工作投入水平匹配支农再贷款额度。运用差别准备金动态调整原则，对扶贫成效显著的地方法人金融机构适当降低存款准备金率，提高金融机构对贫困村组信贷投入的积极性。采取差异化监管政策，适当放宽贫困地区不良贷款率容忍度，提高贫困地区金融机构不良贷款核销效率。另一方面要大力改善金融生态环境。强化社会信用体系建设，不断充实和完善信用信息数据库，扩大征信记录使用范围，建立信用信息披露机制、共享机制和失信惩戒机制，形成全社会“重信守信”的良好氛围。强化不良贷款清收，坚持机构主体、政府推动的原则，加强对企事业单位、行政事业人员不良贷款的清收力度，建立预防不良率反弹的长效机制，切实增强金融机构支持贫困地区发展的信心。加大对金融案件的办理力度，逐年提高已判决金融案件执结率和执行案件资金回收率，有效保护金融主体产权。

（3）社会资金帮扶机制需要“拓宽路”

面对当前在扶贫脱贫过程中的资金缺口，去除金融保障机制之外，拓展社会资本尤其是民间资本投资的渠道和领域就成为安

仁县增加扶贫资金有效来源。这就要求安仁县政府大胆“拓宽”企业下乡的经营模式，即凡属政府主导规划建设的基础设施等领域项目，依法依规能够实行社会资本融资的，均可通过相关方式投资、建设、经营。对农村基础交通、水利、环保、等准经营性领域项目，可合理选择建设—移交（BT）、建设—经营—移交（BOT）、公共私营合作制（PPP）、股权投资等方式，并通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件。而作为对财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金„2014‟76号）贯彻实施，安仁县应该优先采用公共私营合作制（PPP）方式作为企业下乡发展的主要模式，即“企业资金和PPP工程”。而核心开发项目有必要集中在农村基础水利建设、生活垃圾和固废处臵、道路交通建设、医疗、养老等领域。建议对社会资本投资公共设施项目，符合条件的可实行核准或备案制，并可进入审批“绿色通道”，实行先容缺受理、容缺审查，再转正式审批、正式办理；项目立项和规划方案初步审查可同时进行。同时加强风险监管。政府主管部门和投资者应对可能产生的政策风险、商业风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决机制和风险防范机制。

（三）健全三大扶贫机制

1、建立完善贫困户动态进退机制

对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。同时还要根据安仁县实际上的致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持，杜绝对上级扶贫标准“生搬硬套”以及为了完成阶段扶贫任务而出现的“数字”脱贫现象。还必须建立贫困户脱贫认定机制，对已经脱贫的农户，在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策，避免出现边脱贫、边返贫现象，切实做到应进则进、应扶则扶。

2、建立完善结对帮扶机制

一是把结对帮扶工作列入党建工作的议事日程

明确责任人，确定工作目标，制定长期的工作计划，建立专项台帐。

二是落实帮扶工作责任与要求

按照“一个乡镇一名县级领导、一个贫困村一支帮扶工作队、一个贫困户一名帮扶干部、一个贫困户一个扶持措施”的“四个一”驻村帮扶方案，落实好干部结对帮扶工作，一名县级领导进驻一个贫困村对口帮扶4户以上贫困户，一个县直单位包驻一个贫困村。工作队要结合所驻帮扶村实际，制定帮扶方案，驻村时间为三年，不脱贫不撤队。

三是开展分类帮扶

对无能力、无条件脱贫致富的贫困户，进行物质和资金等帮扶；对有能力但无技术、无信息、无项目的贫困户，采取及时送技术、送信息，帮助选好项目等措施，使其尽快致富；对有能力、有技术、有项目但无启动或周转金的，要通过提供信用担保、项目论证，帮助解决资金问题，使他们依靠项目、技术尽快致富。

四是建立考核与奖励制度

这方面可借鉴衡阳市的试点经验。即对指定帮扶任务的单位年度减贫率达标且考核排位前6名的，各奖励3000元；年度减贫率未达标且考核排位后6名的，各罚3000元。年度考核减贫率未达标的单位，在年度目标管理绩效考核中不得评为“优秀”和“良好”等次，党政主要负责人和分管领导当年不得评奖评优；连续两年未达标的，单位班子集体向县委常委会或县委全会作书面检查；贫困户没有全部按期脱贫的，党政主要负责人和分管领导当年年度考核评定的“不称职”，不得提拔调动，直到本乡镇贫困户全部脱贫为止。

3、建立完善考核督查机制。

尽快出台对贫困乡镇、贫困村扶贫绩效考核办法，以贫困村、贫困户年度稳定脱贫为主要考核依据，严格进行考核，纳入对各乡镇、县直各部门的综合目标考核内容。建立年度精准扶贫工作逐级督查制度，选择重点部门、重点乡镇进行联合督查，奖优罚劣。

