完善和发展我国公务员制度建设的理论分析_开题报告

2024-06-14

完善和发展我国公务员制度建设的理论分析_开题报告（通用3篇）

完善和发展我国公务员制度建设的理论分析_开题报告篇1

完善和发展我国公务员制度建设的理论分析

内容摘要：本文在简单回顾了我国建立和推行公务员制度的过程和现状的基础上，对比中外公务员制度，对中国公务员制度进行理论分析。主要从制度文本层面和实践层面分析了我国公务员制度的问题，包括：制度本身方面的公务员范围界定问题、考试制度、职位分类问题及考核问题等；实践层面的考试录用问题、管理体制问题、政治社会等消极因素的制约问题等。并在此基础上对问题的改善和解决提出一些初步的设想。

关键词：公务员制度问题完善干部制度政府雇员

自从党的“十三大”明确提出建立国家公务员制度以来，经过1989年到1993年的试点，1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》，并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度,至2000年我们已经在全国范围内基本建立起国家公务员制度。

在实践方面，从中央国家机关开始，各级政府先后在“三定”的基础上进行了职位设置，制定了职位说明书，并通过考试、考核等方式对原政府工作人员进行了身份过渡；各地陆续进行了考试录用的试点、推行工作，到今天已经基本确立了录用主任科员以下的非领导职务“凡进必考”的原则。应该说，国家公务员制度已经在我国初步确立起来，也取得了巨大的成效，但是也逐渐暴露出一些问题。这些问题既有制度本身的问题，也有一些是由于各种经济社会政治条件的制约使制度在运做中出现变形、不到位等问题。；国家公务员制度的现状如同我们当前的小康社会一样，是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。

一、中国体制下的公务员和各国公务员的界定与区别

世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业事业单位的工作人员。

在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义理解上的政府雇员制。而狭义的政府雇员则是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。

我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员的范围界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。

我国公务员干部体制采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。③干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员,接近于公职人员的范围。

相比其他国家，从英美等国的国家公务员制度建立过程，我们可以看出：实行“政事分类”、“两官分途”，正是现代公务员制度的本质内容和应有之义。公务员分为政务类和业务类，反映了当代人事管理一般规律的要求。世界上实行公务员制度的国家，尽管对公务员范围（外延）的界定有大（如法国、日本）、中（如美国、德国）、小（如英国）之分，但一般都将公务员分为政务类公务员（即政务官）与事务类公务员（事务官）两类。将公务员分为政务类与事务类是实行公务员制度的资本主义国家的通常作法，也是实行公务员分类的前提条件，反映了人事管理的一般规律。

“„两官分途‟只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义”。把公务员划分为政务类与业务类有利于完善“党管干部”!和强化业务类公务员的日常管理；有利于改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中，党政不分，人身依附等“家长制”现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为；有利于在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，业务类公务员的管理不断专业化。

二、中国公务员制度出现的问题

从1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》开始，国务院在实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，可以说具有中国特色的人事管理制度已初露端倪。但是，仍没有达到国家公务员制度法制化建设的要求。

我们虽然已有几十个国家公务员管理的相关法规、规章，但其中的具体条文多原则、多抽象，可操作性、适用性差，对公务员制度的实践无法起到具体的规范作用。同时，缺少一些比如有关国家公务员的聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规。公务员法规体系仍不系统、不完整。法规之间不配套、不协调的现象比较突出，相互“打架”，不能形成合力。

特别是经过了十几年的实践，《国家公务员暂行条例》仍只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家公务员制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》。“暂行”规定在较长时间内代替正式法律是极不正常的。法律权威的欠缺导致其在相当程度上不能引起各级领导的高度重视和保证实施。在公务员具体的管理过程中，“以权代法”、“以人代法”等不正常局面仍屡见不鲜。

