如何规范行政执法权做到用权不任性

如何规范行政执法权做到用权不任性

如何规范行政执法权做到用权不任性 篇1

试论在城管行政执法中如何做到和谐执法

07秋行政管理（专科）左婧婧

内容摘要：城市管理的目的是创造良好的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城市管理行政执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。本文从和谐城管的角度对城市管理、管理与行政处罚、依法行政、服务至上等进行重新审视，并提出做到和谐执法的有关措施与对策。

关键词：城市管理 行政执法 和谐执法

城市管理的目的是创造良好的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城市管理行政执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。

一、做到和谐执法必须明晰几个概念

（一）城市管理

现实之中，大多数人一提到城市管理，立刻想到城市管理局（城市管理行政执法局）所行使的职能。其实现代化的城市管理是一门庞杂浩大的系统工程，是指一个城市根据其战略目标、自身的优势和具体市情，以政府管理为主导、社会参与为辅助，通过决策、组织、实施、协调和控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，以取得城市经济、社会和生态综合效益为目标的对城市进行的综合管理。广义城市管理其实就是地方政府行为，具有管理主体多元化、涉及部门众多、管理层面多级、管理手段复杂和效益最大化等特点。所以说，一个城市能否管好，决不是由城市管理局（城市管理行政执法局）一个部门的工作好坏所决定的。

（二）管理与行政处罚

管理是指通过计划、组织、协调、命令等手段的综合运用来达到管理的目的。管理是一种日常手段，而行政处罚属于国家法的体系，是一种行政强制措施，是针对管理者管理不到位、被管理对象不服从正常管理以及侵害其他合法权益的一种惩治措施，通过这种措施的实施强制将其纳入日常轨道，可以说是不得已才为之的工具。而在现实中有些地方管罚主体错位，管理的变成收费的，处罚的变成管理的，以罚代管，这就直接导 致滥罚、滥法现象的产生，致使法律权威性受到挑战，妨害社会和谐。

二、树立依法行政、服务至上两个理念

（一）依法行政

城市管理行政执法工作正确有效的开展必须牢固树立和坚持依法行政理念。依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分，是实现依法治国的基础和关键。依法行政是指行政机关行使管理国家公共事务的行政权力，必须依据体现人民意志的法律。依法行政要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现管理国家的职能，保护公民的合法权益。

勿庸讳言，目前的城市管理行政执法工作中，执法人员素质相对薄弱；行政相对人法律意识淡泊；相关体制、制度不够健全，制约着城市管理行政执法工作的全面、有效开展，成为推进依法行政的障碍。构建社会主义和谐社会，是指在社会主义法治框架中，人民和谐相处，有序生活。对于国家的管理者──政府而言，达成和谐决不意味着“打和牌”，恰恰相反，反而要更加严格的依法办事、依法行政，严格界定和谐界限。同时，城市管理行政执法工作作为直面群众的基础行政工作，如果不能做到公开、公平、公正的实施行政处罚，势必影响到社会公正，造成不和谐因素。

（二）服务至上

城市管理行政执法工作正确有效的开展必须牢固树立和坚持服务至上理念。为人民服务是我党的根本宗旨，同时也是当今社会对政府职能的基本要求。目前我国经济体制改革已基本完成，然而有些行政管理模式依旧沿袭过去计划经济体制条件下的政治体制管理模式，许多应该让市场决定的依旧还由政府在做主，应该让市场来管理的依旧由政府在管理，造成行政成本居高不下，而管理效率差强人意。目前社会各阶层的形成，两极悬殊的拉大是不容回避的现实，在这里，政府能不能及时变管理职能为服务职能就显得尤为重要。

因此，城市管理行政执法就应该定位在服务员这个角色上。一是服务社会，二是服务群众，手段就是要严格依法执法，不循私枉法，最大程度地对违法行为和违法现象予以打击和惩治，尽最大努力维护社会公平正义，维护党和政府形象，其最终落实在维护广大人民群众的利益上。

三、目前城市管理行政执法当中普遍存在的几个问题

伴随城市化进程加快，城市管理的要求越来越高。综观全国，目前的城市管理行政 执法工作可以说是矛盾众多，群众反映较大的工作。这其中的原因固然有执法队伍自身的问题，然而更深层次的原因依旧是目前我国在社会主义初级阶段条件下很多工作机制没有到位。笔者在这里就平时工作中接触的比较多的问题试析之。

（一）关于流动摊点和大排档等影响市容环境、秩序的违法行为

以城市当中流动摊点来举例，流动摊点的存在对城市具有一定的危害性，具体表现在：经营商品质量缺乏保证，经营的食品卫生条件、消毒措施没有保证，部分经营者相对素质较低，诚信缺失；堵塞交通，乱丢垃圾，影响城市市容秩序；漏逃税款，干扰市场正常经营秩序。随着城市现代化建设进程的加快，城市建设投入的不断加大，城市管理者和群众取缔流动摊点的呼声越来越大。大多数城市对流动摊点也加大了整治取缔力度，但实际的情况是城市管理行政执法人员来了他就跑，城市管理行政执法人员走了他又来，即使抓到了也只能罚款了事，就像举起拳头打蚊子，造成极大的行政成本浪费。

