完善我国农业补贴制度

完善我国农业补贴制度（精选7篇）

完善我国农业补贴制度 篇1

中国这样一个农业大国, 农业是我国国民经济的基础, 农业的发展关系到国家的长治久安。加入WTO, 使中国经济更多、更好地融入世界经济体系之中, 也推进了农业的市场化、国际化发展。农业补贴是世界各国为提高本国农产品的国际竞争力、保护本国农业、促进本国农业发展所普遍采用的一种基本政策手段。纵观我国农业补贴的现状, 还存在诸多问题, 相关的法律制度同样并不完善, 如何进一步改进我国的农业补贴措施, 建立一套相对完善的适应WTO框架的农业补贴法律制度是我们现在急待解决的问题。

一、WTO《农业协议》与农业补贴概述

乌拉圭回合农产品贸易谈判使农产品贸易这一历史遗留的老大难问题得以初步解决, 达成了四个有关农产品贸易的协议。其中《农业协议》是总体框架, 具体规定了成员方的权利和义务, 构成了国际农产品贸易规则的主要内容。《农业协议》主要涉及四个方面的规定即关于市场准入、关于国内支持、关于出口补贴、关于卫生和动植物检疫措施的规定。

一般意义上的农业补贴是指对农业的财政补贴, 即国家为了实现特定的农业产业政策目的而将财政收入依法定的标准和方式转移给特定的农业生产经营者的国家行为[1]。

在WTO《农业协议》框架下, 农业补贴具有两层含义:一种是广义的农业补贴, 又称支持性的农业补贴, 即政府对农业部门的所有投资或者支持, 其中较大部门如对科技、水利、环保等方面投资, 由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用, 一般被成为农业协议的“绿箱政策”, 此类政策不要求各国作削减承诺。主要指的是一般农业服务;粮食安全储备补贴;粮食援助补贴;与生产不挂钩的收入补贴;收入保险计划;自然灾害救济补贴;农业生产者退休或者专业补贴;农业结构调整投资补贴;农业资源储备补贴;农业环境保护补贴;地区援助补贴。另一种是狭义的农业补贴, 又称保护性的农业补贴, 如对粮食等农产品提供的价格、出口或者其他形式的补贴, 这类补贴又成为保护性补贴, 通常会对产出结构和农产品市场造成直接显著的扭曲性影响, 一般成为“黄箱政策”, 农业协议要求各国作出削减承诺。主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施, 包括政府对农产的直接价格干预和补贴, 种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。

二、完善我国农业补贴法律制度的必要性

在WTO《农业协议》农业补贴规则下, 我国的农业补贴政策虽然对我国农业的生产和发展起到了一定的积极作用, 尤其是2004年以来我国实行了对种粮农民的直接补贴、良种补贴等措施, 取得了一定的社会效果, 但是与发达国家相比, 还存在许多问题与不足。农业支持和保护力度虽不断增加, 但相对不足;我国各地方补贴标准不同, 补贴数额随意性大;农业补贴管理体制运行不畅, 补贴成本高[2];补贴方式不科学;微量允许标准内的“黄箱政策”措施利用不充分[3]。这些问题的存在与我国长期以来运用行政法规或者政策文件对农业补贴进行规定不无关系, 我国的《农业法》及相关法律中没有对这些问题作出相应的规定, 有关农业补贴的法制不健全, 使得有些措施在实施中不能很好的进行规范, 影响其作用的发挥。农业补贴方面的政策调整只是暂时的、而且是多变的, 只有法律的规范才是相对稳定和长远的。因此如何完善我国的农业补贴政策, 将有关农业补贴政策法律化、制度化确有必要, 必要性分析如下。

首先, 完善我国农业补贴法律制度是保护、支持农业发展、保护农民利益的需要。“工业反哺农业”“城市支持农村”是世界各国现代化发展到特定阶段后产业政策取向的一般规律, 目前我国正在步入这一阶段, 确立“工业反哺农业”、“城市支持农村”的基本政策是这一阶段的必然要求。《农业法》及相关法律应在内容上和结构上对国家保护、支持农业发展的产业政策作出全面而具体的制度安排, 这是法治理念的基本要求, 也是依法治农的基本要求。

其次, 完善我国农业补贴法律制度是完善农业补贴政策、实行统一规划和监督的需要。由于长期以来农业补贴主要依据国家的政策性文件进行, 导致我国各省的农业补贴标准、依据、数额、期限的确定有很大随意性。由于各地的不同, 难以实行统一和全面的规划和监督, 难以实行统一和全面的监督和规划, 影响农业补贴在全国范围内的推行效果。

再次, 完善我国农业补贴法律制度是农业补贴获得公共财政支出所需法律依据的需要。农业补贴涉及公共财政的支出, 只有健全农业补贴法律制度使其获得了权源及程序方面的法律依据才能够获得稳定的财政支出支持。

最后, 完善我国农业补贴法律制度是WTO规则的要求。我国在入世协议中作出了提高农业补贴的透明度和可预见性的承诺, 这意味着, 推进农业补贴的法制化, 保证农业补贴的透明度和规范化, 在WTO框架下促进农业稳定持续发展, 也是WTO规则对我们所提出的要求。

总之, 为保护和促进我国农业的健康发展, 尽快建立一套既不违反WTO法律规则、又能使我国农业得到可持续发展的农业补贴法律制度有着重要的意义和作用。

三、完善我国农业补贴法律制度的建议

(一) 农业补贴立法现状与不足

我国现阶段农业补贴领域的法制并不健全, 没有制定专门的农业补贴法, 现有的有关农业补贴的规定都分散在各项法律法规中。目前涉及农业补贴的法律法规有:《农业法》 (2002年) 、《农业技术推广法》 (1993年) 、《农业机械化促进法》 (2004年) 、《动物检疫法》 (1997年) 、《植物检疫条例》 (1992年) 、《退耕还林条例》 (200年) 等。综观现有的法律法规, 我们发现存在以下的不足之处:

首先, 多数法律法规颁布于我国入世前, 部分内容比较陈旧, 不适应WTO《农业协议》的规定。如上所列, 大家可以看到除了《农业机械化促进法》外, 其余法律法规都颁布于1995年WTO《农业协议》生效前和2001年我国加入WTO前, 其中必然有一些法律内容与WTO规则及《农业协议》的要求不相符合。

其次, 法律制度不健全, 农业补贴领域仍存在许多立法空白。虽然上述所列的法律法规中有WTO《农业协议》规定的“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”措施的相关规定, 但是规定内容并不完善, 而且仍有许多农业补贴措施我国现在没有相关立法, 形成空白领域。

再次, 法律规定过于笼统和宽泛, 缺乏可操作性。有关农业补贴法律条款的表述一般都比较原则和笼统, 导向性、提倡性表述比较多, 缺乏可操作性。此外大多数条款关于农业补贴的表述比较宽泛, 如表述为支持、扶持、鼓励、救助等, 很难判断是否属于农业补贴的范畴。

最后, 相关法律法规中欠缺程序性规范。除了实体上的规定外, 我国有关农业补贴的法律规定中, 还应有程序方面的规定。但就目前现状而言, 缺乏关于执行、监督、听证等方面程序规范, 既不符合WTO透明度规则, 也不利于我国农业补贴措施的实施效果。

(二) 完善我国农业补贴法律制度的建议

WTO《农业协议》将各成员国的农业补贴纳入了WTO规则之下, 我国要建设完善的农业补贴法律制度, 必须以WTO《农业协议》为立法的根本依据, 同时借鉴国外立法经验, 对现有法律、行政法规中的有关农业补贴的条款进行必要的修改、补充和完善。

1. 以WTO《农业协议》为依据, 明确我国农业补贴立法的目标与原则

美国农业补贴法律制度的主要目标是稳定和增加农民收入, 日本是保障粮食安全。我国最大的国情是人多地少, 资源环境面临巨大压力, 因此提高农业的综合生产能力应是我国农业补贴立法的主要目标[4]。

以WTO规则及《农业协议》为依据, 我国的农业补贴立法中应该坚持的原则:一是适应WTO规则以及《农业协议》的基本要求, 以国家利益、农业利益和农民利益为标准, 充分利用例外条款和保障措施, 原则性与灵活性相结合, 遵守规则、利用规则;二是坚持农业发展与农民增收、农村发展与农业环境保护、农业补贴与贫困地区援助相结合;三是重视农业补贴程序立法, 体现WTO规则透明度原则的要求;四是以保障农民收入增长为核心, 突出“绿箱”支持的地位, 合理利用“黄箱”支持, 用好用足“发展箱”[5]。

