政府应急管理

政府应急管理（共11篇）

政府应急管理 篇1

政府应急管理是风险管理的一种, 其主要包括应急措施的制订、事件识别、紧急反应、应急对策、处置、救援、善后及评估等一系列的管理行为。当出现各种灾害时应如何采取科学的决策, 怎样建设应急管理体系, 在面临环境、技术风险等带来的灾害时, 社会大众如何承受环境、技术风险已成为应急管理的重要目的。

一、应急管理科学决策在预防和处置突发公共事件中的地位和作用

1. 应急管理决策是突发公共事件处置的前沿核心。

当前, 由于各种突发事件频发, 各级政府纷纷建立危机应急管理机制, 就未来可能发生的危机事件的事前预警系统、事中的处置效果、危机事件应对的善后等环节作出规制, 而在地方政府应急管理体系中, 处于最核心地位的则是应急管理的科学决策过程。

2. 应急管理决策水平关系到突发公共事件的处置效能。

政府应急管理决策水平如何, 直接影响着决策的质量和效果, 另外, 应急管理决策层的素质、决策手段以及决策前期对突发危机的真实情况和发展态势的掌握等, 与应急管理决策水平都有着十分紧密的联系, 从某种程度上讲, 面对突发事件时地方政府的决策水平影响决策质量的高低, 而突发事件的处置效能又与决策质量密不可分。

二、地方政府应急管理决策的现状

1. 观念陈旧, 主体单一。

实践中, 一些地方政府在对突发事件作出应急管理决策时, 仍然采用行政惯性思维模式, 观念比较陈旧, 对政府机构和所属部门的力量依赖性强, 另外, 对非政府组织在应急管理决策中发挥的作用认识和重视不足, 从而造成应急管理的主体较为单一, 社会大众对应急管理的参与程度低。

2. 条块分治, 缺乏整合。

地方政府辖区内总是有这样那样的中央直属、省市直属的单位。而长期以来我国在危机应急管理方面一直采用的是分灾种分行业的管理模式, 对于应急管理的职责、衔接配合等没有明确的界定, “条”管理的单位, “块”不干预, 反之亦然。条块分治情况下, 面对突发公共事件, 纵向无法直达, 横向缺乏联系, 决策难以有效执行。

3. 经验决策, 缺乏科学。

在以往发生的突发事件中, 地方政府在进行决策时的失误主要有:处置时忽视专家咨询、专业知识指导、决策支持系统 (DSS) 的辅助决策作用, 往往依靠行政命令、行政指导, 带有强烈的个人感情色彩。

三、建立地方政府应急管理决策的新模式设想

1. 事前 (预案规划阶段) 决策模式。

基于实际需要, 事前决策模式的主要内容包括: (1) 前期决策的任务 (目标) 。 (1) 组织机构整体框架设计、专业分工、责任落实。设立最高领导机构:市 (县) 突发公共事件委员会, 应急管理协调各专业委员会;设立常设办公机构——市 (县) 应急管理工作办公室。 (2) 审定突发公共事件应急预案体系。应急预案体系首先必须有明确的指挥系统, 即在突发危机事件中, 谁应该是指挥者, 谁应该辅助指挥, 谁应在第一时间报告等一系列指令的上传下达过程必须清晰, 以便在突发事件出现时快速作出反应, 其次, 确立启用现场外应急队伍的方法;再次, 构建事态评估与应急决策的程序。 (2) 前期决策使用的原理和方法。应急管理中面对的都是社会经济系统中用数学模型无法进行精确描述的复杂型、复合型问题, 网络层次分析法即适应这种决策的需要。如为预防并及时处置大型油库可能发生的火灾灾害, 消防部门则应在油库附近地段设立一个消防中队。 (3) 事前决策支持系统。事前决策支持系统包括专业委员会或专家咨询组;人工智能决策支持系统。

2. 事中 (应急处置阶段) 决策模式。

(1) 事中决策的方法。决策属于非规范决策, 决策目标追求“相对满意”结果, 确定“实际可行”方案。目标顺序:保证人民生命——减少财产损失——缩小社会影响。 (1) 现场分析决策法。决策者“在进行政策工具的具体选择时, 往往不能适当地多花一些时间来做分析的工作”。政策分析人员必须区分优先的次序、风险的大小、成本效益的多少, 不仅要看当前的, 也要看将来的。对每一选项, 政策分析人员必须了解它使用的词汇, 支持者、反对者和提出建议和实施的时间表。 (2) 直觉决策法。运用该种决策方法进行决策时, 需要依赖于决策者的直觉以及已有的知识和经验。通过直觉决策, 能够防止“贻误战机”, 造成公众生命和财产的重大损失, 以及发生更加严重的次生和衍生灾害。 (2) 事中决策的分析论证。事中决策的分析论证也包括可行性论证和逆向论证, 逆向性论证也即反向论证, 即从相反的角度去论证决策的不可行性。

3. 事后 (恢复重建阶段) 决策模式。

事后决策的任务 (目标) 主要包括: (1) 调查与评估。通过比较执行管理活动的资源消耗和所获得的利益来确定某一项政策的实际施行效果。 (2) 恢复重建。启动恢复计划和措施, 组织开展各种善后工作, 开始实施各项恢复重建工作。

四、地方政府应急管理科学决策的政策建议

1. 加快应急管理预案体系建设。

进行风险分析和应急能力评估, 为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料, 提供划分预案编制优先级别的依据。

2. 运用网络平台和技术支持提高应急管理决策水平。

从应用整合、业务整合和数据整合三个层面建设应急信息处置平台, 使分布于不同地理位置、不同行业、不同领域的领导和专家组成统一协同工作的虚拟指挥中心。通过应急减灾信息系统, 虚拟指挥中心可以控制不同的企业应用, 处理不同的业务流程, 控制不同的数据资源。重视决策支持系统在应急管理决策中的作用, 注重听取和采纳专业委员会和专家的意见和建议, 提高应急管理决策的科学化程度, 改进决策质量。

3. 构建柔性行政指导的应急管理新格局。

在宪法、法律和规则允许的限度内, 各级政府和行政机关在处置突发危机事件中, 需要以人为本, 采取积极适度、刚柔相济的应急管理措施, 选择采用“劝告、说服、警示”等行政指导措施, 与各项行政指令相配合, 寻求行政相对人同意或协力, 从而实现处置危机应对的行政目标。目前, 在我国现有的关于公共危机安全管理的应急法律法规中, 并未明确确立行政指导措施。笔者认为, 今后我国在修订现行的应急管理法律法规或在条件成熟时, 应完善或通过立法将行政指导纳入应急管理法律规范, 内容应主要包括行政指导的原则、方式、程序、监督、责任、救济等。同时, 要充分实现行政指导措施在应急管理中的积极作用, 还需完善行政指导的运行机制, 创造其运行的良好环境, 尽量避免其负面效应, 为创建更加完善的应急法制体系提供理论支持。

4. 落实绩效考核与责任追究机制。

应急管理作为一项系统性工程, 往往牵涉到政府管理工作的方方面面, 各地、各部门由于对应急管理的重视程度存在差异, 以致于当前我国各地的应急管理进展不平衡, 因此, 我国在应急管理中应该实施绩效评估, 发挥其示范带动、宣传推动、考核促动的作用, 可以确保应急管理政策措施执行无盲区、无弱化。绩效评估作为政府应急管理制度创新和有效管理的工具, 能够使政府在行政管理各环节实现行政资源的合理配置和使用, 从而避免应急管理资源的重复建设和铺张浪费, 实现降低行政成本和提高行政效率的目的。因此, 构建并完善应急管理绩效考评与责任追究体系是当前的重要任务之一。

5. 重视网络舆论危机应急工作。

网络公共舆论在表达社会大众的思想和感情方面发挥着巨大的作用, 同时, 网络公共舆论也是政府了解民意、体察民情的重要途径之一, 因此, 对待网络舆论危机不能采用简单的封和堵的办法, 而应树立与时俱进的原则与方针, 快速抢占先机。为此, 政府应重点把握四个方面的原则:第一, 开诚布公原则, 工作中有差错就虚心、坦诚地接受媒体的舆论监督, 以人为本, 出发点是为老百姓的切身利益, 而不是为了谋求个人政绩或某些少数人的私利, 一切都没有什么隐瞒的, 让广大老百姓有充分的知情权;第二, 及时处理原则, 当出现网络舆论公共危机时, 各级政府应在第一时间了解具体事件的发生原因和发展趋势, 并立刻作出回应, 占领公共舆论制高点, 正确引导公共舆论导向 (很多地方没有处理好突发事件, 与没有做到第一时间处理有直接关系) ;第三是依法行政的原则;第四是宜疏不宜堵的原则。

五、把创新社会管理与维护公共安全相结合

1. 完善社会治安防控体系。

社会治安防控体系建设是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展的保障工程, 是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的基础工程, 也是经济社会发展的迫切需要。要按照科学规划、分类建设, 政府投入与社会投资并重, 信息资源共享和综合利用相结合及“实用、可靠、先进、安全、经济”的原则, 以社会化、网络化、信息化为重点, 推进“天网工程”建设, 构建城市立体治安动态监控网络。

2. 健全矛盾纠纷调处机制。

当前, 我国要构建和谐稳定的社会环境, 就需要及时、准确的处理人民之间发生的各种矛盾, 将各种社会冲突化解于萌芽之中, 使各种利益关系得到平衡。为此, 要健全完善调解工作网络, 建立健全矛盾纠纷调处机制, 做好群体性事件的预防预测、组织保障、排查、应急、责任落实等, 提升地方各级政府的应急管理决策能力和水平。对矛盾纠纷发生的条件和原因认真分析, 并掌握各种矛盾发生发展的规律和趋势, 提高对社会矛盾及民间纠纷的预测能力, 从而使各级政府能够主动工作, 提前介入, 把各种矛盾从源头上化解, 将重大群体性事件的发生扼杀在摇篮中。

政府应急管理 篇2

香港政府应急管理的经验，是随着危机事件的频繁出现而逐渐丰富起来的。

强烈的危机意识

香港特区政府很重视平时对市民的危机教育，通过全民的危机教育、如何应对灾难的培训和实地演习等活动，大力提高全民危机意识，使应急管理成为全民的事业，使得市民在危机状态下能够做到主动配合政府的行动。

香

港的危机教育有五个特点：

一是树立常备不懈观念，教育市民绷紧危机这根弦，平时就做好应对危机的物资和心理准备。政府要求每个家庭平时应备有下列用品以备不时之需：微型收音机及后备电池，电筒及电池，哨子，小型急救药箱，数瓶蒸溜水或矿泉水，饼干。政府出版发放了 趋吉避凶简易守则，告诫市民在天灾或严重的意外威胁下，要避免惊惶失措的行为，有效保护生命和财产。

二是注重对一般紧急事故应变的宣传，做到家喻户晓。比如，出现暴雨天气怎么办?红色暴雨警告表示暴雨已经或将会导致道路严重水浸和交通挤塞，学生应留在家中，如已上学，则应留在校内，直到情况许可才回家，在空旷地方工作的人士应该暂停户外作业，直至天气情况许可为止。黑色暴雨警告发出后，应留在家中或到安全地方暂避，直至暴雨过去及交通情况改善为止。如果居住的地方受到危险斜坡或悬垂的大石威胁，便应暂时离开居所，到临时庇护中心暂时栖身，直至大雨减弱或停顿后再作打算。再如，遇到可疑物体怎么办?政府出版的小册子 香港安居乐土：反恐防患，早有准备》告诉了正确的做法：保持冷静；考虑疏散；打开门窗；拨“999”。不正确的做法：触碰物体；遮盖物件；置之不理。

三是从学校抓起。教育学生科学认识和应对危机。香港在中学开设了应急知识普及讲座，其中要学习居安思危：勿忘香港的天然灾害》一节，课后还要做包括了大量科学认知和危机应对的练习。例如有这样一道题：1997年8月飓风“维克托”袭港，九龙一处山坡因不堪雨水冲刷，大量山泥倾泻路面，造成交通大堵塞。题中给出了事件的详细资料、山泥倾泻平面图、山泥倾泻地点的典型剖面图，要求学生解答以下问题：降雨量与山泥倾泻的发生有何关系?山泥倾泻带来什么影响?政府已采取了一系列措施，以防治山泥倾泻灾害，试列出你所理解的一些方法?