（四）推进四项脱贫措施

1、发展“精准”特色产业推动脱贫。

精准扶贫的核心是产业扶贫，产业发展不上去，扶贫成果也不会巩固。在安仁县产业发展成果斐然的同时，调研小组在企业与乡镇的走访过程中却发现了一些问题。例如当前安仁县产业发展与扶贫脱贫工作存在一定的“脱钩”现象，安仁县虽然拥有了一批有实力、有能力的农产品龙头企业，但实质上对于脱贫扶贫工作的带动力却收获甚微。以温氏猪业为例，该企业虽然在农村经济发展中产生了直接的带动效果，但由于成为专业合作养殖户的“门槛费”较高，实质上推广范围与效果并不如预期，农村贫困人口极少能够成为其带动对象。再以生平米业、清生菇业为例，作为安仁县最为基础性的农业产业，其对安仁县农业产业的发展以及贫困人口就业等方面所产生的带动力量和效果毋庸臵疑。但由于规模较小、资金有效、缺少支持等一系列问题，这类企业所能产生的带动脱贫扶贫效也是极其有限的，并没有真正成为安仁县扶贫脱贫产业带动的主力军。

因此在面对这样的问题和困境之下，调研小组觉得有必要从以下几个方面完善安仁县扶贫特色产业的发展模式。

一是扶贫特色产业项目定位必须“选的准”

“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”众所周知，这是水土不服的缘故。产业建设必须坚持水土相服、因地制宜的原则。

要全面分析各贫困村的实际情况，充分利用当地优势特色资源和产业基础，合理布局、科学规划，因村因户分类指导，实施产业建设，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，大力发展有资源、有市场、有比较优势的特色产业。要深入实地调研，广泛听取专家和群众意见，尊重当地种植习惯，为贫困村量体裁衣制定产业发展规划。要坚持把产业规划与基础设施建设规划、旅游开发规划等专业规划结合起来，把产业规划与“十三五”规划编制结合起来，把产业建设落实到具体项目上。每一个贫困村要突出一个主导产业，高标准制定产业发展规划，努力形成“一村一品”的产业格局；每一户贫困户要制定到户产业规划，每户一本产业建设台账、一个脱贫计划、一套产业帮扶措施，使每户贫困家庭都有一个脱贫致富的产业。在产业选择和新品种引进方面，要克服盲目跟风的现象；在产业扩面和基地扩规方面，要克服一哄而上的现象。就当前而言，安仁县要做强药材、劳务、特色经济作物、畜牧“四大产业”，并形成良好的产业布局。同时，要把农业产业建设与生态文化旅游、生态环境建设结合起来，大力发展农业观光旅游、田园休闲游、生态养生游和开心农场、自摘果园等乡村生态休闲观光农业，加强规划衔接配套，推进绿色产业、生态产业发展，力促产业扶贫走上可持续发展的路子。

二是特色产业发展方式必须“走对路”

调研小组归纳对安仁县数十个村组走访的调研成果，将当前安仁县扶贫特色产业发展较为成功的模式归纳为两种。第一是“火车头”拉动模式。以永乐江镇高陂村为例，该村在县扶贫办的大力支持下，在致富能人的带领下，产业项目如雨后春笋般涌现。目前全村有各种农民专业合作社4个，有荷花园400多亩，苗木基地100多亩，烤烟基地100多亩，油菜基地600多亩，枳壳基地275亩，葡萄园30多亩，火龙果基地30多亩。其中木林

森苗木基地是退伍军人回乡创业所建，火龙果基地是打工青年回乡创业所建，这些基地一共可安排贫困家庭就业200多人，每人每天可获得80元的劳务收入。同时大面积的土地流转也提高了村民的家庭收入（其中水田流转金为400—500元／亩，荒山100—200元／亩）。再如坪上曹婆村的清生菇业农民专业合作社是市级龙头企业，2004年成立。就2015年来看，该企业带动当地37户菇农（其中贫困户5户）帮基地种菇，种植面积近200亩，带动贫困农户就业100余人。全部食用菌皆由公司保底收购。2007年至今举行了3届残疾人食用菌种植技术培训班，为本地及周边县市培养了1000多名食用菌种植能人。这种“公司+农户+基地”产业扶贫模式有效带动了农村经济的发展，在帮助贫困户脱贫起到了一定的作用。这种“火车头”拉动扶贫产业发展模式，通常可以应用在一些有相关产业能手、技术人员或者产业基础的村组中，通过能人以及龙头企业的带动，以多元化的标准对产业项目进行产业开发，在产业项目的发展过程中自主或者规划产生一定的扶贫带动效应。第二是“捆绑式”带动扶贫产业发展模式。最具代表性的是安仁县重点贫困村华王乡东桥村及羊脑源田村。为尽快摘去贫困村帽子，东桥村利用山林本地丰盛的优势，经专家科学论证后，因地制宜，将流转的荒山开发为药材种植基地，引进老板在该村成立安仁县华王神和药材产业园，种植枳壳为主，套种何首乌，隔离带种殖黄桅子，并作为农业休闲旅游公园来打造。在村支书罗贱森的带领下，全村通过统一意见，以18元／亩的价格一次性流转4370亩林地给神和药材产业园。该村成立东桥村农民种养合作社，利用国家对有产业的贫困户每人投入1500元的扶贫政策，将本村已评级授信的贫困户487人及周边村如华王村、茶叶村等六个村的877户3075个贫苦户共同入股药材产业园（其中该产业园出资605万，占股份51%，扶贫

部门出资582万作为贫困户的入股资金，占股份49%）。年终，从利润中先提取5%作为村集体经济发展资金后，再按51:49的比例由产业园、贫困户进行利润分成。双方通过股份帮扶的利益联结机制，形成资金汇聚、产业汇聚、效果汇聚的三重效应。羊脑源田村则由村委会牵头，成立合作社，将全村土地统一流转，统一管理，部分土地外包给产业能人，部分土地由村集体种植牧草等，销往各地。所有农民以土地入股，年终由村合作社按股分红。这种“捆绑式”带动产业扶贫发展模式，可以应用在村组严重缺乏产业或技术能人，无力寻求到相关龙头企业帮扶的情况下，通过集中全村所有资源与人力共同开发核心项目，将扶贫任务与产业发展在起点上实现“一元化”，在发展扶贫特色产业的同时完成村组脱贫的任务。