改善这种状况首先要深刻认识到建立国家公务员制度是实现“干部管理法制化”的重要标志，健全法制是完善公务员制度的基础。为此，今后我国国家公务员制度的完善必须在法

制化建设方面取得新的突破：一是适时修订宪法，将“国家公务员”的概念写进宪法中。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律权威。我国现行的“八二宪法”虽经多次修正，但修正的内容主要为经济方面，涉及政治方面的不多。国家公务员的概念始终没有体现在宪法中。现行宪法中使用的相关概念是“工作人员”、“行政工作人员”。这些沿用下来的概念，含义既不统一，又不清楚，在使用中容易出现分歧。应当高度重视国家公务员制度，将国家公务员的概念写入宪法，并明确国家公务员的法律地位以及国家行政机关与国家公务员之间的基本关系。以此提高国家公务员立法的效力，强调国家公务员制度的重要性，以加强对国家公务员的监督与保障。有些国家已经把有关公务员的条款写进宪法里的做法是值得我们借鉴的。二是要提高立法层次。在对国家公务员制度十几年具体实施过程认真总结与反思的基础上，立足中国国情，借鉴国外公务员制度立法的成功经验，结合加入WTO后新形势的要求，尽快将作为行政法规的《国家公务员暂行条例》上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为依法管人、依法行政的重要依据。各级政府及其人事部门要积极协助全国人大完成该法的订立。三是应逐步出台空缺的单项法规。当前的重点是制定公务员聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规，力争建立起较为系统、完整的公务员法规体系。四是根据《立法法》和现有法规的实施效果对已出台的各单项法规进行全面评估，进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。五是加大对国家公务员的法制宣传，加强对各级执法人员的培训，使法制观念深入人心，加大执法监督力度，建立人事执法责任制和评议考核制。“用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行”做到执法必严、违法必究。在进行国家公务员法制化建设的同时，要同步地根据依法治国，依法行政的要求，积极推进国家公务员制度的法治建设，实现由“法制”到“法治”的转变。

三、中国公务员制度的急需完善

我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史，但是它的制度化和规范化程度尚且不够，仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全。在具体的改革过程中，我们要时刻注意到以下几个方面：

（一）中国公务员制度的差异性发展

公务员制度是产生于西方的一种管理制度，它的产生是为了弥补西方传统的选举政治和政党政治形成“政党分肥制”造成的政局动荡、官员腐败等一系列缺陷。因其在管理上代表着现代政治的发展方向，所以我们要借鉴它适合我国使用的一些管理方式和原则，来提高我国行政管理的水平。正是因为这样，我们并不是简单地将西方公务员制度照搬过来，而是学习了它的一些优良的经验，抛弃那些不符合我国国情的内容。在西方的公务员制度不断变化的过程中，我们也在探索属于自己的管理模式。就像英国的公务员制度借鉴了我们的科举制度一样，我们也是在探索自己道路的基础上不断学习外在的优良经验，然后形成适应自己国情的新模式。

改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。

（二）公务员制度的中国化原则

我国公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度

必须有“中国化”的原则。上面我们已经讲过，西方的公务员制度有着例如职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等基本原则，我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来。

一，我们已经借鉴了竞争性考试录用方法，对公务员的选拔实行公开考试、竞争上岗。这是我国公务员制度走向制度化的基础，也是它的核心特征。用考试代替原先的分配方式，这是新旧人事制度转变的首要内容。只有通过竞争性的考试获得资格和相应的职位，才能真正获取公务员的合法性基础。

公务员的选拔必须在平等、公正、公开是原则下让参与者通过制度化的考试或考核形式进行竞争，最后要择优录取。所以必须要坚持一下几个原则：

1、平等原则，公民在担任公职方面具有同等的权利和机会，只要拥有该职位应具有的知识和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性别、种族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影响。

2、公正公开原则，国家需要把关于公务员考试的一切信息在考试之前向社会公布，并且把考试和录用的过程向报考者公开，最终结果要公示。而且对于报考者对结果的异议，招考部门要做出回应和解答。要为报考者创造一个公开、透明、公正的考试与竞争环境。

