政府区域管理（精选10篇）
政府区域管理 篇1
区域经济需要政府主导和推行, 政府工作立足点应该为社会与经济服务, 为市场主体解决其自身难以解决的困难和问题。政府应该成为企业发展的“清道者”和“解难者”, 为经济发展创造宽松的外部环境。
一、政府在区域经济中的作用
1. 政府应为区域经济发展提供公共产品的基础设施。
长期以来, 我国政府在公共产品的提供上, 一是偏重生产性和盈利性的经济类基础设施, 而面对社会保障、文教、环保等公共事业的投入长期不足。二是在公共事业的投入上, 又没有把经营性和非经营性的分开I导致公共产品领域不断扩大, 给财政造成沉重的负担, 使财政支出捉襟见肘, 这既限制基础设施的发展, 又限削了公共事业的发展。
2. 政府应为区域产业结构优化提供政策支持。
区域产业结构是区域内产业空间组合的状态, 合理地利用区域资源, 求得更大的区域效益, 是其调整的最终目标。实现区域产业结构的优化过程中, 政府发挥着规划、引导作用。第一, 政府必须了解影响结构规划的四个主要因素, 一是自然奈件、自然资源因素;二是社会因素;三是经济因素;四是技术进步因素。第二, 分析区域经济发展的各种条件与影响因素, 找出有利条件, 确定区域优势。列出限制性因素。第三, 分析区域经济发
展中的种种矛盾及相互关系, 确定主要矛盾。第四, 制定规划实施应采取的各项措施, 运用经济的手段或适当的非经济手段引导区域产业结构调整, 直至优化。第五, 在具体措施上尤其是要制定区域产业扶持政策。
3. 政府应为区域经济发展营造公平的市场竞争秩序。
竞争机制是市场经济得以维持和运转的不可缺少的重要因素。市场经济的资源配置和利益分配功能都是在竞争中实现的。没有竞争就没有真正意义上的市场经济。政府在建立和维护竞争制度中, 首先是立法。所谓竞争政策, 其实质是与反垄断相关的经济政策。这样的政策导向, 可在一定程度上限制垄断的形成及其在经济领域中的消极作用。同时, 还应从另一方面———创造竞争的角度出台经济政策, 以立法或其他方式推动中小企业的联合。其次, 在有了相关法律、法规后, 政府各主管部门要坚决贯彻、严格执法, 强化有关监督及奖惩措施, 以维护正常的市场竞争秩序。为此要设立相应的监督机构, 对那些不道德、不规范的竞争行为, 政府要予以法律上和制度上的制约, 如出台和执行反不正当竞争法及实施细则, 还要建立和规范一系列有关管理措施。
二、政府在区域经济中的绩效管理
为了充分发挥政府在区域经济中的作用.将绩效管理引入政府在区域经济中的管理无疑是对传统政府管理理念上的创新, 是打造政府形象、建立服务型政府、责任政府、廉价政府的要求, 也是促进区域经济快速、协调、可持续发展的必然途径。绩效管理的基本过程包括以下四个方面:第一, 绩效目标的确立和分解。第二, 绩效目标的实施。第三, 绩效评估。第四, 绩效追踪。
三、政府在区域经济中绩效管理中的评估
政府绩效管理评估体系应包括以下的内容 (1) 绩效管理评估的指标应该既包括“硬指标”, 又包括“软指标”。所谓“硬指标”就是指可量化的指标, 其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径;“软指标”是指难以具体量化的公众的满意度, 其中以社会评价为主要内容。 (2) 评估的方向应该是多向的。一是自评;二是系统内进行的多向评估, 即政府机构内.上下级之间、同级各部门之间, 领导与一般工作人员之间的相互评估;另一个是系统外进行的多向评估, 即公众对政府、公众对行政领导、公众对政府公务员的评价。这样的评估内容, 实际上是难以量化的, 其中个人偏好会对评估结果起较大的影响作用, 所以, 公众参与的面应尽可能广一些。 (3) 评估的时效应该是长短结合的, 既有年度评估, 又有任期评估;既有对短期发展计划的制定和执行, 又有对长远可持续发展规划的制定和实现。这种主要针对行政领导的、强调评估时效长短结合的评估内容设计, 关键是为了纠正以往“政绩型”评估模式只注重投入和过程, 忽视效率和结果的弊端。
为了有效地实行政府绩效评估应注意以下几个方面: (1) 打破以往的人性化的、随意的和不规范的评估传统, 建立系统的和科学的政府管理绩效评估制度。A (2) 逐渐培养一种管理绩效评估的文化。文化意味着一种氛围。管理绩效评估文化的建立并不容易, 但一旦形成就会为绩效评估活动创造最好的行政环境。我们在推行政府管理绩效评估时要使其作为一种思想、一种制度和一种心理深入到人们心中去, 从而塑造一种文化。 (3) 建立一支高素质的政府管理绩效评估队伍。
政府区域管理 篇2
[关键词]城市化；合作区域；区域合作机制
[中图分类号]F290[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)02-0001-05
我国在城市化的加快发展时期，城市与区域之间的关系发生了新变化，出现了一种既不同于行政区又不同于经济区的新型区域：合作区域。这种区域以城市为中心，充分发挥城市对区域的辐射与吸引作用，既打破行政区界限，又依托一定层次的行政区；区域的运行机制，是城市与区域的地方政府为打破行政约束、解决共同问题、谋求共同发展的区域合作机制。以城市为中心的合作区域是值得重视的区域现象，应该积极推进地方政府的管理创新，培育和支持这种合作区域的发展。
一、我国城市与区域发展格局的新变化
国际经验表明，当一个国家或地区的人均GDP超过1000美元、城市化水平超过30％时，城市化便进入快速发展阶段，城市与区域的发展格局将会发生重大变化。我国已进入这个阶段，城市与区域的发展格局也在发生深刻的变化。概括地说，这种新变化突出表现为三大特征：
(一)城市与区域之间的发展格局发生了新变化，区域发展已进入以城市为主导的新阶段
在现代社会，城市在经济、社会、文化等诸多领域，都是现代因素的集聚高地，更是现代产业布局的最优或较优区位。特别是在市场机制的作用下，一方面，城市对区域生产要素集聚的吸引力不断提高，另一方面，城市对区域经济发展的辐射力也不断增强。城市对区域的这种“双面刃”的作用，在城市化由较低水平向较高水平快速发展的阶段尤为明显，区域经济发展也就出现了以城市为主导的新趋势，这是城市化过程中城市与区域发展总体关系的新变化。目前，我国正处于这样的发展阶段，所以各省区都突出城市发展，有的省区明确提出“城市带动战略”，主动适应城市化过程中城市与区域发展关系的新变化，并在实践中采取各种措施积极推进，已取得了积极的效果。表1是我国东、中、西和东北等四大地区城市化水平与经济发展水平的对照表，由表可见，城市化水平越高，城乡居民的收入水平不仅相对较高，而且差距也相对较小，说明城市在区域发展中的主导性已成为时代趋势。
(二)城市之间的发展格局发生了新变化，城市化发展已进入以城市群为主导的新阶段
城市与区域发展关系发生的新变化，使得在一个大区域之内相邻城市之间的发展逐步融合，从而出现城市区域化或区域城市化现象，这种现象就是城市群。城市群是当代区域经济发展和社会进步的一种表现，首先出现在上个世纪50年代的西方发达国家。不仅在西方大国出现了大区域性的城市群，即使是一些国土面积较小的西方国家，也融入了跨国城市群或城市带。经过半个多世纪的发展，许多国家都出现了规模不等的城市群或城市带，并出现了一批世界级的大城市群(带)。目前，公认的五大世界城市群(见表2)不仅成为所在国家或地区的黄金地带，也是拉动全球经济发展的增长极。在我国，改革开放以来，随着工业化、城市化的发展，城市群也渐次出现，已初步成熟的城市群有长三角城市群、珠三角城市群、京津唐城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、武汉城市群、中原城市群、长株潭城市群、成渝城市群、关中城市群等，还有一批成长中的区域性城市群，如安徽江淮城市群、江西鄱阳湖城市群、吉林长春城市群、山西太原城市群、海南琼海城市群、新疆乌鲁木齐城市群等。随着生产力布局、人口分布的变化和交通条件的改善，全国660多座大中小城市和数万座小城镇，都会融入地域相邻、产业相连、文化相通、习俗相近的城市群，我国城市化发展已进入以城市群为主导的新阶段，城市与区域间在整体上将会出现更加密切的联系。
(三)区域之间的发展格局发生了新变化，区域发展进入以发挥主体功能作用为主导的新阶段
2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，在“推进主体功能区”一章，将我国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。主体功能区打破行政区划对经济发展的限制，按照经济规律、自然规律和社会发展规律发展区域经济，标志着我国区域之间的发展格局发生了新变化，区域发展进入以发挥主体功能作用为主导的新阶段。而主体功能区的提出与规划建设，与城市化的发展有着内在的联系。一方面，因为将全国国土划分为四类主体功能区，是根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，并统筹考虑未来我国人口分布、经济布局等重大因素而对国土的长远利用提出来的，显然，这些重大因素都与城镇布局和城市化有关。比如，一个区域的人口和城市化程度，必须与资源环境承载能力相适应，也决定着区域的现有开发密度和发展潜力，影响着未来时期这个区域的人口分布和经济布局。改革开放以来我国城市化发展对区域发展的这种影响日益凸显，为了扩展城市化对区域发展的正面影响，减少或消除负面影响，按照主体功能区思路调整区域发展布局就很有必要。另一方面，在主体功能区的建设中，城市化对区域主体功能的形成有着密切关系，因为城市的产业结构、人口规模和发展能力，影响并带动相邻区域的发展。比如，优化开发功能的形成取决于城市化的优化程度，重点开发功能的形成也要依托城市化发展提供的空间载体，而限制开发区、禁止开发区所减少的人口与产业，也取决于优化开发区、重点开发区城市化发展对人口转移的吸纳程度。上述两方面的情况表明，城市化发展直接关系到四类功能区的建设成效。由于城市化与主体功能区建设都是打破行政区界限的，那么，在区域发展进入以发挥主体功能作用为主导的新阶段，城市化发展对各类功能区的建设就具有关键性的作用。
二、以城市为中心的合作区域
行政区与经济区是人们熟知的两个概念，也是社会生活中两种最常见的区域类型。行政区是政府为了对国家事务进行有效的管理，根据地理、历史、民族及政治等原因而划分的行政地域单元，它有分等级的行政中心、明确的行政边界和垂直而发达的行政系统，其形成和变动要按照一定的法律程序，运行和管理以行政规则为依据。经济区是因经济发展所客观形成的经济地域单元，是根据区域之间的自然、历史、交通及经济发展之间的联系，在发展过程中逐渐形成的，它以城市为中心，以城市周边的区域
为腹地，区域边界模糊，水平式的经济网络构成了经济中心与经济腹地的广泛联系，其形成和发展不是依据任何法律或行政规定，而是经济发展地域组织规律的客观要求。显然，行政区具有“刚性”，行政机制在起作用；经济区具有“弹性”，市场机制在起作用。
城市化过程中城市与区域发展格局出现的新变化，又造就出第三种区域一合作区域。这是一种以城市为中心、以城市与区域的政府间合作为主导的新型区域。这里的城市与区域的政府，是同等行政级别的政府，如上海市政府与江苏省、浙江省政府是同等级的政府，三省市政府合作主导的长三角地区就是一种典型的合作区域；又如湖南省的长沙市、株州市、湘潭市政府是同等级的政府，三市政府合作主导的长株潭城市圈也是一种典型的合作区域。
与行政区相比，合作区域既打破了行政区界限，但又不离开行政力量，政府间的合作是这种区域形成和发展的主导因素；与经济区相比，合作区域既遵循经济发展地域组织规律的客观要求，与经济区的走向相一致，但又不完全与经济区的地域范围相重合，有经济区不具备的运行机制。显然，合作区域比行政区更具有科学性，比经济区更具有操作性，既吸取了行政区与经济区的优点，又克服了行政区与经济区的缺陷，是在城市化加迅发展过程中，地方政府为适应城市与区域发展格局新变化的要求，对区域经济发展规律自觉认识和主动运用的客观产物。我国当前出现的并正在蓬勃发展的长三角区域、珠三角区域、京津唐区域，以及许多省区出现的省会经济圈、地区性城市带或城市群，都是这样的合作区域。
