关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告（共5篇）

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告 篇1

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告

市政协教科文卫体委员会

7月27日，市政协教科文卫体委员会组织部分委员，在副主席包立欣、赵宽带领下，对我市的乡村卫生组织一体化管理工作进行了调研。调研组听取了卫生局局长杨辅仁关于乡村卫生组织一体化管理工作情况通报，实地察看了十八集、关塘卫生院及部分村卫生室建设情况，召开了有卫生局、部分卫生院负责人和乡村医生参加的座谈会，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

2004年2月，我市对乡村预防保健、基本医疗服务、公共卫生管理等实行乡村卫生组织一体化管理。3月，市卫生局首批选择了十八集、城南、官桥、石梁、高庙、乔田等十二个乡镇的116个行政村，开展乡村卫生组织管理一体化的试点工作。2004---2006年，全市共有430个行政村，1341名乡村医生参与了一体化管理试点工作。

我市乡村卫生组织一体化管理工作采取：“一分算、二证、三制、四标化、五统、六有、七服务”等方法。一分算即实行村卫生室（所、站）独立核算；二证即严格医疗机构执业许可证和乡村医生执业资格证制度；三制即人员聘用制、工资绩效制、入室医疗风险抵押制；四标化即实施设置规范化、设备标准化、管理制度化、操作程序化；五统即实行任务统一布置、人员统一调配、药品统一配送、财务统一管理、工资统一发放；六有即做到看病有登记、观察有病历、用药有处方、缴费有收据、传染病有报告、双向转诊有记录；七服务即开展健康教育和健康调查、预防保健、常见病和多发病初级诊治、老年人和残障人、精神病人、慢性病人等特殊人群的保健康复、计划生育和优生优育技术指导、社区卫生信息管理和文明卫生村镇的建设指导等。通过三年来的实践，我市农村卫生工作的整体水平有了明显提升，有效地促进了农村卫生事业的发展。一是完善了农村卫生服务网络，满足了农民基本医疗卫生服务的需要。二是切实加强了农村公共卫生工作，保证了各项措施的落实。三是实行统一管理，加强乡村医生的学习培训，提高了农村医疗卫生服务水平。四是推行药品统一管理，提高了卫生药品的质量，确保了群众用药安全有效。

五是乡村医疗机构有了新的发展。根据卫生部门的统计，截止7月10日，我市共组建卫生服务站298个，被聘用乡村医生数为891名，其中符合资质准入的乡村医生为811人；卫生院投资为188.43万元，村医自筹资金476.52万元；缴纳医疗风险责任金476.85万元；执业房屋面积为1.7392万平方米。

二、存在问题

1、工作开展不平衡。2004年11月，市卫生部门出台了《天长市乡村卫生组织一体化管理指导意见》，用以指导和规范一体化试点工作，从实际操作来看，由于各地思想认识，经济条件等多方面因素的影响，使我市乡村卫生一体化管理工作的开展不平衡。目前，只有7个镇（街道）卫生一体化工作开展较好，有5个镇（街道）尚未通过一体化工作验收，有的镇虽然通过验收，但实际运行还不够规范。

2、思想认识不统一。有的卫生院院长只注重经济效益而忽视社会效益，认为投资太大，成本难以收回，对实施一体化管理积极性不高。有的村医过于注重个人经济利益，业务好的不积极、不主动，新上岗的、业务少的想进村卫生室，从而造成不能有效实行按劳取酬、按能取酬，工作缺少主动性。

3、配套设施不到位。根据规定，村级卫生医疗机构的用地面积不少于300平方米，医疗用房保证有2间以上，同时诊断室、观察室、治疗室和药房必须四室分开。但目前我市90%以上的乡村卫生室使用的房产均为租用，其用地面积和房屋间数远远低于规定标准，房屋设施比较简陋，无法达到四室分开的要求，特别是治疗室亟待规范。

4、医疗风险无保障。由于村医诊疗技术和设备相对来说比较差，医疗风险相对来说较大。在调研座谈中，一位50多岁的村医说，一但出现疗医事故，可能造成倾家荡产，影响人身安全的事经常发生，想起来都后怕，不想做村医。这也是调研座谈中村医最关心的问题，也是他们呼吁帮助解决的重大问题，成为影响村医队伍的稳定，影响村级医疗机构的发展重要因素。

三、意见和建议

1、出台方案，加快推进乡村卫生组织一体化进程。建议以市政府文件的形式，尽快出台《天长市乡村卫生组织一体化管理方案》，成立天长市乡村卫生组织一体化管理工作领导组，进一

步明确政府、卫生部门、卫生院、村民委员会及村医的各自职责、权力与义务。各级政府要加大对乡村卫生院、卫生室在公共卫生、医疗服务和建设资金等方面的支持和投入。落实好乡村医生在社会服务活动中的补偿政策。建议要采取以奖代补的办法，鼓励各镇（街道）加大对这项工作的投入，把这项普惠老百姓健康的民心工程办实办好。凡是涉及村卫生室各种收费，建议各部门都要予以减收或免收，减轻他们的负担。

2、搞好规划，为村卫生室建设提供用地支持。村卫生村所（室）是一个非营利性，让老百姓直接受益的医疗机构，建议结合新农村建设,把解决村级卫生室建设用地摆上十分重要位置，实行无偿划拔，从根本上解决村卫生所（室）阵地不实的问题。本着既方便群众,又便于管理的原则,科学规划好村卫生室或社区卫生服务站的设置,实行“投资主体多元化，管理主体一元化”的原则。建议市直各帮扶单位，要把对口联系村的卫生室建设作为帮扶工作首选项目，从而使帮扶工作能惠及每位村民。

3、加强管理，不断提高村卫生室诊疗水平。一是要组织专门力量，加大监督管理力度，规范执法行为，严厉打击非法行医，净化农村医疗市场，逐步把村卫生室管理纳入制度化、规范化的轨道。二是乡村卫生组织一体化管理工作是一项新的工作，卫生部门要不断研究新情况，解决新问题。每年要召开农村卫生组织一体化管理工作总结表彰大会，在全市上下大力营造氛围，调动各地做好这项工作的积极性和主动性。三是要进一步完善培训，采取请进来，走出去，以及经验交流会、情况报告会、专题座谈会等形式，丰富培训内容，创新培训形式，提高培训实效，加强考核，从而不断提高诊疗技能和水平。四是要进一步完善现行村卫生室工资分配办法，实行按劳取酬，绩效挂钩，多劳多得，调动和保护村医工作的积极性。

4、关心爱护，解决村医工作和生活上的后顾之忧。目前困扰村医有两个十分突出问题，一方面没有养老保险，另一方面抵御医疗风险能力差。如果解决不好，就可能出现人散、网破现象。要认真总结和推广十八集卫生院工作经验和做法，为每位村医办理养老保险，解决他们生活上的后顾之忧，稳定村医队伍。为了进一步增强村级医疗机构，抵御医疗风险的能力，建议由市卫生局牵头在全市统一提取风险金，集中统一使用，扩大风险金基数，增强抗风险能力。在风险承担上，采取村医、村卫生室、卫生院、卫生局，以及买责任险等多层次共同分担办法，减少医疗风险对农村卫生一体化组织工作带来的不良影响，解决他们工作上的后顾之忧。在财政状况允许的情况下，建议给村医适当补助，解决他们收入过低的问题。

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告 篇2

二元经济结构理论是专门针对发展中国家的发展经济学奠基理论之一,是1954年由刘易斯提出,也称之为刘易斯模式[1]。新中国建立以来,我国二元经济结构和二元社会结构的发展结果,就是城乡发展极不平衡,城乡差距越来越大。

20世纪80年代初期,改革开放政策促使我国苏南地区乡镇企业迅速发展,经济的发展产生了实行城乡一体化的客观需要。城乡一体化理论经过30多年的发展,是二元经济结构理论在我国的发展,是中国式的二元经济结构理论[1]。

2008年10月12日,中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,决定中提出到2020年,农村改革发展基本目标任务之一是:“农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。”

在我国经济体制改革中产生的本土化的城乡一体化理论,推动了卫生领域中乡村卫生服务一体化管理体制的发展。其实践经验有利于优化各地医疗卫生资源配置、形成基层医疗卫生机构与城市医院合理分工的诊疗模式,有利于为群众提供连续协调、方便可及的基本医疗卫生服务,缓解了群众“看病难、看病贵”的矛盾。

2乡村卫生服务一体化管理相关文献研究成果

杨百团等提出山东省海阳市实行“行政、业务、财务和药品四个统一”的管理模式[2]。于文艺等提出黑龙江省林甸县实行“村卫生室房屋公有化、推进人事制度化、管理信息化、财务管理统一化、推行基本药物制度和收入分配绩效化”等6项管理措施[3]。朱兆芳等认为,乡村一体化主要包括对村卫生室进行“统一规划布局、统一业务内容、人员统一管理、药品统一管理和财务统一管理”等5个方面内容,按照各地开展一体化的不同程度,可以分为“高度一体化、中度一体化和低度一体化”3个层次[4]。王晓敏等认为江西省九江市乡村卫生服务一体化在实践中可以分为“松散型、紧密型和完全型”三种类型[5]。李彬等归纳总结了湖北省罗田县有“松散式”、“紧密型”和“合约式”三种卫生服务一体化管理模式[6]。

作者认为,上述文献资料中,对乡村卫生一体化内容、分类的研究基本上属于“行政管理一体化”的范畴,几乎没有涉及到“卫生服务一体化”的内容。正如《健康报》的文章指出,乡村卫生服务一体化管理是指对由政府举办的村卫生室,其人、财、物等由乡镇卫生院统一管理的体制[7]。

3关于乡村卫生服务一体化管理概念的诠释

乡村卫生服务一体化管理是一个通俗易懂的说法,应对其概念的内涵和外延进行深入的研究。2002年10月19日,中共中央下发《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号),决定中提出“进一步完善乡村卫生服务管理一体化”。这是中共中央文件中最早提出的概念。

2010年3月31日,国家卫生部下发《卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见》(卫办农卫发[2010]48号),对“乡村卫生服务一体化管理”概念的内涵做了全面、完整的界定,文件中的定义提出“乡村一体化管理是指在县级卫生行政部门统一规划和组织实施下,以乡镇为范围,对乡镇卫生院和村卫生室的行政、业务、药械、财务和绩效考核等方面予以规范的管理体制。在乡村卫生服务一体化管理中,乡镇卫生院受县级卫生行政部门的委托,负责履行本辖区内卫生管理职责,在向农民提供公共卫生服务和常见病、多发病诊疗等综合服务的同时,承担对村卫生室的管理和指导职能;村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的初级诊治等工作”。

国家卫生部在明确上述概念内涵中,是从行政管理和卫生服务两个方面提出的定义,因此,作者认为可将乡村一体化管理概念的外延划分为“行政管理一体化”和“卫生服务一体化”两个类型,才能全面、深刻地明确“乡村卫生服务一体化管理”的概念。

在深入研究上述定义内容和分类关系后,可以引伸出以下6方面的理解:

3.1行政管理一体化

是一个以行政权为纽带的行政管理体系,在县域行政区划内依靠行政力量,形成完整独立的自上而下的行政一体化管理系统,解决了在医疗机构管理、人员准入、新农合基金管理和信息管理等方面的相互兼容问题,降低了行政成本,提高了工作效率,形成了相对稳定的“行政管理一体化”运行模式。