2. 借鉴国外先进经验完善我国农业补贴法律制度

在国内法上, 对农业补贴以法律制度方式作出较为完善规定的典型是美国农业法与日本农业法, 这两国的立法体例却又大不相同[6]。美国农业立法呈现出综合化法典的体例特征, 即制定一部专门的法典对农业补贴进行单法规制;日本的农业立法则呈现出体系化的体例特征, 即制定一部农业补贴基本法, 配合其他单行法律法规共同规制。这两种立法模式相比较而言, 前者最大的优点就是具有极强的可操作性, 但也存在着某些农业补贴措施实施环境的改变而动辄就要修改法典的不稳定性的缺点。后者在实践中存在的问题是对于许多农业基本法中已经作出了原则性规定的农业补贴措施, 因无具体的专门立法可能无法实施。

立足于我国的具体国情, 由于我国大陆法系的立法传统, 加之我国农业补贴是涉及补贴对象、补贴方式、补贴金额、补贴范围等多方面, 保险、财政、金融、国际贸易多领域的复杂问题, 我们认为宜以日本的体系化立法模式为借鉴, 制定一部农业补贴基本法, 重点规定农业补贴的基础性和程序性内容, 作为农业补贴单行法的适用基础。

3. 修改、补充、完善现有的农业补贴法律法规

首先, 明确、清晰界定法律概念, 避免法律概念使用混乱。建议在农业补贴基本法中对农业补贴的含义及法律性质作出清楚、明确的界定, 避免现阶段相关法律法规中“补助”“扶持”“鼓励”等概念不统一、使用混乱的局面。

其次, 增加、补充相关实体规范、填补立法空白, 完善现有法律规范, 增强可操作性。建议在相关法律法规中增加补充有关直接补贴、农业生产资料投入补贴、环境保护补贴、不发达地区农业开发补贴等法律规范, 并具体规定各自的补贴目的、补贴标准、补贴数额、资金来源、补贴方式等内容。这些补贴是WTO《农业协议》允许我国可以采用的补贴方式, 我们通过立法将其法律化, 更有助于发挥保护农业、支持农业的作用。

同时在农业保险、农业灾害救助、农业基础设施建设等方面, 对于现有原则性、概括性的法律规范, 进一步细化、完善, 增强可操作性。具体包括:明确农业保险的定位、性质、经营原则、范围、投保和理赔的程序、农业保险组织的种类、农业保险经营规则以及农业保险的监督管理;明确农业灾害救助的范围、资金来源、灾害救助的方式、资金支付和监督管理;明确农业基础设施建设的范围、投入和建设等等, 以期构建统一、协调、系统的农业补贴法律体系。

最后, 完善程序性法律规范, 确保农业补贴措施有效利用。如上文所指出的, 我国目前农业补贴的相关法律法规中, 程序性规范严重缺乏, 导致农业补贴措施不能发挥应有的效能。农业补贴措施本是有利于保护农民利益、增加农民收入的, 但是现行的法律法规中并没有对农民参与农业补贴的权利加以保障, 因此有必要完善农民听证、保障农民参与权利的法律规范;同时完善农业补贴执行程序、管理体制及监督过程等方面的程序规范, 使得补贴程序法定化, 既可以有效规范政府行为, 也是对纳税人负责, 毕竟农业补贴的资金来源于公共财政, 纳税人有权知悉与监督农业补贴的执行过程。总之, 公开、透明的程序规范才能确保农业补贴措施最大化的有效利用, 确保农业的协调稳定发展。

摘要：WTO《农业协议》将各成员国的农业补贴纳入了WTO规则之下, 我国入世后在农业补贴领域取得了一定的成果, 但是也存在不少问题。许多问题要依靠法律规范加以解决, 所以完善我国农业补贴法律制度尤为必要, 因此必须以WTO《农业协议》为立法的根本依据, 同时借鉴国外立法经验, 对现有法律法规中的有关农业补贴的规范进行必要的修改、补充和完善, 以期促进我国农业的协调、稳定和发展。

关键词：《农业协议》,农业补贴,立法完善

参考文献

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[5]刘洁、阎东星.WTO规则框架下我国农业补贴法律制度建设[J].法学杂志, 2004, (1) .

完善我国农业补贴制度 篇2

关键词：农业转基因生物安全；公众参与；风险预防；损害救济

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）11-0079-04

当传统的农业栽培和育种模式的潜力已经挖掘怠尽时，而世界日益增长的人口又使得温饱问题雪上加霜[1]。转基因生物技术在农业中的运用所带来的巨大利益，在很大程度上能够缓解这一问题，然而技术本身还是存在一些不能确证但却危害巨大的隐患，包括对生态环境和公众健康的威胁。在这种巨大利益和风险的冲突之下，转基因技术和生物导致的生态环境和食品安全问题日益引起社会的广泛关注[2]。现有的法律制度滞后于我国农业转基因生物安全管理实践的客观需要，相关法律制度的完善已成当务之急。

一、完善农业转基因生物安全法律制度的必要性

首先，完善农业转基因生物安全法律制度是保障社会公众身体健康和知情权的需要。农业生产关系到国计民生，农业作物及其产品是社会公众安身立命之根本，与社会公众日常生活息息相关。转基因作物通过加工成为食品进入市场，作为消费者的社会公众有权了解商品本身的“转基因”属性和转基因商品可能存在的健康风险。完善农业转基因产品的标识制度，就可以为保障广大社会公众的知情权起到一定的作用。另外，加强转基因作物的安全许可制度，更能尽量降低流入市场的转基因产品危害人体健康的风险。

其次，完善农业转基因生物安全法律制度是规制转基因作物产品市场失灵的必然要求。转基因作物往往具有抗虫害、抗干旱、高产量等优点，因此转基因农产品往往成本较低，产出却很高，因此存在巨大的利益空间。在农业转基因技术带来巨大的经济利益驱使下，很可能产生各种市场失灵的乱象，例如，将转基因食用油不加标识，冒充售价更高的非转基因食用油出售；将未经安全许可认证的转基因作物种子出售、种植等行为。只有通过完善的法律制度才能保障农业转基因作物及其产品的实验、投产、加工、进出口、过境转移等过程中的生物安全。

其次，完善农业转基因生物安全法律制度是与国际惯例接轨、维护我国生物安全国家利益的需要。应该通过完善我国的农业转基因生物安全立法，对农业生物技术的跨国转让和农业转基因生物技术产品的越境转移进行有效的规范，防止生物安全风险的跨国转移，使之既符合国际惯例和国际法的规定，又能够维护我国生物安全的国家利益。美国与欧盟之间的转基因生物产品的贸易争端已经表明，现代生物技术及其产品已经成为国际贸易中的重要问题，生物安全问题甚至可能构成新的国际贸易壁垒。我国已加入世界贸易组织，与国际惯例接轨，完善我国的生物安全立法，已成为摆在我们面前的一个重要课题[3]。

二、农业转基因生物安全的基本内涵

我国《农业转基因生物安全管理条例》第三条规定：“农业转基因生物安全，指防范农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在风险。”揭示了农业转基因生物安全的部分内涵，即对农业网转基因生物可能引发的生态和健康危机的防范。但风险的预防，仅仅是生物安全的一个方面，损害发生后救济也应囊括在生物安全的范畴内。

正如上文提到的，转基因生物安全问题主要表现在两个方面：一是转基因生物体对人类健康的安全性问题。二是转基因生物体对自然生态环境的安全性问题，由于转基因生物体是经过生物技术产生的新物种，转基因生物体释放到环境中，可能破坏经过自然演化形成的原有物种，造成自然生态系统的失衡[4]。又由于生物安全风险具有跨国性、突发性、不确定性和长期性以及生物安全学的科学性[5]，其损害一旦发生将是巨大的、几乎不可逆转的。因此，控制生物安全问题的策略应是系统的、全方位的，不仅仅局限于风险的防范，生物安全损害发生后的救济是生物安全不可忽视的一个问题。

综上所述，农业转基因生物安全，是指为使农业转基因生物及其产品在研究、开发、生产、运输、销售、消费等过程中受到安全控制，防范其对生态和人类健康产生危害，以及救济转基因生物所造成的危害、损害而采取的一系列措施的总和[6]。

三、现行农业转基因生物安全法律制度的现状

我国的生物安全立法工作起步较晚，初期的立法仅着眼于促进生物技术研究、开发和产业化的健康发展，早期的转基因生物安全的主管部门是国家科学技术委员会。1997年农业部正式开始受理农业生物遗传工程体及其产品安全性评价申报书，生物安全的国家行政主管部门转由农业部承接。近年来，随着人们对环境问题的日益关注，转基因生物的释放和大规模使用问题引起普遍重视，国家环保总局对外作为主管全国环境问题的政府部门才开始介入生物安全事务。

2001年6月，国务院发布了《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》对农业生物转基因工程的实验研究、中间实验、环境释放和商品化生产各个阶段的进行条件、安全性等级、立项申报及审批、安全控制措施、安全性评审乃至转基因植物种子、种畜禽、水产苗种的生产和经营主体的资质及管理要求等均做出了规定，《条例》还对违反规定从事农业转基因生物研究试验、生产加工销售以及进出口等情况，制定了相应的罚则。