三是特色产业深化发展必须“靠得住”

安仁县的特色扶贫产业在选准及开发出来以后能否经历的市场浪潮的冲击，蜕化为“靠得住”的龙头企业是至关重要的。而要想使得安仁县特色产业能够“靠得住”，关键就在于两点。首先，推进产业扶贫必须坚持走农业品牌化、营销市场化的路子，注重品牌农产品的培育和打造。因此，要加强对农产品采后服务指导，精心搞好分散、包装技术服务，按照统一标准、统一分级、统一包装、统一标识、统一价格的要求，逐步实现农产品商品化处理“五个统一”。要狠抓品牌宣传，积极组织参加各类农业博览会、优质水果评比会和展览洽谈会等会展，充分利用广播、电视、报刊、新媒体等各种方式和途径，加强农产品宣传和推介，打造一批有影响力、有带动力的品牌农产品。要加强农村经纪人队伍建设，培养一批农村经纪人、营销大户；积极支持龙头企业、农民合作组织、营销大户带领当地群众闯市场、搞销售，政府在政策和项目上给予相应支持。要加强当地农产品销售市场建设，建立一批特色农产品批发市场，逐步推行农产品质量标准准入制；要加快推进对外销售窗口建设，在国内大中城市有针对性、有选择性地建设一批农产品直销窗口，形成布局合理、点面结合、联系紧密的销售网络体系。同时，要积极创新营销服务机制，引导本地龙头企业与国内外大型农产品营销公司加强商贸对接，建立良好的“贸易伙伴”关系；要充分利用“互联网+”网络技术，逐步建立农产品网上销售平台，培育一批农产品电商示范企业，加快发展农产品销售电子商务，有效解决农产品销售难问题。通过多措并举，提升产业建设、产业扶贫的实效性，引领当地群众稳定脱贫、可持续发展。其次，扶贫特色产业仍需要政府扶贫部门的“后勤服务”。湘众药业、生平米业、清生菇业等龙头企业之所以在扶贫工作中发挥的带动作用较小，就是因为其自身规模一直处于瓶颈期（如清生菇业每年在原料与设备上让利于菇农多达10多万元），而在当前的市场经济发展环境之下，如果能得到政府部门的助力，便很有可能顺利度过瓶颈期，完成自身发展的转型。而一旦这种企业完成转型，其所能创造的资金回馈、就业几率、产业带动都是之前难以比拟的。在这样的情况下，政府部门就有必要继续做好与扶贫产业发展相关的政策、信息、技术、资金服务等各方面的跟踪服务，尽可能成为在扶贫特色产业起步阶段能“扶住”，在扶贫特色产业发展阶段能“帮住”，在扶贫特色产业发展阶段能“靠住”的关键力量。

2、构建“双向”劳务流动模式脱贫。

安仁县是劳务输出大县，调研小组在走访过程中发现“空心村”现象在安仁县有极具恶化的趋势，更为严重的是大量农村家庭收入“依赖”外流打工扩大化现象十分严重。这样的劳务输出模式虽然在短期内能够快速提升安仁县农村人均收入，但就安仁县自身长期发展的需要而言，人力资源长期“外流”的影响无疑

是“饮鸩止渴”。因此安仁县必须大力引导劳务输出，有效的控制当前劳务资源大量“流失”以及农村家庭收入过度“依赖”现象。然而就单方面控制安仁县劳务人员外流，部分加大安仁县内在劳务用工力度是绝对不够的。可以考虑采用更为顺应市场发展需求以及安仁县现实状况的“技术人才回收”与“粗放人力输出”的“双向”劳务流动机制。即将安仁县农村现有的无劳动技术与创业能力的劳务人员进行“劳务输出”，与此同时又通过更加优厚的政策“回收”安仁县在外创业、务工的有技术、有能力人才回乡发展。这一模式如果能够得以推行，不但可以防止对当前安仁县劳务“外流”现象粗暴改造，更可以在安仁县当前培训能力与资源有限的同时，构建一个内外联通的劳务与人才循环流通机制。即安仁县将现有“无技术能力”劳务交由外地市场进行“深加工”，而又不断回收已在外“深加工”过的“科技人才”。

而要构建这样一种“双向”劳务流动机制，调研小组认为有必要从两个方面开展。

一是强化“内在”劳务培训与吸收能力

安仁县的劳务培训必须以就业为导向，统筹使用各类培训资源，提高培训的针对性和有效性。首先，培训对象精准摸排。全面推行建档立卡和培训实名制，各乡镇在总体掌握劳动力状况的基础上，对每年确定的减贫人口，按新增劳动力、致富带头人、输转就业劳动力、从事农业生产和服务的劳动力进行分类，建档立卡，确定重点培训内容和培训方式。其次，培训重点精准优先。以青壮年劳动力、新成长劳动力、“两后生”、农村致富带头人为重点，优先进行职业技能提升培训和职业学历教育，充分发挥技能示范和致富示范“两个带动”作用。再次，培训需求精准对路。坚持以市场和就业需求为导向，实现市场需求和劳动力的就业愿望有效对接。譬如安仁县华王乡东桥村的泥鳅养殖技术（市