3.2县级卫生行政部门负责乡村卫生服务一体化管理的统一规划和组织实施

县级卫生行政部门是区域内卫生行政管理的主导者和制定卫生政策实施细则的顶层设计者。因此,乡村卫生服务一体化管理的实质,在行政管理上是广义的县、乡、村三级一体化;在卫生服务上,由于在新农合支付制度规范下形成的分级诊疗、双向转诊机制,也是广义的县、乡、村三级一体化。

3.3县级卫生行政部门与乡镇卫生院之间在事权和财权的界定和划分,决定了一体化在行政管理上是采取直接管理模式,还是间接管理模式

人、财、物等由县级卫生行政部门和乡镇卫生院分级统管,是“行政管理一体化”的核心内容。事权和财权以县级卫生行政部门为主的直接管理,可称为行政管理上的县、乡、村三级一体化管理,如机构设置、人员准入、新农合管理和信息管理等4项管理。事权和财权以乡镇卫生院为主的直接管理,对于县级卫生行政部门管理村卫生所(室)来说则是间接管理,可称为行政管理上的乡、村二级一体化管理,如行政管理、业务管理、药械管理、财务管理和绩效考核等5项管理,也就是人们常说的狭义的“乡村卫生服务一体化管理”。

3.4“行政管理一体化”的实质是卫生政策一体化

即人们常说的“七统一”、“八统一”或“九统一”等规范化管理体系,是一体化发展阶段的基础性成果,各县经过努力均可以不同程度地实现,达到县、乡和村三级卫生服务一体化发展的中级阶段。卫生一体化只能从“行政管理一体化”起步,并向“卫生服务一体化”方向发展,如果脱离“行政管理一体化”的行政监管手段和利益保障机制,“乡村卫生服务一体化”也无法建设和发展。

3.5“乡村卫生服务一体化”的实质是经济一体化或完全型一体化

是一体化发展的高级阶段,其发展趋势是要进一步实现城乡医疗卫生资源配置一体化;人员管理一体化是县、乡、村三级卫生服务一体化管理中的核心内容和决定因素,是“乡村卫生服务一体化”成功发展的决定性成果。现阶段主要是在县域内实行患者分级诊疗、双向转诊和医务人员双向流动等2个方面的管理机制,用试点的方式逐步规范管理体系建设。

3.6县级公立医院是农村三级医疗卫生服务体系的龙头,在“卫生服务一体化”建设过程中具有核心作用

县级公立医院的硬件建设标准和医务人员的服务能力是最终衡量“卫生服务一体化”发展水平的标志,具有决定性作用。在“行政管理一体化”的体系建设中,县级公立医院与乡镇卫生院和村卫生所(室)之间,在行政上并没有形成管理与被管理的隶属关系,但在服务上具有业务指导与被指导的工作关系。黑龙江省4个项目县(市)第一医院2013年住院患者中,新农合患者所占比例分别是甘南县为77.00%、林甸县为71.52%、富锦市为41.98%和林口县为68.70%,数据表明,如果没有县级公立医院的参与,“卫生服务一体化”管理体系无法成功建设,也建不成分级诊疗、双向转诊的服务模式。

4关于“行政管理一体化”管理体系建设

在世界银行贷款项目(“卫Ⅺ项目”)实施5年中,黑龙江省4个项目县(市)在乡村卫生服务一体化管理体系建设上取得了较大成绩,但也存在一些不容忽视的问题。现将其基本经验总结如下:

4.1黑龙江省实施乡村卫生服务一体化管理的目标、任务和方法已经十分明确,能否全面实施乡村卫生服务一体化管理,取决于各县(市)级人民政府的认识水平和必要的财政支持

从国家和黑龙江省的政策规定层面看,在黑龙江省实施乡村卫生服务一体化管理的目标、任务和方法已经十分明确;从贯彻落实层面看,全省能否全面实施乡村卫生服务一体化管理,取决于各县(市)级人民政府的认识水平和必要的财政支持。

4.2体系逐步完善,素质逐步提高,公卫服务保障逐步加强

在实施乡村卫生服务一体化管理体制过程中,各项目县(市)的县、乡和村三级医疗卫生服务体系建设正在逐步完善,乡村两级医生队伍业务素质正在逐步提高,广大农村居民基本医疗和公共卫生服务公平性、可及性的制度保障正在加强,实施乡村卫生服务一体化管理的目的已基本实现。

4.3乡、村信息一体化管理是硬件建设的重点,地方政府应积极支持

在一体化管理体制建设中,村卫生所(室)房屋、必要的医疗设备和乡、村信息一体化管理体系是硬件建设的重点,需要地方政府的积极支持。

在开展乡村卫生服务一体化管理体制建设中,村卫生所(室)房屋、必要的医疗设备和乡村信息一体化管理体系是硬件建设的重点,需要地方政府的积极支持。这3项建设的成效,对促进各项目县开展乡村卫生服务一体化管理工作将产生积极影响。

4.4合理解决村医的养老保险,是县、乡、村卫生服务一体化管理实现可持续发展的最重要的基础性建设

村卫生所(室)的机构性质决定了村医的农民身份,现阶段仍然没有完全突破城乡社保政策界限,其养老保险(包括医疗保险)享受的是新农保(新农合)待遇标准。合理解决村医的养老保险,是县、乡、村卫生服务一体化管理实现可持续发展的最重要的基础建设,但解决村卫生所(室)机构性质和村医身份问题将是一个长期的过程。

4.5建立稳定的村医补偿机制是乡村卫生服务一体化管理体制的运行基础和决定因素

乡村卫生服务一体化管理体制也是一种运行机制,在努力实现这一机制的过程中,建立稳定的村医补偿机制是乡村卫生服务一体化管理体制的运行基础,是一体化可持续发展的决定因素。

4.6新农合制度、公共卫生服务和国家基本药物制度,是乡村卫生服务一体化管理可持续发展的经济基础和资金来源

在乡村两级卫生机构中全面实施新农合制度、公共卫生服务和国家基本药物制度,是乡村卫生服务一体化管理可持续发展的经济基础和资金来源,标志着一体化管理的运行质量。

4.7绩效考核和信息管理是乡村卫生服务一体化管理可持续发展的必要条件

绩效考核和信息管理是乡村卫生服务一体化管理可持续发展的必要条件,这两方面既是乡村卫生服务一体化管理运行质量的最终判断标准,又是促进一体化管理可持续发展的重要工作内容。

4.8村卫生所(室)建设水平和村医业务素质是实施乡村卫生服务一体化管理的重要环节

村卫生所(室)建设水平和村医业务素质是实施乡村卫生服务一体化管理的重要环节,具有“网底”作用;只有乡村二级医疗机构的服务能力达到相当高的水平和医务人员编制岗位待遇实现一体化以后,才能最终实现“完全型县、乡、村卫生服务一体化”管理体制的目标。县级公立医院服务质量在实现“力争使县域内就诊率提高到90%左右,基本实现大病不出县”[国发2012(11号)]目标中,具有“最终决定”作用。

4.9信息资源已成为乡村卫生服务一体化的管理要素

信息资源已成为乡村卫生服务一体化的管理要素,信息化建设水平成为衡量一体化管理能力的重要标志,也可以说,没有信息化就没有可持续发展的一体化。

黑龙江省各项目县(市)存在的主要问题,是没有实现《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发[2012]11号)和《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》(国办发[2013]14号)2个文件的规范要求。各地在软件建设标准上不统一、数量上不规范和经费来源上多种多样,以省为单位建设信息化统一技术规范和标准的目标无法完成。各地自主建设的软件信息系统,如在全省范围内实现信息共享机制时,仍有相当大的技术障碍;如继续投资解决这些技术障碍,势必使各地基本上放弃原有的软件系统,造成各地较大的经济损失。

5关于“乡村卫生服务一体化”管理体系建设

由于我国城乡社会二元结构的存在,实行“城乡卫生服务一体化”管理体制将是一个长期的过程。目前,县、乡、村卫生服务一体化管理格局中,村医执业身份、村医基本医疗保险、村医基本养老保险和新农合实施的基本药物制度等4个方面均呈现出双轨制运行机制,将严重阻碍完全型县乡村卫生服务一体化管理体系的全面建设。在全国的城镇化建设大格局中,随着城乡二元结构的快速破解,才能从根本上解决人员、服务等管理要素在一体化内部成员之间的自由流动问题,完全型县、乡、村卫生服务一体化管理体制建设才能最终实现。

在建设“乡村卫生服务一体化”管理体系过程中,虽然目前还不能从体制上解决问题,但仍然可以从政策上寻找到突破口,通过试点方式推进。主要是在县域内实行患者分级诊疗、双向转诊和医务人员双向流动等两方面管理机制,将试点做法上升为经验后再逐步推开。

5.1在县域内实行患者分级诊疗、双向转诊机制

在“乡村卫生服务一体化”发展过程中,首先要在县、乡、村三级医疗机构之间实施规范化的分级诊疗、双向转诊机制。一是依靠县级卫生行政机构的行政力量,制定县、乡、村三级医疗机构分级诊疗标准,在试点单位用行政手段监管县、乡、村医疗机构之间分级诊疗、双向转诊制度规范执行。二是依靠县、乡、村医疗机构之间资源配置机制,通过新农合支付制度的改革,调整和界定县、乡、村医疗机构之间的利益关系,用经济手段规范三级医疗机构之间的分级诊疗、双向转诊行为。

5.1.1新农合支付制度与分级诊疗机制。实行分级诊疗、双向转诊制度的目的是要使患者建立合理的医疗消费观念,通过新农合支付制度的规范,逐步建立起“小病不出村,多发病、常见病不出乡,大病不出县,疑难杂症到县外”的分级诊疗服务模式。

黑龙江省各项目县(市)门诊患者和住院患者的分级诊疗效果和门诊患者、住院患者费用补偿关系,是在新农合支付制度规范约束下形成的。(1)新农合支付制度与门诊患者、住院患者分级诊疗关系。各项目县(市)2013年村卫生所(室)新农合门诊统筹补偿人次所占比例,甘南县为94.00%,林甸县为85.40%,富锦市为44.84%,林口县为84.66%。各项目县(市)2013年新农合住院患者在县域内医院就医补偿人次所占比例,甘南县为91.00%,林甸县为5.70%,富锦市为87.74%,林口县为1.31%。(2)新农合支付制度与门诊患者、住院患者费用补偿关系。各项目县013年新农合门诊患者费用补偿额占筹资总额的百分比,甘南县为18.74%,林甸县为7.08%,富锦市为8.06%,林口县为8.50%。各项目县2013年县域内医院新农合住院患者费用补偿额占总住院费用补偿额的百分比,甘南县为8.38%,林甸县为46.44%,富锦市为0.81%,林口县为64.18%。

新农合支付制度改革是形成分级诊疗合理机制的突破口,其主要任务是通过实施提高县外定点医疗机构起付线标准、降低报销比例等费用机制办法,充分发挥县级公立医院在县外医院转诊疾病审批中的把关作用,逐步提高在县、乡两级医疗机构中住院患者补偿人次的比重,逐步降低在县外医院住院患者补偿人次的比重;逐步提高新农合县域内医院住院患者费用补偿额所占比重,逐步降低在县外医院住院患者费用补偿比重;逐步提高新农合门诊量占的比重和门诊患者费用补偿占的比重;最终在全县范围内实现“力争使县域内就诊率提高到90.00%左右,基本实现大病不出县”的服务目标。