城市化快速发展中城市与区域发展格局的这种新变化，决定了台作区域在我国的出现具有必然性、合理性。
第一，城市与区域发展关系新变化所出现的以城市为主导的区域发展新格局，客观地要求城市政府与周边区域政府之间必须开展广泛的合作，因为这种合作对城市政府而言，会开拓城市生存和发展的新空间，提高城市的资源配置能力和经济发展能力；对城市周边的区域政府而言，会使区域经济深度融入城市经济，凭借城市在经济、技术、文化和管理上的带动力，推进区域经济的新发展。显然，以城市为主导的区域发展新格局，决定了以城市为中心的合作区域在我国的出现具有必然性、合理性。
第二，城市之间发展关系新变化所出现的以城市群为主导的城市化发展新格局，客观地要求相邻城市的政府间，必须开拓广泛的合作。因为在开放的市场经济条件下，城市之间的经济发展既有激烈的市场竞争，又有密切的市场联系，对交通、运输、供电等基础设施建设，对资源开发与环境保护，对市场准入和市场秩序的管理等方面，都有共同的需求。消除这些方面的瓶颈或障碍，是城市群内每个城市政府的共同任务，也并非是单一城市的政府可以完成的。这样，通过城市政府间的协商合作解决发展中的共同问题，将单一城市政府的力量整合为城市群政府间的整体力量，更能凸显各个城市的相对比较优势，促进每个城市的经济发展和社会进步。显然，以城市群为主导的城市化发展新格局，决定了以城市为中心的合作区域在我国的出现具有必然性、合理性。
第三，区域之间发展关系新变化所出现的以发挥主体功能作用为主导的区域发展新格局，也客观地要求区域政府之间的合作。因为主体功能区域的建设更加突出区域的比较优势，通过发挥区域的主体功能作用，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，这就既要打破行政界限，又要依托一定层次的行政区，区域之间的分工和政府之间的合作将更为重要。比如，优化开发区要向重点开发区转移产业，重点开发区要促进产业集群发展，限制开发区、禁止开发区要突出生态建设和环境保护，都需要一定层次行政区的政府合作。特别是均质性较强的区域被确定为同一类型的主体功能区，而均质性往往是跨行政区的，这样，具有均质性的行政区政府之间的合作，对主体功能区的建设就极为重要。主体功能区的建设与城市化发展具有内在的联系，由于地改市、县改市的广泛推行，在地市一级行政层次，区域政府大多是城市政府，这样，在主体功能区建设中，城市政府间的合作就具有关键意义。显然，以发挥主体功能作用为主导的区域发展新格局，也就决定了以城市为中心的合作区域在我国出现的必然性、合理性。
通过上面的分析可以看出，以城市为中心的合作区域作为一种新型的区域类型，是在城市化进程中和主体功能区建设中，行政区和经济区的有机融合。这种区域既依托行政区又打破行政界限，因而在操作上具有可行性；这种区域既不同于经济区但与经济区又具有发展方向的一致性，因而在趋势上具有合理性。可以说，以城市为中心的合作区域是中国特色的区域发展新模式，具有强大的生命力和发展前景，值得各方面的关注。
三、政府管理创新：区域合作中的统分结构
以城市为中心的合作区域的运行机制，是区域合作机制，这种机制是行政区运行的行政机制和经济区运行的市场机制的有机结合，既要发挥政府在区域合作中的主导作用，又要发展市场机制在区域合作中的基础性调节作用，对政府管理提出了新的挑战。因此，推进政府管理体制创新，是培育和构建区域合作机制的关键。地方政府要推进区域合作，应该特别注重政府管理的创新。
基于区域合作机制是行政机制与市场机制有机结合的特征，地方政府在区域合作中发挥主导作用应该是有“统”有“分”、统分结合，政府管理的创新也应该是有“统”有“分”，构建统分结合的区域合作管理模式。政府、企业和中介组织是区域合作的三大主体，三者之间在区域合作中有着密切的关联，应该在三个层次构建统分结合的区域合作管理模式：
一是政府层次的统分结合。政府结构具有层级特征，每个层级政府都是区域合作主体，但每个层次政府的治理权力和功能不同，对区域合作的主导贡献也会不同。为保障区域合作的科学性、合理性和可持续性，在政府层级必须实行有“统”有“分”、统分结合的区域合作管理。那就是，重大的合作事项应由地区最高层次的省(市)级政府统一签订合作协议，履行协议的责任与义务(统)，同时要放开并支持市、县等较低层级政府之间自主开展区域合作(分)。省(市)等上一层级政府不仅要放开下一层级政府之间的区域合作，还应帮助解决和协调下一层级政府在区域合作中出现的重大问题，保证政府体系在区域合作中发挥相应的主导作用。比如，对于省级政府来说，推进区域合作不仅应着眼于长远发展，与相邻省市政府协商签订区域合作框架和重大项目合作协议，还应支持和鼓励各市、县政府、相邻省区的合作，在具体项目上引导政府间区域合作重心的下移。
二是政府与企业的统分结合。在市场经济条件下，企业是区域合作的主体，政府对区域合作主导作用的发挥，是通过企业间的合作具体实现的。政府可以引导企业间的合作，但不可替代企业的合作，因此，政府与企业之间在区域合作中也要有“统”有
“分”，统分结合。所谓“统”，就是政府要为企业发挥区域合作的主体作用创造条件，尤其是给予政策支持，优化企业合作的区域环境，通过政府间的合作对企业合作给予实质性的帮助，解决企业在合作中无力解决的困难和问题。所谓“分”，就是政府要尊重企业作为区域合作主体的地位与作用，遵循市场经济规律的客观要求，放手企业之间在投资、技术、销售及产业链分工等方面的自主决策、自由合作，共同组织合作事项的实施，合作收益共享、合作风险共担，在合作中形成利益共同体，将区域合作利益下移。比如，对于某个省市来说，各级政府尤应注重调动企业对区域合作的积极性、主动性，鼓动企业多渠道、多形式开展合作，将区域发展分工与区域合作真正构建在企业合作的基础之上。
三是政府与中介组织的统分结合。中介组织主要是指各行各业的行业协会，是政府之外的“第二合作平台”，又是企业合作的桥梁纽带，在区域合作中具有政府和企业都不可替代的作用。特别是在经济区域化、国际化的新形势下，产业分工的领域与空间都在不断拓展，行业协会的优势与作用日益凸显：政府需要行业协会在区域合作中的产业引领，企业需要行业协会在区域合作中的事务协调。从某种意义上讲，中介组织的发育和作用程度，决定着区域合作发展的广度和深度。近年来，一些地区的行业协会发展很快，在区域合作中已显示了巨大的作用。在区域合作中，行业协会与政府的关系十分重要，政府与其也应有“统”有“分”，统分结合。对政府来说，应转变职能，将行业管理的社会职能分离给行业协会等中介组织，积极培育和支持行业协会的发展，放手行业协会等中介组织独立处理合作事宜，帮助解决行业协会等中介组织发展中的难点问题；对行业协会等中介组织来说，要积极承担自己的业务职能与社会责任，积极为企业的跨区域合作服务，与企业共享共担合作中的收益与风险。在当前，各级政府最重要的是分离政府的行业管理职能，开发和培育中介组织资源，增强中介组织的独立法人职能，为企业间的跨区域合作构架广阔的“第二合作平台”和更多的“桥梁纽带”。
上述三个层次的统分结合管理模式，政府在其中处于关键地位，因此，政府管理体制的创新，对于构建区域合作机制也就具有关键性意义。非常高兴的是，2008年12月15—16日在宁波召开的2008年度长三角地区主要领导座谈会，也明确提出长三角地区政府层面要建立“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制。三级运作是决策层、协调层和执行层统分结合运作。决策层即“长三角地区主要领导座谈会”，主要是决定长三角区域合作方向、原则、目标与重点问题等重大问题；协调层即由常务副省(市)长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”，基本任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事宜；执行层包括设在各省(市)发改委的专门机构、各省(市)就重点合作项目组成的专题组，以及就落实合作事宜而组成的“长三角地区城市经济合作组”。在这种构架下，决策层、协调层和执行层统分结合运作，必将会带动上下级政府之间的统分结合、政府与企业间的统分结合、政府与行业协会等中介组织的统分结合。长三角地区在区域合作中的统分结合，是政府管理创新的先行者，必将对我国其他地区在区域合作中推进政府管理体制的创新，发挥积极的示范作用。尤其是当前应对国际金融危机的新形势下，推进政府管理体制的创新，构建统分结合的政府管理体制，发展地区的区域合作，对于防止全国和各省区经济的大起大落，促进国民经济的平稳、健康、快速发展，更具有特别重要的意义。
[参考文献]
[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[N]人民日报，2007—03—17(1)
[2]程必定，区域经济运行秩序[M].合肥：安徽人民出版社，1998
[3]杜黎明，主体功能区划与建设[M].重庆：重庆大学出版社，2007
[4]长三角联合研究中心长三角年鉴[M].北京：社会科学文献出版社.2007
政府区域管理 篇3
区域海洋管理具有以下特点:主要应用于解决跨行政边界的管理机制问题, 而这种跨边界问题的产生, 往往源于按生态系统特征来确定管理边界。区域海洋管理可以提供一种机制, 保护生态系统和为以生态系统为基础的管理活动提供机构制度支持;区域海洋管理可用以改善中央政府部门和地方政府部门之间以及地方政府之间在海岸带和海洋资源管理方面的协调。“区域海洋管理还有利于改善区域内各管理实体与利益相关者之间的协调, 促进‘自下而上’的管理”[1]。
区域海洋管理强调区域地方政府间的协调合作, 尤其是在没有行政隶属关系的地方政府间关系协调, 因为它既是区域海洋管理的基础又是区域海洋管理的基本手段。在区域海洋管理的框架体系中, 地方政府间关系的合作协调对区域海洋管理的成功实施起着至关重要的作用。
1区域海洋管理中地方政府间关系运行存在的问题及其原因分析
随着当代中国市场经济的发展与纵向权力结构的逐渐调整, 地方政府自主性不断增强。但是, 由于相关制度供给不足, 使得地方政府间横向关系也出现了种种问题, 对国民经济和社会发展造成了一定的负面影响, 亟需加以治理。具体在海洋管理方面, 突出表现在如下两个方面。
1.1在海洋经济方面重复建设而导致海洋产业结构趋同
在以经济建设为中心的指导思想下, 各地方政府都大力发展本地经济, 包括海洋经济。因海洋开发涉及行业多, 综合性强, 必须解决科学合理地使用海域问题以及海洋产业合理布局和协调发展问题。但在实际中因重复建设造成的生产能力过剩、生产设备出现闲置和各种资源严重浪费的现象屡见不鲜, 产生地区之间的矛盾和冲突。例如, 在我国北方沿海区域, 面对烟台、日照、黄骅、京唐、营口和锦州等一大批城市提出“国际化大港口”建设的局面, 在这条不到6 000千米长的海岸线上投入大量财力, 重复建设这么多的国际化大港口, 不符合区域协调发展的精神。
1.2跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵
这一问题突出表现在对海洋环境和交界海域的治理方面。各个地方政府只追求自身利益最大化, 往往导致一些跨地区性公共物品的供给不足。由于环境具有公共性, 作为一种跨地区的公共物品, 往往无法回避“搭便车”和外部性原因而产生的供给与维护问题。例如, 部分地方政府重视海洋环境的保护, 投资污水净化设备, 严格管理本地向海洋的排污量;但如相邻海域的地方政府只顾发展经济, 忽视海洋环境保护而导致海洋污染, 则势必会使前者的努力付之东流。此外, 在交界海域的海上执法运作过程中出现的管理权的争夺和冲突或者互相推诿责任的局面时有发生。
2 地方政府间关系失调的原因分析
2.1 制度建设的缺失是冲突产生的首要原因
