行政规范性文件监督

行政规范性文件监督（共8篇）

行政规范性文件监督 篇1

陕西省行政规范性文件监督管理办法

(修订草案征求意见稿)

目录

第一章

总则

第二章

制发规范

第三章

制发程序

第四章

备案审查

第五章

延期和清理

第六章

监督问责

第七章

附则

第一章 总则

第一条[立法目的]

为了维护社会主义法制统一，加强对行政规范性文件的监督管理，保证政令畅通，推进依法行政，建设法治政府，根据有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条[适用范围] 本省行政区域内的行政规范性文件的制发、备案及其监督管理，适用本办法。

省人民政府制发的行政规范性文件的备案，依据国家和本省有关规定执行。

涉及重大行政决策的行政规范性文件管理依照国家和本省重大行政决策相关规定执行。

第三条[用语解释]

本办法所称行政规范性文件是除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制发机关），为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

制发机关的内部工作制度、人事处理决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本办法。

第四条[基本原则]

行政规范性文件的制发、备案及其监督管理，应当遵循下列原则：

（一）维护社会主义法制统一；

（二）依照法定职权和程序进行，权责一致；

（三）保障和监督行政机关依法行使职权，维护公民、法人和其他组织合法权益；

（四）有件必备、有备必审、有错必纠。

第五条[层级监督] 县级以上人民政府负责对下级人民政府，本级人民政府工作部门、有关机构和法律、法规授权组织（以下简称政府部门）制发的行政规范性文件进行监督管理。

政府部门负责对管理机构和单位制发的行政规范性文件进行监督管理。

县级以上人民政府及相关部门应当履行层级监督职责，建立行政规范性文件管理统计报告、监督检查、通报、责任追究等制度。

第六条[职责分工]

县级以上人民政府负责合法性审核的部门、政府部门负责合法性审核的机构，在本级人民政府、本部门的领导下，具体负责本办法的组织实施。

县级以上人民政府负责合法性审核的部门应当协助本级人民政府作好层级监督工作，采取多种方式对行政规范性文件制发、备案及审查进行监督检查，发现问题及时予以处理和通报。

第二章 制发规范

第七条[制发主体]

下列机关可以制发行政规范性文件：

（一）省、市、县级人民政府和乡（镇）人民政府；

（二）县级以上政府部门；

（三）依据法律、法规的授权进行行政管理的组织；

（四）省人民政府派出机关；

（五）部、省双重管理和国务院驻陕有行政管理职能的单位。

县级以上人民政府负责合法性审核的部门可以依照本条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）项规定，编制本级制发行政规范性文件主体清单，经本级政府同意后予以公布。

第八条[精简文件] 制发行政规范性文件，应当注重针对性，讲求实效，内容相近的合并制发，严格控制行政规范性文件数量。

有下列情形之一的，不得制发行政规范性文件。

（一）法律、法规、规章和上级文件已经有明确规定的；

（二）现行文件已经有部署并且仍然适用的；

（三）可发可不发、没有实质性内容的；

（四）照抄照搬照转上级文件、以文件落实文件的。第九条[内容要求] 制发行政规范性文件，应当符合下列要求。

（一）结构科学、完整；

（二）内容合法、具体、明确；

（三）用语规范、简洁、准确；

（四）逻辑严密，具有可操作性。

第十条[名称要求]

行政规范性文件的名称和发布文种，可以用“办法” “规定” “决定” “细则” “通告” “公告” “通知”等，一般不得以命令（令）的形式发布。

行政规范性文件凡内容为实施法律、法规、规章和上级文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。

第十一条[技术规范] 行政规范性文件采用条文式结构的，其结构规范、条文表述规范、词语规范、数字使用规范、标点符号的使用规范参照全国人大法工委《立法技术规范（试行）》规定执行。

第十二条[技术规范] 行政规范性文件采用自然段落形式结构的，其格式依照《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）规定的公文正文格式执行，词语规范、数字使用规范、标点符号的使用规范参照全国人大法工委《立法技术规范（试行）》规定执行。

第十三条[禁止内容]

行政规范性文件的内容，不得规定下列事项。

（一）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费和征收、减免税费等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明；

（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（四）超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；

（六）违反法律、法规、规章和上级文件规定的其他事项。

第十四条[有效期设定] 行政规范性文件应当按照下列要求规定有效期。

（一）一般行政规范性文件的有效期不得超过5年；

（二）行政规范性文件名称冠以“暂行”或者“试行”字样的，有效期不得超过2年；

（三）规划安排部署阶段性工作的行政规范性文件，应当依照规划期间和安排部署工作完成的最后时限，规定有效期；

（四）实施法律、法规、规章和政策的行政规范性文件，上位依据规定有效期的，规定相应的有效期；上位依据未规定有效期的，可以不规定有效期。

有效期是行政规范性文件到期前未废止、修改、宣布失效或者延长有效期，到期时自动失效的一项动态清理机制，不作为行政规范性文件在有效期内不得废止、修改或者宣布失效的认定依据。

第十五条[施行日期]

行政规范性文件有效期的开始时间，一般应当自发布之日起30日后起算。

行政规范性文件因保障国家安全、重大公共利益等特殊需要的，有效期的开始时间可自发布之日起起算。

行政规范性文件有效期的开始时间不得溯及既往，但为了更好保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

第十六条[废止规定] 行政规范性文件应当明确本文件生效后同时废止的有关规范性文件名称。

第三章 制发程序

第十七条[起草要求]

起草行政规范性文件，应当科学规范、过程公开、民主参与。

起草行政规范性文件，制发机关应当充分调研论证，采取多种形式听取行政相对人、有关单位以及专家、学者的意见，必要时可召开论证会或者听证会。对所征求的意见、建议，制发机关应当研究处理；对分歧意见，制发机关应当进行协调；协调不一致的，应当予以说明。

起草重要的行政规范性文件应当将调查研究、评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布作为制发的必经程序。第十八条[调查研究]

行政规范性文件起草调查研究时，应当对制发行政规范性文件的必要性和可行性、涉及事项现状、拟解决的问题和相应设定的主要制度措施的合法性和合理性等内容进行研判。

第十九条[评估论证] 行政规范性文件起草评估论证时，应当对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。

评估论证结论要在起草说明中写明，作为制发行政规范性文件的重要依据。

第二十条[听取意见] 行政规范性文件起草听取意见时，应当采取书面征求意见以及召开座谈会、论证会、听证会等方式，听取有关行政机关和行政相对人、相关领域专家的意见，并可以根据的需要，专项听取司法机关和人大代表、政协委员等的意见和建议。

第二十一条[公开征求意见] 行政规范性文件起草公开征求意见时，除依法需要保密或不予公开的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，应当向社会公开征求意见。

公开征求意见的期限一般不得少于20日。

第二十二条[文件报审]

报请县级以上人民政府制发的行政规范性文件，起草部门应当提交下列材料。

（一）制发请示；

（二）行政规范性文件草案；

（三）合法性审核意见；

（四）公平竞争审查意见；

（五）包括制发的必要性与可行性、制发依据、拟解决的问题、制定过程、征求意见及采纳情况、主要问题的说明等内容的起草说明；

（六）与行政规范性文件制发相关的其他材料。第二十三条[合法性审核] 制发机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。

制发机关负责合法性审核的部门或者机构要对文件的制发主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。

未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

第二十四条[前置审查] 乡（镇）人民政府制发涉及公民、法人或者其他组织重大利益的行政规范性文件，应当经所在的县级人民政府负责合法性审核的部门实施前置审查。第二十五条[审核审查期限]

行政规范性文件的合法性审核、前置审查应当在5至20个工作日内完成，特殊情况除外。

第二十六条[集体研究讨论] 制发行政规范性文件实行集体研究讨论制度。

县级以上人民政府制发的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。

政府部门制发的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。

集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

第二十七条[三统一] 行政规范性文件经审议通过或批准后，应当按照行政规范性文件管理要求，由制发机关统一登记、统一编号、统一公布。

行政规范性文件不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

第四章 备案审查

第二十八条[备案机构]

制发机关应当指定专门机构和人员处理行政规范性文件备案事务，并建立行政规范性文件备案工作程序和制度。

第二十九条[备案要求]

制发机关应当自行政规范性文件发布之日起30日内按照下列要求报送备案。

（一）各级人民政府制发的行政规范性文件报上一级人民政府备案；各级政府部门制发的行政规范性文件报本级人民政府备案。

（二）省以下垂直管理单位制发的行政规范性文件，除报送有隶属关系的机关备案外，应当同时抄送所在地人民政府备案。

（三）部、省双重管理和国务院驻陕单位制发的行政规范性文件，应当向省人民政府报送备案。

（四）行政规范性文件的制发机关为多个政府部门的，由主办的政府部门报送备案；制发机关中的单位不隶属于同一个机关的，由制发机关分别报送备案。

（五）部门管理机构和单位制发的行政规范性文件向管理部门报送备案。

报送和抄送政府备案的行政规范性文件，径送政府负责合法性审核的部门。

第三十条[抄送规定]

市、县级政府部门将行政规范性文件报送本级人民政府备案时，应当同时抄送上一级人民政府业务主管部门

第三十一条[备案材料] 报送备案行政规范性文件，应当提交下列材料：

（一）行政规范性文件备案报告1份；

（二）行政规范性文件正式文本2份、电子文本1份；

（三）行政规范性文件的起草说明1份；

（四）制发机关负责合法性审核的部门或机构的制定审核意见1份。

第三十二条[备案受理]