5.1.2试点开展县、乡和村医疗机构分级诊疗工作。实现县、乡、村医疗机构分级诊疗体系建设目标,最根本的措施是调动县级公立医院的积极性,打破县、乡、村医疗机构之间的纵向行政隶属关系,通过县、乡、村医疗机构开展纵向技术合作、组建联合体等方式,推进县、乡、村卫生服务一体化的进程。

试点目的是规范县、乡、村医疗机构之间的分级诊疗行为,从而使“卫生服务一体化”的发展具有可持续性。试点主要分为两种类型:

5.1.2.1疾病分级诊疗,患者支付同一次治疗费用,收入在县、乡医疗机构之间合理分配。试点可选择下腹部手术(如急性单纯性阑尾炎、疝气)等少数病种,患者一次性住院,在县医院完成术前和手术治疗、在乡镇卫生院完成术后治疗,县、乡医疗机构之间实施规范化的诊疗分工,通过新农合支付制度改革,用经济手段调整县、乡医疗机构在病人分级诊疗过程中的收入分配格局,使一体化成员之间具有利益驱动关系。

这是一种比较理想的制度设计,目前,在现实中由于突破不了新农合结算政策界限而很难实现。主要是因为新农合支付制度不允许同一次治疗费用在两个不同的医疗机构之间进行分配,解决不了收入在县、乡医疗机构之间进行合理划分的问题。待新农合支付制度改革突破这个规定限制后,方可进行有关工作的试点

试点的条件是:县级医院补偿机制完善;县、乡医疗机构之间经济利益清晰,收费障碍消除,分配机制完善;县级医院内部激励机制有利于实施医生绩效与收入直接挂钩,面对外部环境对医院和医生形成的诱惑具有一定的对抗能力;乡镇卫生院医护人员的技术水平能够承担分级诊疗分工任务。

5.1.2.2疾病分级诊疗,患者支付不同次治疗费用,收入由县、乡、村医疗机构分别收取。试点可选择常见慢性病(如原发性高血压、1型糖尿病、急性心肌梗塞、脑出血、脑血栓和原发性癌症)等少数病种,患者在县级医院完成住院治疗,在乡镇卫生院或村卫生所(室)完成康复治疗及出院后门诊药物治疗,县、乡、村医疗机构之间实施规范化的诊疗分工。

这种制度设计在现实中通过试点方式可以实现。首先是利用新农合支付制度(费用机制)引导患者自主建立合理的医疗消费观念,让小病、常见病和慢性病患者自愿回归到乡镇卫生院或村卫生所(室),提高基层医疗机构的技术水平和资源利用率,有利于逐步建立分级诊疗服务模式,不断提升基层医疗机构的服务量。其次是有利于控制试点县(市)常见慢性病病情,扎实推进乡村基本公共卫生服务,要把健康档案建设、随访次数和病情控制程度等作为绩效考核指标,促进分级诊疗服务与基本公共卫生服务衔接。通过不断提高乡镇卫生院和村卫生所(室)服务能力的方式,推动“卫生服务一体化”向深层次发展。

试点选择的条件:县级公立医院可选择县(市)医院或县(市)中医院;乡镇卫生院可选择1～2所条件较好的中心乡镇卫生院;村卫生所(室)要有服务能力强的执业(助理)医师;选择的慢性疾病要具有疗效稳定的基本药物;试点县(市)农合办要有“重大疾病补偿基金,主要用于重大疾病和个人支付医疗费用过高的参合患者,以及特殊性慢性疾病门诊补偿”等支付制度规定;信息管理上新农合门诊和住院患者要使用“一卡通”进行费用结算,并与健康档案、公共卫生和医院管理等信息系统进行整合与衔接。

5.1.3实施分级诊疗试点中的主要困难。

5.1.3.1政府补偿明显不到位,以药补医机制仍然存在。2013年黑龙江省各项目县财政为4所县(市)第一医院拨付的经费占总收入比例,甘南县为7.50%,林甸县为14.38%,富锦市为13.00%,林口县为12.85%,不足部分完全依靠自身的经营性收入维持生存和发展,其公益性很弱。另外,各项目县(市)第一医院医院药品收入占总收入比例,甘南县为61.50%,林甸县为54.37%,富锦市为50.00%,林口县为48.15%,国家规定“公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助3个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道”的工作目标没有实现。

在实施分级诊疗过程中,由于县(市)医院处在自身生存十分困难的情况下难以自动放弃创收机制,很容易与乡镇卫生院之间产生争夺患者就诊的竞争关系,难以舍弃治疗中的患者将其进行向下转诊治疗,也难以自愿实施在分级诊疗中的利益分配机制,分级诊疗机制难以规范。

5.1.3.2基本药物数量明显缺少,降低了乡、村两级卫生机构的服务能力。各项目县在全面实施国家基本药物制度过程中,县、乡和村三级医疗机构之间的进程不同步,县级医院基本不实行基本药物制度,乡镇卫生院和村卫生所(室)则全面实施基本药物制度;再加上基本药物招标采购品种不全、配送不及时等诸多问题的存在,严重影响了县、乡、村卫生服务一体化的健康发展,严重制约了本县域内患者分级诊疗、向下转诊机制的实施。

《国家基本药物目录》(2012年版)中西药有317种、中成药有203种,《黑龙江省基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》(2010年版)[8]中西药有1308个、中成药有1 097个,2个目录的两种药物在数量上比较分别相差4.13倍和5.40倍。

如高血压和糖尿病是农村居民中最常见的慢性病,但在治疗药物数量上也存在着相当大的差距。国家基本药物目录中治疗高血压的药物有1类13个、治疗糖尿病的药物有1类6个;黑龙江省《药品目录》中治疗高血压的药物有6类83个、治疗糖尿病的药物有1类24个,两者之间对比分别相差6.38倍和4倍。

国务院关于印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发[2012]11号)和国务院办公厅印发《关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》(国办发[2012]33号)2个文件中,虽然要求县级公立医院优先使用基本药物、提高基本药物使用比例,却没有规定使用基本药物的具体比例指标。

由于各项目县县级公立医院基本不实行基本药物制度,使用基本药物的比例仍然非常低。这使得新农合住院患者在县级公立医院就诊时,难以降低药品支出成本,对规范分级诊疗将产生很大影响;另外,县级公立医院医生为向下转诊患者开据治疗药物处方时,常以自己单位经常使用的非基本药物为主,很少考虑患者回到乡(镇)卫生院或村卫生所(室)后只能使用基本药物治疗的实际情况,这也是造成向下转诊困难的重要原因之一。

5.1.3.3完善双向转诊机制的重点是要解决好从上向下的转诊问题。目前,从上向下转诊出现单方面弱化,成为制约“乡村卫生服务一体化”发展的瓶颈。(1)从下向上转诊。从项目县督导中了解到,从下向上的转诊机制基本是在新农合支付制度约束下形成的一种农民自主的就医行为,实施中的效果也显著,农村居民愿意接受。(2)从上向下转诊。从项目县督导中了解到,由于乡村医疗机构条件差、乡镇卫生院普遍缺少理疗及康复设备、乡村医生服务能力低以及基本药物数量明显缺乏等诸多原因,从上向下转诊时遇到的很多问题难以解决,难以满足患者返回乡、村两级医疗机构后的所有医疗需求,农村居民意见很大。

5.2在县域内实行医务人员双向流动机制

人员、服务等管理要素在一体化管理体系内完全自由流动,是实现“县、乡、村三级卫生服务一体化”管理的决定性因素和最高标准。推进医务人员双向流动,主要是依靠试点工作实现。

县、乡、村三级卫生机构中人员的身份不同和服务能力差异,无法真正达到县、乡、村三级行政管理一体化和县、乡、村三级卫生服务一体化的整体效能。双向流动因涉及到医务人员单位的人事编制、工资待遇等问题,且县、乡、村三级医疗机构之间相差悬殊,在我国城乡二元社会长期存在的历史时期无法从体制上得到解决。所以,医务人员双向流动的试点难度最大,但通过试点工作仍然可以产生阶段性成果。

5.2.1试点主要有6种形式。

5.2.1.1试点实施“定编定岗不固定人员”的运行新机制,是解决基层医疗卫生机构中医务人员岗位双向流动困难的重要举措。黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省巩固完善基本药物制度和基层机构运行新机制实施方案的通知(黑政办发[2013]58号)提出,“基层医疗卫生机构全面推行聘用制度和岗位管理制度,坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理,建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制,实行定编定岗不固定人员,变固定用人为合同用人,变身份管理为岗位管理”。人事制度改革的目的是要实现基层医疗卫生机构医务人员由身份管理向岗位管理过渡、由档案管理向绩效管理过渡的新机制。

可选择1～2所中心乡(镇)卫生院进行人事制度改革试点,通过制度规范,全面推行聘用制度和岗位管理制度。

5.2.1.2试点建立全科医生双向流动机制。黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省建立全科医生制度实施方案的通知(黑政发[2012]43号)文件规定,“取得执业资格的全科医生一般注册1个执业地点,也可以根据需要多点注册执业,但每名全科医生执业注册点最多不能超过3个。全科医生可以在基层医疗卫生机构(医院)全职或兼职工作,也可组建由全科医生和护士、公共卫生医生或乡村医生等人员组成的全科医生团队,划片为居民提供全方位服务”。

通过改革全科医生执业方式,为全科医生提供服务平台。通过组建全科医生团队,积极做好乡村医生队伍建设和全科医生队伍建设的衔接工作。

要选择服务能力强的乡镇卫生院作为全科医生多点注册执业试点单位;试点组建的全科医生团队,其团队中选择的乡村医生应具有执业(助理)医师资格;应建立医疗责任保险制度,为试点医院和多点执业全科医生解除后顾之忧,也使患者的合法权益得到保障。

5.2.1.3试点实施稳定和优化的乡村医生队伍机制。(黑政办发[2013]58号)文件中提出,“已取得执业(助理)医师资质的乡村医生可以参加政府办基层医疗卫生机构人员统一招录”。要积极组织、开通优秀乡村医生进入乡镇卫生院的渠道,通过政策机制引导乡村医生不断提高自身素质。

如果乡村医生被乡镇卫生院正式录用,转变为事业单位身份,可以实现同工同酬;如果乡村医生被乡镇卫生院正式聘用,虽然身份没有转变,在收入上实行同工不同酬,但其待遇可以被纳入财政预算中得到保障。要积极实施优化乡村医生队伍机制,可为下一步实现乡、村二级医疗卫生机构“人员一体化”奠定基础。

5.2.1.4试点建立县级公立医院向乡镇卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度。(黑政办发[2013]58号)文件中提出,“深化对口协作,加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流,建立定期巡诊和轮训机制。”通过开展纵向技术合作、人才流动和管理支持等多种形式,提高农村医疗卫生服务体系整体效率,形成优质医疗资源流动的长效机制。

5.2.1.5试点建立乡镇卫生院向管理能力薄弱的村卫生所(室)轮换派驻所长制度。对村卫生所(室)执业村医日常执业活动进行管理,加强村卫生所(室)服务行为和操作规范管理,严格规范村医的诊疗行为。