3、竞争和择优原则，在报考的过程中，使报考者数量应超过录用人数，实行竞争淘汰制，依据考试成绩的高低，择优录用。第二，西方公务员制度的另一大特征是职业终身制。即公务员不同于政治任命人员，只要没有渎职或是其他法律规定应被免职的行为，就要终身任职，不会伴随政党的更替而出现职位变动。在西方，公务员更多的是事务官员，职业的终身制对于国家运作的影响相对有限。但是在我国，公务员是涵盖范围要远远大于西方，公务员终身任职的影响更为深远。因为我国配套体制的不完善，职业终身会更多地表现为权力终身，甚至扩大为权力的无限制，所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题，还要加强法制、奖惩机制等配套设施，只有在全面的体制完善之下，公务员制度才会有长足的进步。

第三，西方公务员实行政治中立，这是与西方的政治体制相适应的。西方的政党政制会导致政党的此消彼长，互相倾轧，作为不随政党进退的公务员，必须保持政治中立。而我国是共产党执政的社会主义国家，政治上是共产党领导、民主党派参政议政的政治格局，不存在政党的轮流上台，所以就不存在所谓的政治中立。而且中国共产党的领导地位是宪法规定的，在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导，不能坚持脱离领导的政治中立。

第四，职位分类问题世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。公务员法一般仅适用于事务官。根据《暂行条例》规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用《暂行条例》。人事分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适？能否达到分类的目的？是否会加重“官本位”？

《暂行条例》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定“国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定”。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。

第五，考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管《国家公务员考核暂行规定》对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作

性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；（2）等次少。三个等次，优秀占10%～15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了“干多干少一个样”的风气，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了“优秀”者“轮流坐桩”，其余皆为“合格”的现象；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务“必要时，可以进行民主评议或民意测验”外，一律采用了“上级+同事+自我”的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是“写评语”的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。

（三）中国公务员制度的制度化和法制化

尽管有着十几年的发展历程，我国公务员制度的发展仍然未能实现真正的规范化和制度化。西方公务员制度的一个最为显著的特点,就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。制度化是公务员制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，也才能培养公务员的专业素质。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。

健全法制是完善公务员制度的基础之一，完善公务员制度必须要在法制上有些创新。首先，要完善国家级法规。在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，不断完善《国家公务员法》。其次，逐步出台空缺的单位法规。一方面是制定详细的公务员选拔、录用、退休、监督以及公务员纪律等单项法规，另一方面是各地方要建设相应的配套法规，根据不同的地域情况建设细致的地方公务员规章。多种规章和法律相结合，形成高低有序，大小结合，地方与中央相配合的完整的公务员法规体系。最后，是要对已经出台的法律法规进行修改和补充，消减过时的法规，弥补现存法规的不足。只有这样才能在实践的基础上动态地完善法规体系，不断跟上社会发展的要求。

四、结语国家公务员制度是一项重要的政治制度，是国家行政体制正常运作的重要保证。国家公务员制度的顺利实施与政治体制改革、行政体制改革（尤其是政府机构改革与政府职能转变）相互适应、相互促进，而当前最主要和最急需的是后者为前者创造一个良好的大环境。政治体制改革将实现中国政治的民主化与法治化，建立一个廉洁、高效、负责任的现代政府，这将会大大改善国家公务员制度实施的政治环境。政治制度是属于政治层面的问题，国家公务员制度是属于技术层面的问题，“在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。”

当前的行政体制改革，尤其是政府机构改革与政府职能转变也制约了国家公务员分类制度的科学化和合理化。机构改革与人员分流虽然取得了阶段性的成果，但无论是过去，还是现在进行的政府机构改革都还只是一个过渡性的方案，离为国家公务员制度的实施创造一个良好的环境还有很大一段距离。

