区域政府（精选12篇）
区域政府 篇1
摘要：我国的区域农村发展是一个系统工程, 涵盖经济、政治、文化各方面的内容。地方政府在实现城乡一体化、建设新农村过程中, 应充分发挥其特有的区域管理优势, 制订本地发展计划, 统筹城乡发展, 推进农业产业化经营, 促进农村经济、政治、文化共同发展。
关键词：地方政府,区域农村发展,统筹城乡,农业产业化
一、我国二元经济结构的主要特征
1.我国二元经济结构的基本特征。
目前, 我国是典型的“多重二元性”社会:部分比较发达的现代工业和传统农业同时存在;部分现代化城市和广袤的传统农村同时存在;部分现代工业和落后手工业或半机械化企业同时存在;部分经济发达地区和广大不发达和贫困地区同时存在。主要表现在:①我国农村人口比例过大, 我国城市化落后于工业化。1978年以前, 我国的农村人口、劳动力和第一产业就业人数所占比例基本上都在80%以上。1978年以后, 尽管这一比例有所降低, 但仍较大。从1949年初期到目前, 我国的城市化过程经历了迅速上升、持续下降、稳步推进和新的快速发展阶段。自1995年以来, 我国城市的人口规模不断扩大, 2002年平均城市人口达到76万人, 2005年我国城镇居民人口为5.59亿左右, 城镇人口占总人口的42.76%。[1]但是, 我国城镇化水平有待继续提高。工农业发展速度差距过大。一般情况下, 工业化初期的工农业发展速度的比例应该为大约3∶1左右。然而, 1953～1978年我国工业和农业平均年增11.5%和2.06% (比例为5.6:1) 。[2]20世纪70年代末开始进行农村经济体制改革, 产品产量迅速增加, 但是农村和城镇居民的收入一直存在较大的差距。20世纪80年代以后, 城乡、区域之间的差别有扩大趋势 (表2) 。③城乡形成两个相互独立的经济体, 城市以国有经济为主, 农村以集体和个体经济为主。20世纪80年代以前, 国家通过计划手段配置资源, 重视城市和国有经济, 实施相应的经济倾斜政策。1978年和1992年国有单位职工占城镇就业职工人数的76.7%和69.6%, 国有农场职工只占乡村劳动者的1.8%。④乡镇企业的发展改变了传统的城乡分工格局, 形成城乡两大工业体系。城乡二元经济结构逐渐改变为城市工业 (国有工业) 、农业和农村非农产业的经济结构。乡镇企业的异军兴起, 1978～1998的20年间, 乡镇企业净增职工大约1亿人, 平均每年实现转移500万人。2005年底, 全国规模以上乡镇农产品加工企业56264个, 比上年增加了1825个;全国乡镇企业从业人员14180万人, 从业人数大约占全国农村劳动力的26%。[4]
2.我国二元经济结构的负面效应。
城乡二元经济结构导致城市化滞后、现代化受阻和农村贫困化等多种负面效果。①城乡二元经济结构导致城市化滞后。工农业结构和城乡人口结构比例严重失调, 形成了一种扭曲的“工业国家, 农业社会”的经济社会结构。我国落后的主要原因不是工业和城市落后, 而是农业劳动生产力水平太低。例如, 我国人均重工业指标已经达到中等发达国家的水平, 少数尖端工业已经可以和发达国家匹敌, 但就农业而言, 我国只能和最落后的国家为伍。②城乡二元经济结构导致资源配置效率降低。长期以来, 重视城市和国有企业, 资金和国有资源无价或廉价供给城市, 实行城乡剪刀差政策, 造成一系列不良结果:城市国有企业缺乏竞争、效率低下, 资金和资源大量浪费;农村资金短缺、生产和收入水平很低, 人地矛盾突出。③城乡二元经济结构导致农村剩余劳动力和城乡人口的转移和流动的困难。导致大量人口滞留农村, 人地矛盾加剧, 人力资源浪费严重。不过到目前为止, 几乎所有城市取消了城乡户籍制度的限制, 但是要完全消除原有户籍制度余留的痕迹还需一段时间。④城乡二元经济结构导致农村贫困化, 引发社会问题。1978年以前, 大量剩余劳动力滞留农村, 农村普遍贫困化。1978年全国有1.8亿农民没有解决温饱, 1992年城乡居民收入和生活费支出比例分别为2.33倍和3.06倍, 2006年城乡居民收入比例增加到3.28 (表1) 。
3.我国二元经济结构将长期存在。
我国如果要加快工业化进程, 实现经济起飞和经济现代化, 完成二元经济结构向一元经济结构的转化, 需要相当长一段时间。我国从20世纪50年代开始发动工业化, 1950年, 我国工业占国民收入14.1%, 城市人口占总人口11.2%, 与发达国家相比, 要落后100～200年。1978年工业化率和城市化率分别为46.8%和16.6%, 两者相差30.2%。1980年以来, 我国进入经济迅速增长和结构剧变的经济起飞阶段, 城乡生产力布局和人口空间分布都发生大规模的变迁, 城市化进程逐渐加快。预计到2020年, 城市人口将到55025万人, 城市化率将达到38%。到2050年, 达到中等发达国家的水平。[5]
资料来源: 中国统计年鉴 (2007) ;中国农村住户统计年鉴 (2001、2004、2007) 。注:1、2000年以前 (含2000年) 城镇居民收入为实际收入, 2000年以后为总收入, 口径略有不同;2、收入比为城镇居民人均可支配收入/农村居民人均纯收入
二、地方政府对区域农村发展的影响
地方政府对区域经济发展产生影响:一是随着经济增长, 地方政府经济行为导致的区域内效应, 体现在资源配置、经济结构、社会福利、生态环境、政府职能等众多方面, 对当地居民、企业及地方政府自身产生不可预期的效果;二是地方政府经济行为引致的全国性的效应, 影响的程度涉及到中央政府的行为决策;三是地方政府经济行为导致的区域性效应, 在地区经济增长不平衡的基础上, 不同地方政府所采取不同经济行为, 必然会带来其他地区的外部性, 进而引发新一轮行为策略的影响效应。
根据地方政府的行为理性与博弈规则, 我国地方政府经济行为对区域农村经济发展的影响主要为以下三方面:第一, 不断扩大发达地区与落后地区之间的差距, 加剧了空间二元结构。例如中心一外围格局形成, 经济极化和要素流动趋势明显, 产业配置梯次化等, 东西部差距和城乡二元结构成为我国经济进一步发展的主要阻碍和重大社会问题。第二, 发达地区之间的竞争与合作关系。地方保护主义导致市场分割盛行, 产业结构趋同和重复建设问题, 产业集群成为一些地区的增长发动机。地方政府之间的竞争与合作博弈直接影响我国经济发展的效率, 地方政府之间的竞争主要是地理相近的地方政府之间为吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率和公共产品提供等方面展开的跨区域政府间的竞争。第三, 外部效应内部化问题。地区之间的“搭便车”行为和协调成本过高导致环境污染、产业结构同化和过度竞争等问题难以有效解决。
我国的区域经济发展特点突出, 东中西部农村经济发展呈阶梯状发展。东部、中部和西部的农村居民人均占有耕地呈减少趋势, 农村居民的家庭经营收入、人均纯收入都呈减少趋势, 城乡居民的收入差距却呈增加趋势 (表2) 。不同区域农村经济发展的差距, 也直接影响到这些区域的教育水平、文明程度、政治参与等方面发展。因此, 不同区域的农村经济发展具有不同的特点, 即具有明显的区域农村经济发展特征, 这就要求地方政府在实现城乡一体化、发展农村经济过程中, 应充分发挥其特有的地域管理优势, 促进区域农村经济快速稳定发展。
资料来源:中国农村住户调查年鉴 (2001、2004、2007) ;江西统计年鉴 (2001、2004年、2007)
三、地方政府应发挥区域主导作用, 推动农村经济发展
地方政府应该认识到农村发展是一个长期性和系统性工程, 地方政府应该提出具有前瞻性的新农村建设思路。地方政府要确定建设新农村的详细标准;有计划、有步骤地实施新农村建设所要达到的明确目标;加强新农村建设的宣传与监督。地方政府要以中央政府新农村规划为基准, 根据本地区实际情况, 制订本地发展计划。各级地方政府, 尤其乡、镇政府是接触农民最直接、最频繁的基层组织, 大多数基层干部来自农村, 熟悉农村, 最能调动他们建设家乡的积极性。
1.地方政府应该通过新农村建设项目的投入, 调动农村发展主体 (农民) 建设的积极性。建设社会主义新农村, 农民应该成为真正的主体。建设新农村要求地方政府遵循农业、农村、农民的发展特点、规律, 根据自身发展需求和过程, 与世界农业发展相衔接, 确立科学的战略部署, 实施新农村建设的经济、文化全方位战略。在新农村建设初期, 政府首先提高农民生活质量入手, 然后先易后难逐步推进。在建设社会主义新农村过程中, 最重要的就是要改变农村基础设施、公共服务落后的状况, 以村庄为单位, 改善农村交通落后的状况, 实现农村饮水安全、能源清洁、人畜分离、垃圾处理、减污处理, 农民新盖住房的宅基地整理。改善农村居住环境和生活质量, 不同地区的建设排序自然有所不同。开发利用生态资源, 发展生态经济和绿色农业, 根本创造良好的生存和发展空间, 实现农村可持续发展, 建立环境友好型, 资源节约型新农村。根据新农村建设的战略部署, 以各村庄为单位, 由农民选择项目并参与项目的建设与监督, 广大农民应该成为项目的建设和监督者。
2.地方政府应统筹城乡发展, 改变农村落后生产方式。统筹城乡发展, 是建设社会主义新农村的基本前提和保障。地方政府应该按照中央政府的“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针, 推行农业机械化、现代化、产业化的农业新模式, 提高农民收入, 缩小城乡收入差距;严格控制与农业生产息息相关的工业产品价格 (如, 化肥农药、种子等) , 从源头上降低生产资料成本, 政府应该为厂家提供价格补贴;加快农村基础设施建设;建立完善的劳动力市场和劳动保障制度, 鼓励富余农民进城务工;改革现有土地政策, 政府在农村土地承包与流转时应充分考虑外出农民利益, 承认其对土地的所属权, 允许他们出租和转让; 建立城乡衔接、公平统一的社会福利制度, 政府、农民、医院、保险公司相互协调和共同参与, 建立行之有效的农村医疗保障制度和新型农村医疗合作制度;审核教育成本, 严格制止高校乱收费, 鼓励高校自主创业和研发, 多方凑集资金, 彻底解决农民教育农民办”的问题。
3.地方政府应促进农村民间组织和培育壮大产业组织。农业现代化进程表明, 农村合作经济组织不仅是农业现代化的基础, 也是劳动群众自我教育、传播科学技术和精神文明的载体, 对于加快传统农业向现代农业的转换起着决定性的作用。在这方面, 日本、韩国和我国台湾地区的农协制度十分值得我国借鉴。破解农业问题, 核心是要增强一国农业竞争力。从经营制度分析, 实现该目标可选择的路径有两条:一是实行土地规模经营。二是推行农业产业化经营, 解决分散小规模经营与大市场的对接问题。以家庭经营为基础, 通过龙头企业、农民合作经济组织将产业链整合在一起, 并与发达的市场网络联接, 可以获得农产品加工增值的后续收益, 可以形成“风险共担、利益共享”机制, 使农业获得产业链的平均利润, 进而形成良性发展机制, 增强农产品的竞争力。因此, 发展农业产业组织, 应该以家庭承包经营为基础, 以农业产业化经营为方向, 形成产业化经营的发展模式。
4.地方政府应该开展不同层次的农村免费职业技术培训, 培育技术型新农民。农村发展需要农民素质的提高, 地方政府应为农民职业技术培训提供财政支持, 充分利用农村现有的教育资源, 对农民进行各种技术培训, 培养出“有文化、懂技术、会经营”的高素质新型农民。
5.地方政府应该重视农村乡风文明建设。地方政府要审时度势构建农村乡风文明, 清扫农村的“ 黄、赌、毒”等不良现象, 建立起尊老爱幼、邻俚和睦、互相帮助、遵纪守法的良好乡风民俗。
6.地方政府应该加强农村基层组织建设, 促进民主参与和管理。地方政府应重点抓好基层组织作风建设和提高农民民主素质, 建立管理民主的社会主义新农村, 推行乡、镇、村直接选举;提高村务透明度, 实行村务和财务公开, 完善“一事一议”和村民自治制度;鼓励农民建立各种协会和经济组织, 规范程序, 维护自身合法权利与利益;提高农民的民主素质和民主参与意识;政府还应对农民进行民主知识和技能教育, 依据民主活动的程序和原则, 实现民主决策、民主管理、民主监督。
参考文献
(1) 当前我国人口与就业形势[N].经济时报, 2006-06-27.
(2) 周琳琅.统筹城乡与发展理论与实践[M].北京:中国经济出版社, 2005.
(3) 国家统计局.中国农业年鉴[M].北京:中国统计出版社, 1995, 1997, 1998.
(4) 经济数据.人民日报[N].2006-02-13.
(5) 毕世杰.发展经济学[M].北京:高等教育出版社, 2003.