报送备案的行政规范性文件符合本办法第三十一条规定的，受理审查；不符合规定的，通知补充材料或者予以退回。

第三十三条[审查标准]

对报送备案的行政规范性文件，依照有关法律、法规和本办法的规定进行审查。

第三十四条[审查方式]

上级人民政府可以通过责令审查、指定审查、直接审查等方式监督下级人民政府的行政规范性文件备案审查工作。

第三十五条[联合审查]

备案审查除由政府负责合法性审核的部门直接进行外，可以由政府负责合法性审核的部门与有关部门联合审查，共同提出审查意见。

第三十六条[审查协助]

政府负责合法性审核的部门对报送备案的行政规范性文件进行审查时，需要制发机关提供相关材料或者说明有关情况的，制发机关应当在接到通知后7日内，报送材料或者说明情况；需要有关单位协助审查或者征求有关单位意见的，有关单位应当在规定时限内回复书面意见。

第三十七条[审查期限]

行政规范性文件备案审查，应当自收到备案件之日起30个工作日内完成；对专业性比较强或者情况特殊的，可以延长审查期限，但延长的期限不得超过15个工作日。

第三十八条[纠错]

备案审查中，发现报送备案的行政规范性文件存在违法或者不当情形的，政府负责合法性审核的部门应当向制发机关发出纠错意见书。

第三十九条[纠错]

制发机关应当自收到纠错意见书之日起30日内自行改正，并书面回复办理结果。逾期不改正或者拒不改正的，政府负责合法性审核的部门应当报请本级人民政府予以撤销或者改变；行政规范性文件超越法定权限，同法律、法规、规章、国家政策相抵触的，政府负责合法性审核的部门应当直接予以撤销。

第四十条[目录报送]

制发机关应当于每年1月底前，向受理备案的政府负责合法性审核的部门报送本机关上一制发的行政规范性文件目录。

第五章 延期和清理

第四十一条[延期规定] 行政规范性文件标注有效期的，若在到期后需要继续执行的，应当在有效期届满6个月前，由起草部门对行政规范性文件执行情况进行评估并提出延长有效期申请。

第四十二条[延期期限] 行政规范性文件到期后需要继续执行的，应当由制发机关作出延长有效期的决定，延长有效期的期限最长不超过5年。

第四十三条[清理方式] 行政规范性文件在依照有效期进行动态清理的同时，应当根据需要适时开展全面清理和专项清理。

第四十四条[清理组织] 行政规范性文件的全面清理，由政府负责合法性审核的部门组织，行政规范性文件的专项清理，由职能部门负责清理，涉及多个部门的，由主要部门牵头负责清理。

第四十五条[清理实施]

政府制发的行政规范性文件清理，由起草部门负责具体清理，提出清理意见后由清理组织部门复核后报本级政府审定。

部门制发的行政规范性文件清理，由部门按照清理要求自行开展清理，清理结果报清理组织部门。

第四十六条[清理公开和备案] 行政规范性文件延期决定和清理结果应当向社会公布，并报送政府负责合法性审核的部门备案。

第六章 监督问责

第四十七条[公众查阅]

公众有权查阅已经公布的行政规范性文件。

制发机关应当在其办公场所提供本机关发布的行政规范性文件，供公众免费查阅。

第四十八条[备案公开]

受理备案的政府负责合法性审核的部门应当建立行政规范性文件数据库，向社会公布经审查予以备案的行政规范性文件。

第四十九条[异议处理]

制发机关接到公民、法人或者其他组织对本机关制发的行政规范性文件提出质疑或者修改建议的，应当予以核实;行政规范性文件确有问题的，制发机关应当自行改正或者撤销。

政府负责合法性审核的部门接到公民、法人或者其他组织举报有关行政规范性文件存在问题的，转送制发机关核实处理，制发机关应当在规定时间内回复处理结果；必要时，政府负责合法性审核的部门可直接审查处理。

第五十条[定期通报]

政府负责合法性审核的部门应当定期对制发机关报送行政规范性文件备案审查情况进行通报。

第五十一条[考核评价] 县级以上人民政府应当将行政规范性文件制发和监督管理工作作为法治政府建设的重要内容，纳入法治政府建设考评指标体系。

第五十二条[责任追究]

制发机关违反本办法规定，由本级或者上级人民政府责令限期改正；不按本办法规定报送备案、1年内制发2件及以上违法的行政规范性文件，或者明显违反法律规定的，予以通报批评；造成不良后果的，对其主要负责人和直接责任人依法给予行政处分。

第五十三条[责任追究]

政府负责合法性审核的部门未按本办法规定对行政规范性文件进行制定审核、备案及审查，或者对发现的问题不予纠正的，由本级人民政府责令其限期改正，给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，对其负责人和直接责任人依法给予行政处分。

政府部门负责合法性审核的机构未按本办法规定对行政规范性文件进行制定审核、报送备案，或者经其审核的行政规范性文件发布实施后被发现仍然存在违法问题的，由其部门对直接责任人给予批评教育；情节严重、造成不良后果的，对直接责任人依法给予行政处分。

第七章 附则

第五十四条[参照执行]

省以下垂直管理单位对本系统行政规范性文件的监督管理，可参照本办法有关规定执行。

第五十五条[配套规定]

制定审核、备案及审查等行政规范性文件管理涉及的具体事项，由省人民政府负责合法性审核的部门另行规定。

第五十六条[施行日期] 本办法自2007年3月1日起施行。2002年3月25日省人民政府发布的《陕西省行政机关规范性文件备案规定》同时废止。

行政规范性文件监督 篇2

事业单位会计核算根据单位实际情况, 采用收付实现制和权责发生制。企业会计均以权责发生制为会计核算基础。在会计要素构成方面, 预算会计要素分为五大类, 即资产、负债、净资产、收人和支出。企业会计要素分为六大类, 即资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润。即使相同名称的会计要素, 其内容在预算会计与企业会计上也存在较大差异。

在预算会计中, 固定资产一般应与固定基金相对应, 固定资产不计提折旧, 对外投资一般与投资基金相对应, 对专用基金实行专款专用办法, 一般不实行成本核算, 即使有成本核算, 也是内部成本核算, 没有利润及利润分配的核算等, 这些均与企业会计有明显差异。行政事业单位资产负债表月报的平衡等式通常为“资产+支出=负债+净资产+收入”, 它不同于企业资产负债表。行政事业单位收付实现制下的收入支出表, 也与权责发生制下的企业利润表存在显著差异。

二、行政事业单位会计核算体系存在的问题

(一) 法律法规的执行缺乏刚性监督机制

事业单位的会计工作薄弱, 大部分的事业单位没有制定严格的会计核算制度, 会计核算制度不科学也不严谨。即便是有, 也没有按照规定制度进行操作, 执行力度过低。在会计核算制度的执行上存在着很多的盲点, 使得财务人员在会计核算上存在投机取巧的行为, 影响会计核算制度的执行。尽管《会计法》、《现金管理条例》、《预算法》、《行政 (事业) 单位会计制度》等相关法规对弄虚作假者和会计核算不规范行为作了许多规定与限制, 但受到法律制裁的却很少, 造成一些单位有法不依, 法规形同虚设, 给会计核算中的不规范行为提供了宽松的环境。少数财务人员业务水平不高, 对法规知识缺乏了解, 法制观念淡薄的现象严重, 对违法违规的严肃性认识不足。在监管方面, 单位内部、社会、国家三类监督之间对会计核算的监控缺乏协调和配合, 很难形成有效的合力。监管部门对各项管理制度执行情况的督促、检查不够及时, 对违纪违规问题的处罚力度不够, 致使有些问题长期得不到纠正。

(二) 预算和监督执行缺乏约束力

事业单位在编制部门预算时, 停留在自己既得利益上, 力争在上年基数上有所增长, 实际工作中没有按零基预算进行编制, 影响了部门预算编制的准确性。有的预算单位在资金使用中, 支出控制不严, 超支浪费现象严重。有的预算单位在项目支出资金管理上, 基本支出和项目支出界定不清, 用项目支出来弥补基本支出经费的不足, 用于维持日常公用支出, 没有做到专款专用。

事业单位内部缺乏完善的监督管理制度, 相互之间缺乏相互制约和互相检查, 导致了会计核算没有按照规则进行, 会计信息的质量很难得到提高, 甚至会产生违法、舞弊等现象的产生。由于受到事业单位人员编制的限制, 事业单位会计部门之间常常存在着一个人担任多个会计职位, 不相容的职位没有相互分开。而事业单位领导有没有完善的财务管理的经验知识, 对于会计工作不能准确无误的进行检查, 这样会计的监管就会产生问题, 使得会计信息失真的现象严重。甚至有些单位不但不认真执行内部监督控制制度, 还借工作之便进行专项资金的挪用, 公款私用, 给事业单位有效的会计核算带来了巨大的影响。