科协于2015年11月在该村开展了泥鳅养殖培训）以及永乐江镇滩头村“纯天然”蔬菜种植技术就极具经济效益（其蔬菜专供安仁两大生源超市），并且在推广过程中广受当地农民和贫困农户的好评。最后，培训时间精准分类。严格执行国家相关规定，各类培训项目不得少于最低培训时间，具体为：就业技能培训不少于15天，岗位技能提升培训不少于80学时，创业培训和示范培训不少于10天，职业技能学历教育不少于2年，劳务品牌培训不少于3个月，农业生产和服务培训不少于7天。

二是改善“回收”人才的创业与保障机制

安仁县作为一直以来的劳务输出大县，其实自改革开放以来就已然积累了一大批技术、创业人才。然而之所以现在并没有在安仁县全面小康建设过程起到关键性的作用，其根本原因在于安仁县自身人才“回收”机制存在一定的缺陷，需要在短时间内进行改善和优化。一方面要优化人才聚集环境。由主管人事人才工作的人社部门牵头，每年定期组织人员去寻找“外流”的安仁籍能人，及时更新人才信息库，夯实工作基础；建立完善人才引进、培养、使用、激励、保障配套政策制度。通过积极引导，形成尊重人才、重视人才、珍惜人才的大环境。另一方面创新人才引进渠道，开辟绿色引才通道。结合安仁县实情，按照“以用为本”的思路，遵偱市场化的规律，建立“领军人才＋团队”、“人才＋项目”等模式，探索股权合作、技术参股等多元化的人才引进方式。

3、夯实农村“软硬件”基础设施推动脱贫（1）继续完善农村“硬件”设施建设

加强农村公路安全防护和危桥改造。加强贫困村重大水利工程、病险水库水闸除险加固、灌区续建配套与节水改造等水利项目建设。实施农村饮水安全巩固提升工程，解决贫困人口饮水安

全问题。加快推进贫困村农网改造升级，全面提升农网供电能力和供电质量。加快推进宽带网络覆盖贫困村，实施“互联网+”扶贫、电商扶贫工程。加快农村危房改造和人居环境整治，探索采用贷款贴息、建设集体公租房等多种方式，切实保障贫困户基本住房安全。加大贫困村生活垃圾处理、污水治理、改厕和村庄绿化美化力度。

（2）深入打造农村“软件”服务体系

一是网络服务必须跟上潮流。按照我国工业化、城镇化、信息化、农业现代化发展的总体趋势，“互联网+”已经成为安仁县经济发展的重要推手，因此如何构建一个依托邮政、农网服务网络以及完善农村电子商务配送的综合服务网络，将成为安仁县推动农村扶贫项目建设、农村消费品、农业生产资料、农产品流通交易的重要一环。

二是科技服务必须跟上要求。安仁县现代农业发展进程之所推进较为缓慢，就是由于科技服务基层链条缺失，科技下乡对接需求不充分而出现的“叫好不叫座”现象。科技服务基层延伸的不充分，较容易引发农业需求信息不对称、服务易脱节、过程难追溯的现象。因此，要想不断推进和加大科技扶贫在安仁县全面小康建设过程中的作用，就必须优先构建“专家服务团队——科技服务站——农村科技信息员”服务链条“城乡全域”覆盖，科技服务的“双向”高速公路将“开”到农户田间地头。所有需求，都将在畅通的机制之下，实现信息、资源无缝流通。

三是政务服务必须跟上需求。在面对当前“精准”扶贫“一户一策”“因户施策”要求时，安仁县的农村政务服务水平就不再是做到“程序化”、“标准化”所能满足的。要想切实完成当前扶贫艰巨任务，就必须在以往的基础上推进农村政务服务的“人性化”，这样才能真正做到在“精准”扶贫体系下政府与贫困户 的“双向”互动。譬如安仁县《扶贫惠农政策手册》的汇编工作，如果能够及时跟进和展开，并能做到图文并茂、面面俱到、言简意赅、一村一品、一人一册，其在宣传扶贫政策、推行政务公开、提高队伍素质、提升工作水平的作用，将是安仁县在政务服务水平上的一大突破。

4、实行社保兜底脱贫

连片开发扶贫模式 篇7

一、贫困状况

经过30年有组织、有计划、大规模的扶贫开发,我县的扶贫工作取得了明显成效,经济社会发展得到了长足发展。但由于基础差、底子薄及地理、历史等方面的原因,目前我县经济社会发展与发达地区仍有一定差距。2010年底,我县农民人均纯收入3083元,人均可支配收入只有2929元;人均纯收入低于1196元的贫困人口还有32041人,贫困人口主要分布在交通不便、信息不灵、生产生活条件恶劣的深山区、库区和地质灾害频发区,贫困区域呈现片状、点状分布,贫困人口面临买难卖难、小孩上学难、求医难、培训技术难、发展生产难、增收难等一系列问题。