区域政府 篇2
关键词：中部地区；现状；博弈；对策
中图分类号：f120.3 文献标识码：a 文章编号：1003-0751(2012)02-0042-03
2004年“中部崛起”战略的提出，表明我国区域经济发展由不均衡战略进入全面区域协调发展阶段。但“中部崛起战略”实施6年来，其“各自为政，分散发展”的格局仍在继续，中部经济一体化仍面临重重障碍。本文将区域利益分析和博弈论相接，利用博弈论分析地方区域合作中地方政府的政策选择，以期寻求我国区域经济合作的政策和方法。
一、中部区域合作机制现状及问题
“中部崛起”战略提出后，尽管中部地区经济发展势头趋好，在全国的经济地位正在逐步提高，但是，作为具有诸多相似之处且资源相对丰富的中部地区，在发展过程中，尤其在区域合作方面仍然存在不容忽视的问题。
(一)缺乏领先的优势区域，各自为政
在区域经济中，城市是区域发展的增长极和经济集聚的核心，发挥着龙头作用，是最具实力与活力的区域性经济组织。与全国平均水平相比，中部各省经济发展总体水平中等偏后，整体实力相差不大，处于“群龙无首”的状态，缺少像长三角和珠三角那样的具有辐射力强的省(市)。处于这种“势力均衡”区域格局下的中部各省，为了保护和实现自身的利益，其进行区域合作、实现共同发展方面的激励作用相对变小，而通过相互竞争和争做“龙头”的激励作用则变大。在“中部崛起”战略提出后，各省都纷纷表示要主导中部的发展，如湖北提出要成为“中部崛起的支点”，“努力使湖北经济社会发展走在中西部前列”；江西、河南提出要“领跑中部崛起”；湖南也表示要力争走在中部各省前列。中部各省在设计各自城市群的战略目标定位上，也是各自为战，孤立发展，缺乏“中部城市群”的统一规划。
(二)各省产业层次低且趋同
在产业发展及合作方面，中部各省的产业层次较低，以第一产业为主，第二产业和第三产业占比相近，产业发展水平也大致处于同一层次上，“同构化”现象严重，目前，除了农业，中部各省的支柱产业主要集中于煤炭、电力、交通运输、金属冶炼、食品加工业等第二产业；中部地区经济发展对资源的需求结构也非常接近，并且对东部地区转移的产业承接能力也基本处于同一水平。因此，中部各省非常容易对相似的区域发展资源的进行争夺，而进一步加深产业发展上相互博弈的困境。由于中部各省发展水平的相似性及地方利益的驱使，使一些地方政府在产业规划、招商引资、基础设施建设等方面不能统筹谋划，而是画地为牢，甚至不顾全局性资源浪费与生产能力过剩，竞相进行重复建设与生产，致使中部地区产业结构趋同的问题严重，不仅造成了巨大的内耗，限制了企业规模效益的发挥，而且使得省份陷入了重复建设――原料大战――市场封锁――价格大战的不良发展轨道，最终导致各方的利益都受到损害。另外，“中部崛起”战略提出和实施之后，经过几年的发展，中部地区的区域间合作并没有多大的进展，整个中部地区的经济联系仍处于一种相对松散的状态，没有形成像长三角、珠三角及环渤海湾等地区的一体化，而是各自为政，缺乏有力的行政协调机构和民间协调机构，行政分割严重、内部开放度不够。由于各省产业同质性强、区域协调性差，加上地方保护主义，区域间的竞争多于合作，没有形成完整意义上的经济区域。
二、中部地区的区域博弈困境
从博弈论的视角看中部六省的合作，实质是一个多方参与的各博弈主体利益不断博弈的过程。在市场经济条件下，各区域逐渐成为独立的利益主体，地方政府的“理性经济人”本性使它在与别的政府经济交往中追求自身利益最大化，这种追逐利益的动机使得博弈各方不断协调各自的利益冲突和矛盾，并最终达成共同认可的有约束力的协议。在区域博弈中，既有静态的囚徒困境，又有动态博弈；既有信息不完全博弈和合作博弈，又有非合作博弈。但由于区域差异、信息不对称以及合作的动因不足等问题，各区域在产业结构选择、资源、市场、执法等领域的非合作博弈更为常见，由此不利于中部区域比较优势的发挥。
(一)中央与地方政府间的博弈
中央政府和地方政府在地方经济发展上存在目标上的差异。中央政府的目标较为单一，即缩小差距，实现各地区相对均衡的发展，从而促进整体国民经济的发展；而对地方政府而言，目标则略显复杂一些。中部地区的地方政府希望实现地方经济的跨越式发展，因而借此机会尽力争取国家在资金及政策等方面的支持，达到地方利益甚至个人政绩最大化。由于利益与追求不一致，政府间在同一个战略框架下进行博弈的行为就不可避免。以财政分配政策为例，各地方政府都希望中央政府的财政分配向本地区倾斜，因而在财政分配领域展开利益争夺。中央政府力图达到对各省的相对平衡，地方则力图争取政策更有利于自己，由此导致的自上而下的“一刀切”的强制性制度变迁会强化旧制度，遏制地方政府的创造力和活力，带来发展动力不足；另一方面，地方政府与中央政府“讨价还价”不成而产生的“令行不止”或者“阳奉阴违”，可能会导致经济行为和信息的扭曲。
(二)地方政府间在具体政策措施上的博弈
地方保护主义。我国的地方保护主义现象由来已久，地方保护主义的实质就是地方政府间的非合作博弈。如禁止或限制异地生产的商品入境和销售，由此引发地方政府之间针锋相对的行为；地方政府对不同产地但同类产品实行不同的质检和技检标准，并要求办理不同于其本地产品的审批手续；用行政手段阻止要素或劳动力向其他省份流动；在产业层次低且趋同的情况下，区域间的重复建设严重等；甚至企业间的竞争也打上了浓厚的地方烙印。这类问题同样存在于中部地区。
争取外部的合作，招商引资以及对东部地区产业转移的承接的博弈。中部地区充足而廉价的劳动力和巨大的市场潜力成为东部地区产业投资转移的理想场所。但是，在招商引资中，地方政府往往通过低廉的劳动力、土地资源供给的优惠、税收减免、降低环保标准等吸引外来企业投资的办法来降低企业的经营成本，为其拓展市场，所谓“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”，结果是鹬蚌相争，渔翁得利，客商拿走了大量本该由地方得到的利益，并造成了地方环境的破坏。
(三)区域政府博弈的后果
地方政府间非合作博弈的实质是一种寻租――设租行 为。地方垄断租金的最大化是地方政府间非合作博弈的核心动机，地方政府预期这种博弈所带来的垄断租金是可以满足地方利益的，尽管这种预期具有明显的经验性和不确切性。片面追求政绩的非合作博弈短期行为，可能会为局部地区带来短期利益，但这一可能带来额外收益的过程，却是以大量的成本外部化、资源的浪费、市场效率的下降以及社会福利的损失为代价的，对区域经济的长期健康发展造成巨大伤害。
三、区域政府间合作博弈的对策及建议
为了走出“囚徒困境”，实现中部整体经济的崛起，只有竞争甚至投机是不够的，加强区域合作才是整体的最优选择。但是现有的市场机制和利益分配模式使得区域合作的过程存在困难，区域间的互利合作完全通过依靠市场的力量无法达成最优。从博弈论的观点来看，解决个体理性和集体理性冲突的有效办法是改进和完善博弈规则，即需要博弈各方――政府共同设计一种协调机制，加强利益协调和行为约束。具体措施主要有以下几个方面：
(一)树立共赢的理念
一方面继续加强和东西部的互补和协调，强化产业链的发展，促进中东部地区形成合理的产业合作体系。另一方面，要加强区域间在利益和政策协调。避免经济发展中的重复建设、过度竞争等现象，加强地方利益协调，破解区域发展的“囚徒困境”。
由于任何地区的经济发展都不是孤立的，区域经济活动的拓展会产生外部性。目前中部6省都已经建立了以省会为中心的增长极：河南的中原城市群、湖北的武汉“1+8”城市圈、湖南的长株潭经济圈、安徽的皖江经济带和江西的昌九工业走廊、山西以太原为中心的大字形经济带。有些经济学者认为应该建立由中部地区最发达的武汉和郑州组成的“汉郑经济圈”；建立由武汉、长沙、南昌组成的“汉三角三小时经济圈”。但事实上，中部各省会城市都没有实力像中国“三极”中的北、上、广一样成为中部地区的经济中心，而经济中心又不能自封或由政府任命。因此，中部地区在没有公认的区域中心的基础上，应该以区域内各中心城市共同市场利益为纽带，树立全局意识和共赢的思想，以大气、开放的心态积极参与区域竞争合作，在资源、生态、教育、社会保障等公共领域加强合作，形成区域协调发展机制，促进省份之间的相互配合，把中部的整体利益置于优先地位，而不是一味去争中央项目、投资或政策优惠。同时，在合作的过程中要建立相互信任的关系。
(二)加强政府间政策协同和制度化合作
地方政府行为与政策将对中部地区空间格局分化产生重要影响。地方政府问的竞争，主要体现在为投资者创造优良的基础设施环境、高效优质的公共服务环境、先进而富于创新活力的制度环境这三个方面。随着各地投资硬、软环境的改善，竞争的焦点集中到了制度创新上。下一步需要强化中部六省合作平台，建立政策、产业、企业层面的合作协商机制，避免恶性竞争，提高区域政策的执行效率，降低区域协调成本。
中部陷入博弈困境的原因，主要在于地方本位的行政区经济体制和强烈的地方利益取向所造成的地方政府过度竞争和政府主导的区域发展模式，其经济的竞争性大于合作性。在区域经济的发展的进程中，中部政府应该借鉴“长三角”、“珠三角”等发达经济合作区的经验，努力为企业创造有利的竞争条件和发展环境，引导经济平稳发展，把主动权交给市场和企业。另一方面，打破地区间的行政壁垒，加强区域性市场建设，合理规范和整顿市场秩序，把中部六省作为一个整体统筹规划，利用土地、金融、资金等各项措施完善区域合作的政策体系，促进区域内部要素合理流动，加快区域内基础设施、公共服务和社会管理等方面的务实合作，为中部合作及中部崛起提供坚实的制度基础。此外，中部区域经济的顺利发展离不开中央政府的宏观调控和对各地方政府利益博弈的引导，可通过中央政府区域政策的规范和各项政策在跨地区的发展规划、基础设施建设的方面监督和规范地方政府的行为。
(三)完善利益形成机制
建立一种促进合作的利益补偿机制，来弥补受损地区因参加区域合作而受到的损失，这是推动中部合作、实现中部崛起的内在要求与保证。它能够对区域合作能造成的过大利益差距进行救济，以弥补优势不对称所造成的收益分享不公平和避免地方政府的机会主义和地方保护主义倾向。在合作的过程中，较为发达的城市和地区应该与中小城市合理分配利润，以提高相对落后地区参与合作的积极性。事实上，也只有以完善利益形成机制为纽带，开展区域合作，并确保合作中的中部各方的利益主体都能各得其利，才能真正保证中部的区域合作行为具有持续的动力支撑，以激励合作行为的实现。
此外，要改革现有的政府官员绩效评估体系。虽然目前我国还没有一套统一的政府官员绩效评估体系，但类似的考评标准容易使地方政府官员决策成本外部化，而且重短期利益，轻长远利益；重自身利益，轻区域利益。这间接强化了地方保护行为，违背了“科学发展观”的指导思想。新的官员考评标准的设定，应充分考虑官员决策的中长期后果，且有必要与整个区域的发展状况挂钩，并多考查非经济领域的业绩。
(四)完善法治体系
为防止合作中的机会主义和地方保护主义行为，保证区域经济合作关系的健康发展，必须借助于法律手段建立对区域内的合作主体行为的约束机制，分别制定国家层面和地区层面的法律制度体系，强化法治约束和监督，严厉打击和处罚破坏区域合作的行为。对于中部合作和中部崛起而言，要从《组织法》和《行政法》的角度制定有关政府合作的法律法规，既要反对行政垄断和地方保护主义，又要以法律形式对地方政府的权限进行划分。此外，还要制定和实施一些惩罚性条款，对合作中违反“游戏规则”的“搭便车”等非规范行为进行惩戒。这种区域合作约束规则的形成是地方政府问相互博弈的产物，它体现了参与者的一致意见。
区域政府 篇3
关键词:区域协调发展;机制创新;行为导向;飞地经济
中图分类号:C912 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)28—0101—02
促进区域协调发展,这是我国在新世纪新阶段坚持科学发展观统领经济社会发展全局的重大战略。从历史和现实来看,区域协调发展一个重大的制约因素就是体制机制障碍。尽管国际国内经验表明,市场是优化资源配置、最终实现区域协调发展的基础性力量,但仅仅依靠市场的力量,区域协调发展不可能自发地实现,市场的力量倾向于扩大区域差距而非缩小区域差距。因此,推动区域协调发展离不开政府积极有效的干预,尤其是政府通过管理机制改革与创新,引导地区合理分工、促进地区开展合作、支持落后地区增强公共产品供给能力、鼓励发达地区带动欠发达地区发展等,从而促进区域协调发展。
一、构建区域协调发展的政府行为导向机制
改革开放以来,我国以市场化为中心的改革,培育了一个特殊的利益主体——地方政府。随着中央向地方下放权力,地方政府有了自己的利益空间,也有了发展本地经济的强大动力。但在中央放权的过程中,由于缺乏有效的约束机制和调控手段来规范地方政府行为,致使地方政府的经济权限产生了“放大效应”。地方政府的变异行为,对区域经济协调发展产生了严重阻碍。
由于地方政府的财力及经济发展直接与当地企业具有关联性,这使得地方政府通过各种方式来促进当地企业发展,甚至直接投资和控制企业。除此之外,地方政府往往以种种优惠条件吸引外来投资,而企业为了追逐高额利润,会将资金投向招商引资条件最优惠的地区,而不是投向空间资源禀赋有比较优势的地区,从而降低社会资源空间配置的效率,加剧了地区经济分割、产业结构趋同。与此同时,中央政府在赋予地方政府一定权利的同时,还通过各地区的GDP总量、吸引外来直接投资额和上缴税收数额等经济指标来考核地方政府的业绩。这种特定的政绩考评体系使得地方政府片面追求GDP,也强化了地方政府的企业化行为。
要改变这一现象,一方面要通过积极的政府职能转变,改变地方政府对于经济的过多干预,另一方面还要对我国现行干部考核体制进行改革。在现行干部体制之下,干部的升迁主要取决于上级组织部门对其业绩的考核,地方长官创造“政绩” 的需要在很大程度上左右了地方政府的行为取向,追求本地区经济发展最大化的动机客观上加剧了地区之间的竞争。“在转轨经济条件下,由于行政区划,中国产业投资中政府官员特有的报酬结构,使得地方官员不仅注意本身经济业绩(或财政收入),而且关心相对业绩(或基于GDP考核机制的政治晋升收益),所以,宁愿保持与竞争对手相似的产业结构而造成区域产业结构雷同,也不愿承担政治晋升博弈中的相对位次下降的风险”[1],不同地方间的博弈行为,尽管对每个区域来说具有理性效用,但却降低了区域整体效益。