5.2.1.6试点开展县级公立医院对乡镇卫生院和村卫生所(室)卫生技术人员进行继续教育专项培训和定期培训工作。关于印发黑龙江省乡村卫生服务一体化管理实施方案的通知(黑卫农发[2011]289号)规定,“乡镇卫生院和村级卫生机构卫生技术人员应当定期到上级医疗卫生机构进修学习,积极参加岗位培训,不断更新知识,提高专业技术水平。”县级公立医院要充分发挥县域医疗中心和农村三级医疗卫生服务网络的龙头作用。

试点主要是通过远程医疗、远程教学和骨干医师对口驻点支援等多种方式实现,加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训。

5.2.2实施医务人员双向流动试点中的主要困难。黑龙江省各项目县(市)乡(镇)卫生院中全科医生数量较少和村卫生所(室)中具有执业(助理)医师资格村医较少,已经成为实施医务人员双向流动试点中的较大障碍。

5.2.2.1各项目县全科医生数量占乡镇卫生院人员的比例较低,其中甘南县占3.91%,林甸县占3.66%,富锦市占7.04%,林口县占9.16%,难以在全县区域内承担全部“首诊服务”责任。所以,各项目县的全科医生契约服务工作只能在局部开展试点。

5.2.2.2各项目县村卫生所(室)人员中具有执业(助理)医师资格的村医所占比例较低,其中甘南县占16.98%,林甸县占10.92%,富锦市占9.02%,林口县占24.50%,乡村医生总体水平参差不齐,在契约服务工作试点中承担签约责任的乡村医生本人应该具有执业(助理)医师的执业资格,使其提供的服务基本能让签约居民满意,逐渐接近全科医生的服务水平。

参考文献

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[7]浙江加快推进紧密型乡村一体化管理[N].健康报,2011-04-19(3).

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告 篇3

关于推进乡村卫生服务一体化管理

工作的实施方案

各村卫生所（室）：

按照，《卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见》精神和要求，结合《医疗机构管理条例》、《乡村医生从业管理条例》等有关卫生政策、法律、法规要求。由县卫生局组织统一规划，以我院为单位，对村卫生所（室）的机构、人员、业务、财务、药械等方面予以规范管理的新体制，为优化乡村卫生资源配置，强化农村卫生服务管理，做好农村基本医疗和公共卫生服务工作，现就推进我镇乡村卫生服务一体化管理工作实施方案如下。

一、工作目的

按照深化医药卫生体制改革的工作要求，通过实行乡村卫生服务一体化管理，加强我院对村卫生室的业务指导和管理，合理规划配置，规范服务行为，促使乡、村医疗卫生服务体系协调发展，为群众提供方便、价廉、安全、有效的基本医疗和公共卫生服务。

二、基本原则

（一）以调整优化现有村级卫生资源为核心，健全农村基层 医疗卫生服务网络。

（二）以强化我院对村卫生室的综合管理和指导为基础，提升公共卫生服务和基本医疗服务的能力。

（三）以深化基层医疗卫生机构管理体制和运行机制改革为目标，以保障乡村医生的合法权益及农民群众的健康权益为目的，促进村卫生室的健康发展。

（四）探索我院对村卫生室人、财、物的统一高效管理。

三、工作基本内容

村卫生室实行乡村卫生服务一体化管理，实现机构、人员、业务、药品、财务“五统一”管理。

（一）统一机构管理。

1、坚持一个行政村调协一个卫生室的原则。

2、加强机构审批管理。由县卫生局负责统一规划和审批村卫生室。村卫生室机构设置审批前须征求村委会意见，经我院审核。

3、建立村卫生室设置审批备案制度。我院审批村卫生室或从业人员变更。应将有关情况填报《西安市村卫生室备案登记表》，于核发“医疗机构执业许可证”或“从业人员”聘用后30日内向县卫生局卫协会上报备案。

（二）统一人员管理。

1、合理配置从业人员。从业人数原则上按服务人口的1－ 1.2‰进行配置，保证每个村卫生室至少有1名具有从业资格的医疗人员。村卫生室人员必须具备执业（助理）医师、乡村医生、护士等法定从业资格，规范执行，不得开展执业范围以外的诊疗活动。

2、实行乡村医生聘用制。由我院负责统一聘用村卫生室从业人员，并与乡村医生签订聘用合同书。

3、建立健全从业人员资格考核管理制度。实行优胜劣汰，按照卫生部《乡村医生考核办法》，县卫生局将辖区内村卫生室从业人员的工作任务、业务水平和学习培训情况，每两年组织一次全面考核，对考核不合格者注销其执业资格。我院每季度对村级卫生所（室）进行全面考核。

4、加强乡村医生专业技术培训。按照《乡村医生从业管理条例》及《乡村医生考核办法》有关规定，乡村医生必须定期接受县卫生局统一组织的专业培训。由我院负责实施本辖区乡村医生培训项目工作，将培训情况和考核结果记入《乡村医生执业证书》“考核记录”栏。

（三）统一业务管理。

1、规范基本医疗服务行为。建立健全村卫生室的规章制度和业务技术流程，统一规范医疗文书，加强服务质量管理，预防医疗差错和事故的发生，确保医疗安全。

2、统一公共卫生服务。我院对辖区公共卫生服务工作负总 责。主要任务是根据上级的要求和安排，制定辖区公共卫生服务工作工并组织实施，对村卫生室进行检查、指导和考核。依照卫生部《乡村两级卫生机构国家基本公共卫生服务项目职责分工》，我院要进一步明确划分卫生服务职责，凡村卫生室能承担的公共卫生服务工作应交给村卫生室承担，以充分发挥村卫生室在公共卫生服务工作中的作用。

（四）统一药品管理

1、执行国家基本药物制度。实行国家基本药物制度，全镇村卫生室全部实施药品“三统一”工作，实行基本药物统一采购、统一价格、统一配送。

2、村卫生室应建立规范科学的药品台账，切实加强药品购进、储存、销售及使用管理。

3.、我院对村卫生室的用药情况进行监督管理，指导规范用药，严禁擅自提高药品销售价格和从其他渠道购进药品。

（五）统一财务管理。

1、建立健全村卫生室基本医疗和公共卫生服务经费补偿机制。注重发挥乡村医生在农村基本医疗公共卫生服务工作中的作用。按照国家基本公共卫生服务项目，乡、村两级职责分工的比重。我院要结合本辖区公共卫生服务工作的实际，统一制定本乡镇村卫生室公共卫生服务补助标准，及时足额下拨村卫生室。

2、按实际工作绩效兑现乡村医生基本医疗和公共卫生服务补助。依据服务绩效考核结果（基本医疗和公共卫生服务工作任务完成的数量和质量），具体兑现发放补助资金。对考核结果“合格”的村卫生室，按照规定全额发放补助，适当奖励“优秀”。考核“不合格”的按照考核分值比例扣发补助资金。

3、规范收费服务。村卫生室要严格执行国家物价政策，公开医疗服务收费价格和药品价格，实行统一的收费标准和收据，做到收费项目规范、票据齐全。

4、健全财务监督管理。村卫生室要在我院指导下，建立规范的财务制度，做到账目齐全，定期稽查，有条件的地方可实行集中管理、分室核算模式，健全财务监管机制。

四、组织实施，扎实推进，注重成效。

深入推进医药卫生体制改革，进一步加强村卫生室的管理，形成一套切实可行的制度化管理模式。乡村卫生服务一体化管理工作，各卫生所室充分认识这项工作的现实意义，我院结合本地实际开展工作，积极探索适合本乡镇的乡村卫生服务一体化管理模式。

昭馀镇卫生院

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告 篇4

2005-12-30 13:57:48

公共卫生事业是人民健康的“守护神”。多年来，我市贯彻“预防为主”的方针，积极加强公共卫生基础设施建设，使包括突发公共卫生事件应急指挥体系、疾病预防控制体系、卫生监督执法体系、医疗救治体系在内的公共卫生事业有了长足的发展，在重大突发公共卫生事件应急处理方面发挥了重要作用。但是随着社会经济的发展和公共卫生问题的日益复杂化，现有这些体系还不能完全适应当前形势的需要，特别是在应对非典疫情、近年来频频出现的禽流感疫情和今秋出现的急性肠道传染病疫情的工作中，暴露了较多的问题和不足。因此，继续加强和完善我市公共卫生体系的建设，仍是当前的一项重要工作。为了了解我市公共卫生建设的现状，探索新形势下完善公共卫生体系建设的新思路和新方法，为政府决策作好参谋，今年8月至9月，市十届政协文化卫生体育委员会组织部分委员，就我市公共卫生体系建设的现状进行了调研。于10月份又作了补充调研。调研期间，委员们走访了市卫生局、卫生监督所、疾控中心、妇幼保健所、一院和10个镇（街道）医院（卫生院），听取了这些单位领导关于公共卫生状况的介绍，并就有关议题进行了探讨。现将调研结果报告如下。

一、我市公共卫生建设现状和存在的问题

公共卫生是涉及公众卫生和健康的公共事业，它包括突发公共卫生事件应急处理、疾病预防控制、卫生监督执法、医疗救治、妇幼保健、基层卫生、健康教育、卫生信息等方面工作。随着经济社会的发展、人口流动的加大和外来人员的涌入，给我市公共卫生带来很大的挑战，同时，经济的全球化也导致了疫情的全球化。近几年来，我市的公共卫生体系先后经受住了非典、禽流感、麻疹、肠道传染病等几次比较大的疫情考验，但也暴露出一些问题。纵观我市公共卫生工作现状，还处于起步阶段，不能完全适应我市经济社会的快速发展和广大人民群众对公共卫生服务的需求。

（一）疾病预防控制体系

市疾病预防控制中心（以下简称疾控中心）是集我市疾病预防与控制、卫生监测与评价、健康促进与教育、公共卫生技术管理与服务为一体的公益类事业单位。目前该中心在编职工37人、编外人员9人，负责传染病、寄生虫病、地方病和慢性非传染性疾病的监测与调查，承担重大疫情、重大突发公共卫生事件和其他不明原因疾病爆发的调查处理；肩负对疾病预防控制和公共卫生信息的收集、统计分析和综合评价；组织开展与人们生活密切相关的食品、环境、放射、学校等卫生的监测工作；接受卫生监督检验和社会委托卫生监测检验工作；开展健康指导及健康促进教育；指导各镇、街道医疗卫生机构的疾病预防控制工作。近年来，市疾控中心根据自身承担的工作职能和上级有关实验室建设指导意见，不断加大投入，先后添置了一批仪器设备，组建了一个融检验、监测为一体的多功能的现代化的监测中心。但现有人员编制和实验室装备还不能完全应对日益增长的疾病预防控制任务，这次急性肠道传染病的防治工作再次印证了这一点。回顾几年来市疾控中心的发展历程，既取得了令人瞩目的成绩，也存在着许多不足。

1、疾病预防控制网络不完善

我市疾控网络目前还未做到对全市的覆盖，只延伸至镇、街道医院（卫生院），尚未深入到村、社区层面。现在农村一级的防保功能主要还是依托各镇、街道卫生院，尚未形成上下贯穿、纵向到底、横向到边的网络和系统。这方面的弱点在2003年的“非典”和今年的霍乱防治工作中得到了印证，往往使许多重要的措施难以实施到位，落实到位。