二、致贫原因

受地理、自然、社会等因素制约,我县经济社会事业发展缓慢,主要有以下原因。

1、基础设施建设滞后。

一是交通困难。虽然村村已通公路,但仍有15个村还未硬化水泥路,路面坑坑洼洼、水沟纵横交错,晴通雨不通;村组公路更是等级差,有近40%的村小组未通公路。由于交通不便,致使农用物资和农副产品无法得到正常运输或得不到及时运输,出现买难卖难的现象,严重影响当地经济发展。二是水利设施差。全县用于农田灌溉的“小二型”水库、山塘、水陂、水渠,绝大多数建于上世纪60、70年代,由于年代久远、地质变化等原因,半数以上渗漏、损毁,无法满足灌溉需要。耕地中40%为“望天丘”,逢干旱季节,则有35%以上的面积无法耕种,在正常年景下,农民人均占有粮食只有306公斤,粮食不足现象较为普遍。由于水利不足,致使烤烟、稻种、蔬菜、瓜果等“短平快”经济效益显著的农业产业无法正常发展。此外,还有部分村组人畜饮水没有得到解决。三是科教、文化、卫生等服务设施落后。全县243个村中,有121个村小学校舍紧张,课桌、凳不齐,且破烂不堪;部分村无医疗所,村民一般疾病需到乡镇卫生院就诊,东奔西跑,得不到及时医治;群众性文化、娱乐活动没有场所;部分村无办公场所,常在村小学校会议室开会,影响了学校的正常教学秩序。

2、自然灾害多。

我县是一个自然灾害频发区,受季风影响,每年都有不同程度的自然灾害发生。特别易受低温寒冷、洪涝、旱灾、霜冻等灾害影响,造成农作物枯(冻)死,影响早、晚两季粮食生产,造成不同程度的农田基础设施损毁,山体塌方、滑坡等严重灾害。据统计,全县每年因各种灾害造成成灾人口5万人以上,因灾致贫、返贫人口达1.8万人。

3、贫困劳动力素质低,农民增收乏力。

通过“十一五”扶贫开发,部分贫困劳力得到集中转移培训,从而提高了自我发展能力,但仍有相当部分劳动力素质还不能适应发展新产业、建设新农村的需要,未掌握基本的农业实用技术和非农职业技能,脱贫致富能力差。

4、部分村组环境恶劣。

据调查统计,我县目前仍有3万余人居住在深山区,遍布19个乡(镇)、62个行政村、320个村小组,这些村组、屋场地处深山,锈水田多、日照时间短、野猪横行、土地产出率低,生产生活条件恶劣。

三、连片开发扶贫攻坚的思路为加快我县集中连片特困地区

扶贫攻坚进程,早日改变贫困落后面貌,早日使贫困群众脱贫致富,要以“三送”为契机,实施连片开发战略,通盘考虑基础设施、移民扶贫、劳动力转移培训和产业发展等问题,加大投入,促进经济快速协调健康发展,推进社会主义新农村建设。

1、突出抓好基础设施建设,着力解决制约发展的瓶颈问题。

对行政村实施整村推进扶贫,规划的扶贫项目主要是改善基础设施建设。一是改善交通状况。硬化通村公路,新修村组公路,100%的行政村和70%的村小组通水泥路,实现农村公路与干线公路协调发展,解决行路难的问题。二是改善水利设施。突出山区中小型水库除险加固和灌溉渠系配套工程建设,解决耕地灌溉难的问题;新建饮水工程,因地制宜地解决好贫困农民饮水困难和饮用水不达标的问题。三是改善文化、卫生、医疗条件。建成集村部办公室、科技培训室、村民会议室、阅览室、卫生室、计生服务室于一体的综合楼,解决村委会无“址”办公、村民开会议事难、培训难、群众看病难等问题,实现计生服务不出村,以及为提高农民素质、学习、娱乐提供方便。四是改善办学条件。新(改、扩)建村小学校教室、教师宿舍、配套用房及围墙,解决教室、宿舍不足和危房的问题,为全体师生学习、工作、生活营造一个安全、良好的场所。同时实现农村电力、通讯、广播电视、宽带网络全覆盖,为经济社会进一步发展创造条件。

2、突出抓好移民搬迁,彻底解决深山区库区群众生产生活条件恶劣的问题。

深山区库区群众买难卖难、上学就医难、交通不便、信息不灵,生产条件恶劣,生活水平低。要按照“政府引导、群众自愿”的原则,采取“整体搬迁,异地安置”的方式,做到移民搬迁与新农村建设、小城镇建设、退耕还林、生态建设、环境保护相结合,做到有土安置和无土安置、集中安置和分散安置相结合,将深山区库区困难群众安置在具有良好人居和发展环境的地方,彻底改变其生产生活条件恶劣的问题。同时,注重对移民的后期扶持,实现“整体搬得出,长期稳得住,逐步能致富”的目标。

