行政规范

行政规范（精选12篇）

行政规范 篇1

摘要：行政强制对于行政权力的有效运作, 保障法律法规的顺利实施, 以及对社会秩序和公共利益的维护都具有十分重要作用。但是行政强制权又和其他行政权力不同, 一旦被滥用或者误用, 会严重侵害公众合法权益, 损害政府形象。所以一方面政府需要行政强制权, 另一方面它又容易对公民、法人或其他组织的权利构成威胁, 恐怕这就是行政强制权需要规范化、法制化的一个现实理据。本文就行政强制权在实践中存在的问题进行分析, 并就行政强制权如何正当行使给出一些建议。

关键词：行政强制,权力,效能

一、行政强制权在实践中存在的问题

(一) 行政强制的“乱”, 根源是设定权乱

现行立法中行政强制的具体方式多种多样, 名称千差万别。其中, 设定对财产的行政强制方式就有查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁等30种。在行政强制权力的设定上, 过去立法没有对行政强制权力的设定权予以明确规定, 导致许多具有行政执法职能的部门都可以设定, 诸如城管、工商、税务、环保等部门都有权设置所属部门的行政强制权。这就造成了“政出多门、多头执法”。

(二) 行政强制“滥”

主要体现在执法主体的不规范上, 依法行使行政强制权的机关应为行政机关, 或者是由行政机关明确授权的机关。《行政强制法》规定“行政强制措施权不得委托”, “行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施, 其他人员不得实施”。但是我国当前的状况是, 各地方、各部门自己成立了名目繁多的行政执法机构, 并且配备了“合适”的人员, 这些执法人员并非都有执法资格, 很多是“临时工”。会造成政府公权力被滥用, 影响法制的严肃性和政府形象。

(三) 行政强制“软”

就是行政机关的行政强制手段落后, 执法不力, 不能有效制止某些违法行为。

二、行政强制权力的应然性分析

(一) 行政强制权应当是作为一种手段而存在的权力

按照社会契约论的观点, 国家权力来源于其公民对自身享有的天赋权利之让渡, 国家权力的合法存在应以维护公民权利为前提和目的。所以, 作为行政强制权, 它只是作为一种手段而存在的, 而不是目的。在运用过程中, 其规则应当是限制行政强制权, 应当以维护公共利益和社会秩序, 保护公民、法人和其他组织的合法权益为目标。

(二) 行政强制权应当是以协商同意为基础的权力

行政强制权力的运用应当建立在协商同意的基础之上, 穷尽一切手段之后, 才能把它作为最后的手段。同时, 作为建立在协商同意基础上的行政强制权, 它在运用中要贯彻适当原则。实施行政强制措施应当选择适当的行政强制方式, 以最小损害当事人的权益为限度。将行政强制权的运用建立在协商同意的基础上, 同时也是一种民主政治的要求。

(三) 行政强制权应当是一种注重程序的权力

行政强制权在运用中, 必须遵循一定的程序规则。行政强制权力要从一种实体的权力变成一种程序的权力, 从权力的实体化到权力的程序化。为此, 在行政强制法中, 规定了公告、陈述、申辩、听证等行政强制权运用的规则, 行政强制权的运用应遵循这些规则, 否则, 就容易造成强制权力的专横武断。

(四) 行政强制权应当是一种有限的权力

长期以来, 在权力观上我们都强调国家是万能的。所以基于这种万能观, 国家又是无所不能、无所不管的, 但是如今我们的政府是建立在市场经济基础之上的, 这也就意味这我们的政府必须是有限的政府, 所以行政强制权力必定是有限的权力。

(五) 行政强制权应设立权利的救济机制

“没有救济就没有权利”, 这是西方的一条法律谚语。权利的实现、救济也离不开权力。由于行政强制权得运用容易给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害, 必须有相应的法律途径予以救济。因此, 公民、法人或者其他组织的合法权益因行政强制而受到损害的, 可以向人民法院提起诉讼, 并可以依法提出赔偿要求, 能恢复原状的, 应当恢复原状。这就对行政强制权运用的效果提出了很高的要求。无形中就限制了行政强制权的运用。

