应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点（精选7篇）
应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点 篇1
应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点
摘要：以“一案三制”为主要内容的应急管理体系促进了我国应急管理能力和水平的提升，但公共安全形势的现状及未来发展趋势表明，我国应急管理体系亟须创新。从结构与功能关系角度看，应急管理职能定位不明确、相关职能分散是我国应急管理体系发展面临困境的主要原因。应急管理职能定位应当以总体国家安全观为视角进行目标整合，以决策情境为视角进行流程和功能整合，以安全文化为视角进行价值整合，最终实现常态管理职能与非常态管理职能的协调。
关键词：应急管理；危机管理；公共安全；政府职能
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）03-0011-06
一、政府应急管理体系的建设与发展：现状与挑战
自2003年“非典”危机之后，我国逐步建立了以“一案三制”为主要内容的中国特色的应急管理体系[1]。这一体系主要包括以下五个方面：一是以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案框架；二是从中央到地方的应急管理领导机构和应急管理办事机构；三是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主”的管理原则；四是预测预警机制、信息沟通披露机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等一系列应急管理方法与措施；五是以《突发公共事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理法律制度。这一体系的建立与发展标志着我国的应急管理走上了制度化和规范化的轨道。从实践层面看，我国应急管理能力和水平随着应急管理体系建设的推进有了明显的进步。
然而，现有应急管理体系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“据国家统计局近五年的数据估算，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万，伤残人数超过200万；经济损失年均近9000亿元，相当于GDP的3.5%，远高于中等发达国家1%～2%左右的同期水平。”[3]这说明我国应急管理绩效与公共安全需求之间仍然存在比较突出的矛盾。近年来不断发生的安全生产事故，特别是2015年8月12日发生的“天津港大爆炸”事故，实际上集中反映了我国应急体系在风险识别、监控、治理上面临的行动困境：政府的常态管理不能从应急管理的视角审视和规范自己的日常行为；应急管理也无法真正有效地主动约束和引导政府的日常活动。“应急管理发展再超前，获得行政资源再多，也无法减少突发事件的发展频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限。” [4]概而言之，政府日常管理与非常态管理在功能上的脱节，使得政府应急管理还不能实现风险治理与应急处理的有效整合，是制约我国应急管理效能的核心问题。
随着工业化、城市化进程的加快以及全球化趋势的加剧、信息技术的飞速发展，各种自然的、社会的风险相互交织，突发事件的复杂性和不确定性程度在不断增加。“按照近年来的公共安全趋势，未来五至十年，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。”[5]这无疑加大了我国应急管理体系面临的困难与挑战。
在此背景下，我们需要从理念、价值、策略各个层面对应急管理进行反思与创新，唯有如此，才能为应急管理体系的发展提供持续的动力，才能建立适应我国复杂情境的应急管理体系，才能从根本上实现风险治理与应急处置的有效整合。所以，从这个意义上说，如何开展应急管理创新已经成为我国应急管理建设与发展的重要议题。
二、政府应急管理职能定位与政府应急管理体系创新的关系
应急管理是一种复杂的、持续性的管理活动，因其目标、情境及依赖的资源的特殊性，它在很大程度上被看作是一个政治的过程。结构―功能主义认为，政治的过程（政府过程）是一个输入、转换、输出的连续不断的过程。在这一过程中，政府各种实际功能与履行这些功能的相应结构相关。“在结构功能关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”[6]（p.296）按照这样一种思路，应急管理职能需要特定的应急管理组织体系作为载体，没有一个科学、合理的组织体系就谈不上应急管理职能的有效发挥；同样，应急管理组织体系的建设与完善，也需要应急管理职能的准确定位为前提和基础，应急管理职能定位不当，组织体系的建设也就失去了正确的方向，就不可能发挥应有的作用。
从我国政府应急管理理论与实践的演进看，从组织结构的角度认识和推进我国政府应急管理体系的建设一直处于主流。在借鉴西方发达国家经验的基础上，理论界和实务界普遍认为，建立常设的、综合性的协调机构是现代应急管理的基本特征，是提高我国政府应急管理能力的主要路径。基于这种认识，设置专门的应急管理机构成为2003年“非典”危机之后我国政府加强应急管理建设的一项重要举措，其结果是从中央到地方都建立了应急管理办公室，并在此基础上形成了我国的应急管理体制。应当说，专门应急管理机构的建立，对于提升我国应急管理综合协调能力特别是应急管理的现代化和专业化水平发挥了十分重要的作用。不可否认的是，这一体制自建立至今，“重救轻防”、风险管理意识和能力不强的问题始终没有得到解决，相反，在日趋复杂的社会风险形势面前，其弊端越发突出。从某种程度上讲，这已经成为我国应急管理体系建设的瓶颈。
上述问题在很大程度上是由于应急管理职能定位不明确导致的。应急管理职能定位就其本意而言，是指应急管理组织体系职责和功能的界定，它至少涉及三个方面的问题：第一，从理论上厘清应急管理的内涵和外延；第二，明确应急管理在整个政府公共管理活动中的角色以及与其他管理活动的关系；第三，划分具体应急管理机构的职责和权限。其中，前两个问题是前提和基础，如果这两个问题弄不清楚，应急管理组织的职能界定和划分就会出现失当甚至错位，从而影响应急管理体系功能的发挥。一方面，从我国应急管理体系建设的实际看，虽然在“非典”危机之后，全面整合的公共危机管理模式的提出[7]得到了学术界的广泛认同，但是应急管理这一概念并不清晰，特别是它与救灾、防灾减灾、灾害管理、公共安全管理、风险管理等相关概念的关系没有进行严格的区分，以至于在实践中经常被有意无意地等同于对突发事件的“应急响应”。另一方面，虽然我们试图在突发（公共）事件的语境下建立综合应急管理的体系，但由于实行分类管理的原则，所以事实上并没有改变我国包括减灾救灾、安监、疾控、治安等在内的区分灾种管理体制，应急管理职能分散、交叉、不协调的问题仍然没有得到解决。虽然应急管理机构的职能配置在法律意义上得到了确认，但其实际作用仍然被主要限定在对突发事件的被动响应上。无论多么完善的应急管理组织体系，其功能的发挥最终取决于整个政府体系的架构与运作，突发公共事件的预防、准备和减缓等日常工作的开展尤其如此。对于以“条块”关系为主要特征的我国政府组织体系而言，“条块关系虽然直接反映的是条块之间和上下级政府之间的权限问题，但能否处理好条块关系的更深层的因素，却在于政府如何行使自己的管理职能”[8]。以此逻辑视之，将应急管理职能与政府日常管理割裂，把应急管理视如“救火”的政府公共管理，很自然地会把应急管理建设的重心放在机构设置、预案编制和先进技术设备的引进上。政府职能得不到转变，政府应急管理的具体运作也就会继续遵循过去的模式。在这个意义上看，政府应急管理建设过程实际上与政府公共管理和公共服务方式的改革进程是紧密联系在一起的。
就当前我国应急管理的建设而言，科学、合理界定应急管理职能，实现应急管理职能与常态管理职能的整合，是克服现有应急管理体系的弊端、走出应急管理体系建设困境的必由之路。在这个意义上，可以说应急管理职能的定位是应急管理创新的逻辑起点。
三、应急管理职能定位的视角与整合策略
政府应急管理体系创新，应当从逻辑上理顺应急管理结构与功能的关系，解决政府应急管理职能定位模糊及相关职能分散的问题，从而突破政府应急管理建设与发展的“瓶颈”，赋予其新的活力。这需要加强顶层设计，并经过一个复杂的、系统化的制度创新过程。因此，首要任务是超越政府专业化分工，分散治理的传统思维，转换视角，从理论上重新审视应急管理的内涵、边界与功能。
（一）总体国家安全观视角下的目标整合
无论原始社会的群居生活，还是现代意义上的国家组织，满足安全的需要是其主要功能之一。随着人类社会的变迁，安全环境的变化，以及人类应对各种风险的知识、能力的进步，人类对安全的理解和需求不断发展变化，国家组织的安全职能及安全体系的结构也因之不断发生变革。
从传统安全到非传统安全，安全的内涵和外延的不断扩大就充分反映了这一点。传统安全的概念是政治、军事意义上的。冷战结束后，这种安全观念越来越受到挑战。随着环境、资源、饥荒等全球性问题的凸显，以及各种非国家行为引发的安全问题对人类威胁的增大，非传统安全的概念开始流行。1994年联合国秘书长在《安全议程》一文中提出了“人的安全”的概念。非传统安全概念的引入将传统安全领域之外的安全问题纳入国家安全的视野中。最具代表性的是，“9?11”事件之后，美国成立了“国土安全部”，并将联邦紧急事务管理局（FEMA）划归其管辖。这说明美国已经将国内的安全问题上升至国家安全的战略高度，或者说，已经从国内经济、社会以及公民保护的角度规划和管理国家安全问题。党的十八届三中全会提出设立国家安全委员会，并随之提出论证了总体国家安全观。这就意味着，“在总体国家安全观的框架之下，国家安全、国土安全、公共安全以及社会安全等各类安全之间的关系亟须理顺，新阶段应急管理的内涵和外延也需进一步明确”[5]。