3、突出抓好产业发展,努力解决群众增收难的问题。

根据群众的传统种养习惯和产业发展实际,通过多年的产业结构调整,我县已初步形成以脐橙为主的果业产业、烟叶产业、以毛竹油茶为主的传统产业、以瓜果蔬菜为主的现代农业和以生猪为主的畜牧产业等五大农业产业,但要真正形成“一村一品”、“一乡一业”的产业化新格局,建立农村经济持续发展、农民收入稳定增长的长效机制,需采取以下措施:一是要开展农业实用技术培训。要充分利用各种培训渠道,广泛开展各类农业产业的实用技术培训,大力提高农民发展产业的技能。二是解决产业发展资金。用好用活现有的财政扶贫贴息资金、村级互助资金及科技扶贫资金,大力扶持发展产业。同时,建议:一方面,上级进一步加大财政扶贫资金投入力度。另一方面,上级是否可考虑在到村财政扶贫资金中切出一块资金用于奖补贫困户发展农业产业,以进一步完善扶贫到户措施;或者参照劳动就业部门开展的小额担保贴息贷款做法,在财政扶贫资金中切出一块资金作为担保金存入金融机构,协调金融机构对发展生产的贫困农户予以小额贷款,同时财政扶贫部门按政策给予扶贫贴息,以解决贫困户发展产业资金筹集难的问题。三是要扶持发展农业龙头企业。引进先进的生产、加工、包装、储藏、运输技术和现代管理理念,加大营销战略实施,项目贷款贴息,发展壮大企业,为农户提供产前、产中、产后服务,进一步带动贫困群众发展农业产业,为贫困农户培植建立有较稳定收入来源的扶贫主导产业,增强“造血”功能和发展后劲,从而实现脱贫致富。

4、突出抓好劳动力培训,认真解决自我发展能力不高的问题。

滇西扶贫开发模式浅析 篇8

【关键词】 贫困 扶贫模式 农村发展

一、引言

贫困一直是人类社会面对的严峻问题，消除贫困是《千年宣言》中极为重要的内容，同时也是经济学、社会学、法学的学术焦点。贫困不单是一个普通而常见的经济现象，又是一个内涵复杂的社会问题。至今为止，不同的学科、思想体系、社会制度对贫困的理解和解释是不同的。在历时与共时研究下探寻贫困的本质属性及其深层根源，比较不同类型的扶贫模式，对于全面、深刻地认识贫困问题、解决贫困问题具有十分重要的现实意义。根据朗特里1899年给贫困所下的定义：“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求，那么，这个家庭就基本上陷入了贫困之中”。这一经典的定义，至今仍有一定的代表性。根据中国科学院最新完成的《2012中国可持续发展战略报告》提出，中国发展中的人口压力依然巨大，按2010年标准贫困人口仍有2688万，而按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），中国还有1.28亿的贫困人口。扶贫在一定历史时期内还将是一个主要且巨大的任务。扶贫模式指的是扶贫主体运用一定的生产要素和资源，利用一定的方法和手段作用于扶贫客体，促进扶贫客体脱贫致富的方式、方法和措施的总称。从1978年到2000年，我国的扶贫开发大致经过了三个阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年），大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年），扶贫攻坚阶段（1994—2000年）。此后扶贫进入一个新的阶段，继以前三阶段的成果，2010年国家提出了按贫困片区扶贫的指导思想，为下一步扶贫开发打下良好基础。

二、龙陵县扶贫开发的现状

1、龙陵县扶贫开发背景

龙陵县是一个集“少、边、山、穷”于一体的新阶段国家扶贫开发工作重点县，地处云南省西部边陲的龙川江和怒江之间的石山区和高寒冷凉地区结合部，由于诸多因素，龙陵县贫困人口数量庞大，深度贫困问题突出，贫富差距继续呈扩大趋势。据贫困村基本情况调查统计，2010年底，龙陵县农民人均纯收入低于1196元的贫困人口还有12.95万人，占全县农业总人口的49.78%。随着国家的扶贫标准提高，截至2011年底，龙陵县的贫困人口超过20万人，扶贫开发任务不由得变得更加艰巨。贫困问题成为制约龙陵经济社会发展的瓶颈，有效解决贫困问题，将有利于推动全面建设小康社会和推进桥头堡建设的目标。

2、龙陵县现有扶贫开发模式

龙陵县地处云南省西南地区，1980年以前，对龙陵县的扶贫工作模式主要是采取的是直接救济方式；1980年以后，开始逐渐由单纯的“输血”式扶贫向“造血”式扶贫方式转变。近几年来，龙陵县结合自身情况主要采取如下几种扶贫模式。

（1）整村推进扶贫开发模式。根据《扶贫工作报告》中提出的对于整村推进扶贫模式的总体要求中提出“解决温饱、巩固成果、缩小差距、促进和谐”，龙陵县于2007年7月19日全面启动了“千村推进万户脱贫”工程。主要以上级补助一点、县级投入一点、部门筹措一点、企业捐赠一点的形式，在2007—2011年期间对龙陵县相关村镇投入4750万元，完成326个30户以上贫困自然村的整村推进扶贫开发任务。

该模式的的优点是利用较大规模的资金和其他资源，在短时间内使被扶持的区域在基础设施、生产和生活条件以及产业发展等方面有较大的改善。但是，该模式在实践中存在的不足主要有，一是在实践中存在整村推进的目标要求与资金投入保障的矛盾突出、资金和项目规模小等问题；二是小部分区域存在重复投资，资金利用效率不高的问题；三是续后扶政策不足，巩固成果难度大；四是由于采用至上而下的扶贫模式，上级对项目内容的要求与群众意愿不完全一致。

（2）移民搬迁扶贫开发模式。移民搬迁扶贫模式是指将环境脆弱的不宜开发地区、环境保护区等地域内的贫困人口搬迁到有条件的地方，进行异地开发扶贫。2010年完成了400人的龙陵县勐糯镇小海坝、象达乡懒板凳易地搬迁项目，共投资941.76万元；与易地搬迁及整村项目有效整合的100户扶贫安居工程项目于2010年底顺利结束，共完成安居房建设100户，建筑面积29200平方米；2011年完成300人的龙陵县龙山镇、勐糯易地搬迁项目。