三、规范行政强制权的几点建议

(一) 明确行政强制权的设定和实施

1. 行政强制权的设定

行政强制权是行政强制法律制度的核心, 它贯穿于行政强制立法的始终, 行政强制权的设定更是行政法律制度的重中之重, 是行政强制立法必须加以规范和明确的首要问题。《行政强制法》对行政强制权的设定给予了明确规定, 只有法律与行政法规才拥有行政强制的设定权。这对于规范行政强制权实施, 保障公民、法人或其他组织的合法权益具有重要意义。实际上, 法律和行政法规设定行政强制的过程, 实际上就是处理相对人合法权益关系的过程, 是平衡行政机关权力和相对人权利的结果。

2. 行政强制权的实施

目前我国的行政强制执行依照行政机关申请人民法院强制执行为主, 行政机关自己执行为例外的原则。《行政强制法》继续维持了以“申请法院强制执行为主, 以行政机关自行强制执行为例外”的原则。其实, 把行政强制执行权大部分归于人民法院, 既不利于司法独立, 还造成司法机关和行政机关之间强制执行职能的混乱, 有可能形成行政机关有能力管的不管, 互相推诿的局面。我国应确立以“行政机关强制执行为主, 人民法院执行为辅”的原则。

(二) 规范法律救济途径

加强法律救济的力度可以更好地实现“效率”和“公平”之间的平衡。我国对行政强制执行的救济应该采用行政和司法救济并用的体制。因此, 必须完善我国行政强制执行的救济制度。

(三) 提高行政执法者的素质

行政执法者自身素质的高低是行政强制执行效果好坏的一个非常重要的因素。所以, 必须提高行政执法者的思想道德水平和科学文化素养, 让执法者不但要知法、懂法, 而且要严格守法, 依法行政, 以减少因执法者滥用职权、错误执行造成的不必要的损害。

参考文献

[1]吕建高, 谢萍.行政强制的理论定位:冲突与选择[J].江苏警官学院学报, 2008 (4) .

[2]黄楠.行政强制制度研究[D].四川师范大学硕士学位论文, 2007.

行政规范 篇2

告

为进一步规范行政行为，树立政府窗口良好形象，建设阳光、廉洁、高效、规范的大厅，根据*政办审字[2010]14号（《关于开展“规范行政行为树立政府形象”自查活动的通知》）文件要求，我中心高度重视，立即开展了自查活动，对大厅工作的各个环节及各项流程进行了系统的规范和检查，现将自查情况汇报如下

：

一、组织领导情况

中心领导高度重视此次自查活动，认真组织中心全体工作人员专门召开会议，将市领导的批示精神进行了学习和传达，并专门成立了以中心主任为组长、副主任为副组长、各部部长为成员的自查领导小组，对大厅的工作环节及各部门业务办理流程进行“再检查、再规范”，进一步规范大厅的各项工作。

二、自查工作开展情况

（一）不断强化制度建设。

为使各项制度更加合理、工作人员行为更加规范、大厅运行更加顺畅，中心进一步完善了审批服务事项办理办法、工作考核管理办法、工作人员行为规范投诉制度、考勤制度、卫生制度、周例会制度、安全保卫制度、学习制度、计算机管理制度、廉政建设制度等各项规章制度，并于2009年修订了政务大厅工作考核实施细则和“红旗窗口”考核实施细则。

（二）进一步规范、创新审批流程。

**区政务办理大厅实行“集中办公、窗口运作、分别审批、统一收费、统一考核”的运作方式，由区行政审批中心对入驻部门的服务质量和工作效率进行监督和考核。凡进入政务办理大厅的

行政审批服务事项，各单位不得在大厅之外的任何地方接收和办理。

同时，我中心配备了较为先进的办公设施，采用了国内领先水平的行政审批软件管理系统，各窗口办件均在中心的审批系统网上操作运行，全部办件过程实行计算机控制与管理，实现了行政审批的网络化，自动化。采用最新的网络管理手段，收件、办件、交费、领证全部流程由软件统一管理，窗口中每个事项从受理情况到办理情况、承诺时限、收费标准等都可以通过网络全程跟踪，并设置有提前预警及手工催办功能，对过期件或违规操作均可通过软件来管理控制，改变了以往人管人以及办“人情”件的弊端，不仅极大的提高了办事效率，而且还可将违法、违规操作的可能性降到最低。