2、外来流动人员的疾病防控工作仍然薄弱

毫无疑问，外来务工人员为我市的城市建设和经济发展做出了巨大的贡献。但这些人多数来自经济不发达地区，由于条件所限，他们在儿童时代往往得不到全面的免疫接种服务，也缺乏公共卫生和健康意识。而现在这些人中有些已建立了家庭并育有小孩，有的甚至举家

迁入了平湖。由于他们居住分散，迁移频繁，且大都未在我市流动人口管理部门登记，导致流动儿童的确切数据难以掌握，加上计划免疫的相关信息传递不畅以及家长对免疫接种的重要性认识不足，使外来儿童常常得不到及时的免疫接种，出现了建卡率、接种率低和相关传染病发病高等情况，同时，加上一些不良陋习的影响，也增加了他们中一些传染病的高发病率。今年上半年发生的麻疹疫情和下半年发生的霍乱疫情中多数病例都是外来务工人员，这也再次证实了对外来务工人员疾病防控工作的薄弱。同时经济快速发展，必要的卫生设施跟不上，如三格式粪池普及，河道淤泥的清理，居住空间的拥挤等都对传染性疾病的控制带来了极大的难度。

3、疾病预防控制力量薄弱和工作能力不足

虽然近几年来我市疾控中心在自身建设上取得了长足进步，但面对日益繁重的疾病预防控制任务和各种突发的公共卫生事件，常常显得力不从心。

首先，在人员编制上明显不足。目前，现有人员基本只能应付一些日常工作，而无法把工作重点放在“防”字上。今年我市接连遭受“麦莎”和“卡努”两次台风的袭击，造成部分地方积水和淹没，而市疾控中心由于人手不足，就无法对全市地表水卫生状况进行全面监测。根据有关部门规定，我市的疾控人员编制数还存在较大的差距，同时，在编人员业务素质参差不齐，也制约了工作的开展。

其次，经费不足也给工作开展带来了不小难度。根据有关数据统计，2004年市疾控中心获市财政拨款为121万元，占总经费的31.4%，其余68.6%要靠自身的创收来弥补。这就造成了实验检测设备上的更新滞后。目前市疾控中心许多年久失修、老化失灵的设备仍在一线服役，而且这其中都是必备常用设备，受此影响导致部分常规检测项目不能正常开展，严重影响了疾控中心工作能力的发挥。类似对一些常规职业中毒气体样品的检验由于自身条件的原因常常无法检测而须外送，给中毒鉴定和卫生监督工作带来了不便。

（二）卫生监督执法体系

市卫生监督所是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要监督执法机构。目前，该所有职工30人，其中具有卫生监督员资格的22人，现有工作用车三辆,承担着全市食品卫生、职业卫生、公共场所卫生、学校卫生、饮用水卫生、化妆品卫生、射线装置防护、消毒产品和一次性卫生用品、医疗固体废物、传染病防治等11个类别的卫生监督执法工作,并承担对全市的食品生产、公共场所经营、学校、医疗机构以及存在职业病危害的生产企业共计1.15万家单位的卫生监督管理。面对卫生监督对象不断增加、卫生监督面不断扩大的趋势，仅仅依靠现有的监督力量，已无法应付日益繁重的监督执法任务。

1、卫生监督网络不完善，监督执法覆盖率偏低

“卫生监督工作的重点在农村”，这是多年来我国卫生监督管理工作的重要经验总结。农村卫生监督工作开展的好坏，直接关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定。从目前我市的卫生监督工作来看，广大基层需要更多卫生监督执法机构，需要更多的经常性检查力量，需要更多的能在农村巡回进行卫生监督检查并在关键时刻“拉得上、顶得住、打得胜”的队伍。

2、卫生监督力量薄弱，难以实现监督检查的经常性、广泛性

目前，市卫生监督所将从事一线监督管理工作的15名卫生监督员分成6个工作小组，面对繁重的执法监督任务，只靠这6个小组来完成，犹如蜻蜓点水。日常工作中以抓案件的查处和无证经营的取缔、突发事件的调查以及专项整治和重大活动、节假日食品卫生安全保障工作为主，难以实现日常卫生监督检查的经常性、广泛性。特别是对广大农村地区的巡查，基本上只能做到“点到为止”，农村地区的食品卫生、职业卫生、医疗卫生的监管工作往往得不到有效保证，严重阻碍农村卫生事业的发展。广大农村地区的食品卫生，外来人员的无证

摊贩和流动摊贩管理，难度大，需要大量的人力物力，隐患甚多状况堪忧。

3、监督执法经费投入偏少，技术手段落后

市卫生监督所是一个监督管理类事业单位，经费纳入市财政预算管理，近几年来的财政拨款基本只能满足日常开支，按照卫生部的《县级卫生监督机构现场快速检测设备装备标准》和《浙江省卫生监督机构的现状和建设发展规划》要求，市卫生监督所在办公设备、取证工具、监督车辆、突发性中毒事件的现场快速检测仪器等的配备还与上述标准存在较大的差距，还不能完全适应我市卫生监督工作需要。

（三）基层卫生工作

目前，10个镇（街道）医院（卫生院）共有卫生防保人员58人，其中专职从事疾病预防控制工作的27人，专门从事卫生监督工作的16人，两者兼顾的15人。上述人员承担了大量的卫生监督检查、计划免疫、妇幼保健、健康教育、初级卫生保健管理、传染病及地方病防治任务，为我市公共卫生事业做出了重要的贡献。但是，肯定成绩的同时，我们也看到了许多不足。

1、基层卫生防保经费不足

基层卫生防保经费主要来自全市各镇（街道）的补助和各乡镇医院（卫生院）的投入。2003年，全市基层卫生防保经费预算约为150万，其中来自于各镇（街道）的补助是39.7万元，其余大部分经费都要依靠乡镇医院（卫生院）来弥补，如果按全市总人口48.3万计算，乡镇财政投入经费人均为0.82元，这和我市的经济发展水平极不相称。加上基层卫生防保工作的繁重，日常支出的庞大，就需要各乡镇医院（卫生院）投入更多的人力、物力、财力。由于基层防保工作的公益性，长期的入不敷出必然会挫伤各乡镇医院（卫生院）的积极性，此外，近几年基层卫生防保工作人员出现了年龄偏大、学历偏低和工资待遇偏低等现象，影响了工作的积极性，制约了我市基层卫生防保的发展。

2、基层卫生网络不完善，农村卫生防保力量薄弱

基层卫生防保的大量工作在农村，而目前我市农村还没有建立一个完整有效的卫生服务网络。我市近400名乡村医生目前的工作任务主要是处理一些简单常见的疾病的诊疗、保健工作，还没有承担起村一级举办家宴、儿保、妇保、预防接种等方面的基本卫生信息的收集和食物中毒等突发公共卫生事件的报告等公共卫生义务。

（四）医疗救治工作

医疗救治包括普通急救、传染病和其他生物、化学、职业中毒、食物中毒、意外伤害等专业救治工作，目前这项工作主要由平湖一院承担。近几年来，市一院先后建起了发热门诊、肠道门诊等功能区，提高了自身医疗救治能力。但是，一院的传染病区没有单独分设，与骨伤病区在同一幢楼房内，现有传染病房床位数只有28只。从这次急性肠道传染病病人收治情况来看，我市缺少一所传染病专科医院或者一个大型的、设备齐全的传染病区。

（五）妇幼保健工作

婚前医学检查、孕期保健和产前诊断及新生儿疾病筛检，是提高出生人口素质的三级预防措施，市妇幼保健所在这方面承担了大量的工作，特别是在保障母亲和婴儿健康方面，更是功不可没。但目前对婚前医学检查工作还缺少切实可行的措施，我市婚前医学检查率只有1％－2%之间；此外，流动人口中孕产妇、儿童的保健和妇科病普查工作难以普及。

二、当前面临的形势和任务

公共卫生体系的建立、健全是造福人民、造福子孙后代的事业。事实证明，公共卫生体系在保护和增进国民健康、促进经济和社会的协调发展中，发挥着越来越重要的作用。但是，当前我市的公共卫生事业面临的任务十分艰巨，主要体现在：

1、新时期疾病预防和控制任务仍然繁重。一些传染病曾经得到过有效的控制，但近几年来，由于经济全球化、外来人员大量涌入、气候变暖等多种因素共同作用下，传染病在较

短时间内又露出了狰狞的面目。科学证明，多数传染病具有爆发、流行的时间周期性，一段时期的沉寂，不能说明威胁消失，今年我市发生的麻疹和霍乱疫情以及外地流行的流脑和乙脑疫情都是明显的事例。此外，一些新的传染病(如艾滋病、SARS、禽流感、人感染猪链球菌病等)也不断被发现，加大了防控难度。同时，随着社会经济的发展、人口流动加速，也促使了区域性的疾病流行范围扩大，进一步增大了疾病预防控制工作的难度。因此，预防和控制各种传染病仍是我们今后相当长时间内重要的公共卫生任务。

2、随着人口老龄化、工业化进程的加快，工作竞争压力的加剧和人们生活习惯的改变等因素，致使许多慢性非传染性疾病剧增，这些新的卫生问题，成为疾病预防和控制的另一重大挑战。

3、疾病预防控制手段落后、应急反应和综合服务能力不足、人才匮乏等问题日益尖锐，特别是在基层，这些问题更加突出。多年来尽管各级政府给予高度重视，但由于长期经费投入不足，一些先进的疾病诊断方法、预防控制措施得不到及时推广应用。另外，器械设备陈旧简陋、公共卫生信息滞后、监测处理手段的落后，都严重影响和制约了公共卫生综合服务能力的提高。

4、随着食品中新的污染物不断被发现，以及不法分子在食品中掺假掺杂手段的不断改进，食品安全状况仍未能有效改观；经济的发展，大量项目的引进，也带来了新的职业危害因素；此外，“无证游医”、“医托”现象的屡禁不止等，也是急需加以解决的公共卫生问题。

5、随着社会的发展，人民生活水平的不断提高，城镇居民的健康意识不断增强，对健康要求日益增长。但现有公共卫生资源已经远远不能满足这种需要，人们越来越迫切地要求改善公共卫生服务的质量和水平。这些也给公共卫生建设提出了更多、更新的要求。

6、省委、省政府从落实“三个代表”重要思想出发，提出了“加快建设文化大省、卫生强省”的决定，省卫生厅围绕建设“卫生强省”目标，提出了建立健全县乡村三级公共卫生管理体系、建立健全公共卫生服务网络、建立健全农村公共卫生保障机制、建立健全农村卫生监督体系。这一目标势必成为我们当前公共卫生工作的战略性任务。

三、几点建议

面对当前我市公共卫生体系建设的现状和存在的问题，如何进一步发展和完善我市公共卫生建设，已成为当务之急。结合此次调研的结果和我市的实际情况，我们提出以下几点意见和建议以供政府参考。