传统安全与非传统安全以及主权安全、网络安全、社会安全等具体安全概念，主要是从安全问题所属的领域，或者从引发安全问题的因素来源的角度进行区分的。对非传统安全的重视不仅反映了国家对安全环境变化的响应，同时也反映了国家安全价值观的变化：一是强调以人为核心的安全，“对人的安全的突出，是非传统安全与传统安全的本质区别”[9]；二是突出安全问题的“公共性”。“尽管学术界对非传统安全的定义还有不同见解，但是，认为非传统安全是包括能源安全、环境安全、生态安全、金融安全、网络安全、信息安全、卫生安全、文化安全等涉及社会生活一切领域，与公共利益有关，却是没有分歧的。”[10] 这说明国家安全观已经从区分人的安全与物的安全、内部安全与外部安全、局部安全与全局安全的分散的安全观，转向以“公共安全”为目标的整体安全观。它代表人类社会的一种新的发展理念。
各种突发公共事件，无论是自然的还是人为的，其危害从根本上讲就是对公共安全的威胁和破坏。在这个意义上，应急管理的目标和基本功能就是保障、维护公共安全，使公众的生命、健康及财产免于或减少来自各种自然的、人为的事件的侵害。这实际上已经超越了传统意义上的公共安全的内涵。我国传统意义上的公共安全通常是法律意义上的，即刑法对危害公共安全罪界定中的公共安全。根据我国刑法的规定，公共安全是指民众的生命、健康安全和公私财产安全。显然，在法律意义上，公共安全是政府为社会提供的人身权与财产权的保护，并且它只是特定情境下的概念。或者说，只有当不特定的多数人受到其他行为主体的故意侵犯时才有实际意义。而在总体国家安全观的视角下，公共安全已经变成一个整合的概念。它几乎涉及所有现实的、潜在的威胁和破坏。迄今为止，这些威胁和破坏因素主要被人们描述为风险、灾害、危机、突发公共事件，这些概念代表了人们维护公共安全的不同视角和思维逻辑
[11]。
在总体国家安全体系中，公共安全已经成为国家治理的重要目标。因此，在这个意义上，作为实现这一目标重要途径和工具的政府应急管理，也必然要求对防灾减灾、安全生产、治安维稳、应急救援等分散的安全职能进行梳理和整合，以增强应急管理追求公共安全目标的效能。
（二）决策情境视角下的管理流程与功能整合 根据现代应急管理理论，任何影响公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文?芬克（Steven Fink）将危机事件的周期分为潜伏期、突发期、蔓延期和解决期[12]（p.5）；有学者直接用危机前、危机中和危机后来分析危机的生命周期，并据此提出危机管理的框架与机制[13]（p.47）；还有学者提出包括疏缓、准备、回应、恢复四个环节在内的全过程的危机管理[7]。无论哪种分类方法，都着眼于事件的发生、发展和消亡的客观过程，并在此基础上选择具体的管理方式和方法。从事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照专业化分工实现其常态管理职能的，非常态管理职能通过常设的或临时的协调机构嵌入其中，并不与公共安全事件的生命周期保持逻辑上的一致性，因而不同政府部门在应急管理中的地位和作用特别是应急管理流程中的功能往往模糊，基于此，确定公共安全事件不同发展阶段的政府职能非常困难。因此，应急管理的预防、准备和恢复功能往往被弱化。
从国外的经验看，西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向全过程管理的发展历程。比如，美国许多城市的应急规划，都是针对不同的阶段制定相应的计划和措施，使应急管理处于一个有序的状态；日本把预防和应对危机看得同等重要，每年都要举行全国性的防灾演习，往往在危机出现之前就能采取有力的预防措施；英国政府提出，灾难真正来临时的应急手段只是应急管理的一部分，预防灾难发生才是关键所在，应当把应急管理纳入日常工作体系，做好充分准备，以防万一 [14]（p.47）。近年来，国内学术界也开始在反思应急管理建设经验的基础上，提出未来我国应急管理应当建立“风险―应急一体化”治理体系[5]，实现风险管理的职能化[15]，关口前移，从源头上解决深层次问题[16]。这说明应急管理的准确定位需要对其流程和分散的功能进行整合。
要实现功能的整合就需要新的视角。对于管理者而言，公共安全事件的不同发展阶段意味着不同的决策情境。换句话说，我们在公共安全事件面前采取何种行动，很大程度上取决于我们对事件本身的认知。因此，我们可以从管理者的角度，将事件的演变过程划分为风险、突发事件、危机三个不同的决策情境。风险即表示事件处于潜伏期时管理者面临的第一种情境，这个阶段管理的重点在于风险识别、风险评估与风险控制，以期将风险消灭于萌芽当中。当然不是所有的风险都能够通过控制的途径加以消解，当风险转变为对公共安全的现实冲击时，它总以某种突发事件的形式表现出来，这就是事件的第二种情境，即突发事件。这个阶段管理的重点在于紧急处置、控制事态发展，以使其尽快恢复到常态。当因控制不力或者其他原因使突发公共事件所造成的影响进一步恶化时，它就会使管理者面临极端状态――危机，它只是一个特定的极端状态，也就是当某事件发作而管理者应对不力时将出现的第三种情境。这个阶段的管理重点在于，做好公关工作，取得公众的理解和支持，通过良好的沟通重建政府形象并迅速控制危机。
从决策情境视角去认识公共安全事件及管理的意义在于以下两个方面。一是可以厘清政府应急管理过程的三个阶段及其相互关系，“突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化”[17]。也就是说，为了保障公共安全，管理者随时可能处理上述三种情境。在这个意义上，政府应急管理应当包括风险管理、应急处置和危机管理三个高度关联的阶段。二是可以为界定应急管理的边界、整合应急管理的相关功能提供现实的途径。迄今为止，以应急管理、社会风险治理、公共危机管理为主题的研究，尽管从不同学科角度分别提出了较为系统的理论，但对于风险管理、应急管理、危机管理功能的区分与整合是模糊的。有学者提出：“从现实路径来看，应以突发事件应急管理切入，并延伸至公共危机治理，进而推动社会风险治理。”[18]这可以看作是一个整合的思路，但对政府职能的界定特别是功能的整合来说，仍旧缺乏可操作性。如果从决策情境的角度出发，则有利于从整体上把握公共安全事件的性质与特征，从而有助于应急管理的界定和相关功能的划分与配置。
（三）安全文化视角下的价值整合
从管理的角度，政府职能可以分为常态职能和非常态职能两种类型。从根本上讲，应急管理职能准确定位的核心问题是实现上述两种职能的协调，或者说实现这种职能的协调是衡量应急管理体系功能完备、适应维护公共安全现实需要的一个重要标准。因为，公共安全事件从风险到突发事件，再到危机的演化往往与管理者自身的行动密切相关；风险管理、应急处置和危机管理无论流程还是功能的转换，都取决于这两种职能预先设定的关系。
从本质上讲，正确处理常态职能与非常态职能的关系，实际上是要正确处理安全与发展的关系。尽管各种突发公共事件的诱因不尽相同，归根结底都与社会矛盾、社会管理息息相关，都是特定制度、政策、技术条件下人的活动直接或间接体现的结果。“社会出现的许多危机是人类社会不理智的发展方式、不理智和不适当的行为方式和生活方式的结果。”[7]1986年4月25日，苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件使八万多人口的普里皮亚特成为一座“死城”，而且放射性物质在高空气流的作用下，飘向瑞典、芬兰、丹麦和挪威等北欧国家，引起这些国家政府和人民的极大恐慌。近年来频繁发生的各种化学污染、环境污染事故表明：如果不正确处理安全与发展的关系，人类将不断将自己置于灾难的边缘。社会学家贝克、吉登斯等人所倡导的风险社会概念就是建立在对这一问题的反思基础之上的。
从另一个角度说，安全与发展关系的不和谐，反映在政府职能问题上，就是常态管理职能与非常态管理职能即应急管理职能的断裂。再进一步讲，就是将应急管理职能仅仅局限于对突发事件的被动响应，没有从突发事件发生、发展的过程上去认识和定位应急管理职能。这个问题在政府公共管理活动中主要表现为政府日常管理中危机意识和风险观念的不足甚至缺失。片面追求GDP增长指标，忽视社会全面、协调发展，致使安全生产形势严峻、各类安全生产事故频繁发生，是当前我国政府公共管理面临的一个突出问题。比如，许多地方政府把发展经济作为公共管理的首要目标，在谋求经济发展的过程中，忽视了经济社会的协调发展与安全之间的关系，没有从安全的角度制定和评估发展计划，也忽视了安全对发展计划的影响，结果使多年的发展成果在一次突发事件中就毁于一旦。从某种程度上讲，这正是导致当前灾害、事故频发的一个重要原因。
在实践中，危机意识和风险观念的不足甚至缺失，从根本上说就是一种安全文化的缺失。所谓安全文化实际上就是“安全第一、生命至上”的一种价值观，体现为一个单位或单位中的每个成员共有的意识、共有的态度或共有的行为特征。只有建设发达的安全文化，政府、社会、个人才能从安全的角度，随时评估他们的决策和行动，最大限度地规避发展过程中的风险，减少各种损失。因此，培育、发展安全文化，是整合常态政府职能与应急管理职能、正确处理安全与发展的关系、提高公共安全服务水平的一个具有战略意义的途径。
综上所述，以整合的视角实现应急管理职能的准确定位，对我国应急管理体系的创新具有十分重要的意义。通过职能整合，政府一方面能够通过政策和制度的变革遏制因发展而造成的不安全因素，另一方面也能够依据公共安全形势的发展变化不断提高维护公共安全的能力和水平。
参考文献：
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应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点 篇2
(一) 我国自然灾害频发影响严重的现实国情。
我国地域辽阔, 是一个自然灾害频发, 种类繁多的大国, 主要的灾种包括水、旱、虫、震、风、火、冻等。自然灾害事件的频发, 严重威胁人民的生命财产安全和社会稳定。自然灾害事件具有很强的破坏性和不可抗拒性。此外, 自然灾害事件也属于突发事件的一种, 事件的突发性、偶然性, 处置事件的紧迫性、时间性, 以及事件的规模之大与影响程度之深远决定了对其管理决策的难度也是很大的。所以, 自然灾害频发严重的现实国情必将长期影响我国社会主义现代化建设的进程。