农业部又于2002年1月颁布了《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物安全评价管理办法》。三部《管理办法》分别对农业转基因生物的标签制度、进口安全管理和安全性评价规程等作了较为具体的规定，基本上体现了对农业生物基因工程工作进行全过程管理和控制的理念。这样，我国就初步建立起了生物安全管理法规体系。

2004年5月24日，国家质量监督检验检疫总局颁布的《进出境转基因产品检验检疫管理办法》开始实施，更细化了转基因产品进出境的管理。2006年7月1日实施的《农业转基因生物加工审批办法》，进一步加强农业转基因生物加工的监管。

四、现行农业转基因生物安全法律规制的缺陷

尽管上述专门立法为我国农业转基因生物安全管理的某些方面提供了重要的法律依据，但与中国生物技术的发展水平和生物安全管理的实际需要相比，生物安全管理的立法却相对滞后，无法满足生物安全管理的需要，主要表现为：

（一）联动机制的缺位

中国农业转基因生物安全的管理归纳起来有四个层面：一是由农业部、国家发展计划委员会、科学技术部、卫生部、对外贸易与经济合作部、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局等七个部门联合组成的部际联席会；二是设在农业部的农业转基因生物安全管理领导小组；三是小组下设的办公室，在小组指导下工作；四是县以上各级农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物安全的监督管理工作。

由部际联席会制度，以及相关规范性文件的颁布主体等方面可以看出，生物安全领域有多个部门参与管理。有不同的职能部门共同参与管理，而其管理权的依据来源于各自的部门规章文件，因此权限的冲突必然出现[7]。在转基因生物安全管理领域，各主管部门分散立法，缺乏综合性的转基因生物安全立法产生的多元监管主体使得各主体不能掌握全面的转基因生物安全监管信息，无法进行协调和统一。同时各部门立法间程序性规定不能很好地衔接和协调，导致各监管主体在监管执法过程中存在冲突，难以适应高效行政的要求[8]。

（二）社会公众参与权和知情权的失落

转基因作物作为食物进入人体很有可能会出现某些毒理作用和过敏反应，国外已有儿童饮用转基因大豆豆浆产生过敏反应的报道，美国曾发生转基因西红柿导致的过敏事件。而目前对转基因工程食品安全性评价一般采用“全食物饲喂啮齿类动物实验”的方法。但是，1983年，西班牙有几百人死于掺了次品的菜籽油，而老鼠吃了这些菜籽油却安然无恙，这说明用啮齿类动物来做实验的测试手段仍旧无法保障人类的安全[9]。在这种情况下，社会公众对市场上销售的农产品的基因性状的知情权显得极为必要。又基于农产品与每一个社会公众密切相关，社会公众有权参与农业转基因生物安全的监管，同时更是生物安全监管的一大助力。

但是目前我国的相关立法中很少考虑社会公众生物知识水平的差异和重要，没有建立充分的公众参与机制。其中一个重要的表现就是转基因生物标识管理的不规范，《农业转基因生物标识管理办法》第七条仅规定了“农业转基因生物标识应当醒目”，但什么样的程度才算“醒目”，并未详述。导致实践中很多转基因产品标识并不足以引起普通消费者的一般注意，很多消费者在不知情的情况下购买了转基因的产品。农业转基因标识生物目录也亟待更新，自2002年《农业转基因生物标识管理办法》公布了“第一批实施标识管理的农业转基因生物目录”以来，农业转基因技术日新月异地发展，新增了许多转基因生物品种，其产品也纷纷流入市场进入消费领域，但是我国的农业生物安全立法并没有与时俱进地公布后续的实施标识管理的农业转基因生物目录。

（三）损害救济制度的空白

大量的实践结果表明，农业转基因生物存在着巨大的风险，一旦发生损害，将是巨大的、灾难性的、难以逆转的。首先，一些转基因生物已经对生态系统造成了不利影响。例如，转基因植物把抗药性转移给野草，导致产生抗除草剂的“超级野草”，给生态环境造成灾难性的后果[10]。又如，美国得克萨斯州某公司于2001年在内布拉斯加州一块约1英亩的田地里种植药用胰岛素转基因玉米，导致来年的100万亩大豆受到药用转基因玉米的污染[11]。其次，转基因生物对人体健康也存在威胁。英国的研究人员普斯陶伊在1998年通过新闻媒介向世人展示了他的研究结果：实验鼠在食用转基因土豆10天后，其肾、脾和消化道都出现了损伤[12]。转基因生物造成的损害，亟需完善的救济制度。

风险的预防，仅仅是生物安全的一个方面，损害发生后救济也应囊括在生物安全的范畴内。虽然我们可以通过严格有序的管理尽最大可能地规范该产业的发展，但在救济补偿制度方面的建设仍然不可忽视。我国有关转基因生物安全的救济机制几乎空白，这是不合理的。

（四）“全过程控制”原则的缺失

对生物安全实施法律控制，应该从有关生物技术的研究、开发、使用开始，到一般转基因生物体的使用、释放、处置，以及转基因生物产品的市场化等诸环节，进行全过程规范和控制。我国现行法律规定的生物安全法律规制截止到转基因生物产品的销售阶段，对于转基因生物产品消费、使用后废弃物如何处置的问题却是没有规定。转基因的废弃物在自然界的释放，很有可能造成自然基因库的污染，打破原有的生态平衡，对生态环境产生难以预料的冲击，其潜在的威胁不亚于核扩散。因此，转基因废物处理的法律制度的缺失，是农业转基因生物安全风险防范的一大漏洞。

五、农业转基因生物安全法律制度的完善建议

针对上述问题，结合我国农业转基因生物安全管理的立法与实践，可以从以下几个方面来完善相关制度。

（一）建立高效的转基因生物安全管理体制

由于生物安全涉及多个政府部门，为了实现对各类生物安全事件及其处理过程的有效管理，对职能部门间相应的职权授予应从法制角度给予细化、明晰，整体上形成有法可依、有章可循的综合性制度框架。美国是当今世界生物技术最发达的国家，美国对转基因生物安全的监管没有一个专门的机构来管理，农业部（USDA）、环保局（EPA）和食品与药物管理局（FDA）是转基因生物技术及其产品的主要管理机构，它们根据各自的职能对基因工程及其产品实施安全性管理。当然在单一的生物安全问题中存在管理权限的重合，而这种不同部门的管理权限和协作，则基于美国政府于1986年颁布的《生物技术法规协调框架》来协调解决。在管理机制方面可以考虑适用美国式的管理体制，按照转基因生物安全问题的不同方面，确定主管机关，同时在各司其职的前提下加强互相合作，以应对转基因生物安全问题的复杂现状。另外，要提高生物安全的国家管理能力，还应配备生物安全的监测设施，构建生物安全管理信息系统，增强生物安全的监督实力[13]。

（二）保障生物安全问题的公众知情权和参与权

首先，在生物安全监管过程中要逐步建立公众参与机制。在转基因生物及其产品的储运、加工、释放、使用、废弃物处理和越境转移等方面，充分考虑社会公众生物安全知识水平的重要性，采取必要的宣传和教育措施，提高公众参与生物安全监管的能力。转基因生物产业化的公众参与制度，可以包括预案参与、全过程参与及行为参与等机制[14]。

其次，要保证社会公众对农业转基因生物产品基因性质的知情权。完善农业转基因标识的法律规定，明确标识“醒目”程度的要求，可以参考《商标法》对相似商标的认定标准，即普通消费者一般注意程度。农业转基因生物标识应是在普通消费者一般注意程度的情况下即可识别的。此外，还可以建立农业转基因生物产品的信息库，并在专门网站上公布，以保障广大社会公众的知情权。

（三）确立转基因生物环境安全救济赔偿制度

我国目前的经济发展水平还不高，转基因生物种植又是风险较高的产业，发生损害结果后，任何单位或者个人都难以独立承担赔偿责任。为了充分保障受害者权益，风险应由整个社会来分担，建立转基因生物安全生产保障基金不失为一个确实可行的办法。所以，应建立环境安全救济赔偿法律制度，主要包括事前预防性救济制度和事后保障性救济制度。事前预防性救济制度，应当包括安全检测和安全预警等机制。事后保障性救济制度是指建立转基因生物安全生产的保障基金，旨在为公民种植转基因农作物或消费转基因产品后对其人身、财产带来损害而给予的救济[15]。

（四）补充建立基因废弃物处理制度

基因废弃物设立不仅是贯彻“全过程管理”原则的需要，更是保证转基因生物安全、保护生态环境基因安全的必然要求。转基因废弃物的处置可以通过回收再加工、再利用、销毁等方式。转基因废弃物在贮存、转移、运输和销毁、灭活时，应当采取相应的安全管理和防范措施，具备特定的设备或场所。安全等级Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的转基因生物废弃物，在废弃物处理和排放之前应当采取可靠措施将其灭活和销毁，以防止扩散和污染环境。发现转基因生物扩散、残留或者造成危害的，立即采取有效措施加以控制和消除，并立即向当地行政主管部门报告。