我们应主要从以下几个方面入手：其一，深化政府机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，把机构改革和人员转换结合起来；摆正政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与政党、政府与社会团体、政府与企事业单位的关系，探索各自的管理机制，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。“若不扩大政治民主，民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的健全和完善也不可能真正实现。”只有全方位推进政治体制改革，实现政治民主化、法制化和公开化，才能为公务员制度的顺利实施以及创新提供一个良好的外部环境。

此外，完善的市场经济体制、高度发达的商品经济、高度的社会流动性与分化性的社会结构、先进的思想文化建设都影响着国家公务员制度的实施。一定要认识到一项制度的实施与完善不是孤立的，而是在一定环境之下进行的，是与其他制度、其他因素相互联系、相互影响的。要解决国家公务员制度实施中的问题，决不能“头痛医头，脚痛医脚”，要进行制度外环境的优化和制度外其他制度的建立与完善。

参考文献：

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完善和发展我国公务员制度建设的理论分析_开题报告篇2

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和新修订的《预算法》确定了我国建立健全权责发生制政府综合财务报告制度的重要部署和立法要求。为了落实党和国家对政府会计改革的规划部署, 2014年底, 国务院批转了财政部发布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》并要求认真贯彻执行, 从而开启了我国政府会计改革的新篇章, 明确了新时期建立健全政府综合财务报告制度的总体目标、改革内容和时间路线图。这将有力推动我国权责发生制政府综合财务报告制度改革道路上的研究力度和改革步伐。

本文在国家治理体系的总体框架下, 考虑综合财务报告试编工作的经验积累和《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的指导思想、改革要求, 分析政府会计在实现从收付实现制预算会计转向权责发生制政府综合财务报告制度后, 所提供的会计信息在政府问责范围和治理价值上的重大改进。并且以政府综合问责和良治为目标和评价标杆, 探索在建立健全政府综合财务报告制度过程中需要进一步关注和完善的技术重点、难点问题以及体系衔接、制度协调和机制优化等问题。

二、从预算会计制度到政府综合财务报告制度:政府会计职能的根本变化

“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”对于政府会计改革意义深远, 会影响到政府会计制度职能定位的变化, 也将推动政府会计改革进入全面问责和良治的改革轨道。

“权责发生制政府综合财务报告制度”具有突出的特点, 是在国家治理体系和目标下对于政府会计改革的整体规划, 在政府会计改革历程上具有里程碑式的意义。一方面, 其不仅仅是在概念和信息范围上从“预算会计制度”向“财务报告制度”的拓展和延伸, 更是从本质上突破了当前预算会计体系附属于预算和反映、监督政府预算执行的职能定位, 更为强调政府会计信息和财务报告服务于政府高效管理与决策服务的职能, 以满足内、外部信息使用者在加强政府财务管理、绩效评价和预算控制等多层次的信息需求。另一方面, 改革要求凸显了影响制度效果的技术因素——权责发生制, 直指影响政府会计体制制度机制的关键点和难点, 也清晰界定了权责发生制的运用边界是政府综合财务报告。

(一) 预算与政府会计的关系发生了根本性转变

政府综合财务报告制度变更了政府会计完全服务和聚焦于预算的状况, 将政府会计职能从预算控制中“脱离”出来, 从服务现代财政制度和国家治理的高度以及财政中长期可持续发展的长远视角, 推动政府会计在更广泛的治理框架中发挥作用。

预算会计制度转向政府综合财务报告制度, 实现了从关注制度供给方到关注制度需求方的转变, 拓展了政府会计信息发挥作用的高度、广度和深度。从原来的注重立法机构和政府信息需求的“向上问责”转向满足立法机构、政府、社会公众等不同信息使用者进行决策、管理、监督、评价等多层次需求的制度, 实现了“向上问责”和“向下问责”兼顾的全面、综合问责。

(二) 会计核算焦点和核算目标发生了重大转变

政府会计改革正在努力满足财政管理改革的需求和国家宏观治理的需要, 核算焦点从预算收支的过程性控制向财政资金使用、政府权责履行、政府行为绩效等结果性的管理、评价和问责转变, 改变了传统的“重过程轻结果”的制度弊端;核算目标从较为狭窄的“控制取向”向核算范围和作用价值更为广泛和综合的“管理取向”转变;核算范围从财务合规性问责向包含了财务问责和绩效问责的综合问责转变。