(三) 缺乏规范的预算管理制度

事业单位实行了会计集中核算之后, 实现了财政资金的集中收付和集中管理, 使事业单位财政资金分散管理的现状得到了良好的改善。但是, 目前的预算管理制度仍旧不完善, 在预算的编制或者执行的过程中仍旧存在着许多的问题, 事业单位从自身的利益出发, 使得所编制的财务报表缺乏可靠性和有效性, 使财务预算的执行的难度也越来越困难。有的事业单位在资金的使用中, 对于支出控制的力度不严格, 超支和浪费的现象普遍的出现。并且在资金的使用中, 基本支出和项目支出的界定不清, 没有做到专款专用。此外, 由于事业单位由于预算监管制度也不完善, 使得预算执行力度相当的薄弱。

三、完善行政事业单位会计监督体系的对策

(一) 建立事业单位内部控制责任制

事业单位内部控制要从事业单位自身的特点和工作性质等方面出发进行完善。明确各个岗位的职责, 完善财务会计的运作流程, 科学进行业务流程的设计, 规划监督的各项内容, 落实“收支两条线”的政策。根据国家规定的各种法律法规、制度政策, 结合事业单位的实际情况, 建立各种财务核算制度和相应的管理制度, 包括对人员在岗职责的规定、账务处理的程序、内部相应的牵制制度、财务审批的制度等等。对于不相容的职务相互分离, 分级别进行授权。同时, 建立内部相应的稽核机制和监督机制, 反应出实施过程所存在的问题, 并且提出解决的方案。

(二) 完善事业单位会计监督约束机制

由于当前我国的审计和监督能力受到人力资源的限制, 可将事业单位按大、中、小型分别实行不同层次和方法的监督管理, 大型事业单位应委派监事会或财务总监;中型事业单位应委派财务总监或实行会计委派制。实行事前、事中、事后的会计监督。国家及财政部门通过严格审核单位预算、检查单位的制度建立, 达到事前监督;上级财务主管部门以及财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门要充分发挥自身的监督职能, 对事业单位的财务活动进行事中和事后监督, 加大对违法、违规行为的单位负责人及相关责任人员的责任追究力度, 促使各单位高度重视内部会计监督。监督应当以事业单位会计信息质量为主。各事业单位会计信息质量的好坏直接影响整体的社会经济秩序, 财政部门作为管理会计工作的职能部门, 应当承担起监管的职责。

(三) 完善事业单位内部预算管理机制

全面推进事业单位的财政预算改革, 合理划分基本支出和项目支出, 明确其使用规定, 实行部门的预算制度, 建立国库的单一的账户制度, 构架完善的政府采购的公共财政框架。预算管理是财务管理的中心内容, 财务预算贯穿于整个财务工作之中。财务预算管理制度的增加, 意味着财务管理的内容将会更加的丰富。加强预算管理, 进行科学的预算编制, 部门要根据上级的收支规模的批复进行预算的编制, 对于批复的项目支出, 要科学的制定项目的进度, 保证项目的实施有计划、有预算。对预算执行的整个过程进行监督管理, 及时反馈实际执行中存在的问题并且及时的解决。办理好日常收支和资金拨付业务, 要严格按照预算的进度制定, 并且根据执行情况, 及时对于支出明细进行及时的调整。

(四) 提高事业单位会计人员的职业道德水平

选择那些具有较强的责任心和事业心, 具有较高业务素质的人员承担稽核工作, 注重诚信, 坚持原则, 不能弄虚作假, 要对实体财务流转过程和经营成果进行如实反映。会计人员的继续教育必须得到会计主管部门的重视, 对会计人员进行严格考核, 促进其业务水平的提高。用各种相关制度对会计人员的工作行为进行制约, 保障会计诚信, 促使会计人员认真贯彻和落实国家的相关制度和法规, 做到客观公正, 坚持准则, 爱岗敬业。

摘要：由于我国行政事业单位会计制度存在着先天不足, 其会计核算在实际工作中存在诸多问题, 不能客观真实有效地反映出单位财务会计状况, 随着我国行政事业单位体制和管理的改革, 有必要对行政事业单位会计核算中不符合社会主义市场经济体制的因素予以改革。事业单位逐渐形成了新的监督体系, 即社会监督、政府监督和单位内部监督三位一体的新形势, 因此会计监督工作得到了更好的发展, 但是事业单位会计监督中仍然存在着很多问题和不足。为了使事业单位的会计行为得到进一步规范, 同时使事业单位会计信息的质量得到提高, 必须加强事业单位的会计监督。

关键词：事业单位,会计核算,监督体系

参考文献

[1]刘明志.浅谈行政事业单位会计风险及其防范.财会研究, 2010 (2) .

[2]张界平.完善会计监督的几点思考[J].商业经济, 2006 (2) .

[3]崔晰.事业单位会计核算体系规范问题探讨[J], 现代经济信息, 2011 (24) .

行政规范性文件监督 篇3

一、当前工商行政管理法治监督中存在的问题

法治监督是由法定机关和人员依照一定的程序，对行政执法机关及其工作人员的行政行为进行检查、评议、督促、纠正的活动。工商行政管理机关恢复建制30年来，法治监督伴随着依法行政的进程和工商事业的发展而逐步规范，大体上经历了三个发展阶段：一是确立阶段(1989—1996)。随着《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》等一系列重要法律、法规的出台，工商行政管理机关初步确立了以推行行政执法责任制为主要内容的法治监督雏形。二是发展阶段(1996—2004)。1996年确立了依法治国的方略，1999年国家工商总局出台了《工商行政管理机关工商执法监督规定》，以此为标志，工商行政管理法治监督工作逐步走上了规范有序的发展道路。三是推进阶段(2004至今)。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，同时，国家制定了一批规范政府行为的重要法律、法规，着力从实体和程序相结合的角度，建立和完善对行政行为进行事前、事中和事后全方位规范和监督的机制。各级各地工商行政管理机关依据依法行政的本质要求，相继制定出台了一系列的监督制度和保障措施。进一步明确和细化了监督的范围、程序、方法等内容，初步构建了一个较为完备的工商行政管理法治监督体系，在具体的监督实践中，取得了一定的效果。

在肯定成绩的同时，我们也应当清醒地看到，从当前依法行政的行政理念、与时俱进的发展思维、全面规范的履职要求来审视当前的工商法治监督的现状，还存在着监督范围不明确、程序不健全、措施不足、效力不够、能力不强、水平不高等问题，制约着监督作用的全面有效发挥。具体表现为：

(一)监督理念缺失导致了监督虚无的倾向。系统内普遍缺乏被监督的思想意识和价值观念，缺乏主动接受监督的法治精神。未能真正树立起正确的监督理念。未能处理好依法行使职权与接受监督之间的关系，导致了监督流于形式。存在着虚无主义的倾向。一些执法人员特别是领导干部存在一些错误的思想和认识：一是“监督无用论”。认为在目前的工商行政管理体制机制下，执法监管才是根本，是硬任务；法治监督依附于执法监管，是软任务。同时。法治监督属于内部的局部的调节与完善，发挥不了太大作用。不能从根本上解决队伍建设和执法监管中的问题。二是“行政成本论”。认为强化监督增加了办事程序与环节，增加了行政成本与行政相对人的办事成本。影响了行政机关履行职责的效率。三是“和谐关系论”。认为法治监督从形式上说是故意挑刺、找茬，容易引发矛盾，产生对立情绪，影响了内外部和谐关系的构建，不如正面引导等形式来得有效。而从监督主体来看，其理念上同样存在着一些偏差，表现为不愿监督、不能监督和不敢监督，影响了法治监督的成效。由于监督理念的缺失，导致了一些执法机关和执法人员假公济私，滥用权力。对公共目标和公共利益造成了危害。导致了一些执法人员在行使行政权力的过程中出现了违法违纪行为，引发了行政复议以及行政诉讼等。

(二)监督机制不畅导致了监督无序的倾向。工商行政管理法治监督机制不畅，监督未能真正实现有章可循、有据可依，属于“粗放型”的监督模式。一是监督内容不确定。长期以来把监督的重点放在对案件查处的监督上，对其它行政行为，如行政监管行为、行政维权行为以及机关内部行为未予以足够重视并实施有效监督。二是监督依据不充分。监督未能真正实现“依法而为”，未能在法律层面建立起一套完备实用的法治监督制度，将监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩罚手段、运行程序、协调方式等予以明确。从而为监督活动的开展提供充分的依据与必要的支撑。三是监督网络无合力。工商法治监督由外部监督和内部监督构成，外部监督有人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督等形式，内部监督有纪委、监察、法制等多个部门负责。监督主体和监督渠道的多元化在表面上构筑了一个严密的监督网，但在实际运行中。由于没有统一的监督工作机制，监督主体职责、分工不明、主次不清。关注权力运作的角度不同，以及相互间缺乏协调配合等因素，使这样的监督网络难以形成监督合力，甚至出现相互推诿，导致了监督“负效应”的产生。四是监督主体无权威。作为内部监督主体的法制部门。作用发挥不够充分。除了在实施上级对下级的层级监督中，监督权威能够得到一定的保障外，在开展同级监督中，由于与被监督部门的级别一样，导致了监督的权威性不够。