新制度主义经济学代表人物诺斯认为, “制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范”, “制度提供了人类相互影响的框架, 它们建立了构成一个社会, 或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”[2]。而当前在地方政府间关系中尚缺乏比较系统的制度建设, 包括有效的权威约束机制、信息沟通机制、利益平衡机制、协商合作机制等, 导致了地区之间内耗丛生且冲突不断。
2.2地区利益追求是冲突产生的另一个重要原因
随着地方政府自主性的增强, 各地方政府作为独立的实体, 必然追求本地区利益的最大化, 并且在有限理性的影响下, 导致“公用地灾难”的产生。美国经济学家曼库尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出:“除非一个集团中人数很少, 或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事, 有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”[3]。奥尔森认为, 关键在于具有公共物品特性的集团利益所引起的个体“搭便车”行为。一方面, 由于公共物品消费的非排他性使得集团成员认为即使不为公共物品的生产和供应承担任何成本也照样可以享用;另一方面, 当集团成员越多, 个体就会产生“有我没我影响不大”的消极心理, 从而对公共物品的生产和维护采取漠不关心的态度。
3 地方政府间协调合作的必然性与可行性
地方政府行为是与地区利益紧密联系在一起的, 要想把两者完全分开是不现实的。地区间出现的种种问题, 与地方政府间关系协调密切相关, 因此治理将无法离开地方政府间的关系协调, 尤其是利益关系的协调。同时, 我们应看到地方政府间协调合作存在着必然性与可行性。
3.1 地方政府间协调合作的必然性
3.1.1 减少冲突的需求
不同地区存在着共同占有的资源, 为了实现地区目标, 对资源使用方式的不同考虑就会引发地区利益冲突。为了减少这种无谓的资源损失代价, 不同地区政府间会选择协商的形式, 实现地区间的合作以减少地区间利益与目标的冲突。因为如果不进行合作, 冲突得不到有效解决, 就会增加地区对资源的保护成本, 不仅不能选择最好的时机来开发与综合利用资源, 反而会降低资源的开发效率。
3.1.2 地区间固有的经济联系和市场经济发展的内在要求
地区间的合作为要素在更大范围内流动创造了条件, 减少了要素流动的阻碍, 提高了要素的流动速度, 进而可以提高要素的配置效率;增加地区间合作可以扩大资源的互补性, 提高资源拥有量;在地区间合作中, 资源互补经常是地区间合作的基础, 合作可以跨越地理的限制, 大范围地转移资源获得资源的优化配置。
3.1.3 共同管理与综合开发的要求
地理相近的地区因为共同拥有资源而成为合作的对象, 需要合作开发资源, 共同管理资源。区域资源将相近地区联系起来, 成为资源的直接管理者, 然而由于管理者太多, 又存在利益上的矛盾, 会导致区域资源管理的失效;合作则可以为共同管理资源提供制度条件, 减少由于多头管理而造成的管理失效, 提高资源的管理有效性。
3.2 地方政府间协调合作的可行性
3.2.1 存在着共同利益
在现代市场经济条件下, 任何一个地区的经济社会发展都不可能处于孤立、封闭的状态之下, 地区间的经济是相互依存、紧密联系在一起的。虽然地区间存在着具体利益目标的差异, 但其根本利益是完全一致的, 尤其是在追求可持续发展这一方面, 地方政府间有其利益驱动进行合作。
3.2.2 区域内不同地区之间由资源共享决定的相互依存
区域内不同地区共享同一种或几种资源, 构成了地区间的空间联系和相互依存的前提。某一地区资源的破坏不仅会造成本地区环境的恶化, 也会造成区域内邻近地区环境的恶化, 而合作是共同保护资源、保护环境的必由之路。区域内不同地区对共同资源进行合作保护, 可以实现资源开发的规模化、连续化, 减少不同地区公共资源开发的分散、间断现象, 提高资源开发的整体效益, 增加相关地区的共同利益。
3.2.3 存在共同的协调者和裁判者
在科层制的行政管理体系下, 各级政府存在着层级节制的纵向权力结构, 地区政府间关系出现的种种冲突, 由共同的上级政府通过统一的行政管理体系和上下级约束关系来影响地方政府的行为, 在一定程度上和特殊的情况下也不失为协调区际关系的一种方式。同时, 如果没有相应的法律作为依据和保障, 地方政府之间是不可能从行政上进行相互约束的, 只能依靠上级政府的行政协调。
4 地方政府间关系走向完善的构想
面对区域海洋管理中地方政府间关系存在的问题, 应该根据上述分析的种种原因而采取相应的措施, 发展良好的地方政府间关系模式, 促进区域海洋管理的有效实施。笔者认为应该主要从构建良好的制度环境、完善协调机制和塑造规范的行为主体三个方面着手。
4.1 构建良好的制度环境
按照L·E·戴维斯和D·C·诺斯的理解, 制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”[4]。中央政府作为全国性利益的总代表, 支配着各种资源, 因此区域政府间关系协调机制所需要的良好的制度环境, 在很大程度上取决于中央政府的制度创新和制度供给能力。
4.1.1 积极推进法制建设, 完善相关法律制度
市场经济是法治经济, 基于市场经济基础上的区域政府间的协调机制也离不开法律的规制。中央政府应该加强对“游戏规则”的制定, 可以考虑出台一部地区间关系法, 以“机会均等、公平竞争、利益共享与风险共担、互惠互利、共同发展”为指导原则, 对地方政府间合作涉及的问题进行详细的法律规范, 使之有法可依。
4.1.2 理顺中央与地方的关系
新型的中央与地方的关系应该是:既要有维护国家宏观调控权的集中, 以防止区域利益损害全国性利益的事件发生, 又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央与地方的管理权限, 明确各自的事权、财权和决策权, 做到权力和责任相统一, 并力求规范化、法制化。
4.1.3 改革地方政府政绩考核机制
当前以经济建设为中心, 经济发展成为考核地方官员业绩的最重要的指标之一。现行干部考核制度中对地方政府官员业绩的考核过分强调与所辖地区经济发展成就直接挂钩, 并且这种经济发展又主要以上项目、建企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。对此, 可以采取的对策是:绩效指标体系必须全面, 服从发展战略和发展规划。设计一套科学、规范、可量化的指标体系, 其中不仅要有经济数量、增长速度指标, 更重要的是关注经济增长的质量指标、经济和社会效益指标、环保指标、法治指标;不仅要考核对本地区的业绩贡献, 还要综合考虑对相邻地区的正负效应。要建立规范的考核机制, 将考核置于社会监督之下, 如果没有社会的监督, 考核就难以保证客观公正。要有激励机制和明确的奖惩措施, 严格按考核结果兑现。要坚决杜绝统计浮夸风和弄虚作假。
4.2 完善地方政府间横向关系协调机制
4.2.1 建立区域内地方政府高层官员定期会晤制度或地方领导人联席会议制度
就合作的整体方向和构架进行协商, 加强彼此间的了解, 也可以使各地方政府共同对区域内的一些公共事务进行沟通协商, 及时解决存在的一些问题。同时这种方式也有助于各地方政府加强合作的意识, 解决在实际中遇到的只有通过政府间的合作才能解决的实际问题, 真正融入到区域发展中。目前关键是要把这种制度规范化, 并不断完善其功能和职责, 使之成为地区经济发展的协调机构, 就区域发展的重大问题进行协商, 对关系到共同利益的基础设施建设、海上执法合作等做出规划或决定, 在高层协调机构下要设具体的办公室, 以贯彻落实相关决定, 并组织区域内加强经济联系和合作的有关业务。
4.2.2 针对一些特别事项、成立区域办事机构
在区域合作规划和区域海洋环境保护及污染治理等方面十分需要这样的跨地区合作机构。因为一个合理的区域合作发展规划, 能促进地方减少地方保护政策, 加强彼此合作, 尤其是在一些大型的基础设施建设上, 如大型港口等, 可避免重复建设, 以减少资源的浪费, 促进整个区域的均衡发展。而区域海洋环境保护和污染治理问题必须以区域合作的可持续发展思想为指导, 建立区域综合治理机构, 从经济、社会、资源和环境相协调发展的高度采取相应的治理措施, 打破一行一业、一市一地治理的局限性, 联合区内的技术、资金等优势, 充分发挥规模效益, 这样才能节省财力、物力, 加快治理进度, 从而保持区域经济持续、快速、健康地发展。
4.2.3 建立健全利益协调机制
在地方政府间关系协调中, 协调机构的建立固然重要, 但建立健全利益协调机制更为重要。这种利益协调机制主要包括利益分享与利益补偿机制:所谓利益分享机制是指在平等、互利、协作的条件下形成地区间既竞争又合作的关系, 通过地区间利益的分享来实现地区的共同发展;所谓利益补偿机制是指主要通过规范的横向财政转移支付制度建设, 来实现地区利益的横向转移, 从而实现各种利益在地区间的合理分配。
4.2.4 健全区域中介服务体系
发展区域性涉海的行业协会和加强区域内相关海洋科研机构的交流与合作。联络地区内涉海的主要企业, 沟通信息并筹划行业内或跨行业的企业合作, 借助于电子网络, 构建区域合作的信息交流平台, 以促进地区内外要素流动与合理配置。而区域内相关海洋科研机构可以发挥技术支持和政策建议等相关咨询作用, 推动区域合作科学高效地进行。
4.3 塑造规范的行为主体
4.3.1 建立健全对地方政府行为的约束机制
地方政府行为的不规范还与缺乏应有的约束机制有着内在的联系, 在相当长的时间内, 我国对地方政府行为的约束主要是政策约束和预算约束以及组织人事控制中的行政约束等;但从实践效果来看, 并未达到预期的效果, 因此, 必须采取有效的措施加强对地方政府行为的约束:建立完善的权力制衡机制, 地方政府行为的不规范在很大程度上表现为政府滥用权力, 因为不受制约的权力必然容易导致腐败现象的产生。完善的权力制衡机制应该包括自上而下的监督、自下而上的监督和社会监督;此外还要加强对地方政府的法制约束, 应尽快制定若干针对地方政府行为的法律法规。
4.3.2 推进地方政府管理行为现代化
政府行为是政府结构的动态化表现, 唯有通过具体的政府行为, 政府的结构、职能和属性才具有现实意义[5]。因此, 上述制度建设的最终目的在于规范地方政府行为。地方政府要与时俱进, 转变观念、转换角色, 更少干预而更多服务, 真正成为推动地区协作的有力推进器。为此, 适应新形势的需要, 地方政府要不断改善其管理模式, 加速实现其管理行为现代化。具体而言, 包括:明确地方政府在市场经济中的地位, 调整公共管理职能;转变管理理念, 确立“有限政府、法治政府、有效政府”的理念;继续推进政府机构改革;提高公务员队伍素质;还权于社会, 发挥社会中介组织的作用;实行政务公开, 提高透明度;改革和规范政府审批制度;加快政府网络建设, 提高政府管理水平和公共服务效益;引进市场机制, 减轻政府负担, 提高公共物品的供给效率和公共服务的供给质量;严格规范政府行为, 建立法治政府。
参考文献
[1]周鲁闽.区域海洋管理框架模式研究[D].厦门大学博士论文, 2006.
[2]道格拉斯.诺斯.陈郁, 罗华平译.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海三联书店, 1994:225-226.
[3]曼库尔.奥尔森.陈郁, 等译.集体行动的逻辑[M].上海:上海三联书店, 1996:2.
[4]L.E.戴维斯和D.C.诺斯.刘守英译.制度变迁的理论:概念与原因.//财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[A].上海:上海三联书店, 1994:270.