(三) 实现了体制健全、制度完善和机制优化

政府会计改革从体制、制度和机制方面进行了健全、完善和优化, 将单一的财务问责转变为兼顾“垂直问责”和“水平问责”的综合性问责。

在体制方面, 从当前的预算会计体系中会计报告体系存在的“断层”和报告碎片化, 向统一的、相互衔接的、完整的报告体系转变;在制度方面, 协调实现了决算报告制度的完善和财务报告制度的健全;在机制方面, 推动会计核算、报告和审计监督的各司其职和相互补充, 为健全制度和有效执行制度提供了保障。

三、权责发生制政府综合财务报告制度的特点

与现行预算会计体系相比, 权责发生制政府综合财务报告在整合信息、满足不同信息使用者的多维度需求、推动政府会计微观信息与宏观财政经济状况分析的衔接、注重反映政府财政财务管理的政策实施和成效等方面实现了重大进步。

(一) 报告目标由“向上问责”转变为“多方位问责”

《财政总预算会计》中强调预算会计“应当符合预算法的要求, 适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要”, 即, 预算会计报告以“向上问责”为主, 满足政府进行财政管理的需要。

《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》则强调政府综合财务报告的总体目标是“开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持, 促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展”。

《政府会计准则——基本准则》 (2014年12月的征求意见稿) 进一步强调“政府财务报告使用者包括债权人、政府自身和其他利益相关者”、“政府决算报告使用者包括政府自身和其他利益相关者”。

为此, 政府综合财务报告不仅包括向上级财政、向人大等“向上问责”, 也包括向公众、部门管理者等“向下问责”和“平行问责”。

(二) 报告内容由单纯的预算执行转变为整体层面的财务状况和运营情况

《财政总预算会计》的核算内容为“预算执行的核算、反映和监督”。《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》则要求“适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能, 全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息”, 既关注对反映过程控制的预算执行信息的反映, 又凸显了提供政府整体层面的财务状况、运营情况以及政府财政经济状况和政府财政财务管理情况的现实需求。

为此, 报告信息反映的内容由单一地聚焦于预算这个核心, 向兼顾预算、管理、问责等多核心转变, 以更好地满足信息使用者多维度的信息需求。

(三) 通过权责发生制政府财务报告助力政府财务管理, 兼顾不同核算基础的决算报告和财务报告的差异比较

《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》强调在政府综合财务报告中采用权责发生制。核算基础的转变, 一方面适应了当前加强财政风险控制和进行绩效管理的客观需要, 全面核算政府的资产、负债, 更为及时、准确地反映财务状况, 也有助于提供政府运营收入、费用和评价运营结果的信息, 为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持;另一方面, 有助于提供更为长远的信息, 反映财政中长期可持续发展状况, 推动政府用“长远眼光”规范管理和统筹配置资源。

虽然《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》力推权责发生制在政府财务报告中的使用, 但仍然坚守在决算报告中采用收付实现制。为此, 在过去三年的实践探索过程中, 《财政部关于印发〈2011年度权责发生制政府综合财务报告试编办法〉的通知》 (以下简称《试编办法》) 要求比较收付实现制下的预算收入支出与权责发生制下政府收入费用的差异, 以帮助信息使用者全面把握预算控制和政府运营情况。比较分析收付实现制下的预算赤字与权责发生制下赤字的不同, 有利于科学、准确地判断政府的运营能力以及未来对于财政资金的需求, 也有利于评判政府的财政可持续发展能力, 促使政府做出科学决策。