（三）不断完善监督机制。

首先，强化各项交易和行政审批的监管，逐步完善监管系统，配置音像监控系统、通讯屏蔽设备等硬件设施，利

用现代化的管理手段，执行规范化、程序化的交易流程，实现对交易和审批的全过程监督。

其次，注重处理工作中出现的问题，及时调查处理各类投诉，提出处理建议，对有关行政职能部门存在的问题及时督促纠正。

另外，通过召开服务对象评议会和服务对象回访调查活动，多方面征求意见和建议，改进不足；聘请社会监督员，对审批中心及各入驻部门窗口工作进行评议和监督，把对审批中心和各部门窗口的工作评判权真正交给群众。

（四）实行统一的收费制度。

凡在政务办理大厅办理的审批事项所缴纳的收费，一律在大厅设立的收费窗口统一代收，实行票款分离和收支两条线管理。收费模块由审批中心根据具体事项情况定制，收费系统中的收费金额由系统自动生成，工作人员无自由裁量权。

三、存在的主要问题

一是授权不充分。个别部门对政务大厅工作重视不够，对进驻窗口授权不充分，没有将审批权真正下放到窗口，仅仅将窗口看作是“收发室”，致使审批环节多，审批周期长，办事效率低，有的还存在“体外循环”。

加强行政事业单位基础会计规范 篇3

【关键词】行政事业单位；基础会计规范；制度规范

一、引言

行政事业单位的基础会计规范关系到行政事业单位财务部门工作的基本内容，是财务管理的基石和单位账务往来的基础体现。行政事业单位在财务部门向功能化转化的过程中，更应当从基础入手，打好单位的基础会计基石。从加强行政事业单位基础会计规范入手，规范整个财务部门的管理内容，提高部门管理水平和工作效率。

二、行政事业单位基础会计规范存在的问题

1.基础性会计核算不规范

会计基础工作是任何一个会计主体都必须重视的基础性日常管理工作。作为具有一定公共职能的行政事业单位来讲，规范核算是行政事业单位提供公共服务与社会产品，向社会作出示范效应的重要体现。但在实际情况中，部分单位此方面做的并不规范，没有严格按财政部《会计基础工作规范》进行会计核算与财务管理工作，导致人为出现一些账实不符，错误与疏漏。例如，票据大小写不统一，原始凭证抬头、发票填写要素等不完善时有可见。即使在审核完毕后，仍然存在着相对来说并不够低的差错率，造成行政事业单位账目混乱，影响记账凭证的实用性和后续的记账、报账以及财务报表的生成。记账凭证上的差错加大了后续报表平衡调节的工作量，反而加重了行政事业单位的基础会计核算工作负担。又如，虽然目前行政事业单位都大力推行了“公务卡”建设，但一些单位在此项上推进的力度不够，导致部分资金流向仍然不够规范，存在着一些隐患。

2.内部控制未得到重视

内部控制作为当代企业管理的重要成果，其基本思路也引入到了行政事业单位中。财政部于2014年1月1日正式发布并实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，标志着我国行政事业单位的内部控制工作开始朝着法制化、制度化、规范化的方向发展，对促进行政事业单位内部控制管理水平、强化风险管控机制建设都具有十分积极的现实意义。做好针对行政事业单位各项工作例如专项经费的控制工作是所有行政事业单位当下应该深入思考的重要问题，并在此基础上完善针对各项业务工作、管理工作的基础性工作。