四是结合最新案例进行教育。1997年香港因火灾死亡47人，受伤605人，消防处在1998年成立了社区关系科，主要负责向社会各阶层举办防火安全讲座及研讨会，制作各类宣传资料供电视台及电台播放，为学校安排火灾演习，制作防火安全的录音带等。在2004年印度洋海啸之后的第10天，香港教育统筹局就及时推出了世纪海啸灾难 系列教材。

五是有关公营部门和企业也承担危机教育的责任。2004年1月5日，香港地铁尖沙咀至金钟车站之间发生了一起列车纵火事件。香港地铁公司之所以能够在短短的4分钟内对1 200名乘客进行安全疏散，主要是因为香港地铁公司定期举行各种公众教育活动，定期与各紧急服务部门进行演习，使广大乘客有了应急响应、处置意识和技能，使员工掌握了紧急事故来临时的应变及疏散程序等。

规范的应急程序

香港的紧急应变系统为三级制，根据不同的危机类别，启动不同的应急管理程序。

第一级应变措施，又称“紧急服务”。提供服务的主要是保安局下的警务处和消防处。两个处均设有自己的指挥控制中心，昼夜有人值班，随时接听市民拨打的“999”紧急求助电话，并根据情况采取适当行动。当事态威胁到市民的生命财产以及公众安全，需要报告政府总部以调动更多资源投入救援行动的时候，便是第二级应变措施实施的开始。警务处或消防处按规定需要把事故知会政府总部，便须通知保安局值班主任，隶属保安局的政府总部紧急事故支持组(急援组)会密切监察事态发展，负责协调保安局值班主任的工作。当突发意外明显向着对市民生命财产及公众安全构成重大威胁的方向发展，并超越救援部门在一般运作情况下所能应付的水平时，便会采取第三级应变措施。政府总部的紧急事故监察及支持中心(简称紧急监援中心)接到保安局长或指定的保安局高级人员的指示后，便会采取行动。

高效的应急处理机构

为了高效统领整个香港应急资源的协同运作，香港设置了几个核心部门负责应急管理工作。这是一套全面与专业相结合的较为协调、高效处理危机的机构。

最高决策机构：行政长官保安事 务委员会(保安事务委员会)。其成员 除行政长官外，还包括政府总部和警 务处的高级顾问。如果事情非常严 重，且持续一段时间，波及的范围较 广，会严重影响或有可能影响香港的 安全，该委员会便召开会议进行决 策。政府各部门及有关公营机构将根 据它的号令在全港展开处置行动。

执行机构：在实行第一级应变措 施时，主要的执行机构是警察总部指 挥及控制中心和消防通讯中心。前者 简称“警总中心”，是警务处的主要指 挥部门

。它会根据行政长官保安事务 委员会的决策，指挥全港保安部门的 行动，并负责随时将事态发展报告保。安局及政府高层。消防通讯中心防处的中央指挥及控制中心，负责接 听紧急求助电话，并根据情况迅速调 动消防处的资源展开救援。在实行第 二级应变措施时，主要的执行机构是 紧急事故支持组。在实行第三级应变 措施时，主要的执行机构是政府总部 的紧急事故监察及支持中心。

咨询机构：保安控制委员会。保安局和警方代表组成，长官保安事务委员会提供意见，是智囊团。

协调机构：有关民众安全的政府救援工作委员会。这类机构主要有资讯政策委员会、食物管制委员会、石油供应分配委员会等，它们负责协调政府内策划推行保安事务委员会所定的保安政策，同时在各部门、公用事业和保安事务委员会之间发挥桥梁作用。

信息机构：联合新闻中心。由新闻处管理，在发生紧急事故，以致府统筹人身份24小时发布消息和应对媒体。该利用计算机与传媒及主要政府部门保持联系，成为通讯中枢，负责收发重要消息。

完善的应急计划

凡事预则立，不预则废，应急管理最重要的是未雨绸缪，不打无准备之战。香港的应变系统是要据应急计划来管理的。香港政府从立法的角度对应急管理形成了制度性的设计，制定了两套纲举目张的应对突发意久的计划，详列了处理紧急情况的政策、原则和行动安排。它作为香港基本的战略指导，并不断在训练中加以修改、完善。

一套是普通类计划，包括空难应变计划、挽救失事飞机应变计划、天变应变计划、海空搜索及救政策训令、大亚湾应变计划、境外紧急行动等六个分计划。2005年制订的香港境外紧急应变行动计划规定处置的流程是：在香港以外地区有事故发生→保安局紧急事故支援组及入境处协助在外香港居民→小组监察情况和事后发展→启动应变计划→向市民交待政府正领导及指挥各方面的应变行动→成立并派遣评估小组一成立应变小组→派遣应变小组→展开应变行动一应变行动逐步缩小规模，直至结束→应变小组撤离。明确规定不同的政府部门和机构在各种不同的灾难情况下所承担的责任。

另一套是机密类计划，由为核动战舰访港期间公众安全而制定的应变计划、针对恐怖主义的应对措施、内部保安事故应变计划，还有生物、化学、辐射及核子剂袭击事件应变计划等五个分计划构成。

根据这些计划，各个公共部门和企业也分别制订自己的预案。如地铁公司制定了香港地铁车站突发事件的应急预案，对紧急疏散、非紧急疏散、设备故障和事故与人群管理四种情况作了详细说明。

专业化的应急队伍

香港的应急队伍由公务员组成的主力队伍和志愿人员组成的辅助队伍构成。

由公务员组成的正规队伍分为三个部门。一是直接处置紧急事务的部门，主要有警务处、消防处、海事处、政府飞行服务队等组成。二是负责现场支持的部门，主要有房屋署、环境保护署、政府新闻处、民政事务总署、运输署、社会福利署、食物环境卫生署、康乐及文化事务署、工务部门。三是负责后勤支持的部门，主要有渔农自然护理署、民航处、卫生署、教育统筹局、环境保护署、政府物流服务署。

志愿人员组成的辅助队伍。当出现危机事件时，志愿人员组成的辅助队伍能提供大量受过训练的专门人员处理事件，使正规队员能专注处理本身的职务，不致对日常的工作造成太大的影响。属于辅助队的主要有民众安全服务队、医疗辅助队、香港圣约翰救护机构、政府飞行服务队辅助队员组和香港红十字会等，他们平时都作好应急准备，如香港红十字会输血服务中心通过全港医院血库提供全天24小时紧急供应服务。

香港应急队伍的主要特点是：第一，专业化程度较高。无论是正规队伍还是辅助队伍都受过应急管理的专业培训。比如医疗辅助队，由约4400名志愿人员组成。所有队员均接受过急救、辅助医疗、灾难医疗及救护执勤的训练。第二，装备先进。消防处于1999年开始着手研究更换日渐老化的第二代调派系统。2001年3月，消防处将总值4．45亿元的合约批给新加坡工程软件有限公司更换整套系统。第三代调派系统由21个分支系统组成，配合图像化接口、无线网络及全球卫星系统，可快捷地把消防和救护资源调派到紧急事故现场。第三代调派系统最大的特色是，消防局和救护站采用计算机自动召唤出动系统。各消防及救护车辆装设流动数据终端机，通讯中心的人员无须再利用遥距广播系统每次读出调派指示及与救援人员确定事故现场的地址。同时系统采用开放式设计，使日后更容易提升功能，能应付截至2013年为止紧急召唤数目的预期增长。这套新系统于2005年3月在新界区使用，同年6月正式全面使用。几点启示 香港和内地城市的情况虽然有很大不同，但是，他山之石，可以攻玉，适当借鉴其经验，对内地城市应急管理工作有较大帮助。

加大危机教育力度，提高社会预防、处理危机的意识和能力

就应急管理活动来说，可以分为事前管理和事后管理。处在潜伏期的危机，主要是依靠预防管理。将危机教育体系建设纳入城市政府应急管理工作中，通过全方位的危机教育，让公众了解危机、懂得预防手段，指导公众在不同危机情境下的行动，是香港应急管理提供的重要启示。

借鉴香港经验，危机教育可以从以下层面展开。第一个层面是家庭日常生活中的危机教育。用各种形式对家庭成员进行危机管理知识和技能的传播和教育，使其了解各种危机发生的过程，掌握一定的自我保护方法，协助设计家庭应变计划，训练避险自救互救技能，增强危机应对能力。第二个层面是学校的危机教育。在中小学把应对各种突发事件的基本知识和技能的教育和培训作为素质教育的一个组成部分，开设简单的基础课，用生动活泼的形式为中小学生提供基本应变常识；在高等院校进行危机管理知识和技能的教育和培训，请有关专家学者开专题讲座等。第三个层面是政府官员和公共管理人员的危机教育。第四个层面是社会的危机教育。内地城市的地震、消防、环保、卫生防疫等部门应该把宣传普及工作当作一项重要任务，以社区或者企业、事业单位为主体，针对当地的具体情况定期开展针对某种危机的训练和演习等等，在全社会形成应急管理的“预防文化”。

建立权威性、强势性的危机管理机构

危机管理需要动员和统一调配各方面的力量和各种资源，这就要求突破和超越政府各部门之间的不一致，组建统一的指挥系统。与其他国际先锋城市一样，香港的危机管理体制完成了从临时性、部门型、非权威性危机管理体制到常设性、综合型、权威性体制的转变，构建了适应这一关键需求的有效的指挥系统。这种有效性，来源于危机管理机构的权威性和强势性。

内地城市的危机管理体制正在实现从临时性、部门型、非权威性危机管理体制到常设性、综合型、权威性体制的转变。有些城市已经开始设置专门的危机管理机构，但是，这些机构仍存在两个问题：

一是决策机构缺乏权威性。内地很多城市设立了处置紧急事件委员会，将其作为全市最高的危机管理机构，但这个机构的权威性与香港的行政长官保安事务委员会不可同et而语。而香港的行政长官保安事务委员会是一个常设的实体机构，行政长官作为香港危机最高领导人的作用就是通过这个机构发挥出来，因此，它在危机管理中具有最高的权威性：在各级政府中有权威，在被指挥对象心目中有权威，在广大市民中有权威，从而成为政府对危机进行全面管理的中枢和心脏。

二是执行机构缺乏强制性。在危机处置实践中，内地城市的危机管理机构还不能像香港紧急监援中心那样，较好地履行统一指挥的职责。温家宝总理在政府工作报告中指出，政府职能有四个：一是宏观调控，二是市场监管，三是社会安全，四是公共服务。各地的危机管理机构是履行社会安全职能的机构，同时也承担了部分市场监管和公共服务职能，这恐怕是政府部门中独一无二的。按照建设公共服务型政府的要求，把政府资源向危机管理机构倾斜。

建立起运作规范、分工不分家的城市应急系统

香港的应对计划从宏观到微观，多角度地对政府应急危机管理做出了规范。一旦危机发生，政府可以马上找到相应的法定解决途径，从而保证应急管理有条不紊、及时有效。除此以外，对公共部门也作了具体的规范，确保在统一的政府指挥体系下，进行人力、物力和财力的有效协调，使损失和危害降至最低。

香港的经验，至少有以下几点值得学习：

一是管理层次力求精简。通过以下三个措施，来达到限制涉及的部门和机构数目，从而达到限制应对系统内管理层次的目的：首先，明确应急管理的主要部门。应急管理几乎与所有的政府部门都有关，但是，应该有主要的管理部门，香港就把警务处和消防处列为主要部门。其次，授予紧急事故现场的有关人员必要的权力和责任，救援工作尽可能由最接近现场的救援部门指挥。再次，明确各个阶段应急管理的重点任务。比如善后阶段，香港规定民政事务总署通过辖下18个民政事务处，统筹有关部门展开的善后工作，包括安排灾民入住临时庇护中心、登记灾民、分发膳食、救济品和现金援助。

二是各职能机关对于彼此的职责、计划、工作流程要熟知，特别是彼此的抢险救灾计划、可供利用的各种资源要十分了解，这样才能提高应急管理的效率。香港规定，现场救援工作主要由消防处负责，海事处统筹调派现场各救援单位的工作，警方则负责支持。

三是加强政府部门间的协作。香港的应急系统存在着一个协作机制，即部门联络主任制度，该机制以资源共享、信息情报共享为基础。当紧急监援中心开始运作时，各主要决策局和部门的联络主任会按需要到紧急监援中心集中，他们均详细了解本身职责，因此能够在涉及其知识范围内的特别事件上向紧急监援中心提供专业意见，也可以判断所属部门哪些资料有助该中心的工作，以及该中心哪些资料对所属部门有帮助。

加强专业应急管理人才建设在跨行业的综合性应急管理机构中，专业的应急管理人才稀缺。由于缺乏专业的预案制订人才，政府部门的突发事件预案制定大多相互克隆，缺乏针对性。我们要着力培养三类人才：一是信息型人才，担负着应急管理的预警工作，其任务是及时、准确、全面搜集信息而且要不停地更新和反馈信息；二是决策型人才，敢于和善于拍板；三是执行型人才，既能领悟决策层的精神又能将其很好地贯彻下去，还可以根据事态发展迅速而果断地制定出可操作的行动计划；四是研究型人才，对应急管理的特点、规律和发展趋势有独到的看法，是决策型人才的智囊。

地方政府应急管理实践创新 篇3

关键词：地方政府；应急管理；问题；对策

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）09-0091-01

一、地方政府应急管理中存在的问题

（一）自救互救、防灾避险方面的教育缺失。近年来，发生的许多突发事件凸显了我国公众防灾避险自救互救知识的匮乏，反映到政府应急管理上就意味着政府在防灾避险和自救互救教育上的缺位。汶川地震中桑枣中学全校师生无一人伤亡的奇迹和其他学校伤亡惨重形成鲜明对比，用血的事实再次说明了防灾避险教育的重要性。地方政府必须高度重视这项教育的重要性，积极在中小学和企事业单位中开展防灾避险和自救互救教育，充分利用现代多媒体技术，加大相关知识的宣传力度，积极开展防灾救助演习，不断提高公众的防灾避险和自救互救能力。

（二）预案体系建设不够完善。目前，各地方政府应急预案体系框架虽已基本建立，覆盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，但有的预案不规范、不完整、过于原则化，可操作性不强；有的预案没有形成体系，上下脱节、不对应；有的预案与其他部门预案不衔接、难以配套；还有些地方、部门没有认真对已有的预案进行宣传和演练，有关人员对预案内容不熟悉，预案也未经过检验，存在较大的盲目性，且也没有根据现实情况的不断变化对预案进行及时的修改。

（三）领导干部应急管理理念不够科学。有些基层政府领导者应急管理意识不强。由于缺乏科学的危机管理理论作指导，有些领导干部在侥幸心理作用下，对应急管理工作缺乏足够的重视和充分的理解，应急管理工作进展缓慢。有些基层领导者应急管理与常态管理一分为二，预防意识和风险防范意识不强。避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。但是，个别领导干部把应急管理单纯理解为是对突发事件的处置和恢复工作，对突发事件的预测和预警工作缺乏足够重视和强有力的领导，预防意识的缺位，无法积极防御突发事件的产生进而造成严重后果。

二、地方政府加强应急管理的创新对策

（一）加强培训教育。

社会成熟度直接关系到政府应急管理的效果，是战胜危机不可或缺的重要资源。在突发公共事件面前，社会成熟度表现为：不害怕危机，努力寻找好的办法应对危机，能够团结一致克服危机。突发公共事件面前，最大化降低危机事件对财产或生命的损害，重在形成政府、民众和专业救援队伍三者的应急处置合力。

1.推广公众危机教育。为最大程度地降低突发公共事件的损害，除政府积极有效进行危机处置之外，公众也要不断地强化危机预防意识和应对能力。首先，在社会组织中积极开展应急演练，通过场景模拟，大力强化社会公众的防灾避险意识和自救互救能力。为保证应急演练的经常性和延续性，社会组织必须形成应急演练的相关制度，定期或不定期组织应急演练，让民众有机会不断积累自救和互救经验，切实提高应对突发事件的能力。其次，地方政府要积极开展防灾避险、自救互救防疫防病等知识和经验的一体化宣传教育，可以采取媒体宣传、社区讲座、知识竞赛答题等多种形式，传播防灾救灾和应急知识，不断提升民众的自救和互救能力。