(三)监督方法单一导致了监督失效的倾向。监督的形式、监督的手段与依法行政的要求和新的执法监督形势之间存有差距。一是重实体监督，程序监督不够。习惯于把监督重心放在执法的实体问题上，而对程序上是否符合法定要求不做过多的探究。二是重合法性监督。合理性监督不够。重点关注的是执法权的行使是否具有合法性，工商行政管理机关是否依法定职权作出行政行为，而对该行为是否合理、公正，还未形成有效监督。三是重事前和事后监督，事中监督不够。行政行为的跟踪监督制度尚未完全确立，认为监督就是查错纠偏，忽视了事前监督和事中监督这两个最重要的环节。导致违法行为得不到有效预防和控制。四是重对事的监督，对人的监督不够。由于受各种原因的制约，对于监督中发现的违法违规行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少。虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受到相应的惩处，削弱了监督的严肃性与威慑力。

二、当前工商行政管理法治监督的重点

加强工商行政管理法治监督，必须紧扣工商职能和依法行政的要求，把监督的立足点放到尽心尽力维护公平竞争的市场秩序，尽心尽力保护消费者的合法权益上来。当前，工商行政管理法治监督应突出四个重点：

(一)围绕履职尽责要求，加强对行政监管行为的监督。从工商行政管理机关的职能看，国家赋予了监督管理市场主体经营行为、交易行为和维护市场经济秩序等法定职能，监管是核心和基础。监管使工商机关建之于法、存之于法、兴之于法。加强对行政监管行为的法治监督。是保证工商行政管理机关全面正确履行各项职能的重要途径，也是提升依法行政整体水平的有效举措。当前。从法律法规的要求和基层执法的现状看，加强对监管行为的法治监督，既要监督法定职责的履行情况，也要监督监管行为和监管结果，促使监管工作合乎三项标准：一是坚持依法监管，杜绝随意监管。树立“法无授权不可为”的行政理念，严格按照法定权限和程序行使监管职能，不得突破法律法规的授权和约束而随意行政，不得将部门或小团体的利益、个人的主观臆断凌驾

于法治之上。二是坚持主动监管，杜绝消极监管。行政法律关系的特点决定了行政职权和行政职责的统一性、法定性。行政职权一经确定。必须依法行使到位。否则就是行政不作为。坚持主动监管。就是不仅要对社会公众投诉举报的事项进行及时处理，更要根据法律的要求，主动地履行职责，构建能动工商、有为工商。三是坚持有限监管，杜绝越权监管。主动监管倡导工商监管要有所作为，有限监管则强调要有所不为，两者并不矛盾。坚持有限监管，就是执法人员在具体行使监管权时，必须遵循法律对监管主体、范围、程序、措施的限制性规定，找准职能定位，明晰职责所在。防止错位、越位。

(二)围绕合法合理要求。加强对行政处罚行为的监督。合法合理是工商机关行政执法工作必须遵循的重要理念。合法行政是工商工作的生命线，合理行政是合法行政的有益补充，也是一种更高标准和水准的依法行政。随着全社会法治观念的逐步增强。执法相对人在重视合法行政同时。更加关注合理行政，关注具体行政行为是否“公平、公正、恰当、合乎情理”。为此，在对行政处罚行为实施监督的过程中。也要遵循合法合理的原则。一是加强对执法程序的监督。坚持程序合法与实体合法并重。将程序合法作为行政行为是否合法的形式要件。看执法过程中是否跨越或颠倒了法定的必经程序，是否保障了相对人应享有的合法权利。二是加强对执法依据的监督。看执法工作是否以事实为依据，以法律为准绳，是否正确适用了法律条款，防止依据已经过时、失效或尚未生效的法律规范作出具体行政行为。三是加强对执法手段的监督。即作出的行政执法决定要切合实际，是否准确运用了行政建议、行政告诫、行政警示、行政处罚等手段，使行政执法得到有效执行。四是加强对执法尺度的监督。即正确把握自由裁量权。处罚尺度必须符合案件事实、违法情节轻重及当事人的具体情况，符合社会公共利益和立法目的，防止忽松忽严，畸轻畸重，权力滥用。

(三)围绕公平正义要求，加强对行政维权行为的监督。促进公平正义，实现社会和谐，要求我们审慎看待工商维权工作，牢固树立为民维权、促进发展、共创和谐的思想，努力实现依法行政与合理行政、履行职责与维护权益的有机统一。也就是说。工商工作必须更多地从“民本位”的角度。从促进社会和谐发展的高度，重新定位工商机关与监管服务对象的关系，把维护公众权益和公共秩序作为主要目的和职能基石。为此，加强对行政维权行为的监督势在必行：一是以监督促依法维权。即按照法定职责维权，不搞无原则、无依据维权，充分发挥职能作用，在维护公共利益的同时。依法维护市场主体和人民群众的合法权益。二是以监督促平等维权。即工商机关的维权不是保护特权，而是平等地保护各类市场主体和社会公众的合法权益，不分地域、不分亲疏、不分贫富给予同等维权。特别是要加大农村维权工作的力度。加大对青少年学生、残疾人、五保老人等弱势群体的维权力度，让广大公众平等地接受工商机关的公共服务。三是以监督促高效维权。维权工作是联系工商机关与社会公众的重要纽带，是展示工商机关执政为民、优质服务的形象窗口。只有提供优质高效的维权服务。才会提升人民群众对工商工作的认可度和支持度，才能提升工商工作的社会公信力。要牢固树立“为人民服务”的宗旨观，既要加强对维权工作的考核引导力度，也要遏制住维权工作中可能出现的趋利性和商业化苗头，既要维护消费者的合法权益，也要及时查处经营者的违者罚款法行为，促使维权工作达到维护公平正义的目标。

(四)围绕规范高效要求，加强对内部管理行为的监督。要实现工商行政管理机关全面履职的目标，必须通过建立一个规范有序、运转高效的内部管理机制来保障。因此。我们的法治监督除了要对各类具体行政行为实施监督外。也需要对我们内部的管理行为、组织运转实施有效监督。一要以监督保障内部行为的规范。监督各级组织解决规范意识不强、有令不行、有禁不止的现象，建立起以制度管人、管事、管权的机关运行保障机制；监督个人严格遵守职业道德和各项纪律，讲党性、重品行，守廉洁，堂堂正正做人，清清白白做事。二要以监督保障内部行为的高效。通过监督大力倡导高效率、高质量、快节奏的工作作风，切实解决“有岗不在岗、在岗不在行、在行不在状态”的问题。三要以监督保障内部行为的创优。通过监督解决工作应付、不思进取、因循守旧、墨守成规的情况；树立永不满足，永不停顿的进取精神，积极探索，先人一步，使管理有特色、有亮点、有成效。

三、构建规范有序的工商行政管理法治监督机制的实现途径

在国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出了完善法治监督的八条措施，具体到工商行政管理实践中，我们必须结合现有法治监督的现状。监督的重点与难点，坚持理念创新、制度创新与方法创新，构建起一个全新的富有工商特色的法治监督机制。具体可从五方面人手：

(一)以增强监督意识为前提。之所以强调监督意识的重要，一方面在于这种意识的缺失。另一方面也是依法行政要求的使然。依法行政不仅是法治政府的基本准则。也是人类社会发展的必然趋势。由于权利绝对私有制的时代离我们并不远。与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还在延续，因此依法行政首先是要“治官”与“治权”。“治权”就是要使权力受到监督与约束，与此带来的就是权力行使者的利益必将受到限制，从这层意义上来说，加强行政机关的法治监督无异于一场自我革命，而革命必须首先从思想上抓起。一要在全员中树立依法受监督的理念。国家法律法规在授予工商行政管理机关及其工作人员行政职权的同时，也赋予了其履行法治监督的义务，同时还授权了其他权力机关对工商部门实施监督的权力。因此，作为工商行政机关的一员，要把受监督作为一项必须履行的义务，无条件地接受来自内外部的各项监督。二要在领导中树立带头受监督的理念。推行法治监督，领导干部是关键，领导带头接受监督是权力正常运转的保证。各级领导要坚决纠正“上级监督是对自己不信任、同级监督是跟自己过不去、下级监督是对自己不尊重”的错误认识，带头执行各项监督制度，以身作则，当好表率。三要在执法人员中树立重点受监督的理念。要充分认识到法治监督在推进依法行政中起到的关键作用。只有加强法治监督。才能及时预防纠正各类违法违规的执法行为，才能保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯，并为遭受的损害提供有效的救济途径，从而为工商机关树立执法权威与执法形象发挥积极的作用。

(二)以创新监督制度为重点。在构建规范有序的工商行政管理法治监督机制中，要把制度建设与创新作为工作的重点，遵循监督与推动相结合、纠正与促进相结合的原则，完善和改进各项监督制度，提高制度的执行力，从而提高监督的规范性、针对性和有效性。一要创新岗位职责制度实现监督对象的规范。通过合理划分行政职权和建立岗位职责体系，明确各个岗位的工作职责

与工作要求，划清岗位间工作联系与界限。实现制度、机构、岗位、人员的有机结合。为后续的监督及责任追究工作奠定基础。二要创新考核评议制度实现监督手段的规范。建立依法行政考评制度是开展法治监督的重要抓手，要通过考核评议制度依法对行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等逐一加以评议，对行政不作为行为加以扼制，确保各项具体行政行为符合法治原则、合理性原则、公平原则和效率原则的要求。三要创新防范控制制度实现监督过程的规范。围绕事前防范。重点落实好法律、法规实施情况报告、规范性文件备案、规范性文件法律审核等制度；围绕事中控性，重点落实好案件核审、听证等制度；围绕事后纠正，落实好行政复议和行政赔偿等制度。