政府区域管理 篇4
促进区域协调发展是我国现代化发展和构建社会主义和谐社会的一项重要内容。但从我国区域发展的现状来看，各地发展不平衡仍将是一个较长时期里的客观状况。要改变这一状况，实现区域发展的共赢，离不开中央政府作用的有效发挥。对于中央政府在推动区域协调发展中的重要作用，胡鞍钢教授明确指出：“解决区域差距问题，促进欠发达地区快速发展，中央政府具有无可替代的作用。”经济学家丁宁宁也指出：“中央政府在区域经济布局合理化上要发挥更大作用。”那么，中央政府如何发挥其在区域协调发展中的重要作用呢？
一是政府治理理念的创新，即政府治理理念由“单一行政区划管理”模式向“区域公共管理”模式转变。改革开放后，随着中央向地方下放权力，地方政府逐渐成为具有相对独立利益的经济实体，其发展本地经济的积极性被大大调动起来，但与此同时，随着“行政区经济”的强化也带来了一系列问题，如地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应、行政区划交界地带管理真空等等。这些问题不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生，这对中央政府来说，无异于一个严峻挑战，即中央政府要从自己熟悉的对“单一行政区划的管理”向“区域公共管理”转变。作为中央政府，既要发挥其特定的权威，又要作为地方政府间关系的重要协调者(中央政府不是唯一的协调者)，促使区域性公共问题解决，推动区域协调发展。同时，中央政府还应当大力推进市场机制的建立，充分发挥市场机制在区域协调发展中的重要作用，打破条块分割，消除区域性壁垒，根除地方保护主义，鼓励各种生产要素和商品合理有序流动，推动区域一体化进程。
二是区域政策的创新，即区域政策的制定由“应时型”向“系统型”转变。国家区域政策是中央政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域差异扩大，协调区际关系的一系列政策的总和，其目的是解决“问题区域”存在的突出问题，推动区域协调发展，以实现国民经济的健康成长和社会公平的合理实现。建国后，国家实施了许多旨在促进地区经济发展的计划和政策，这些计划和政策多是应当时的需要而出台的，在此之前，没有一个系统、完整的区域政策体系，也没有对“问题区域”作出深入细致的分析，因此，区域政策缺乏有效的针对性，更多地表现为应时性。如20世纪60年代后期的“三线建设”，20世纪80年代以来的“特区政策”、“沿海经济发展战略”、“扶贫政策”、“国家加大对中西部地区支持力度的政策”等等。而且区域政策工具极为单一，主要有资金投入和给予优惠政策两种，难以起到协调区域发展的作用。因此，当前应当从全国经济整体持续健康协调发展的角度，出台针对“问题区域”的系统的区域政策，与此同时，还要出台与之相配套的区域政策工具，充分发挥政府在宏观调控和产业引导方面的作用。如在劳动力密集的落后地区，可以引导产业向劳动密集型产业方向发展，提高就业率；而对于生态环境破坏比较严重的落后地区，可以通过政府专款专用的方式，改善生态环境等等。
三是政府投资重点的转移，即对落后地区的资金援助由重生产性投入向重社会性投入转变。近年来，中央政府对欠发达地区的资金投入力度不断加大，截至2005年，西部开发累计开工重点工程70项，投资总规模9 700多亿元。中央累计投入各类财政性建设资金5 600多亿元，其中，长期建设国债3 100亿元。中央财政对西部地区各类转移支付累计7 600多亿元。虽然资金投入规模很大，但在资金使用上还存在一些问题，偏重生产性、盈利性经济类基础设施的投入，如用于工业、建筑、交通、邮电、商业等企业的生产性投资等，而对于社会保障、文教、环保、医疗等公共事业的投入则明显不足。显然这样一种资金分配方式难以直接地使当地人们享受较为均等的公共产品，难以直接提高当地人们的生活质量。因此，中央政府要有意识地把资金更多地引向医疗、教育等公共服务领域，尤其是教育领域，因为教育落后是欠发达地区人力资源匮乏的根源，而人力资源短缺又使得欠发达地区的发展失去了动力源泉，从而难以摆脱贫穷的境地，因此，加强对落后地区人力资本的投资，促进人文发展，才是帮助欠发达地区脱贫致富的关键。
四是区域治理方式的转变，即区域治理由“无法可依”向“有法可依”转变。实现区域协调发展是一项长期而艰巨的任务，需要强有力的法律保障。但从目前情况来看，我国在区域开发和发展的立法方面还是空白，难以保障西部开发、东部振兴和中部崛起的区域政策目标的实现，也难以规范政府进行区域管理的行为。同时，与建立健全社会主义市场经济的法律体系也不适应。为此，我国可以借鉴发达国家在区域立法方面的经验，尽快开展区域政策法规的研究和制定工作，在条件成熟时，出台与区域规划相关的法规条例，如《区域协调发展法》、《区域规划法》、《欠发达地区开发法》等，逐步构建起促进区域协调发展方面的法律框架，使区域治理由“无法可依”向“有法可依”转变，确保区域政策的贯彻落实。
五是区域治理组织机构的重组，即区域管理机构由分散型向综合型转变。区域协调发展不仅要有良好的政策法规，更要有实施具体合作事宜的组织载体，对跨区域和区域内的问题作出有效协调。但从目前状况来看，中央政府尚未建立起一个独立的、统筹区域政策研究和制定的专门性区域协调机构，而只有按区域开发任务分别成立的区域开发办公室，如西部办、东北办和中部办。这种模式既难以协调区域间的发展，也难以促进区域内的合作。再加上这些区域开发办公室，其职能没有得到立法机构(全国人大)的明确界定，没有独立的决策权，也没有独立掌握区域政策基金工具，因而在相当大程度上制约了其实际效率和效果。因此，在当前条件下，可以考虑在中央设立一个综合性的区域管理委员会(直属国务院)，把西部办、东北办和中部办的职能都包括进去，由区域管理委员会协调并统一区域政策。
此外，中央政府要在推动区域协调发展进程中大有可为，还应转变对地方政府官员的考核机制，即对政府官员的考核由重经济指标向重综合指标转变。长期以来，我国对官员的考核侧重于经济指标，把一个地方GDP增长与否看做衡量官员政绩最重要的尺度。在这种考核方式作用下，官员把主要精力集中于本地经济发展的速度，千方百计招商引资、上大项目，力图在短期内实现GDP的大幅度增长。从经济发展规律来说，这种急功近利的做法往往会给经济的持续发展埋下隐患，不仅对当地经济发展不利，而且还会影响区域协调发展。近年来，愈演愈烈的地方保护主义以及跨区湖泊、河流污染严重而无人过问等问题就是明证。因此，只有建立起科学的政府官员绩效评价体系，通过正确的引导，规范官员的行为取向和行为模式，才有助于促进区域经济社会全面协调发展。
地方政府对区域农村发展影响分析 篇5
关键词：地方政府,区域农村发展,统筹城乡,农业产业化
一、我国二元经济结构的主要特征
1.我国二元经济结构的基本特征。
目前, 我国是典型的“多重二元性”社会:部分比较发达的现代工业和传统农业同时存在;部分现代化城市和广袤的传统农村同时存在;部分现代工业和落后手工业或半机械化企业同时存在;部分经济发达地区和广大不发达和贫困地区同时存在。主要表现在:①我国农村人口比例过大, 我国城市化落后于工业化。1978年以前, 我国的农村人口、劳动力和第一产业就业人数所占比例基本上都在80%以上。1978年以后, 尽管这一比例有所降低, 但仍较大。从1949年初期到目前, 我国的城市化过程经历了迅速上升、持续下降、稳步推进和新的快速发展阶段。自1995年以来, 我国城市的人口规模不断扩大, 2002年平均城市人口达到76万人, 2005年我国城镇居民人口为5.59亿左右, 城镇人口占总人口的42.76%。[1]但是, 我国城镇化水平有待继续提高。工农业发展速度差距过大。一般情况下, 工业化初期的工农业发展速度的比例应该为大约3∶1左右。然而, 1953～1978年我国工业和农业平均年增11.5%和2.06% (比例为5.6:1) 。[2]20世纪70年代末开始进行农村经济体制改革, 产品产量迅速增加, 但是农村和城镇居民的收入一直存在较大的差距。20世纪80年代以后, 城乡、区域之间的差别有扩大趋势 (表2) 。③城乡形成两个相互独立的经济体, 城市以国有经济为主, 农村以集体和个体经济为主。20世纪80年代以前, 国家通过计划手段配置资源, 重视城市和国有经济, 实施相应的经济倾斜政策。1978年和1992年国有单位职工占城镇就业职工人数的76.7%和69.6%, 国有农场职工只占乡村劳动者的1.8%。④乡镇企业的发展改变了传统的城乡分工格局, 形成城乡两大工业体系。城乡二元经济结构逐渐改变为城市工业 (国有工业) 、农业和农村非农产业的经济结构。乡镇企业的异军兴起, 1978～1998的20年间, 乡镇企业净增职工大约1亿人, 平均每年实现转移500万人。2005年底, 全国规模以上乡镇农产品加工企业56264个, 比上年增加了1825个;全国乡镇企业从业人员14180万人, 从业人数大约占全国农村劳动力的26%。[4]
2.我国二元经济结构的负面效应。
城乡二元经济结构导致城市化滞后、现代化受阻和农村贫困化等多种负面效果。①城乡二元经济结构导致城市化滞后。工农业结构和城乡人口结构比例严重失调, 形成了一种扭曲的“工业国家, 农业社会”的经济社会结构。我国落后的主要原因不是工业和城市落后, 而是农业劳动生产力水平太低。例如, 我国人均重工业指标已经达到中等发达国家的水平, 少数尖端工业已经可以和发达国家匹敌, 但就农业而言, 我国只能和最落后的国家为伍。②城乡二元经济结构导致资源配置效率降低。长期以来, 重视城市和国有企业, 资金和国有资源无价或廉价供给城市, 实行城乡剪刀差政策, 造成一系列不良结果:城市国有企业缺乏竞争、效率低下, 资金和资源大量浪费;农村资金短缺、生产和收入水平很低, 人地矛盾突出。③城乡二元经济结构导致农村剩余劳动力和城乡人口的转移和流动的困难。导致大量人口滞留农村, 人地矛盾加剧, 人力资源浪费严重。不过到目前为止, 几乎所有城市取消了城乡户籍制度的限制, 但是要完全消除原有户籍制度余留的痕迹还需一段时间。④城乡二元经济结构导致农村贫困化, 引发社会问题。1978年以前, 大量剩余劳动力滞留农村, 农村普遍贫困化。1978年全国有1.8亿农民没有解决温饱, 1992年城乡居民收入和生活费支出比例分别为2.33倍和3.06倍, 2006年城乡居民收入比例增加到3.28 (表1) 。
3.我国二元经济结构将长期存在。
我国如果要加快工业化进程, 实现经济起飞和经济现代化, 完成二元经济结构向一元经济结构的转化, 需要相当长一段时间。我国从20世纪50年代开始发动工业化, 1950年, 我国工业占国民收入14.1%, 城市人口占总人口11.2%, 与发达国家相比, 要落后100～200年。1978年工业化率和城市化率分别为46.8%和16.6%, 两者相差30.2%。1980年以来, 我国进入经济迅速增长和结构剧变的经济起飞阶段, 城乡生产力布局和人口空间分布都发生大规模的变迁, 城市化进程逐渐加快。预计到2020年, 城市人口将到55025万人, 城市化率将达到38%。到2050年, 达到中等发达国家的水平。[5]
资料来源: 中国统计年鉴 (2007) ;中国农村住户统计年鉴 (2001、2004、2007) 。注:1、2000年以前 (含2000年) 城镇居民收入为实际收入, 2000年以后为总收入, 口径略有不同;2、收入比为城镇居民人均可支配收入/农村居民人均纯收入
二、地方政府对区域农村发展的影响
地方政府对区域经济发展产生影响:一是随着经济增长, 地方政府经济行为导致的区域内效应, 体现在资源配置、经济结构、社会福利、生态环境、政府职能等众多方面, 对当地居民、企业及地方政府自身产生不可预期的效果;二是地方政府经济行为引致的全国性的效应, 影响的程度涉及到中央政府的行为决策;三是地方政府经济行为导致的区域性效应, 在地区经济增长不平衡的基础上, 不同地方政府所采取不同经济行为, 必然会带来其他地区的外部性, 进而引发新一轮行为策略的影响效应。
根据地方政府的行为理性与博弈规则, 我国地方政府经济行为对区域农村经济发展的影响主要为以下三方面:第一, 不断扩大发达地区与落后地区之间的差距, 加剧了空间二元结构。例如中心一外围格局形成, 经济极化和要素流动趋势明显, 产业配置梯次化等, 东西部差距和城乡二元结构成为我国经济进一步发展的主要阻碍和重大社会问题。第二, 发达地区之间的竞争与合作关系。地方保护主义导致市场分割盛行, 产业结构趋同和重复建设问题, 产业集群成为一些地区的增长发动机。地方政府之间的竞争与合作博弈直接影响我国经济发展的效率, 地方政府之间的竞争主要是地理相近的地方政府之间为吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率和公共产品提供等方面展开的跨区域政府间的竞争。第三, 外部效应内部化问题。地区之间的“搭便车”行为和协调成本过高导致环境污染、产业结构同化和过度竞争等问题难以有效解决。
我国的区域经济发展特点突出, 东中西部农村经济发展呈阶梯状发展。东部、中部和西部的农村居民人均占有耕地呈减少趋势, 农村居民的家庭经营收入、人均纯收入都呈减少趋势, 城乡居民的收入差距却呈增加趋势 (表2) 。不同区域农村经济发展的差距, 也直接影响到这些区域的教育水平、文明程度、政治参与等方面发展。因此, 不同区域的农村经济发展具有不同的特点, 即具有明显的区域农村经济发展特征, 这就要求地方政府在实现城乡一体化、发展农村经济过程中, 应充分发挥其特有的地域管理优势, 促进区域农村经济快速稳定发展。
资料来源:中国农村住户调查年鉴 (2001、2004、2007) ;江西统计年鉴 (2001、2004年、2007)
三、地方政府应发挥区域主导作用, 推动农村经济发展
地方政府应该认识到农村发展是一个长期性和系统性工程, 地方政府应该提出具有前瞻性的新农村建设思路。地方政府要确定建设新农村的详细标准;有计划、有步骤地实施新农村建设所要达到的明确目标;加强新农村建设的宣传与监督。地方政府要以中央政府新农村规划为基准, 根据本地区实际情况, 制订本地发展计划。各级地方政府, 尤其乡、镇政府是接触农民最直接、最频繁的基层组织, 大多数基层干部来自农村, 熟悉农村, 最能调动他们建设家乡的积极性。
1.地方政府应该通过新农村建设项目的投入, 调动农村发展主体 (农民) 建设的积极性。建设社会主义新农村, 农民应该成为真正的主体。建设新农村要求地方政府遵循农业、农村、农民的发展特点、规律, 根据自身发展需求和过程, 与世界农业发展相衔接, 确立科学的战略部署, 实施新农村建设的经济、文化全方位战略。在新农村建设初期, 政府首先提高农民生活质量入手, 然后先易后难逐步推进。在建设社会主义新农村过程中, 最重要的就是要改变农村基础设施、公共服务落后的状况, 以村庄为单位, 改善农村交通落后的状况, 实现农村饮水安全、能源清洁、人畜分离、垃圾处理、减污处理, 农民新盖住房的宅基地整理。改善农村居住环境和生活质量, 不同地区的建设排序自然有所不同。开发利用生态资源, 发展生态经济和绿色农业, 根本创造良好的生存和发展空间, 实现农村可持续发展, 建立环境友好型, 资源节约型新农村。根据新农村建设的战略部署, 以各村庄为单位, 由农民选择项目并参与项目的建设与监督, 广大农民应该成为项目的建设和监督者。
2.地方政府应统筹城乡发展, 改变农村落后生产方式。统筹城乡发展, 是建设社会主义新农村的基本前提和保障。地方政府应该按照中央政府的“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针, 推行农业机械化、现代化、产业化的农业新模式, 提高农民收入, 缩小城乡收入差距;严格控制与农业生产息息相关的工业产品价格 (如, 化肥农药、种子等) , 从源头上降低生产资料成本, 政府应该为厂家提供价格补贴;加快农村基础设施建设;建立完善的劳动力市场和劳动保障制度, 鼓励富余农民进城务工;改革现有土地政策, 政府在农村土地承包与流转时应充分考虑外出农民利益, 承认其对土地的所属权, 允许他们出租和转让; 建立城乡衔接、公平统一的社会福利制度, 政府、农民、医院、保险公司相互协调和共同参与, 建立行之有效的农村医疗保障制度和新型农村医疗合作制度;审核教育成本, 严格制止高校乱收费, 鼓励高校自主创业和研发, 多方凑集资金, 彻底解决农民教育农民办”的问题。
3.地方政府应促进农村民间组织和培育壮大产业组织。农业现代化进程表明, 农村合作经济组织不仅是农业现代化的基础, 也是劳动群众自我教育、传播科学技术和精神文明的载体, 对于加快传统农业向现代农业的转换起着决定性的作用。在这方面, 日本、韩国和我国台湾地区的农协制度十分值得我国借鉴。破解农业问题, 核心是要增强一国农业竞争力。从经营制度分析, 实现该目标可选择的路径有两条:一是实行土地规模经营。二是推行农业产业化经营, 解决分散小规模经营与大市场的对接问题。以家庭经营为基础, 通过龙头企业、农民合作经济组织将产业链整合在一起, 并与发达的市场网络联接, 可以获得农产品加工增值的后续收益, 可以形成“风险共担、利益共享”机制, 使农业获得产业链的平均利润, 进而形成良性发展机制, 增强农产品的竞争力。因此, 发展农业产业组织, 应该以家庭承包经营为基础, 以农业产业化经营为方向, 形成产业化经营的发展模式。
4.地方政府应该开展不同层次的农村免费职业技术培训, 培育技术型新农民。农村发展需要农民素质的提高, 地方政府应为农民职业技术培训提供财政支持, 充分利用农村现有的教育资源, 对农民进行各种技术培训, 培养出“有文化、懂技术、会经营”的高素质新型农民。
5.地方政府应该重视农村乡风文明建设。地方政府要审时度势构建农村乡风文明, 清扫农村的“ 黄、赌、毒”等不良现象, 建立起尊老爱幼、邻俚和睦、互相帮助、遵纪守法的良好乡风民俗。
6.地方政府应该加强农村基层组织建设, 促进民主参与和管理。地方政府应重点抓好基层组织作风建设和提高农民民主素质, 建立管理民主的社会主义新农村, 推行乡、镇、村直接选举;提高村务透明度, 实行村务和财务公开, 完善“一事一议”和村民自治制度;鼓励农民建立各种协会和经济组织, 规范程序, 维护自身合法权利与利益;提高农民的民主素质和民主参与意识;政府还应对农民进行民主知识和技能教育, 依据民主活动的程序和原则, 实现民主决策、民主管理、民主监督。
参考文献
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(4) 经济数据.人民日报[N].2006-02-13.