2.加强领导干部应急管理培训。领导干部的危机意识是不是科学，对待突发公共事件的预防与处置是不是及时都直接决定着突发事件的发生或危害程度。因此，必须高度重视领导干部应急管理培训工作，要把提升应急管理能力和水平作为领导干部应急培训的重点。首先，必须合理选用培训内容，灵活采用多种教学方法，切实提高领导干部处置突发事件的能力。其次，要逐渐建立起领导干部应急管理培训的长效机制。在各级党校或行政学院开设应急管理专业课程，并作为领导干部培训的基本教学内容。

3.强化救援队伍专业教育。专业救援装备、救援技术，对于应急救援来说尤为重要。因此，一是提高专业救援队伍人员的心理承受能力和心理调适能力，始终以良好的精神状态投身于抢险救灾一线工作。二是要加强救援队伍相关救援专业知识、医疗知识的学习和自身身体素质的提高，在灾难面前利用专业知识开展救援活动，挽救宝贵生命。三是定期组织专业救援队伍进行模拟演练，积累抢险救援实战经验。

（二）完善预案体系建设。

健全完善的应急预案体系是实行“一案三制”制度的前提和基础。目前，全国各地方政府都在加紧制订和完善应急预案体系，应注意以下原则：一是风险评估先行的原则。构建突发事件风险评估体系主要包括成立风险评估专家组、制定保障措施、制定预案、定期演练等四个环节。二是突出地方特色的原则。地方政府制定应急预案，必须审慎分析本地所处的地理位置、气候条件、经济社会发展等实际情况，分析总结以往突发事件发生的原因、背景和趋势，发现潜在隐患，科学预测可能产生的突发公共事。

（三）整合信息资源，建立管理体制。

建立健全完善的应急管理体制，有助于政府应急管理的制度化和规范化发展。其中最重要的一点是加紧完善政府应急管理的法规和制度建设，通过法规和制度明确规定应急管理机构的权责，保证各运行机制之间的顺畅关系。强化常态应急管理机构的领导权威。

建立统一高效的应急信息平台。一方面，要构建全面覆盖的应急指挥系统。建立应急管理信息系统、电视会议系统、遥感遥测系统、全球定位系统、地理信息系统等集成，并将应急指挥平台和省、市、县以及企业安全生产应急平台的横向互联与纵向贯通，构建覆盖地方政府范围的信息平台，从而为应急救援决策和指挥提供有力的支撑。另一方面，应考虑由地方政府牵头，责成相关部门配合，规范各级各类信息建设标准，整合各种信息资源，形成完整、统一、高效的应急管理信息系统，特别是对涉及应急处置的城市建设、人口分布、交通、消防、医疗卫生、救援物资等信息进行整合。

参考文献：

[1]张海波.中国应急预案体系的运行机理、绩效约束与管理优化[J].中国应急管理.2011（06）

加强和完善政府应急管理机制 篇4

2005年1月, 《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院常务会议讨论通过, 随后成立了国务院应急管理办公室。2007年8月, 全国人大常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》, 并于11月1日生效。这表明我国在应急管理方面取得了很大进步, 但仍有必要进一步完善这一机制。

1 完善应急管理的预警机制

政府应急管理预警机制, 是指政府有关部门能灵敏、准确地昭示风险前兆, 并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等, 防止或控制突发事件爆发和扩散的一套预警运行内在的有机构成。其作用在于对社会运行状况发出信号, 显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态, 以引起社会管理者和社会公众注意, 及时采取对策, 防风险于未然[1]。这种管理体制符合灾害经济学中的“十分之一”法则, 即在灾前投入“一分”资金用于灾害的防范, 通过降低灾难发生的概率或者避免灾难的发生, 人类可以降低“十分”的损失。从机会成本角度看, 降低“十分”的损失就有“十分”的收益[2]。

建立并完善应急管理的预警机制, 是维护社会稳定, 促进我国政治、经济、社会、自然协调发展的必然要求, 是建立现代化危机管理体系的前提基础, 也是实现我国政府从被动型应对危机向主导型防范危机转变, 从“事后救火”管理向“事前监测”管理转变的需要。

1.1 要提高全社会的危机意识

应该认识到危机是一种客观存在的社会现象。突发事件在某种意义上是不可避免的, 而降低其社会危害的根本途径就是及时对民众开展相关的突发事件教育。民众是应对突发事件的关键因素和基本力量。在应对突发事件第一时间内, 民众自身的心理素质、自我保护、救援他人的意识和能力直接影响救援效果。因此, 必须重视全民的应急管理预警教育, 强化民众的应急救灾意识, 积极开展社会动员活动, 使民众了解各种灾难发生的过程, 掌握自我保护方法, 增强民众应对突发事件的能力。

要深入开展面向全社会的宣传教育。 (1) 广泛开展应急管理进社区、进农村、进基层单位等活动, 特别要深入推进公共安全教育进课堂、进教材, 从小培养学生的安全意识和自我防护能力; (2) 毫不放松地抓好高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训, 提高他们安全操作和第一时间处理突发事故的技能; (3) 通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒, 大力宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识。

1.2 做好隐患调查和监控

地方各级人民政府应当对本行政区域内危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估, 定期进行检查、监控;所有单位都应当建立健全安全管理制度, 矿山、建筑工地等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所, 都应当制定应急预案, 开展隐患排查;县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾和纠纷。

1.3 拟定应急预案

所谓应急预案, 就是针对可能发生的突发事件, 为了能确保应急救援活动的迅速以及有效开展而制定的一系列管理、指挥、救援计划等方案。从内容上划分, 它包括完善的应急组织管理指挥系统、强有力的应急工程救援保障系统、综合协调的相互支持系统、充分备灾的保障供应体系、体现综合救援的应急队伍等几大重要子系统。从隶属关系上划分, 在我国, 它包括国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案。实践经验表明, 加强应急预案建设, 是应对各种突发事件的重要措施之一。突发事件并不会随时都发生, 但必须时刻都做好准备, 需要通过事前准备, 储存足够的实力, 做好切实有效的预防措施。突发事件的应急管理是一项综合性的工程, 任何的研究预案都不能全部概括各种发生的可能, 所以在构建预案机制时必须具有动态可调整性, 必须对于某些超常的灾变留有余地。同时, 还要在实践的基础上去修改完善, 通过教育宣传, 使预案深入人心, 在安全保密的前提下, 吸纳广大公众参与预案建设和学习。

2 完善应急管理的监测机制

2.1 建立统一的突发事件信息系统

目的是为了有效整合现有资源, 实现信息共享, 具体包括:

2.1.1 信息收集制度

县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级以上人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织, 应当向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。地方各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息[3]。

2.1.2 信息的分析、会商和评估制度

县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息, 必要时组织有关部门、专门技术人员、专家学者进行会商, 对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估[3]。

2.2 建立健全监测网络

在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等自然灾害监测网的基础上, 适当增加监测密度, 提高技术装备水平;建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统;在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时, 健全传染病和不明原因疾病、动植物疫情、植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件监测系统。无论是完善哪一类突发事件的监测系统, 都要加大监测设施、设备建设, 配备专职或者兼职的监测人员或信息报告员[3]。

3 完善应急管理的应对保障机制

这一制度为确保应对突发事件所需的人员、物资、经费、通信设施等提供了保障。

3.1 建立应急救援队伍

县级以上人民政府应当整合应急资源, 建立或者确立综合性应急救援队伍。政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。各单位应建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练, 提高合成应急、协同应急的能力。

应急救援队伍的建设, 应充分注重发挥军队的作用。应着重加速推进军队与国家应急管理工作的法规接轨, 尽快将军队应急管理工作纳入规范化、制度化和法制化的轨道。军队常年备战, 高度集中, 具备快速反应能力和强大的武装手段, 能够最大限度地消除危害、控制局势, 发挥突击救援、维护稳定的作用, 能满足处置突发事件时限性强、节奏快的需要。

3.2 建立物资储备保障制度

国家要完善重要应急物资的生产、监管、储备、调拨和紧急配送体系;设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度;县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况, 与有关企业签订协议, 保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

3.3 建立经费保障制度

国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施, 保障突发事件应对工作所需经费。

由于突发事件的不确定性及应急管理的非盈利性决定了应急管理投入的主体是政府。根据《中华人民共和国预算法》第33条规定, 各级政府预算应当按照以本级预算支出额的1%～3%设置预备费, 用于包括应对突发事件在内的不可预见的财政开支。2003年中央财政预算中, 预备费占预算支出总额的1.4%[4]。

我国经济的快速增长, 为提高应急管理预备费提供了良好的前提条件, 但由于近年来突发事件有着扩大化的趋势, 建议政府应加大应急管理的投入力度, 这部分投入应采取基金管理方式进行管理。与此同时, 政府要采取有效措施, 努力拓宽应急管理保障体系资金来源渠道, 积极协调社会各方面的力量, 遵照“谁受益、谁投资”的原则, 增加应急管理的投入。积极开展社会各界捐赠工作, 发扬“一方有难, 八方支援”的优良传统, 在加强民间互助互济的同时, 要加强财务管理, 由政府指定的有关部门有组织地进行。

3.4 建立通信保障体系

建立健全通信保障体系, 完善公用通信网, 建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动信息系统相配套的应急通信系统, 确保突发事件应对工作的通信畅通。在具体规划实施时, 应特别注意以下几个问题:

3.4.1 统筹考虑、综合利用

在综合利用电信运营商的公众通信基础设施构建应急通信网时, 应实现应急通信网络的资源共享、互联互通、优势互补、互为备份, 以及应急应用的相互融合, 避免分散建设, 各自为政。

3.4.2 因地制宜, 注重实效

我国经济发展很不平衡, 东西差距、城乡差别较大, 同样也反映在通信网络基础设施条件上。东部大城市的网络基础设施十分完善, 移动网、固定网等十分发达, 关键是要做好不同应急通信网络之间的应用融合与互连互通, 避免简单的叠加堆砌和重复建设。相较而言, 西部乡村, 尤其是偏远山区, 其网络覆盖与可用资源也仅限于满足农村的基本使用需求。因此, 西部地区在构建应急通信网时, 必须结合考虑当地经济发展水平和网络基础设施条件, 避免盲目攀比, 在充分利用公众通信网络基础设施基础上, 注意做好以下3点: (1) 为应急指挥部门配备卫星电话; (2) 建设卫星地面站和卫星通信车; (3) 提高重要移动基站的通信保障能力。

4 完善应急管理的善后机制

突发事件的威胁和危害基本得到控制和消除后, 应当及时组织开展事后恢复和重建工作, 以减轻突发事件造成的损失和影响, 尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序, 妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。

4.1 危机后的恢复与重建

(1) 及时停止应急措施, 同时采取或者继续实行防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施。 (2) 制定恢复重建计划。突发事件应急处置工作结束后, 铁路、高速公路、电网、水坝、能源供应、水源供应、通信网络、计算机网络、医疗卫生等基础设施行业, 要按照各自行业的特征进行详细的灾难风险评估, 找出薄弱环节, 在此基础上建立各自的服务持续计划和灾难恢复计划。这些计划不但要建立, 而且要定期测试, 并根据新的情况不断加以充实、修改。 (3) 上级人民政府提供指导和援助。受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的, 可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况, 提供必要的援助。 (4) 国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况, 制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

4.2 问责与纠错

特殊时期对于政府来说, 应对危机、化解风险是切实为人民服务、树立良好形象和重建社会公信力的机会。然而, 有的部门和干部的行为及态度不尽人意, 群众反响很坏。因此, 在突发公共事件应急预案中, 需要依法完善和强化行政问责制和纠错制。在突发公共事件发生时, 监察部门就应启动问责机制, 应急结束后, 依据各项规章制度, 对政府职能部门处置突发公共事件全过程进行监督检查, 根据各项奖惩制度对相关单位和人员进行奖惩。特别是要通过公正严格的司法程序, 惩处对重大事件的发生, 或应对不力负有重大责任的政府官员、临阵脱逃者以及其他责任人员, 以消除民众中的不满情绪, 同时要尽快改革干部考核和任命中只对上负责, 不能对人民的生命财产安全负责的错误体制。

4.3 心理干预

是指在突发公共事件发生之后借用各种心理治疗手段, 帮助当事人处理迫在眉睫的问题, 恢复心理平衡, 安全度过重大打击过后的危险期, 以缓和当事人内心的恐惧、紧张感, 使其思想和情绪恢复到一种理性或较为理性状态的一种社会应对机制。

4.4 总结与评估

突发公共事件得以解决, 并不意味着应急管理的结束, 应急管理部门应抓住机会, 着力做好善后总结评估工作。应急管理总结评估是整个应急管理的最后环节, 通常分为3个步骤: (1) 要对突发公共事件发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行彻底、系统的调查; (2) 要对应急管理全过程工作进行全面的评估, 并要深刻剖析应急管理工作中存在的各种问题; (3) 要对应急管理中存在的各种问题综合分类, 分别提出整改措施, 并责成有关部门逐项落实。这样, 不仅可以直接提高政府应急管理能力, 而且也可以为政府制度创新提供动力。

参考文献

[1].张维平.政府应急管理预警机制建设创新研究[J].中国行政管理, 2009, (8)

[2].任生德.危机处理手册[M].北京:新世界出版社, 2003:178

[3].汪永清.《突发事件应对法》的几个问题[J].中国行政管理, 2007, (12)

政府应急管理标准化的培训策略 篇5

今年7月21日，北京突如其来的暴雨造成37人死亡、190万人受灾、近百亿元的经济损失，媒体的视线都集中到政府的应急管理能力建设上。其实，早在SARS事件之后，突发事件的应急管理就成为了中国各级政府特别关注的话题，应急管理体系建设也逐步完善。而将标准化理念引入应急管理却是我国近几年才开展的尝试，旨在让应急管理更加有序、高效，究竟如何推进这项工作尚处于探索当中。在众多的宣传教育方式中，培训效果往往较好，笔者将从培训开始探究把标准化理念引入到应急管理的策略方法。

标准化在应急管理领域的应用 ：

简而言之，标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动，这种共同使用和重复使用的条款就是标准。标准化的目的在于获得最佳秩序和最好效果。

最初的标准化由18世纪60年代开始的机器大生产推动。产业革命在技术上的突破，使成规模的机器生产代替了以体力为主的手工业生产，由此产生了对产品质量、规格和检验方法等的技术规定。可见，标准化的初衷是为了技术的统一，以达到提高质量、节约原料和降低成本的目的，主要集中在工业生产领域，对象是工业产品。