(二) 建设社会主义和谐社会的宏观背景。
自然灾害事件所产生的巨大社会风险不仅外延到政治、经济、社会和文化各个方面, 甚至会对城镇乃至整个国家安全和国民经济社会发展产生强烈的“外部损害”。我国农村自然灾害管理应急机制的建设与创新是建设社会主义和谐社会的客观要求, 具有转型期政府行政伦理升华的深刻内涵。总之, 完善我国自然灾害应急机制的建设与创新, 既是政府有效履行社会管理职能, 提供社会公共服务的基础性工作, 也是政府自身伦理建设重要而紧迫的任务;既是事关国家长治久安的大事, 又是检验政府行政能力的重要标志。
(三) 社会转型期服务型政府的价值诉求。
党的十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务, 如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等, 都离不开完善的公共服务体系。加快公共服务体系建设, 是经济社会发展到一定阶段的必然要求, 是促进科学发展、社会和谐的重要内容。无疑, 增强政府在抗灾减灾中的应急管理能力也是完善我国公共服务体系的关键一环。我国公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点, 也是导致自然灾害事件应急反应能力低下的最根本原因。加快政府在自然灾害中的应急管理机制建设也是促进社会公平、公正的重要举措。
二、我国政府自然灾害应急管理现状分析
(一) 健全规范的应急法律法规缺失。
对自然灾害的应急管理要制定相关的法律、法规, 统一规定政府在处理紧急状态中的职权和职责, 确定依法应对紧急状态的法制原则, 而且要考虑到自然灾害应急管理的特殊性, 而目前我国这方面的法制建设还很不完备, 政府在面对突发事件的时候仍然是以行政手段为主, 这与服务型政府和法治政府的理念是相悖的, 而且容易对民众的合法权益造成损害, 引发民众的不满情绪, 成为社会危机集中暴发的导火索, 与和谐社会的要求也是完全相悖的。
(二) 单兵作战的政府防灾减灾模式。
从整体来看, 我国政府自然灾害应急管理仍然是单兵作战的政府防灾减灾模式。自然灾害应急管理是政府的职责, 各级政府在防灾减灾工作中应当扮演重要的角色。在2003年应对SARS危机中, 参与主体单一, 过分倚重政府, 传统的计划经济方式发挥了主要作用, 从社会动员、各种资源的提供和组织, 政府在危机治理过程中始终处于绝对主导地位, 几乎包揽了一切与危机治理相关的工作。多元主体参与危机治理的机制尚未形成, 导致政府治理能力大打折扣, 政府治理成本增加。
(三) 不完备的指挥决策系统与职能体系。
自然灾害事件的突发性与独特性, 决定了危机决策行为是一种非程序化、超渐进的行为, 但是此处的“非程序化”与“超渐进”都是相对于正常的社会秩序而言的。就整体性的危机决策本身而言, 超渐进与非程序化只能说明危机决策的随意性与仓促性, 说明政府危机决策机制的缺位。所以, 危机决策相对于社会秩序的常态, 是非程序化的决策, 但在相对独立的、非常态的危机决策机制内部, 又应该使其相对程序化、模式化、法定化。因此, 把危机决策的职能整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分重要的。从我国的公共危机决策的现状出发, 构建与完善公共部门危机状态下的决策机制, 全面提升政府的危机决策能力是十分必要的, 这也是我国全面实现小康社会和社会主义现代化的基本保障。
(四) 羸弱的社会应急保护能力。
2003年初在我国发生的SARS事件, 使我们对公共危机的危害性及其提高政府公共危机的治理能力的必要性有了更深刻的认识。近几年来, 全社会的危机意识逐步增强, 如何提高政府公共危机治理能力受到党和政府的高度重视。2003年10月14日, 党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》指出:“建立健全各种预警和应急机制, 提高政府应对突发事件和风险的能力”, 温家宝在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中再次指出:“特别要加快建立健全各种突发事件应急机制, 提高政府应对公共危机的能力。”可见, 提高应对公共危机的能力已成为各级政府面临的一个现实而重大的课题。但是, 从2008年初的冰雪灾害以及5月12日的汶川大地震来看, 当地政府、企业和老百姓的应急保护能力还处于一个很低的水平, 缺乏相应的应急机制, 缺乏自救、互救能力, 不能在第一时间自发地投入到抗灾救灾活动中去, 反应迟钝, 丧失了很多自救、互救机会, 给国家和老百姓的生命财产造成了巨大损失。
三、政府在自然灾害应急管理中的角色定位
(一) 公民权利放在首要位置的行政伦理取向。
在自然灾害的应急处理中, 政府在应对某一项具体的紧急事件时, 实际上有许多价值目标, 但最重要的应该是“以人为本”, “人民生命财产安全始终是最重要的”。在自然灾害事件应急机制中, 抢救生命与保障人们的生存条件是应急危机机制和开展救援工作的首要任务。因此, 必须确保受害和受灾人员的安全为基本前提。四川汶川大地震后, 温家保亲临救灾一线, 部队官兵火线急救, 并号召全社会全体联动, 努力地搜救并妥善安置灾民, 都反应了政府坚持“以人为本”, 把老百姓的公民权利放在首要位置的行政伦理取向。
(二) 明确清晰的政府行政问责制度。
责任政府是民主政治时代的产物, 是目前世界各国普遍追求的行政目标。责任政府构建的具体过程各不相同, 但所依据的内在逻辑是一致的, 即沿着“对谁负责”、“对何事负责”、“由谁负责”、“如何负责”的逻辑主线进行责任政府的构架, 标志着我国政府管理方式正由注重依靠行政手段向注重依靠法律手段转变。在自然灾害事件应急管理的各个阶段, 都必须落实政府问责制度。应急管理的对象大多数都是突发的, 非常规的, 需要既要做出正确决策的突发事件, 更要落实问责制度, 确保防灾减灾工作顺利进行, 确保老百姓的生命财产安全, 实现社会的稳定、和谐。
(三) 健全完备的应急管理法律法规。
必须加强法制研究和建设, 尽快制定和完善相关的法律、法规和规章体系, 实现危机管理法制化。主要包括三个层次:一是要在宪法中增加有关紧急状态方面的规定, 在宪法中明确规定紧急状态基本制度, 为紧急状态法提供法律依据。二是制定一部统一的、综合性的紧急状态法, 对紧急状态管理做出明确而全面的规定, 确立国家紧急状态中实行法治的法律基础。三是从不同方面, 在各种领域制定和完善各种专门的应急管理的法律、法规。只有这样, 才能有效保障政府治理危机时的合法性并能做到切实维护公民的合法权益, 避免危机管理的随意性、盲目性, 以免出现违法违规行为。做到“通过程序和实体的完善, 提高政府的法制保障能力”。此外, 积极借鉴国外应对突发灾害事件的法律法规, 必将对我国的应急管理法律法规的完善起到巨大的推动作用。
(四) 完善多元治理的自然灾害应急管理模式。
能否充分调动全社会齐心协力地参与是影响应急管理成败的一个重要因素。政府不是万能的, 有效的危机治理需要政府、社会公众、企业、非官方组织乃至国际社会等的共同参与, 这不仅是市场经济的外在要求, 也是政府力量有限性本身的内在需要。有效避免危机的发生和应对危机, 根本上取决于公共治理结构的优化, 应当“追求一种公私合作, 政府与社会力量互动的治理模式, 强调公共行政的二元分化, 即政府治理公共政策化和事务管理社会化。”十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出, 要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”, 在抗击冰雪灾害与汶川大地震中的志愿者的广泛参与和国际合作就是这种多元治理模式的表现。
(五) 信息充分公开与防治赈灾的国际合作并举。
我国政府在成功地应对2003年的SARS和禽流感以及2008年初的冰雪灾害以后, 已经逐渐认识到信息的充分公开是非常有助于灾害事件的应急管理的, 特别是有利于争取民众的合作以及国际上的支持。四川汶川大地震中当地民众的自救, 大量志愿者自发前往灾区参与救助重建, 以及海内外的国际援助源源不断地涌向灾区, 极大地缓解了灾情。此外, 许多自然灾害事件国际化、国际性的事实, 迫使我国政府逐步转变观念, 从被动到主动地和国际社会开展广泛的合作, 这对于迅速、高效地处理自然灾害事件作用很大。
(六) 指挥高效迅速、运作协调有力的职能体系。
地方危机应变机制落后, 部门和部门交叉重叠, 决策机制混乱, 地方和中央事权、财权的不合理划分等都是导致灾难恶化的原因。公共机构在研究方案、制定决策和检查实施等环节上耗费了大量时间, 整个救灾体制一直要最高领导层介入, 才开始逐步动员起来。救灾机构繁多却造成机构集体失灵, 以致需要再临时成立一个机构来领导救灾行动, 这充分说明公共治理体制不很健全。所以, 应借鉴其他国家有益的经验教训, 构建起适合我国国情、指挥高效迅速、运作协调有力的职能体系。
(七) 重视灾后重建阶段的经验总结与责任追究。
地方政府应急管理实践创新 篇3
关键词：地方政府；应急管理；问题；对策
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）09-0091-01
一、地方政府应急管理中存在的问题
（一）自救互救、防灾避险方面的教育缺失。近年来，发生的许多突发事件凸显了我国公众防灾避险自救互救知识的匮乏，反映到政府应急管理上就意味着政府在防灾避险和自救互救教育上的缺位。汶川地震中桑枣中学全校师生无一人伤亡的奇迹和其他学校伤亡惨重形成鲜明对比，用血的事实再次说明了防灾避险教育的重要性。地方政府必须高度重视这项教育的重要性，积极在中小学和企事业单位中开展防灾避险和自救互救教育，充分利用现代多媒体技术，加大相关知识的宣传力度，积极开展防灾救助演习，不断提高公众的防灾避险和自救互救能力。