因此,必须完善政府官员政绩评价体系,以避免官员的短期行为。从区域协调发展的角度,应把减少区际间矛盾和冲突,有利于促进地区经济增长方式的转变,有利于实现国家的产业政策目标实现,作为综合考核内容。
二、形成规范、有序的政府间竞争机制
在我国经济社会发展中,地方政府间存在着激烈的竞争这已是一个不争的事实。在转型经济中,地方政府竞争的范围和重点在不断变化之中,谋取中央政府的特殊优惠政策是地方政府竞争的重要内容之一。但从现实来看,由于有效规范地方政府竞争的规则尚未完善,地方政府竞争缺乏良好的秩序,竞争的机制也不够完善。
从区域经济增长来看,地方政府竞争有利于制度创新,有利于减轻政府竞争中存在的委托—代理等问题,从而维护市场竞争,因而对区域经济增长有促进作用。但是,在转型经济中,地方政府竞争还呈现出较明显的无序状态,由此而导致地方保护主义和市场分割进而形成所谓的“行政区经济”。这种竞争的无序使资源得不到优化配置,从而不利于区域经济协调发展。从区域经济增长差异来看,地方政府竞争是区域经济增长差异形成的一个重要因素。
因此,规范地方政府竞争是促进区域经济协调发展的必要前提之一。一般而言,规范地方政府竞争应坚持开放性原则、宪政原则、职能下属化原则、原产地规则等原则[2]。规范地方政府竞争的具体措施主要可从进一步深化经济体制改革、适当调整公共政策以及创造可行的政治经济条件等方面来进行。
三、建立健全区域政府间的合作、互助机制
地方政府间的区域经济合作对于从体制上消除限制区域之间要素自由流动,促进各区域的经济发展,协调区际经济关系,构建联动、有序的经济区域等有着越来越重要的作用。这种合作的基本原则是:合作各方平等参与,按投入份额大小分享利益、承担风险。目前,我国还缺少鼓励和规范地方政府间的区域经济合作的必要的法规和政策,应及时制定和实施有关的法规和政策,推动和规范地方政府间的区域经济合作,保障合作各方的合法权益,使区域之间的合作能够顺利进行下去。
另外,在市场经济趋利原则的作用下,资金、劳动力、人才等生产要素将由经济增长缓慢的地区向增长迅速的地区、由落后地区向发达地区转移集聚。这种要素的集聚过程将加大地区之间的不均衡,而单纯依靠市场力量难以解决这种不均衡,因此,地方政府就要有所作为,要建立起区域内的互助机制。这种互助可以是各发挥所长,优势互补,也可以是发达地区对欠发达地区的支持。从现实来看,“飞地经济”不失为一种合作的好机制。
所谓“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制,把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地,通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制,从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。在这种模式中,飞入地主要承接飞出地的产业转移,往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验,但由于飞出地商务成本上升,产业结构升级,必然有一部分产业需要外迁,此时飞入地经济工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务,另一方面还可充分利用飞入地的成本优势,这对于双方来说是一种互利共赢的选择。
当然,也应该注意到,对于欠发达地区来说,仅靠外援无助于从根本上改变落后面貌,地方政府的自主创新意识的觉醒以及创新行动才是推动当地经济社会发展的关键。
四、完善区域协调发展的动力机制
区域协调发展的动力包括市场驱动、政府推动以及各方互动三个方面。其中,在当前阶段,应坚持市场是基础、政府为主导、互动是关键的原则。随着市场经济体制的完善以及行政区意识的弱化,政府职能实现外部转移,政府与企业、其他非政府组织之间职能重新调整和组合,政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位及非政府组织,防止政府职能的“越位”,同时将属于自己的职能收归政府所有,避免政府职能的“缺位”。通过政府职能的外部转移,明确政府“能做什么、不能做什么”,“该管什么、不该管什么”,政府的主导作用将逐渐消退,代之以服务型政府的确立,政府在某种意义上成为经济发展的最大“中介”。政府在有所为和有所不为中,发挥了政府对经济社会发展的推动作用。
实现互动,第一,要健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移;第二,要健全合作机制,鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作,形成以发达地区带动欠发达地区、双方共同发展的格局;第三,要健全扶持机制,按照公共服务均等化原则,加大对欠发达地区的支持力度;第四,要健全补偿机制,当甲方为了乙方的利益需要作出某种牺牲让步的时候,乙方必须依补偿机制给予甲方适当的补偿或者加大和改善财政转移支付,增加对欠发达地区特别是限制开发区域、禁止开方区域用于基本公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
互动机制的核心是明晰协调各方的利益主体地位,保证协调的各方都能从中受益,要发挥两个或多个积极性。如果只是强调某一方的牺牲付出,而另一方单纯获益,这样的协调往往只能是纸上谈兵,很难取得实实在在的效果。
五、深化区域协调发展的长效机制
建立长效机制,核心在于保持区域协调发展的内在永续动力,要着重解决以下关键问题:一是由单纯的对口支援、挂钩扶贫式的协调发展方式,转变为合作共赢,互利互惠。建立以合理的产业分工格局,鼓励和支持企业特别是上下游企业在区域内开展更大范围的分工合作,形成区域互补共生、互惠互利的合作关系、区域协调发展的固定格局,进而形成促进区域协调发展健康持续的机制;二是对市场资源的“逆向”配置给予必要的扶持、激励措施,如人才到欠发达地区就业、干部到欠发达地区任职,应有相应的鼓励措施,以有效的市场性吸引手段和实际利益为必要的驱动力,改变更多的是靠号召和道德力量驱动的现状;三是产业梯度转移中,重视环境保护因素,把可能产生的环境污染消除在产业转移中,做到产业转移而环境污染因素不转移,使新的发展地不再面临环境污染的困扰,走出不可持续发展的困境;四是各地、各经济区域,尤其是经济欠发达地区,更加充分发挥比较优势。只有在协调发展中突出自身特色,找准自身位置,才能在比较优势基础上建立起长期协作、协调发展的关系。
参考文献:
[1]张晔,刘志彪.产业趋同:地方官员行为的经济学分析[J].经济学家,2005,(6).
区域政府 篇4
税收政策作为政府的宏观调控工具, 对企业的并购决策有着重大的影响。我国对于企业在并购重组中涉及到的合并分立、股权投资转让、资产收购等问题的相关税收政策多散见于国家税务总局的各种通知及暂行规定之中, 主要包括《企业改组改制中若干所得税业务问题的暂行规定》 (国税发[1998]第097号) 、《关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知》 (国税发[2000]第118号) 、《关于企业合并分立业务有关所得税问题的通知》 (国税发[2002]第119号) 、《关于企业股权转让有关所得税问题补充规定的通知》 (国税函[2004]第390号) 等。这些法规对纳税人的主体、减免税优惠的承继、资产计价的税务处理以及企业亏损弥补的处理等方面作了规定, 同时在所得税、增值税、营业税的征收方面给予了满足特定条件的并购企业一定的税收优惠。它们基本上构成了我国关于企业并购的税收法律框架体系, 也为日后完善与发展相关的法律法规提供了宝贵的经验借鉴。
然而, 我国现行的中央和地方政府分税制格局, 导致地方政府干预企业的并购行为, 阻碍了企业资本的流通: (1) 我国目前企业所得税按照企业的行政级别划分征收入库, 分别归属于中央和地方各级政府的财政收入, 因此企业由于并购带来的自身税负的变化, 将导致中央以及地方政府之间的利益格局发生变化。 (2) 通常情况下, 并购形成的企业集团应在集团总部集中缴纳所得税款, 这样一来企业的生产地政府就无法享有税收利益, 各级政府出于自身利益的考虑, 就有可能利用行政力量干预企业的跨区域并购行为。 (3) 企业在进行跨区域、跨行业并购时, 极可能导致并购双方在税种、税额、税收优惠待遇等方面发生变化, 进而影响税负的增减变动。部分地方政府为保护当地的税收利益或者个别官员为实现个人的政治目标, 会从中干涉企业的并购进程。
政府干预的确对企业并购决策产生了影响。一方面, 各地政府积极引进和发展高新技术企业, 鼓励科技创新, 在国家规定的各项优惠政策基础上出台了一系列的税收优惠政策, 形成了税收优惠竞争, 支持当地高新技术企业的发展, 带动本地经济腾飞。另一方面, 由于取得控制权的异地主并企业不受当地政府的牵制, 就会着眼于集团利润最大化的战略目标进行调整, 诸如转移优势产业、裁减人员等方案, 可能损害当地的经济发展以及社会就业。
而同区域并购则能有效降低其他费用, 增加收入, 并带动当地产业的发展, 增加地区的GDP, 使得官员的考核业绩以及升迁机会大增, 地方政府出于自身的政策性负担或者政治晋升目标考虑, 会通过土地优惠、税收优惠和其他各种政策引导当地企业进行同区域并购, 阻碍跨区域并购。尤其当被并企业是当地的优质纳税企业时, 这种情况就更加明显。因此, 只要行政分权格局和以经济指标为主的地方政府官员考核机制不变, 企业在横向整合时受到隶属关系中行政条块分割的阻碍情况就不会有根本的改变, 跨区域并购就有可能带来地区之间的利益冲突, 地区封锁也就不可避免。
二、理论分析与研究假设
1. 企业税负与并购绩效的关系。
我国学者孙秀凤、王定娟 (2006) 通过对深市A股677家公司2000~2004年的数据进行实证分析后认为, 企业的税负与绩效之间有显著的负相关关系, 企业面临激烈的外部竞争, 企业的税收负担越大, 对企业的绩效水平影响也越大, 就越不利于企业的发展, 因此企业应当注意综合利用绩效管理机制以及税收激励政策, 从而实现最佳的经济效益。武立永、杨萍 (2008) 指出, 从整体而言, 公司的价值越高就会带来越多的税收, 而税率对投资者的收益率和企业绩效的影响是错综复杂的。目前我国的税制结构是以流转税和所得税为主要税种的“双主体”并行结构, 而企业的所得税税负直观反映了利润的分配情况, 在企业的税负体系中举足轻重, 直接影响企业的并购成本, 对企业的经营整合绩效有重大的影响, 因此我们根据企业是否享有所得税率优惠来衡量企业的税负。税收优惠较多的企业, 拥有的可支配收益比无税收优惠时要多, 由此我们提出:
H1:享有的税收优惠越多, 主并企业的并购绩效越好。
2. 政府干预、企业税负与区域属性的关系。
现行《企业所得税法》不仅统一了内外资企业适用的所得税税率为25%, 而且体现了“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠政策, 有利于减轻企业税负, 提升企业竞争力。然而, 我国目前不同地区的企业甚至同地区但在高新技术区内和区外的企业, 其所适用的税收法规、所享受的税收待遇尚存在差异 (黄燕, 2004) 。地方政府为了保护自身利益, 一方面会鼓励有扩张欲望的企业进行同一辖区内的并购, 并通过税收优惠、政府补贴等方式降低企业的实际税负;另一方面会想方设法阻挠跨区域并购行为, 并通过税收负担等手段来给跨区域并购企业制造障碍, 或者即使跨区域并购成功, 企业也因此要承担高成本的税收负担。事实上, 被地方政府保护越多的同区域并购企业, 其所发生的所得税费用越少, 属地纳税的政策不利于跨区域并购。由此, 我们提出假设:
H2a:所得税费用与跨区域并购正相关。
H2b:所得税费用与同区域并购负相关。
3. 政府干预、区域属性与并购绩效的关系。
在国外, Morck和Yeung (1991) 经实证研究发现企业的跨区域扩张程度越大, 其经济价值越高。Tallman和Li (1996) 指出, 企业跨区域并购可以分散风险, 并通过扩大顾客群体获得范围经济性, 从而提高了多元化业务企业的绩效。然而, Moeller和Schlingemann (2005) 通过研究美国在1985~1995年的4 430个并购个案, 结果却发现跨国并购的公告发出以后, 其股价的表现不如国内并购的好, 而且业绩的提高也有限。
在国内, 宋献中、周昌仕 (2007) 通过研究沪深两市1998~2001年间的并购事件后得出结论, 主并公司在整体上并没有获得长期的超额收益, 且不同类型的并购之间存在较大差异, 其中同区域并购后的超额收益比跨区域并购后的超额效益要低, 关联收购的超额收益几乎为负, 而非关联收购却有较大的正收益;周昌仕 (2008) 以我国沪深两市1999~2006年间发生的523起并购事件为样本, 研究了政府控制下的不同并购模式对于公司绩效的影响, 结果表明同区域并购绩效与跨区域并购绩效之间并无显著差别, 原因是地方政府对于本辖区的上市公司进行利益输送, 而把经济负担转嫁到其他非地方政府控制的企业中去。乐琦、蓝海林 (2012) 基于制度基础观的视角, 对123个企业并购样本进行实证分析后发现, 相对同区域并购而言, 我国企业的跨区域并购并没有对并购绩效产生积极的影响, 原因在于跨区域并购的企业外部合法性受到挑战, 从而对并购绩效产生了负面影响。
地方政府推崇同区域并购带有“拉郎配”等色彩, 更多地体现了地方政府的政策性目标以及官员的个人私利, 它忽略了企业自由选择跨区域并购所具有的协同效益、产业链延长效益等, 忽略优势资源的组合, 降低并购的预期效益, 这也是我国企业并购后短期、长期经济效益低下的原因之一。事实上, 不管是出于“掏空”动机还是“支持”动机, 政府干预下的“拉郎配”式的企业并购都无助于公司绩效的持久改善, 无助于竞争优势的获得。据此, 我们提出假设:
H3:与同区域并购相比, 跨区域并购的企业绩效更好。
三、研究设计
1. 研究方法。