管理作为人类最重要的一项活动，广泛地存在于现实的社会生活之中，也产生了对标准化的需求。1911年美国人泰勒发表《科学管理原理》标志着标准化迈入科学管理领域。标准化的引入使协调各方

利益关系、调动个体积极性，从而实现组织目标的效率不断提高。质量管理、环境管理、职工安全健康管理等一系列管理标准相继出现，推动了标准化涉足范围的进一步扩大。

政府管理的目标、范围和对象都比较复杂，但随着标准化领域的不断拓展，政府管理的标准化也成为目前标准化的重要发展方向。标准化的推广，必然选择需求最强烈的分支领域作为突破口，而应急管理就具备这样的特征。应急管理是指在应对自然灾害、突发性生产事故、公共卫生事件和社会安全事件等的过程中，为了降低其危害，通过有效集成社会各方面的相关资源，所进行的相关控制和处理等活动。顾名思义，应急管理所要应对的突发事件发生突然，短时间内可能引起“多米诺骨牌”式的连锁效应，且事件本身的规律难寻。因此，应急管理的目标也与一般政府管理目标宽泛、抽象不同，明确强调目标是为了消除公共突发事件带来的危机，并将危害和损失尽可能控制在最小范围，还必须克服各应急相关方从部门利益出发各行其是的行为。这就需要一种行之有效的科学方法来规范，使应急管理急而不乱、危却可控。标准化的理念正迎合了这样的需求，应急管理成了标准化进军政府管理的排头兵。

应急管理标准化的总体思路是上级管理部门制定应急法律法规、出台应急预案，下级部门按照上级部门的规定，制定出台结合自身情况的应急预案、实施细则等标准文本，将应急指挥、应急流程、应急力量、装备和信息等要素规范化，并严格按照上述标准执行，实现对应急管理全过程的有效管理。其中，落实权责分工合作，实现有效管

理是根本目的;管理的对象是应急管理过程中发挥作用的一系列要素;管理的方式则是通过应急预案等标准文本对过程和结果进行控制，按照标准文本进行操作，并将标准文本作为检验效果的指标。如在应对台风的应急管理中，各级政府根据上级要求和实际情况制定防台风专项应急预案，规定应急指挥部的分工和工作程序，根据蓝黄橙红四级台风预警等级启动相应级别的应急响应、配备相应的人力物力，规定信息收集的种类、数量和发布方式、时限等。相关责任单位按照预案要求操作执行，确保预警、处置和善后各个环节有规可循、有章可依。应急管理标准化培训的开展

在探讨应急管理标准化的培训策略前，首先应当分析清楚应急管理标准化培训不同于一般公共管理类培训的特点。应急管理要求人们在很短时间内作出正确的处置，这就要求决策和处置过程必须熟练，清楚知道每个环节应当做的工作。相对应培训的要求也很明确：就是教会学员在应急管理各环节中应该怎么做。而标准本身就是作为共同遵守的准则和依据来指导实践的，有了标准，操作就更加有的放矢，应急管理各环节的工作更有依据。因此，应急管理和标准化是内在契合的，对培训的要求也是指向统一的：让学习者学会用标准进行应急管理的方法技巧。这也是应急管理标准化培训不同于以知识授受为核心的一般公共管理类培训的突出特点，应急管理标准化的培训策略都围绕着实践性、操作性的特点展开。

首先，培训目标是应急处置能力的建设。应急管理标准化培训的假设是“学以致用”，期望培训的成果直接运用到工作当中，在这方

面能力培养比知识学习更具优势。一般而言，知识的学习需要经历从学习环境向工作环境的迁移，迁移效果取决于两种环境的联系程度。而能力本身就是在真实环境或者模拟真实环境中培养和运用的，不需要迁移的中介环节，因此更为高效。应急管理标准化培训要立足于国家经济社会发展和人民群众生命财产安全大局，重在培养学员应对突发事件和驾驭复杂局面的能力。应根据应急管理的环节充分展开，教会学员如何准备、如何处置应急事件、如何善后处理或灾后重建等，将能力建设贯穿到培训的各个方面。

其次，培训应充分调研受训者的需求。成人培训与学校教育最大的不同在于并不强调知识学习的系统性，而是以学员的实际需求作为课程开发的出发点和评价培训质量的落脚点。应急管理标准化培训对象是所在部门要应对自然灾害、突发性生产事故、公共卫生事件和社会安全事件的领导干部，要保证培训质量必须要做好针对其需求的调研。从标准化的角度而言，标准化自身是一个不断完善和不断拓展领域的过程，政府部门对标准化的理解和认识也会日趋深入，需求也随之不断变化。因此，以标准化为内容的培训也不是一劳永逸，要紧跟标准化发展前沿，满足标准化应用和推广的需要。从应急管理的角度而言，不同层级、不同部门在应对突发事件当中承担的职责不同，相应的能力需求也会有所不同，不能一概而论。如应急办发挥联络枢纽职能，应满足沟通协调能力需求;公安、环保、地震等部门负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，则应满足应急处置能力需求。再次，根据应急预案开发的课程是培训的主要内容。解决了为什

么培训、培训谁的问题之后，接下来就要解决培训什么的问题。应急管理标准化培训是要从事应急管理的领导干部学会运用标准处置突发事件，标准本身自然处于核心位置，培训的内容正是依据标准展开的。简而言之，应急预案就是处置突发事件的标准，根据有关的应急预案开发有针对性的课程内容。课程既要突出应急预案对实践的指导价值，也要照顾教学研究的需要;既要体现针对性，也要具备案例价值，保证学习的最佳效果。

最后，模拟演练是有效的教学方法。模拟演练更为直观，能极大调动学员的参与、锻炼应急响应能力，被证实是比传统单纯讲授更为有效的办法，能将处于文件层面的预案标准落实到实践当中。如在抗震救灾模拟演练中，首先设置某地发生破坏性地震的模拟场景，让学员马上进入危机状态，然后给定地震的灾情、处置任务及完成任务的时限，分配给每个学员具体的行政指挥中心人员角色，承担指挥、通信、救援和善后等应急职责。这样，整个培训班次的学员就组成了一个应急管理指挥中心，面对灾情，要在一定情景中运用标准文本进行危机决策与协调。演练的过程与最后的决策成果由教师来评判并讨论。模拟演练的培训方法对学员以往的知识与经验构成了很大的挑战，既要求学员全员主动参与，更要求学员将标准文本运用于实际的能力，把各种专业知识与技能融会贯通，快速应对危机。

总体而言，应急管理标准化的培训充分满足了应急管理和标准化本身的特征、要求，将标准化和操作性紧密结合起来，落实到培训需求调研、课程设计、教学方法等每个环节中。作为政府公共管理的重

政府应急管理 篇6

一、政府与社会组织互动协作的依据

传统的突发事件应急管理已不能满足当前的应急管理需要，主要表现在：一个是社会转型时期社会风险的多样性与复杂性并存，另一个是传统政府应急机制的失灵现象显现。

社会风险呈现多样性与复杂性的特点。我国幅员辽阔、人口众多、民族多样、文化多元、区域间经济发展水平差异大，社会矛盾和冲突复杂多样。近年来，社会转型的关键时期，经济转型升级过程中的结构性失业急剧增加，生产事故频发，社会贫富差距显现。加之，社会精神文明建设落后于物质文明建设，食品安全、环境污染等问题频频发生。

政府失灵现象显现。现代社会呈现出利益多元化的趋势。过去几十年，我国的应急管理采取的是“一体化”，这种应急机制在大力推进经济建设时期发挥了极大作用，效率高，维护了社会稳定。但是，在利益追求多元化的背景下，“一体化”已不能满足不同群体和不同阶层的多样应急需求了，造成应急管理供给与需求失衡，政府失灵显现。失衡的结果使得公众对政府的失望，造成公信力下降。在自身需求未能满足的情况下，公众可能产生群体非理性行为，引起更严重的社会危机。

采取一元主导、多元协作的必要性在于现代社会管理必须寻求更加有效，符合各方利益的需求的应急管理机制。政府对公共资源进行分配，鼓励和调动社会各个群体，发挥企业组织和第三部门中各类社会组织的整合作用，以满足公众的不同利益诉求，建立起政府主导、市场和社会互动协作的应急管理机制成为新趋势。

本文主要就政府与社会组织的关系进行详细描述与分析，试图明晰二者的职责和相互之间的关系，为现代社会应急管理的实践提供思路。

二、社会各主体互动协作中的政府职责

在应急管理的过程中，政府作为应急管理体系的主导者，起到规划、引导的责任，具有完善制度体系、维护公权力威严和建设服务型政府的责任。第一，政府需要完善的制度体系包括法制建设和相关法律法规的完善，通过法治化确立各主体在应急过程中的行动准则。同时，政府需要完善应急管理系统中的监督机制，完善对社会公众的常态化宣传和教育体系。第二，政府具有维护公权力的威严的责任。要求政府恪尽职守，依法行使公权力，获得其他各主体的信任，维护公信力。此外，公权力的威严还表现在政府具有在社会应急管理过程中采取强制性的手段控制社会危机的蔓延的维稳责任。第三，建设服务型政府是政府职能转变的重要组成部分。具体体现在为其他社会组织开展应急、工作提供公共平台和资源保障，保持政府与其他主体的信息沟通顺畅。

然而，政府主导下的社会组织功能缺失在我国却是普遍现象。社会中其他主体参与应急管理程度不高，使得社会组织力量薄弱，专业性程度低，难以得到发展。究其原因，一个是我国社会的传统原因，国家未有意识的动员、引导和培养社会成员积极参与应急管理实践；另一个是公众与政府对社会组织的不信任。部分社会组织的非法行为也破坏了社会组织的整体形象。

三、社会治理视角下社会组织在应急管理中的作用

萨拉蒙的“第三方治理理论”肯定了社会组织作为政府与市场之外的第三方在参与公共服务供给中的优势和重要性。在应急预警系统中，社会组织根植于公众，与居民联系紧密，可作为政府与公众的中介，本身就是沟通渠道。此外，社会组织可代替政府承担大量信息收集的工作，帮组政府了解民意，安抚社会不良情绪，防范社会风险。在应急处理的过程中，在政府未到达事故或危机现场时，社会组织可及时反应，组织和动员群众自救并自主维护社会秩序。社会组织还可以在政府到达之后及时将相关应急信息传达给政府，帮助政府尽早了解情况，开展应急工作。在应急管理的恢复治理阶段，社会组织可为在突发事件中受害的公众提供具体而专业的服务，尤其是物质上的恢复治理与精神上的修复治疗等方面。政府给予社会组织一定的自主权力，不仅可以发挥社会组织的优势为社会服务，还可以使得政府从具体事物中抽身出来，降低自身的应急管理和治理成本。

四、建立政府与社会组织良性互动关系

政府与社会组织在应急管理中的良好互动关系将大大提高应急效率，提高应急质量。为了给公众提供更全面优质的社会服务，政府可适当放宽社会组织的准入机制，尤其是在资源稀缺的养老服务、医疗服务等方面。政府对于社会组织的信任还体现在依法监督上。政府的职责是为社会组织的发展提供良好的制度环境。

政府的信任还体现在应急管理的过程中。政府需要给予社会组织充分的信任和自主性。社会组织具有贴近社会，组织行动灵活，组织类型多元的特点。政府需要看到社会组织的这些优势，并大力发挥社会组织在专业性上的优势。因而，政府除了要为社会组织发展提供良好的政策环境，做好监管工作外，不应干涉社会组织的具体工作，保障社会组织在工作上的独立性。

政府与社会组织在应急管理的互动过程中，信息沟通是最为重要的部分，包括社会风险预警、突发事件中的信息收集等。政府需要搭建双向沟通机制，搭建信息沟通平台。社会组织替公众向政府表达民意，替政府向公众传达信息，作为公众与政府沟通的中介。在应急事件中，政府未到位前，第一时间收集信息，掌握情况并及时向政府传达。

多元主体互动协作的优势是可以发挥各个主体的优势最大化。由于每个合法社会组织均登记在册，政府掌握着每个社会组织的信息，尤其是社会组织成员的专业特长、职业构成等信息，在应急管理发生后，政府可根据应急管理的人力、物力需要与社会组织协调应急，并在事后治理中合理调配，充分发挥社会组织的专业性优势。既能为老百姓解决实际需要，又能广泛合理利用社会资源，节省政府应急管理的成本。

政府与社会组织的互动协作还表现在培养公众的应急管理思想、自救自治的精神上。这样有意识和有针对性的动员、引导和培养需要大量的人力和物力，仅凭政府的力量难以达到了理想的效果。可由政府制定培养目标、分布培养任务，社会组织具体执行。

政府与社会组织是一员主导、多元协作的应急管理格局中最重要的一组关系。处理好这组关系不仅可以提高应急管理的效率和质量，更可以发挥社会各方的力量，为社会转型提供一个稳定有序的环境。（作者单位：重庆工商大学）

参考文献：

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[3]冯仕政.西方社会运动研究：现状与范式[J]，国外社会科学，2003（5）：66-70

政府应急管理 篇7

中国互联网络信息中心2009年6月开展的“社会大事件与网络媒体影响力的研究”报告显示“5.12”汶川地震时,有87.4%的网民选择通过上网来看与汶川地震相关的新闻报道[1]。互联网的开放性、及时性、受众广泛性、渗透性、互动性、信息对称性等不同于传统媒体的特性使其成为现在民众获取突发事件信息的重要渠道。也为政府的应急管理工作带来了新的挑战和机遇,通过政府网站开展应急管理工作具有传统媒体和商业网站不可比拟的优势。应急管理栏目(网站)在突发事件的每个时期都发挥着重要的作用:在潜伏期为政府和社会公众提供各方面的信息和知识,促进应急科普宣教;在征兆期进行突发事件信息的收集和预警信息的发布;在爆发期进行实时信息的发布,充分发挥网络互动功能,及时解答公众疑问;在善后期提供心理疏导等帮助信息,辅助推进恢复重建工作[2]。