3.预算管理不够严谨

单位预算管理能力的加强能够提高对单位内部控制能力和单位资金的管理、使用及配置的效率，能够将财务信息公开化和透明化，不仅能够使单位获得的财务信息准确客观、有证可循，还会防止不法人员钻财务的空子以中饱私囊、贪污腐败，也让事业单位在自我发展的同时更好地发挥其重要的公共服务职能。当前，一些单位对于预算管理停留在纸面上，未严格执行，也未严谨地按照《预算法》的相关要求编制与执行预算，导致预算工作形同虚设，使国家宝贵的财政资金没有得到良好使用，同时也造成了一些不好的社会影响。

4.国有资产管理不够扎实

在国有资产管理中，部分行政事业单位存在着疏于资产管理或者管理漏洞的问题。例如，在固定资产管理中，编号混乱，在报废或者核销过程中账务上没有下账，造成固定资产实际数量与账面数量不符合，需要再次清查。而部分行政事业单位对于固定资产的监察间隔时间常，清理和盘点过少。在实际支出后，还有部分固定资产没有真正入账的问题。在固定资产与固定资产资金混乱下，实际盘存的固定资产数量难以分辨，存在账外资产，造成了国有资产的流失和损害。以南京市鼓楼区审计局的审计为例，在对于行政事业单位的预算和其它收支的审计中发现，部分单位在固定资产管理中存在问题。例如对外出租的程序不符合要求，出租款长期不能收回，以及出租款收回后并未上缴和实际纳入对固定资产的出租收入里。

三、基础会计规范应对

1.做好基础性的财务会计工作

会计的基本职能是核算与监督。因此，首要的就是行政事业单位会计人员在核算方面，就必须根据行政事业单位会计制度以及《会计基础工作规范》严格进行核算相关工作。在原始凭证审核上，明确原始凭证审核要点和规范要求，对于不符合原始凭证内容的单据和不符合报销请求的原始单据打回，抵制套取国家资产的随意报账行为，减少国有资产流失损失。在原始单据的报销和入账中，放款应当有报销业务部门主管签字，在财务主管审核通过并签字之后，以及出纳报销双方确认领款完毕之后，才能由记账会计入账，并在入账前确立原始凭证符合入账的规范要求。在记账凭证管理上，根据业务往来情况设立下属会计科目，将往来情况明确到具体单位，避免眉毛胡子一把抓的情况，在记账凭证环节录入阶段即做出备注说明，便于日后在账务管理和报表管理分析中查清往来账项，明确收入与支出记录内容。在记账凭证正确率较高的情况下，记账、报账相对容易，最终生成报表调节中差错率低，减轻了行政事业单位会计工作人员的业务工作量，提高了会计核算的管理水平。

此外，还要积极根据财政部门的相关安排，做好“公务卡”的相关推进工作，严格国家财经纪律，严防“小金库”等不法行为，使行政事业单位的财务与会计工作真正起到“监督”的职能。

2.严格内部控制

行政事业单位的内部控制为国有资产的安全提供有效的保障，同时更能够规范决策行为与业务行为。内部控制制度的完善，必然可以在账务核算的过程中起到监督财务的作用，可以在很短的时间发现财务操作不当的地方，从而在一定降低贪污腐败以及徇私舞弊的产生以及错报的可能性，提高单位的经济效益的同时还可以降低成本。对于行政事业单位来讲，首先是要严格按《行政事业单位内部控制规范》办事，做好从内部控制的诸要素出发，着力于不相容岗位相分离、相互牵制以及授权审批相关工作。根据业务重要程度，按“三重一大”的相关规定办事。

3.完善预算管理

要增强行政事业单位领导层的预算意识，通过预算的刚性作用在单位内部形成切实有效地制衡机制和控制机制。从预算编制来说，要根据《预算法》，明确预算编制与约束的范围与科目，按地方经济规划及重点工作计划编制预算，并经规定的审批流程后实施。在实施中要不断收集预算执行中的情况与问题，以备未来参考。如果不改变上述状况，很难适应行政事业单位转型之后所要面临的市场竞争压力。这是因为预算管理做得好，单位就可以减少很多不必要的内部损耗，同时也可以使经营管理更为科学顺畅，更有效率，从而实现其社会效益与完成社会公益事业或向社会提供非经营性服务的根本目的。