政府区域管理 篇6
税收政策作为政府的宏观调控工具, 对企业的并购决策有着重大的影响。我国对于企业在并购重组中涉及到的合并分立、股权投资转让、资产收购等问题的相关税收政策多散见于国家税务总局的各种通知及暂行规定之中, 主要包括《企业改组改制中若干所得税业务问题的暂行规定》 (国税发[1998]第097号) 、《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》 (国税发[2000]第118号) 、《关于企业合并分立业务有关所得税问题的通知》 (国税发[2002]第119号) 、《关于企业股权转让有关所得税问题补充规定的通知》 (国税函[2004]第390号) 等。这些法规对纳税人的主体、减免税优惠的承继、资产计价的税务处理以及企业亏损弥补的处理等方面作了规定, 同时在所得税、增值税、营业税的征收方面给予了满足特定条件的并购企业一定的税收优惠。它们基本上构成了我国关于企业并购的税收法律框架体系, 也为日后完善与发展相关的法律法规提供了宝贵的经验借鉴。
然而, 我国现行的中央和地方政府分税制格局, 导致地方政府干预企业的并购行为, 阻碍了企业资本的流通: (1) 我国目前企业所得税按照企业的行政级别划分征收入库, 分别归属于中央和地方各级政府的财政收入, 因此企业由于并购带来的自身税负的变化, 将导致中央以及地方政府之间的利益格局发生变化。 (2) 通常情况下, 并购形成的企业集团应在集团总部集中缴纳所得税款, 这样一来企业的生产地政府就无法享有税收利益, 各级政府出于自身利益的考虑, 就有可能利用行政力量干预企业的跨区域并购行为。 (3) 企业在进行跨区域、跨行业并购时, 极可能导致并购双方在税种、税额、税收优惠待遇等方面发生变化, 进而影响税负的增减变动。部分地方政府为保护当地的税收利益或者个别官员为实现个人的政治目标, 会从中干涉企业的并购进程。
政府干预的确对企业并购决策产生了影响。一方面, 各地政府积极引进和发展高新技术企业, 鼓励科技创新, 在国家规定的各项优惠政策基础上出台了一系列的税收优惠政策, 形成了税收优惠竞争, 支持当地高新技术企业的发展, 带动本地经济腾飞。另一方面, 由于取得控制权的异地主并企业不受当地政府的牵制, 就会着眼于集团利润最大化的战略目标进行调整, 诸如转移优势产业、裁减人员等方案, 可能损害当地的经济发展以及社会就业。
而同区域并购则能有效降低其他费用, 增加收入, 并带动当地产业的发展, 增加地区的GDP, 使得官员的考核业绩以及升迁机会大增, 地方政府出于自身的政策性负担或者政治晋升目标考虑, 会通过土地优惠、税收优惠和其他各种政策引导当地企业进行同区域并购, 阻碍跨区域并购。尤其当被并企业是当地的优质纳税企业时, 这种情况就更加明显。因此, 只要行政分权格局和以经济指标为主的地方政府官员考核机制不变, 企业在横向整合时受到隶属关系中行政条块分割的阻碍情况就不会有根本的改变, 跨区域并购就有可能带来地区之间的利益冲突, 地区封锁也就不可避免。
二、理论分析与研究假设
1. 企业税负与并购绩效的关系。
我国学者孙秀凤、王定娟 (2006) 通过对深市A股677家公司2000~2004年的数据进行实证分析后认为, 企业的税负与绩效之间有显著的负相关关系, 企业面临激烈的外部竞争, 企业的税收负担越大, 对企业的绩效水平影响也越大, 就越不利于企业的发展, 因此企业应当注意综合利用绩效管理机制以及税收激励政策, 从而实现最佳的经济效益。武立永、杨萍 (2008) 指出, 从整体而言, 公司的价值越高就会带来越多的税收, 而税率对投资者的收益率和企业绩效的影响是错综复杂的。目前我国的税制结构是以流转税和所得税为主要税种的“双主体”并行结构, 而企业的所得税税负直观反映了利润的分配情况, 在企业的税负体系中举足轻重, 直接影响企业的并购成本, 对企业的经营整合绩效有重大的影响, 因此我们根据企业是否享有所得税率优惠来衡量企业的税负。税收优惠较多的企业, 拥有的可支配收益比无税收优惠时要多, 由此我们提出:
H1:享有的税收优惠越多, 主并企业的并购绩效越好。
2. 政府干预、企业税负与区域属性的关系。
现行《企业所得税法》不仅统一了内外资企业适用的所得税税率为25%, 而且体现了“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠政策, 有利于减轻企业税负, 提升企业竞争力。然而, 我国目前不同地区的企业甚至同地区但在高新技术区内和区外的企业, 其所适用的税收法规、所享受的税收待遇尚存在差异 (黄燕, 2004) 。地方政府为了保护自身利益, 一方面会鼓励有扩张欲望的企业进行同一辖区内的并购, 并通过税收优惠、政府补贴等方式降低企业的实际税负;另一方面会想方设法阻挠跨区域并购行为, 并通过税收负担等手段来给跨区域并购企业制造障碍, 或者即使跨区域并购成功, 企业也因此要承担高成本的税收负担。事实上, 被地方政府保护越多的同区域并购企业, 其所发生的所得税费用越少, 属地纳税的政策不利于跨区域并购。由此, 我们提出假设:
H2a:所得税费用与跨区域并购正相关。
H2b:所得税费用与同区域并购负相关。
3. 政府干预、区域属性与并购绩效的关系。
在国外, Morck和Yeung (1991) 经实证研究发现企业的跨区域扩张程度越大, 其经济价值越高。Tallman和Li (1996) 指出, 企业跨区域并购可以分散风险, 并通过扩大顾客群体获得范围经济性, 从而提高了多元化业务企业的绩效。然而, Moeller和Schlingemann (2005) 通过研究美国在1985~1995年的4 430个并购个案, 结果却发现跨国并购的公告发出以后, 其股价的表现不如国内并购的好, 而且业绩的提高也有限。
在国内, 宋献中、周昌仕 (2007) 通过研究沪深两市1998~2001年间的并购事件后得出结论, 主并公司在整体上并没有获得长期的超额收益, 且不同类型的并购之间存在较大差异, 其中同区域并购后的超额收益比跨区域并购后的超额效益要低, 关联收购的超额收益几乎为负, 而非关联收购却有较大的正收益;周昌仕 (2008) 以我国沪深两市1999~2006年间发生的523起并购事件为样本, 研究了政府控制下的不同并购模式对于公司绩效的影响, 结果表明同区域并购绩效与跨区域并购绩效之间并无显著差别, 原因是地方政府对于本辖区的上市公司进行利益输送, 而把经济负担转嫁到其他非地方政府控制的企业中去。乐琦、蓝海林 (2012) 基于制度基础观的视角, 对123个企业并购样本进行实证分析后发现, 相对同区域并购而言, 我国企业的跨区域并购并没有对并购绩效产生积极的影响, 原因在于跨区域并购的企业外部合法性受到挑战, 从而对并购绩效产生了负面影响。
地方政府推崇同区域并购带有“拉郎配”等色彩, 更多地体现了地方政府的政策性目标以及官员的个人私利, 它忽略了企业自由选择跨区域并购所具有的协同效益、产业链延长效益等, 忽略优势资源的组合, 降低并购的预期效益, 这也是我国企业并购后短期、长期经济效益低下的原因之一。事实上, 不管是出于“掏空”动机还是“支持”动机, 政府干预下的“拉郎配”式的企业并购都无助于公司绩效的持久改善, 无助于竞争优势的获得。据此, 我们提出假设:
H3:与同区域并购相比, 跨区域并购的企业绩效更好。
三、研究设计
1. 研究方法。
目前用以研究并购绩效的方法主要有事件研究法和财务指标法。其中, 事件研究法 (Event-Study Methodology) 是由Fama等在1969年提出的。事件研究法是通过观察并购公告发布前后的股价变动, 先后计算出公司的正常收益、超常收益、平均超常收益以及累积平均超常收益 (CAR) , 从而达到分析并购绩效的目的, 操作简单易行, 且有理论基础。财务指标法又分为单项指标评价法以及指标体系评价法, 其中由诺贝尔经济学奖得主TOBIN提出的TOBIN’Q值法 (公司资产的市值/公司资产的重置成本) 是单项指标评价中最为简便科学的办法。此外, Morosini等于1998年指出, 最好选择两年作为研究并购绩效的时间区间, 这是因为企业实施并购后第一个两年是成败的关键, 且一般两年时间足够企业完成一体化的进程。
国外事件研究法运用较为广泛, 而国内学者则更多采用财务指标法进行对比分析。这主要是因为中国的股票市场尚不成熟, 使用事件研究法存在一定局限性。陈晓等 (1999) 提出, 尽管会计盈利指标常被操纵, 但我国上市公司的财务报表盈余数字仍然涵盖了较强的信息量。因此, 本文也采用财务指标法进行实证研究, 鉴于单一财务指标易受操纵或受其他因素的噪音干扰, 我们借鉴檀向球等 (1999) 提出的资产重组鉴别指标体系中的绩效评估体系, 从中选取了营业利润率 (OPM) 和每股收益 (EPS) 两个指标来衡量企业并购绩效。
2. 样本选择和数据来源。
我们从CSMAR数据库中检索了我国A股市场在2009年间发生了并购实践的全部上市公司作为整体筛选样本, 其中利用资产收购或者股权转让方式获得其他公司的资产或者股权的公司为主并公司, 而出让资产或者股权的公司为目标公司。为了符合本文的研究目的, 保证实证分析数据的可靠性和可获得性, 初始样本按照以下原则进行筛选: (1) 样本公司必须是主并方; (2) 剔除金融类上市公司; (3) 剔除交易金额小于1 000万元的样本; (4) 一年内发生多次并购的, 取交易金额最大的为准; (5) 剔除关键性数据存在缺失以及中途退市、停牌的并购样本。经过层层筛选, 我们得到了2009年发生了并购的308个并购样本数据, 其中同区域并购205个、跨区域并购103个。本文主要研究企业发生并购前一年至并购后两年一共4年的数据, 因此样本总量为1 232个。
本研究中, 上市公司的财务数据来源于CSMAR数据库、聚源数据库, 其余相关数据为作者通过在巨潮咨询网、上海证券交易所、深圳证券交易所等网站搜索并经手工整理得出。数据统计分析是在SPSS17.0软件下进行的。
3. 研究变量。
本文借鉴檀向球等 (1999) 提出的指标体系, 选取的研究变量具体见表1。
营业利润率 (OPM) 和每股收益 (EPS) 两个指标用来衡量并购绩效, 考虑到企业实施并购行为的最终目的是提高公司的整体绩效, 选用财务利润指标既可以体现经济利益, 又能够反映企业的成长性。企业实施并购后, 营业利润率和每股收益的值越大, 表示企业的经济效益越好, 并购绩效越高。
税收优惠 (NPT) 是企业是否享有税收优惠的虚拟变量, 1代表享有税收优惠的公司, 0代表非税收优惠公司, 这里把名义税率为25%的企业定义为非税收优惠公司, 名义税率低于25%的为税收优惠公司。
区域属性 (PRO) 是一个虚拟变量, 本文借鉴周昌仕 (2008) 的观点, 并购的区域属性是指并购双方的企业所在地是否属于同一地方政府管辖 (以省、直辖市或自治区为界限) 。我们把属于同一政府管辖的并购称为同区域并购 (值为1) , 否则为跨区域并购 (值为0) 。
此外, 结合前人对并购绩效的影响因素研究, 我们在回归模型中引入了关联方交易、产权性质、资产负债率、企业规模、固定资产比率、第一大股东持股比例、企业年龄、行业虚拟变量等控制变量, 来控制它们对检验结果的影响。
4. 模型设定。
(1) 针对H1, 本文采用模型1检验企业税负与并购绩效之间的关系:
其中, 被解释变量Y分别用OPM和EPS代入, X为控制变量。
(2) 针对H2a、H2b, 本文采用模型2检验企业税负与区域属性之间的关系:
其中, X为控制变量。
(3) 针对H3, 本文采用模型3检验区域属性与并购绩效之间的关系:
其中, 被解释变量Y分别用OPM和EPS代入, X为控制变量。
四、研究结果及分析
1. 变量的描述性统计及Pearson相关系数。