（二）预案体系建设不够完善。目前，各地方政府应急预案体系框架虽已基本建立，覆盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，但有的预案不规范、不完整、过于原则化，可操作性不强；有的预案没有形成体系，上下脱节、不对应；有的预案与其他部门预案不衔接、难以配套；还有些地方、部门没有认真对已有的预案进行宣传和演练，有关人员对预案内容不熟悉，预案也未经过检验，存在较大的盲目性，且也没有根据现实情况的不断变化对预案进行及时的修改。
（三）领导干部应急管理理念不够科学。有些基层政府领导者应急管理意识不强。由于缺乏科学的危机管理理论作指导，有些领导干部在侥幸心理作用下，对应急管理工作缺乏足够的重视和充分的理解，应急管理工作进展缓慢。有些基层领导者应急管理与常态管理一分为二，预防意识和风险防范意识不强。避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。但是，个别领导干部把应急管理单纯理解为是对突发事件的处置和恢复工作，对突发事件的预测和预警工作缺乏足够重视和强有力的领导，预防意识的缺位，无法积极防御突发事件的产生进而造成严重后果。
二、地方政府加强应急管理的创新对策
（一）加强培训教育。
社会成熟度直接关系到政府应急管理的效果，是战胜危机不可或缺的重要资源。在突发公共事件面前，社会成熟度表现为：不害怕危机，努力寻找好的办法应对危机，能够团结一致克服危机。突发公共事件面前，最大化降低危机事件对财产或生命的损害，重在形成政府、民众和专业救援队伍三者的应急处置合力。
1.推广公众危机教育。为最大程度地降低突发公共事件的损害，除政府积极有效进行危机处置之外，公众也要不断地强化危机预防意识和应对能力。首先，在社会组织中积极开展应急演练，通过场景模拟，大力强化社会公众的防灾避险意识和自救互救能力。为保证应急演练的经常性和延续性，社会组织必须形成应急演练的相关制度，定期或不定期组织应急演练，让民众有机会不断积累自救和互救经验，切实提高应对突发事件的能力。其次，地方政府要积极开展防灾避险、自救互救防疫防病等知识和经验的一体化宣传教育，可以采取媒体宣传、社区讲座、知识竞赛答题等多种形式，传播防灾救灾和应急知识，不断提升民众的自救和互救能力。
2.加强领导干部应急管理培训。领导干部的危机意识是不是科学，对待突发公共事件的预防与处置是不是及时都直接决定着突发事件的发生或危害程度。因此，必须高度重视领导干部应急管理培训工作，要把提升应急管理能力和水平作为领导干部应急培训的重点。首先，必须合理选用培训内容，灵活采用多种教学方法，切实提高领导干部处置突发事件的能力。其次，要逐渐建立起领导干部应急管理培训的长效机制。在各级党校或行政学院开设应急管理专业课程，并作为领导干部培训的基本教学内容。
3.强化救援队伍专业教育。专业救援装备、救援技术，对于应急救援来说尤为重要。因此，一是提高专业救援队伍人员的心理承受能力和心理调适能力，始终以良好的精神状态投身于抢险救灾一线工作。二是要加强救援队伍相关救援专业知识、医疗知识的学习和自身身体素质的提高，在灾难面前利用专业知识开展救援活动，挽救宝贵生命。三是定期组织专业救援队伍进行模拟演练，积累抢险救援实战经验。
（二）完善预案体系建设。
健全完善的应急预案体系是实行“一案三制”制度的前提和基础。目前，全国各地方政府都在加紧制订和完善应急预案体系，应注意以下原则：一是风险评估先行的原则。构建突发事件风险评估体系主要包括成立风险评估专家组、制定保障措施、制定预案、定期演练等四个环节。二是突出地方特色的原则。地方政府制定应急预案，必须审慎分析本地所处的地理位置、气候条件、经济社会发展等实际情况，分析总结以往突发事件发生的原因、背景和趋势，发现潜在隐患，科学预测可能产生的突发公共事。
（三）整合信息资源，建立管理体制。
建立健全完善的应急管理体制，有助于政府应急管理的制度化和规范化发展。其中最重要的一点是加紧完善政府应急管理的法规和制度建设，通过法规和制度明确规定应急管理机构的权责，保证各运行机制之间的顺畅关系。强化常态应急管理机构的领导权威。
建立统一高效的应急信息平台。一方面，要构建全面覆盖的应急指挥系统。建立应急管理信息系统、电视会议系统、遥感遥测系统、全球定位系统、地理信息系统等集成，并将应急指挥平台和省、市、县以及企业安全生产应急平台的横向互联与纵向贯通，构建覆盖地方政府范围的信息平台，从而为应急救援决策和指挥提供有力的支撑。另一方面，应考虑由地方政府牵头，责成相关部门配合，规范各级各类信息建设标准，整合各种信息资源，形成完整、统一、高效的应急管理信息系统，特别是对涉及应急处置的城市建设、人口分布、交通、消防、医疗卫生、救援物资等信息进行整合。
参考文献：
[1]张海波.中国应急预案体系的运行机理、绩效约束与管理优化[J].中国应急管理.2011（06）
非政府组织参与应急管理分析 篇4
非政府组织已经成为当今世界各个国家和区域应对危机的一股重要力量。政府在应对危机过程中具有主导作用是无庸质疑的,然而,仅仅依赖政府是远远不够的,还需要充分发挥非政府组织的力量。非政府组织作为独立于政府与市场之外的第三种力量,充分发挥其专业性、灵活性和强大的社会动员力等优势,在应急管理中成为政府强有力的补充力量,其作用不容忽视。非政府组织参与应急管理是一种客观必然性,显示着自身优势。
一、非政府组织参与应急管理的优势分析
非政府组织参与应急管理的必然性是行政改革的必然反映与结果。政府作为公共权力的载体,长期以来一直在公共事务中起着主导作用,甚至被认为是公共事务治理的唯一负责人。但随着我国经济体制和行政体制改革的推进,现代社会的集中化统治与权力的一元化独占态势被打破,取而代之的是多元化参与。政府、市场、社会、公民的多元共治已成为当代重要的治理模式。尤其在应急管理这个复杂、系统的社会公共工程中,更需要危机治理主体的多元化。基于公共危机具有巨大的社会危害性、不确定性、潜伏性和难以预测性等特点,政府因其地位、职责所在,以及其独特的优势如大量的财、物资源的供给、严密的管理体系、强制性的管理机制等,一直以来在应急管理中起着主导作用。但政府也有如层级过多、信息传递不及时以及应对危机不够灵活等局限性,要使应急管理具有更大的灵活性和高效性,就需要各种社会力量的相互配合和协作,因此非政府组织逐渐形成应急管理的主体优势。作为社会力量主体的非政府组织鉴于其自身所具有的独特优势,已经责无旁贷的成为应急管理的重要参与主体。
(一)作为“第三种力量”的优势分析
非政府组织作为独立于政府、市场之外的“第三种力量”,是一个庞大的社会组织体系,代表着社会中不同层次、不同阶层、不同团体的利益,起着上接政府、下连社会的“桥梁”作用。在应对公共危机时,非政府组织就能够凭借其广泛的社会基础进行社会动员,最大程度地凝聚民间的社会资本,有效地整合社会资源,调动最大的社会力量投入到危机的应对之中。同时也能动员政府无法充分动员的国内外资源,为应对公共危机提供必需的物力和人力支持。
(二)作为社会动员力量的优势分析
非政府组织是社会动员的主要力量。有人将社会动员行政动员作比较。行政动员是一个科层组织式的,自上而下的传递指令;社会动员则不同直接在社会内部进行,因此行政动员是社会动员的导向力量,社会动员是行政动员的有力补充。由于非政府组织的动员,加速了应急的速度与能量发挥。
(三)具有较强灵活性的优势分析
在应对公共危机时,与政府决策行为缺乏弹性和政府的强制性相比,非政府组织表现出很强的灵活性和适应能力。大多数非政府组织规模相对较小,不受制于政府和其他组织,能更迅速有效的做出反应,灵活地调整自己的具体工作内容和工作方法,顺应社会公众的心理并借助有说服力的社会公益活动来为应对公共危机服务,满足社会不同的要求。
二、非政府组织参与应急管理的方式
非政府组织参与应急管理是贯穿应急全过程、渗透社会各领域的参与,在应急的不同的阶段通过预测与预防、物财提供、人力聚集、善后修复等不同的方式发挥着积极的作用。非政府组织在应急管理中的重要作用的发挥主要通过以下几种方式:
(一)参与信息收集与预测的方式:
及时、有效地信息收集和预测,是非政府组织有效参与应急管理的重要体现。非营利组织具有较强的专业知识、实践经验,紧密、广泛贴近民众,对社会群体中的各种问题具有十分敏锐的触觉,因此,它们信息来源渠道也较多,信息传递速度快,收集信息的功能较强。在危机发生之前,可以通过各种信息渠道及时地反映危机信息,给有关政府部门提供有效的决策信息,起到防患于未然的作用。
(二)参与物财保障与供给的方式
非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集者。在危机发生后,非政府组织可以广泛动员政府财政体系之外国内外社会各界进行募捐,为灾区捐款捐物,向危机受害者提供最直接的人力和物力的援助,为应急管理中的物力和财力提供了保障。
(三)参与专业技术保障的方式
非政府组织参与应急管理为应对突发事件提供了强有力的专业化技术支持,大多数非政府组织都是围绕一定专业目标,并根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,最后形成了具有专业特长的人员组合,尤其是一些学术团体、行业组织,集中了本行业中的优秀人才。非政府组织无论是在实际的活动开展中,还是在管理组织的事务中,都能够更具有针对性地满足各种需要,为群众服务,并给复杂的和非常态的公共危机治理带来新的思维和转机。
(四)参与人力聚集的方式
非政府组织的人力聚集为应急管理中的人力资源提供了保障,志愿者是最活跃的力量。志愿者与政府人员不同,他们是志愿加入到某个专业性组织中,具有较强的专业性、主动性和灵活性,能够更加积极灵活的参与到危机的应对中来,并对相应危机事件提供对口的专业技术支持,同时他们也是非政府组织公益性的直接体现,他们强烈的使命感、对事业的执著和对组织的归属感是非政府组织应急方式的有效性所在。
(五)参与善后修复的方式