（一）进一步加强对公共卫生体系建设的重要性和紧迫性认识

胡锦涛总书记指出，公共卫生建设工作，关系到最广大人民的切身利益，也关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现，必须下大气力抓好。最近，中共十六届五中全会提出的“制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议”中指出，必须强化对食品、餐饮卫生等的监管，保障人民群众健康安全；不断加大政府对卫生事业的投入力度，完善公共卫生和医疗服务体系；进一步提高疾病预防控制和医疗救治服务能力，努力控制艾滋病、血吸虫病、乙型肝炎等重大传染病，积极防治职业病、地方病；加强妇幼卫生保健，大力发展社区卫生服务；推进农村公共卫生和基本医疗服务体系建设。”因此，我们要充分认识加强公共卫生体系建设的重要性和紧迫性，坚持把这项工作作为实践“三个代表”重要思想的具体体现，作为落实科学发展观，建设全面协调可持续发展的新平湖的紧迫任务，作为关系人民群众切身利益的一件大事，采取切实有效措施，全面加快我市公共卫生体系建设步伐。

（二）进一步完善公共卫生网络，加大公共卫生建设力度

尽快构建一个全新的、能承载起基本职能的公共卫生服务网络体系以及完善市、镇（街道）和村三级的公共卫生服务网络体系。

1、完善市级疾病预防控制和卫生监督体系，整个疾病预防控制体系以市级为主体，以社区卫生服务和各类医疗机构为基础，形成对整个社会的全覆盖，承担起全市疾病预防控制的技术指导和监管职能。

卫生监督体系要按照省卫生厅建立县乡一体化的要求，以“划片设置，垂直管理”为原则，每2－4个乡镇或6－12万人口设立县级卫生监督派出机构。因此建议设立乍浦、新埭、新仓卫生监督分所和市区（包括三个街道和林埭镇）卫生稽查大队等分支机构，以全面开展辖区内的日常巡回监督检查，改变农村卫生监督不到位现象，增加农村卫生监督覆盖面，构筑保障我市人民群众身体健康和生命安全的防护屏障。

2、完善乡镇级防保工作网络

各镇（街道）医院（卫生院）要承担起辖区内公共卫生服务的实际运作职能，最大限度地满足广大农民的基本卫生服务需求，不断提高重大传染病防治能力。要从“重治轻防”向“预防为主、防重于治”的转变，增强对农村防保工作的重要性的认识。在继续做好防治结合、互为依托、相互促进的基础上，逐渐向综合提供预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导“六位一体”的村、社区卫生服务转变。

3、完善村级公共卫生网络的建设

村级自治组织应承担起本村范围内的公共卫生管理工作，而各村卫生室应当接受村“两委”、镇（街道）医院（卫生院）的管理和指导，并且承担起责任区域内村一级举办家宴、儿保、妇保、预防接种等方面的基本卫生信息的收集和食物中毒等突发公共卫生事件的报告义务，并协助上级机关做好健康教育和健康促进，协助建立和管理村民健康档案以及疾病预防控制等公共卫生工作。

4、进一步健全突发性医疗救治体系

要加大对突发性公共卫生事件的医疗救治投入，尽快建立一所传染病专科医院或者一个专门的、大型的传染病区，无论发生呼吸道传染病或肠道传染病疫情，都可以快速反应和积极收治。

（二）进一步加强公共卫生队伍建设，提高人员综合素质

公共卫生面临着繁重的工作任务，头绪多，难度大，责任重，必须配置足够的人力资源，以达到国家卫生部和省卫生厅对县级疾控中心、监督所和基层防保人员要求。建议人事部门增加市疾控中心、监督所的人员编制，更好地加强农村卫生工作力度，实现重心下移。另外，应当尽快提高人员综合素质。可以通过招聘大学应届毕业生、选调优秀医务工作者充实到基层防保队伍，使队伍充满活力；还可以鼓励在职人员加强学习，接受继续教育；必要时，可以请上级医疗单位的专家下基层业务指导、安排进修等。总之，应当利用一切可以利用的条件，充分挖掘队伍的潜力，不断更新知识，提高业务水平，强化服务能力。

（三）增加政府对公共卫生经费投入，完善保障措施

1、加强装备建设，依托科技，提高突发公共卫生的快速反应和处理能力。市财政应当继续加大对市疾控中心和卫生监督所检测仪器和执法装备的投入力度，各种仪器设备应以卫生部的《省、地、县级卫生监督机构现场快速检测设备装备标准》和《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》为标准来添置。此外，由于疾病预防和卫生监督执法都具有很强的实践性和鲜明的专业技术特点，需要快速准确的检测监测数据，因此，配备必要的实验检测仪器和现场快速检测仪器、交通工具、取证工具和技术装备，是提高公共卫生工作效率和保证卫生执法客观公正，提高突发公共事件应急能力的重要措施。

2、加大对基层防保经费的投入，落实各项卫生保健措施。尽管近几年来政府不断加大了对基层的公共卫生投入，但投入的增加和我市经济的发展还是极不相称，造成基层的卫生防保工作相对薄弱。要改变这种状况，不断提高对基层防保经费的投入。建议以市、镇两级财政补贴为主，各乡镇医院（卫生院）投入为辅，切实将预防、医疗、妇幼保健、康复、健康教育和计划生育技术指导等工作落到实处。

3、继续重视外来务工人员的卫生健康和疾病预防控制工作。外来务工人员已经成为我市经济建设的一支生力军，他们的健康状况将直接影响我市城市建设和经济的发展，因此，政府也应拿出更多的经费用于外来人员的卫生防保开支，让他们享受和本地市民同等的公共卫生待遇，他们的孩子也应纳入计划免疫接种的范围。此外，政府要重新定位管理思想，不再将农民工视为城市的“过客”，应用“居民管理模式”代替以往的“外来劳动力管理模式”，使他们真正成为城市的主人，并努力改善他们生活居住的环境条件和卫生设施。

（四）进一步做好妇幼保健工作

做好妇幼保健机构规范化卫生信息管理工作，强化对基层工作人员培训、指导和监督。积极探索婚前保健服务的新模式，加大宣传力度，提高群众接受婚检的自觉性，与相关部门协商开展婚姻登记和婚检一条龙、一站式服务；切实方便群众，改善婚检服务的环境、质量和态度，让婚检对象满意；探索流动人口中孕产妇、儿童保健管理新模式，将流动人口孕产妇、儿童保健纳入现居住地管理。

（五）加强卫生宣传教育，增强防病意识

关于我市乡村卫生组织一体化管理工作的调研报告 篇5

主任、各位副主任，各位同志：

我受市人民政府委托，向市十六届人大常委会第50次主任会议报告我市深化医药卫生体制改革有关情况，敬请审议。

一、主要做法和成效

（一）破机制，调结构，公立医院改革稳步推进。

一是建立现代医院管理制度。

构建法人治理结构，市成立公立医院管理委员会，全市公立医院实行由医管委统一领导的集团化管理模式。以市人民医院和市中医院为龙头，两大医疗管理集团分别成立理事会和监事会，形成决策、管理和监督相互配合、相互制约的新格局。二是破除“以药补医”机制。全市公立医院全部取消药品加成，除中药饮片和医院制剂外，所有药品实行零差率销售。医院减少的药品收入80%通过调整医疗服务价格，20%通过增加财政投入予以补偿，不增加患者实际医药费用负担。三是加大财政保障力度。全市公立医院全部按补运行的方式实行财政差额补助，公立医院发展建设支出由市财政统筹安排，承担的公共卫生服务给予专项补助，政府指定的紧急救治、救灾、援外支边等公共服务经费，政策性亏损市财政予以保障。全面化清基层公立医院历史性债务，先后为公立医院化债2584.2万元。四是改革人事薪酬制度。实行集团人员总量核定，推行集团成员单位由编制审批制管理向备案制管理方式转变，全面实施人员岗位管理。完善人事招聘制度，卫技人员招聘主体由人社局改为卫计委，并合理设置招聘条件、简化招聘程序，提高招录率。完善绩效考核办法，全面推行三级绩效考核，考核结果作为核定绩效工资总量、单位主要负责人年薪、财政统筹经费数额、职工个人绩效工资数额及晋升晋级的依据。今年1至8月，我市公立医院取消药品加成减少收入5781.24万元，调价增加收入4324.24万元，大型检查下浮减少收入329.94万元，改革后实际减少收入1786.93万元。与去年同期相比，门急诊人次增长7.8%，门诊均次费用增长3.08%，幅度环比有所下降，住院人次增长13.55%，住院均次费用下降2.24%，药占比下降9.94%。同时，通过委托第三方函调显示，各项指标平均满意度达97.53%。

（二）转模式，建机制，医疗管理集团规范运行。

一是组建医疗管理集团，创新医院管理制度。

以人民医院和中医院为龙头，按照一家三级医院、一家二级医院、若干一级医院模式组建两大医疗管理集团，全市所有公立医院全部纳入集团化管理，医疗管理集团履行公立医院经营管理职能，执行现代医院管理制度。两大医疗管理集团分别成立理事会和监事会。理事会下设综合科、业务科、财审科三个职能科室。市成立公立医院管理委员会，负责确立全市公立医院发展规划，行使医疗管理集团的重大事项决策权。公立医院管理委员会和两大医疗管理集团理事会、监事会之间形成决策、管理和监督相互配合、相互制约的新局面。

二是实行五个统一管理，转变医院管理模式。

两大医疗管理集团接受市医管委统一领导和卫计委行业管理，集团各成员单位在理事会领导和统一管理框架下相对独立运行、独立核算，集团内部实行“五统一”的一体化管理。统一发展规划。集团内部统一制定集团和各成员单位总体发展规划、发展目标，明确各单位功能定位、发展方向，既注重整体发展，更注重差别化发展，形成集团特色。统一人事管理。集团内部实行编制（岗位）统一管理、柔性流动，促进集团内部人员合理流动、有效使用，缓解人才缺乏问题。统一财务管理。集团成立会计核算中心，实行总会计师负责制，实行集中办公、分户建账，统一会计人员管理、统一会计核算、统一财务审核监督，切实提高财务效率。统一资源调配。集团内部医疗资源统一管理和调配使用，发挥集团优势，降低采购成本。对成员单位闲置的医疗设施设备根据需要统一调配使用，实现医疗资源使用效率最大化。统一绩效考核。集团内部各成员单位实行理事会领导下院长负责制和任期目标责任制，集团对医院、医院对科室、科室对个人实行三级考核，考核结果作为核定绩效工资总量和院长年薪的主要依据。

三是建立五大运行机制，提高医院管理效率。

医疗管理集团按照统一管理、独立运营、分工协作运营模式，构建协作、联动、高效、灵活的运行新机制。分工协作机制。集团内部形成协作联动工作机制。龙头医院对下级医院、龙头医院一级科室对基层医院、基层医院对村卫生室建立长期稳定的结对帮扶、对口支援工作机制。龙头医院每月组织不少于3名专家对结对医院巡诊、会诊、义诊，每月开展一次送医下乡。龙头单位一级科室每周到结对医院进行两次会诊、查房、教学活动。龙头医院每年派驻高年资主治医生或副主任医生全日制下基层对口支援，主治医生不少于半年，副主任医生不少于三个月，作为晋升晋级的刚性条件，基层医院临床科室、执业医师与辖区卫生室结对组成健康管理团队，每周固定不少于两个半天下村卫生室坐诊，切实提高基层医疗服务水平，方便群众就医，让百姓在家门口享受到优质医疗服务。分级诊疗机制。集团根据分级诊疗工作实施方案，制定具体实施细则，明确基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊具体要求、标准、流程、考核办法，利用卫生信息化资源，构建双向转诊平台，加强宣传考核，促进分级诊疗制度的有效实施。人才培养机制。集团内部建立统一的人才招聘、在职培训、进修学习、考试考核等机制并组织实施。基层医院常年安排人员到龙头医院进修，龙头医院和下级医院实行双向挂职交流，龙头医院的业务学习、专家讲座等辐射集团所有成员单位，集团统一组织学习、培训、考试考核，共同提高医疗水平。质量管理机制。集团成立质量控制中心，成员单位建立质量控制组织，完善集团质量控制体系，确保集团不断提高医疗质量和服务水平。技术共享机制。集团内部组建会计核算中心、病理中心、消毒供应中心，促进集团资源高度集约利用、质量提升。同时，在集团内部以龙头单位为技术支撑，以卫生信息化为依托组建远程会诊、教育、影像、临检、心电中心，实现集团内部技术资源共享互助和检查检验结果互认，促进“城乡一体化、资源集约化、管理同质化、发展均衡化”目标加快实现。