(三)以完善监督程序为支撑。工商行政管理内部法治监督包括一般监督和专门监督，一般监督是由法制部门组织实施的内部上下级、同级之间的监督。专门监督是由纪检监察部门和财审部门实施的行政监察监督和审计监督。在完善内部监督程序中，要统筹好一般监督与专门监督的关系，坚持一般监督的主体化和规范化，专门监督的制度化和常规化，一般监督与专门监督各司其职、综合运用，从而形成监督的合力。具体要把握好以下几个环节：一要保持监督主体的有序。坚持一般监督为主，专门监督为辅；同时注意保持两类监督主体的相对独立性。保证在人、财、物上不受制于被监督的对象，充分享有相应的物质与政治待遇。从而保障监督权的充分行使。二要保持监督过程的有序。各类监督必须严格按照相应的程序进行，做到操作上的合法合理、公平公开与高效便捷。而且被充分信任，具有监督的公信力与影响力。在监督的过程中。一方面要重点把握好“公开”二字，监督活动应当是完全公开的。既包括过程的公开。也包括结果的公开；另一方面也要体现效率原则，及时高效地开展各类监督，避免和纠正因此而产生的违法不当行为。三要保持监督责任追究的有序。确立起监督责任意识，对法律法规所规定的监督职责，监督主体必须自觉认真履行，否则，监督主体必须承担由此而引起的法律责任。因此。要通过建立监督责任追究制，对监督中的失职行为、不作为行为、形式主义行为和滥用职权的行为应予以追究，保证监督权的合法、合理行使。

(四)以扩大监督范围为补充。强化工商行政管理法治监督，也应当注重发挥外部的力量，内外结合，补充完善，形成立体化的监督格局。从而提高法治监督的层次与水平。从工商行政管理机关自身来说，一要善于接受社会监督。要通过多种途径、多种渠道积极主动地将所有的行政行为置于民主监督和群众监督之下，虚心听取和善于接受群众的批评与意见。具体来说，要按照《政府信息公开条例》的要求，进一步深化政务公开和行政权力公开透明运行工作，向社会全面公示行政许可、行政执法、人员职责等应当公示的内容，从而为广大群众参与监督提供可能。同时，要积极运用网上审批、办证、求助等信息技术。方便企业和群众办事，为群众监督、社会监督提供便利。认真做好人民来信来访等工作，建立起一个公民、法人、其他组织反映问题、解决问题的渠道。二要敢于接受司法监督。加强与公安、检察、法院等部门的执法协作，建立执法办案联席会议制度和专家咨询委员会制度，提升依法行政的能力。同时，按照《行政诉讼法》等法律法规的要求，提高办理行政诉讼案件的能力和水平，自觉接受司法监督。三要勇于接受舆论监督。舆论监督具有全民“公审”的强大威力，它能及时地把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。因此，要采取走出去、请进来等多种形式向新闻媒体、社会大众推介工商行政管理工作，主动接受舆论的评议与监督。

行政规范性文件监督 篇4

第一条

为规范合肥市食品药品监督管理局窗口（以下简称窗口）行政许可工作，提高行政许可效能，严把药品、医疗器械市场准入关，保障人民群众用药、用械安全有效，依据《药品管理法》、《医疗器械监督管理条理》、《食品安全法》制订本规范。

第二条

本规范适用于药品零售（连锁）企业开办、变更审核、第一类医疗器械产品注册、核发第二类和直接验配的第三类医疗器械经营企业许可证、药品零售（连锁）企业零售第二类精神药品许可、医疗用毒性药品定点经营（零售）审批以及餐饮服务许可。

第三条 本规范第二条所列的行政许可和审批事项由窗口组织实施。

第四条 窗口所有行政许可和审批项目都应在向社会承诺的时限内完成。餐饮服务许可在20个工作日内完成；第一类医疗器械注册在10个工作日内完成；其他许可项目在2个工作日内完成。不需现场审查的项目均应立即办理。

第五条

窗口前台负责行政许可和审批申请材料的受理。前台岗位设置工作人员2名，每周一轮换，当班的一周内不参加现场检查，在受理材料时要认真做好审查，保证申请材料的完整和规范。后台岗位设置工作人员2名，负责对申请材料进行复核，提出复核意见后交前台办理，符合要求的进行受理，开具《药品监督行政许可申请受理通知书》，并在合肥市行政服务中心并联审批系统进行收件登记。

对于不符合受理要求的，应一次性告知申请人需要补正的全部内容；对于不属于本部门职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。

第六条 窗口负责组织对行政许可和审批项目现场验收或审查，餐饮服务许可在机构改革结束前，现场审查由卫生监督机构组织实施，检查组不得少于2人，实行组长负责制。第七条 现场验收或审查的程序

（一）检查组成员到现场后，首先出示行政执法证件并告知申请企业来意。

（二）检查组组长介绍检查组成员，告知申请企业现场检查内容和检查程序，宣布检查纪律，听取申请企业筹备情况的简要汇报。

（三）实施现场检查。检查组成员根据组长分工，依据药品、医疗器械和餐饮服务相关现场验收或审查标准，逐项严格进行审查，记录存在的问题，检查结束后，组长对检查组成员意见进行汇总，作出现场检查结论。

（四）向企业反馈检查情况，在听取企业的陈述后，拟作出行政许可或不予许可的决定。不予许可的说明原因。

第八条 根据现场检查情况，检查组认真填写相应的现场验收或审查表、现场检查笔录和《药品监督行政许可事项核查记录》，并经企业法定代表人或企业负责人签字盖章确定。

第九条 首席代表对检查组的现场检查意见和不需现场检查的即办件的复核意见进行审查，提出审查意见。对拟同意办理的，下达《行政许可决定书》，并交前台人员制证；对不予许可的，下达《不予行政许可决定书》，并告知当事人依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，交前台人员办理退件。第十条 许可证的发放在窗口进行现场送达，并填写《药品监督行政许可送达回执》由申请人签字。

第十一条 窗口将每周办理的行政许可和审批材料进行整理后，于每周星期五移交相关处室，由处室审核后，报分管领导和主要领导审定，最终由处室进行归档。

第十二条 窗口在办理行政许可和审批事项中，如遇特殊情况时，需及时请示局领导批示后，方可办理。第十三条 检查人员须具备下列条件并遵守如下工作纪律：

（一）能正确理解和掌握验收或审查工作标准及相关规定，并准确运用于验收或审查工作实践；

（二）在执行验收或审查工作时应实事求是，严格执行标准，排除外界因素干扰，公正客观地做出验收或核查结论；

（三）不得接受行政相对人或利益关系人的礼品、纪念品、现金、有价证券等馈赠，不得参加行 政相对人或利益关系人安排的游览或经营性娱乐场所的娱乐活动；

（四）不得向行政相对人报销核查工作的任何费用；

（五）对验收或核查结果和企业的技术资料负保密责任；

（六）验收或核查工作期间不得携带无关人员。

第十四条

现场检查结束后，检查组将《现场审查人员行政执法遵纪情况反馈表》交管理相对人填写，并告之在三个工作日内将该表寄送局纪检监察室。

第十五条 审批结束后，将审批结果在局网站公示，接受社会监督。第十六条 局纪检监察部门不定期组织人员对已许可单位进行复核，督察现场检查员有无违反现场审查标准进行审批和其它违规、违纪的现象。

第十五条 检查人员违反验收或核查工作的有关规定和工作纪律，单位应对责任人给予批评教育、行政告诫直至追究党纪政纪责任。

第十六条

经核查证实企业申请材料存在虚假等违规问题的，将不予其许可并退回申请材料。

第十七条

行政规范性文件监督 篇5

规范行政处罚自由裁量权若干制度

一、关于行政处罚自由裁量公开制度

为规范厦门市安全生产监督管理局依法行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及相关规定，按照办理行政案件过程中执法依据、执法程序、执法结果“三公开”的要求，结合实际，应当将《厦门市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量权实施办法》和《厦门市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量参照执行标准（试行）》在厦门市安监局网站上予以公布。自由裁量结果应当允许公众查阅，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

二、关于行政处罚说明理由制度

1、安监局及其行政执法人员按照简易程序当场作出行政处罚决定时，应当口头或者书面告知行政相对人行政处罚自由裁量的理由；

2、安监局案件调查机构及调查人员依据《厦门市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量参照执行标准（试行）》对案件提出行政处罚建议并报送案审委员会审核时应当详细说明案件的事实情况以及行政处罚自由裁量的理由；

3、安监局案审委员会审核案件并提出行政处罚建议时，应当向安监局负责人或局领导班子详细说明案件的法律适用情况以及行政处罚自由裁量的理由；

4、安监局作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，当事人有权进行陈述和申辩。安监局应当充分听取当事人的陈述、申辩意见；

5、安监局作出行政处罚决定时应当有法律依据和事实依据，综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、整改措施等因素；

6、对当事人的陈述申辩意见是否采纳以及有关从重、从轻、减轻处罚的理由应当在行政处罚决定书中予以说明。

三、关于行政处罚自由裁量审核制度

1、安监局审核案件，应当坚持以事实为依据，以法律为准绳；

2、安监局案件调查机构在行政执法过程中应当全面、客观地收集相关的证据材料，综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、整改措施等因素，依据《厦门市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量参照执行标准（试行）》对案件提出行政处罚建议并报送本局案审委员会审核；