善后修复是非政府组织参与应急管理的一个不容忽视的环节,主要表现在以下几个方面:一是动员各项物质和人力资源,组织公众和志愿者更有效地进行社会财产、基础设施等的恢复重建工作,在物资、人员、信息、技术上提供直接的支持。二是参与政府危机管理的评估工作。充分发挥非政府组织的专业性,确保评估的准确性和科学性。通过全面、客观、科学、规范的评估,公正地调查危机发生原因、评估危机的损失程度。三是积极配合政府进行管理、维护社会秩序,防止衍生灾害的发生。
三、非政府组织参与应急管理的改进对策
非政府组织通过不同的方式在应急管理中发挥着日益重要的作用,但仍存在一些原因制约非政府组织有效性的发挥,因此应从以下几个方面加以改进:
(一)健全非政府组织在应急管理中的法律规范
非政府组织在应急管理中的有效参与需要法律保障。一是,应以法律的形式把责任主体具体落实到非政府组织身上,明确其在危机中的权力与职责。二是,应加紧制定和完善管理非政府组织的各种单项法规,改善以往立法层次低、侧重登记管理等问题,并逐步完善对非政府组织依法监督和管理的长效机制,从而实现对非政府组织参与公共危机治理加以有效规范和指引的目的。
(二)加强政府与非政府组织的功能整合。
政府、企业和非政府组织是应急管理的主体,只有三者发挥各自的独特优势,通力配合,达到功能的最优化整合,才能有效应对各种突发事件。因此,建立良好的沟通、协作机制,积极整合和利用相关资源,协同一致、高效运作显得特别重要。作为政府应该始终坚持核心作用,进行统一调配,协调指挥;而非政府组织则应全力协助政府部门的工作,服从政府部门的命令和安排,以求得到资源的最大化整合,在应急管理中发挥最大的作用。
(三)提高非政府组织的自身能力
非营利组织作用的发挥最终还是由其自身能力决定的。要提高非政府组织的自身能力,一是要完善非政府组织的内部治理结构和规章制度。主要是建立健全各项规章制度,使非政府组织的各项活动有章可循;二是要强化组织自律和对内部人员的激励约束机制,加强组织内部有效的分权与相互监督,完善对经营管理层的激励约束机制,吸引高素质人才,促进组织的专业化建设;三是,要加大技术装备系统开发力度。采用先进科技,优化系统功能,购置先进的特种车辆、侦检设备、防护器材及通讯设备等,还要不断研究、开发新技术和新装备,保证救援力量使用更先进的技术和装备。只有非政府组织不断提高自身能力,才能在应急管理中独挡一面,发挥其独立、高效、至关重要的作用。
(四)建构非政府组织参与应急管理的社会文化
良好的社会文化是非政府组织参与应急管理的有力的外部环境。非政府组织的成长壮大并有效参与应急管理,需在全社会弘扬非政府组织的精神内核——志愿精神,提高广大公民的公益与奉献精神。另外,还需加强危机的宣传、培训和演练力度。中国公民普遍缺乏实地的危机应对和救助经验,一旦发生危机事件需要寻求紧急避难时,多数人会陷入恐慌状态,贻误避难或抢救的最佳时机,造成局面失控,甚至会导致现场秩序无序化并产生更大的恐慌。因此应有组织的到社区、单位等地方对广大公民进行危机意识和相关危机自救知识宣传教育。而作为非政府组织,也应该针对不同的危机类型,对其组织成员进行专业培训和救援演练,培养应对危机的实践能力。当然,这种良好的社会氛围和较高的危机意识,是一个循序渐进的过程,需要全社会公民和政府各方面的通力配合、长期协作才能形成。
(五)开展非政府组织之间的国际交流与合作
绥化市人民政府应急管理办公室 篇5
关于印发绥化市洪水灾害应急预案的通知
各县（市、区）人民政府，开发区管委会，市政府各有关委、办、局：
《绥化市洪水灾害应急预案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。
二〇〇七年六月二十八日
绥化市洪水灾害应急预案
为了切实做好突发事件的防范工作，提高防御洪水灾害的应急反应能力，保证抗洪抢险和救灾工作高效有序地进行，最大限度地避免或减少人员伤亡和洪水灾害的损失，保障社会经济的稳定发展，特制定本预案。
一、指导思想和工作目标
1、指导思想：坚持科学发展观和以人为本的思想，积极防御洪水灾害，为建设社会主义新农村，构建和谐社会提供有利保障；贯彻“安全第一、以防为主、常备不懈、全力抢险”的工作方针，努力实现由控制洪水向管理洪水的转变；统一领导，分级管理，分工负责，科学调度，完善防洪基础设施，把工程措施和非工程措施相结合，提高防洪综合能力，确保安全度汛，最大限度地减轻洪涝灾害的损失，为社会经济的可持续发展提供有力的支撑。
2、工作原则：实行各级人民政府行政首长抗洪工作负责制，统一指挥，分级分部门负责；实行统一调度，从流域或区域的大局出发，统筹兼顾、突出重点，局部利益服从全局利益；以保障人民群众的生命安全为首要目标，促进社会经济的稳定和发展。
3、编制依据：依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《黑龙江省实施<中华人民共和国防洪法>条例》、《黑龙江省实施<中华人民共和国防汛法条例>细则》和《绥化市人民政府突发公共
事件总体应急预案》等法律法规，制定本预案。
4、适用范围：本预案适用于全市范围内洪水灾害的预防和应急处置。突发性洪水灾害包括：江河洪水、水库垮坝、渍涝灾害、山洪灾害等突发性因强降雨引发的水灾以及由地震、恐怖活动等引发的水库垮坝、水闸倒塌等次生衍生灾害。防范重点，一是松花江、呼兰河、通肯河等主要江河堤防；二是16座大中型水库，尤其是东方红、津河等重要的大中型水库和联丰、胜利、燎原等严重病险水库；三是前
三、后八等威胁交通干线和村屯安全的小型水库。
5、工作目标：确保主要江河堤防、大中型水库等重要基础设施的安全，确保人民生命安全和社会稳定，做到标准内洪水堤防不决口、水库不垮坝，发生超标准洪水时全力抢险救灾，将灾害损失降到最低程度。
二、防洪抢险指挥体系及职责
1、防洪指挥机构
绥化市人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称市防）负责领导全市的洪水灾害防御工作。其办事机构绥化市人民政府防讯抗旱指挥部办公室设在市水务局。市防由绥化市市长任总指挥。市政府分管副市长、市政府分管副秘书长、军分区参谋长、市建设局局长、市财政局局长、市商务局局长、市发展和改革委员会主任、市农委主任、市水务局局长任副指挥。市公安局、市安监局、市粮食局、市水务局、市经委、市气象局、市水文局、市林业局、市电业局、市广播电视局、市石油
公司、市交通局、市政府新闻办公室、省通信绥化分公司、市供销合作联社、市民政局、市粮食局、市卫生局、省农垦总局绥化分局、绥化车务段的负责人为指挥部成员。
2、职责分工
绥化市防汛指挥部负责贯彻落实国家防总和省防以及市委、市政府有关防汛工作的政策、法规和指令，组织实施全市的洪水灾害防御和灾后安置工作。
总指挥(市委副书记、市长)：负责全市的洪水灾害防御工作。
副指挥(副市长)：协助总指挥抓好抗洪抢险工作。
副指挥(绥化军分区副司令员)：协助指挥协调、调度绥化军分区部队参加抗洪抢险和救灾工作。
副指挥(市水务局局长)：负责防洪工程的建设、管理和洪水调度工作，分析防汛形势，组织专家提供防汛技术支持。
市财政局：负责筹集安排全市抗洪抢险救灾资金，及时拨付到位，并监督使用。
市发改委：负责组织协调全市防洪工程建设与水毁工程修复计划。
市农委：负责农业救灾和恢复生产工作，并及时掌握农业受灾情况。
市经委和商务局：负责协调防汛和抢险救灾所需的物资和食品，保证及时供应。
市水务局：负责防汛日常工作和洪水调度，提供抗洪抢险的技术
指导，组织落实应急度汛工程建设以及水毁工程的修复工作。
市气象局：负责提供准确、及时的气象信息，做好暴雨预报工作。
绥化水文局：负责测报江河水情和洪水预报工作，及时提供水情信息。
市公安局：负责防汛时的社会治安工作，在紧急防汛期组织群众安全转移，保护防洪工程设施，保障社会稳定。
市安监局：负责监督和处理防洪抢险救灾中重大安全事故工作。市民政局：负责核查灾情和灾民的生活保障、灾后重建等工作。市建设局：负责城市防洪工作，保证汛期居民生产、生活的安全。市交通局：负责公路交通设施的安全度汛工作，为运输抢险物资、人员和撤离危险区的群众落实运输工具。
省通信公司绥化分公司：负责本系统通信工程的安全度汛和防汛通信保障工作。
市广电局：负责抗洪抢险救灾的宣传报道工作。
市卫生局：负责灾区的医疗救护和卫生防疫工作。
绥化电业局：负责本系统电力工程的安全度汛和防汛救灾期间的电力供应工作。
市林业局：负责行洪区内林木的清障工作和落实防汛抢险用的木杆等物资，并做好林业系统的防汛工作。
市石油公司：负责防汛抢险车辆和设备的油料供应。
市供销联社：负责联系、协调、储备、供应防洪抢险物资。
市政府新闻办公室：负责采集防洪信息和新闻发布工作。
省农垦绥化分局：负责农场系统的防汛抗洪工作。
绥化车务段：负责抗洪抢险、救灾人员及物资设备的铁路运输工作。
绥化军分区、预备役团、武警支队：承担抗洪抢险和救灾的应急任务。
3、紧急状态下的抗洪抢险救灾组织及职责。在紧急状态下为了协同作战，增加合力，市防汛抗旱指挥下设8个职能小组。各小组的设置及成员单位的职责如下：
(1)资金组：负责防汛抢险所需资金和物资的筹集调拨。负责单位是市财政局，成员单位是市供销社，经委、商务局、市水务局。
(2)交通组：负责运送防汛抢险人员和物资，为紧急撤离人员及时提供所需车辆，为防汛专用车辆行驶提供方便条件。负责单位是市交通局，成员单位是绥化火车站、市公安交警支队。
(3)保障组：负责抢险队伍的后勤保障工作。负责单位是市经贸委，成员单位是绥化电业局，市石油公司、市粮食局。
⑷通讯组：负责防汛抢险期间的通信工作，确保通信网络的畅通。负责单位是市网通公司，成员单位为市移动公司、联通公司、铁通公司。
(5)安置组：负责受灾地区灾民的生活安置、救济和卫生防疫工作。负责单位是市民政局，成员单位是市卫生局。
(6)保卫组：负责受洪水威胁群众的安全转移工作和灾区的社会治安工作。负责单位是市公安局。成员单位是市林业局、市建设局和绥化农场局。
(7)兵力调度组：负责抢险期间部队兵力的调配。由绥化军分区负责。
(8)综合组：负责防汛抢险情况综合和宣传报道工作，提供雨情、水情、汛情信息。下达市防汛指挥部的防汛指令。负责单位是市水务局，成员单位为市农委、市气象局、绥化水文局和市广播电视局、市政府新闻办公室。