两大医疗管理集团自成立以来，已下派20名中级、副高职称医师到基层受援单位全日制对口支援，基层医院已有20名医师到龙头单位务实进修；人民医院6个一级科室、中医院4个一级科室对基层医院常规开展结对帮扶；两大集团各自的7个共享中心已规范运行；基层医院上转参合患者12900名，市级医院下转71名。基层整体医疗业务水平明显提高。

（三）实举措，明责任，分级诊疗制度全面推行。

今年初，我市全面启动分级诊疗工作，通过“一提升、双引导、双规范”，确保分级诊疗工作稳步推进，加快实现“引导考核制度化、就医秩序规范化、双向转诊普及化、资源利用最大化”目标。

“一提升”即提升基层医疗机构服务能力。一是改善基层医疗机构服务环境。在加快市级医院建设的同时，市财政进一步加大对基层医疗机构改造建设投入力度，积极推进乡镇卫生院、村卫生室示范化达标创建，基层医疗机构硬件设施得到明显改善，全市67%的乡镇卫生院建成省示范乡镇卫生院，所有村卫生室完成省标准化改造，20%的村完成示范化创建。在此基础上推进医疗生态环境改善工程，通过优化服务流程、改善服务态度、畅通“绿色通道”等，切实改善基层医院服务环境。二是加大基层医疗机构设施设备投入。自2011年基层医药卫生体制改革以来，市财政每年专门安排资金用于购置医疗设备。为全市所有乡镇卫生院配置血球计数仪、全自动生化分析仪、彩色B超和DR等设备，基本满足基层医院常规医疗服务需求。三是加快基层人才引进培养。一方面，通过委托培养、定向培养医学生和对招聘到基层医院工作的本科医学生实行奖励等办法，吸引更多专业人才到基层医疗机构工作。另一方面，加大现有人才培养力度，通过送出去、请进来等办法让现有人才有更多学习、进修的机会和空间。四是充分发挥集团化管理优势。通过组建以市人民医院和中医院为龙头的两大医疗管理集团，在集团内部建立对口支援、结对帮扶、技术共享、同质管理等制度，切实提高基层医疗服务水平。五是全面提升卫生信息化管理水平。在医疗管理集团内部以龙头医院为技术支撑，以卫生信息化为依托组建远程会诊、教育、影像、临检、心电中心，实现集团内部技术资源共享互助和检查检验结果互认，促进城乡医疗水平均衡发展。

“双引导”即强化医保政策引导、强化舆论宣传引导。一是强化医保政策的刚性引导。调整市级医院和基层医院起付线及报销比例，拉开基层医院、市级医院（市人民医院、中医院）、市外医院诊疗报销差距。二是强化对分级诊疗宣传的柔性引导。充分发挥媒体作用，做好政策解读，强化正面宣传，引导群众合理预期。同时，通过组建健康管理团队，建立市级医院医生驻镇、镇级卫生院医生驻村制度，在城区全面实施家庭医生制度，农村开展乡村医生签约服务，逐步建立家庭医生、乡村医生与居民间契约式服务关系，使医疗卫生服务关口前移、资源下沉。

“双规范”即规范分级诊疗制度、规范分级诊疗考核。一是规范分级诊疗制度。实行基层首诊负责制，严格转诊办理责任制，健全转诊信息登记报送制度，明确双向转诊流程，畅通转诊转院绿色通道，确保分级诊疗工作顺利推进。二是规范分级诊疗考核。加强分级诊疗工作日常管理，严格控制转诊率和平均住院日。强化分级诊疗工作督查考核，将基层首诊、分级诊疗和双向转诊列入医疗机构综合目标责任制考核，纳入等级医院复核评审指标体系，考核结果作为财政统筹经费下拨和医务人员绩效工资分配重要指标。

据统计，今年1至8月，市级医院住院病人同比增长5.45%，基层医院住院病人同比增长24.49%（中心卫生院同比增长6.01%，乡镇卫生院同比增长53.03%，分院同比增长48.49%），城乡医疗卫生资源得到合理有效使用，“小病不出村、常见病不出镇、大病到市级医院”目标正在逐步实现。全市新农合住院患者增长1.3万人次，补偿标准也有较大幅度提高，但人均住院发生额同比减少4.1%，人均补偿金额同比减少1.8%，新农合补偿支出减少330多万元，新农合资金使用效率有效提高。

（四）强管理，优服务，健康管理团队服务全面实施。

组建健康管理团队，推行家庭医生制度，着力构建“全科医生普及化、卫生服务网格化、慢病管理规范化、健康档案全民化”健康管理新模式，通过从健康管理团队的制度设计，到服务方式、服务内容，充分体现卫生服务关口前移、资源下沉，采取夯实基础和强化队伍并重、公共卫生与基本医疗兼顾、普惠化服务与个性化服务结合，切实提高健康管理团队服务的实效性，使卫生服务更加贴近基层、贴近群众。

夯实基层基础。一是加强三级卫生服务网底建设。推进村卫生室达标改造。市委市政府将村卫生室改造列入社会事业发展考核内容之一，市财政每年安排专项资金用于基层医疗卫生机构基础设施建设和村卫生室提档升级改造，采用以奖代补方式推进乡镇卫生院和村卫生室省示范化达标改造及自助式健康小屋建设。全市建成省示范村卫生室49家，自助式健康小屋12家，规范化改造村卫生室132家，同时配置系列医疗服务设施，使农村居民就医问诊环境得到很大改善。加快基层人才引进培养。通过委托培养、定向培养医学生和对招聘到基层单位工作的本科医学生实行奖励等办法，吸引更多的专业人才到基层医疗机构工作。通过送出去、请进来等办法让现有人才有更多学习、进修的机会和空间。与南通体臣卫校联办乡村医生专科班，定向培养乡村医生。同时，充分发挥集团管理优势，通过在集团内部建立对口支援、结对帮扶、技术共享、同质管理等制度，切实提高基层医疗服务水平。二是实施镇级医生驻村制度。镇级医生每周不少于2个半天驻村，居民群众不出村就能享受优质医疗服务。三是强化基础培训。建立市级健康管理团队技术指导组和专家组，开展以全科医学为基础的专项服务技能规范化分级培训，使健康管理团队的每个成员都能熟练掌握团队服务内容和服务技能，不断提高团队综合服务水平。

推行规范服务。对健康管理团队实行“六统一”管理。一是统一服务团队组建。全市组建由执业（助理）医师、护理、公共卫生医师和乡村医生等专业卫技人员组成的健康管理团队252个，每个团队不少于5人。每个团队以一个行政村为服务责任区域，确保每周2次驻村服务。二是统一服务模式。采取固定与流动、普惠与个性化、家庭医生制度和乡村医生签约相结合的服务模式，以村卫生室为固定服务场所，开展坐诊、健康宣教、培训指导等，以进村入户的方式开展巡诊、随访、发放健教资料，为居民提供常见病和多发病诊疗、建立健康档案、开展健康状况评估、实施健康动态化管理，全面实施责任区域以户为单位签约服务工作。三是统一服务内容。在开展基本和重大公共卫生及基本医疗服务的基础上，提供个性化服务。四是统一服务流程。按照宣传、签约、健康评估、发放联系卡、动态健康管理、台帐记录等工作程序统一服务流程。五是统一服务标准。做到“八个有”，即有一个服务场所，有一个宣传阵地，有一本宣传手册，有一张联系卡，有一只服务包，有一个公示栏，有一套台帐，有一张满意度测评表。六是统一服务考评。成立市、镇两级健康管理团队办公室，每季度对镇乡健康管理团队开展以“八个率”（签约率、建档率、慢病规范管理率、老年人体检率、产后访视率、重点疾病管理率、健教资料入户率、群众满意率）为重点的工作情况考评，及时发现和解决存在问题，促进整改提高。

经过积极探索和有效尝试，健康管理团队服务工作初显成效。一是健康管理团队全覆盖，健康守门人作用逐步显现。全市252个健康管理团队全面开展“一对一”签约和面对面健康管理服务，极大地增进了基本公共卫生、基本医疗服务的可及性与普及性。二是宣传培训全覆盖，服务能力和群众认知度不断提升。通过广泛宣传健康管理团队家庭医生式服务的惠民、利民、益民特点，使城乡居民对健康管理团队和家庭医生式服务的认知度不断提高，群众对健康管理团队的认知度和满意度达90%以上。三是注重团队服务实效，重点指标服务率不断攀升。全人群签约率67%，重点人群签约率达82%。慢性病随访率达100%，慢性病患者依从性不断提高，血压、血糖控制率达40%。老年人健康体检率达81%，比去年上升12%。四是产后访视工作得到加强。健康管理团队配备的1名女性医护人员充分发挥优势，产后访视等妇女保健服务得到有效落实。

（五）调规划，盘存量，卫生资源配置不断优化。

从满足城乡不断增长的居民医疗服务需求出发，根据适应发展、调整存量、优化增量、城乡统筹、特色鲜明原则，积极制订“十三五”区域卫生规划和医疗机构设置规划，进一步健全医疗卫生服务体系，优化卫生资源配置，积极启动市妇幼保健院建设，加快推进市精神卫生中心和残疾人托养康复中心建设，加快推进滨海医院建设，积极支持社会办医，在现有7家民营医院的基础上，计划在圆陀角设置一所民办的以康复为主的医疗机构，切实提高社会办医质量，引导非公立医疗机构向规模化、多层次方向发展，力争至2017年底，全市非公立医疗机构床位数不低于全市总床位数的20%。

（六）惠民生，促和谐，六大工程建设扎实推进。

一是扎实推进卫生信息化建设工程。

区域卫生信息平台基本建成，全市13家医院建成远程医学影像会诊中心和区域影像系统，实现基层医疗机构拍片、市级医院会诊信息化模式。龙头医院远程视频会诊中心与基层医院实现实时交流会诊。远程心电中心与上海新华医院实现实时联网。基层医院信息系统在第七人民医院成功试点，实现医院门诊、住院、收费、药房、检验、病历等全过程信息化管理。市、镇、村三级医疗机构实现新农合和医保联网实时结算。全市2000多台健康卡读卡器安装完成，首批8000张居民健康卡在吕四港镇试点发放。下一步，将全面推广基层医疗信息系统，全面发放80万新农合参合人员居民健康卡，加快推进移动查房、移动护理、移动输液、移动药房、自助服务等应用系统建设，搭建公共卫生系统管理平台，加快数据挖掘，推进卫生决策科学化、卫生管理精细化、绩效考核数字化。