4.做好国有资产使用与管理相关工作

资产管理应当设立专人负责，并实行问责制度。在会计信息化下，负责固定资产管理的专人应当对于固定资产管理模块进行管辖，在信息化软件中的固定资产管理模块和记账模块两方面查看固定资产的账实记录，并在固定资产实际变动后即使更新账务内容，保持固定资产和账务的一致性，避免管理上的混乱和账务混乱。在南京鼓楼区的对于行政事业单位的固定资产管理审计中，对于固定资产管理中出现的问题，要求行政事业单位对自身固定资产的定期全面清理和管理时期的全面清理，在清理中体现盘查的重要性特征，对于重大固定资产特别关注和登记。在固定资产管理系统中注重信息化系统的固定资产数据的维护和更新，利用现代信息化水平不断提高固定资产管理的工作效率。

四、结语

行政事业单位基础会计规范是一直以来的财务部门的工作重点内容之一。千里之堤，溃于蚁穴。只有打好了基础会计规范的基石，才能在牢固的基石基础上构建出财务管理和其它拓展功能的大厦，作为行政事业单位的基础部门之一，成为高效率、高质量、高水平的财务管理部门。

参考文献：

[1]周红捷.浅议行政事业单位会计基础工作规范化[J].财经界（学术版），2015（23）.

[2]陈浩.浅析当前事业单位会计基础工作规范化建设中存在的问题及对策[J].中国乡镇企业会计，2015（11）.

作者简介：

坚持依法行政规范执法行为 篇4

一、现行执法中存在的问题

(一) 法律意识不强, 执法水平低

具体表现在执法不懂法, 我国的各项法律法规都在不断的进行修改和完善, 有的执法人员思想上认识不足, 不能把专业的法律法规真正的学懂弄通, 思想上跟不上社会发展的需要, 没有认识到规范执法的重要性和必要性, 不能及时掌握新的法律法规的内容。在执法的过程中习惯于以权压法、以言代法, 不能按照法律法规规定的内容、方法和程序去工作, 从而损害了执法部门和单位的执法形象。

(二) 缺乏执法的主动性, 削弱了法律应有效率

我国的各类法律法规都在不断的健全, 很多部门和单位都在法律的授权之下, 代表着政府或政府的某个部门行使执法职权。但从实践中看, 各个执法单位的工作人员, 不能严格认真的主动的去执法, 特别是在平时的工作中, 不能随时随地的按照法律法规的授权实施工作职责, 一旦出现问题才手忙脚乱地去处理和应对, 降低了执法单位的整体形象和威信, 减小了法律法规应有的效率。

(三) 执法人员身份不明确, 影响执法效果

当前我国的法律种类较多, 有的是行政执法, 有的是业务执法, 有的是技术执法。从实践看有的本不是该单位的人员, 没有执法职权而在该单位从事执法工作。一是由于执法主体资格不正确, 而无法大胆的严肃认真的去执法。二是违法执法, 由于没有执法主体资格, 而从事执法的工作就是违反法律的行为, 从而影响了执法的效果。

(四) 执法不严、执法不公的现象时有发生

规范执法就是要求有法必依、执法不严、违法必究, 但是在具体的工作实践中, 有的执法人员不能依法对应的去执法, 而是随心所欲看人执法;有的是情绪执法, 高兴时一种是严肃认真地去执法, 能够按照法律法规的规定去执法, 同时也能执行业务技术操作规程, 达到规范执法。另一种是高抬贵手徇私执法, 忘记了法律法规对执法人员的约束力, 忘记了一切法律的规定, 把个人情感和哥们意气放在首位, 社会利益和人民利益抛在脑后, 损害了法律法规的严肃性。

(五) 配套法规不齐全, 影响执法效果

我国的很多法律都是属于母法类型, 发条比较笼统不能直接用于实践, 必须有相应的配套法规才能具体实施。有的法律已经明确规定依照A条例或办法执行, 但有的法律已经出台一年多甚至几年了, 相应的配套法规还没有出台, 严重影响执法效果。