维护农业转基因生物安全，防治生物安全问题，对于保护和改善生态环境，保障社会公众的身心健康，保障国家安全，促进经济、社会和环境的可持续发展，具有重要意义，而农业转基因生物安全法律制度的完善就是维护生物安全的最有效、最直接的途径。

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参考文献：

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完善我国农业补贴制度 篇3

1 出口退税是一项被WTO所允许的政府行为

出口退税,是指对出口产品退还其在国内生产和流通环节实际已缴纳的流转税,如产品税、增值税、营业税和特别消费。在我国主要是指增值税。它的基本目标是保证出口商品以不含税价格进入国际市场,与其他国家或地区的商品平等竞争,从而增强竞争能力,促进国家的对外出口贸易。出口退税的理论依据是避免双重征税和保证国际竞争的公平性,已为世界各国广泛接受和普遍实施,成为国际上通行的税收贸易惯例。

免征或退还出口产品的国内税是对出口货物的一种非歧视性的赋税政策,尽管它是促进出口的有效措施,却并不是一种优惠的政策,而是维护公平竞争所必需的。那种认为出口退税是一种违反《反补贴协议》的政府补贴行为的说法是站不住脚的。事实上,出口退税是一项被WTO所允许的政府行为,其深层含义是,出口货物价格只包括生产要素和国内资源的实际成本并能够直接反映一国的比较利益,在国际市场完全竞争的前提下,按照这种比较利益做出的外贸进出口决策形成了微观和宏观利益相一致的最优出口结构,也便于公平评价出口生产和经营企业的经营成果。

2 依据WTO规则完善我国出口退税制度

由上所述可以看出出口退税是符合世贸组织规则的,但是,并不能由此推出中国的出口退税制度是完全符合WTO规则的。因此,根据WTO规则完善我国的出口退税制度就成为当务之急。

2.1 依据WTO国民待遇原则,改进我国出口退税制度

WTO国民待遇的实质是把无歧视原则适用到本国企业、商品与其他成员方的企业和商品之间,目的是消除或降低贸易与投资障碍,促进国际贸易与投资的自由化。虽然今年我国的《企业所得税法》实现了两税合一,但在出口退税政策方面缺乏统一性,即使相同的出口商品由于企业的性质,成立时间以及贸易方式不同,出口退税的政策适用方面是不同的。具体表现为内外资企业不统一和新式三资企业不统一。这是由于:第一、我国相关退税政策规定:有出口经营权的内资生产企业和1999年12月31日以后批准设立的外商投资企业产货物的自营出口或委托代理出口可以退还增值税,而对非自产的出口不予退税[2]。第二、我国的现实税收优惠政策导致内外企业,中外个人在我国境内所享受的税收待遇不同。据资料反映,外资企业的实际税收比内资低1/3到1/2左右[3]。

我国2007年6月19日最新公布的《财政部、国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知》中的出口退税率与WTO国民待遇原则不相符。具体表现在:①同一种法定征税率的商品,其退税率不同;②同一大类出口商品,退税率却有差异;③同一商品同一征税率,但贸易方式不同的,退税也不尽相同。如对“进料加工”的商品减增进口环节增值税,对“来料加工”的商品免征进口环节增值税的优惠政策,使得进口原料加工贸易和使用国产原料加工贸易的实际退税率有别,税收负担不一。

2.2 依据WTO透明度原则,完善我国的出口退税制度

所谓WTO透明度原则即要求WTO成员方对其贸易有关的法律、规章、政策和裁决等,均要以书面文字公布,以透明的方式让世人知晓,使各成员方对法律和法规可以有合理的预期。比照我国的出口退税制度,透明程度还稍显不足,主要表现在以下三个方面:首先,我国出口退税的法制化管理滞后,这对出口退税制度的统一性和稳定性带来很大影响。出口退税法律层次过低,退税执法缺乏统一性和规范性。除了在《增值税条例》和《消费税条例》中对出口退税有零星的规定外,出口退税是以大量的财政部、国家税务总局、商务部等部门分别或联合作出的规定,在通知,批复等规范性文件的基础上建立起来的,甚至税务机关的行政解释也成为出口退税的重要法律渊源[5]。其次,由于我国现行的退税指标是根据年度财政状况由预算安排实行计划退税,而不是根据出口实际情况退税。这就造成了出口退税政策的不可预见性。一方面,退税机关在执行退税时难以把握;另一方面,企业无法按自己的实际出口的情况预见实际退税的数额,以便进行财务管理和成本核算,更好地发展出口贸易。

为了使“出口退税”制度符合WTO透明度原则的要求,主要要从以下两个方面入手:首先要提高出口退税制度的法律层次,增强出口退税制度的稳定性。出口退税制度的法律层次较低与不稳定是有很大的因果关系的。由于出口退税制度的立法层次低,对其进行修改调整只需国家税务总局在部门内进行,而不需经过全国人大和国务院批准。国家税务机关在调整出口退税制度上获得了巨大权力。这样做虽然保持了出口退税的适应性和灵活性,但伴随而至的是其不稳定性。因此,增强出口退税制度稳定性的根本在于提高出口退税制度的法律层次,依据国际标准和惯例制度出口退税政策法规,以增强其政策的透明度[6]。其次,要完善出口退税适用的相关制度,改变现在的年度退税指标,根据年度财政状况由预算安排实行计划退税的现状,实行根据出口实际进行退税的制度。

2.3 加强出口退税管理,消除灰色区域

近来年,出口骗税大案时有发生。在2001年被查获的潮阳和普宁两地的特大骗税案中,从事骗取出口取退税的100多个犯罪团伙,从1999年到2000年6月,虚开增值税发票金额323亿元,涉嫌偷骗税近42亿元。有报道称,2000年全国骗税金额达300亿元,更有业内人士称,几乎所有的出口企业都有骗取出口退税的行为。这些数据和说法可能有些言过其实,但也从一个方面反映了出口骗税情况的严重性。

出口骗税不仅造成了国家财政的大量流失,而且使应该获得退税的企业因为退税指标有限而无法及时退税。同时,出口骗税寄希望于靠骗税获利,不惜压低出口价格,不仅破坏了正常的贸易秩序,而且影响合法企业的出口和发展。根据WTO的相关规定,出口退税不可高于国内已征或免征的间接税,如果高于即视为一种变相补贴,各国可以援引《反补贴协议》征收反补贴税。如果出口骗税普遍存在,国家又不采取有利措施进行管理,无异于出口补贴。

出口退税是增值税体制的一个组成部分,因此,任何完善出口退税的措施和步聚都应从完善整个增值体系的角度着眼和进行。因此笔者认为,完善出口退税管理的首要环节是强化征管,只有在推进征管改革,强化税收征管,在全面提高我国税收征管水平的基础上,才能建立起科学、严密、稳定的出口退税管理机制。其次要加强海关、税务、外贸、银行等部门间的协作,明确各部门的职责,建立有效约束机制。理顺增值税管理体系,加强退税与征税机构,特别是跨地区的征税机关的横向联系,并保持与海关、外贸的信息交流,完善退税工作,有效防范骗税发生。最后,在出口退税制度中要全面实行“免、抵、退”办法。“免、抵、退”办法是指国家对出口货物在生产和销售环节的销项税进行免税,出口货物所耗用的原材料,零部件的进项税在内销货物的应纳税款中抵扣,抵扣不完的再按规定免税。实行这一政策,不仅有助于缓解退税指标不足带来的退税滞后的矛盾,保证出口退税的及时到位,而且对于解决征退分离问题,有效防止出口骗税起到了一定作用,也有利于我国税收政策与国际接轨。

出口退税是一项国家主权内的重要的税收制度。WTO规则是经济全球化的产物,促进公平,公开,公正的贸易体系是其一般原则。出口退税制度充分体现了WTO关于非歧视性待遇,促进公平竞争等基本要求。在当今全球经济一体化的大环境下,完善出口退税的各个环节使之更加符合WTO规则,不仅是履行WTO规则所要求的义务,更是为了更好地解决与其他各国的贸易争端。当然,对于有些国家歪曲事实,滥用WTO规则对我国进行贸易制裁的行为,我们也要积极地利用规则据理力争,切实维护国家的权益。

参考文献

[1]尹立.反倾销、反补贴、保障措施规则及其成案研究[M].南:泰山出版社,2006,101

[2]邱小欢.WTO与我国出口退税制度[J].引进与咨询,2004,(5)

[3]刘佳.我国新一轮税制改革研究[J].合作经济与科技.2005(5)

[4]唐永红.创新出口退税机制[J].全面实行零税率.对外经贸实务,1999,(3)