目前用以研究并购绩效的方法主要有事件研究法和财务指标法。其中, 事件研究法 (Event-Study Methodology) 是由Fama等在1969年提出的。事件研究法是通过观察并购公告发布前后的股价变动, 先后计算出公司的正常收益、超常收益、平均超常收益以及累积平均超常收益 (CAR) , 从而达到分析并购绩效的目的, 操作简单易行, 且有理论基础。财务指标法又分为单项指标评价法以及指标体系评价法, 其中由诺贝尔经济学奖得主TOBIN提出的TOBIN’Q值法 (公司资产的市值/公司资产的重置成本) 是单项指标评价中最为简便科学的办法。此外, Morosini等于1998年指出, 最好选择两年作为研究并购绩效的时间区间, 这是因为企业实施并购后第一个两年是成败的关键, 且一般两年时间足够企业完成一体化的进程。
国外事件研究法运用较为广泛, 而国内学者则更多采用财务指标法进行对比分析。这主要是因为中国的股票市场尚不成熟, 使用事件研究法存在一定局限性。陈晓等 (1999) 提出, 尽管会计盈利指标常被操纵, 但我国上市公司的财务报表盈余数字仍然涵盖了较强的信息量。因此, 本文也采用财务指标法进行实证研究, 鉴于单一财务指标易受操纵或受其他因素的噪音干扰, 我们借鉴檀向球等 (1999) 提出的资产重组鉴别指标体系中的绩效评估体系, 从中选取了营业利润率 (OPM) 和每股收益 (EPS) 两个指标来衡量企业并购绩效。
2. 样本选择和数据来源。
我们从CSMAR数据库中检索了我国A股市场在2009年间发生了并购实践的全部上市公司作为整体筛选样本, 其中利用资产收购或者股权转让方式获得其他公司的资产或者股权的公司为主并公司, 而出让资产或者股权的公司为目标公司。为了符合本文的研究目的, 保证实证分析数据的可靠性和可获得性, 初始样本按照以下原则进行筛选: (1) 样本公司必须是主并方; (2) 剔除金融类上市公司; (3) 剔除交易金额小于1 000万元的样本; (4) 一年内发生多次并购的, 取交易金额最大的为准; (5) 剔除关键性数据存在缺失以及中途退市、停牌的并购样本。经过层层筛选, 我们得到了2009年发生了并购的308个并购样本数据, 其中同区域并购205个、跨区域并购103个。本文主要研究企业发生并购前一年至并购后两年一共4年的数据, 因此样本总量为1 232个。
本研究中, 上市公司的财务数据来源于CSMAR数据库、聚源数据库, 其余相关数据为作者通过在巨潮咨询网、上海证券交易所、深圳证券交易所等网站搜索并经手工整理得出。数据统计分析是在SPSS17.0软件下进行的。
3. 研究变量。
本文借鉴檀向球等 (1999) 提出的指标体系, 选取的研究变量具体见表1。
营业利润率 (OPM) 和每股收益 (EPS) 两个指标用来衡量并购绩效, 考虑到企业实施并购行为的最终目的是提高公司的整体绩效, 选用财务利润指标既可以体现经济利益, 又能够反映企业的成长性。企业实施并购后, 营业利润率和每股收益的值越大, 表示企业的经济效益越好, 并购绩效越高。
税收优惠 (NPT) 是企业是否享有税收优惠的虚拟变量, 1代表享有税收优惠的公司, 0代表非税收优惠公司, 这里把名义税率为25%的企业定义为非税收优惠公司, 名义税率低于25%的为税收优惠公司。
区域属性 (PRO) 是一个虚拟变量, 本文借鉴周昌仕 (2008) 的观点, 并购的区域属性是指并购双方的企业所在地是否属于同一地方政府管辖 (以省、直辖市或自治区为界限) 。我们把属于同一政府管辖的并购称为同区域并购 (值为1) , 否则为跨区域并购 (值为0) 。
此外, 结合前人对并购绩效的影响因素研究, 我们在回归模型中引入了关联方交易、产权性质、资产负债率、企业规模、固定资产比率、第一大股东持股比例、企业年龄、行业虚拟变量等控制变量, 来控制它们对检验结果的影响。
4. 模型设定。
(1) 针对H1, 本文采用模型1检验企业税负与并购绩效之间的关系:
其中, 被解释变量Y分别用OPM和EPS代入, X为控制变量。
(2) 针对H2a、H2b, 本文采用模型2检验企业税负与区域属性之间的关系:
其中, X为控制变量。
(3) 针对H3, 本文采用模型3检验区域属性与并购绩效之间的关系:
其中, 被解释变量Y分别用OPM和EPS代入, X为控制变量。
四、研究结果及分析
1. 变量的描述性统计及Pearson相关系数。
从表2可以看出: (1) 统计总样本308个、同区域并购205个、跨区域并购103个, 区域属性所做的均值检验值为0.670, 意味着在地方政策利益引导下, 同区域并购约等于跨区域并购的2倍; (2) 从变量的相关系数可见, 营业利润率与税收优惠显著正相关, 但与区域属性没有显著相关; (3) 各自变量之间相关系数较小, 不存在多重共线性问题。相关分析结果是对变量之间关系的初步描述, 需要通过进一步分析来对假设中各变量之间的关系进行更精确的检验。
注:*、**、***表示在10%、5%、1%检验水平下显著 (下同) 。
2. T检验分析。
为了检验不同区域属性并购样本之间的并购绩效及纳税差异, 本文将主并企业在并购当年、并购后第一年、并购后第二年与并购前一年的数据作对比, 并进行T值检验, 得到了如表3所示的统计检验结果。
从表3可直观看到: (1) 选用营业利润率 (OPM) 、每股收益 (EPS) 两个指标来衡量企业的并购绩效, 整体来看, 企业并购整合后的绩效并不理想, 多呈下降趋势, 这与2008年金融危机以来的整体经济下滑有关, 也与并购未得到有力整合有关, 但在下降趋势中, 同区域并购比起跨区域并购其系数更高、下降幅度更大。 (2) 选用税收优惠 (NPT) 、所得税费用 (TAX) 两个变量来衡量企业的实际税负, 整体来看, 企业在并购整合以后税收优惠是先减后增, 而所得税费用则是逐渐减少, 企业的实际税负整体呈下降趋势, 这一方面与企业自身经济效益下降有关, 另一方面也体现企业并购后获得了地方政府一定的税收优惠, 但是与跨区域并购相比, 同区域并购的系数更高、下降幅度更大。这表明同区域并购享有的税收优惠更多。
3. 多元回归分析。
对模型1、模型2、模型3进行全样本回归分析, 可以得到表4所示的检验结果。
从表4看到, 模型1中, 税收优惠的回归系数均为正值, 其中当被解释变量为营业利润率时, 税收优惠 (NPT) 的回归系数为2.232 (ρ<0.05) , 即表明税收优惠能够显著解释并购绩效的变化, 而系数为正值表明税收优惠对并购绩效有正面影响, 因此H1获得支持, 即享有的税收优惠越多, 主并企业的并购绩效越好。模型2是检验区域属性与实际税负的关系, 结果发现:区域属性与所得税费用的回归系数显著为负 (-2.933, ρ<0.01) , 即区域属性能够显著解释实际税负的变化, 负值表示同区域并购与实际税负之间是负相关的, 因此H2获得支持, 即所得税费用与同区域并购负相关, 与跨区域并购正相关。模型3的结果表明, 区域属性与并购绩效的回归系数均为正值, 但没有通过显著性检验, 因此跨区域并购绩效与同区域并购绩效并无显著差异, 假设3没有获得支持。
同时, 从控制变量与并购绩效的回归系数中可见, 产权性质、资产负债率、固定资产比率、企业年龄这四个变量与并购绩效之间均为显著负相关, 这表明:主并企业是国有股时, 并购绩效较差;主并企业的财务杠杆越高, 越不利于企业并购绩效的提高;主并企业的固定资产比重越大, 越不利于并购绩效的提高;企业的成立时间越长, 越不利于并购绩效的提高。而企业规模、第一大股东持股比例与并购绩效之间通过了显著正相关检验, 这表明主并企业的规模越大, 第一大股东持股比例越高, 企业的整合能力越强, 越有利于并购绩效提高。此外, 控制变量对实际税负的影响与并购绩效类似, 这里不再赘述。
五、结论
随着经济全球化的发展以及跨国企业的崛起, 国内市场竞争日益激烈, 我国企业在本土内进行跨区域并购的现象越来越普遍。而政府的税收政策在企业的并购行为中扮演了重要角色, 本文运用我国A股2009年发生并购的308个样本, 检验了自2008年我国实施所得税调整后, 在地方政府干预下, 企业税负、区域属性与并购绩效三者之间的关系。
结果发现: (1) 政府给予税收优惠越多, 企业并购绩效越好, 这表明政府干预中的税收优惠政策对企业有积极正面的作用, 为“政府支持之手理论”提供了一定的实证支持。 (2) 因地方政策税收优惠等利益诱导引导使同区域并购两倍于跨区域并购, 且企业的实际税负额与同区域并购负相关, 与跨区域并购正相关。 (3) T值检验结果显示:并购后, 同区域并购与跨区域并购二者在绩效、实际税负上都逐年降低, 但是同区域并购的下降程度更严重。回归结论表明:由于上述原因, 使跨区域并购绩效优于同区域并购的假设没有得到验证。即跨区域并购的过程受到地方政府的干预, 承担了较高的税收成本。再加上跨区域并购的外部合法性相对较低, 不同区域之间的制度和文化差异也需消耗较大成本, 而绝大多数企业存在跨区域管理经验不足、人力资源匮乏、前期调研不充分等问题。
本文的研究表明地方政府具有较强的控制资源能力, 地方政府对同区域并购越支持, 跨区域并购纳税越重、绩效越差, 显示“政府掠夺之手理论”, 即行政权力阻碍资源在一个统一的中国大市场的自由流动和有效配置。
参考文献
[1].黄燕.企业并购的税法问题研究.武汉大学硕士学位论文, 2004
[2].席鑫, 谌昕.上市公司并购绩效的影响因素的实证研究.工业技术经济, 2010;29
[3].方军雄.政府干预、所有权性质与企业并购.管理世界, 2008;9
区域政府 篇5
【发布文号】豫政办 〔2006〕43号 【发布日期】2006-06-13 【生效日期】2006-06-13 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】河南省
河南省人民政府办公厅关于全省重点流域区域环境综合整治工作督查情况的通报
(豫政办 〔2006〕43号)
各省辖市人民政府:
为进一步加强对全省重点流域区域环境综合整治工作的督促和指导,省政府派出6个督查组于5月15日至18日对全省重点流域区域环境综合整治工作进行了督查。现将督查情况通报如下:
一、工作进展情况
(一)总体进展情况
各省辖市政府对重点流域区域环境综合整治工作高度重视,组织有力,措施过硬,确保了重点流域区域环境综合整治工作阶段性目标任务的顺利完成。部分省辖市还自加压力,对本市所有排污企业进行全面排查,进一步扩大了环境综合整治的范围。全省应关闭取缔的重污染企业(生产线)共1157家(条),已关闭取缔648家(条),占应关闭取缔任务的56%;2029家限期或停产治理企业中,561家企业已完成污染治理任务,占限期或停产治理企业的27.6%;应建设、改造的61座污水处理厂中已有33家开工建设。
(二)省重点流域区域目标完成情况
1.沙颍河等6个重点流域。应关闭的30家企业已全部关闭到位;25家停产治理的企业已全部停产到位;123家深度治理的企业已完成35家;应开工建设的61家城镇污水处理厂中已有33家开工建设。
2.新密、巩义2个耐火材料群区。应关闭的186家企业已全部关闭到位;765家限期治理企业已完成任务的有131家,正在施工的有349家,逾期完不成治理任务的将依法予以关闭。
3.新乡、南阳、许昌3个水泥群区。应关闭48家立窑水泥企业的79条生产线。新乡市辉县市水泥群区的28家企业45条立窑生产线已全部提前关闭到位;许昌市无梁镇水泥群区的12家20条生产线已经停止进料,正在组织关闭;南阳市蒲山镇水泥群区的8家14条生产线正在制定关闭措施。
4.高速公路沿线两侧和风景名胜区周围。应关闭的42家企业已关闭17家。停产治理或限期治理的208家企业已完成64家。
(三)各省辖市重点流域区域的进展情况
在各省辖市确定的重点中,全省共应关闭取缔重污染企业(生产线)689家(条),目前已关闭取缔301家(条);1069家限期或停产治理企业中,331家企业已完成了污染治理任务。
在全省18个省辖市中,关闭任务按进度如期完成的有郑州、新乡、周口、焦作市;深度治理任务完成较好的有漯河、商丘、焦作、济源市。新乡市政府在关闭水泥立窑生产线行动中自加压力,将辉县水泥群区的综合整治工作推广到全市所有立窑水泥企业。目前全市44家立窑水泥企业75条生产线已全部提前关闭到位,并有21条立窑生产线已经被炸毁推平,其余正在拆除之中。新密市政府在提前按标准完成101家耐火材料企业关闭任务后,采取责令161家企业停产治理等多种强力措施,促使列入治理改造名单的企业丢掉幻想,加快治理进度。目前,全市完成治理改造任务和正在进行治理改造的耐火材料企业已有226家。许昌市政府对列入关闭任务的水泥企业逐家派驻由多个有关部门组成的督导组联合执法,确保关闭工作顺利推进。
(四)取得的成效
1.全省环境质量得到改善。今年1―5月,全省48个地表水控制断面水质平均达标率为92.7%,比去年同期提高18.8个百分点;饮用水源地水质达标率为100%,比去年同期提高3.2个百分点;淮河流域10个出省境断面水质综合达标率为96.7%,比去年同期提高16.7个百分点;全省城市环境空气质量平均达标率为83%,比去年同期提高2.7个百分点。2.产业结构得到优化升级。环境综合整治工作有力推动了各地产业结构的优化升级,新密、巩义耐火材料群区的效果尤为明显。两市通过环境综合整治,企业数量虽然减少了,但生产规模壮大,工艺技术水平和产品质量提高,能源消耗降低,全市耐火材料产业整体水平明显升级。据新密市测算,通过综合整治,全市耐火材料企业的吨产品能耗将降低40%,二氧化硫排放量减少40%,烟粉尘排放量减少80%,利润增加50-100元。
二、存在问题
一是个别县级政府对综合整治工作的重要性认识不够,手腕不硬,措施不力,关停整治工作进展缓慢。
二是污水处理厂和垃圾处理厂建设进度缓慢。
三是部分停产治理企业没有做到先停产后治理,而是边生产边污染边治理。
四是高速公路沿线部分路段和风景名胜区部分区域综合整治工作普查不细、要求不严,还存在漏报甚至瞒报现象。
三、下一步工作要求
(一)加强领导,强力推进。