流动摊点的屡禁不止成了城市管理中的老大难问题，但仔细分析一下，流动摊点禁而不止还有其更深层次的原因，作为市场经济的一种产物，其存在不是偶然的。第一、流动摊点方便、经济，得到市民的青睐。需求决定供应，从供求机制来看，流动摊点存在具有合理性；二是具有大量从业人群。国家统计局2005年统计年鉴显示，我国2004年城镇失业人口827万人，加上城市扩张以及现代化城市的辐射作用，又有大量农民拥入城市。一方面失业人群和农民本身缺乏就业技能，另一方面政府不能提供足够劳动密集型就业岗位，流动摊点由于其经营成本少、投资风险小、资金回笼快、易于操作等优点便成为以上人群的首选从事职业。在我国目前经济尚不发达，就业不充分，社会保障不健全的情况下，可以说流动摊点的存在是一种很正常的现象。诸如此类的大排档等现象不外于此，只要有需求，能带来足够的利润，就有从事的人群。

因此，对于类似流动摊点的现象，我们应该坚持以市场为导向，利用市场规律来进行管理。乌鲁木齐市在这方面给我们上了很好的一课。乌市把小商小贩当作“宝”，放低准入门槛，加强规划、控制、保洁方面管理力度，结果不但搞活了市场，而且实现第三产业增加值334.4亿元，占三种产业比重59%，超过了上海、深圳等大城市，位列全国第一。结合地方实际，针对流动摊点、大排档等现象，笔者认为应当这几方面切入管理：一是找准群众需求信号，合理布局，妥善规划，在适当的地点准许设置；二是规范准入门槛，区别从业人群，择优准入；三是严格管理，加强环境、卫生、秩序等方面的管理，合理抽取管理费用和应缴纳税费；四是引入市场机制，可以引入市场化的管理主体，还可以考虑如吸引企业广告资金来靓化设置点等方法；五是依法加大对恶意干扰正 常经营秩序的违法对象的打击力度，以维护合法经营者的权益。通过以上几方面措施的落实，既可以促进就业、满足消费、活跃市场，又可以减轻政府负担，让政府集中精力在宏观经济发展上，可谓获得双赢。

（二）关于乱拉乱挂和乱贴乱画等影响市容形象的违法现象

目前所依照执行的《城市市容和环境卫生管理条例》有“一刀切”之嫌，就拿笔者所在的江苏省淮安市来说，苏南和苏北的城市差异比较大，淮安市为苏北经济欠发达地区的发展中城市，而苏南的南京、杭州、常州等城市已接近现代化大城市，两者都适用一个《城市市容和环境卫生管理条例》来管理恐有不妥。笔者认为，在这里应当坚持实事求是、因地制宜的指导思想，以《城市市容和环境卫生管理条例》这个法规为框架，结合城市实际制作地方性的管理规定（文件形式，不具法律效力）进一步细化城市容貌管理标准，主、次干道和巷道，主城区、近郊区和郊区都应有不同的标准。在整洁有序的整体要求下，分地段、时段可以适当晾晒衣物，在指定的宣传栏内张贴广告等。

四、做到和谐执法的措施与对策

（一）宣教并重，营造和谐执法氛围

加强宣传教育是和谐执法工作永恒的主题，也是搞好城市管理行政执法工作的关键。目前相对集中行政处罚权工作尚处于探索阶段，相应的法律、法规不完善，市民对城市管理法律、法规知之甚少。必须加大宣传教育工作，才能使城管执法工作真正得到群众的理解和支持，最终形成城市管理的合力。

1．强化大众宣传。通过电视、报纸、送法进社区等形式对广大市民进行宣传，使他们了解城市管理相关的法律、法规和规章，营造“人人都是城市形象、个个都是投资环境”的氛围，增强市民的公德意识、文明意识和城市意识。

2．注重罚前教育。《行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。”可见，行政处罚所追求的不仅要“惩”已然违法行为，而且要“戒”未然违法行为。在纠正违法行为与实施处罚之前，首先要对当事人进行必要的法制宣传和教育，通过摆事实、讲道理，使其由被动接受处罚变为主动认知自己的违法行为，达到处罚一人，教育一片的效果。我局除加强队员日常的法制学习外，还经常举办“我来说法”等执法演练活动，让每个队员在模拟执法现场开口讲法，与“管理相对人”辩驳，练就以理服人的真本领。