[5]刘剑文.出口退税制度研究[M].北京:北京大学出版社,2004,48

完善我国农业补贴制度 篇4

一、印度国内支持的主要措施

印度农业国内支持整体上以“绿箱”和“特殊与差别待遇”有关的措施为主, “黄箱”措施为辅。“绿箱”主要集中在政府一般服务上, “黄箱”主要集中在粮食价格支持和非特定产品的支持上。

1.粮食价格支持

印度的粮食价格支持制度可以追溯到1965年的农产品价格委员会。印度上世纪60年代初的全国大饥荒促使政府加强了对粮食的支持和控制, 并成立了农产品价格委员会, 由其每年向政府提议农产品支持的最低价格 (收购价) , 然后由政府确定并公布, 该价格即为当年有关农产品的最低支持价格。当农产品过剩时, 由政府按照最低支持价格全部收购, 从而保证了增产的农民必定会增收, 提高了农民生产积极性。到70年代中期, 印度基本上实现了粮食自给。其最低支持价格制度最初只适用于大麦、大米、玉米等粮食作物, 70年代末逐步扩大到大豆、油料、黄麻等24种农产品, 使得受最低价格支持的作物产值占农业总产值的2/3。本世纪初, 为了提高农产品竞争力, 最低支持价格水平有所提高, 使得粮食库存大量增加, 2002年达到6300万吨, [1]粮食安全基本得到了保证。最低价格支持措施没有涵盖的农产品, 政府对之实施了“市场干预计划”支持, 如果某种农产品价格过低, 政府会以不超过生产成本的干预价格来收购, 其中的损失由中央和地方政府共同承担, 实质上也是一种价格支持。

2.农业生产投入支持 (非特定产品的支持)

印度从上世纪80年代开始对化肥、电力和灌溉进行支持, 其中化肥是印度非特定产品支持中水平最高的。加入WTO以后, 印度把对化肥、电力等支持适时转化为发展中国家的特殊差别待遇中的投资补贴, 免于削减。

(1) 化肥支持。

化肥是印度最大的补贴项目, 主要采取政府定价、对生产商和进口商直接补贴、政府承担运费等方式, 保证了农民购买的化肥价格普遍低于其生产成本。但研究表明, 印度对化肥的生产和运输环节进行的补贴, 农民补贴利益有33.6%的份额被化肥的生产者和销售商获得。[2]

(2) 电力和灌溉用油支持。

印度各邦对农民用电和灌溉柴油进行支持, 农民购买柴油的款项可以在农产品出售后获得支付。生活在贫困线以下的农民可以免费用电, 其他农民农业用电免费, 生活用电可以享受一定优惠。

(3) 农业机械支持。

印度政府对农民购买拖拉机、播种机、收割机、耕耘机等农机具给予低息贷款支持。印度对以上投资补贴支持力度越来越大, 从1993年到2002年, 化肥和灌溉的支持分别提高了804亿卢比和744亿卢比;2002年电力支持额度 (934亿卢比) 是1993年的4倍。[3]

3.农业信贷、保险支持

印度对农民的信贷支持主要有3种形式:一是用于购买化肥、种子、农药等生产资料的短期信贷, 不需要抵押担保, 期限一般在15个月以内, 利率优惠10%;二是用于改善农业生产条件的中期信贷, 贷款期限一般在5年以内, 利率较低;三是用于农田保护和农村电气化的长期信贷, 贷款期限一般在5年以上。印度中央银行从2006到2010年已向农业部门提供总额为5000亿卢比的优惠贷款, 主要用于良种、灌溉、垦荒、基础设施改造、粮食存储等支持。[4]从1999年开始, 印度开始执行新的保险计划, 承保的范围扩大到所有的农户和粮食作物。不同地区的保险费不尽相同, 农民在支付保险费时可以得到政府10%的补贴支持, 2005年度政府此项预算为70亿卢比。[5]2005年和2006年政府又先后把园艺和畜牧业纳入到保险计划。

4.政府一般服务

(1) 农业科研开发与技术推广。

印度从上世纪60年代“绿色革命” (系一项庞大的、以科技为导向的农业综合发展计划) 开始, 便建立了从中央到地方的多层次农业科研和技术推广网络。从此, 印度每一个五年计划用于农业科研和技术推广的预算均占农业总预算额度的1/5以上, 1994年农业研究经费占其整个GDP的近1%, 接近发达国家的水平。加入WTO以后, 印度政府对农业科研更为重视, 比如良种培育、转基因技术、遗传技术、生物多样性技术等均取得长足进步。著名的旁遮普农业大学从1962年以来已经培育出200多个优良作物品种, 90年代培育的高产春小麦在整个小麦种植区的推广面积达到90%以上。[6]印度2004年开始了第二次“绿色革命”, 其主要内容是大力推广、应用现代农科技术以促进农业的发展。比如作为计算机软件大国, 积极推广计算机网络技术在农村的普及和应用, 设了的农业网站、呼叫中心、视频频道等为农民免费提供技术咨询和农产品供求信息。第二次“绿色革命”进一步推动了印度农业现代化进程。

(2) 农业、农村基础设施建设支持。

农业电力和灌溉设施、农村道路、农村电气化、农产品市场等基础设施的建设全部由各邦政府承担, 减轻了农民负担, 促进了农业和农村的发展。2005~2006年度政府制定了一个投资1210亿卢比 (约27亿美元) 的发展计划, 包括加速灌溉计划、农村道路、农村水源供给、农村电气化、农村住宅、通讯等6个方面。[5]

(3) 支持各种农业合作社的发展。

农业合作社是政府促进农业生产、实现农业发展规划的重要手段, 也是农民保护自己利益的重要途径。印度农业合作社主要有:农业信用合作社、农产品加工合作社、农产品销售合作社、农业生产资料供应合作社等, 农产品销售合作社能够保证社员农民的农产品及时地以较高的价格进行出售, 也可以帮助社员规避市场风险。政府对各种合作社的建立和运行给予的支持, 极大地促进了农业的规模化、市场化发展。

二、印度国内支持措施的效果评价

1.“绿箱”措施对农业发展的影响

“绿箱”措施对农业发展起到了很大的促进作用, 但由于其“绿箱”支持中有70%用于了粮食安全目的的公共储备, 再加上对粮食的最低价格支持, 导致粮食储备剧增, (印度最低库存标准在1580~2430万公吨之间, 但2002年粮食实际库存高达6300万公吨) [8]已远远超过了最低库存缓冲标准, 增加了成本, 浪费了资源。对粮食的最低价格支持政策, 操作简单, 效果明显, 极大地提高了农民的积极性。所以, 最低价格支持保证了“绿色革命”的顺利实施, 使印度由粮食净进口国成为粮食净出口国, 确保了粮食安全。但价格支持的弊端也随之显现。首先是加重了政府的财政负担, 数据显示粮食的价格支持从1999年的20.18亿美元上升到2005年的63.72亿美元;[8]其次是粮食价格支持激励农民更多的种植粮食作物, 造成了生产结构的单一, 也加大了消费者食物需求多元化的难度。所以, 从2004年开始, 印度逐步降低了粮食库存, 相对降低了对粮食价格支持的力度, 农业开始逐步转向市场化。

2.对农业投入的支持问题

印度对化肥、电力、灌溉等农业投入的支持改善了生产条件, 提高了农业生产力, 保证了粮食产量, 但是也带来一系列问题。对以尿素为主的化肥支持导致了肥料使用的不平衡以及部分地区土壤质量和生态环境的恶化;对灌溉的支持导致地下水使用过度, 加快了土壤的盐碱化程度;对电力的支持导致电力资源的大量浪费。另外, 在财力有限的情况下, 对农业投入支持过多会造成农村科研和基础设施建设投入过少的局面, 农民只想增加产量来获得更多的农业投入支持, 这样就降低了提高农业生产效率的激励, 不利于农业的可持续发展。对化肥、电力等农业投入的支持本质上是通过降低生产成本而对农业生产者提供收入支持, 但同时会有一部分支持流入到化肥、农药、电力等生产商的手中, 他们会通过隐蔽其无效的生产和供给, 要求进一步增加对农业投入的支持以获取更多的利益。经估算从1982~2000年之间, 政府对化肥的支持能够到达农民手中的份额平均在70%左右, 化肥的生产商及销售商获得了其余支持份额的30%。[10]进入WTO时代以后, 印度逐步把对非特定农产品的支持转向特殊与差别待遇的支持, 这样不但提高了财政资金的支持效率, 还扩大了“黄箱”的政策使用空间。

3.充分利用《农业协定》给予发展中成员的“特殊与差别待遇”