从表2可以看出: (1) 统计总样本308个、同区域并购205个、跨区域并购103个, 区域属性所做的均值检验值为0.670, 意味着在地方政策利益引导下, 同区域并购约等于跨区域并购的2倍; (2) 从变量的相关系数可见, 营业利润率与税收优惠显著正相关, 但与区域属性没有显著相关; (3) 各自变量之间相关系数较小, 不存在多重共线性问题。相关分析结果是对变量之间关系的初步描述, 需要通过进一步分析来对假设中各变量之间的关系进行更精确的检验。
注:*、**、***表示在10%、5%、1%检验水平下显著 (下同) 。
2. T检验分析。
为了检验不同区域属性并购样本之间的并购绩效及纳税差异, 本文将主并企业在并购当年、并购后第一年、并购后第二年与并购前一年的数据作对比, 并进行T值检验, 得到了如表3所示的统计检验结果。
从表3可直观看到: (1) 选用营业利润率 (OPM) 、每股收益 (EPS) 两个指标来衡量企业的并购绩效, 整体来看, 企业并购整合后的绩效并不理想, 多呈下降趋势, 这与2008年金融危机以来的整体经济下滑有关, 也与并购未得到有力整合有关, 但在下降趋势中, 同区域并购比起跨区域并购其系数更高、下降幅度更大。 (2) 选用税收优惠 (NPT) 、所得税费用 (TAX) 两个变量来衡量企业的实际税负, 整体来看, 企业在并购整合以后税收优惠是先减后增, 而所得税费用则是逐渐减少, 企业的实际税负整体呈下降趋势, 这一方面与企业自身经济效益下降有关, 另一方面也体现企业并购后获得了地方政府一定的税收优惠, 但是与跨区域并购相比, 同区域并购的系数更高、下降幅度更大。这表明同区域并购享有的税收优惠更多。
3. 多元回归分析。
对模型1、模型2、模型3进行全样本回归分析, 可以得到表4所示的检验结果。
从表4看到, 模型1中, 税收优惠的回归系数均为正值, 其中当被解释变量为营业利润率时, 税收优惠 (NPT) 的回归系数为2.232 (ρ<0.05) , 即表明税收优惠能够显著解释并购绩效的变化, 而系数为正值表明税收优惠对并购绩效有正面影响, 因此H1获得支持, 即享有的税收优惠越多, 主并企业的并购绩效越好。模型2是检验区域属性与实际税负的关系, 结果发现:区域属性与所得税费用的回归系数显著为负 (-2.933, ρ<0.01) , 即区域属性能够显著解释实际税负的变化, 负值表示同区域并购与实际税负之间是负相关的, 因此H2获得支持, 即所得税费用与同区域并购负相关, 与跨区域并购正相关。模型3的结果表明, 区域属性与并购绩效的回归系数均为正值, 但没有通过显著性检验, 因此跨区域并购绩效与同区域并购绩效并无显著差异, 假设3没有获得支持。
同时, 从控制变量与并购绩效的回归系数中可见, 产权性质、资产负债率、固定资产比率、企业年龄这四个变量与并购绩效之间均为显著负相关, 这表明:主并企业是国有股时, 并购绩效较差;主并企业的财务杠杆越高, 越不利于企业并购绩效的提高;主并企业的固定资产比重越大, 越不利于并购绩效的提高;企业的成立时间越长, 越不利于并购绩效的提高。而企业规模、第一大股东持股比例与并购绩效之间通过了显著正相关检验, 这表明主并企业的规模越大, 第一大股东持股比例越高, 企业的整合能力越强, 越有利于并购绩效提高。此外, 控制变量对实际税负的影响与并购绩效类似, 这里不再赘述。
五、结论
随着经济全球化的发展以及跨国企业的崛起, 国内市场竞争日益激烈, 我国企业在本土内进行跨区域并购的现象越来越普遍。而政府的税收政策在企业的并购行为中扮演了重要角色, 本文运用我国A股2009年发生并购的308个样本, 检验了自2008年我国实施所得税调整后, 在地方政府干预下, 企业税负、区域属性与并购绩效三者之间的关系。
结果发现: (1) 政府给予税收优惠越多, 企业并购绩效越好, 这表明政府干预中的税收优惠政策对企业有积极正面的作用, 为“政府支持之手理论”提供了一定的实证支持。 (2) 因地方政策税收优惠等利益诱导引导使同区域并购两倍于跨区域并购, 且企业的实际税负额与同区域并购负相关, 与跨区域并购正相关。 (3) T值检验结果显示:并购后, 同区域并购与跨区域并购二者在绩效、实际税负上都逐年降低, 但是同区域并购的下降程度更严重。回归结论表明:由于上述原因, 使跨区域并购绩效优于同区域并购的假设没有得到验证。即跨区域并购的过程受到地方政府的干预, 承担了较高的税收成本。再加上跨区域并购的外部合法性相对较低, 不同区域之间的制度和文化差异也需消耗较大成本, 而绝大多数企业存在跨区域管理经验不足、人力资源匮乏、前期调研不充分等问题。
本文的研究表明地方政府具有较强的控制资源能力, 地方政府对同区域并购越支持, 跨区域并购纳税越重、绩效越差, 显示“政府掠夺之手理论”, 即行政权力阻碍资源在一个统一的中国大市场的自由流动和有效配置。
参考文献
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[2].席鑫, 谌昕.上市公司并购绩效的影响因素的实证研究.工业技术经济, 2010;29
[3].方军雄.政府干预、所有权性质与企业并购.管理世界, 2008;9
政府区域管理 篇7
关键词：经济增长,政府投资,面板数据
1 西部大开发以来我国经济增长差异
中国的经济增长差异在改革开放前就已经存在, 改革开放后, 在邓小平“两个大局”的思想指导下, 我国经济发展重点优先向东部沿海地区倾斜, 使得本就落后的中西部地区更加落后。2000年, 为了平衡地区之间的发展差异, 我国政府制定了西部大开发战略, 投资、政府政策等开始向西部地区倾斜, 继西部大开发战略提出5年后, 2005年, 为促进中部地区 (山西、江西、河南、湖北、湖南和安徽六省) 经济快速发展, 中共中央提出了中部崛起的战略。尽管我国实施了西部大开发战略和中部崛起战略, 但是我国区域经济增长差异的现状并没有得到多少的改善。见下图。
数据来源:《新中国60年统计资料汇编》。
从上图我们可以发现, 中西部地区GDP占东部地区GDP的比重在这9年间并没有发生多大的变化, 从而可以认为东中西部地区经济增长差异并没有出现实质性缩小的趋势。
2 政府投资对经济增长的作用
政府投资对经济增长具有促进作用, 扩大公共投资是政府推动区域经济增长的重要手段, 尤其是在“投资拉动型”的我国, 政府投资对促进经济增长的作用更加显著。政府投资促进经济增长的机理在于:一是政府投资通过提供基础设施和改善地区的投资环境, 促进了民间投资的发展, 形成政府投资、民间投资共同促进经济增长的良性互动局面, 也即政府投资的引致效应。二是政府投资本身能够创造需求, 也即政府投资具有需求效应, 直接构成总需求的一部分。政府投资的需求效应, 是指政府投资在形成固定资产和流动资产的过程中, 政府需要不断地用货币资金购买物资和支付工资, 从而使得经济生活中的总需求增加。三是政府投资还具有供给效应, 是指政府投资项目建成投产后, 形成了新的生产能力, 引起经济中总供给增加。政府投资的引致效应、需求效应和供给效应是促进经济增长的主要源动力, 这也是西方大多数学者尤其是凯恩斯学派分析政府投资在经济增长中的作用的三条主线。
3 我国政府投资与区域经济增长差异实证分析
3.1 变量的选取和数据来源
第一, 关于政府投资变量的选取。国内学者在定义政府投资时, 采取了不同的口径, 有用预算内投资来定义政府投资, 也有用国有政府来定义政府投资, 甚至也有用具有垄断性质的行业的投资来定义政府投资, 本文更倾向于选择第二种定义来定义政府投资, 原因在于我国国有企业的特殊性质。第二, 经济增长差异指标采用各省市GDP来代替。由于西藏自治区GDP总量和政府投资总量都较小, 因此本文在实证分析过程中, 剔除了西藏自治区, 即本文在实证分析过程中, 选取了30个省市自治区。数据均来源于《新中国60年统计资料汇编》。
3.2 实证研究结果
本部分内容构造了以GDP为因变量, 政府投资为自变量的面板数据模型 (个体固定效应模型) , 实证分析了全国数据、东部数据、中部数据和西部数据, 并进行了简要的对比, 实证分析结果见下表。
下表显示, 不管是全国模型还是东、中、西部模型, 政府投资对于经济增长的拉动作用都很明显, 其中, 从全国模型来看, 政府投资的系数是2.79, 即政府投资每增长1个百分点, GDP增长约2.79个百分点;从东部地区模型来看, 政府投资每增长1个百分点, GDP增长约4.53个百分点;从中部地区模型来看, 政府投资每增长1个百分点, GDP增长约3.78个百分点;从西部地区模型来看, 政府投资每增长1个百分点, GDP增长约1.26个百分点。在四个模型中, 政府投资系数都在1%左右, 模型的其他判定指标也表明该模型的实证结果和现实是吻合的。因此我们认为政府投资确实在很大程度上促进了我国经济增长, 但是对不同地区的拉动作用是不一样的, 东部地区政府投资拉动经济增长的作用最明显, 中部地区次之, 西部地区最不明显, 即我国政府投资是地区经济增长差异的重要原因。
我国经济增长和政府投资关系的个体固定效应模型表
注:限于篇幅本文删除了固定效应部分的结果。数据来源:《新中国60年统计资料汇编》。
3.3 实证研究结果分析
本文认为之所以东部地区政府投资拉动经济增长最明显, 中西部地区依次减弱的原因在于:第一, 制度方面, 尤其是投资环境。经过30多年的改革开放, 东部沿海地区的投资硬环境和软环境建设都较中西部地区领先, 而良好的投资环境是促进经济增长的主要原因之一。东部地区良好的投资环境, 吸引了大量的FDI并带动了民间投资的发展, 进而拉动了经济增长。第二, 政府财力方面。政府投资需要花费大量的财力, 东部地区省份财力相对雄厚, 可以支持大规模的政府投资支出, 拉动经济增长, 经济增长又促进了财力的提高, 形成了经济发展的良性局面。
4 结论与政策建议
本文通过理论与实证分析, 认为政府投资是造成区域经济增长差异的重要原因。其中, 东部地区政府投资拉动经济增长作用最明显, 中部地区次之, 西部地区最不明显。产生这种现象的原因在于东中西部地区制度差异和政府财力差异。要缓解这种差异, 本文认为要做好以下几个方面:一是中西部地区要加强投资环境建设, 尤其是投资软环境的建设, 如改变思想观念、激发创业激情等。二是中央政府要加大政府转移支付力度, 尤其是对于落后地区要加大财力支持。三是东部省份要支持中西部省份, 改革开放之初, 中西部省份为东部地区发展作出了重大的贡献, 现在东部省份发达了, 要转过来支持中西部地区省份的发展。
参考文献
政府区域管理 篇8
关键词：区域经济,中原经济区,政府作用,政府失灵
改革开放以来, 我国的经济增长取得举世瞩目的成就, GDP达到世界第二的水平。经济学家普遍认为, 国内经济三十余年的发展中, 区域经济发展政策起到了很大的作用。例如, 设置经济特区、开发浦东、振兴东北老工业基地、西部大开发、中部崛起等, 政府在拉动经济增长方面起到了极大的作用。我国仍处于经济转型期, 区域经济发展战略仍将是将来一段时期的重要途径, 政府仍将发挥重要作用, 但区域经济发展中的产业结构趋同、区域间恶性竞争、资源过度消耗等也与政府干预过多有关。因此, 根据既有理论和实践经验, 对区域经济发展中的政府职能及政府失灵进行分析具有重要的现实意义, 尤其是对加快中原经济区建设有重要的参考意义。
一、政府作用:区域经济发展的视角
对于政府的作用, 斯蒂格利茨 (1998) 认为, 政府在两个方面具有与众不同的显著特征:第一, 政府是对全体成员具有普遍性的组织;第二, 政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。米尔顿·弗里德曼 (1999) 认为, 政府的必要性在于:它既是“博弈规则”的制定者, 又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。对政府在区域经济发展中的作用问题上有一种具有代表性的理论即波特的竞争优势理论, 在其钻石理论模型中, 政府的作用不可忽视。其他的观点还有“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”和“谋利型政权经营者”等。但总体来说, 学者对地方政府在区域经济发展过程中所扮演的角色研究尚不多见。在现代市场经济条件下, 地方政府的区域经济发展职能有别于一般意义上的政府职能。