各级政府必须按照省委、省政府提出的“硬起手腕、采取硬措施,打一场环境保护攻坚战”的要求,进一步加强领导,落实责任,加强督查,强力推进。主要领导要深入一线,靠前指挥,确保6月底前综合整治任务“大头落地”。
(二)强化标准,严格政策。要综合采取法律、经济、行政等多项措施加大联合执法力度,依法强制执行。对所有应关闭企业,必须按照《河南省人民政府关于批转2006年环境综合整治实施方案的通知》(豫政〔2006〕9号)要求的时限和标准关闭到位;对于尚不到关闭时限但污染严重的企业,一律在6月底前实施停产。所有停产治理企业必须先停产后治理,决不允许边生产边污染,逾期完不成治理任务的坚决实施关闭。所有限期治理企业必须按期完成治理任务,逾期完不成治理任务的坚决实施停产治理。对高速公路沿线、国道两侧及风景名胜区周边排污企业进行再次排查,重新核对应关闭或停产治理、限期治理企业名单,各省辖市排查后的名单要在6月10日前报送省环保局。逾期不排查、不报送名单的,通报批评。
(三)做细工作,保持稳定。
要认真研究综合整治工作中出现的新情况、新问题,制定应对措施,确保环境综合整治各项任务有序进行,保持社会稳定。
(四)实行周报,定期通报。
要严格实行环境综合整治情况周报和定期通报制度,及时掌握进度,鼓励先进,鞭策落后。
河南省人民政府办公厅 二○○六年六月十三日
区域政府 篇6
关键词：人力资本战略人力资源 政府行为
一、国内外研究现状
目前，学术界对于战略人力资源开发的政府行为的研究只有少数学者零星体积，研究主要集中在以下几个方面：
1、政府参与战略人力资源开发必要性的研究。
著名经济学家马歇尔明确指出，教育投入不足的问题无法由市场单独解决，必须依靠政府投入来保证教育投资，进而影响经济增长、工资水平的提高和职业技术结构的改变。亚当·斯密在《国富论》中指出，市场经济中不是不需要政府，而是需要"小政府"，"小政府"就是管理的很少的政府，是一个在市场经济中需要知道自己界限在哪里的政府。按照亚当·斯密的观点，即使政府在履行自己的公共服务职责时也需要把市场竞争引入其中，但是仅靠市场机制作用并不总是能够自发地实现社会资源的最优配置，原因就是竞争失效、信息不完全、市场不完全等，即就是市场失灵。所以，许多学者认为政府应该发挥积极作用，参与到具战略人力资源开发中，弥补市场的缺陷。
我国学者董建新等在《市场失灵理论与公共管理》中指出，由于市场受各自利益的驱动，市场不能以最令人满意的方式提供如社会所需要的教育等公共物品，即没有人去为教育投资，因为受教育的直接受益者是自身；另外由于战略人力资本的投资收益慢，又不宜直接衡量，所以很少有企业、个人愿意去投资人力资本。显然，战略人力资源的开发，外部性效应较大，又无法通过市场机制自我消除，需要政府进行一定的干预。
2、政府在战略人力资源开发中职能的研究。
政府的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。刘政在《政府职能中的人力资源开发与管理》中认为政府行使人力资源开发的职能是政府管理社会、服务社会的重要职能。政府在战略人力资源开发中的直接活动一般包括：制定规划和战略；制定相关法律规定，维护人力资源主体的平等，协调战略人力资源开发区域之间的关系；适时调整政策，保证战略人力资源的合理配置与流动，打破人力资源垄断；保证人才的有效合理使用，鼓励吸引优秀人才聚集；进行战略人力资源开发的投资，实施政府奖励和社会舆论导向，形成有利于战略人力资源开发与管理的良好社会氛围；采取可行措施，优化战略人力资源开发，保证社会发展所需要人才的供应等。政府的这些行为主要是对战略人力资源开发的领导、组织和管理，而且是职能性的活动，具有政策性、导向性和指导意义。
3、政府在人力资源开发中作用的研究。
董克用在《政府在人力资源开发中的作用》中从经济目标来分析人力资源开发，分析了政府在人力资源开发中的教育、就业、组织内部人力资源管理等领域中发挥的作用。王晓峰介绍了美国人力资源开发中的政府作用：美国政府非常重视对教育的投资，同时把资助创新研究视为政府责任；政府提供许多就业辅助机构补充完善人力资源市场机制；政府建立多方位的人力资源信息服务、评估及素质测评体系。此外还有许多学者集中研究政府在农村人力资源开发中的作用。
4、政府在人力资源开发政策支持的研究。
韩国为了使"教育人力资源部"拥有制订人力资源开发基本计划，形成推进人力资源开发的体制，并建立、统一管理和调整人力资源政策的功能，于2007年国会通过了《人力资源开发基本法》的修正案，它的宗旨是加强国家人力资源开发体制。主要内容有四点：第一，为了更好推进政府的人力资源开发，将原来的"人力资源开发会议"扩编，改成"国家人力资源委员会"；第二，设置保障"地方人力资源开发协议会"法律机构，推进各地区的人力资源开发；第四，调查和评估人力资源开发项目；第五，引进关于人力资源开发优秀机构的认证制度。
二、相关概念界定及辨析
在研究战略人力资源开发涵义时，战略人力资源、区域战略人力资源、人力资源开发，这几个容易混淆的概念，先进行界定。
1、战略人力资源管理的涵义
戴瓦纳在《人力资源管理一个战略观》（1981）一文中提出了战略人力资源管理的概念，比尔的《管理人力资本》（1984）一书的出版标志着人力资源管理向战略性人力资源管理的飞跃。近一二十年来这个领域的发展令人瞩目。到目前为止，对战略人力资源管理还没有一个统一明确的界定。例如：Schuler将战略性人力资源管理定义为在员工们努力完成企业战略的过程中，影响他们的行为的所有管理活动。我国学者魏明将其定义为一个以组织持续竞争优势为目标， 与组织经营战略互动的管理系统。但Wright 对战略人力资源管理的界定具有一定的代表性， 一般被大家所接受。Wright 将战略人力资源管理定义为"为使企业达成目标所进行的一系列有计划的，具有战略性意义的人力资源部署和管理行为"。
2、区域战略人力资源管理的概念
所谓区域战略人力资源管理，就是为确保区域经济社会发展战略目标而在一定的自然地理范围内进行的一系列有组织、有计划的、系统的人力资源部署、规划和管理行为及其过程。这一概念不仅将传统的企业的HRM研究拓展到SHRM，而且将面向企业微观战略层面的SHRM拓展到面向区域的中观战略层面，将区域的SHRM同区域产业结构升级和区域经济社会发展战略目标联系起来，进行系统思考、规划和管理。
3、战略人力资源开发涵义
战略人力资源开发是指开发者通过各种有效方式如学习、培训、管理、文化建设等，对现有人力资源进行改造、塑造、利用与发展，以实现既定管理目标和发展战略的活动。战略人力资源开发以人力资本投资为前提，包括对人力资源的教育、培训、管理以及人才的发现、培养、使用与调剂等诸环节，通过政策、法规、制度和科学的运用，提高人的素质和能力，挖掘人的潜力。
综上所述，区域战略人力资源协同开发是一项系统性、战略性、规划性、完整性的工程，在其开发中涉及到许多要素相互协同整合与运行，因此区域战略人力资源开发要站在战略规划高度上，建立人力资源开发体系。即在特定社会经济条件下，各种与人力资源开发相关联的主体要素和非主体要素以及协调各要素之间关系的制度和政策所构成的网络系统。因此，政府作为社会经济发展的宏观调控者，要从战略全局出发，充分调动各开发主体的积极性，全面有效推进我国区域战略人力资源的协同开发一体化进程。
参考文献：
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区域政府 篇7
关键词：经济增长,政府投资,面板数据
1 西部大开发以来我国经济增长差异
中国的经济增长差异在改革开放前就已经存在, 改革开放后, 在邓小平“两个大局”的思想指导下, 我国经济发展重点优先向东部沿海地区倾斜, 使得本就落后的中西部地区更加落后。2000年, 为了平衡地区之间的发展差异, 我国政府制定了西部大开发战略, 投资、政府政策等开始向西部地区倾斜, 继西部大开发战略提出5年后, 2005年, 为促进中部地区 (山西、江西、河南、湖北、湖南和安徽六省) 经济快速发展, 中共中央提出了中部崛起的战略。尽管我国实施了西部大开发战略和中部崛起战略, 但是我国区域经济增长差异的现状并没有得到多少的改善。见下图。
数据来源:《新中国60年统计资料汇编》。
从上图我们可以发现, 中西部地区GDP占东部地区GDP的比重在这9年间并没有发生多大的变化, 从而可以认为东中西部地区经济增长差异并没有出现实质性缩小的趋势。
2 政府投资对经济增长的作用
政府投资对经济增长具有促进作用, 扩大公共投资是政府推动区域经济增长的重要手段, 尤其是在“投资拉动型”的我国, 政府投资对促进经济增长的作用更加显著。政府投资促进经济增长的机理在于:一是政府投资通过提供基础设施和改善地区的投资环境, 促进了民间投资的发展, 形成政府投资、民间投资共同促进经济增长的良性互动局面, 也即政府投资的引致效应。二是政府投资本身能够创造需求, 也即政府投资具有需求效应, 直接构成总需求的一部分。政府投资的需求效应, 是指政府投资在形成固定资产和流动资产的过程中, 政府需要不断地用货币资金购买物资和支付工资, 从而使得经济生活中的总需求增加。三是政府投资还具有供给效应, 是指政府投资项目建成投产后, 形成了新的生产能力, 引起经济中总供给增加。政府投资的引致效应、需求效应和供给效应是促进经济增长的主要源动力, 这也是西方大多数学者尤其是凯恩斯学派分析政府投资在经济增长中的作用的三条主线。
3 我国政府投资与区域经济增长差异实证分析
3.1 变量的选取和数据来源
第一, 关于政府投资变量的选取。国内学者在定义政府投资时, 采取了不同的口径, 有用预算内投资来定义政府投资, 也有用国有政府来定义政府投资, 甚至也有用具有垄断性质的行业的投资来定义政府投资, 本文更倾向于选择第二种定义来定义政府投资, 原因在于我国国有企业的特殊性质。第二, 经济增长差异指标采用各省市GDP来代替。由于西藏自治区GDP总量和政府投资总量都较小, 因此本文在实证分析过程中, 剔除了西藏自治区, 即本文在实证分析过程中, 选取了30个省市自治区。数据均来源于《新中国60年统计资料汇编》。
3.2 实证研究结果
本部分内容构造了以GDP为因变量, 政府投资为自变量的面板数据模型 (个体固定效应模型) , 实证分析了全国数据、东部数据、中部数据和西部数据, 并进行了简要的对比, 实证分析结果见下表。
下表显示, 不管是全国模型还是东、中、西部模型, 政府投资对于经济增长的拉动作用都很明显, 其中, 从全国模型来看, 政府投资的系数是2.79, 即政府投资每增长1个百分点, GDP增长约2.79个百分点;从东部地区模型来看, 政府投资每增长1个百分点, GDP增长约4.53个百分点;从中部地区模型来看, 政府投资每增长1个百分点, GDP增长约3.78个百分点;从西部地区模型来看, 政府投资每增长1个百分点, GDP增长约1.26个百分点。在四个模型中, 政府投资系数都在1%左右, 模型的其他判定指标也表明该模型的实证结果和现实是吻合的。因此我们认为政府投资确实在很大程度上促进了我国经济增长, 但是对不同地区的拉动作用是不一样的, 东部地区政府投资拉动经济增长的作用最明显, 中部地区次之, 西部地区最不明显, 即我国政府投资是地区经济增长差异的重要原因。
我国经济增长和政府投资关系的个体固定效应模型表
注:限于篇幅本文删除了固定效应部分的结果。数据来源:《新中国60年统计资料汇编》。
3.3 实证研究结果分析
本文认为之所以东部地区政府投资拉动经济增长最明显, 中西部地区依次减弱的原因在于:第一, 制度方面, 尤其是投资环境。经过30多年的改革开放, 东部沿海地区的投资硬环境和软环境建设都较中西部地区领先, 而良好的投资环境是促进经济增长的主要原因之一。东部地区良好的投资环境, 吸引了大量的FDI并带动了民间投资的发展, 进而拉动了经济增长。第二, 政府财力方面。政府投资需要花费大量的财力, 东部地区省份财力相对雄厚, 可以支持大规模的政府投资支出, 拉动经济增长, 经济增长又促进了财力的提高, 形成了经济发展的良性局面。
4 结论与政策建议
本文通过理论与实证分析, 认为政府投资是造成区域经济增长差异的重要原因。其中, 东部地区政府投资拉动经济增长作用最明显, 中部地区次之, 西部地区最不明显。产生这种现象的原因在于东中西部地区制度差异和政府财力差异。要缓解这种差异, 本文认为要做好以下几个方面:一是中西部地区要加强投资环境建设, 尤其是投资软环境的建设, 如改变思想观念、激发创业激情等。二是中央政府要加大政府转移支付力度, 尤其是对于落后地区要加大财力支持。三是东部省份要支持中西部省份, 改革开放之初, 中西部省份为东部地区发展作出了重大的贡献, 现在东部省份发达了, 要转过来支持中西部地区省份的发展。
参考文献
区域政府 篇8
关键词：区域经济,中原经济区,政府作用,政府失灵
改革开放以来, 我国的经济增长取得举世瞩目的成就, GDP达到世界第二的水平。经济学家普遍认为, 国内经济三十余年的发展中, 区域经济发展政策起到了很大的作用。例如, 设置经济特区、开发浦东、振兴东北老工业基地、西部大开发、中部崛起等, 政府在拉动经济增长方面起到了极大的作用。我国仍处于经济转型期, 区域经济发展战略仍将是将来一段时期的重要途径, 政府仍将发挥重要作用, 但区域经济发展中的产业结构趋同、区域间恶性竞争、资源过度消耗等也与政府干预过多有关。因此, 根据既有理论和实践经验, 对区域经济发展中的政府职能及政府失灵进行分析具有重要的现实意义, 尤其是对加快中原经济区建设有重要的参考意义。
一、政府作用:区域经济发展的视角
对于政府的作用, 斯蒂格利茨 (1998) 认为, 政府在两个方面具有与众不同的显著特征:第一, 政府是对全体成员具有普遍性的组织;第二, 政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。米尔顿·弗里德曼 (1999) 认为, 政府的必要性在于:它既是“博弈规则”的制定者, 又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。对政府在区域经济发展中的作用问题上有一种具有代表性的理论即波特的竞争优势理论, 在其钻石理论模型中, 政府的作用不可忽视。其他的观点还有“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”和“谋利型政权经营者”等。但总体来说, 学者对地方政府在区域经济发展过程中所扮演的角色研究尚不多见。在现代市场经济条件下, 地方政府的区域经济发展职能有别于一般意义上的政府职能。