1省级政府应急管理网站功能建设现状与成效

截至2012年11月,通过对全国32个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团政府网站访问,目前已经全部设有应急管理栏目,其中共有9个省市已专门开通应急管理网站,分别是广东、北京、山东、陕西、天津、四川、湖北、山西、福建;海南、西藏和新疆将应急管理栏目设在政府网站主页的导航栏中,其他省(自治区、直辖市)均已在政府网站设置应急管理子栏目。

为了更全面直观的了解目前各地应急管理栏目(网站)的建设状况,本文构建了相应的评价指标体系,评价指标及其评分标准详见表1所示,本评价指标总分为100分。

通过测评,各地的具体得分情况如表2所示。

测评得分在60分以上的省市共有8个,其中除上海之外均已开通应急管理分站。应急管理分站一定程度上代表了省级政府应急管理网站功能建设的发展趋势。他们除了设有常规的突发事件、机构设置、工作动态、应急预案、应急演练、法律法规、科普宣教等板块外,还设有各自的特色板块,如广东省的应急交流、一网五库、献计献策、微博平台;北京市的公共安全、视频中心、应急志愿者,并策划“我该怎么办”场景式服务等。各网站的常规板块功能丰富、层次分明,信息的发布种类丰富、更新及时,并且形式也日渐多样化,除了常规的文字和图片,广东、北京、陕西、湖北等已经率先上传应急模拟体验视频。网站还提供国家部委相关应急网站、国内其他省份政府应急管理网站、省内各市应急网站和相关组织应急网站的链接,有利于各网站间信息资源的整合、共享及相互间的协调。

测评分数在30分以上(包括30分)的共有11个,这些地区应急管理栏目(网站)的建设处于快速发展阶段,大部分已设有常规板块,部分省市区设有特色版块。但是各板块的内容丰富度不高,信息缺乏时效性。测评分数在30分以下的共有13个,这些地区应急管理栏目的建设还处于起步阶段,在常规板块的建设和信息的发布等方面均有不同程度的欠缺。

通过实际访问和测评可见,随着我国电子政务和政府网站建设的快速发展,应急管理栏目(网站)正在快速良好的发展,应急管理功能建设已得到多数省(自治区、直辖市)的关注和重视,但是由于我国应急管理工作和相应栏目(网站)建设起步较晚,大部分栏目(网站)的应急管理内容不够丰富,信息时效性不强,相应功能并未得到真正发挥。

2省级政府网站应急管理功能建设中存在的主要问题

2.1 应急知识的宣传教育活动单调有限

目前我国省级政府网站的应急管理栏目只是初步具备了简单的宣传教育功能,设置了科普宣教、法律法规等子栏目。但是子栏目的内容没有考虑到公众时间精力、年龄、教育背景以及认知能力的限制,大多以法律、法规和文字为主,基本没有图片展示和动态演示,无法吸引公众关注和学习应急知识[3]。

2.2 信息发布缺乏时效性、信息内容不全面

事件发生后,公众往往非常关注事件的起因、规模、造成的损失、事态发展和政府的处置措施以及公众自身避免或者减轻危害的建议。而此时最具权威和公众信任的政府网站并没有第一时间向社会发布信息,发布时间基本都是落后于商业新闻网站,甚至落后于报纸、电视等传统媒体,部分省份甚至不发布相关信息[4]。处于信息高度缺失中的公众就会从其他渠道去获取所需信息,而这些渠道的消息来源无法保证其真实性和可信度,有的甚至夸张放大灾害信息,强化公众的恐慌心理[5]。

2.3 公众参与不足

目前仅有10个地区的应急管理网站设置了与公众互动交流的栏目,如广东的论坛互动、网上调查和目前形式新颖的微博互动、四川的公众留言、北京和天津的在线调查。而且有的省份虽然设置了互动栏目,但是普遍存在公众参与度较低、信件或留言回复率和回复质量不高等问题,并没有发挥与网民互动交流的功能。

2.4 服务方式和功能不完善

目前我国各省份应急管理网站基本都是单向的信息发布,而且在政府网站首页设置应急管理独立栏目的较少,大都设在政府信息公开或政务公开栏目下,用户获取应急信息必须通过主动访问网站,而现在公众普遍危机意识不高,主动学习应急知识、了解应急信息的不多。网站没有针对目前互联网发展趋势和公众的需求增加新的功能,最终导致网站访问量较低,公众关注度不高。

3省级政府网站应急服务功能建设的改进建议

针对我国省级政府应急管理网站建设存在的不足,政府部门首先要加强对应急管理网站建设的重视,加大网站建设方面人力、财力的投入,明确和正视应急管理网站建设中存在的各种问题,积极学习借鉴国内外相关网站成功建设的经验,提高自身建设,本文对存在的问题提出以下几方面改进策略。

3.1 提高应急知识宣传教育的趣味性和实用性

充分考虑公众的认知特点和信息需求,采取措施提高应急管理栏目中应急知识宣传教育的质量。如通过定期举办防灾减灾知识竞赛、征集应急管理标志和宣传口号等提高应急管理网站的关注度;科普宣传栏目的设计要具有趣味性和实用性,可以引入动画人才或者与相关机构合作制作视频和图片配合应急手册以提高公众学习兴趣和效果;设计不同类型突发事件的虚拟应急演练游戏,既可以减少实际演练的人力、财力、时间的消耗,又可以让更多的公众利用互联网就可以随时随地的参与到应急演练中;发掘中国传统寓言故事,制作故事片,将应急知识以寓言的形式向中小学生普及;设置家庭应急栏目,指导公众以家庭为单元根据自身情况制定应对各类突发事件的家庭应急方案 [6]。

3.2 保证信息发布的时效性,丰富信息的内容

注重权威信息的发布,通过网站向公众提供全天候、多渠道的应急服务,及时发布突发事件的各种信息,澄清不实信息,阻断谣言传播渠道,避免谣言散布带来社会的恐慌。丰富信息的内容,按照国家规定以适当的方式及时向社会公布各种危险源和危险区域,及时向社会发布与公众有关的风险评估结果和突发事件预测预警信息,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话,及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。突发事件发生时应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息,以确保公众及时获得权威信息,阻断谣言,稳定公众情绪[7]。

政府丰富、及时的信息发布要依靠整个社会应急信息系统的支持,这方面可以借鉴美国政府网站的“网站群”理念,科学整合地震、气象、公安、消防等部门以及各级政府网站的信息资源,构建全方位的应急服务平台。这样可以充分利用互联网信息的开放性和共享性,整合现有资源,降低建设完善的难度,使政府网站尽快发挥应急管理功能。

3.3 重视公众参与

虽然政府在应急管理工作中通常处于主导地位,但是公众的参与程度直接影响着政府应急管理工作的开展,与公众的及时有效互动不仅可以引导公众舆论,防止和缓解突发事件造成的恐慌,还可以动员社会公众积极参与突发事件的应对处置工作,同时可以提高政府网站的公信力。这方面可以学习美国联邦政府网站和广东省人民政府应急管理办公室网站的建设,比如设置论坛互动、献计献策、捐款和志愿者服务等栏目,开通官方微博,响应当代公众的需求和选择,推动信息公开,促进民意表达。

3.4 增加服务方式和功能

借鉴美国政府网站和商业网站,充分挖掘和利用现代信息传播技术,如RSS服务、b/s 即时通信等增加服务的方式。网站的功能设置上可以学习美国联邦政府网站增加一些具体的救助受灾群众的功能,如寻亲人、寻住所、社会心理安抚和救助、资金救助等人性化服务,同时针对儿童、老人、精神病患者、少数民族、失去亲人的家庭以及从事应急工作的人员给予特别关注,丰富和完善网站的服务功能,方便受灾群众获得所需帮助[8]。功能的设置也可以根据所在地的地理位置、气候因素和社会环境等实际情况突出地方特色,提供所在地区容易遭受的主要致灾因子及其相关预防和应对的知识,并在地图上展示这些信息,比如地震多发省份可以加强地震知识的普及和宣传,林业和农业大省可以加强森林火灾和农作物冻害方面知识的宣教等。

摘要：网站是目前政府开展应急管理工作最具时效性和覆盖面最广的平台,各地纷纷在政府网站上设置应急管理专栏或开设专门的政府应急管理网站,逐渐把政府网站发展成为进行应急管理工作,提供应急服务的常态工具。构建了应急管理栏目(网站)评价指标体系,从10个方面对全国32个省市区的应急管理栏目(网站)进行综合比较,在此基础上分析省级政府应急管理网站功能建设现状、已取得的成效和建设中存在的主要问题,借鉴国内外应急管理网站的建设经验提出相应的改进建议。

关键词：政府网站,应急管理,突发事件,服务功能,评价体系

参考文献

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政府应急管理 篇8

1.1 新公共管理理论的含义

1.1.1 含义

新公共管理理论是基于经济领域产生的, 其根源可以追溯到企业人管理层面, 这种理论在实现方式上是以满足顾客需求为价值导向, 通过制度设计、技术改进、管理方法等一系列操作手段来实现企业效益最大化。在这一管理理论中, 满足顾客需求为核心理念。西方“福利社会”国家为解决改革带来的困境, 把上述管理理念引入到行政管理中, 逐渐形成了新公共管理论。因此, 所谓新公共管理理论是将私营企业的管理方法中成功的一面与政府治理相结合的一种行政管理模式。在这一管理模式下, 政府就好比一个私营部门, 而公共服务就是其产品, 产品直接面向的就是公民, 政府作为社会秩序的协调者和社会资源的支配者, 不仅要提供社会保障而且还要促进经济增长, 因此, 政府在社会管理中扮演着双重角色。值得注意的是, 社会保障与经济增长之间也存在着紧密联系, 社会保障来源于社会资源, 而社会资源的积累又是经济增长的结果。简言之, 一个国家经济社会的发展就像一个企业, 企业通过产品生产、销售获得效益, 促进企业的资源积累, 从而为企业职工创造福利。从这个层面上看, 政府对经济社会的管理就是成本管理, 所以, 在西方国家, 尤其是福利国家, 政府对经济社会管理的效益就体现在“花费更少的资源, 提供更多的福利”, 为此, 要一套与之相适应的政府管理办法。

1.1.2 背景

在当今全球化与信息化并存的时代背景下, 西方国家传统的公共管理越来越不适应经济社会发展的需求, 这就不可避免地给西方国家带来一些制度弊病, 比如机构膨胀、财政开支加大、公共需求增长等, 这就是新公共管理在西方国家兴起的直接原因。从英国撒切尔政府的“财政管理创新”到梅杰政府的公民宪章运动, 再到布莱尔政府的“第三条道路”, 直至美国国家绩效评估委员会的成立, 所有西方国家推行的改革都把重心放在市场机制在公共领域作用的发挥上, 以此来提升政府的管理能力和公共服务能力。尤其是西方国家私营企业众多, 高效的企业管理制度也是层出不穷, 在此基础上, 政府很容易吸收私营企业管理中的合理成分, 从而为新公共管理理论的运用创造社会条件。从这个意义上讲, 新公共管理理论在西方国家的推行也有其历史必然性。

1.1.3 新公共管理理论的特点

新公共管理理论之所以称为新公共管理理论就在于其与传统公共管理存在着巨大差别。首先, 新公共管理理论与传统公共管理的理论基础有着巨大的差别。传统行政管理的理论基础为政治—行政二分论和科层论, 也就是说, 传统的公共管理模式实际上就是公共行政模式。传统公共行政的理论基础强调政治与行政的功能分工是相对的, 政治是对国家意志的表达, 而行政是国家意志的执行, 国家意志的表达和执行是通过不同部门来实现的。科层则强调管理的合理性, 而且这种合理性是实现等级管理的重要前提, 科层论体现了权力与服从间的关系。此外, 科层论还强调个人基于价值目标的自觉服从。而新公共管理理论, 则充分融合了政治—行政二分理论和科层论的合理因素, 在保证执行国家意志的同时, 提高政府执行效率而达到人的价值目标自愿, 但这种自愿要基于绩效, 并以此提供社会福利, 满足公共需求。

其次, 在新公共管理中政府的角色已经从号令发放者转变成为服务提供者, 而政府服务的顾客就是公民, 公民成为政府的主要导向。因此, 相比传统公共管理理论, 新公共管理当中的管理已经不再是单纯的管理, 而是提供社会服务的生产过程, 作为生产过程, 政府在实现以公民为价值导向的社会服务时, 就要充分考虑效率问题、社会资源利用问题等。相比传统公共管理中政府是至高无上的政策制定者和发令者, 新公共管理弱化了政府角色, 社会福利的提供不再靠政府的绝对权力来实现, 而是通过市场机制的调节以绩效式的社会管理来实现。由此可见, 相比传统公共管理中只计投入不计产出, 新公共管理在重视投入的同时更加重视产出, 政府不仅重视产出的效率, 而且更加重视产出的质量。

第三, 传统的公共管理在管理方法上侧重于对法律法规的严格执行, 并通过制度来实现行政管理的正确性。虽然这一做法保障了社会的协调管理和社会服务的供给, 但是却没有考虑到社会协调和社会服务的效率。在全球化的大背景下, 公民对社会服务的要求已经不仅仅停留在保证得到, 而是要保证效率, 而效率的保证需要引进绩效评价。在新公共管理中, 通过制定绩效考评, 把控社会服务目标, 查找社会服务中存在的问题, 严格按照标准, 高效地提供社会服务, 以此满足公共需求。另外, 传统的公共管理非常排斥私营企业的管理方法, 认为公共管理和私营企业管理在本质上存在着不可融合的差别, 而且认为公共管理和私营企业管理是相对的。而在新公共管理中, 政府广泛借鉴私营企业的管理方法、竞争机制和目标管理来降低政府公共管理的垄断, 甚至, 政府可以将相关公共服务交由私营企业提供, 政府负责监督私营企业的服务质量, 从而提高公共服务的质量。

1.2 地方政府应急管理的含义与特点

1.2.1 含义

所谓政府应急管理是指政府为维护公民生命财产安全, 在公共事件突发时所采取的一系列措施, 包括预防、应对、处置和善后处理等。政府在应对突发公共事件时所采取的一系列措施有着紧密联系, 是成系统的有效应对机制。