通过项目的实施，较大改善项目区群众的生产生活条件，逐步实现了人口与资源合理配置，进一步促进了可持续发展。该模式的不足之处，一是生活地点的变化迫使被移民改变自己的生产，生活方式，部分村民难以适应；二是使搬迁户为了适应新的环境而增加购置生活、生产工具而导致在一定时期内债务加重；三是由于资金不足，造成很大一部分贫困人口享受不到这种形式的国家惠民政策。

（3）特色产业开发扶贫模式。龙陵县近年来把建设特色产业作为新农村建设的一个新亮点来抓，广大农村逐步建立起“村村有特色产业，户户有致富门路”的产业发展新格局。龙陵县对产业建设进行科学谋划，合理布局，走活了经济发展一盘棋，目前，在地处龙川江边的横山及香柏河两个村，优质水稻的种植已富裕了一方百姓；政府所在地龙陵城区四个社区的畜牧业产业建设获得了长足发展，既弥补了人多地少的缺陷，又增加了农民收入；以杨梅山、大坪子两个村为代表的冷凉山区在茶叶种植、黄山羊养殖方面取得了新的成效；尹兆场、户孔、麦地、芒麦等村一年两熟的烤烟种植为农村群众脱贫致富提供了前提，把握市场、确保效益、因地制宜、突出特色的产业发展思路，为全县广大农村农民铺就了致富坦途龙陵县至力于走公司+农户+基地的产业建设路子，在政府的多方支持和大力协助下，目前，县内已创建了“林源石斛资源开发有限公司”、“云河石斛开发有限责任公司”，其注册生产的“古箐宝”、“打虎坡”两个品牌的石斛深加工产品已打入省内外市场，其产品销路较好。

该模式下不仅有效地利用了当地特殊的地理气候环境，还极大的鼓舞了老百姓搞特色产业的激情，充分利用了地区闲置的劳动力，为群众增收脱贫致富开创了一条新的路子，但是对于特色产品销售渠道的建设以及产品深加工问题还需进一步深化。

（4）对口培训扶贫模式。为加强对贫困农民的思想教育和致富技能培训，全面提高贫困群众的整体素质，努力培养和造就一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。龙陵县以贫困人口为对象，以示范基地为载体，以技能培训为重点，以实现“输出一人，脱贫一户，带动一片”为目标，坚持“政府引导、对象自愿、有序输出、搞好服务”的工作方针和培训提高素质与转移增加收入并重的原则，进一步加大贫困地区劳动力转移培训力度。2006以来，共投入扶贫专项资金676万元，实施贫困地区劳动力转移培训3.05万人，有序输出1.33万人。2010年完成了6500人的贫困地区劳动力转移培训项目，共完成培训6665人，完成任务的103%，实现劳务创收1400万元；2011上级补助254万元3700人的贫困地区劳动力转移培训项目有序开展。

该模式使贫困群众整体素质得到提高，增收渠道有效拓宽。但该模式的不足之处，是主要依靠政府推动和行政计划手段，带有明显的计划性、任务性，同时还面临受益对象的选择性强问题。

三、龙陵县扶贫模式存在的问题

龙陵县政府对扶贫工作历年来非常重视，财政投入逐年增加，扶贫工作取得了喜人的效果，农民人均收入逐年增加，特别是农民的生活水平明显提高，2011年农民人均纯收入从2008年的2504元，提高到3376元。贫困人口从2008年的15.28，下降到2010年的12.95。由于2011年国家扶贫标准的提高，龙陵县贫困人口为20.01万，扶贫攻坚任务重。

虽然龙陵县现有扶贫开发模式作用巨大，效果明显，但也存在一些不容忽视的问题，需要积极研究对策加以有效解决，才能为今后的扶贫工作找准立足点，为龙陵县扶贫新目标、新任务的提出奠定基础。

1、财政投入不足，基础设施落后，产业发展基础差

贫困地区的需求日益增大，但同时社会供给明显不足，许多地方由于资金缺乏，无法完成整村推进、移民搬迁等项目，而龙陵县财力薄弱，扶贫投入主要依靠中央、省、市级扶持，且贫困人口收入低，自我投入的能力弱。同时，工业产业总量小，“工业反哺农业”的格局还未形成，扶贫投入与需求矛盾突出。

2、区域性、群体性贫困突出，资源型贫困、素质型贫困相互交织

龙陵县贫困人口主要集中分布于环境恶劣的石山区和高寒冷凉地区，呈大分散小集中、点片线并存，傈僳族、彝族、阿昌族整体贫困较为突出。这些地区部分群众长期处于贫困状态下，受到严酷自然环境的影响，生产资料缺乏，生产力水平低下，且素质型贫困已经成为制约脱贫的最大障碍，如：平达黄连河、安乐村等，长期的贫困，使得贫困群众的思想观念形成了一种固有行为模式，把贫困、落后、能力缺乏变成区域的特性，很大程度上把外来的帮助理解为一种义务。一方面，形成了“等靠要”的思想；另一方面，缺乏必要的自强自立的意志和信念，形成怨天尤人的思想，脱贫、增收乏术，扶贫开发任务十分艰巨。