(四) 制度规范由分散的、相互脱节的制度向统一的财务报告制度转变

《2011年度权责发生制政府综合财务报告试编办法》第七条规定:“编制政府财务报表, 应以一般预算会计报表、基金预算会计报表、国有资本经营预算会计报表、财政专户会计报表 (包括农业综合开发财政专户会计报表、国际金融组织贷款转贷会计报表、外国政府贷款转贷会计报表、财政专户管理资金会计报表等) 、部门决算报表、固定资产投资决算报表、公益性国有企业财务会计决算报表、土地储备资金财务报表、非公益性国有企业财务会计决算报表、物资储备资金财务报表等为基础, 结合相关财务资料, 根据经济事项实质进行抵销、调整、合并”。

政府综合财务报告是对在现有分散的预算会计制度下不同财政资金的预决算报表的进一步整合, 并且在整合过程中实现了报告基础的转变。为此, 报告由原来分散的、相互之间存在脱节的制度向在同一编制框架内的相互可比的综合的财务报告转变, 由原来以收付实现制为基础但同时存在权责发生制部分调整的混合、碎片化的信息, 向更有利于信息使用者把握全局和重点选择使用的整合信息转变。这种转变更为适应当前信息使用者的政府综合问责需求, 也是契合新公共治理向公共治理范式转变的信息整合要求, 更有利于在信息整合的基础上实现体制的衔接, 从而推动制度的衔接和机制的优化。

四、政府综合财务报告制度化建设中需要进一步探索的内容

虽然《权责发生制政府综合服务报告制度改革方案》明确了政府会计改革的方向、总体目标、体制机制、实现路径和制度保障, 但是在推动现行预算会计制度向权责发生制政府综合财务报告的改革目标推进的过程中, 还需要在试编工作的道路探索基础上, 进一步考虑确认基础的过渡和衔接、综合财务报告的合并主体和合并标准、政府业务活动和内部交易的抵销、综合财务报告与审计报告的关系, 以及如何通过综合财务报告和审计报告的整合推动财政透明度的落地等具体的问题, 推动技术层面、制度层面和机制层面的协调有序推进, 满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。

(一) 加强对权责发生制的运用范围、运用程度以及实施路径的探析

政府财务管理目标的多样性、业务活动的广泛性、财政资金使用过程的多环节、政府行为和财政资金使用结果影响的延伸性, 决定了权责发生制在政府部门的运用要比在营利性组织中更为复杂, 考虑的因素更为综合。政府管理中一些活动市场机制的缺失, 也导致了权责发生制计量数额的不可获取或者存在不确定性。

如何克服长期采用收付实现制预算会计制度的“路径依赖”, 实现从收付实现制向权责发生制的顺利转轨, 也是在政府会计改革中面临的必然挑战。为此, 未来有必要深入探析权责发生制的运用范围、运用程度、实现过渡和衔接的路径等问题。另外, 还要分析政府会计与预算的衔接、政府会计与财政统计的关系、政府会计与政府审计的整合等体制、制度方面的系统化协调发展需求。

(二) 加强对政府综合财务报告的合并范围、合并标准、内部交易业务处理和财务报告编制方法的探析

政府综合财务报告的合并范围、合并标准是影响报告所提供信息的广度和信息整合情况的重要因素。在从“预算会计制度”这个供给方视角的制度转向“政府综合财务报告”这个需求方视角的制度过程中, 立法机构、政府和公众等不同信息使用者的监督、决策和问责等不同信息需求以及国家治理的宏观需求等, 都是影响合并范围的因素, 也会影响核算的财政资金、政府行为的作用范围和结果。而合并标准, 决定了被合并方的哪些信息能够进入合并财务报告, 直接影响到纳入政府整体财务报告的单位。

国际上不同国家采用不同的合并标准, 比如英国和国际公共部门会计准则理事会 (IPSASB) 选择“控制”标准, 美国选择的是“财务责任”的标准, 澳大利亚采用的是“控制+财务责任”的标准。我国需要在充分考虑我国国家治理目标和财政管理体系的基础上, 适当借鉴国外做法, 进而做出合理选择。