据《农业协定》约定, 农业可普遍获得的投资补贴、低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴、停止种植非法麻醉物或实现生产多样化而给予生产者的国内补贴无需纳入现行综合支持总量的计算中。据印度向WTO通报的数据, 印度对特殊与差别待遇政策运用较为充分, 主要集中在前两项措施, 此两项支持从1995至1997三年之间增加了近20倍, 1997年的特殊与差别待遇同期是“绿箱”支持的1.8倍。印度特殊差别待遇开支主要用于:农场的改进、咖啡发展信贷、投资补贴、利率补贴、小农场发展援助、其他投入补贴等。同期非特定产品的综合支持量从1995的57.72亿美元降至1997的10.04亿美元, 降幅之大与同期的特殊与差别待遇的上升形成了鲜明的对比, 这正是印度灵活运用规则的高明之处, 即把对化肥、农药、种子、电力、灌溉等大部分非特定产品投入支持转化为免于削减的特殊与差别待遇支持措施, 使非特定产品的综合支持总量占农业总产值的比例从1995年7.5%骤降至1997年1.2%, 这样印度可以利用的发展中成员10%的微量允许空间就更大了。

三、印度农业国内支持制度对我国的启示

中国农业与印度有诸多相似之处, 如人口众多, 粮食刚性需求较大;人均耕地资源稀缺;农业生产小农户、分散经营为主;农产品基本自给;部分依赖进口;农业资源禀赋劣势明显等。印度科学的农业国内支持制度安排极大地促进了其农业发展, 确保了粮食安全。结合我国农业实际, 以下几个方面值得借鉴。

1.继续加大“绿箱”支持力度, 调整“绿箱”支持结构

第一, 在我国当前财力有限的情况下, “绿箱”支持在保证我国粮食储备资金的前提下, 应尽量向农业基础设施建设倾斜, 并增加农业科技、教育等方面的投入, 促进农业可持续发展。“绿箱”支持首先应当保证我国粮食储备所需资金, 以确保粮食安全。当前我国粮食储备量过大, 占用资金过多, 影响了“绿箱”支持的其他方面资金投入。据有关数据显示, 2010年我国国家粮储系统存粮约为2.4亿吨, 而2009年全国粮食产量是5亿多吨, 粮库里的两亿多吨就相当于年总产量的40%, 占当年粮食消费量的70%以上。[11]联合国建议一国的粮食储备量应不低于年消费量的17%~18%, 显然去年我国粮食储备量已远远超过了联合国建议的存储量。如果每年每吨粮食的收购、运输、仓储等费用按照2200元计算, 我国每年粮食储备费用多支出约6182亿元。印度在本世纪初也存有同样的问题, 但从2004年开始, 印度逐步降低了粮食库存, 相对降低了对粮食价格支持的力度, 农业开始逐步转向市场化。所以, 我国当前应当适当减少“绿箱”支持中用于粮食储备的资金, 节省的资金投入到更为急需的农业基础设施和科研建设方面。

其次, 增加并落实我国农业基础设施建设投入。农业基础设施对改善农业生产条件, 减轻农民负担, 提高粮食生产能力有巨大的促进作用。入世以后, 我国农业基础设施建设支出 (2002~2006年) 平均为502.08亿元, 与我国基期502.72亿元的支出基本持平, 不能满足农业生产的实际需要。据统计, 全国主灌溉区的基础设施完好率不到40%, 配套率不足70%, [12]农业基础水利设施抗击自然灾害能力较弱。2011年初北方小麦主产区的持续干旱引发了对农业基础设施状况的担忧, 于是今年《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》 (中央一号文件) 第十六项明确指出:力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍, 大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。2010年我国水利投资是2000亿元, 高出一倍就是4000亿元。年度投资总额增加了一倍, 并达到我国基期投入的四倍。由于农业水利、灌溉、电网等基础设施投入数额巨大, 县级政府和农民难以承受, 笔者建议可以借鉴印度的经验, 全部由省级财政负担, 或者由中央财政和省级财政共同负担, 否则“一号文件”确立的目标将难以实现。

最后, 增加我国农业科研、教育等方面的投入。科技有助于提高农业生产效益和农产品竞争力, 也是应对日益严重的各种农产品技术性贸易壁垒、食品安全和卫生检疫等问题的有效途径。我国农业科研、教育等方面的投入整体上处于较低的水平。入世以来虽然在逐步增加, 但在整个“绿箱”支持的比重依然很低 (2002~2006年期间农业科研三项平均只占0.91%) , 而且大部分用于了技术推广人员的工资和推广单位的事业费, 致使许多“高产品种”停留在实验室或成果办, 没有转化为现实的生产力。在增加农业科研投入的同时, 应注重提高农业科研的转化率和对农业的贡献率, 目前我国农业科技贡献率约40%, 印度约为80%, 印度的科技转化率也比我国高出1倍以上。[13]印度高度重视农业科研的经验值得借鉴, 我国应增加科技投入, 实现农业由资源粗放型增长向科技集约型增长的转变, 以提高我国农产品的科技含量, 促进农业现代化进程。为了应对国际农产品贸易“绿色”贸易壁垒, 政府应尽快完善我国农产品质量安全检查和预警体系, 逐步改变农产品无标生产、无标上市、无标销售的状态, 提高农产品质量的安全性, 打破国际“绿色”贸易壁垒的封锁。

2.我国“黄箱”支持重点应放在粮食作物上, 以确保我国粮食安全

据《农业协定》的约定, 我国的“黄箱”使用量不得超过其农业生产总值的8.5%。与没有上线限制的“绿箱”支持不同, “黄箱”支持总量的使用是有限度的。印度利用有限的“黄箱”支持量集中支持粮食生产, 尤其是稻米、大麦和玉米生产, 最终不但实现了粮食自给, 而且出现过剩之势。结合我国的国情实际, 同样应该把“黄箱”支持作为粮食安全战略的重要措施手段。预计到2020年我国人口将达到14亿多, 按目前粮食消费量计算, 粮食总量需求至少为5亿吨, 占世界粮食消费总量的1/4, 世界粮食贸易总量每年约为2亿吨, 仅相当于我国粮食消费总量的40%, 中国粮食如果不能够保证95%的自给率, 大量从国际市场上进口, 那么世界粮食贸易和市场格局将会受到冲击。同时我国农业生产资源面临着刚性约束, 人均耕地面积不足1.5亩, 仅为世界平均水平的43%, 而且我国目前耕地面积还在继续减少, 人均水资源仅为世界平均水平的25%。人口的持续增长, 农业资源的刚性约束, 致使我国面临着越来越严峻的粮食安全问题, 只能从科技和制度上千方百计的提高粮食产量, 保证粮食的供应。所以在今后相当一段时间内我国“黄箱”支持的重点应集中在粮食生产上。

3.继续完善农业保险制度

农业抵御自然灾害的能力较弱, 农业生产过程和农业所面临的风险具有特殊性, 导致农业保险经营投入大, 赔付率高, 受多重风险的制约。所以, 与单纯的商业性保险相比, 农业保险具有鲜明的政策性和非营利性。如前文所述, 印度完善的农业保险制度早已成为政府支持农业的一项重要“绿箱”措施, 为减轻自然灾害可能给农民造成的损失提供了重要保障。我国农业地域广阔, 气候环境多样, 自然灾害频发, 但政府的农业保险赔付率很低。例如, 2008年初的冻灾致使我国南方多个省份直接经济损失高达1000多亿元, 由于许多农作物的保险尚未启动, 保险公司只赔付50亿左右, 其中纯农业保险的赔付仅占5%。[14]我国农业保险试点始于2007年, 到目前为止, 保险险种涉及到种植业、养殖业、农机具、农民工伤害以及农民的养老、医疗、生育、住宅等方面。但整体上讲我国当前农业保险的广度和深度还不够, 发展还处于初级阶段, 需要作如下完善:首先, 积极推广政策性农业保险试点经验, 运用政府和市场相结合的方式, 保险供给的方向和数量由政府决定, 同时对符合规定的农保产品给予补贴;[15]其次, 以小额保险为突破口, 发展农村保险事业, 以风险分散机制为突破口, 提高农业保险服务水平;再次, 创新农业保险形式, 建立小额信贷信用保险, 尽快建立巨灾保险分散机制, 促使农业保险法制化、制度化运作。最终建立灾害直接救助和农业保险相结合双重支持机制, 以确保农业生产的稳定发展和农民收入的稳定增长。

4.加快农业组织化进程, 支持鼓励农业合作组织

当前以家庭联产承包责任制为主的农业经营组织形式, 固然能够极大的调动农民生产的积极性, 但一家一户所经营的土地有限, 难以形成规模化生产经营。我国农业的这种分散性和小规模生产的特征短期不会改变, 农业生产者与企业之间联系不够密切, 生产和需求之间脱节。在决策过程中, 农民市场谈判能力弱, 其利益诉求也得不到反映, 需要建立一个高效、协调的农业组织管理体系, 使生产者、市场和政府三者之间保持信息的有效性、及时性和畅通性。在农业生产和贸易之间建立一个稳定、密切的联系纽带, 使得我国分散小农户逐步走向农业规模化生产, 形成“一村一品、一乡一品”的生产模式。