(一) 作为发动者, 制定区域经济规划、空间规划和政策体系
地方政府是区域经济发展的主导性力量, 是发动者和组织者, 它要从总体上对经济发展方向、结构和过程进行规划, 并制定政策体系。通过政府的经济规划, 确定经济发展的基本方向和趋势, 明确产业发展的重点和发展顺序。区域空间规划是对区域城市空间、生态空间及农业空间的统筹性安排, 其目的是创造一种人地和谐、生态环境可持续的空间秩序。地方政府要根据本区域经济发展实际, 制定一系列的经济发展政策, 例如产业政策、财税政策、人力资源开发政策。改革开放以来的区域发展实践证明, 政府实施的相关战略和政策是有效的, 尤其是形成了许多经济增长极, 带动了全国经济的发展。
(二) 作为组织者, 进行必要的直接干预和协调
一方面, 政府干预和协调地区经济发展有其必要性, 尤其是对于落后地区、问题区域、问题领域, 或者由于自然条件差, 或者由于长期过度开发, 或者由于公共产品的供给无法满足经济的需要, 或者由于地区间差距过大、恶性竞争, 地方政府必须进行直接的干预和协调, 这是对政府弥补市场失灵的基本要求;另一方面, 政府可以通过公有制经济和掌握的土地、资源, 甚至必要时候的行政资源, 进行干预或协调, 即具备可行性。典型的例子就是基础设施的建设, 政府可以凭借其不断增加的公共财政能力、长期以来对公共产品部门的经营垄断权, 以政府直接投资或成立国有或集体投资公司的形式, 建设城市、农村基础设施。虽然说这种方式容易滋生垄断、造成腐败、重复建设, 并且效率有待进一步研究, 但不能否认快速的城市规模扩张及城市设施的建设、持续的高经济增长率和贸易量的增长, 都体现了政府投资的效应。
(三) 作为管理者, 推动地方政府间合作, 促进区域经济协调发展
十二五时期, 区域经济协调发展的任务很重。地方政府必须要认识到区域合作的必要性。目前还存在严重的市场分割和地方保护行为, 严重阻碍了商品、资源、资金、劳务等的自由流动和资源的整体优化配置。地方政府要在共同获益的基础上通过合作的方式来促进区域经济协同发展。例如, 地方政府通过制度改革和创新, 保障市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制有效发挥作用, 逐渐形成地方政府的定期协商机制, 建立在资源开发利用中的利益补偿机制, 加强在基础设施建设、环境整治、人力资源开发、旅游等领域的区域合作。
二、区域经济发展中的政府失灵
政府在区域经济发展中的特殊作用是无法替代的, 尤其是在经济起步阶段, 强力、高效的政府可以通过区域经济规划和主导产业政策, 利用区域内优势资源, 迅速实现赶超战略。但政府不是万能的, 也存在“政府失灵”。在区域经济发展中, 政府失灵的突出表现主要为政府职能的越位、缺位和错位。
政府职能的越位体现在政府超越自身应该行使的职能范围, 插手了一些不该由政府管或管不好的事情, 直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应, 以及可以由政府、企业、非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产, 从而出现政府失灵现象。“任何利用权力对经济的过分介入和干预都会导致诸多问题, 也极易滋生权钱交易。”具体表现为政府与企业不分, 政府经营的企业提供公共产品和服务, 造成效率低下, 并容易滋生腐败;在招商引资上越俎代庖, 政府直接出面谈项目、拉投资, 虽然能够发挥一定积极作用, 但应该加强监管或由企业主导、政府监管;政府与社会中介组织不分, 表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团的内部管理与事务运作。
政府职能的缺位, 主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务, 政府却没有充分尽职尽责, 甚至在某些公共领域出现了“真空”。例如应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设力度不够;医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给不足;市场经济秩序不健全, 竞争规则不完备, 信用体系不健全;应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等, 不能满足社会公共需要。以上问题都会恶化当地经济发展的软环境, 从而严重削弱区域经济健康发展的基础。
政府职能的错位, 是指政府内部发生的职能混乱现象, 即你干我的事, 我越你的权, 互相打乱仗。在纵向上, 既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位, 也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。在横向上, 主要是不同区域地方政府之间, 对进入本地市场设置种种壁垒, 在打击假冒产品、司法执行等方面实行地方保护, 在吸引外资方面进行政策竞争等。
政府职能的越位、缺位和错位, 都不利于区域经济的健康、可持续发展, 由此引起的当前产业结构趋同、资源过度开采、环境严重污染、地区间恶性竞争等现象, 已经成为阻碍区域经济发展的重要因素。因此, 必须认识到政府在区域经济发展中不是万能的, 也需要转变职能、合理定位。
三、结论及对中原经济区的启示
地方政府作为区域经济的规划者、组织者、国有资产的经营者、公共产品和服务的提供者和社会管理者, 其作用是无法代替的。但同时也应该认识到在区域经济发展中市场的重要作用。市场仍然要通过供求、竞争和价格机制起到刺激生产、调节供求、配置资源的作用, 这也是政府无法替代的。因此, 政府不应是反市场的, 而应是亲市场的, 市场也不应该一味地拒绝政府。最优的契合点应该是强力政府与高效市场的有机耦合。
我国是一个幅员辽阔、资源禀赋差异悬殊、经济发展极不平衡的大国, 每个区域都有各自的特征, 其地方政府的职能也会发生相应的变化。换言之, 政策制定者无须倡导政府职能的某一种固定模式, 而贬低另一种模式, 更不能照搬其他地区的经验, 盲目地制定政府的各项职能方向。东部地区市场经济已经形成很好的基础, 应该由市场发挥主导作用, 政府的重点应该是建设服务型政府, 弥补市场缺陷;中西部地区市场基础相对薄弱, 短期内仍然需要政府制定区域发展政策并主导推进, 但应注意避免出现政府失灵, 并且不断培育市场、保护市场、引导市场, 最终达到政府与市场的良性互动。
东部地区、西部地区及东北地区较早地获得国家区域政策的支持, 发展迅速, 中部地区长期以来已形成经济洼地。国家及时启动中部崛起战略, 并出台一系列支持政策, 对于中部省份尤其是河南省来说是重要的机遇和挑战。一方面, 中部地区在发展区域经济同时可以借鉴东部地区甚至西部地区政府的经验, 例如在制定规划、政策和措施方面的经验, 这样可以少走弯路;另一方面, 也应该避免照搬照抄东部地区的发展模式, 因为即使东部地区也存在浙江模式、苏州模式、上海模式等不同的政府职能类型。中部地区市场经济发展滞后, 人们的市场意识尚在培育之中, 市场秩序脆弱, 如果政府不能够加强对经济的推动和有效监管, 必然存在经济增长缓慢和市场失灵现象。因此对于中原经济区建设这样一个后发地区, 必须发挥政府主导作用。
首先, 结合中部地区具体情况, 制定合理的规划和政策体系, 并在公共产品和服务供给、基础设施建设、区域合作等方面发挥政府的主导作用, 真正起到在经济起步阶段的“助推器”作用。其次, 要加强对市场的引导、保护和培育, 创造公平的竞争环境, 维护正常的市场秩序, 打击恶性竞争, 为区域经济发展创造可持续的动力。最后, 要逐渐实现政府职能的转型, 政府应适时退出相关领域, 由主导型政府转变为服务型政府。这个过程绝不是一蹴而就的, 也不应该制定一个绝对的时间表, 而应该根据市场经济的发展进程和区域经济发展的整体形势不断调整。只有这样, 才能既充分发挥政府的主导作用, 又能够实现经济的可持续发展。
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地方政府在区域发展中的路径选择 篇9
因为是从地方政府作为切入点, 所以地方如何发展对区域的发展至关重要, 笔者假设:各地方政府都迫切希望区域间能够共同发展, 同时他们还会主动的加入区域发展的合作中。笔者基于这样积极的假设是因为: (1) 地方政府的领导人都是理性的。 (2) 经济活动具有扩张性, 地方的经济总会不断扩张到其它区域, 迫使地方寻求合作。 (3) 长江三角区域经济板块和珠三角区域经济板块的巨大成功起到强烈的示范作用, 使各地方政府看到区域发展的远大前景。因此基于这几点, 笔者认为, 地方政府会融入区域发展之中, 根据区域的发展选择适合本地区发展的道路。
区域的发展包括经济方面的发展、政治的发展、社会人文的发展, 以及生态自然的发展等, 但是在本文中, 主要是以经济的视角出发, 所以, 本文的区域发展主要是指区域的经济发展。区域经济板块的形成具有客观性 (地理环境相连、共同区域利益) , 又有一定的历史偶然性 (各种政治历史的作用) , 但是无论如何, 区域经济板块总是以既定的事实而存在, 他们之间的联系是不以人的意志为转移的, 各种社会要素、经济要素、人文要素总是有着错综复杂的联系, 如果我们忽略这些联系, 甚至刻意的去切断这些联系, 必然会影响到整个区域板块的协调发展。区域要良性发展, 就需要培育出优越的区域发展环境, 那如何才是优越的区域发展环境呢?笔者以为这几条标准是必不可少的: (1) 区域间的市场公平、开放、自由; (2) 区域的经济发展具有可持续性, 协调性, 人与自然相处和谐; (3) 区域间的分工合作明确, 资源配置良好。根据这几点, 结合区域发展的经典经济理论, 笔者拟定出地方政府在区域发展中应努力达成的三项任务: (1) 构建公平、开放、良性竞争的大环境; (2) 确定好并培育增长极; (3) 利用优势成本, 做好地域分工和合作。
一、任务一:构建公平、开放、良性竞争的环境
第一个任务, 营造一个公平、开放、良性竞争的环境, 这里的公平、开放、竞争不只是指各地的企业而言, 同样也是要求各地方政府要做到相互间的公平、开放、竞争。公平、开放、竞争这是任何市场经济的天然规则, 任何处于市场中的主体都必须按照这个规则活动。政府做为市场中的一个主体, 有其特殊性, 尤其是我国政府, 相对于其他市场主体而言, 拥有着不对等的权利, 这些特殊性, 有的是我国政治体制原因而必须的, 有的则是在经济体制转型过程中遗留下来的产物。因为我国在过去的几十年里实行的都是计划经济, 而在计划经济中, 政府是全部社会经济的掌控者, 不仅参与经济的运行, 而且可以制定经济运行的规则, 相对于其他的主体, 政府更具有强势的地位。虽然我国现在已经转入了市场经济体制, 但是由于政治转型的相对滞后, 政府在一定时期内仍然很难转变这种社会支配者的地位, 而且也拥有各种可以影响市场经济公平运行的特殊权利。在这种情况下, 由于个体普遍存在的自利性, 某些地方政府就有可能运用这些特殊的权利, 从既得的眼前利益出发, 首先满足本地的利益需求, 破坏了市场的开放、公平, 从长远角度来说反而损害了地方的长远发展潜力, 并且容易引起地方割剧, 造成区域间的恶意竞争, 最终严重影响了区域的整体发展。因此, 公平、开放、竞争更是针对政府而言, 尤其是公平, 这是政府亟需解决的关键问题。地方政府在对区域发展路径选择中必须遵循这三个基本点, 这是整个区域协同发展的基本前提, 失去这三个基本点作为基石, 区域这个共同的平台就等于失去了支撑点, 区域间必然四分五裂, 区域共同发展更无从谈起。
二、任务二:确定地方增长极
第二个任务, 确定地方的增长极, 控制好聚集效应和扩散效应。这个任务确定的主要依据是增长极理论和扩散效应理论。增长极就是具有推动性的经济单位, 或是具有空间集聚特点的推动性单位的集合体。增长极理论认为:一个国家实施平衡发展不过是一种理想, 在现实中是不可能在短期内实现平衡发展的, 经济发展通常从一个或数个“发展中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此, 应选择特定的地理空间作为增长极, 推动空间经济极化发展。优先发展某些特定地区的目的是, 通过对生产要素的集中使用, 有利于集聚经济效益产生。集聚与集中能够带来生产要素的节约, 使资源配置更加合理。
佩鲁指出, 增长极的形成至少需要三个条件:有创新能力的企业和企业家群体, 规模经济效益和适当的周围环境。以此为参考, 为了促进增长极的形成, 政府可以通过影响人力资源、教育系统、金融资本、基础设施等几个要素出发, 促进增长极条件的形成, 笔者认为可以通过以下几点措施达成:
1. 发展教育与专业培训, 通过政府财政在这方面的倾斜, 为
增长极地区储备更多的人才, 形成人力资本上的优势, 保持增长极具有持续的发展能力。地方政府要提升增长极的产业水平, 强化教育和培训机构是最有远见、也是最具有可行性的手段。尤其是为了保持产业竞争优势, 地方政府应当围绕产业需求大力发展专业性培训, 并通过制定政策鼓励产业自行发展专业教育训练, 同时地方政府应当实施人才战略, 制定吸引专业能人的政策。
2. 加强与高校科研机构的合作, 地方政府在高校科研机构研
究发展上进行大量投资, 无论是采取直接拨款或者通过政府基金, 还是以合约方式进行研究计划, 对提升经济竞争力会有很大帮助;通过政策激励具有创新成果的人才或企业, 注重专利技术的保护。
3. 增长极要形成规模经济, 必然需要大量的资源, 而金融资