政府内部业务类型较大、影响金额较大, 内部业务抵销分录的全面性和科学性直接影响到向信息使用者提供的政府综合财务报告信息的准确性。为此, 在编制政府综合财务报告过程中, 需要制定专门的内部交易的会计处理规则。

政府综合财务报告的编制既可以在各组织日常会计处理的基础上汇总得到, 也可以通过汇总被合并方的财务报告而得到。政府综合财务报告是合并财务报告, 其与机构财务报告的关系, 也是需要重点关注的一个方面。为了保证政府综合财务报告与机构财务报告的可比性, 我国可以借鉴美国的做法, 在经过审计的机构财务报告的基础上编制政府综合财务报告。

(三) 加强对政府综合财务报告与审计报告之间关系的探析, 推动政府问责和治理目标的实现

提供经审计的可靠、相关、全面的政府综合财务报告是接受市场约束和监督的前提, 是向市场提供高质量的会计信息并推动市场在资源配置中起决定性作用的前提, 也是有效监督、评价政府和建立问责政府、效能政府的基础。

《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中明确了财政部门和审计部门各尽其责的要求, 但是如何合力发挥作用和满足信息使用者的需求则是进一步需要研究的问题。

是否需要借鉴国际经验, 开展对政府综合财务报告的审计并将审计报告作为综合财务报告体系的一个组成部分, 是在政府综合财务报告制度的建立健全过程中需要考虑的、涉及财务报告信息监督和质量保证的重点内容。如何在政府综合财务报告体制健全、制度完善和机制优化过程中协调实现政府综合财务报告与财务报告审计的整合, 增强政府财务报告信息的公信力, 推动财政透明度从目标层面落实到可操作层面等问题, 是改革过程中必然面临的重要挑战。

参考文献

完善和发展我国公务员制度建设的理论分析_开题报告篇3

2012年3月11日

毕业论文

开题报告

课题名称本科专业本科班级姓名

评分

2012年3月11日

湖北工业大学

1选题的背景和意义...........3

1.1选题的背景...............3

1.2选题的意义...............3

2我国房地产的现状...........4

3实施进度............5

4参考文献............6

论中国房地产市场的发展开题报告

1选题的背景和意义

1.1选题的背景

近年来，我国在房地产价格呈现不断升高态势，同时各地的房地产价格变化极不均衡，呈现出显著的地区差异。究竟是什么原因导致这种经济现象的发生? 其中隐藏何种规律性的东西? 这是值得我们深思的。由于土地价格的特殊性，加之中国国情的特殊性，房地产价格形成问题比一般商品价格要远为复杂，从而至今仍存在许多未解之迷。例如，对于房价学术界多从纵向角度展开研究，在空间角度仅限于级差地租理论的逻辑延伸，很少以空间视野从不同区域地理、地方政府政策的异质性来解析房地产价格形成机制及差异。而不能全面揭示中国房地产价格上升之迷，也就难以探寻调控房价的有效对策。房地产业木来就是一个存在着诸多不确定性和市场风险的产业，节节攀升的房地产价格使房地产业获得了巨大利润，但同时风险也逐渐积聚起来。在此背景下，如果不能全面揭示房地产价格形成的规律，从根本上解决我国房地产业发展过程中存在的一方面闲置“广厦千万间”，另一方面众多“寒士”无房所有的问题，这一产业将无法步入健康和可持续发展的轨道，也不可能预防或规避累积的市场风险。

1.2选题的意义

政府在相关管理方面的缺失以及土地制度不健全。政府在经营土地方面缺乏监

管，一些房地产开发商和政府往往有着密切的关系，政府与房地产商及银行合作，把大量资产投入房地产市场的发展，暗箱操作和政治寻租的现象比较普遍。这种行为的出现导致土地资源不能实现优化配置，影响了经济的可持续发展。另外，中国的土地出让制度是由政府一次性收取出让金，这部分的收入进入财政收入，算作政绩考察的一部分。导致一部分政府领导人会超量开发和出让土地。目前，中国在房地产税制等方面也存在一些问题：征税面比较窄，税制安排不合理等等，对房地产市场的投机行为起不到抑制的作用。