3．拓宽沟通渠道。建立局长接待日制度，拓宽与市民的沟通渠道，形成双向的信息交流，良性互动，使群众从“要我管”向“我要管”转变，主动关心和参与城市管理。

（二）以民为本，探索和谐执法机制

构建和谐社会，对于新时期的城市管理工作提出了更高的要求。广大城市管理工作者要坚持与时俱进、以民为本，自觉地把和谐社会的理念贯穿于城市管理执法实践中，才能实现执法效果与社会效果的双赢。

1．坚持重心前移。在实际执法活动中，加大巡查力度，及时发现并制止、纠正违法行为，力求将违法行为消灭在萌芽状态。违法行为都有一个违法预备、实施、既遂的发展过程，如城市规划管理方面，违法搭建有组织资金、准备建筑材料、打筑地基等前期行为，如果能及时发现并采取措施制止，就能减少或消除违法搭建人因违法导致强行拆除造成的损失，避免执法冲突。

2．首次轻违不罚。对初次违法，没有造成社会危害后果，当事人又能认识到自身违法行为的，一般不予处罚；对确需给予处罚的，坚持“先敬礼、再讲理、后处理”做法，做到态度有诚心，教育有耐心，执法有爱心。通过转变执法方式，给管理相对人以人格上的尊重，营造和谐执法气氛，从而确保执法工作顺利进行。

3、做到疏堵结合。长期以来，违章占道难以取缔，不能根治有许多原因，占道设摊投资少、见效快是一方面原因，执法方法不当是另一方面原因。实践证明，疏堵结合、科学管理才是根治这一顽症的科学方法。在当今下岗职工多、就业压力大等不利现状下，取消“弱势群体”摆摊不现实，因此要与规划、工商等部门搞好配合，制定疏导方案，切实为商贩解决实际困难，让群众不仅在理智层面上认同并接受执法管理，且在情感层面上尊重并信仰执法权威。在阳信梨园公园菜市场整治中，执法人员动之以情，晓之以理，向菜农们做深入的思想工作，并为菜农推车引路，为他们安排适当的经营场所。在整治过程中，执法人员没有与菜农发生一起冲突，从而得到了菜农们的理解和配合，公园脏乱差现象得到根本改变。

（三）以法为准，奠定和谐执法基础

1．讲法制。严格按照程序执法，坚决杜绝机械执行法律条款，以罚代法的做法，使得案件有法可依，有法可循。

2．讲公正。法律法规的处罚幅度有一定的选择空间，行政处罚由执法人员主观决定，要求执法人员公正处理，严禁影响执法公正、损害城市管理执法形象的现象发生。

3讲民主。是指保护管理相对人的知情权、人身权和申辩权。实施涉及管理相对人权益的行为时，对行为的标准、条件予以公开，讲明违法事实以及所遵循的法律依据，坚持文明执法，尊重相对人的人身权，认真听取相对人的申辩。

（四）强化素质，实现和谐执法保障

城市管理的执法范围涉及到社会生活的方方面面，执法对象和执法环境也越来越复杂，这就对城市管理行政执法人员提出了更高的要求，建立一支高效、廉明、公正的城市管理行政执法队伍是构建和谐城市环境的保障。

1．抓学习教育。以创建学习型机关为抓手，狠抓制度建设和载体建设，营造浓厚的学习氛围，使执法人员能熟练掌握与本职工作相关的政策和法律法规，执法目的更加明确，执法行为日趋规范，文明执法和依法行政的意识明显提高。

2．实行军事化管理。在队容风纪、机关办公和上岗执勤等方面，全部按照军事化管理模式进行。强化执法人员令行禁止、步调一致、协同作战的团队意识，培养雷厉风行、快速高效的工作作风，增强执法队伍的凝聚力、向心力和战斗力。

3．完善内部制度。任何工作的有效运转，都离不开一套科学高效的工作机制。对此，阳信执法局先后出台了《城市管理行政执法人员工作纪律》、《城市管理行政执法人员廉洁自律规定》等10多项规章规定，完善了内部规范管理。

4．实行岗位目标责任制。形成“人人扛任务，人人有指标”的工作局面。5．强化外部监督。主动邀请社会各界人士对城市管理行政执法工作进行视察指导与监督，广泛听取他们的意见和建议，使城市管理更加公开透明，促进执法人员整体素质的进一步提高。

城市建设得再好，如果管理不好，城市功能就不能得到充分发挥，城市的经济效益、环境效益和社会效益也不能充分体现。必须坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，创新城市管理体制，增强服务意识，强化城管执法人员的整体素质，推进城市管理工作的规范化、制度化和科学化建设，为构建社会主义和谐社会做出更大的贡献。

参考文献

1、陈泉生，可持续发展与法律变革，法律出版社，2002年9月第1版。

2、李少波，行政执法知识简明读本，中国海洋大学出版社，2004年5月第1版。

3、李红涛，浅谈行政执法中存在的问题，法律出版社，2005年7月第1版。

4、贾庆昌，和谐执法实现社会和谐，中华新闻报，2008年01月16日。