本作为最稀缺性的资源更是必不可少的, 要形成大量的金融资本, 优良的金融环境是关键, 而优良的金融环境又是吸引优秀企业家的一个重要条件, 因此如何发挥好地方政府在金融服务方面的职能, 对增长极的形成至关重要。冯涛教授认为:地区财政分权程度越大, 国有经济所占比重越大, 财政收支的压力越大, 地方政府对地方金融信贷干预越强, 越不利于地方的金融发展。为了更好地发挥金融对经济的促进作用, 在国企改革、财税体制改革等其他一系列宏观经济改革同步完善的同时, 应明晰政府的权责, 减少其强制性功能, 增加其服务性功能, 减少对资源分配的影响, 协调促进金融制度改革, 使金融机构回归金融功能, 在商业化经营的条件下, 融入市场竞争, 以社会效率为目标, 发挥配置社会资源的作用。
4. 加强政府投资基础设施的科学合理性。
在基础设施相应短缺的情况下, 增加基础设施投资会有良好的经济回报或明显改善经济发展环境, 创造出适合培植增长极的环境。范前进认为政府对公共基础设施投入规模的大小对于一个区域经济的发展非常重要。公共基础设施投入多, 相对来说该国家或地区的工资率就高, 中间品 (指代某种产业的专业产品) 的价格就低。同时, 公共基础设施规模的大小会影响专业化分工程度和产品的生产规模。因此, 地方政府选择适当的基础设施投入对当地规模经济的形成具有重大影响。
三、任务三:发挥优势成本, 注重地域分工, 区域整体发展
如果说第二个任务的出发点是地方政府更多的出于自利性的考虑, 那么第三个任务则是出于地方政府的理性, 假设地方政府的领导人有足够的理性, 能够预期区域的整体发展给本地区带来的利益, 各地方在区域内的合作发展更有利于本地区的长远发展。这个任务简要概括起来就是发挥优势成本, 注重地域分工, 区域整体发展。
合理的地域分工协作可以使各地区合理的利用各种资源最大限度的发挥各个地区的优势和节约社会劳动。斯密的绝对成本说认为, 每一个国家都有其绝对有利的、适于某种特定产品生产的条件, 如果每个国家都按照“绝对有利的生产条件”去进行专业化生产, 然后彼此进行交换, 这将使各国的资源、劳动力和资本得到最有效的利用, 从而提高劳动生产率, 增加社会财富, 这对各国都有利。
然而“大而全、小而全”和不合理的重复建设是我国经济运行中存在的深层次问题, 反映在区域上就是地区分工受阻, 地区产业结构趋同现象。虽然出于理性, 各地方政府会有合作的愿望, 但是这种理性是有限的, 在大多数情况下, 地方政府更多地会出于自利性的考虑, 只希望有利于本地区的商品和要素进出而不顾及其他地区的利益, 设置流通上的障碍, 采取许多地方保护措施, 人为地阻隔市场, 降低了要素的流动性和市场对资源的配置效率。在理论上, 由于一个行政区的地方政府无权过问和干预其他行政区的事务, 因此, 一切以本行政区为核心、着眼于本行政区的利益行为, 自然被该行政区的地方政府视为合乎逻辑的理性行为。但由于这种理性行为是有限的, 并不总能与各地区的共同利益和国家宏观经济目标达成一致, 因而造成你保护我也保护的典型的“囚徒困境”, 减少各方的实际所得。为了打破这种“囚徒困境”的局面, 增强地方政府的理性, 使区域能够更协调的发展, 笔者以为地方政府应通过创新组织, 改变政策、制定规则等方式, 改变地方政府的“囚徒困境”。
1. 各地方政府共同建立高层次的对话平台。
“囚徒困境”产生的一个必要条件就是囚徒必须是隔离的, 他们都不知道对方在想什么, 也不知道对方的下一步行动。如果各地方政府能够在一个平台上多进行沟通交流, 共享信息, 必然能做出更理性的行动选择。
2. 建立跨行政区的专项管理机构。
该机构需要各地方政府及中央政府联合组建, 其基本职能可以包括:提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批;与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为;统一管理专门的区域基金 (需要设立) 或约束有关部门的区域资源的使用方向;组织研究重大区域问题:审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。这是地方政府打破“囚徒困境”的组织保证。
3. 建立区域内各地方政府共同遵守的规则。
内容可包括:区域生产力布局原则和区域产业发展准则;开放共同市场, 促进人才交流规则;建立协调的基础设施网络, 统一开发利用自然资源, 统一整治和保护环境;建立协调与管理制度, 在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调, 联手构建统一的制度架构和实施细则, 以此协调各地区的政策行为;在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面, 营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法, 实现区域制度架构的融合。这是地方政府打破“囚徒困境”, 在区域中合理分工, 共同发展的制度保证。
摘要：区域经济是一种互动性的开放式经济, 其发展要有赖于区域内的互补与协作。但是, 由于我国体制上的原因, 以及行政区划的存在, 地方各自为政, 阻碍了区域经济的发展, 而要打破这种局面, 需要各地方政府通力协作, 以区域发展的长远目光来制定地方的发展方略。
关键词：区域发展,地方政府,增长极,分工
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浅析区域经济中的政府绩效管理 篇10
一、政府在区域经济中的作用
1. 政府应为区域经济发展提供公共产品的基础设施。
长期以来, 我国政府在公共产品的提供上, 一是偏重生产性和盈利性的经济类基础设施, 而面对社会保障、文教、环保等公共事业的投入长期不足。二是在公共事业的投入上, 又没有把经营性和非经营性的分开I导致公共产品领域不断扩大, 给财政造成沉重的负担, 使财政支出捉襟见肘, 这既限制基础设施的发展, 又限削了公共事业的发展。
2. 政府应为区域产业结构优化提供政策支持。
区域产业结构是区域内产业空间组合的状态, 合理地利用区域资源, 求得更大的区域效益, 是其调整的最终目标。实现区域产业结构的优化过程中, 政府发挥着规划、引导作用。第一, 政府必须了解影响结构规划的四个主要因素, 一是自然奈件、自然资源因素;二是社会因素;三是经济因素;四是技术进步因素。第二, 分析区域经济发展的各种条件与影响因素, 找出有利条件, 确定区域优势。列出限制性因素。第三, 分析区域经济发
展中的种种矛盾及相互关系, 确定主要矛盾。第四, 制定规划实施应采取的各项措施, 运用经济的手段或适当的非经济手段引导区域产业结构调整, 直至优化。第五, 在具体措施上尤其是要制定区域产业扶持政策。
3. 政府应为区域经济发展营造公平的市场竞争秩序。
竞争机制是市场经济得以维持和运转的不可缺少的重要因素。市场经济的资源配置和利益分配功能都是在竞争中实现的。没有竞争就没有真正意义上的市场经济。政府在建立和维护竞争制度中, 首先是立法。所谓竞争政策, 其实质是与反垄断相关的经济政策。这样的政策导向, 可在一定程度上限制垄断的形成及其在经济领域中的消极作用。同时, 还应从另一方面———创造竞争的角度出台经济政策, 以立法或其他方式推动中小企业的联合。其次, 在有了相关法律、法规后, 政府各主管部门要坚决贯彻、严格执法, 强化有关监督及奖惩措施, 以维护正常的市场竞争秩序。为此要设立相应的监督机构, 对那些不道德、不规范的竞争行为, 政府要予以法律上和制度上的制约, 如出台和执行反不正当竞争法及实施细则, 还要建立和规范一系列有关管理措施。
二、政府在区域经济中的绩效管理
为了充分发挥政府在区域经济中的作用.将绩效管理引入政府在区域经济中的管理无疑是对传统政府管理理念上的创新, 是打造政府形象、建立服务型政府、责任政府、廉价政府的要求, 也是促进区域经济快速、协调、可持续发展的必然途径。绩效管理的基本过程包括以下四个方面:第一, 绩效目标的确立和分解。第二, 绩效目标的实施。第三, 绩效评估。第四, 绩效追踪。
三、政府在区域经济中绩效管理中的评估
政府绩效管理评估体系应包括以下的内容 (1) 绩效管理评估的指标应该既包括“硬指标”, 又包括“软指标”。所谓“硬指标”就是指可量化的指标, 其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径;“软指标”是指难以具体量化的公众的满意度, 其中以社会评价为主要内容。 (2) 评估的方向应该是多向的。一是自评;二是系统内进行的多向评估, 即政府机构内.上下级之间、同级各部门之间, 领导与一般工作人员之间的相互评估;另一个是系统外进行的多向评估, 即公众对政府、公众对行政领导、公众对政府公务员的评价。这样的评估内容, 实际上是难以量化的, 其中个人偏好会对评估结果起较大的影响作用, 所以, 公众参与的面应尽可能广一些。 (3) 评估的时效应该是长短结合的, 既有年度评估, 又有任期评估;既有对短期发展计划的制定和执行, 又有对长远可持续发展规划的制定和实现。这种主要针对行政领导的、强调评估时效长短结合的评估内容设计, 关键是为了纠正以往“政绩型”评估模式只注重投入和过程, 忽视效率和结果的弊端。
区域政府 篇11
一、区域经济发展中政府审计的作用
（一）财务监测与控制
在政府审计工作中，对财务的监测和控制正在成为重要的组成部分。从实践的角度看，政府审计的监测功能主要是对审计对象进行宏观层面的专业判断，发现其中可能存在的问题，并分析出问题产生的原因及改进的途径和尺度。政府审计中的控制职能体现的是审计的基本属性，具体操作方法为：借助具备独立地位与专业技能的审计执行主体，让其对区域经济中存在的问题予以事前审计，以此来体现审计结果的客观性、公允性，提升政府审计的公信力，更好地促进区域经济的发展。
（二）经济监督与鉴证
从审计学的角度讲，经济监督职能为政府审计的基础性职能，指的是监查与督促相关经济责任者全面履行经济责任，同时以此为契机，不断揭露违法违纪行为，对损失浪费贪污等进行查证，对经济运行中的错误弊端予以查明，继而对存在的管理缺陷进行判断，以追究相关责任人的经济责任。从这个角度讲，政府审计工作以经济监督与鉴证为内核，借助对审计对象的审核和检查，查明其真相，并按照既定的标准，对被审计对象经济行为的真实性、合法性和有效性进行鉴证。比如，对政府审计的经济鉴证职能来说，政府审计机构与审计人员要对被审计对象的会计报表和相关经济资料等加以检查与验证，在确定其财务状况与经营成果的过程中，给出是否真实、公允以及合规的结论。同时，要出具书面说明，以便向审计授权人和委托人提供明确信息，取得社会公众的信任和认可。
（三）经济评价与研判
政府审计的经济评价作用主要体现在评定与建议两个层面。在这一过程中，区域经济的效益审计能全面体现政府审计的评价功能。尤其在区域经济活动不断复杂化、社会化的今天，伴随着科技的进步和社会的快速发展，政府审计要借助预防、揭示与抵御手段，不断发挥其“免疫系统”的功效，对区域经济运行中存在的风险与隐患，给出及时、准确、客观的信息，以此保障区域内人民群众的利益不受侵害和影响，继而维护国家的经济安全。最重要的是，在这一过程中，政府审计需要及时、有效地感受风险，准确地分析问题，充分调动区域内的资源与能力，全面解决问题、抵御风险，降低可能由此产生的危害。
二、区域经济发展中政府审计的困境与原因分析
（一）区域经济发展中政府审计的困境
1.政府审计的方式、理念等与时代发展的要求不相适应。我国政府审计工作受传统审计思维的限制较为严重，使得现今的政府审计理念和审计方法、审计手段等难以全面适应新时期政府审计的要求。为了更好地发挥政府审计在区域经济发展中的作用，审计理念、审计方法、审计手段等都要随着客观环境的变化而进行持续的更新和调整。但在基层政府审计过程中，部分审计人员还在沿用传统的财务收支惯例，不但审计思维模式陈旧，缺乏创新意识，就连审计方法也囿于传统审计的框架之中。这样，不但无法及时发掘区域经济实践中的深层次问题（机制障碍、机制缺陷等），还会进一步削弱政府审计职能的有效发挥。
2.政府审计的独立性和权威性不足。当前，我国政府审计工作的独立性不强，即便是出于对审计工作的尊重，在部分审计业务上做出了一些“让步”，规定了部分独立性，但在很大程度上仍要受到同级政府的约束。由于区域内的政府审计事项与区域经济行为之间必然存在紧密关联，对需要揭示的问题会涉及到大量的人员，而这些人员之间往往存在复杂的关系。这样，政府审计往往形同虚设，不但受制于地方政府，难以摆脱人为的干预，还会因客观性不足而影响其权威性，社会公众也会对政府审计成果的客观性、公允性等产生质疑。
（二）区域经济发展中政府审计存在问题的原因分析
1.随着经济社会的发展及社会公众对审计工作认识的不断提高，政府审计的责任越来越大，其内容越来越扩展。由于历史和现实的原因，政府审计人员的编制问题成为制约其审计工作开展的重要因素。一方面，编制的数量和规模不可能在短时间内保持较高水平；另一方面，由此会造成审计力量的缺失，影响审计工作的正常开展。在内部环境层面上，政府审计人员队伍建设急需完善，否则将严重影响到审计工作对区域经济发展推动作用的发挥。这是因为，我国区域经济的发展将会进行大规模的结构调整和体系重构，区域经济工作的重点将向解决机制问题和体制问题的领域转移。但目前大部分政府审计人员距离复合型人才的要求还有一定距离，难以在短时间内达到新时期政府审计工作的要求；从审计机构的现有管理模式讲，政府审计现有的依据业务类型划分人员配备的模式，并不利于审计人员的成长，如果这些人员长期从事某一类型的审计业务，其知识和能力得不到更新，将会不断消减政府审计的功效，影响区域经济的发展水平。
2.政府审计类型和领导体制对审计独立性产生直接影响。我国大部分地区，政府审计采用的类型多为行政型。在这种审计体制下，任何审计机关和部门都难以完全独立在被审计单位和政府之外，使得政府审计同时具备了外部审计和内部审计监督的双重属性，独立性也就无从谈起，甚至连相对独立性都十分牵强。此外，政府审计在区域经济发展中的作用得不到充分发挥的另一个重要原因是，我国政府审计机关推行的是“多重领导”体制，区域内的审计机关在行政关系上归属于同级政府，而审计也要受到上级审计机关领导的制约，对于已经或者能够查出的重大审计事项和重要情况，在上报的过程中，无论是材料所反映出的问题还是处理手段，都要获得本区域行政领导的同意才能通过，否则，审计结果就会被人为的更改、扣押和作废。这样，政府审计机关的独立性和客观公正性就会受到极大的消极影响。