3、安监局案审委员会应当对案件的违法事实、执法程序、处罚依据、理由以及处理建议进行审核；

4、调查机构建议不予行政处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚的，应说明理由并附相应的证据材料。若相应的证据不足的，案审委员会应将卷宗退回调查机构重新调查或者要求调查机构补充调查或者补充说明；

5、安监局案审委员会根据相关证据认为调查机构的处罚建议不符合《厦门市安全生产监督管理局行政处罚自由裁量参照执行标准（试行）》，应予改正并按法定程序报批；

6、案件经安监局案审委员会审核同意后方可报分管领导审批，重大复杂案件应当经过集体讨论评议后决定；

7、安监局案审委员会负责安监局行政处罚案件的备案审查工作，对各类安全生产行政处罚案件的实体内容、执法程序、自由裁量的合法性、合理性以及相关证据的证明力进行事后审查，并定期对行政执法案卷进行复查和监督。

四、关于重大、复杂行政自由裁量案件集体讨论决定制度

1、集体讨论一般情况下按照民主集中制，遵循“少数服从多数”的原则，各参会人员权利义务平等，不同意见允许保留；

2、集体讨论的成员人数实行单数制；

3、安监局领导班子，各业务处室负责人为固定的集体讨论成员，其余成员由局长决定；

4、集体讨论的讨论范围主要包括以下内容：

（1）对于重大、复杂或拟给予较大数额罚款的案件，应当报经集体讨论会讨论后提出处理意见；

（2）变更或撤销处罚决定，应由集体讨论会讨论后提出处理意见；

5、适用简易程序实施行政处罚的案件，集体讨论会原则上不作讨论；

6、除按前两项规定应当提交集体讨论会讨论的以外，相关业务处室认为难以作出决定的其他疑难、复杂、重大案件，集体讨论会可以提出处理建议；

7、集体讨论会应制作记录，由参加会议的人员签名，会议中的不同意见，应当如实记入记录，并将记录归入案卷。

五、关于重大行政处理决定备案制度

1、本制度所称重大行政处理决定包括：

（1）罚款金额个人在1万元以上，单位或其他组织在10万元以上的；

（2）责令停产停业的；（3）吊销有关许可证的；

（4）拟报省安监局吊销有关许可证的；（5）拟报请市人民政府关闭的；

（6）法律、法规、规章规定的，或者行政执法部门认为应当报备的其他重大行政处理决定。

2、安监局在作出重大行政处理决定时，应当在决定送达之日起15日内报厦门市法制局备案。

六、关于过错责任追究制度

1、有下列情形之一的，应当追究责任：

（1）违反法律、法规和规章的规定，实施处罚行为的；（2）执法人员未按照局行政自由裁量权实施办法和自由裁量标准擅自作出裁量的；（3）违反标准越权作出裁量决定的；

（4）行使自由裁量权造成显失公平甚至错案的；（5）作出具体行政行为主要事实不清、证据不足的；（6）适用法律、法规、规章错误的；（7）依法应当作为而不作为的；（8）滥用职权、徇私枉法的；

（9）需经过集体研究决定的行政处罚事项未经集体研究决定，或未经集体重新研究决定，改变已经集体研究决定的行政处罚事项的；

（10）依法应当举行听证会后再做出行政处罚决定的，未举行听证会即作出行政处罚决定的；

（11）其他行使自由裁量权责任应当追究的。

行政监督论文 篇6

摘要：中国行政制度形成已有千年，行政监督制度日臻完善，但当代政治界对于行政监督的内涵仍存在分歧，各持己见。完善行政监督势在必行，但其道路上仍然存在着一些障碍，官僚主义和腐败就是要克服的重点和难点，因此必须从政府自身，以及人民群众和舆论监督等方面结合起来，互促进，社会主义法制才会逐步完善，平稳前进。关键词：行政监督；重点和难点；改革措施

近来随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济蓬勃发展，人民政治意识增强，行政机构在当代生活中的作用日益突出，职权范围也不断扩大和深入。同时伴随而来也产生了一些问题和不正常现象，许多党员干部、行政官员利用手中的权力贪污受贿，执法犯法，权钱交易。然而，“政府的目的是为人民谋福利”①，因此当前中国的行政监督制度亟待加强。它对于国家行政机关依法合理行政，改善行政机关工作作风，提高办事效率，贯彻全心全意为人民服务宗旨，将起到巨大的促进和保障作用。

一、行政监督的内涵及价值

（一）行政监督的内涵

监督，从字面上看就是监察、督导的意思。那什么是行政监督呢？目前，我国学术界对其定义主要有下面几种：

从表面意思看，行政监督就是行政机关所实施的监督行为。换言之就是行政机关为了实现行政管理，落实贯彻行政任务，对行政管理对象进行督促检查的一种监督行为。

还有的认为行政监督有广义和狭义之分。从广义上理解，就是指立法、行政、司法机关,社会团体、公民、社会舆论等政治和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。从狭义上理解就是专指国家行政机关内部的监督。

这些观点我认为都是用监督来阐释监督，没有表现出行政监督的本质要求，只论述和表达了行政监督的主体和客体。监督我认为不仅包含行政管理，更包含一种平衡权力的要求。平衡与管理是其“监督”一词的本质涵义。行政监督就是各种社会监督主体（国家机关、社会组织、舆论、个人等）对国家行政机关及其工作人员行为权力的一种管理与平衡。

（二）行政监督的价值

行政监督，必要为使其有利于社会主义民主政治建设，促进社会主义和谐社会发展，突显人民当家做主地位。因此，行政监督在当代社会政治生活中发挥着举足轻重的作用。

监督功能。行政监督，直接目的就是防止行政事故的发生，预防行政失职和腐败。通过行政监督，可以有效地使国家行政机关及其工作人员增强法制观念，提高行政办事效率，建设服务型政府，时刻注意行政行为的合理性和合法性,减少因行政管理失误造成的损失，防患于未然。

规范教育功能。进行行政监督根本目的并不在于处罚行政违法失职行为，而是在于通过行政监督，对违法违纪行为和不合法现象监督和督察，对国家行政机关及其工作人员起到教育引导作用，依法行政，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。

“亡羊补牢”的功能。“亡羊补牢”，犹未晚矣，也就是平常说的补救。补救是行政监督的主要功能和作用。由于改革开放和社会主义现代化建设进程的不断深入和扩展，行政管理的范围和职能也随之扩张和蔓延，在行政管理活动过程中，就会出现某些违法违纪和不合理现象，给国家和人民利益造成直接或间接的损失。通过行政监督，使行政机关及时采取各种补救措施，中止违法违纪行为，维护政府形象，提高信誉度。

行政监督还有一辅助功能---惩处功能。进行行政监督，必然会揭露一部分人的违法违纪行为，就要对其追究法律责任，依法查处和惩办，但这不是行政监督的根本目标。

二、我国行政监督的难点与重点：官僚主义和腐败

当代行政管理中还存在着严重的官僚主义和腐败现象，这些现象严重阻碍了社会主义法制建设，损害人民权利，破坏社会主义和谐，由此克服官僚主义和腐败是当前行政监督的重点和难点，温家宝答中外记者问时也说，“当前最大的危险就是腐败”，此病不除，其他的就无法更好的解决。

官僚主义是一种思想作风。官僚主义者往往不了解下情，脱离实际，独断专行。官僚政治是专制政治的副产物和补充物②。中国几千年封建专制主义制度的存在，使官僚主义的恶风延续至今，影响深远。

官僚主义的危害对社会主义和谐社会和法制文明建设，有不可评量的损失。如何克服官僚主义，我想天之本在国、国之本在家、家之本在身，在制度进行调整的同时关键是加强自身建设和监督，从党员教育、领导机关的工作方法、健全党和国家民主生活、加强党和国家检查工作等方面来克服。但在根本上，中国的官僚政治，必得在作为其社会基础的封建体制清除了，必得在作为其官与民对立的社会身份关系洗脱了，从而必得让人民，让一般工农大众，普遍地自觉自动起来，参加并主导着政治革新运动了，那才是它真正寿终正寝的时候③。

与官僚主义相伴随的是腐败问题。国家之败，由官邪也，官之失德，宠赂章也。腐败现象是各级群众和组织，特别是令无权无势的老百姓深恶痛绝的事情。但由于中国封建思想残余影响、党员干部素质参差不齐、资产阶级利己思想和腐朽生活方式的腐蚀，同时由于管理方面的漏洞、民主与法制不健全，使得腐败才有机会滋生、蔓延。

防止和克服腐败，廉政建设是当前行政监督的目标，反腐败斗争已成为时代潮流。不少国家已有成功的先例，新加坡可谓是佼佼者。杨继亮总结新加坡反腐败经验说：领导带头廉洁；建立健全法规；成立专职机构；执法严格④。因此这也为中国的反腐败和克制官僚主义提供了经验和借鉴。

三、行政监督的措施探讨

首先要进行行政机构改革，转变政府职能，建设廉洁更要廉价的政府。著名经济学家于光远也赞成“小政府，大社会”的思想，裁减政府臃肿机构，建设廉价政府。因此我认为许多工作应当尽量由少带或不带权力机构色彩的社会机构去做，这样就居民可以少点承担政府的费用，凸显以人为本。