（二）防汛工作责任制度
为了加强对防汛抗洪工作的领导，落实防汛工作的责任，特制定各项防汛责任制如下：
1、行政首长防汛责任制。绥化市市长、防汛抗旱指挥部总指挥对全市的防汛工作负总责。主要职责是：
⑴贯彻制定有关防汛工作的方针政策，部署全市的防汛工作。
⑵指挥督促各县（市、区）、开发区管委会和相关部门共同做好防汛工作。
⑶对洪水调度、抗洪抢险等重大事项做出决策，落实防御洪水的紧急措施。
⑷发生洪水时，亲临一线指挥，组织动员群众，调动一切力量，有效地进行抗洪抢险斗争。
2、市防领导包县（市、区）防汛责任制。市防领导分包全市的10个县（市、区）的防汛工作。主要职责是：
⑴按照市防汛抗旱指挥部的部署，负责责任区的防汛工作。⑵督促检查所包县（市、区）做好各项防汛准备工作。⑶掌握责任区的汛情，研究对策，帮助地方解决防汛中的实际问题。
⑷加强市、县（市、区）防汛抗旱指挥部之间的联系，通过当地防汛部门，组织指挥抗洪抢险斗争。
3、市级领导及市防领导包重点工程防洪责任制。市级领导及市防领导分包全市16座大中型水库和松花江、呼兰河、通肯河等主要江河堤防的防汛抗洪工作。主要职责是：
⑴认真检查重点防洪工程，及时消除工程隐患，提前做好各项准备工作。
⑵督促所在县（市、区）及工程管理单位搞好防洪工程建设。
⑶掌握所包工程的汛情，科学决策，科学调度洪水。
⑷发生重大汛情、险情时，亲临一线指挥，组织抗洪抢险，确保重点工程安全。
上述各项防汛责任制责任人名单见每年市防汛指挥部印发的防汛责任制。
三、预防和预警机制
1、江河洪水预警。当松花江、呼兰河、通肯河及努敏河、克音河、欧根河等主要江河和重要的小河流即将出现洪水时，绥化水文局负责做好洪水预报工作，及时向绥化市防汛抗旱指挥部报告江河水位、流量的实测情况和洪水走势，分析洪水频率，为洪水预警提供依据。安帮河、海伦河、墨尔根河等小河流由所在乡（镇）政府向当地县（市、区）防汛指挥部报告水情。
2、水库洪水预警。当大中型水库水位超过汛限水位时，水库管理单位要向绥化市防汛抗旱指挥部办公室逐日报告雨量、水位、流量等水情信息。当水库出现险情时，管理单位应立即向上级防汛指挥机构报告。小型水库由所在乡（镇）向当地防汛部门报告洪水信息。
3、暴雨天气预警。当天气预报将有暴雨发生时，绥化市气象局要提前向市防汛指挥机构报告暴雨范围及雨量等相关信息。
4、洪水信息发布。根据气象、水文部门和水库管理单位提供的洪水信息，当主要江河有可能发生20年一遇以上洪水、小河流发生10年一遇以上洪水、大中型水库发生超标准洪水或因其它不可抗拒因素可能造成垮坝失事时，由绥化市防办按照管理权限向社会及有关单位发布预警信息。水库管理单位和河道管理部门也应在第一时间向洪水涉及范围的政府发出预警，为群众安全转移争取时间。
5、洪涝灾情信息。县（市、区）防办要及时向绥化市防办报告洪涝灾害发生的时间、地点、范围、受灾人口、经济损失等受灾情况，为绥化市防汛指挥部组织抗灾救灾提供决策依据。
四、抗洪抢险预案
1、松花江防洪预案。松花江为国家主要江河，流经绥化的肇东市，堤防长度为68.03公里。近三年内，将对松花江干流肇东段堤防进行全面的整修加固。该段堤防的防洪标准，将由20年一遇提高到50年一遇。当松花江涝洲站发生20年一遇以下洪水时（相应洪水位为123.37米），肇东市防汛抗旱指挥部要组织抢险队伍，加强巡查工作，自筹防汛物资，消除险工隐患，确保堤防工程安全。当涝洲站发生20年一遇以上洪水时，绥化市防汛抗旱指挥部的负责人要迅速上岗到位，组织指挥部成员单位，按照职责分工，迅速赶赴抗洪第一线组织抗洪救灾。从各县（市、区）抽调人员，增加堤防的防守力量，在穿堤道口、沙基沙坝、渗漏堤段加大备土量，发现险工隐患要及时消除。不能正常运用的闸站要进行封堵，防止发生意外。并要抽调军分区兵力加强重大险工的防守，迅速加固，消除险工。市水务部门要抽调技术力量，提供技术支持。并将重大险情和洪水发生的情况及时上报省防和相邻地区，请示上级支持，警示下游提前做好抗洪准备。要以人为本，迅速转移受洪水威胁的群众。具体的人员转移、安置和救灾工作按肇东市制订的防洪预案实施。必要时弃守坝外民堤，破堤行洪，提高行洪能力，确保国堤安全。
2、呼兰河防洪预案。呼兰河是松花江主要支流，是我省重要河流，流经绥化的庆安、北林、望奎、青冈、兰西5个县（区），堤防长度为339.81公里。当呼兰河发生20年一遇以下洪水时（秦家水文站的相应水位为151.77米，兰西水文站的相应水位为125.80米），由相关5
个县（区）防汛抗旱指挥部组织抗洪抢险队伍，加强辖区内堤段的巡堤查险工作，备足抗洪抢险土方，自筹防汛物资，消除险工隐患，确保堤防安全。当发生20年一遇以上洪水时，绥化市防汛指挥部的领导成员要上岗到位，组织有关单位，开展呼兰河流域的抗洪抢险及救灾工作。水务、水文、气象部门要及时会商，分析预测雨情、水情、汛情的态势，综合考虑通肯河、努敏河、克音河等中小河流洪水和柳河、津河、幸福等中型水库洪水对呼兰河洪水的影响，提供全面准确的决策依据。加强堤防的防守力量，组织抢险队伍，加固险工弱段，消除工程隐患。必要时弃守坝外民堤，破堤行洪，提高河道行洪能力。呼兰河中、下游的兰西、望奎、北林等县（区）阻水的民堤、林木较多，要作为清障的重点。并要做好绥望大桥破路行洪的准备工作，确保行洪畅通。北林、兰西两县（区）行洪区内的村屯较多，要及时组织群众转移。具体的人员转移、安置、救灾工作按相关县（区）的防洪预案组织实施。
3、通肯河防洪预案。通肯河是呼兰河的主要支流，也是我省的主要河流，流经绥化的海伦、明水、望奎、青冈4个县（市），堤防长度为262公里。当通肯河发生20年一遇以下洪水时（联合水文站相应水位为168.00米、青冈水文站相应水位为139.86米），由相关县（市）防汛抗旱指挥部，组织抗洪抢险队伍，加强辖区内堤段的巡堤查险工作，备足抢险土方，筹集防汛物资，消除险工弱段，确保堤防安全。当发生20年一遇以上洪水时，由绥化市防汛抗旱指挥部组织通肯河流
域的抗洪抢险救灾工作。水务、气象、水文部门要及时会商，分析预测雨情、水情、汛情的态势，综合考虑海伦河、扎音河、乌龙沟等支流洪水和东方红、联丰、燎原、胜利、爱国等大中型水库泄洪对通肯河洪水的影响，特别是对联丰水库泄洪要引起高度重视。必须统筹全局，科学调度洪水。同时加强堤防的防守力量，发动群众日夜巡堤查险，集中力量加固险工弱段。尤其是明水县树人段和青冈县兴华段为薄弱堤段，要进行重点加固。要做好明海公路桥、青望公路桥破路行洪的准备工作。还要重点做好通肯河下游行洪区的清障工作，提高河道的行洪能力。通肯河堤防的实际防洪能力较低，要注意受洪水威胁群众的转移工作。具体人员的转移、安置、救灾工作按照相关县（市）的防洪预案组织实施。
4、小河流防洪预案。我市境内共有努敏河、克音河、欧根河等小河流35条，这些河流的堤防设计标准为20年一遇，但实际防洪能力不足10年一遇。当发生10年一遇以下洪水时，由相关县（市、区）防汛抗旱指挥部组织抗洪抢险救灾工作，加固堤防，消除险工弱段，确保堤防安全。当发生10年一遇以上洪水时，由绥化市防汛抗旱指挥部组织抗洪抢险救灾工作，力保堤防安全，重点做好群众的安全转移工作，保证人民生命安全。人员转移安置和救灾工作按相关县（市、区）的防洪预案组织实施。
5、水库防洪预案。坚持防洪与灌溉相结合，汛期洪水调度与洪水资源利用相结合。大型水库的汛期调度运用，按省防批复的文件执行。
中型水库的汛期调度运用按市防批复的文件执行。小水库的调度运用按县（市、区）防汛部门的批复文件执行。当水库发生工程设计标准以下洪水时，由相关县、（市、区）防汛指挥部及水库管理单位组织抗洪抢险工作，确保水库工程安全。当水库发生超标准洪水时，由省、市、县三级防汛指挥部门共同组织抗洪抢险工作，并给予技术、资金、物资等方面的支持，力保水库安全。一旦发生不可抗拒的洪水灾害，立即组织群众安全转移。重大险情抢护和人员转移方案按相关县（市、区）的防洪应急预案执行。
6、城镇防洪预案。城镇内防汛工作由市及各县(市、区)城建部门具体负责，提前制定好城镇防汛工作方案，在汛前对排水沟进行清淤，对淤积堵塞的桥涵和下水管道进行疏通，保证排水畅通。对低洼积水严重的居民区要准备好抽水设备，对危房要搞好调查登记，做好搬迁准备，保证安全度汛。
7、山洪灾害应急预案。市水务、水文、气象、国土资源等部门密切配合，实现信息共享，提高预报水平，及时发布预报、警报。庆安、绥棱、海伦、望奎等可能遭受山洪灾害的地方，应主动采取预防和避险措施，按照当地制订的山洪灾害防御预案，确定区域内易发生山洪灾害的地点和范围，制订安全转移方案，一旦发现危险征兆，立即向群众报警，快速转移，确保人身安全，并报本地防汛指挥机构，以便及时组织抗灾救灾。
五、应急响应
根据绥化市洪涝灾情的严重程度和范围，绥化市的应急响应行动分为三级。
1、Ⅰ级应急响应。当松花江干流肇东段发生特大洪水、呼兰河发生全流域特大洪水或大中型水库发生特大洪水时为I级响应。
对于Ⅰ级响应，绥化市防汛抗旱指挥部总指挥主持会商，视实际情况启动防御洪水预案，作出防汛抗洪应急部署。市防密切监视汛情，做好汛情的预测预报工作，加强洪水调度，派专家组赴一线进行技术指导。每天在绥化电视台发布汛情。请示省防为灾区提供资金和物资帮助。绥化市防宣布本地区进入紧急防汛期。市防领导成员按照职责分工到分管的责任区指挥防汛抗洪工作，动员群众加强巡堤查险和堤防防守，修复险工弱段，控制险情发展。抽调军分区兵力防守重点防洪工程，进行紧急抢险加固。根据预案转移危险区群众。铁路、交通、民政、卫生等各成员单位要根据各自的防汛职责，在运输、救灾、防疫等方面全力配合，做好抗洪救灾的相关工作。市防办要增加值班人员，加强值班工作，坚持24小时值班，全程跟踪雨情、水情、险情和灾情，并及时向有关方面报告情况。
2、Ⅱ级响应。当松花江干流肇东段发生大洪水；呼兰河流域发生全流域大洪水或呼兰河、通肯河两河中有一条以上河流发生特大洪水；大中型水库发生大洪水；多个县（市、区）发生严重洪涝灾害时为Ⅱ级响应。
对于Ⅱ级响应，绥化市防副总指挥主持会商，作出相应的工作部