三、区域经济发展中政府审计工作的重点内容
（一）绩效审计
在政府审计过程中，为了更好地服务于区域经济，审计机关应以促进和提升审计水平与资金使用绩效为出发点，通过绩效审计对那些损失浪费和破坏资源环境的行为，进行重点监督，提高绩效审计的推进水平，将绩效审计看作是政府审计工作的重要方面，无论是在各级各项财政收支审计中，还是在金融、环境的审计工作中，都要给予高度关注。比如，在审计内容方面，要重点揭露与查处损失浪费问题，监督包括政府在内的行政事业单位的财政资金使用情况，将其作为评价政府行政绩效的关键指标，接受人民群众监督。
（二）预算执行审计
在区域经济发展过程中，政府审计的重要内容涉及到预算执行审计。在审计实践中，要以财政预算资金流向为主体，系统客观地对财政资金的使用效果进行评价，对预算管理水平进行监管和评估。为加强对预算执行情况的法律监督与区域内政府强化财政预算管理贡献有价值的信息，推动公共财政体制的构建和优化，需要进一步深化对资金量较大与有预算分配权的部门和组织的审计工作，关注和加强对事业单位的审计监督，对其资金来源和分配情况进行调查，及时披露那些违法、违规案件，使区域经济的管理工作更加规范，提升专项资金的使用效率和使用效益。
（三）经济责任审计
在区域经济发展过程中，政府审计应进一步强化经济责任审计工作，使之向着规范化、制度化和科学化的方向发展。为此，需要注重制度建设，按照区域发展实际，制定经济责任审计的操作要领，不仅要规范经济责任审计行为，最大限度地提升审计报告的质量，防范和降低经济责任审计风险；还应不断丰富经济责任审计的内容，对环保政策、土地政策以及政府出台的法规和政策等加以关注，以减少决策失误的概率，防止由于审计工作的缺位而造成经济损失，同时也要防止国有资产流失和腐败问题的发生等。
四、区域经济发展中政府审计服务体系的构建
（一）创新体系的构建
政府审计人员应在工作中进行创新，创建有利于区域经济发展的创新体系。为此，政府审计计划应该以区域经济的发展诉求为方向，围绕政府和社会力量关注的层面与领域，在审计工作中有针对性地对那些苗头性、倾向性和共同性的问题进行重点审计。更重要的是，在确定了审计项目之后，要对其可行性加以评估，获得通过之后再制定相关的审计计划，最大限度地降低审计工作的盲目性，强化政府审计计划的目的性、科学性和可执行性，不断提升政府审计成果的层次与水平。
（二）人才体系的构建
为了更好地服务于区域经济发展，政府审计部门应将队伍建设看作是审计工作的关键组成部分，努力培养优秀的审计人才。这样才能提升政府审计队伍的能力和素质，处理好学习、教育和当前审计业务之间的关系。还要充分结合区域经济发展的实际，全面系统地培养审计人员的政策水平与对经济发展状态的综合分析和研判能力。需要注意的是，政府审计作为一项专业性极强的社会和经济工作，对审计人员的要求较高。尤其在我国成功举办奥运会之后，我国经济与世界经济之间的关系越来越紧密，经济全球化的步伐不断加快，审计人员只有不断学习，在工作中调整和优化审计工作与审计手段，才能提升政府审计效率。
（三）资金管理体系的构建
无论是服务区域经济的需要，还是为了提升审计工作的绩效，都应从战略高度做好深入细致的查证工作，重点将专项资金的审计工作落到实处。为了实现这一点，就需要不断强调经济责任审计，构建资金管理体系。与此相适应的是，要全面提升党政领导与国有企业管理人员的经营管理理念和国有资产的责任意识。同时，还要对审计对象的层次和审计内容进行全面分析和研判。
区域政府 篇12
“有所为,有所不为”这句哲理名言出于两千五百年前老子的《道德经》。这对我们现在研究政府行为仍有非常重要的启发,问题在于我们该“为”什么,不该“为”什么。什么样的政府才是现代区域经济发展迫切需要的呢?区域经济发展要根据不同区域的自然条件,政策环境,劳动力素质,经济和社会结构,运行机制提出不同的地方政府行为模式。笔者在对“温州模式”和包头市“强政府”模式的比较研究中,努力探寻理论的支持并运用到实践的创新中去。
政府的行为过程并不是政府单方面行使权力,更重要的是政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民之间的互动。地方政府(本文中以市级政府为例)与社会各种力量互动的能力愈强,愈能产生巨大的能量。
政府行为是政府职能的具体运作,是国家行政机关在管理社会各种事务,充分履行职能时进行的活动的基本方向和基本内容,它是比较抽象的、相对稳定的。而政府行为是比较具体的、多变的。研究政府职能,不能不了解政府体制,而政府体制问题的解决,最终又表现在政府职能的履行上———即政府行为。在政府与市场的关系中,政府的基本职能是给市场主体提供一个机会均等的经济活动环境,如果政府行为追求盈利,那么政府就有可能利用手中掌握的行政权力去不当干预经济,从而使经济活动政治化,政府行为将因此失去其公共性。在现代市场经济社会中,政府行为主要表现为宏观经济调控和公共产品政策行为。
政府行为的首要特征是其公共性。政府行为的第二个特征是非营利性。在现代社会中,如果营利与否不再构成政治与经济活动之间的差异,那么,政治与经济、政府与社会组织之间的界限也就不存在了。
一、温州市地方政府行为与区域经济发展
研究认为,温州经济快速发展是政府与企业、政府与老百姓,发展目标和利益诉求良性互动演进的过程及齐心合力推动的结果。一是政府施政技巧将上级政府的意志和地方实际有机结合;二是政府施政艺术,将党和政府改革开放的好政策和当地人民群众的首创精神及敢为天下先的拼搏勇气相结合,积极响应“顺势而为”的施政。
(一)温州市经济政治发展历程(以改革开放后为例)
温州市是中国改革开放以来经济最为活跃的地区之一,也是市场化进程最快的地区之一。温州地区在地理环境和区位方面没有天然优势,长期以来温州与全国各地的经济联系存在着较大的自然条件和交通障碍。早在20世纪80年代中期,温州的产业集群支撑着温州经济的快速发展。温州市商品经济观念的形成不得不提到自南宋以来以叶适为代表的永嘉学派的功利主义哲学观,对温州市地方政府的行为模式起着决定性作用。建国以来,温州地方政府可以利用的政治、经济资源极为薄弱,既无政策优势,集体经济的发展又如此不足,使得人们很少有对政府和集体的期许,只有寻求一种制度外的力量来弥补,这种力量就是个体、私有经济。可见,温州模式在政府管理层面的必然选择只能是“强市场—弱政府”的地方政府行为模式。当然,在温州经济的发展过程中,政府的无为在中国这样一个“行政权力中心”体制的国家显然是一个十分奇特的现象,可以看做中央对地方权力控制削弱的一种反应。
(二)温州市地方政府行为模式
温州经济既是“政府有所为有所不为”起导向作用的经济。温州之所以能够在全国率先进行了市场化探索,重要的原因之一是温州政府的有为和无为顺应了时代,有为—保护、支持、增进;无为—默许、纵容、认可;二是温州政府放大所有可以放大的政策空间,促进温州市场化的发展进程,从而扩大地方政府可分享的剩余额。
地方政府的“无为”显然是温州的经济改革能够“自下而上”的发育出一个近似纯粹的市场经济重要因素之一,当然,地方政府并不仅仅是在一定的范围内严格地“无所作为”,还是通过默许、放任等一些颇有成效的施政艺术,最大限度地保护创业者的积极性和创造性,促进民营经济的发展。
(三)温州市区域经济发展的主要特征
1. 特色鲜明的群体规模经济
群体规模经济,即“区域性规模经济”也称“块状经济”,在国外叫“专业化产业区”。温州群体规模经济以专业市场为依托,形成了专业化分工和协作相结合的、以民营企业为主体的专业生产加工群体,是地域相对集中和产业有地方特色的区域性市场经济。它最显著的优势是使中小企业获得外部规模经济优势,为区域发展提供了内生的增长机制。
2.“企业本位”的经济运行体制
温州改革开放最大的一条成就,就是创造了以“企业本位”的经济运行的体制。近几年,温州政府的“有为”是无为的“有为”。自2003年以来,温州经济增速出现了较快下落趋势。一方面,增长达到一定程度后出现了资源紧约束的局面。另一方面,民营企业家族化发展必然出现的管理水平低,人才缺乏、技术含量低等发展瓶颈。这种状况要得以改变,必须有政府某种程度的干预。为此,温州市委、市政府确定了“以民引外、中外合壁”的招商引资战略,实施了更多更大的政府优惠政策。促进民营企业的转型与提升,促进传统产业的改造与升级。
按照新制度经济学的观点,制度是经济发展最重要的变量,制度变革是推动经济发展的动力。谈到地方政府在温州经济发展中的贡献,许多人认为,温州经济发展主要靠老百姓的自发努力,经济改革也主要表现为诱致性的自发创新,温州地方政府在改革中的典型行为是“无为而治”。
在政府主导型的改革过程中,为什么高层级的政府没有明确认同的改革领域,在温州却能取得令人瞩目的改革绩效呢?我认为,主要取决于两个因素:一是微观经济主体的自发创新能力;二是基层地方政府的偏好选择。
二、包头市地方政府行为与区域经济发展
一个地区经济发展道路的选择及其可能的成功与否,取决于多种因素的共同作用。而政府组织结构、管理方式和水平,政府对社会的控制、引导能力等也是不容忽视的重要变量。区域经济发展背景下地方政府行为模式的不同,地方政府作用的范围,力度和可能运用的手段就有明显差异。
(一)包头市经济政治发展历程(以改革开放后为例)
党的十一届三中全会召开后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立和改革开放事业的稳步推进,包头市成长为内蒙古自治区最大工业城市,形成了重化工业产业体系。在社会发展方面,包头市的城市建设与社会服务事业蒸蒸日上。包头市的支柱和优势产业的市场竞争力明显提高,开始形成产业集群。高新技术产业迅速发展,高新技术企业占内蒙古自治区一半以上(见下表)。
资料来源:2004年11月8日《内蒙古日报》社会新闻版。
由上表的内蒙古自治区九城市综合实力评价可以看出,随着区域经济和城市化的不断发展,包头市的综合实力在省会呼和浩特市之上,这样会导致一个很尴尬的局面。在中国城市文化中存在一种“鸡头文化”,区域经济实力的变化往往导致城市经济“小马拉大车”和“大马拉小车”的现象。
内蒙古自治区的区域经济发展缓慢,与东部沿海地区之间差距较大,并且这种差距还在继续扩大,对于内蒙古自治区区域经济发展缓慢的原因我们可以认为,地区发展差距极其扩大,特别是西部民族地区发展缓慢是由于中央政策倾斜和要素地域差异所致。各地区自然条件的差异是中国工业发展区域差异的物质基础,内蒙古虽然大体形成了以呼和浩特、包头为中心的重化工地域格局的重轻结合的、松散的地域格局,但没有形成能带动地区经济腾飞的增长极。
(二)包头市地方政府行为模式
包头市地方政府正处于过渡期,特别是要避免旧制度瓦解过程中,新制度尚未确立所带来的“制度真空”,以及由此对区域社会可能造成的混乱、失序。从制度供给来看,并非一开始就设计一个完整的一揽子方案,而是通过试点、探索、总结经验,诱致性变迁与强制性变迁结合、互动,逐步提高制度供给和制度供给质量。
(三)包头市区域经济发展的新思路
包头模式属于经济起飞赶超型。在美国经济学家罗斯托的著作《经济成长的过程》(1951)一书提到经济起飞要具备三个条件:一是妨碍经济不断成长的传统阻力已经被克服;二是建立和发展一种或多种主导部门;三是进行制度上的改革,建立一个可以推动经济增长的有效的制度结构。
“强政府”的前提是包头属西部落后地区,必须实施赶超战略,必须把发展是硬道理放在第一位。“强政府”模式是包头市区域经济发展的新思路,“强政府”是经济发展要素中的首要的内生变量。“强政府”强在政策、法规与法律的配套;强在经济发展的体制、机制与制度的有机结合;强在起飞赶超的意识、求真务实的理念与克服困难的决心的系统整合。
三、温州市和包头市的比较研究
(一)政策和体制的差异
“有条件的地方优先发展”,是20世纪80年代国家经济改革与发展的战略。优先的好处和根本主要不是中央资源的投入和税收的优惠,而是采取发展的新办法即制度的创新先行的权力,而温州市正是抓到了市场化的优先权。在差异化的制度背景中,包头市这样的非优先发展地区需要依靠强政府的推动,敢于在地方自发地从事制度创新和市场化活动,与制度创新先行的温州市等地区进行竞争。
(二)资源环境差异形成不同的产业集群发展模式
温州市地理环境和区位方面没有天然优势,由于温州市历史上一直传承的“重商”和发展手工业的传统,形成了高度社会化分工和专业化协作的产品群、产业群和行业群。依靠市场化机制运作和社会化分工协作,市场竞争力非常强,在国内国际市场上独占鳌头。
笔者认为,在包头市的区域经济发展过程中要利用先天的丰富的矿产资源的优势制造稀缺和低成本。包头市虽然地处西部,但从地理区位向西可以纳入到陇海—兰新沿线和黄河中游经济带,向东与环渤海经济区相接,可以加强区域合作,促进生产要素合理流动。
(三)选择不同的政府行为模式
政府在经济发展中具有积极作用,这在任何国家都不可否认。没有政府作用的经济发展是不存在的。只是不同的国家在不同的阶段,其发挥作用的方式、方法不同,同是一个国家内,不同地区所产生的效果也各不相同,有起积极作用的,也有起阻滞作用的,同是起积极作用,也还有作用的程度差别。
结论
在谈到少数民族地区发展区域经济中政府行为模式的选择问题时,美国著名经济学家阿瑟·刘易斯在《经济增长理论》(1955)中就以指出:地区越落后,一个开拓性政府的作用越大;软弱政府不能推动该地区政治、经济的发展。因此,政府在确保经济发展的同时,必须顺利与市场接轨,稳定政府治理基础。通过发达地区和包头市的发展历程及其少数民族地区自身的原因,说明少数民族地区政府在现阶段发展区域经济中应该选择强政府的模式。
由于现阶段少数民族地区经济欠发达,地方政府的经济职能和干预行为是广泛的。因此,本文认为在这一时期应采取“强政府”模式,以更好的适应少数民族地区经济发展的需要。
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