其次要发挥人民代表大会的监督作用，重视对行政机构的民生监督。政权的一切和平起源都是基于人民的同意的⑤，人民代表大会代表人民行使国家权力，人民是国家的主人。全国人大常委会委员长吴邦国去年在十一届全国人大三次会议作工作报告时指出人大工作凸显民生监督。报告中明确指出今后将选择代表普遍关心的问题，听取国务院有关部门专题汇报，并且邀请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见，回答询问，答复问题。人大监督职能的与时俱进是民众期待已久的“利好”。

司法机关的监督也是推行行政监督的力量。检察院和法院作为专职检察机关，对于行政监督的作用举足轻重。建议司法机关不要只是停留在面上监督，要通过座谈、走访等形式开展多渠道的督察。畅通诉求渠道，加大对案件的查处力度，特别是对影响和损害人民切身利益、“吃、拿、卡、要”等严重影响行政效率的现象予以坚决查处，并严格追究当事人的责任。

舆论监督也是必不可少的。温家宝总理已经指出腐败是当前最大的危险，而舆论监督正是医治党政机关官僚主义、腐败病症的良方。充分发挥人大信访办的桥梁和纽带作用，收集上访群众和舆论提供的反腐信息，搞好信息反馈，加强重大工程、产权交易、政府采购和行为的监督，推动依法行政监督体制创新，才能从源头上消除和减少腐败和官僚主义滋生的土壤。

教育文化影响。民主自由的土壤在中国还没有真正的形成，民主自由之风力量也不够强大。一个好的政府在其所有意义上所依赖的是什么原因或什么条件，“最重要的，也即超越其他一切的，是组成社会（政府就是在社会中运行的）的那些人的品质”⑥。因此当前中国的教育必须培养国民对民主自由的向往和期待，民主自由彻底实现之时，行政监督也就完善了。相信这一天会到来！参考文献： ①洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年2月第一版，第139页 ②王亚南著：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年6月第一版，第5页 ③同上，第179页 ④杨继亮著：《腐败论》，中国社会科学出版社1997年9月版，第152—154页 ⑤洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年2月第一版，第70页 ⑥约翰·穆勒著：《代议制政府》，中国社会科学出版社2007年8月第一版，第43页转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net

摘 要：行政监督工作是一个十分复杂的社会系统工程,在对基本命题认识分析的基础上，从内部监督机制和外部监督网络的角度对行政监督有效性进行分析。

关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络 对基本命题的认识

所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上消除腐败现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?行政监督有效性的分析与选择

2.1 行政监督的经济性分析

经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(political rent creation)”和“抽租(rent extraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seeking activities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hidden action）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。

2.2 如何对行政监督做制度安排

经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。

2.3 监督方式

在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。

实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。

（1）立法监督。

立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。

因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。” 转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net 2）司法监督。

司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律禁区违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止以权谋私和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。

从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。

西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。

（3）公民和社会团体监督。

通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障

（4）新闻舆论监督。

新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。

参考文献

［1］许小莲，魏星河.对我国行政监督缺失之思考［J］.江西行政学院学报，2002.

浅谈行政立法监督 篇7

(一) 行政立法监督的概述

“行政机关拥有立法权, 已经司空见惯了。”[1]而行政立法监督, 是随着第二次工业革命的发展, 在国家调节社会生活的职能发生深刻变化后, 为规范行政机关新出现的类立法行为而出现的。各国对其规定也是各不相同的。就其概念而言, 行政立法监督, 是指有权主体依照法定的职权和程序, 以国家强制力为保障, 对行政立法活动实施的监察和督促。[2]这里是从主体、客体以及机制上对其概念范围的界定。

(二) 我国行政立法监督的体制

在行政立法兴起的过程中, 有《宪法》以及《地方人大和地方人民政府组织法》为其正名, 使得行政立法合法化。随着行政立法而来的, 是散见于《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》之中。基本上把监督的主体限定为全国人民代表大会及其常委会, 以及地方各级人大及其常委会。其他的诸如行政机关内部的自查机制, 公众的监督以及新闻媒体的监督等等。另外作为司法机关的法院, 也只能对“告诉”的具体行政行为进行审判, 对抽象行政行为没有监察的权力。

(三) 外国行政立法监督的体制

外国的行政立法监督的发展, 其在此的“外国”所指代的, 应该是西方的行政立法监督的发展。由于西方较早步入资本主义社会, 在人民主权思想以及分权学说的倡导和引领下, 各个资本主义国家纷纷建立起了行政立法监督机制。单就其主体而言, 有议会或权力机关监督、司法监督、专门机构监督三种大的模式。采用议会或权利机关监督的国家主要有英国等国。采用司法监督的国家主要有美国、日本、瑞士等国。[3]而采用专门机构监督的国家有德国、法国、意大利、西班牙等国。而从具体的实行现实而言, 由议会或最高权力机关在宪法条文中规定, 由议会或最高权力机关、司法机关及专门机构实施已经成为常态。

二、行政立法监督存在的不足

(一) 行政立法主体的监督问题

行政立法主体, 是指依法取得行政立法权, 可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。但是在现行的法律法规中, 对以上政府部门的行政立法监督, 只有同级的人大有权进行, 然而人大的监督作用并没有完全发挥出来。再者行政机关上级监督和机关自己内部的监督, 也往往没有做到位。在这样一个现实状态之下, 明确各个主体, 明晰各个主体的责任是非常急迫的。

(二) 行政立法程序的监督问题

在我国现行体制中, 在这一个过程中原本是要人大全程参与的, 然而现实情况是全程参与存在一些不足。因此, 笔者认为在这一过程中, 应该从编制立法规划阶段就开始向社会公开, 而且一直公开到法律成型公布为止。党的第十七大报告指出:“完善制约和监督机制, 保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使, 必须让权力在阳光下运行。”

(三) 行政立法事后监督的问题

在我国现行体制下, 对于行政立法的事后监督有所欠缺。因为在拥有最高权力的人大运行机制不完善的情况下, 同时没有其他主体有权来对行政机关已经成文实行的行政法规进行监督和考量的前提下, 行政立法的事后监督是难以实现的。而有的仅仅是当行政相对人认为自身合法权益受到权力机关侵害时, 针对具体行政行为提起的诉讼, 而且在认定过程中以违法责任原则为主的。

(四) 行政立法监督主体的问题

这里是行政立法监督主体, 是针对行政立法有权监督机构而言的。“授出权力是立法机关的职权, 但是, 如果它在某些情况下把这种权力授予了行政机关, 那么, 它就应当注意代理人是如何行使被授予的代理权的。这不但是它的权力, 更是它的主要义务。因为立法机关把立法权授予行政机关, 所以监督和控制这种权力的行使, 防止行政机关滥用和毫无保障的行使权力就成为了立法机关的主要任务。”[4]笔者认为, 我国的行政立法监督主体无论是从主体的权力行使上, 还是从主体的设置上都有待完善, 应该有一个司法监督的程序在里面。

另外应该有社会舆论的介入。在人民主权的社会中, 对公权力的监督本应该是人民天然的权利。为了保证人民权利的行使, 应该有相应的媒体公开制度的建立, 从整个行政立法的过程中, 让监督主体全程参与, 即使发挥不出最佳的监督与制约作用, 也可以给有关行政机关以相应的压力。这一切的过程自然要有正当的程序设计, 只有这样, 才能保证权力和权利在合法的框架内行使, 以达到它们最初的目的。

三、行政立法监督的远景构建

(一) 行政立法监督的体制构建

基于以上的问题, 笔者认为应该从以下几个方面进行改革:行政立法监督主体, 行政立法程序以及行政立法事后监督。

其中最重要的, 应该是加入司法监督机制。鉴于当前的行政机构和司法机构的人事和财政相关连的问题, 首要的任务就是将司法机关的人事和财政事务从地方剥离出去, 是司法机构在地方形成一个真正独立的体系。形成“亓”体系, 即只最高法院以及最高检察院对全国人大及其常务委员会负责, 地方各级法院及检察院对于地方各级人大是独立的体系, 并且是与行政机关平行, 权力平等的司法主体。在最高权力等级上, 就像“亓”字的上部, 由全国人大及其常务委员会行使当然的最高的国家权力, 左下部的“丿”代表行政机关, 表示其在调解相应的社会关系中具有相应的灵活性, 右下部的“丨”表示与行政权平等运行的司法权。这一监督体制可以是上级司法机关监督下级行政机关立法的合宪性及合法性。

另外继续推进人大机构制度改革, 从而从根本上行使其自身自然所有的行政立法监督权。还有信息公开制度中的公民的参与问题, 以及媒体的作用, 这些都应当是逐步加强的潜在并且是现实的行政立法监督主体。

在这里笔者着重强调两个大的体制, 一个是人大这一权力机关对于行政机关立法行为的过程参与监督, 一个是司法机关对于行政机关立法行为的事后的监督, 即其所立之法的合宪性及合法性的监督。这样就能既保证行政机关立法过程的监督不缺失, 同时保证立成法之后监督不缺失。事前、事中、事后全方位监督。