署。市防要加强值班值宿，密切监视汛情、险情、工情的发展变化，做好汛情的预测预报工作，对发生特大洪水的河流派专家赴一线进行技术指导，加强洪水调度。在绥化电视台不定期发布汛情通报。请示省防为发生特大洪水的河流的相关县（市、区）提供资金和物资帮助。分管灾区的市防领导成员按照职责分工到第一线指挥抗洪抢险救灾工作。绥化市防各成员单位要按照职责分工，重点支持重灾区的抗洪救灾工作。相关县（市、区）宣布进入紧急防汛汛期，组织当地群众加强巡堤查险，加固险工弱段，控制汛情发展。必要时根据预案转移危险区群众。当地防汛指挥部要加强值班值宿，及时向上级报告雨情、水情、险情、灾情和抗洪救灾等方面的情况。
3、Ⅲ级响应。当松花江、呼兰河、通肯河等重要江河发生较大洪水，堤防工程出现重大险情；大中型水库发生较大洪水并出现严重险情；多个县（市、区）发生洪涝灾害为Ⅲ级响应。
对于Ⅲ级响应，绥化市防领导成员、市水务局主管防汛工作的副局长主持会商，作出相应的工作安排，监视汛情的发展变化，加强防汛工作的指导。派出工作组，检查督促各县（市、区）抓紧落实防汛抗洪的各项准备工作。相关县（市、区）防汛指挥机构要加强防汛工作的领导，进行全面部署，完善防洪工程设施，筹集防汛资金和物资，积极开展抗洪救灾工作。并按规定，逐级上报汛情、工情、险情、灾情等防汛信息。绥化市防各成员单位要按照职责分工，积极开展工作，给灾区必要的支持。
六、应急保障
为了确保抗洪抢险救灾工作的顺利进行，制订如下应急保障措施。
1、工程保障。在进入主汛期前，各县(市、区)要抓住有利时机，组织群众大搞防洪工程建设，消除堤防险工弱段，准备抢险土方，提高防洪工程标准。松花江堤防按照50年一遇标准，进行全面加固。呼兰河、通肯河堤防要尽快达到20年一遇以上防洪标准。努敏河、克音河等小河流堤防要达到10年一遇以上防洪标准。大中型水库要逐一进行消险加固。落实堤防、水库的建设计划，确保工程建设的资金及时到位，加快工程建设步伐，保证工程建设质量，按时完成各项防洪工程建设任务，为安全度汛提供可靠的工程保障。
2、队伍保障。各县(市、区)要在沿河和水库周围各乡镇组建防汛抗洪抢险队。各抢险队主要承担所辖区域内的抗洪抢险任务，其人员组成和调度方案由地方自行制定，并由县(市、区)防汛指挥部组织调度。当发生流域性或超标准洪水，人民生命财产受到洪水威胁时，各县(市、区)防汛指挥部门可根据需要向市防汛指挥部提出申请，请求绥化军分区、预备役团、武警部队的支援。当汛情危急时，可向省防汛指挥部门提出申请，请求部队支援抗洪抢险。由武装部队承担重点防洪工程的抗洪抢险任务。
3、物资保障。省防汛指挥部在我市设有防汛物资专储库一座。在我市重点河流和大中型水库发生超标准洪水时，如各县(市、区)自筹物资不足，经省、市防汛抗旱指挥部协调批准，根据抗洪抢险的实际
需要可调用省储防汛物资。各县(市、区)要按照防洪抢险的需要，筹集足够数量的防汛物资。全市年计划储备防汛编织袋180万条，编织布14万平方米，无纺布4.8万平方米，木杆1400立方米，铁线100吨，块石1050立方米，砂石6000立方米、草袋1 3.0万条。各县(市、区)要按照计划落实好储备物资的单位和地点，保证数量，保证质量。重点部位的抢险物资要提前到位，以备急需。
4、制度保障。对于抗洪抢险建立如下制度。
⑴防汛会商制度。对于汛情由市水务局组织水文、气象等部门对汛情进行不定期会商，及时为防汛指挥部提供决策依据。对于抢险技术由市水务局组织水文、交通等相关部门的专家，分析会商抢险方案，为防汛指挥提供技术保障。对于重大决策由市防汛抗旱指挥部组织有关人员进行会商，做到科学决策，统一指挥。
⑵防汛工作检查制度。防汛工作检查主要围绕组织机构、度汛方案、防洪工程、物资经费、河道清障、通信设施等方面进行。先由县(市、区)或基层单位进行自查，然后市防汛抗旱指挥部进行全面检查。
⑶洪涝灾害统计制度。由防汛办逐级上报洪涝灾情，要真实、准确、及时、全面地反映洪涝灾害发生的基本情况以及造成的经济损失。报表分为定期统计报表和实时统计报表两类。由县(市、区)防汛抗旱办公室上报，市防汛抗旱办公室汇总、核实后上报省防办。
⑷值班值宿制度。值班值宿人员要及时掌握汛情，包括雨情、水情、灾情和工情，加强防汛部门的上下联系，沟通防汛信息。如发生
重大汛情和灾情，要做好记录，以备查询，并及时向有关领导或上级汇报。了解堤防、水库的防守情况，特别是发生的险情及处理情况。准确及时地传达防汛调度命令及意见。熟悉辖区内的防汛基本资料，妥善处理防汛日常工作。坚守防汛岗位，按时交接班，不准漏岗。无论公出还是私事，如果不能到岗，自行安排与其他值班值宿人员串值。
⑸防汛信息发布制度。有关洪水突发事件的决策方案、汛情信息、洪涝灾害情况等，由市防汛抗旱指挥部指定的人员统一向社会及新闻单位发布。
应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点 篇6
文件
莎托政发[2011]8号
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关于成立应急管理工作领导
小组的通知
各村、学校、站设所：
为了进一步做好应急管理工作，根据人事变动情况，经乡党委会研究决定，成立托木吾斯塘乡应急管理工作领导小组，成员名单如下：
组长：马木提·赛来（党委副书记、乡长）副组长：努尔买买提·穆莎（乡党委委员、人大主席）许伟（党委副书记、政法书记）
努尔古丽·买买提明（纪检书记）李刚（党委委员、常务副乡长）周杰锋（党委委员、武装部部长）玉山江·艾山（党委委员、统战干事）成 员： 吐逊江.沙地克（派出所指导员）
刘启东（派出所所长）阿巴斯.吾守尔（民政干事）
艾买提尼亚孜·吐尔逊（中学校长）阿依沙木古丽·买买提（农科站站长）
努尔古丽·买买提（财政所所长）
吐尔逊江·买买提（土管所所长）
买买提尼亚孜·库尔班（农经站站长）
吐尔逊江·买合木提（卫生院院长）
阿不来提·买买提（畜牧站站长）
阿不力米提·阿瓦孜（文化站站长）
古尼恰木（信用社主任）
周邦平（劳保所所长）
木台力甫（粮站站长）
艾尼瓦尔·托合提（广播站站长）
斯依尼沙吾买尔（计划生育站长）卡伊萨尔·沙迪克（水管站站长）
苏力坦·马木提（农机站站长）
努尔买买提·依明（林业站站长）
白国锋（武装干事）
阿迪力江（公路护路办主任）各村支部书记
领导小组下设办公室，办公室主任由热买提江艾麦尔同志担任，副主任买吐地沙吾尔同志，工作人员白国锋。
莎车县托木吾斯塘乡人民政府
二零一一年二月二十日
主题词：应急管理工作领导小组
抄送：县应急办、政府办公室、政法委
应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点 篇7
要实现在应急管理中的联动, 政府与社会之间就要建立一种协调与合作的伙伴关系。而这种伙伴关系的确立, 一方面取决于政府是否愿意出让一定的责任与权力, 将社会力量视为与自身平等的参与主体;另一方面取决于社会是否有能力承载政府回让的权力以及由此产生的治理责任 (1) 。在我国公民社会尚未成熟的情况下, 可以适当地从以下几方面着手, 逐步实现应急管理中的政府—社会联动。
一、政府由主体力量淡化为主导力量
为了有效应对危机, 更好地履行公共服务和社会管理的责任, 政府必须从具体而繁杂的应急管理事务中抽离出来, 由主体力量淡化为主导力量。从微观领域的事必躬亲上升到宏观大局的协调控制, 促进社会资源的有效利用, 同时着力于应急管理的关口前置, 从根本上提高社会整体的应急管理水平。
1. 支持和引导社会力量参与应急管理。
政府要将善治理论纳入应急管理中, 主动突破对应急管理的垄断局面, 将社会力量纳入应急管理的主体范围。引导公众建立起诚信、友爱、宽容、互助的人际关系, 建立社会诚信机制。要让公众明白, 人与人之间的相互信任、关心、友爱、理解、宽容与帮助是战胜危机的首要要素。通过立法把社会力量的参与权加以固定而成为法定权利, 并对参与程序做出具体而细致的规定, 使社会主体的参与落到实处。同时, 为了控制整体局势与参与秩序, 也要对社会主体的某些权利与自由进行一定程度的限制。
2. 常态管理和非常态管理有机结合。
应急管理是一个政府常态管理能力在紧急情况下的集中体现。要想真正提高政府应急管理的水平, 就要将常态管理和非常态管理有机地结合起来, 寓应急管理于常态管理之中, 居安思危, 常抓不懈。针对我国国情, 主要应该做到以下两点:一是要将安全因素纳入城市或区域的总体规划中, 从硬件上提高社会的危机防范能力;二是要不断修缮应急管理体系, 尤其是要在应急预案中引入公众意见, 并且做到定期检查、实际演练与实时更新, 确保其可操作性。
二、提升公众的整体应急能力
公众往往是危机中最直接的受害者, 自我保护的本能使其具备了应对危机的主体动机。每一位公众的力量也许微不足道, 但因其庞大的基数就可以汇聚成不可小觑的合力。我国每次危机的后果之所以严重, 也和缺乏一个具有自救功能的社会群体有关。笔者结合美国、日本、新加坡等国的成功经验, 对提升公众的整体应急能力提出如下建议:
1. 危机意识的教育与普及。
危机意识教育与普及的途径具有很大的灵活性, 除了正规的学校教育, 还可以通过电视、网络、讲座、宣传等达到同样的目的。在国外, 一般把学校、社区和公共媒体作为危机教育的主渠道。首先要将危机教育纳入国民教育体系, 把防灾知识作为一种系统的教育形式对待, 使危机教育贯穿学生学习的全过程。美国、日本的危机教育都是从幼儿园的娃娃开始抓起, 给孩子植入最初元的危机意识。其次, 充分利用社区作为社会细胞的优势, 达到危机教育的最大普及。可以通过印发宣传手册、设置宣传标语、邀请讲座进社区等手段, 直接或间接地向居民传授应对危机的技能和本领。再次, 通过越来越普及的媒体渠道, 向更大范围的受众普及防灾救灾的相关知识。
2. 应急能力的训练与培养。
危机教育的目的不仅仅是为了让公众认识和了解危机, 而是要在此基础上通过训练与演习, 切实提高应急能力。同样, 应急能力训练的途径也很广泛, 然而多选择往往等于无选择, 因此, 有必要进行定期性和强制性的培训。有学者提出设立一个全国灾害日, 如唐山大地震发生的日子7月28日作为全国地震灾害日 (2) , 在这一天, 全国进行防震演习。除此之外, 各地还可以根据当地常发灾种, 设立地方性的防灾日, 进行针对性的训练和演习。另外, 可以成立常设性的防灾教育基地, 作为公众提供防灾教育及培训的专业性场所。基地内可通过视听效果、亲身体验以及专业培训等方式, 向公众传授更加系统与专业的应急技能。