完善我国农业补贴制度 篇5

1 开展农业补贴的必要性研究

农业具有弱质性, 由于受到自然风险及市场风险的双重作用, 很容易给农业生产者带来经济损失;再加之资源节约和环境保护压力, 很多国家都通过农业补贴政策的实施, 从优化农业用地和节约水资源上来促进农业健康稳定发展。我国作为农业大国, 在农业补贴政策的实施进程中, 主要从保护粮食安全、促进农民增收上推进农业产业可持续发展。特别是在近年来, 随着城乡二元结构对农村居民的影响, 我国东西部农村在收入差距上越来越大, 广大农民收入增长缓慢, 制约了我国经济的平稳发展。同时, 随着农村经济体制改革的深入, 粮食安全形势依然严峻, 特别是粮食播种面积的下降, 对于粮食人均产量的减少, 为农业生产提出了挑战。2012年我国粮食产量达到5.90亿t, 人均粮食产量437kg, 与1996年相比仅高出22kg, 人口的持续增长, 以及粮食安全问题并不乐观。另外, 在农业基础设施建设上, 尽管国家财政支农资金给予农业生产一定倾斜, 但支农资金规模还不足, 农业基础设施投入还十分有限。水资源的匮乏、环境污染的加剧, 农业生产中对生态环境的影响日益严峻, 如华北地区地下水位的下降, 工业废水的排放带来的水资源污染问题等等, 都为农业可持续发展带来挑战。

2 当前我国农业补贴政策主要问题研究

关注三农问题, 着力从农业补贴政策导向上来促进农业的健康发展, 落实好农业补助资金的有序、科学实施。总体来讲, 我国农业补贴主要分为八类, 即农业直接补贴、生产技术补贴、生产投入补贴、农民生活补贴、农村公益事业补贴、资源生态补贴、专项转移支付及其他间接补贴。2009年财政部、国家发改委及农业部共同颁布《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见》, 在实施中还存在一些问题, 主要表现在:一是农业补贴政策存在短视化现象, 一方面表现政策目标的短期化, 另一方面政策实施时间较短。尽管政府依托农业经济发展现状制定了相应的配套措施, 但我国农业经济环境相对复杂, 各地区差异性较大。如对于家电下乡补贴政策具有一定“应急性”, 但未能进行长期推进;还有大棚育秧、生猪补贴, 以及地膜覆盖等防灾补贴, 缺乏长期性跟进。二是财政补贴力度不够。尽管我国农业补贴规模在不断加大, 补贴力度也在不断加强, 但与欧盟、美国相比还显得不足, 2012~2013年我国农业补贴率 (%PES) 为13.4%, 而经济合作发展组织 (OECD) 的平均补贴率为20.4%, 甚至一些发展中国家如墨西哥、土耳其等国的补贴率都高于我国水平。三是农业补贴结构不合理, 在农业补贴环节上, 流通环节补贴较多, 而生产环节补贴较少。如农业财政补贴多集中在农产品的购销上, 对粮食企业倾斜力度大, 而对于种粮户的补贴显得不足, 难以促进农民种粮积极性;另外, 在一般性政府支出及粮食储备上的投入较多, 而对于农业基础设施建设资金倾斜不足;在基础建设上, 大中型水利设施比重较大, 而农业技术推广资金偏少。四是农业补贴法制不够健全, 从补贴对象、补贴方法、补贴金额、补贴范围等方面都存在一定随意性, 缺乏农业方面立法和规范, 多以“通知”、“意见”形式发布的相关规定文件, 缺乏严肃性和权威性, 在实施上得不到有效推进。

3 完善农业补贴政策机制的对策研究

农业补贴政策的实施关键是保护和支持农业生产, 克服农业自身的弱质性和不稳定性, 保障粮食安全, 促进农民增收。为此, 在推进农业补贴政策发展上, 主要从以下几个方面来着手。

3.1 构建重要农产品价格稳定机制

农产品价格稳定机制的建立是保障我国粮食市场平稳发展的基础, 对于现阶段我国以价格支持为基础, 以直接补贴为主体的农业补贴政策基本框架迫切需要从强农惠农创新机制的建立中来维护农民权益, 增强农民的积极性。在市场价格维护上, 政府应该从粮食储备及紧急进口中来加强干预, 促进价格在可控范围内。如玉米作为粮食与饲料原料, 在国内购销市场变化较大, 特别是美国以玉米作为生产乙醇的主要原料, 对于玉米价格及石油价格形成关联影响。因此, 在玉米价格调控政策上, 要结合我国玉米产区优势, 合理确定玉米的最低保证价格和最高干预价格, 在发挥市场基础性调节作用中维持政策的基本稳定。

3.2 注重差价补贴措施的试点与推广

随着农产品国际化流通趋势的形成, 对于现行农产品收储措施的调控与补贴相对有限, 特别是大豆、油菜籽等油料产品在调控中, 应该充分考虑国内需求缺口, 尽可能减少国际市场对国内农产品的价格干预, 在补贴范围及补贴程度上, 既要保护农民利益, 又要分解财政负担。原则上, 以东北地区的大豆和长江中下游的油菜籽为例, 从差价补贴措施的实施中给予农民补贴, 若市场价格高于目标价格, 在不启动差价补贴政策。

3.3 加强对重要农产品、关键环节的专项补贴管理

针对重要农产品, 以及关键环节, 做好专项补贴措施的落实。以水稻为试点, 从农民种植面积、水稻育种等方面建立专项直接补贴, 并从差价补贴、价外加价等补贴方法上保护农民利益。如结合水稻最低收购价格、种粮补贴等配套政策, 鼓励水稻种植积极性, 缓解水稻供需紧张矛盾;开展专业农户补贴, 对各粮食主产区进行按实际种植面积给予补贴;开展农业信贷利息补贴, 以农业项目申请等方式, 对专业农户的农资信贷利息进行补贴;开展农业环保补贴, 从推进资源节约、环境友好等生产方式上对于损失的部分给予补贴。

3.4 优化农业补贴结构, 完善农业补贴法律体系

从总体来看农业基础设施建设相对薄弱, 对于财政补贴各个环节在补贴需求分析与实施中的问题, 更需要从优化农业补贴结构上, 充分发挥财政资金的使用效率。一方面利用直接补贴来增加种粮农民的收入, 调动农民的生产积极性;令父母从不同类型农业补贴政策的完善, 对农业生产者的行为进行调整, 优化贴补结构, 创新补贴方式, 在保障粮食安全生产的同时, 建立科学、合理的农产品市场价格稳定机制, 减少补贴对农业市场带来的扭曲。另外, 在农业补贴法律体系建设上, 要加快立法工作, 借鉴国外先进经验, 从农业补贴主体、补贴方法、补贴范围及补贴标准的设计上, 协同好农业生产补贴与流通环节的平衡, 规范农业市场, 维护农民的合法权益。

参考文献

完善我国农业补贴制度 篇6

1 农机购置补贴政策实施基本情况

桐乡市地处浙北杭嘉湖平原, 境内一马平川, 非常适合农业机械化发展。农机购置补贴自实施以来, 得到了各级政府高度重视和上级部门的大力支持, 受到了广大农民的热烈欢迎, 农民购机热情逐年高涨。桐乡市财政在中央及省级补贴资金的基础上, 对本地区先进适用的农业机械实行追加补贴, 构建起了中央、省级、县级三级财政联动的农机购置补贴补助体系。2011-2015年各级农机购置补贴资金共3 753.69万元, 其中:中央补贴资金2 225.79万元, 省级补贴资金227.38万元, 县级配套补贴资金1 300.52万元。共补贴各类农机具4 372台 (套) , 受益农户1149户。详见表1。由此可见桐乡市农机购置补贴资金呈稳步增长的良好趋势, 通过农机购置补贴政策的引导实施, 在拉动农民投资农机的同时, 有效解决了农户在购买机具过程中资金不足的问题, 极大地推动了桐乡市农业机械化事业的发展。

注:因为2012年开始取消了背负式喷雾机等部分小型农机具补贴, 所以农机具新增数量总体减少。

2 农机购置补贴政策实施成效

通过农机购置补贴的激励、带动和示范, 农机装备总量持续增长, 农机结构不断优化, 农机作业水平不断提高, 促进了农村劳动力转移和产业结构的调整, 农业领域“机器换人”步伐不断加快。