3、产业发展水平低，贫困程度深，扶贫难度大

生存基础差成为贫困群体的典型特征，龙陵县丧失基本生存条件的贫困人口有2.4万人，占全县贫困人口总数的18.53%；住房困难户有1.8万户，占全县贫困人口总户数的51.87%。据初步调查统计，在龙陵县1642个村民小组中，还有12个小组不通电话，通讯信号网络覆盖不到，通信极为困难，305个小组不通公路，生产生活基本还是依靠传统的人背马驼，956个小组饮用水困难涉及11.6万人，水利设施的修建一直处于空白状态，并且还有141个小组不能接收广播电视。

4、传统农业占主导地位，生产生活条件差，农民收入提高困难

龙陵县地处滇西南石山地区与高寒冷凉地区结合部，喀斯特地貌发育，山体滑坡、泥石流等地质灾害频发，可耕种土地面积极少，人均耕地面积仅1.47亩，其中人均拥有基本农田地0.52亩；全县以种植水稻、甘蔗为主，完全是传统的人工作业方式，种植成本大，收成受天气影响极大。

5、贫困面大，贫困人口多，扶贫任务重

龙陵县10个乡镇都不同程度的存在着贫困人口和特殊贫困区域，随着国家的扶贫标准提高，贫困人口增加，截至2011年底，龙陵县贫困人口超过20万人，占全县人口27.73万的72.16%，扶贫开发任务更加艰巨。

6、项目资金整合难度大，社会帮扶力量不足

从全县的角度看，还存在着制度、认识、机制体制、措施等不适应新时期扶贫开发要求的情况，以整村推进为平台，整合资源、合力攻坚，捆绑使用涉农资金难度大，投资分散；部分定点挂钩扶贫单位工作不主动，措施不扎实，成效不明显，社会各界共同参与扶贫开发的潜力还需要深入挖掘。

7、扶贫队伍建设难于适应新形势扶贫开发工作要求

一方面，随着新时期扶贫开发工作任务的不断加大、扶贫开发领域的不断拓展和各类扶贫项目管理要求的不断规范，县级扶贫机构的人员编制、经费保障、队伍素质有待进一步加强；另一方面，乡镇没有设立专门的扶贫工作机构和配备人员，致使完成各项扶贫开发工作任务难于得到保障。

8、因灾等因素返贫的现象较为严重

龙陵县地理条件特殊，自然灾害频发，加之贫困地区交通、水利、能源、通讯及教育、文化、卫生等设施十分薄弱，抗御自然灾害能力弱，因灾返贫现象依然存在。

四、龙陵县扶贫开发模式的对策

1、整合资金，着力加大扶贫开发投入力度

要坚持“渠道不乱、用途不变、统筹实施、各记其功”的原则，在政府的宏观协调下，使各级各部门支持“三农”的资金和项目，围绕扶贫开发整村推进，点面结合，尽力向贫困地区倾斜，发挥扶贫资金“粘合剂”的作用，达到“四两拨千斤”的效果，从根本上改变各部门单打独斗、各自为阵的格局；要不断加强对资源整合的领导，创新整合的机制体制，为整合搭建平台，并有相应的考核督促措施。注重项目监管，着力提高扶贫资金使用效益

2、强化基础设施建设，着力实施城乡统筹的整体推进大扶贫战略

一方面以整村推进为切入点，努力改善贫困地区的基本生产生活条件，加大资金投入，解决整村推进的目标要求与资金投入保障的矛盾；另一方面以整乡推进为载体，努力缩小城乡发展差距。

3、实行连片开发，着力实施特殊贫困群体和特别贫困区域的扶贫开发战略

依托国家片区开发政策，结合龙陵地处滇西及哀牢山贫困片区，充分发挥国家扶持政策，一是以易地扶贫为抓手，努力拓宽贫困人口的生存空间，有效解决“一方水土不能养活一方人”的问题；二是以扶贫安居工程依托，努力改善群众的住房条件； 三是以特殊贫困群体和特别贫困区域为重点，努力推进深度贫困区域快速发展。

4、加强生态环境建设，着力实施可持续发展扶贫开发战略

要依托龙陵县资源优势和现有工业基础，大力发展生态工业，吸纳贫困群众就业；要充分利用优越的地理位置和独特的气候条件，大力发展生态农业，切实增加农民收入；要在保护资源的基础上大力发展生态旅游，带动群众从事第三产业；要大力建设生态家园，改善群众生产生活条件。走出一条生态建设与扶贫开发相结合的生态扶贫新路子，积极发挥生态环境优势，大力发展生态经济，从而变生态效益为经济效益、变生态优势为经济优势，促进产业结构优化升级和人民群众脱贫致富。

5、广泛动员，着力加强扶贫开发社会参与力量

一方面，要充分发动和依靠群众，最大限度地调动群众的积极性，使群众真正成为项目规划、实施、管理的主体；另一方面，要进一步完善县直党政机关、企事业单位挂钩帮扶和党员干部结对帮扶责任制，继续动员社会各方面力量扶贫济困，充分发挥民主党派、共青团、妇联等群众团体和民营企业在扶贫开发中的作用，动员社会方方面面向贫困地区献计献策献爱心。

6、提高自我发展能力，着力实施发展型脱贫致富扶贫开发战略

一方面以劳动力转移培训为突破口，努力提高贫困群众的综合素质；另一方面则需要以产业扶持为重点，努力增强贫困地区发展后劲，以茶叶、核桃、石斛为重点，以种、养、加及扶持龙头企业为重点，以解决产业发展后续扶持资金为重点，加大互助资金的争取及扩大面推广力度。

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