三、发挥非政府组织在应急管理中的作用
非政府组织具有高度的社会渗透能力、良好的专业能力、灵活的反应速度, 可以和政府在功能上形成优势互补, 对应急管理起到重要的支持作用。但由于国情限制, 目前并未发挥出自身的优势功能。
1. 培育和发展非政府组织。
首先, 政府要转变观念, 对非政府组织进行合理定位。非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所, 而是承接政府部门社会职能的组织;不是政府职能转变形式化的工具, 而是公民社会最活跃的公共部门;不是在与政府争权, 而是在帮助政府治理社会。” (3) 其次, 要在法律与政策方面对非政府组织予以扶持。应以立法的形式确立非政府组织的社会地位, 界定政府与非政府组织在应急管理中的权责关系, 规范应急管理的程序和办法, 及时化解两者之间的矛盾, 防止政府利用公共权力侵害非政府组织的合法权益, 恢复其独立性与自治性。同时, 政府要在政策上给予帮助与扶持, 通过优惠税收制度、政府采购制度、社会保障制度等手段, 为非政府组织健康发展创造良好的外部环境 (4) 。最后, 构建良好的内外部监督机制, 以保证非政府组织的健康持续发展。
2. 提升非政府组织自身的应急管理水平。
当前我国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段, 自身独立性不足、监督制约机制缺乏等原因, 使得公众对其能力持怀疑态度, 缺乏认同。为此, 非政府组织若想加强自身能力建设, 获得社会公众的认同、支持与配合, 需要从以下几方面加以改进:一是要建立多渠道的资金来源, 争取各种形式的社会资助, 以提高自身的筹资能力;二是通过提高薪酬、建立保障等方式来吸收优秀人才, 并通过培训、交流、访问等形式来优化人才素质;三是在非政府组织内部建立完整的危机应对机制, 确保其在危机到来时能够迅速地投入到救援中去。
3. 构建政府与非政府间的合作机制。
首先, 政府组织与非政府组织之间逐步建立契约关系。在资源筹备和救援等领域, 政府可以考虑通过项目招标方式向资质良好的非政府组织“购买”服务, 政府把相关契约关系实时向社会公布。其次, 建立政府部门与非政府组织之间的应急联动系统, 一旦危机发生, 系统即可立即启动, 在彼此之间确保行动的协调与畅通。第三, 建立联系政府部门与非政府组织的机构, 这一类机构由政府部门设置, 工作人员以弹性的方式任职, 平时不在岗, 危机一旦发生则立即到岗位上发挥其作用, 具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量, 为危机解决在组织上提供保障。第四, 建立信息透明机制。除了及时公布政务信息, 还要实时发布政府和社会对非政府组织的需求信息, 动态发布对非政府组织的评估与管理信息, 确保非政府组织在阳光下透明运作。第五, 可借鉴联合国模式, 授予优秀非政府组织“咨商地位”, 在政府危机决策中导入民间机制。
四、促进企业参与应急管理
将企业纳入我国的应急管理体系, 充分发挥其在经济与技术领域的优势功能, 需要从两方面加以考虑, 一是要培育企业的公民责任意识, 二是要塑造良好的政策与制度环境。具体来说可以从以下三点着手:
1. 加强企业安全文化建设。
企业内部要营造一个浓郁的安全文化氛围, 使全体员工的行为被潜移默化地规范在所崇尚的安全价值取向和安全行为准则之中, 从而降低人为造成的安全事故发生率。一般来说, 企业安全文化建设应从制度建设和道德建设两方面展开。首先, 要建立企业的安全生产标准和安全管理制度。安全标准包括跟企业生产有关的物品的性能要求, 对试验与操作的安全规定和对各岗位的安全规程等等。企业安全管理制度是指企业为了有效地保护劳动者在生产经营过程中的安全、健康而制定的各种规章制度。安全生产标准和安全管理制度是安全生产的基础和保障, 若照章执行, 定能把企业的安全生产管理工作推向新水平, 从源头杜绝生产事故类公共危机的发生。其次, 要提高企业的安全意识和道德水平。通过宣传、教育、激励等方法, 利用影像、文字、声音等传播途径, 强化员工的安全意识, 使之逐渐成为日常生活中的自觉行动。把企业崇尚的思想意识, 员工践行的行为准则, 通过规范和引导, 逐渐内化为安全态度和职业道德, 最终在生产场所和设备的选用、设备的维护, 以及员工工作态度等呈现出来。
先进的安全文化建设, 非一朝一夕可成, 而是一个双管齐下、不断深入的系统过程, 并且要随着生产经营的发展而不断进行更新和完善。
2. 树立企业社会责任价值理念。
企业是社会的一个主要部分, 是国家的公民之一, 有权利、也有责任为社会的一般发展做贡献。作为公民的企业需要认识到以下两点: (1) 促进社会的和谐与发展, 是企业必须承担的责任和义务。“一个好的企业应该根据多种收益人群体来决定自己的企业行为” (5) 。企业公民责任价值理念强调企业的自律责任, 是企业内在的、自愿的、主动的责任选择。因此, 企业自律机制的建设尤为重要。 (2) 履行社会责任, 可以达成企业与社会的双赢。从短期来看, 企业履行社会责任是一种成本, 与追求利润最大化的本质相矛盾。但从长远来看, 可谓“一本万利”。首先, 企业将公众利益和社会整体利益放在首位, 是展示自身实力、产生广告效应的绝佳手段。根据一份调查显示, 企业在重大危机中表现的社会责任行为, 直接影响到消费者对其购买意向的变化。73%的被调查者表示“我更愿意选择购买在这次事件中积极履行社会责任的品牌” (6) 。其次, 承担社会责任可以为企业赢得长久的声誉和公信力。随着市场化改革的深入和企业竞争的加剧, 良好的声誉和公众形象是企业竞争力的重要标志, 也是其不断做大做强的前提。因此, 自觉履行社会责任, 既是社会的客观要求, 也是企业自身发展的需要, 必定能为企业带来长远的收益。
3. 为企业履行公民责任创造良好的外部环境。
推进企业履行公民责任的法制化进程。首先, 建议在《公司法》的总则中突出强调企业必须承担的社会责任。除了强调企业生产经营过程中要严格遵守劳动保护法、生产安全法和环境保护法之外, 还要规定在社会面临重大公共危机时, 企业有义务尽其所能帮助减少危机所带来的社会损失。其次, 完善公益捐赠立法。立法中要明确捐赠人的权利, 包括税收优惠待遇的具体规定、对款项用途的知情权等等, 维护捐赠人的合法权益。建议适当提高国内企业的免税标准, 以放大慈善捐赠的免税功能, 充分调动企业捐赠的积极性。
五、建立政府与媒体间的良性互动机制
媒体作为“社会之公器”, 在应急管理中起着举足轻重的作用。在新兴媒体不断涌现、各类信息无孔不入的今天, 政府与媒体已不再是原来命令与服从的关系。政府在提升信息主导能力的同时, 与媒体的相处方式也要进行相应的转变。
1. 完善政府的信息公开机制。
从历次的危机事件处理情况来看, 我国政府的信息公开工作取得了很大的进步, 但要杜绝目前仍然频繁的瞒报、谎报、误报等现象, 仍有很长的路要走。首先, 要树立信息公开理念, 做责任型政府。上个世纪“喉舌说”、“工具说”的媒体属性已如今不再适用, 对危机的遮掩、瞒报只会使其欲盖弥彰。政府要遵从“以人为本、尊重民生”的信念, 及时发布公众迫切需要了解的信息, 引导公众提前预防, 遏制危机的蔓延。其次, 要保障信息的全面、客观与真实。要知道报喜不报忧是非常不可取的行为, 这样做只会失信于民, 加大恐慌。政府要相信社会的承载能力, 相信公众会选择理性的行为。最后, 要进一步完善政府的信息公开机制, 从发布主体、操作流程、纠错机制等各环节进行把关, 最大程度地追求信息传播的正向功能。
2. 妥善处理政府与媒体的关系。
学者喻国明曾经说过, 政府和媒体最理想化的关系不应该简单到谁是谁的胳膊或大腿, 应该是朋友, 而且是诤友。在公共危机中, 媒体是信息传播的主体, 政府是应急管理的主体, 二者之间应该是对立统一的关系。
政府要加强对媒体的管理, 促进媒体公益性的充分发挥。政府对媒体的管理主要体现在几个方面:第一是选择性信息发布, 决定哪些信息需要由媒体传达给公众, 哪些不可以。信息的筛选要以有效的危机管理理论为指导。第二是监视媒体是否将信息进行准确的报道, 如果出现偏差, 就要及时采取补救措施。第三是通过媒体搜集公众的反馈信息, 以此对危机决策进行相应调整。除此之外, 政府还要防止媒体的权利异化, 避免媒体的市场化带来的权力寻租, 减少有偿新闻、虚假新闻、关系新闻的产生, 监督媒体维护公共利益的功能。
媒体要充分发挥对政府的监督作用。长期的计划经济体制下, 我国政府对行政信息的管理是以自上而下、内部层层传达的方式运作, 忽视与外界的交流与沟通。一旦发生重大危机, 政府首先考虑的是自身形象的破坏和外界舆论的压力, 常常瞒报或报喜不报忧。这样的做法往往只能由媒体来捅破, 三鹿奶粉事件就是一个典型案例。媒体监督政府的作为或不作为, 有利于决策者掌握全面、及时的信息, 做出正确决策。
六、结语
良好的社会参与是市场经济进入成熟阶段, 公民社会进一步发展的必然产物。我国目前社会参与的意识和水平都还很低, 制度环境也不甚理想, 这和我国目前的发展阶段是紧密相关的。改变这一现状, 首先要承认社会发展有其不可逾越的时间逻辑, 同时也要看到, 我国公众的参与意识正在逐步增强, 社会组织正在发展壮大, 这些都为实现应急管理中政府—社会联动提供了可行性因素。如果每个人、每个组织都从自身可以做的做起, 面对危机时, 我国政府的管理能力将会进一步加强, 社会则更多一份理智与从容。
注释
1 蔡志强.社会危机治理:价值变迁与治理成长[M].上海人民出版社, 2006
2 金磊.城市灾害学原理[M].北京气象出版社, 1997
3 陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社, 2003
4 王名.清华发展研究报告2003:中国非政府公共部门[M].清华大学出版社, 2004.
5 夏锋.企业公民责任意识在公共危机中提升.人民网-理论频道