(一) 作为发动者, 制定区域经济规划、空间规划和政策体系
地方政府是区域经济发展的主导性力量, 是发动者和组织者, 它要从总体上对经济发展方向、结构和过程进行规划, 并制定政策体系。通过政府的经济规划, 确定经济发展的基本方向和趋势, 明确产业发展的重点和发展顺序。区域空间规划是对区域城市空间、生态空间及农业空间的统筹性安排, 其目的是创造一种人地和谐、生态环境可持续的空间秩序。地方政府要根据本区域经济发展实际, 制定一系列的经济发展政策, 例如产业政策、财税政策、人力资源开发政策。改革开放以来的区域发展实践证明, 政府实施的相关战略和政策是有效的, 尤其是形成了许多经济增长极, 带动了全国经济的发展。
(二) 作为组织者, 进行必要的直接干预和协调
一方面, 政府干预和协调地区经济发展有其必要性, 尤其是对于落后地区、问题区域、问题领域, 或者由于自然条件差, 或者由于长期过度开发, 或者由于公共产品的供给无法满足经济的需要, 或者由于地区间差距过大、恶性竞争, 地方政府必须进行直接的干预和协调, 这是对政府弥补市场失灵的基本要求;另一方面, 政府可以通过公有制经济和掌握的土地、资源, 甚至必要时候的行政资源, 进行干预或协调, 即具备可行性。典型的例子就是基础设施的建设, 政府可以凭借其不断增加的公共财政能力、长期以来对公共产品部门的经营垄断权, 以政府直接投资或成立国有或集体投资公司的形式, 建设城市、农村基础设施。虽然说这种方式容易滋生垄断、造成腐败、重复建设, 并且效率有待进一步研究, 但不能否认快速的城市规模扩张及城市设施的建设、持续的高经济增长率和贸易量的增长, 都体现了政府投资的效应。
(三) 作为管理者, 推动地方政府间合作, 促进区域经济协调发展
十二五时期, 区域经济协调发展的任务很重。地方政府必须要认识到区域合作的必要性。目前还存在严重的市场分割和地方保护行为, 严重阻碍了商品、资源、资金、劳务等的自由流动和资源的整体优化配置。地方政府要在共同获益的基础上通过合作的方式来促进区域经济协同发展。例如, 地方政府通过制度改革和创新, 保障市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制有效发挥作用, 逐渐形成地方政府的定期协商机制, 建立在资源开发利用中的利益补偿机制, 加强在基础设施建设、环境整治、人力资源开发、旅游等领域的区域合作。
二、区域经济发展中的政府失灵
政府在区域经济发展中的特殊作用是无法替代的, 尤其是在经济起步阶段, 强力、高效的政府可以通过区域经济规划和主导产业政策, 利用区域内优势资源, 迅速实现赶超战略。但政府不是万能的, 也存在“政府失灵”。在区域经济发展中, 政府失灵的突出表现主要为政府职能的越位、缺位和错位。
政府职能的越位体现在政府超越自身应该行使的职能范围, 插手了一些不该由政府管或管不好的事情, 直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应, 以及可以由政府、企业、非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产, 从而出现政府失灵现象。“任何利用权力对经济的过分介入和干预都会导致诸多问题, 也极易滋生权钱交易。”具体表现为政府与企业不分, 政府经营的企业提供公共产品和服务, 造成效率低下, 并容易滋生腐败;在招商引资上越俎代庖, 政府直接出面谈项目、拉投资, 虽然能够发挥一定积极作用, 但应该加强监管或由企业主导、政府监管;政府与社会中介组织不分, 表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团的内部管理与事务运作。
政府职能的缺位, 主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务, 政府却没有充分尽职尽责, 甚至在某些公共领域出现了“真空”。例如应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设力度不够;医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给不足;市场经济秩序不健全, 竞争规则不完备, 信用体系不健全;应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等, 不能满足社会公共需要。以上问题都会恶化当地经济发展的软环境, 从而严重削弱区域经济健康发展的基础。
政府职能的错位, 是指政府内部发生的职能混乱现象, 即你干我的事, 我越你的权, 互相打乱仗。在纵向上, 既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位, 也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。在横向上, 主要是不同区域地方政府之间, 对进入本地市场设置种种壁垒, 在打击假冒产品、司法执行等方面实行地方保护, 在吸引外资方面进行政策竞争等。
政府职能的越位、缺位和错位, 都不利于区域经济的健康、可持续发展, 由此引起的当前产业结构趋同、资源过度开采、环境严重污染、地区间恶性竞争等现象, 已经成为阻碍区域经济发展的重要因素。因此, 必须认识到政府在区域经济发展中不是万能的, 也需要转变职能、合理定位。
三、结论及对中原经济区的启示
地方政府作为区域经济的规划者、组织者、国有资产的经营者、公共产品和服务的提供者和社会管理者, 其作用是无法代替的。但同时也应该认识到在区域经济发展中市场的重要作用。市场仍然要通过供求、竞争和价格机制起到刺激生产、调节供求、配置资源的作用, 这也是政府无法替代的。因此, 政府不应是反市场的, 而应是亲市场的, 市场也不应该一味地拒绝政府。最优的契合点应该是强力政府与高效市场的有机耦合。
我国是一个幅员辽阔、资源禀赋差异悬殊、经济发展极不平衡的大国, 每个区域都有各自的特征, 其地方政府的职能也会发生相应的变化。换言之, 政策制定者无须倡导政府职能的某一种固定模式, 而贬低另一种模式, 更不能照搬其他地区的经验, 盲目地制定政府的各项职能方向。东部地区市场经济已经形成很好的基础, 应该由市场发挥主导作用, 政府的重点应该是建设服务型政府, 弥补市场缺陷;中西部地区市场基础相对薄弱, 短期内仍然需要政府制定区域发展政策并主导推进, 但应注意避免出现政府失灵, 并且不断培育市场、保护市场、引导市场, 最终达到政府与市场的良性互动。
东部地区、西部地区及东北地区较早地获得国家区域政策的支持, 发展迅速, 中部地区长期以来已形成经济洼地。国家及时启动中部崛起战略, 并出台一系列支持政策, 对于中部省份尤其是河南省来说是重要的机遇和挑战。一方面, 中部地区在发展区域经济同时可以借鉴东部地区甚至西部地区政府的经验, 例如在制定规划、政策和措施方面的经验, 这样可以少走弯路;另一方面, 也应该避免照搬照抄东部地区的发展模式, 因为即使东部地区也存在浙江模式、苏州模式、上海模式等不同的政府职能类型。中部地区市场经济发展滞后, 人们的市场意识尚在培育之中, 市场秩序脆弱, 如果政府不能够加强对经济的推动和有效监管, 必然存在经济增长缓慢和市场失灵现象。因此对于中原经济区建设这样一个后发地区, 必须发挥政府主导作用。
首先, 结合中部地区具体情况, 制定合理的规划和政策体系, 并在公共产品和服务供给、基础设施建设、区域合作等方面发挥政府的主导作用, 真正起到在经济起步阶段的“助推器”作用。其次, 要加强对市场的引导、保护和培育, 创造公平的竞争环境, 维护正常的市场秩序, 打击恶性竞争, 为区域经济发展创造可持续的动力。最后, 要逐渐实现政府职能的转型, 政府应适时退出相关领域, 由主导型政府转变为服务型政府。这个过程绝不是一蹴而就的, 也不应该制定一个绝对的时间表, 而应该根据市场经济的发展进程和区域经济发展的整体形势不断调整。只有这样, 才能既充分发挥政府的主导作用, 又能够实现经济的可持续发展。
参考文献
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政府区域管理 篇9
摘要:20世纪90年代以来,我国区域经济发展不协调的问题日益突出,已经成为影响社会和谐的重要因素。各级政府是宏观调控与协调的主体,在区域经济社会发展过程中,地方政府适时的成为规划的制定者,环境的营造者,服务的提供者,协会及组织的培育者。当政府履行职能受到能力不足掣肘时,政府必须转变政府施政理念,创新政府体制,合理分权和下放权力,健全科学决策机制,来提升政府公信度和政府能力。
关键词:区域经济;协调发展;政府职能;政府能力
一、区域经济协调济发展中地方政府的角色和职能定位
1.政府应是适合本地特色或有利于本地优势发挥的规划的制订者
在市场经济条件下,政府要给予本地区经济一个准确而清晰的定位。在制定发展战略时,政府一方面要把影响区域经济的国内外市场及相关因素与经济发展全局结合起来,闯出一条适合本地区发展之路;另一方面要主动参与经济全球化,立足于本地的资源去发掘自己的优势,以培育经济增长点。
2.政府应是良好的区域经济发展社会氛围的营造者
当前时代,自然资源、劳动力等“实物性因素”在区域经济发展中的重要性在逐渐被诸如制度、经营文化等“非实物性”因素取代。这些原有的和新的因素构成了区域创新环境的内容,而且很大程度上决定了区域经济发展及产业培育。因此,政府要站在宏观层面上,造就一个有利于地区特色经济与专业市场的可持续发展的舆论、政策法规、人文、生态环境。
3.政府应是公共产品和公共服务的有效提供者
政府在强化服务意识的基础上,应为区域经济发展做好三方面的工作:一是加强基础设施的改善。二是推动社会事业的进步。改善教育、公共卫生、医疗条件。三是增强科技投入和市场信息的供给力度。科技含量低是阻碍区域特色经济与专业市场向高层次发展的原因之一。
4.政府应是各类行业协会及中介组织的培育者
行业协会和中介组织在一定程度上是企业利益的代表,是连接企业、政府、市场、个体的“纽带”。协会和组织的发育,政府一方面要加强协会的规划和建设并为之提供宽松的政策环境。另一方面,要把握好与这些组织之间的关系,把属于行业协会的社会职能移交给行业协会,增强协会与经济组织的凝聚力和号召力。
二、区域经济协调发展中地方政府能力的提升
1.转变政府施政理念,提高政府机构对服务型政府的理解和认同能力
民营经济是区域经济的主要内容,其行为主体是民众,是他们在致富欲望驱动下“为自己干”的人格化经济,故对市场始终保持灵敏的反应和高效率。而政府要做的,只要为之营造出宽松的投资创业环境和做好公共服务即可。与此相应,社会和国家对政府绩效的评估也应从传统的 “三E”,即经济(Economic)、效率(Efficiency)与效能(Effectiveness)到新价值取向引导下的“四E”,即经济、效率、效能与公平(Equity)。以此来强化政府的服务意识,打造“阳光型、服务型、效率型、务实型”的政府。
2.创新政府管理体制
目前政府管理体制和组织机构的臃肿与膨胀,严重影响着政府能力的发挥,因此,加快政府机构改革,重塑政府组织机构,建立行为规范、功能齐全、精干高效、运转协调的行政组织机构是我国新一轮行政改革的目标之一。要做到这一点,就必须强化政府对于现实社会和公共事务的研究与预测,使政府职能和政府机构在安排上做到与时俱进。在社会的转型期,要从根本上提高政府能力,就需要努力开发和构建新的社会管理组织和管理力量,以此推动政府职能结构的转变,建立新的政府能力与社会管理权能的关系。
3.合理分权和下放权力