1.2.2 政府应急管理的特点

(1) 应急管理由政府主导。这一特点体现在以下几个方面。首先, 政府担负着维护社会公众生命财产安全的重要责任, 掌握着主要的社会资源, 具有巨大的社会动员能力, 应急管理是政府协调社会功能的重要体现。当公共事件突发时, 只有政府能调动社会资源并采用应对措施来解决突发公共事件。其次, 《突发事件应对法》规定了政府在应对突发公共事件时的主导地位和责任。各级人民政府在应对突发公共事件时, 必须严格遵守法律规定, 落实责任, 任何违反法律规定的不作为行为都将受到法律的惩罚。

(2) 公众具有参与政府应急管理的法定义务。《突发事件应对法》规定, 公民、法人和其他组织有参与应对公共突发事件的义务。因此, 政府应急管理具有较强的社会性。虽然政府担负着应对突发公共事件的主导责任, 但这并不代表公众就能不参与突发事件的应对工作。政府的社会动员能力最主要的就是动员公众, 脱离群众, 政府的社会动员将显得毫无意义, 无法充分发挥自身的职能。因此, 如果没有公众参与, 突发事件应对所取得的效果就会很差, 甚至会造成不可挽回的后果。

(3) 政府应急管理具有行政强制性。解决突发公共事件不同于其他行政行为, 突发事件具有特殊性, 政府在处理过程中的行为势必要随之发生变化, 集中权力和决策, 简化执行决策程序。因此, 在应急管理中, 政府的决策就会具有强制性, 离开强制性, 将影响到政府应急工作的效率, 从而导致不必要的后果发生。但是, 政府应急管理的强制性也要受法律法规约束。法律法规规定政府应急管理中政府做决策的程序、组织、方法, 从而保证政府正确行使决策权。法律对政府应急管理强制性的规定, 就是要让政府在正确作为的前提下, 最大限度地保护公众的生命财产安全。

2 当前地方政府应急管理存在的缺陷

2014年12月31日, 在上海外滩陈毅广场发生了震惊全国的踩踏事件, 该事件共造成36人死亡、40多人受伤, 这给了我们惨痛的教训, 也暴露出相关政府在突发事件应急管中的突出问题, 而这些问题作为一个缩影集中反映了我国政府在应急管理中存在的缺陷。

2.1 事前预防准备不足, 风险分析不到位, 预防信息没有形成体系化

在这次踩踏事件中, 对大规模的人流集聚没有做出充分的估计和判断, 而且也没有制定相应的应急预案, 在事件发生时, 出现了无从下手的困境。同时, 由于对事件发生估计不足, 没有及时协调武警支援, 预防与应急准备的各个环节严重脱节。

2.2 相关资源准备不充足

在这次事件中, 对人力资源的投入不合理, 共700多名警力到场, 但由于在事前没有对如何安排警力做出合理的部署, 导致事故发生后, 警力不能及时到位。

2.3 安全监管制度落实不到位

安全无小事, 很多公共事故的发生就是因为安全监管不到位才引起的。因此, 加大对隐患的排查力度, 可有效避免公共事件的发生。这次踩踏事件的发生就是因为没有做足安全监管方面的功课, 风险分析不到位。因此, 做好安全监管就必须要落实责任, 不能让安全监管工作流于形式。

2.4 责任追究不明确

公共事件的发生自然要追究其法律责任, 从而做出法律上、行政上的处罚, 惩前毖后。事实上, 我国也确实是这样做的, 但是, 在责任认定上并不是十分明确。这次踩踏事件发生后, 对于相关负责人的追究迟迟得不到定论, 究其原因, 这次踩踏事件不能算作安全生产事故。按照我国相关法律的规定, 只要违反了法律规定就必须要追究责任人的法律责任, 但是在事故发生后却因为事故不能定性而不能认定责任, 充分说明我国在责任追究方面还存在着很大的漏洞。

3 新公共管理对地方政府应急管理的启示

上文中提到, 在新公共管理中政府的角色已经从号令发放者转变成为服务提供者, 而政府服务的顾客就是公民, 公民成为政府的主要导向, 但是政府的主要职能不仅仅是满足公共需求, 政府在把公众当作顾客的同时还要最大限度地保护公众的生命财产安全。加强政府的应急处理能力, 也应当是新公共管理理论最重要的成分之一。首先, 政府要充分发挥应急管理的主导性, 在政府应急管理中引入绩效考评机制, 制定明确的政府应急处理目标, 严格按照目标对各级政府进行考核, 各级政府掌握着巨大的社会资源, 要制定科学合理的管理办法充分利用资源。这就要求政府在充分预见公共突发事故发生的基础上, 引入私营企业成本管理办法, 尽量保证社会资源的投入和应急处理结果的理想化, 这相当于私人企业的风险防控。因此, 政府对于自身的应急处理能力和资源储备必须要做到心中有数, 对每次发生的突发公共事件在资源利用上和组织协调上要做到分析到位, 这等同于私人企业的风险分析。其次, 政府要借鉴企业发展中对部门的设置办法, 成立专业化和职能化的应急管理部门, 打造一批专门从事应急管理的企业, 充分整合应急管理资源, 并且可以将一些小型的突发事件交由这些部门或企业进行处理, 避免突发事件发生时的权责交叉。总之, 新公共管理理论中的这些合理因素完全适应一个政府的应急管理处理, 这对于加强我国政府的应急处理能力有较大的借鉴意义。

参考文献

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政府应急管理 篇9

要实现在应急管理中的联动, 政府与社会之间就要建立一种协调与合作的伙伴关系。而这种伙伴关系的确立, 一方面取决于政府是否愿意出让一定的责任与权力, 将社会力量视为与自身平等的参与主体;另一方面取决于社会是否有能力承载政府回让的权力以及由此产生的治理责任 (1) 。在我国公民社会尚未成熟的情况下, 可以适当地从以下几方面着手, 逐步实现应急管理中的政府—社会联动。

一、政府由主体力量淡化为主导力量

为了有效应对危机, 更好地履行公共服务和社会管理的责任, 政府必须从具体而繁杂的应急管理事务中抽离出来, 由主体力量淡化为主导力量。从微观领域的事必躬亲上升到宏观大局的协调控制, 促进社会资源的有效利用, 同时着力于应急管理的关口前置, 从根本上提高社会整体的应急管理水平。

1. 支持和引导社会力量参与应急管理。

政府要将善治理论纳入应急管理中, 主动突破对应急管理的垄断局面, 将社会力量纳入应急管理的主体范围。引导公众建立起诚信、友爱、宽容、互助的人际关系, 建立社会诚信机制。要让公众明白, 人与人之间的相互信任、关心、友爱、理解、宽容与帮助是战胜危机的首要要素。通过立法把社会力量的参与权加以固定而成为法定权利, 并对参与程序做出具体而细致的规定, 使社会主体的参与落到实处。同时, 为了控制整体局势与参与秩序, 也要对社会主体的某些权利与自由进行一定程度的限制。

2. 常态管理和非常态管理有机结合。

应急管理是一个政府常态管理能力在紧急情况下的集中体现。要想真正提高政府应急管理的水平, 就要将常态管理和非常态管理有机地结合起来, 寓应急管理于常态管理之中, 居安思危, 常抓不懈。针对我国国情, 主要应该做到以下两点:一是要将安全因素纳入城市或区域的总体规划中, 从硬件上提高社会的危机防范能力;二是要不断修缮应急管理体系, 尤其是要在应急预案中引入公众意见, 并且做到定期检查、实际演练与实时更新, 确保其可操作性。

二、提升公众的整体应急能力

公众往往是危机中最直接的受害者, 自我保护的本能使其具备了应对危机的主体动机。每一位公众的力量也许微不足道, 但因其庞大的基数就可以汇聚成不可小觑的合力。我国每次危机的后果之所以严重, 也和缺乏一个具有自救功能的社会群体有关。笔者结合美国、日本、新加坡等国的成功经验, 对提升公众的整体应急能力提出如下建议:

1. 危机意识的教育与普及。

危机意识教育与普及的途径具有很大的灵活性, 除了正规的学校教育, 还可以通过电视、网络、讲座、宣传等达到同样的目的。在国外, 一般把学校、社区和公共媒体作为危机教育的主渠道。首先要将危机教育纳入国民教育体系, 把防灾知识作为一种系统的教育形式对待, 使危机教育贯穿学生学习的全过程。美国、日本的危机教育都是从幼儿园的娃娃开始抓起, 给孩子植入最初元的危机意识。其次, 充分利用社区作为社会细胞的优势, 达到危机教育的最大普及。可以通过印发宣传手册、设置宣传标语、邀请讲座进社区等手段, 直接或间接地向居民传授应对危机的技能和本领。再次, 通过越来越普及的媒体渠道, 向更大范围的受众普及防灾救灾的相关知识。

2. 应急能力的训练与培养。

危机教育的目的不仅仅是为了让公众认识和了解危机, 而是要在此基础上通过训练与演习, 切实提高应急能力。同样, 应急能力训练的途径也很广泛, 然而多选择往往等于无选择, 因此, 有必要进行定期性和强制性的培训。有学者提出设立一个全国灾害日, 如唐山大地震发生的日子7月28日作为全国地震灾害日 (2) , 在这一天, 全国进行防震演习。除此之外, 各地还可以根据当地常发灾种, 设立地方性的防灾日, 进行针对性的训练和演习。另外, 可以成立常设性的防灾教育基地, 作为公众提供防灾教育及培训的专业性场所。基地内可通过视听效果、亲身体验以及专业培训等方式, 向公众传授更加系统与专业的应急技能。

三、发挥非政府组织在应急管理中的作用

非政府组织具有高度的社会渗透能力、良好的专业能力、灵活的反应速度, 可以和政府在功能上形成优势互补, 对应急管理起到重要的支持作用。但由于国情限制, 目前并未发挥出自身的优势功能。

1. 培育和发展非政府组织。

首先, 政府要转变观念, 对非政府组织进行合理定位。非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所, 而是承接政府部门社会职能的组织;不是政府职能转变形式化的工具, 而是公民社会最活跃的公共部门;不是在与政府争权, 而是在帮助政府治理社会。” (3) 其次, 要在法律与政策方面对非政府组织予以扶持。应以立法的形式确立非政府组织的社会地位, 界定政府与非政府组织在应急管理中的权责关系, 规范应急管理的程序和办法, 及时化解两者之间的矛盾, 防止政府利用公共权力侵害非政府组织的合法权益, 恢复其独立性与自治性。同时, 政府要在政策上给予帮助与扶持, 通过优惠税收制度、政府采购制度、社会保障制度等手段, 为非政府组织健康发展创造良好的外部环境 (4) 。最后, 构建良好的内外部监督机制, 以保证非政府组织的健康持续发展。

2. 提升非政府组织自身的应急管理水平。

当前我国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段, 自身独立性不足、监督制约机制缺乏等原因, 使得公众对其能力持怀疑态度, 缺乏认同。为此, 非政府组织若想加强自身能力建设, 获得社会公众的认同、支持与配合, 需要从以下几方面加以改进:一是要建立多渠道的资金来源, 争取各种形式的社会资助, 以提高自身的筹资能力;二是通过提高薪酬、建立保障等方式来吸收优秀人才, 并通过培训、交流、访问等形式来优化人才素质;三是在非政府组织内部建立完整的危机应对机制, 确保其在危机到来时能够迅速地投入到救援中去。

3. 构建政府与非政府间的合作机制。

首先, 政府组织与非政府组织之间逐步建立契约关系。在资源筹备和救援等领域, 政府可以考虑通过项目招标方式向资质良好的非政府组织“购买”服务, 政府把相关契约关系实时向社会公布。其次, 建立政府部门与非政府组织之间的应急联动系统, 一旦危机发生, 系统即可立即启动, 在彼此之间确保行动的协调与畅通。第三, 建立联系政府部门与非政府组织的机构, 这一类机构由政府部门设置, 工作人员以弹性的方式任职, 平时不在岗, 危机一旦发生则立即到岗位上发挥其作用, 具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量, 为危机解决在组织上提供保障。第四, 建立信息透明机制。除了及时公布政务信息, 还要实时发布政府和社会对非政府组织的需求信息, 动态发布对非政府组织的评估与管理信息, 确保非政府组织在阳光下透明运作。第五, 可借鉴联合国模式, 授予优秀非政府组织“咨商地位”, 在政府危机决策中导入民间机制。

四、促进企业参与应急管理

将企业纳入我国的应急管理体系, 充分发挥其在经济与技术领域的优势功能, 需要从两方面加以考虑, 一是要培育企业的公民责任意识, 二是要塑造良好的政策与制度环境。具体来说可以从以下三点着手:

1. 加强企业安全文化建设。

企业内部要营造一个浓郁的安全文化氛围, 使全体员工的行为被潜移默化地规范在所崇尚的安全价值取向和安全行为准则之中, 从而降低人为造成的安全事故发生率。一般来说, 企业安全文化建设应从制度建设和道德建设两方面展开。首先, 要建立企业的安全生产标准和安全管理制度。安全标准包括跟企业生产有关的物品的性能要求, 对试验与操作的安全规定和对各岗位的安全规程等等。企业安全管理制度是指企业为了有效地保护劳动者在生产经营过程中的安全、健康而制定的各种规章制度。安全生产标准和安全管理制度是安全生产的基础和保障, 若照章执行, 定能把企业的安全生产管理工作推向新水平, 从源头杜绝生产事故类公共危机的发生。其次, 要提高企业的安全意识和道德水平。通过宣传、教育、激励等方法, 利用影像、文字、声音等传播途径, 强化员工的安全意识, 使之逐渐成为日常生活中的自觉行动。把企业崇尚的思想意识, 员工践行的行为准则, 通过规范和引导, 逐渐内化为安全态度和职业道德, 最终在生产场所和设备的选用、设备的维护, 以及员工工作态度等呈现出来。