2.1 农业机械装备总量持续增长, 结构逐步优化

在农机购置补贴惠农政策的拉动下, 全市农机装备水平迅速提升。截至2015年底, 桐乡市农业机械总动力达到30.48万k W, 拥有大中型拖拉机376台, 联合收割机143台, 高速插秧机154台, 粮食烘干机125台, 各类配套农机具7万余台套。农机装备结构呈现出从小型农机向大型化、从单一产业向综合化、从简单农机向智能化的发展趋势。2011年引进新一代全自动种子催芽器7台, 全市种子机械化催芽率和流水线播种率达到100%;开展智能化喷灌旱育试验示范, 示范面积5.33 hm2, 有效降低了秧田管理难度, 提高了秧苗质量。2012年首次引进2条国内先进的母猪自动化喂料系统, 全市推广生猪自动化喂料系统10条;2013年引进了2个饲料搬运机器人, 1个机器人可替代4个青壮年劳动力, 实施“机器换人”大大提高了生产效率和规范化操作程度。2014年开展常规水稻品种机械化精量穴直播技术的试验、示范与推广, 坚持“两条腿走路”, 将杂交稻机插和常规稻机直播都作为水稻机械化种植技术加以推进, 以加快水稻生产全程机械化进程。2015年引进农鹰4DE1000多旋翼植保无人机1架, 对促进智慧农机建设、植保喷药作业进入智能化航空作业新阶段具有标志性意义。

2.2 农机装备水平、作业水平进一步提高, 农业主导产业机械化稳步推进

通过农机购置补贴政策的实施, 全市共建成粮食烘干中心26个, 拥有粮食烘干机125台, 批处理能力达1 356 t;建成机械化集中育秧中心15个, 季育供秧能力达到6 000 hm2;完成水稻机栽面积4 733 hm2, 机栽率达到36.1%, 30个行政村实现了水稻机插整村推进;主要粮食作物机收率达99%, 全市粮食生产耕种收综合机械化水平达到80.5%。同时全市农业主导产业关键环节机械化取得突破, 畜牧、水产、果蔬、林业等领域机械化水平得到明显提高。各领域机械化、设施化水平快速提升, 促进了区域经济的发展。

2.3 农机合作社得到发展壮大, 推动了农机社会化服务开展

补贴政策在补贴比例、建造机库方面继续对农机专业合作社倾斜, 激发了专业合作组织对农机投资的动力, 2015年, 全市农机 (粮食) 专业合作社购机占全市的70%以上。目前全市农机专业合作社已达到32家, 且农机合作社服务能力和服务水平得到进一步提高, 其中18家实现了粮食生产全程机械化。全市合作社共拥有各类农机设备903台套, 配套生产管理设施9.5万m2。2015年全年服务面积6 600 hm2, 作业面积近2万hm2, 服务农户5.3万户。

2.4农民投资农机的积极性得到激发, 产生了良好的社会效益和经济效益

农机购置补贴“补出”了农民购买力, 降低了农机购买成本, 增加了创业增收能力, 使农业机械化形成了自我发展的机制, 购机补贴政策有效地发挥了引导和推动效应。农民使用农机不仅可以大大提高工作效率, 而且可以大幅度节省作业成本, 农业经营效益明显提高。此外, 农业机械化的发展将更多的劳动力从田间解放出来, 推动了农村劳动力向二、三产业转移, 促进了城乡经济发展和新农村建设, 间接增加了农民收入, 据测算, 全市大约可解放劳动力5万个, 间接增加农民收入达10亿元以上。

3 农机购置补贴政策实施中存在的问题

3.1 部分农机生产企业售后服务不到位

从2014年开始, 农机购置补贴经销商由生产企业自行认定, 部分农机企业服务意识较差, 对经销商管理不规范, 造成销售出去的机具售后服务跟不上。尤其在农忙时节, 机具损坏得不到及时修理, 或者机具零部件供应不及时, 既耽误农时又影响农机手收入。虽然生产企业都签订了《农机购置补贴产品生产企业承诺书》, 但在作业季节能做到在用户报修后24 h内抢修机具的还不多。

3.2 补贴标准认定方式亟待改进

现有补贴方式为定额补贴, 对同一种类、同一分档的机具实行统一补贴标准。这种方式金额明确、操作简便, 但无意间有利了低价劣质农机产品的销售, 使得农机企业之间陷入用低质量换取低价格的恶性竞争。不利于高品质农机产品的推广应用, 也不利于整个农机装备产业的良性发展。同时, 随着农机制造水平的提高, 新型农机具不断增加, 农机具分档难度越来越大。尤其是一些新出的农机具直接进入购机补贴目录, 给补贴标准的认定带来了难度。极少部分生产企业利用这一漏洞, 虚抬销售价格获取高额补贴, 甚至补贴额度高出实际售价的情况也时有发生。

3.3 补贴机具核实监管难度大

2015年浙江省农机购置补贴文件明确提出“购机者和农机产销企业分别对其提交的农机购置补贴相关资料和购买机具的真实性承担法律责任”, “县级农机化主管部门、财政部门负责对申请资料的合规性进行审核”, 但在实际操作中, 农机部门仍需对申请补贴的机具进行核实, 面对每年新增上千台的农机具, 仅靠基层农机部门几位工作人员来核实、监管难度较大。而且现在省内大部分地方都已经实行公车改革, 大量补贴机具的现场核实也增加了工作人员自身的经济成本。此外, 农机部门还过度承担着一些本该由购机户或者农机企业承担的责任, 一旦出现类似机具倒卖、价格虚高等情况, 则要面临监管不力甚至渎职等风险。

4 完善农机购置补贴工作的几点建议

4.1 规范管理制度, 完善政策实施

总结历年农机购置补贴工作中存在的问题和经验, 重视领导建议, 听取基层意见, 建立健全各项管理制度。

(1) 严格划分责任, 将补贴机具的质量、配置等问题纳入市场监管责任, 农机补贴实施部门只对补贴对象确认、补贴资金安全、补贴机具购买真实情况负责。

(2) 制定农机产销企业售后服务的规范标准和长效管理考核机制, 对考核不合格的给予及时清退, 坚决淘汰不具备资质条件、违规操作的企业和经销商。

(3) 农机部门和财政部门紧密配合, 加强补贴资金使用监管, 加快补贴资金结算速度, 确保农机购置补贴资金使用安全。

4.2 严把目录入口, 加大补贴力度

(1) 建议对进入农机推广目录的产品严格把关, 将可靠性差、售价虚高的机具排除在外。在审核新型农机具时, 必须严格按要求进行鉴定、充分论证, 在鼓励农机生产企业创新发展的同时谨防出现价格虚高套取补贴等违规行为的发生。

(2) 立足本地实际, 加强调查研究, 突出补贴重点, 对适应当地农业发展需要、群众需求度高的机具品种, 应适当加大补贴力度。如桐乡对购买水稻栽植机械的农户在中央和省级补贴资金的基础上, 追加补贴至购机额的70%。

4.3 加强基层培训, 提升业务水平

(1) 加强农机管理部门工作人员政策培训、技术培训, 提高服务能力, 加强廉政教育, 提高廉政风险防范意识, 打造一支廉洁高效的农机管理队伍。

(2) 开展农机操作人员技术培训, 结合当前农机化发展趋势, 提高新型农机具使用水平和效率, 发挥补贴资金最大效益。

江西吉水:补贴制度仍待完善 篇7

江西省吉水县2009年3月开始开展农机购置补贴工作, 到3月10日已有2 500多户农民报名申请购机补贴, 其中有2 000多户农民申请购买手扶拖拉机、20户农民申请购买水稻插秧机、400多户农民申请购买水田耕整机以及6户农民申请购买中型拖拉机。报名申请人数是上级下达购机补贴指标的4倍多。上级下达的购机补贴指标为, 手扶拖拉机380台、水田耕整机200台和插秧机12台。

2. 工作中存在问题

(1) 由于购机补贴政策不是普惠制, 只有少数农民可以享受到, 多数农民享受不到, 导致出现一些农民托熟人、找关系的现象, 存在不公平、不公正的情况

(2) 购机补贴工作操作复杂、手续繁。按程序是, 农民先申请, 从乡村跑到县城, 交购机补贴申请表, 县农机局审批, 张榜公示, 几天后农民到供货点购机, 送到县农机局验机, 签订协议。手扶拖拉机还要上牌, 农机手要办驾驶证, 要照相、体检、培训、考核等。来回跑好几趟, 一年之计在于春, 农民普遍反映手续繁琐、耽误农时。

(3) 补贴农机产品价格难控制。由于2009年的农机购置补贴产品目录中没有最高限制价格, 农民对农机产品价格没有知情权, 加上购机补贴指标少, 农民需要农机的多, 补贴机具成了抢手货, 有的农民还认为, 今年有补贴, 明年不一定有补贴。所以不惜高价购机, 到底真正享受了多少补贴, 农民心里没有数。

3. 建议

(1) 逐步实行购机补贴普惠制。有重点地对粮食主产区倾斜, 在一个县, 根据耕地面积, 粮食产量, 对不同乡镇实行购机补贴普惠制。

(2) 购机补贴发票报销制。农机部门先对购机补贴的供货点的农机具质量、价格等进行监督检查, 价格公开。农民选购农机后, 凭有效发票到县财政部门领取补贴。