中国的房地产市场发展和日本房地产泡沫时期的有许多相似之处，两国国内的经济结构都是以出口型经济为主，积累了巨额外汇，本币被迫升值，导致国内经济受挫等等。但是二者之间也有很大的不同之处：第一，日本当初被迫签订《广场协议》，承诺在一定时间内将日元升值到某一程度，中国现在虽然也面对人民币升值的压力，但是总的来说，升值的控制力还是掌握在我们自己手中。第二，中国政府的宏观调控能力强于20世纪80年代时期的日本政府，政府对经济发展过热特别是房地产市场发展过热高度关注，政府先后出台一系列调控措施为房地产的过热发展降温，2010年国务院为了坚决遏制部分城市房价过快上涨，发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（即新国十条），同时北京、深圳、广州、上海等一线城市已实行了“限购令”，对房价进行调控。第三，经济结构的转变。2008年的始于美国的国际金融危机对中国的净出口造成了很大影响，增加国内需求成为拉动经济增长的一大动力，相关刺激消费的政策频频出台，内需对经济的拉动力增大，中国的出口导向型经济也慢慢向“三驾马车”共同拉动经济转变。

2我国房地产的现状

少部分人员认为目前我国房地产市场发展局面基本正常，也是合理的，不应对其加以指责。这半年中国一线城市商品房和土地交易量有效放大，价格上升，市场信心恢复，表明国家的宏观经济政策和房地产调控政策迅速明显的起到了效果，表明住房刚性需求得到了有效释放。中国一线城市“量价齐升”的局面并非坏事，这本来就是调控要求和主观预测的结果。虽然今年我国不会出现现实的通货膨胀，但通货膨胀预期和资本资产避险因素也在推动着房地产市场的成交放量。这部分人还认为当前的“市场过热”说法和政策打压建议是有待商榷的。土地购置、投资数据与房地产销售数据现在就还有较大的差距。

大部分参会人员的意见认为当前虽非全局性过热，但是部分区域、部分环节

过热，还是客观存在的，比如上海市。有的人指出在东部一线城市，投资投机性需求比重较大，有过热嫌疑，但中西部地区市场发展正常，这是地域性过热；住宅市场过热，商办市场正常，甚至偏冷，这是结构性过热。

也有人指出当前房地产市场存在的问题有着更加深层次的原因：中国整体经济体制问题没有解决。房地产过热问题并非完全是房地产本身发展的问题，而是中国经济结构不合理造成的，投资渠道狭窄、资本市场不发达、制造业对外竞争力不足等导致产业资本向房地产领域集中，引发房地产业的忽冷忽热问题。要更好地解决房地产业发展的问题，最根本的方略是解决好中国经济体制问题。

3实施进度1、2011年10月—11月：完成开题报告2、2011年12月—2012年1月：完成相关资料的搜集3、2012年2月：完成论文初稿4、2012年3月：完成论文并答辩

4参考文献

[1] 张晓瑞,董亥宁.中国房地产市场的发展现状和趋势.天津商业大

学.2008-06-01

[2] 段际凯.中国房地产市场持续发展研究.复旦大学.2003-05-11

[3] 李伯含.中国房地产业的市场结构与竞争行为研究.中共中央党

校.2006-05-10

[4] 包宗华.未来10年住房发展空间有多大[J].城市开发，2001(10):4一7.[5] 金珉廷.中国房地产价格的宏观经济影响因素的实证分析.吉林大

学.2009-04-01

[6] 李美丹.中国房地产价格地区差异的实证研究.浙江工商大学.2008-01-01

[7] 黄丽娟，罗登亮.论对地方政府经济行为的法规范[J].社会科学研究，2006(3)

[8] 熊方军.我国房地产市场分类宏观调控研究.电子科技大学.2008-04-01