先进的安全文化建设, 非一朝一夕可成, 而是一个双管齐下、不断深入的系统过程, 并且要随着生产经营的发展而不断进行更新和完善。

2. 树立企业社会责任价值理念。

企业是社会的一个主要部分, 是国家的公民之一, 有权利、也有责任为社会的一般发展做贡献。作为公民的企业需要认识到以下两点: (1) 促进社会的和谐与发展, 是企业必须承担的责任和义务。“一个好的企业应该根据多种收益人群体来决定自己的企业行为” (5) 。企业公民责任价值理念强调企业的自律责任, 是企业内在的、自愿的、主动的责任选择。因此, 企业自律机制的建设尤为重要。 (2) 履行社会责任, 可以达成企业与社会的双赢。从短期来看, 企业履行社会责任是一种成本, 与追求利润最大化的本质相矛盾。但从长远来看, 可谓“一本万利”。首先, 企业将公众利益和社会整体利益放在首位, 是展示自身实力、产生广告效应的绝佳手段。根据一份调查显示, 企业在重大危机中表现的社会责任行为, 直接影响到消费者对其购买意向的变化。73%的被调查者表示“我更愿意选择购买在这次事件中积极履行社会责任的品牌” (6) 。其次, 承担社会责任可以为企业赢得长久的声誉和公信力。随着市场化改革的深入和企业竞争的加剧, 良好的声誉和公众形象是企业竞争力的重要标志, 也是其不断做大做强的前提。因此, 自觉履行社会责任, 既是社会的客观要求, 也是企业自身发展的需要, 必定能为企业带来长远的收益。

3. 为企业履行公民责任创造良好的外部环境。

推进企业履行公民责任的法制化进程。首先, 建议在《公司法》的总则中突出强调企业必须承担的社会责任。除了强调企业生产经营过程中要严格遵守劳动保护法、生产安全法和环境保护法之外, 还要规定在社会面临重大公共危机时, 企业有义务尽其所能帮助减少危机所带来的社会损失。其次, 完善公益捐赠立法。立法中要明确捐赠人的权利, 包括税收优惠待遇的具体规定、对款项用途的知情权等等, 维护捐赠人的合法权益。建议适当提高国内企业的免税标准, 以放大慈善捐赠的免税功能, 充分调动企业捐赠的积极性。

五、建立政府与媒体间的良性互动机制

媒体作为“社会之公器”, 在应急管理中起着举足轻重的作用。在新兴媒体不断涌现、各类信息无孔不入的今天, 政府与媒体已不再是原来命令与服从的关系。政府在提升信息主导能力的同时, 与媒体的相处方式也要进行相应的转变。

1. 完善政府的信息公开机制。

从历次的危机事件处理情况来看, 我国政府的信息公开工作取得了很大的进步, 但要杜绝目前仍然频繁的瞒报、谎报、误报等现象, 仍有很长的路要走。首先, 要树立信息公开理念, 做责任型政府。上个世纪“喉舌说”、“工具说”的媒体属性已如今不再适用, 对危机的遮掩、瞒报只会使其欲盖弥彰。政府要遵从“以人为本、尊重民生”的信念, 及时发布公众迫切需要了解的信息, 引导公众提前预防, 遏制危机的蔓延。其次, 要保障信息的全面、客观与真实。要知道报喜不报忧是非常不可取的行为, 这样做只会失信于民, 加大恐慌。政府要相信社会的承载能力, 相信公众会选择理性的行为。最后, 要进一步完善政府的信息公开机制, 从发布主体、操作流程、纠错机制等各环节进行把关, 最大程度地追求信息传播的正向功能。

2. 妥善处理政府与媒体的关系。

学者喻国明曾经说过, 政府和媒体最理想化的关系不应该简单到谁是谁的胳膊或大腿, 应该是朋友, 而且是诤友。在公共危机中, 媒体是信息传播的主体, 政府是应急管理的主体, 二者之间应该是对立统一的关系。

政府要加强对媒体的管理, 促进媒体公益性的充分发挥。政府对媒体的管理主要体现在几个方面:第一是选择性信息发布, 决定哪些信息需要由媒体传达给公众, 哪些不可以。信息的筛选要以有效的危机管理理论为指导。第二是监视媒体是否将信息进行准确的报道, 如果出现偏差, 就要及时采取补救措施。第三是通过媒体搜集公众的反馈信息, 以此对危机决策进行相应调整。除此之外, 政府还要防止媒体的权利异化, 避免媒体的市场化带来的权力寻租, 减少有偿新闻、虚假新闻、关系新闻的产生, 监督媒体维护公共利益的功能。

媒体要充分发挥对政府的监督作用。长期的计划经济体制下, 我国政府对行政信息的管理是以自上而下、内部层层传达的方式运作, 忽视与外界的交流与沟通。一旦发生重大危机, 政府首先考虑的是自身形象的破坏和外界舆论的压力, 常常瞒报或报喜不报忧。这样的做法往往只能由媒体来捅破, 三鹿奶粉事件就是一个典型案例。媒体监督政府的作为或不作为, 有利于决策者掌握全面、及时的信息, 做出正确决策。

六、结语

良好的社会参与是市场经济进入成熟阶段, 公民社会进一步发展的必然产物。我国目前社会参与的意识和水平都还很低, 制度环境也不甚理想, 这和我国目前的发展阶段是紧密相关的。改变这一现状, 首先要承认社会发展有其不可逾越的时间逻辑, 同时也要看到, 我国公众的参与意识正在逐步增强, 社会组织正在发展壮大, 这些都为实现应急管理中政府—社会联动提供了可行性因素。如果每个人、每个组织都从自身可以做的做起, 面对危机时, 我国政府的管理能力将会进一步加强, 社会则更多一份理智与从容。

注释

1 蔡志强.社会危机治理:价值变迁与治理成长[M].上海人民出版社, 2006

2 金磊.城市灾害学原理[M].北京气象出版社, 1997

3 陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社, 2003

4 王名.清华发展研究报告2003:中国非政府公共部门[M].清华大学出版社, 2004.

5 夏锋.企业公民责任意识在公共危机中提升.人民网-理论频道

政府应急管理 篇10

关键词：县级政府,自然灾害,应急管理

一、引言

河北省是我国自然灾害发生频繁且较为严重的地区, 每年都会发生不同类型的自然灾害, 每年因自然灾害带来的直接经济损失就达到数十亿甚至上百亿元。而沧州市东光县属于河北省自然灾害发生最频繁的地区之一。据统计, 2006~2010年东光全县共遭受不同程度自然灾害57次, 受灾总人口231, 351人次, 直接经济损失6.56亿元。频发的自然灾害使得东光的经济雪上加霜, 众多村民因灾致贫、因灾返贫的现象严重, 这已经成为制约东光县经济健康可持续发展的重要因素。减少自然灾害造成的损失, 保障县级区域的政治稳定和经济安全, 保障河北各民族群众的生命和财产安全, 成为河北地方政府的重要职责。

二、我国县级政府灾害应急管理机制存在的问题

(一) 应急管理体制方面。

我国现行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。县级政府灾害应急管理机制也是依照此原则来设置, 虽然分类属地管理可以加强抢险救灾的针对性和专业性, 但在灾害应急救援工作中, 缺乏一个全面的、协调的综合应急部门。此外, 我国县级政府缺乏相应的人力、物力资源的保障机制, 高效的预警机制跟不上, 责任追究督查机制不够完善, 灾害发生后的各种保险机制几乎没有。各县级领导在灾害发生前防范心理懈怠, 灾害发生时缺乏科学决策。

(二) 政府灾害应急能力方面。

近年来, 我国政府应对自然灾害等突发事件的能力有所提升, 然而面对自然灾害以及由其引发的衍生与次生灾害数不胜数, 防不胜防的态势, 我国政府还是显得力不从心。因此, 进一步提高各级政府灾害预防与处置能力显得尤为重要。东光县在2008年后设立了减灾委办公室为县减灾委常设机构, 在之后一段时间里, 编制了应对各类突发事件的预案、建立了不同类别的台账。这些计划都建立在数年的时间, 它显示了增长速度。但量的变化并没有提升质的飞跃, 应急预案完善程度并不高, 有些预案本身存在很多的局限性。由于人力、物力、资金的缺乏等在实践中却难以实现, 使应急预案过于形式化, 起不到最初设想的作用。

(三) 应急管理合作方面。

由于固有的下级听从上级指挥, 这虽明确了灾害应急管理中各方的职责、任务, 但其应对灾害应急联动较差, 难以形成合力。在遇到自然灾害时合作意识差, 地方政府各部门在救灾中只注重自己部门的工作, 忽略救灾的其他环节以及与其他部门间的协作。各地区间没有达成救灾协议, 当灾害发生时不能在第一时间内得到其他地区的援助, 还要临时进行救灾协商。另外, 由于缺乏应急合作中公共信息共享平台, 导致组织间的合作不协调, 很多救灾物资分配不合理, 居民管理混乱, 出现重复性工作。

三、国外地方政府自然灾害应急管理成功经验

(一) 美国应急管理机制。

美国实行三权分立, 在联邦、州和地方政府进行分权, 从而形成一个联邦政府、州政府和地方政府的三级应急管理组织结构。成立联邦紧急事务管理署 (FE-MA) , 作为救灾和恢复过程中, 联系相关地方政府部门和社会组织的协调者。同时, 美国防救灾工作强调运用高科技, 强调事先预防和模拟演练。FEMA通过“E-FEMA”战略的实施, 建立信息系统层次结构模型, 让各种信息资源进行更新, 促进信息在不同系统之间共享。此外, 美国应急管理合作机制也非常完善。非政府组织和私营部门在救灾运作中发挥了巨大的作用, 受到了地方政府的高度重视。在灾害突发事件中, 非政府组织总是活跃在第一战线, 不仅为灾民提供衣物、食物等便利, 还保护着关键的基础设施和自然、社会环境;其中, 红十字会贡献突出, 成为美国应急协调员。政府主导, 社会组织参与在美国得到了法律的认可。在美国, 不乏公益性组织应急服务机构。

(二) 日本应急管理机制。

日本自然灾害应急管理过程一般分为中央、都 (道、府、县) 、市 (町、村) 三级, 当重大灾害或紧急事件发生时, 首先, 内阁官房在获取灾情情报的第一时间内召开紧急内阁会议, 讨论灾情, 并制定应对决策;其次, 设置临时的“重大灾难对策本部”, 在总理办公室, 分析和处理灾情, 应急处置工作立即启动;最后, 总理大臣寻求中央防灾会议的意见, 根据形势的紧迫性以考虑是否在首相官邸设置“非常灾害对策总部”统筹调度;同时, 根据就近原则, 在受灾地区成立“非常灾害现场对策总部”进行指挥, 各层面和市层面也成立“灾害对策本部”, 管辖各自区域的应急救援工作。日本还采用地理信息系统 (GIS) , 在城市防灾减灾中, 迅速收集相关的复杂的重要信息, 帮助解决了许多城市灾害管理问题的发生。另外, JIS安全研究所构造出防灾减灾应急仿真系统。用于模拟灾难中和灾难后重建可能遇到的问题及提出有效的对策。

(三) 德国应急管理机制。

联邦公民保护与灾难救援署 (简称BBK) , 主要负责处理公民的保护事务, 支援联邦政府各部的危机应急管理工作, 是联邦政府与各州政府的灾情综合信息中心, 并为政府、社会组织及公民提供专业的咨询服务。德国还形成了以消防等专业队伍为主干, 以社会组织为侧翼的防灾救灾体系: (1) 德国有这样一个协会———技术救援协会。它拥有救灾时所需要的专业知识与大量的技术装备, 依靠这个协会所拥有的技术和人员的专业知识与技能, 可以从灾害的危险环境中拯救出很多人和动物的生命; (2) 德国的志愿者组织。德国政府通过立法、人员培训、设备支出以及公民文化的培育来保障和发展志愿者组织, 在德国发在灾难时, 志愿者们会以最快的速度形成组织, 积极地投入到救灾中去; (3) 德国汽车俱乐部。作为拥有交通工具的他们与政府签订合同, 当德国发生灾难时, 参与德国全景的直升机救援活动。

四、县级政府应对自然灾害管理机制建议

(一) 建立高效的应急管理组织结构。

我国县级政府应急管理基础薄弱, 通过改革和建设, 加强地方和基层政府下面县的应急管理刻不容缓。事实上, 当地政府特别是县级政府离灾区最近, 具有掌握第一手资料的优势, 更了解地方的实际情况。因此, 在自然灾害应急管理中地方政府应适度权利下放, 提高行政效率, 加强地方管理。灾前决策、灾中部署对应对灾害都至关重要。

(二) 建立健全预警监测管理机制。

地方政府要不断利用高科技来武装自己, 完善自然灾害预警系统, 建立多元化、现代化、智能化的重大自然灾害预警机制。建立预警责任和协作机制, 地方政府在自然灾害预警中要各司其职, 认真负责的做好预警工作。各部门要利用其自身的专业知识、设备和技术, 集中精力履行本部门的监测职能, 提高整体监测的准确度和效率。对于迟报、谎报、瞒报自然灾害情况者, 要结合其行为给予行政处分, 构成犯罪的依法追究其刑事责任。

(三) 建立健全应急财务管理机制。

一方有难, 八方支援。我国很多公益性组织在灾难发生后会迅速向灾区提供人力、物资等帮助。因此, 建立健全应急财务管理机制在抢险救灾中至关重要。我国政府应加大救灾资金预算, 加大灾前资金投入比例。应结合受灾地域特点和受灾群众的实际需求, 来设置储备点和储备品种及储备物资量。另外, 我国应建立和完善救灾款物发放制度, 落实使用公示制度, 接受全体群众和社会监督, 使救灾款物真的为灾区人民群众所用, 真的能够解决灾区人民群众的基本生活, 最大限度地降低灾害造成的损失。

(四) 完善应急管理合作机制。

要建立健全社会力量参与灾害应急救助的法律法规和政策制度, 完善志愿服务、紧急征用、对口支援等社会动员机制。政府在应对自然灾害时的灵活性和协作性是合作团队的重中之重, 这个合作团队要相互搭配, 实现资源共享, 优势互补, 促进应急能力的提升。拓宽非政府组织参与自然灾害应急管理的渠道, 在面对自然灾害, 政府和非政府组织不再存在球门线, 他们联合一致发挥了巨大的作用, 以对抗灾难。政府和非政府组织的目标是一致的, 尽最大力量拯救受苦受难的灾区人民。

(五) 完善农业保险制度。

多难能兴邦, 也能兴法。目前为止我国的《保险法》是一部商业保险法。这部法律没有考虑农业保险不同于商业保险的特殊性, 因此在农业大省、农业大县推进农业保险立法势在必行。各县政府应资助农业保险业务, 帮助当地村民支付一定比例的保险费用, 扩大农业保险覆盖率;针对农业保险出台一系列优惠政策, 如实行免税政策;加快设计一套人性化、规范化的农业保险制度, 来分散自然灾害带来的风险, 真正起到保护投保村民合法利益的作用。

他山之石可以攻玉, 借鉴国外地方政府灾害应急管理的成功经验, 结合我国县级政府实际情况, 构建适合我国的自然灾害应急管理体系, 进而更快、更好、更高效地防御灾害, 减少灾害带来的损失, 这是笔者研究的初衷。

参考文献

[1]罗伯特·希斯.王成, 宋炳金译.危机管理[M].北京:中信出版社, 2001.