合理的分权和权力的下放,可使政府集中精力履行其核心职能,将注意力集中在导航者和宏观调控者的角色上,从而提高上级政府的能力。另外,权力下放还可以有效地安排和确定下一级政府的责任,扩大地方政府管理权限,有利于更好地结合自身实际,集中力量破解对经济发展有重大影响的事。当然,权力下放也有风险,如若控制不力,容易导致宏观经济的失控,形成地方主义和部门主义等等。权力下放的教训在于:一是任何权力下放的战略都必须从各级政府机构能力的评价开始。二是任何时候都必须用明确的规则具体规定各级政府的职责范围。
4.健全科学决策机制
首先,要完善信息收集和传达机制,建立领导调查研究制度,以改革和完善政府对潜在或已经出现的问题的察觉机制。其次,要建立民主参与决策机制,充分发挥政府参谋部门、有关职能办公室的作用,拓宽沟通渠道,不断完善人民群众利益表达和利益综合的机制。再次,要建立规范的决策程序,即确定目标,拟订方案,抉择方案,群众监督,修正完善。最后,要建立集体决策机制。唯有这样,才能增强政府出台的政策的科学性和制度供给的有效性、针对性,进而使民众在对政策产生信任的同时增强对政府能力的信任感。
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地方政府在区域发展中的路径选择 篇10
因为是从地方政府作为切入点, 所以地方如何发展对区域的发展至关重要, 笔者假设:各地方政府都迫切希望区域间能够共同发展, 同时他们还会主动的加入区域发展的合作中。笔者基于这样积极的假设是因为: (1) 地方政府的领导人都是理性的。 (2) 经济活动具有扩张性, 地方的经济总会不断扩张到其它区域, 迫使地方寻求合作。 (3) 长江三角区域经济板块和珠三角区域经济板块的巨大成功起到强烈的示范作用, 使各地方政府看到区域发展的远大前景。因此基于这几点, 笔者认为, 地方政府会融入区域发展之中, 根据区域的发展选择适合本地区发展的道路。
区域的发展包括经济方面的发展、政治的发展、社会人文的发展, 以及生态自然的发展等, 但是在本文中, 主要是以经济的视角出发, 所以, 本文的区域发展主要是指区域的经济发展。区域经济板块的形成具有客观性 (地理环境相连、共同区域利益) , 又有一定的历史偶然性 (各种政治历史的作用) , 但是无论如何, 区域经济板块总是以既定的事实而存在, 他们之间的联系是不以人的意志为转移的, 各种社会要素、经济要素、人文要素总是有着错综复杂的联系, 如果我们忽略这些联系, 甚至刻意的去切断这些联系, 必然会影响到整个区域板块的协调发展。区域要良性发展, 就需要培育出优越的区域发展环境, 那如何才是优越的区域发展环境呢?笔者以为这几条标准是必不可少的: (1) 区域间的市场公平、开放、自由; (2) 区域的经济发展具有可持续性, 协调性, 人与自然相处和谐; (3) 区域间的分工合作明确, 资源配置良好。根据这几点, 结合区域发展的经典经济理论, 笔者拟定出地方政府在区域发展中应努力达成的三项任务: (1) 构建公平、开放、良性竞争的大环境; (2) 确定好并培育增长极; (3) 利用优势成本, 做好地域分工和合作。
一、任务一:构建公平、开放、良性竞争的环境
第一个任务, 营造一个公平、开放、良性竞争的环境, 这里的公平、开放、竞争不只是指各地的企业而言, 同样也是要求各地方政府要做到相互间的公平、开放、竞争。公平、开放、竞争这是任何市场经济的天然规则, 任何处于市场中的主体都必须按照这个规则活动。政府做为市场中的一个主体, 有其特殊性, 尤其是我国政府, 相对于其他市场主体而言, 拥有着不对等的权利, 这些特殊性, 有的是我国政治体制原因而必须的, 有的则是在经济体制转型过程中遗留下来的产物。因为我国在过去的几十年里实行的都是计划经济, 而在计划经济中, 政府是全部社会经济的掌控者, 不仅参与经济的运行, 而且可以制定经济运行的规则, 相对于其他的主体, 政府更具有强势的地位。虽然我国现在已经转入了市场经济体制, 但是由于政治转型的相对滞后, 政府在一定时期内仍然很难转变这种社会支配者的地位, 而且也拥有各种可以影响市场经济公平运行的特殊权利。在这种情况下, 由于个体普遍存在的自利性, 某些地方政府就有可能运用这些特殊的权利, 从既得的眼前利益出发, 首先满足本地的利益需求, 破坏了市场的开放、公平, 从长远角度来说反而损害了地方的长远发展潜力, 并且容易引起地方割剧, 造成区域间的恶意竞争, 最终严重影响了区域的整体发展。因此, 公平、开放、竞争更是针对政府而言, 尤其是公平, 这是政府亟需解决的关键问题。地方政府在对区域发展路径选择中必须遵循这三个基本点, 这是整个区域协同发展的基本前提, 失去这三个基本点作为基石, 区域这个共同的平台就等于失去了支撑点, 区域间必然四分五裂, 区域共同发展更无从谈起。
二、任务二:确定地方增长极
第二个任务, 确定地方的增长极, 控制好聚集效应和扩散效应。这个任务确定的主要依据是增长极理论和扩散效应理论。增长极就是具有推动性的经济单位, 或是具有空间集聚特点的推动性单位的集合体。增长极理论认为:一个国家实施平衡发展不过是一种理想, 在现实中是不可能在短期内实现平衡发展的, 经济发展通常从一个或数个“发展中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此, 应选择特定的地理空间作为增长极, 推动空间经济极化发展。优先发展某些特定地区的目的是, 通过对生产要素的集中使用, 有利于集聚经济效益产生。集聚与集中能够带来生产要素的节约, 使资源配置更加合理。
佩鲁指出, 增长极的形成至少需要三个条件:有创新能力的企业和企业家群体, 规模经济效益和适当的周围环境。以此为参考, 为了促进增长极的形成, 政府可以通过影响人力资源、教育系统、金融资本、基础设施等几个要素出发, 促进增长极条件的形成, 笔者认为可以通过以下几点措施达成:
1. 发展教育与专业培训, 通过政府财政在这方面的倾斜, 为
增长极地区储备更多的人才, 形成人力资本上的优势, 保持增长极具有持续的发展能力。地方政府要提升增长极的产业水平, 强化教育和培训机构是最有远见、也是最具有可行性的手段。尤其是为了保持产业竞争优势, 地方政府应当围绕产业需求大力发展专业性培训, 并通过制定政策鼓励产业自行发展专业教育训练, 同时地方政府应当实施人才战略, 制定吸引专业能人的政策。
2. 加强与高校科研机构的合作, 地方政府在高校科研机构研
究发展上进行大量投资, 无论是采取直接拨款或者通过政府基金, 还是以合约方式进行研究计划, 对提升经济竞争力会有很大帮助;通过政策激励具有创新成果的人才或企业, 注重专利技术的保护。
3. 增长极要形成规模经济, 必然需要大量的资源, 而金融资
本作为最稀缺性的资源更是必不可少的, 要形成大量的金融资本, 优良的金融环境是关键, 而优良的金融环境又是吸引优秀企业家的一个重要条件, 因此如何发挥好地方政府在金融服务方面的职能, 对增长极的形成至关重要。冯涛教授认为:地区财政分权程度越大, 国有经济所占比重越大, 财政收支的压力越大, 地方政府对地方金融信贷干预越强, 越不利于地方的金融发展。为了更好地发挥金融对经济的促进作用, 在国企改革、财税体制改革等其他一系列宏观经济改革同步完善的同时, 应明晰政府的权责, 减少其强制性功能, 增加其服务性功能, 减少对资源分配的影响, 协调促进金融制度改革, 使金融机构回归金融功能, 在商业化经营的条件下, 融入市场竞争, 以社会效率为目标, 发挥配置社会资源的作用。
4. 加强政府投资基础设施的科学合理性。
在基础设施相应短缺的情况下, 增加基础设施投资会有良好的经济回报或明显改善经济发展环境, 创造出适合培植增长极的环境。范前进认为政府对公共基础设施投入规模的大小对于一个区域经济的发展非常重要。公共基础设施投入多, 相对来说该国家或地区的工资率就高, 中间品 (指代某种产业的专业产品) 的价格就低。同时, 公共基础设施规模的大小会影响专业化分工程度和产品的生产规模。因此, 地方政府选择适当的基础设施投入对当地规模经济的形成具有重大影响。
三、任务三:发挥优势成本, 注重地域分工, 区域整体发展
如果说第二个任务的出发点是地方政府更多的出于自利性的考虑, 那么第三个任务则是出于地方政府的理性, 假设地方政府的领导人有足够的理性, 能够预期区域的整体发展给本地区带来的利益, 各地方在区域内的合作发展更有利于本地区的长远发展。这个任务简要概括起来就是发挥优势成本, 注重地域分工, 区域整体发展。
合理的地域分工协作可以使各地区合理的利用各种资源最大限度的发挥各个地区的优势和节约社会劳动。斯密的绝对成本说认为, 每一个国家都有其绝对有利的、适于某种特定产品生产的条件, 如果每个国家都按照“绝对有利的生产条件”去进行专业化生产, 然后彼此进行交换, 这将使各国的资源、劳动力和资本得到最有效的利用, 从而提高劳动生产率, 增加社会财富, 这对各国都有利。
然而“大而全、小而全”和不合理的重复建设是我国经济运行中存在的深层次问题, 反映在区域上就是地区分工受阻, 地区产业结构趋同现象。虽然出于理性, 各地方政府会有合作的愿望, 但是这种理性是有限的, 在大多数情况下, 地方政府更多地会出于自利性的考虑, 只希望有利于本地区的商品和要素进出而不顾及其他地区的利益, 设置流通上的障碍, 采取许多地方保护措施, 人为地阻隔市场, 降低了要素的流动性和市场对资源的配置效率。在理论上, 由于一个行政区的地方政府无权过问和干预其他行政区的事务, 因此, 一切以本行政区为核心、着眼于本行政区的利益行为, 自然被该行政区的地方政府视为合乎逻辑的理性行为。但由于这种理性行为是有限的, 并不总能与各地区的共同利益和国家宏观经济目标达成一致, 因而造成你保护我也保护的典型的“囚徒困境”, 减少各方的实际所得。为了打破这种“囚徒困境”的局面, 增强地方政府的理性, 使区域能够更协调的发展, 笔者以为地方政府应通过创新组织, 改变政策、制定规则等方式, 改变地方政府的“囚徒困境”。
1. 各地方政府共同建立高层次的对话平台。
“囚徒困境”产生的一个必要条件就是囚徒必须是隔离的, 他们都不知道对方在想什么, 也不知道对方的下一步行动。如果各地方政府能够在一个平台上多进行沟通交流, 共享信息, 必然能做出更理性的行动选择。
2. 建立跨行政区的专项管理机构。
该机构需要各地方政府及中央政府联合组建, 其基本职能可以包括:提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批;与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为;统一管理专门的区域基金 (需要设立) 或约束有关部门的区域资源的使用方向;组织研究重大区域问题:审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。这是地方政府打破“囚徒困境”的组织保证。
3. 建立区域内各地方政府共同遵守的规则。
内容可包括:区域生产力布局原则和区域产业发展准则;开放共同市场, 促进人才交流规则;建立协调的基础设施网络, 统一开发利用自然资源, 统一整治和保护环境;建立协调与管理制度, 在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调, 联手构建统一的制度架构和实施细则, 以此协调各地区的政策行为;在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面, 营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法, 实现区域制度架构的融合。这是地方政府打破“囚徒困境”, 在区域中合理分工, 共同发展的制度保证。
摘要：区域经济是一种互动性的开放式经济, 其发展要有赖于区域内的互补与协作。但是, 由于我国体制上的原因, 以及行政区划的存在, 地方各自为政, 阻碍了区域经济的发展, 而要打破这种局面, 需要各地方政府通力协作, 以区域发展的长远目光来制定地方的发展方略。
关键词：区域发展,地方政府,增长极,分工
参考文献
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