(二) 行政立法监督的程序构建

作为权力运行保障的程序问题, 是不可以忽视的。首先是对行政立法程序的完善, 笔者认为, 这一过程应当是编制立法规划;起草;征求意见;行政审查;司法审查;通过;公布和备案。这里明显的将审查权分成了两个部分, 一个行政审查是从行政立法案的实体项目的价值而言的, 而司法审查是从行政立法案的合法性进行审查的。这样就保证了行政立法体系的合法性和合理性并行的价值追求整体的完整性和体系性。其次, 在事后监督的过程中, 应当赋予检察院以提起合宪性及合法性审查的权力, 让它真正起到广义上的法律监督职能, 从而对行政机关立法的合法性从全方位进行监督。再次, 是对不合法的行政立法的处理程序问题。从现有的情况来看, 应当只是对违反的条文宣布无效, 而不应当对其全体进行废除, 这样可以保证行政立法的整体的稳定性和权威性, 同时也不至于在民众和社会中造成思想认识的混乱。还有就是追责的问题, 应当对相应的行政机关追责还是对个人追责, 这是一个一直只涉及而没有定论的问题。笔者认为, 应当在行政立法的过程中, 既然在行政机关实行的是首长负责制, 权力实行者应当为其实行的权力结果负责。这样也就加强了行政长官在行政立法过程中的注意责任, 从而使其在行使权力的过程中, 有一个心理上的限制, 不去突破这一底线。

以上就是笔者对行政立法监督体制构建的基本认识, 只是初步的构建。这样就应该从其体制上和程序上, 保证行政立法监督权力的有效行使, 同时可以提高整个政府的运行效率。

参考文献

[1]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].北京.群众出版社, 1986:31.

[2]李宏宇.我国行政立法监督机制研究[D].黑龙江大学硕士论文, 2008:7.

[3]刘莘.行政立法研究[M].北京.法律出版社, 2003:203.

[4]陈伯礼.授权立法研究[M].法律出版社, 2000:308.

行政规范性文件监督 篇8

关键词：行政问责制度；行政监督；内部监督；外部监督

中图分类号：D6 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2011）08—0008—02

一、行政问责制与行政监督的内涵界定

（一）行政问责的涵义界定

行政问责制是特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。其内涵主要包括以下几个方面：行政问责的主体。按照问责主客体之间的关系，问责主体一般划分为同体问责主体与异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构; 异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。

（二）行政监督的涵义界定

行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。

二、中国行政监督的现状

中国现行的行政监督体制产生于新中国成立后，从行政监督体系分类可将其分为外部监督和内部监督两大体系。外部监督主要包括政党监督、国家权力机关监督、司法监督、社会团体监督、人民群众监督、新闻媒体舆论监督；内部监督包括审计监督及上下级监督或同级之间的监督。改革开放以来，中国政府不断采取措施构建行政监督体系，完善行政监督制度，以防止行政主体滥用职权、违法行政。经过多年探索，中国已形成多元行政监督体系，行政监督制度建设也取得了一定成就，行政监督的作用也日益彰显出来。但是在中国行政监督机制发挥重大作用的同时，还存在着许多不容忽视的问题，还难以完全扼制转型期腐败事件高发的态势及不法行政行为及违规行为的发生，因此有必要对行政监督机制进行系统研究，以找出提升行政监督效能的相关因素，完善中国行政监督。

三、中国行政问责制度与行政监督机制的不足分析

（一）从中国行政问责制度与行政监督体制的实施方面看

1.问责程序与行政监督不够规范。从现行问责制实施与监督机制上看存在一些问题。一方面，公众与政府之间信息不对称，有可能进行暗箱操作；另一方面，在进行内部评价时，带有个人主观偏见。如果不能在程序上进行规范，那么行政问责的公正性也就很难保证。行政权力的监督机制乏力，要推行政府问责制必须有一套强有力的监督机制与之相配套，而目前的监督现况正如一些学者所指出的：内部监督由于部门利益，往往“相互礼让”；外部监督因为主体众多难以形成合力；专门监督虽制度不少，但实施起来步履艰难。

2.重同体问责，轻异体问责。目前的问责制是行政机关的一种内部监督，主要由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究。问责制有同体问责和异体问责两种类型。同体问责是执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。异体问责是人大代表、民主党派、新闻媒体、司法机关和社会公众对于执政党组织和政府的问责。从问责制的长远发展看，必须实现对行政官员责任追究制从内部问责向外部监督方向发展，即以异体问责为重点，同体和异体问责相结合。

（二）从中国行政监督自身机制方面看

1.行政监督内部协调机制不健全。中国的行政监督体系已形成了多元化的监督主体，但各种监督主体之间的关系目前尚未完全理顺。多个监督主体均有权对同一起违纪案件进行监督检查过程中，分工不明确。运行机制上缺乏沟通和协调，致使监督主体之间互相推诿或重复监督的现象时有发生，结果造成“漏监”，有关的违纪、违法案件得不到及时查处，从而影响了行政监督的效能。在行政监督实践中，很难做到按照监督对象的身份和违纪违法严重程度来确定监督机关，因此造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，有时还导致在案件处理上的冲突和矛盾。

2.行政监督主体缺乏独立性、权威性。“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。”从目前各行政监督主体的实际情况看，它们大多处于附属地位而缺乏必要的独立性和权威性。如在行政机关内部监督体系中，设置在政府内部的行政监察机关，受本级政府和上一级监察机关的双重领导，监察业务以上级监察机关领导为主。在双重领导体制下，上级监察机关没有人、财、物的实权，无法对下级监察机关进行实质性的领导，而同级政府的领导能够直接或间接干预监察机关的工作。

3.行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性。行政监督是一种法制监督，健全的法律监督体系是保证行政监督效能充分发挥的基础。改革开放以来，中国的行政监督立法得到了较大发展，但仍不完善。一是一些重要的监督法律法规空缺，使监督活动缺乏法律依据；二是一些现有的监督方面的法律缺乏程序性规定，尤其是缺乏具体的实施细则，很难操作。就公民监督而言，中国宪法中规定的有关公民的监督权利还没有完全通过法律加以具体规定，权利的行使还缺乏法律设定的可操作性程序。立法的滞后使得监督机构对行政机关及其工作人员的监督缺乏法律依据，这极大地影响了行政监督的效果。

四、对完善中国行政问责制的行政监督机制的建议

（一）从中国行政问责制度与行政监督的实施方面看

1.强化行政问责制度中的行政监督机制。在公共管理领域的委托人、代理人关系中由于信息不对称，各种监督主体对政府监督约束容易由于知情权和参与权的缺失而变得脆弱无力，政府的责任性就难以维系，对政府工作问责乏力也就势在必然。这就使得对各级政府部门及其官员的监督成为政府问责制建构的重中之重。内部监督方面要形成自上而下和自下而上的双向监督体制；专门监督中监察、审计机关要切实地发挥监督作用，应加强专门监督部门的权力和独立性；对于外部监督，人大监督是根本，应加强人大的依法监督、违宪审查职能。强化新闻舆论和人民群众的监督作用。在公民参与方面，行政监督应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台。

2.进一步强化对行政权的全方位监督机制，形成问责合力。要健全司法机关监督问责，进一步加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围；完善行政侵权赔偿制度，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处；将行政问责与司法追究结合起来，由司法介入追究法律责任。同时完善审计部门将审计结果向人大直接报告的制度，完善审计结果向社会公开的制度以及绩效评估与考核制度。建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能尽快进入监督机构的视听范围。

（二）从中国行政监督自身体制方面看

1.树立中国行政监督法制观念，强调其独立性。一方面，通过多种形式的法制教育和实践，不断提高全体人民特别是各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念，自觉接受和配合行政监督，形成新的法观念和法行为模式。另一方面，调整、充实行政监督队伍，同时通过提高纪委、监察机关、法院、检察院的独立性和权威性来提高行政问责监督效能。提高行政问责监督机构的独立性是提高监督效能的前提，使机构由现在的双重领导机制变为垂直领导机制，在人事任免和财政支持上彻底摆脱地方限制，由中央直接安排。

2.完善中国行政监督体系。行政监督体系的完善要以下角度出发，首先，人大监督要体现权威性，加大执法检查力度，监督和支持司法机关对行政机关实施监督。其次，层级监督要增强严肃性，要完善行政复议监督机制，在实现复议救济功能的同时充分发挥复议的监督功能。最后，专门监督要注意针对性。专门监督中的行政监察要紧紧围绕政府中心工作，开展执法效能监察，更重要的是要发挥其监督所特有的案件查处职能，推行以行政首长为重点的行政问责制。

同时扩大社会监督的覆盖面。首先，扩大人民群众的监督渠道，在更广的范围内和更高的层次上保障公众的知情权、表达权，使大家能够监督；提供更多的机会和平台让群众参政议政，使大家便于监督。其次，充分发挥舆论监督作用，发挥网络直接互动的优势，利用公众参与的动力推进机制更大范围起到监督作用。

行政监督自身体制的改革和规范化对健全行政问责制度体系起着举足轻重的作用。进一步深化和规范行政问责与监督的主体及其权限，解决由谁来问责、谁来监督的问题；规范其客体及其职责，明确责任种类及行政责任追究方式；规范它们的事由和情形，明确哪些行为应当问责，哪些行为可以免责；规范行政问责与监督体系的程序，实现行政问责制度与行政监督机制的规范化和制度化。

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