[2]钟开斌.“一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学, 2009.11.

[3]柴梅.进一步完善我国自然灾害应急管理协调机制[J].中国党政干部论坛, 2010.

政府应急管理 篇11

从法律层面上, 2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布与实施, 标志着我国应对突发卫生事件有了法律意义上的指导、实践方面的规范, 从实践层面上, 自从2003年严重急性呼吸综合征 (SARS) 和相关重大疫情事件发生以来, 中央和地方在预警机制、应对机制、事后管理机制等方面逐步改善, 并成立了常设的、专业性的应急管理机构进行日常管理与服务, 初步完备了卫生应急管理体系。但是, 实现政府突发公共卫生事件应急管理机制的科学化与合理化尚需时日, 公共卫生事件的复杂性、紧迫性、危害性等不可预知的特性需要政府公共卫生事业管理的不断健全。

1 突发公共卫生事件的特征

1.1 突发爆发性与不可预知性

这一特征说明: (1) 突发卫生事件难以通过科学仪器与工具手段进行预测和推断, 事情的发生事前没有征兆, 难以进行有效的防范与预警。 (2) 突发卫生事件一旦爆发与蔓延, 需要政府机构与相关部门在紧急状态与短暂时限内作出分析判断, 认定事实与推断结论, 从而更好地进入应对环节。

1.2 复杂性与繁冗性

突发公共卫生事件可能是由多个源头与媒介引起的, 地质灾害、化学细菌、传染疾病、农林牧副等都会在相当程度上产生危机事件, 种类繁多, 根源复杂。而且同类事件表现形式与动态化传播千差万别, 处理方式与方法也差距甚远, 较难预测其辐射范围和发展趋势。

1.3 经济破坏性与社会危害性

突发公共卫生事件对于生产生活、生命健康、安全稳定息息相关, 可以在短暂时间和微小区域造成人群发病与死亡、财产损失与社会动荡, 对于社会安全与经济发展影响严重, 这一特征迫使政府部门需要及时有效的控制危机局面, 减轻社会危害度和蔓延破坏力[2]。

1.4 全球化与国际化

疾病传播、中毒传染以及食品药品安全是全球性的问题, 国际合作与沟通空间巨大。当前国际之间人与人联系密切, 沟通顺畅, 这都为疾病传播与蔓延扩散提供了可乘之机, 公共卫生事件可以跨越洲际之间的阻隔以及区域之间的限定传播, 影响广大。

2 我国突发公共事件应急管理机制的现实困境

2.1 政府以及相关部门突发公共卫生事件综合运作体系不健全

突发公共卫生事件的应对是一个系统工程, 需要调动与协调各方资源, 发动全社会的力量进行处理与应对, 政府以及相关部门突发公共卫生事件综合运作体系发挥着巨大的作用。完善的公共卫生突发事件应该包括: (1) 突发公共事件应对机制。其中包括 (1) 权威与及时的指挥机制; (2) 科学与高效的决策机制; (3) 综合与顺畅的协调机制。 (2) 突发公共事件应急救援机制。 (3) 突发公共事件药品与器械储备机制。 (4) 突发公共事件监控预警机制。但在现实突发卫生事件处理时, 由于不重视突发性卫生事件的预防、部门性信息沟通协调度差、缺乏权威性与专业性的指挥决策机构等原因, 政府应对突发公共卫生事件效率、效果不明显。从2003年SARS疫情的重创到2013年H7N9疫情的蔓延, 时刻考验政府公共卫生事业管理综合运作体系的科学化运营, 突发公共卫生事件的防范与处理不仅仅需要设置卫生主管部门和行政部门的运作机制, 更需要中央政府和地方政府的指导与监控。权威性与专业化的指挥决策机构的设立、各级卫生专业机构的协调配合、地方政府与卫生管理部门的联动运转、各级医院医用实施的储备精良对于突发公共卫生事件综合运作体系的能动性的充分发挥起到关键作用。

2.2 突发公共卫生事件应急管理缺乏健全的法律保障以及全民参与体系

一方面, 《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》的相继出台和实施, 使得我国在处理突发卫生事件方面的法律规范越发健全, 在完善社会主义法律体系的同时, 也引导着地方政府制定相关法规。但是相对于发达国家而言, 我国针对卫生事件制定的法律规范, 具有全局纲领性和宏观指导性, 缺乏微观应用性和局部预案法[3]。很多国家在处理突发卫生事件的经验中得到启示, 除了在纲领性的法案进行制约的前提下, 更需要有围绕各个环节制定的具体性规章与方案, 例如《突发卫生事件医疗救助法》等相关法律与条例。美国与日本在涉及突发卫生事件危机管理的法律就有200部之多。另一方面, 民众的广泛参与和教育引导可以极大限度减少社会的恐慌。在突发公共卫生事件全民参与体系构建进程中地方政府有三大滞后点: (1) 在日常生活和生产中, 加快引导民众公共卫生教育, 定期进行应急演习和观摩。 (2) 一旦卫生事件爆发, 及时准确通过媒体的方式向民众传达正确信息, 引导与规范民众行为, 保持各方稳定。 (3) 全方位与大规模让民众了解到突发公共卫生事件的相关知识和内容, 探析其发生原因以及趋势, 加强教育普及, 促使其在紧急缺乏政府救助时, 学会自救与互救。

2.3 突发公共卫生事件应急管理缺乏先进的科技支持系统以及人力资源准备系统

突发公共卫生事件应急管理在两个方面弊端显现:一方面, 突发公共卫生事件重在预防和研判, 科研机构、高校、相关企业可以加强理论研讨与技术支持, 在广泛参鉴突发卫生案例的基础上, 归纳各类信息和处理经验上, 开发与生产针对突发卫生事件的进行设备、仪器与应用性工具。汇聚科研机构与高等院校的研究可以加强理论成果分析与预测, 有利于加强预警机制建设、决策指挥系统构建、各方联动机制科学化, 突发公共卫生事件的理论研究对于降低危害程度与影响力度效果明显。科研力量的整合, 对于突发公共卫生事件的处理是一个良性的补充。另一方面, 人力资源准备系统对于突发公共卫生事件的防治与解决起到至关重要的作用, 完善人力资源准备系统应该包括应急管理人员、应急专家、专业应急人员。应急管理人员要时刻保持卫生动态发展的敏感性, 提高危机意识与决策能力, 关键时刻高效解决问题;应急专家要提出相关建议和意见, 通过学术交流与研讨, 借鉴相关问题和方案, 为公共卫生管理部门和应急管理人员提供战略支持和智力支撑;专业应急人员要定期开展培训和学校活动, 依托医疗与疾病预防控制部门, 规范突发卫生事件工作流程, 充分掌握应急技巧和设备应用水平。

3 我国突发公共事件应急管理机制的解决路径与对策分析

3.1 建立健全突发公共卫生事件政府以及相关部门系统应对体系

突发公共卫生事件的高效、专业应对需要权威性与系统化的体系运营, 其全面、及时的处置需要综合性与整体化的机制举措。主要有以下几点: (1) 建立健全突发公共卫生事件应对机制。包括 (1) 及时与高效的预警机制。突发公共卫生事件是一个复杂、难以预测的动态发展过程, 事件的监控与预防事关重要, 有针对性地进行相关演习与教育, 利用仪器、设备等先进设施进行疾病、病毒等发展源的紧急布控。 (2) 权威性的指挥机制。公共卫生危机事件的辐射力与破坏力需要发动与整合各个部门的资源, 权威性的指挥机制可以统筹协调, 强化指导, 进一步明晰指挥部门、协调规划部门、后勤保障部门以及具体执行部门。各部门各司其职、权责明确、科学分工、细化目标。 (3) 效能化的决策机制。在紧急与多变的卫生事件中, 决策的质量、全面与顺畅可以促使危机问题降低到最低, 决策机制的建立要通盘考虑全局性、公开透明度、科学有效性以及信息通畅性。 (4) 流转性的协调机制。公共卫生事件影响范围广、延续时间长, 需要综合协调人民大众、政府部门、社会组织、舆论媒介以及国外诸多因素, 成立专业的危机协调机构进行信息的搜集与整合, 沟通与调配与各个部门的关系[4]。 (2) 紧急救援机制。现阶段, 不仅要在医院、卫生检疫以及疾病预防控制中心建立一种综合疾病预防、检验检疫和救助于一体化的救助互动机制, 还要在社区和居委会 (村委会) 建立一支救援队伍, 充分发挥信息的发布和传播、支援服务以及后勤保障等功能。 (3) 建立医疗设施准备机制。在群众生命安全与身体健康受到威胁与伤害时, 相关救助器械与药品的完备程度十分关键, 在大型医疗机构建立灾害性药品与器械储备机制, 应急物资储备库做到防患于未然。

3.2 建立突发公共卫生事件的四大支持辅助系统

突发公共卫生事件的应对不仅仅是政府以及相关部门单兵作战, 还需要全社会的广泛动员, 需要全社会力量的不断参与。主要包括: (1) 演习训练与教育引导系统。政府部门以及相关卫生管理机构要结合实际情况, 有重点性、区域化地进行急救方案、专项预案的演戏训练。通过应急训练与演戏, 发现问题, 总结不足, 提高反应速度和救援能力, 切实遇到危机实践中, 削弱相关风险。 (2) 科技设施支持系统。包括 (1) 设立突发公共卫生事件专项资金和科研项目。进行具体理论问题的解决和现实方案的支撑, 着手理论研讨和项目立案。 (2) 加大技术设施和设备的准备。利用网络系统和电子化平台, 建立健全疫情网络监控平台和应急指挥决策传输系统, 促使信息交流、信息上报与传达、命令的传达通畅和便利, 公共卫生舆情网络资源丰富和快捷。 (3) 提升公共卫生应急人员的技术装备水平。突发公共卫生事件发生的重点区域要安排专业应急人员进行处置, 卫生管理部门要给予应急人员配备先进的装备和仪器进行有效应对, 提高处理的效果化和针对性。 (3) 人力资源准备系统。包括 (1) 应急管理人员。为了切实提高公共卫生突发事件处理的效果和效率, 政府部门、卫生行政管理部门以及涉及应急处理的管理人员要及时就位, 经常性地进行专业化的培训和管理理论的引导, 增强危机意识和应急管理水平。 (2) 应急专家。通过设立公共卫生事件指导专家委员会和专家库的形式, 定期开展理论研讨和应急国际会议, 分享应急经验和经历, 确保指挥和决策的正确性、专业性。 (3) 应急执行人员。对于应急执行人员要进行全方位的应急演练和培训, 增强危机处置意识, 加强管理的刚性化和集约化, 强化技术的熟稔性和专业性, 确保其日常性规范和技术在危机时发挥巨大作用。 (4) 建立必要的资金准备系统。包括 (1) 设立专项应急管理资金。根据地区的实际情况和相关经验, 将应急资金纳入当地政府的财政预算, 对于应急管理资金的使用流程、应用范围以及管理机构进行详尽的说明和释义。 (2) 加强后续补偿资金保障。在条件允许的前提下, 政府、社保部门以及保险公司相互联系, 对于公共卫生事件产生的伤害保险进行购买和参保, 减轻财产损失和医疗费用压力。 (3) 动员社会力量进行资金援助。广泛呼吁政社会各种力量为突发公共卫生事件提供资金援助和支持力度, 形成全社会积极参与和互助的保障形式。

3.3 借鉴国外先进模式, 建立健全法律保障体系和全民参与体系

西方国家在应对突发公共卫生事件时, 具体先进的应对模式和管理经验, 但同时也具有共通性和相关性: (1) 完备的法律规体系。通过刚性法律, 确保行为规范;通过部门规章和相关条款, 指导危机行为和具体行动。 (2) 健全的组织保障体系和宏观调控能力。在卫生危机实践中, 从中央政府到地方机构, 形成良好的互通机制和协调关系。 (3) 强化对于各种危机的预警和防范。公共卫生事件只是各种危机的一部门, 各个部门要实时监控危机风险和恶性态势, 不断对各类突发问题进行防范与预防。 (4) 重视宣传教育和社会动员。加强社会力量的广泛参与和投入, 充分发挥非政府组织 (NGO) 和民众的积极参与意识, 扩大影响力和辐射力, 形成及时有效的互通关系。 (5) 公众对于危机的处理能力较强。正是因为全民参与体系的健全性, 公众对于危机的应对能力和防范意识较强, 许多应对技巧和技能掌握全民, 在危机和风险中可以实现自救和互救。从上述5个方面我们可以看出, 建立健全法律保障体系和全民参与体系势在必行, 我国在具体性和部门化的应对卫生事件的法规和规章还有待于进一步完善, 需要刚性化和约束性的法律条款进行指导和规范, 只有在宏观上进行法律法规完善, 才能在具体事件中进行规制和约束, 促使各类问题有法可依, 有法可循, 实现突发公共卫生问题法制化进程。民众的不断参与和积极响应, 可以促使突发公共卫生问题事半功倍。包括: (1) 在日常的生活和生产中, 加强危机引导和教育。 (2) 定期进行民众参与的演习训练, 提高危机应对能力和技巧。 (3) 对于突发共卫生事件的法律讲解和政策支持要传递到每个人民, 加强民众的相关卫生知识的普及度和掌握度。 (4) 突遇卫生事件时, 要及时准确地把相关信息通过媒体向公众发布, 专业性和权威化引导公众行为, 促使民众能够积极与常态化的参与危机事件中。

参考文献

[1]谢和军, 崔运武.地方政府公共卫生危机预警能力评估指标研究[J].云南行政学院学报, 2007 (3) :111-114.

[2]严晓, 刘霞.探析我国突发公共卫生危机治理的路向选择[J].兰州学刊, 2009 (12) :94-99.

[3]王一先, 李英.我国政府应对公共卫生危机事件的应急反应系统研究[J].东北大学学报 (社会科学版) , 2003 (7) :275-277.