二是扎实推进卫生强基工程。

基础建设不断加强。人民医院后勤综合楼结构封顶，第三人民医院病房楼即将竣工启用，东海、永和、聚阳等基层医院病房楼正在加快装修。示范创建深入开展。全市48家村卫生室全部完成省示范创建。6家乡镇完成两个规范化门诊建设，另5家乡镇正在加紧招标，预计年底前实现全市全覆盖。医疗单位创等升级成果喜人。人民医院确认为三级综合医院，中医院确认为三级乙等中医医院，第三人民医院转升二级医院。基层人才培养培训机制进一步健全。全科医生和住院医生规范化培训有力推进，医疗管理集团同质化管理规范运行，基层医院务实进修、培训、培养有计划、有效推进。学专科建设不断加强。全市共有省级重点专科 2个，南通市重点专科10个，南通市重点学科 1个，南通市重点建设专科4个，基层医疗机构有7个科室参评南通市基层医院特色专科。圆满完成国家“十二五”科技重大专项工作任务，获得江苏省卫生厅临床多中心课题2个，南通市科技局科技计划项目10个，南通市青年科研基金项目5个，启东市2015经济与社会发展应用研究立项课题2项。获得国家实用新型专利2个，完成科技成果鉴定2个并组织成果申报，获得南通市新技术引进奖二等奖1个，三等奖1个。发表学术论文230篇，发表中华级论文19篇，其他核心期刊论文36篇。撰写出版的书籍章节2篇。中医药特色服务不断放大。全市每个建制镇中心卫生院都建有特色鲜明、气氛浓郁的中医药综合服务区，顺利通过全国基层中医药先进单位国家级评审。第一届启东名中医评选圆满完成。国医大师贺普仁教授传承“贺氏针灸三通法”工作站在合作中心建立。对口支援工作深入推进。通过集团内部对口支援、结对帮扶，充分发挥龙头专家的传帮带作用、共享中心的高品质服务和信息化建设的传输会诊，基层整体医疗业务水平明显提高。

三是扎实推进乡镇卫生院医养结合转型改造工程。

适应社会老龄化发展趋势，在不影响基层乡镇卫生院从事基本医疗和基本公共卫生服务的前提下，鼓励符合条件的基层乡镇卫生院进行医养结合型转型改造，充分合理盘活存量资源，发挥资源最大效益。在去年聚南、东元、寅阳、西宁成功转型改造的基础上，今年继续推进乡镇卫生院医养结合转型改造，目前向阳分院改造工程已正式开工建设，民主分院改造工程和西宁养老院扩建工程正在加快前期筹备。

四是扎实推进医疗生态环境改善工程。

深入开展“阳光用药工程”。严格落实药品集中采购制、处方分析点评制、医疗服务信息公示制、大处方通报问责制、药物用量预警制、多方参与监管制，严控抗菌药物占比，严控病人均次医药费，有效预防和遏制医药购销领域商业贿赂行为，增强医疗服务的透明度和服务效能，提高科学合理用药水平。努力构建和谐医患关系。创新医患纠纷预防处置，在每个医疗机构建立医患关系沟通科，在中心以上医院设立具备摄录设备医患沟通谈话室，严格医疗事故和医疗纠纷责任追究。全面推进医疗责任保险制度，率先成立第三方调解组织——启东市医疗纠纷人民调解委员会，为加强医患沟通、解决医疗纠纷搭建新平台。成立至今，已受理案件69起，其中6件零赔付，立案66件，调解成功64起，2起司法诉讼，调解成功率96.97%。患者诉求累计1169.8万元，经调解累计赔偿312.2万元，其中保险赔偿198.37万元。积极改善医疗服务环境。优化服务流程，提高服务质量，建立“绿色通道”，全面推行迎宾式导医、一站式服务、全程式陪同服务模式。切实加强医院文化建设。建立医院健教文化长廊和病员休闲小区，营造温馨和谐的就医环境，切实提升医疗卫生服务满意度。

五是扎实推进卫生惠民工程。

“十大卫生计生惠民举措”广受群众欢迎和好评。12家健康小屋全部建成启用。11类43项基本公共卫生服务项目及重大妇幼卫生服务项目稳步推进，人均基本公共卫生服务经费达50元，公共产品实现公平可及。新农合筹资标准逐年提高，2015年人均筹资标准600元，其中个人缴纳120元，财政补助480元，参合率达99.96%，市内医院政策范围内住院费用报销比例达82.2%。全面实施按床日付费和按病种付费相结合的支付方式改革，今年1至8月，全市定点医疗机构人均住院发生额同比降低4.1%。新农合大病保障不断拓展，先后开展儿童先心病、白血病、终末期肾病、肺癌、胃癌等20种重大疾病救治，补偿比例达70%以上，今年已有1115人获重大疾病救治，补偿金额2300万元。累计分段递增补偿率大病医疗保险全面实施。对在基层医院住院的低保、五保户及农村70 周岁以上老人实施基本药物全免费，截至8月底，参合者因享受该政策而减少医药费支出359.29万元。

六是扎实推进沪启卫生合作工程。

市人民医院、中医院进一步深化完善与上海交通大学附属第一人民医院、上海同济大学附属第十人民医院的合作关系，通过专家坐诊、会诊，教学查房，人员进修，科研合作等，成效不断显现。市第二人民医院与南通肿瘤医院病理科成功合作。市妇幼保健院同上海市妇幼保健院、第十人民医院、南通市妇幼保健院对接，三家医院均愿意深度合作。合作镇社区卫生服务中心跟全国针灸泰斗——贺喜教授合作，揭牌成立“贺氏针灸三通法工作站”，让广大群众在家门口就享受到最优质的中医医疗服务。同时，充分发挥卫生信息优势，主动与上海知名三甲医院对接，开通远程教育、会诊系统，为上海优质资源辐射启东提供便捷平台，不断提升全市医疗教育和解决疑难疾病能力。

二、存在问题及对策建议

一是“三医联动”机制有待进一步增强。

目前，医疗、医保、医药隶属不同行业，三种医保在政策设定、管理层面和基金运行等方面均不同，条线政策制约较多，导致部分医改政策不能统一，药品虚高定价、流通紊乱现象难于彻底改观，影响改革整体效果。因此，建议参照福建三明市的医改模式，真正做到“三医联动”。

二是基层人才引进和招聘政策有待进一步放宽。

随着医改的进一步深入，卫技人才的引进成为增强医院内升动力的重要因素。虽然近年来，卫技人才总招录数在逐步增长，但受招聘开考比例、学历、年龄等限制，往往招聘需求大，实际招聘人员不足40%，尤其是研究生和紧缺人才基层医院更难招入。因此，建议调整基层医院招聘政策，放宽开考比例、学历、年龄等条件限制，加大研究生、到基层医院工作的本科毕业生奖励力度，为基层医院创造宽松的用人招聘机制。同时加大定向培养力度，缓解基层人才紧缺问题，促进基层医院可持续发展。

三是社会办医力度有待进一步加大。

目前，我市社会办医床位占比仅5.7％，离20％的目标尚有较大差距。因此，根据目前我市医疗机构布局，建议在圆陀角旅游度假区规划一所民办的康复护理院，既满足圆陀角旅游度假区配套需求，又增加我市社会办医床位占比。

四是基层医疗机构财政投入有待进一步加大。

目前，我市基层医疗机构实行补运行的财政投入机制，部分基层医院自身运行比较困难，对基础设施改造投入显得力不从心，如五院、部分基层分院（上次未列入）。同时部分医院的历史性债务尚未化解，运行困难，职工意见较大。因此，建议市财政增加投入，改善医院就诊环境（分级诊疗实施后，基层医院住院病人增多40％），同时化解部分基层医院历史性债务（包括历史形成的运行性债务）。还有每家10万元的省示范村卫生室建设补助，不能满足基本装修，希望能增加补助标准。还有本次公立医院改革，财政按20%补助公立医院的取消的药品加成为956万元，而调价减少收入1494.6万元，实际公立医院减少收入550万元，因此建议财政追加1000万元补助，否则将影响公立医院运行。

五是市精神卫生中心运行后建议调整财政补偿体制。

目前，精神科是三院的一个科室，财政拨款同综合医院同一体制，而精神科收入有限，且大部分为政府寄放病人，因此建议精神卫生中心建成后，核定编制，实行全额拨款和收支两条线管理。

三、下阶段工作打算

下阶段，我们将继续围绕深化医改6大类30项重点工作任务，修订完善两个卫生规划，规范运行两大医疗管理集团，稳步推进分级诊疗工作，加快推进卫生信息化建设，精心打造健康管理团队，努力让人民群众享受改革带来的实惠。重点做好以下几项工作。

一是进一步规范两大医疗管理集团运行。

一要进一步理顺集团管理体制、提高管理效率，切实按照五个统一管理和建立五大运行机制要求有序运行。二要加快推动医疗资源纵向流动，促进优质医疗卫生资源下沉。三要建立和完善集团会计核算、影像、心电、临检、病理、远程会诊等共享中心运行机制和业务覆盖范围。四要加强集团各成员单位分工协作，实现优势互补，形成整体合力，统一服务规范、优化服务流程，打造服务品牌。五要建立完善集团督查检查和考核评价机制，加强业务管理，努力实现集团内部同质化。

二是进一步促进分级诊疗工作制度化常态化。

一要进一步理顺工作机制，完善运行管理和上下协调衔接，畅通转诊渠道，方便群众就医。二要进一步完善考核考评和督查机制，确保分级诊疗工作落到实处、取得实效。

三是进一步推进健康管理团队工作。

一要营造浓厚氛围。广泛利用电视、报纸、宣传橱窗、宣传单等传播媒体和团队活动时间，宣传健康管理团队给群众带来实惠和便利，形成人人知晓并主动参与的良好氛围，提高全人群知晓率和重点人群签约率。二要加强日常督查。加强对团队服务工作的指导督查和季度考核，做到每旬督导全覆盖，及时反馈督查结果，及时宣传发现的亮点和创新。三要完善市级医师驻镇、镇级医师驻村制度，提高村级医疗机构服务能力和水平，确保实现医疗卫生服务关口前移到镇村，重心下沉到网底，使团队工作更贴近百姓、贴近健康，提高群众满意度。

四是进一步加强基层医疗机构服务能力建设。

一要按需配置一批比较先进的医疗仪器设备，提升基层医院服务能力。二要加快推进基层医院医养结合型改造。三要充分利用医疗集团优势，对市级医院闲置的医疗设施设备统一调配使用，实现医疗资源使用效率最大化。四要加大基层医疗机构人才引进力度，落实奖励政策。完善市、镇、村一体化管理制度，提高基层医疗机构服务能力和水平。

五是进一步推进人事和薪酬制度改革。

一要进一步建立和完善人事编制管理制度，完善集团内编制统一管理和人员柔性流动机制，全面实行人员岗位管理，不断完善人才招聘制度，努力引进高层次人才。二要进一步建立和完善绩效分配制度，实行分级考核，将收支结余分配奖励向提高绩效工资总量转变，重点向临床一线人员倾斜，合理拉开收入和分配差距，积极探索院长和业务骨干年薪制度，进一步调动医务人员积极性。