二、确定执法体制, 强化执法管理

(一) 依法对应确定执法机构, 使其执法主体资格合法

自上而下的地方人民政府部门必须按照法律法规的规定, 确定同法律相对应的执法机构, 而且上下机构设置要一致, 性质要相同, 任务要统一;人员身份要符合法律规定的条件, 人员编制必须明确, 法律责任必须清楚, 工作职能和执法权限必须符合法律法规的规定。

(二) 强化法律监督, 规范执法行为

政府及其执法单位的主管部门, 必须加强对执法单位的监督和管理。一是要加强执法机构内部的监督, 监督执法机构在研究和制定执法决策时必须严格依法进行, 所做出的决策和有关事项必须符合法律规定。二是加强法律知识培训, 使执法的工作人员必须做到学法、知法、懂法、执法。三是加强对工作人员执法情况的监督检查, 做到及时发现问题、及时整改纠正, 从而达到全面规范执法行为。

(三) 规范执法程序, 保证执法效果

执法程序就是在执法的过程中必须遵循的方法和步骤, 它的主要作用维护法律尊严, 保证法律统一正确实施, 保障管理相对人的合法权益。同时必须首先做到主体合法, 自觉履行执法程序, 使规范执法取得良好的效果。

(四) 严格规范公正执法, 维护法律尊严

行政办公规范 篇5

一、办公着装规范

（一）基本要求

1、公司员工在工作日及参加庆典、接待等商务活动时，需着正装，佩戴工牌，仪容仪表整洁得体，服饰搭配美观大方。

2、男员工不准留胡须，严禁穿休闲西装和休闲裤。

3、女员工不得染彩色头发，严禁穿超短裙、低胸衫、无袖衬衣、七分裤、紧身裤、休闲鞋、网眼丝袜等服饰。

4、员工穿着公司配发工装，应保持工装干净整洁，避免出现污渍。

（二）具体规范

1、春、秋、冬季（每年“十一”后至次年“五一”前），男员工穿深色西服套装、浅色衬衣、深色皮鞋、系领带；女员工穿深色（或灰色）套装、浅色衬衣、深色皮鞋（包括办公区员工、广场商管员、车场收费员等需要着正装岗位）；特殊工种需着公司统一发放冬季工装（包括大商业前台、普宅安管员、工程技工、普宅工程技工等）。

2、夏季（每年“五一”后至“十一”前），男员工穿浅色衬衣、深色西裤、深色皮鞋、系领带；女员工穿浅色衬衣、深色套裙（或裤）、深色皮鞋。男女员工均不可穿着露趾皮鞋（包括办公区员工、广场商管员、车场收费员等需要着正装岗位）；特殊工种需着公司统一发放夏季工装（包括大商业前台、普宅安管员、工程技工、普宅工程技工等）。

二、办公区环境规范

1、员工需保证工位整洁，桌面除公司购置的案头用品、电脑、电话、茶杯、文件盒、笔筒、书籍、台历外，不准放其它物品。

2、非吸烟区严禁吸烟，在吸烟室吸烟时，自觉将烟蒂熄灭于烟筒内。

论国家公务员的行政行为规范 篇6

关键词公务员;行政职能;社会公共事务

中图分类号D630.3文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)022-0165-01

1规范公务员行政行为的意义

行政行为是指国家行政机关依法实施行政管理,直接或间接产生法律效果的行为。公务员的行政行为,实际上就是公务员代表国家,以行政机关的名义履行国家行政职能的活动。其规范就是对公务员代表国家履行行政职能活动中的行为提出的行为准则和要求。

规范国家公务员的行政行为,对于公务员明确自身的权利义务,调整公务员与相对人之间的关系,依法行政并保证国家行政职能的实现,都具有十分重要的意义。主要体现在四个方面:

1)使公务员明确自身的权利保障,正确地履行职责义务,加强自我约束,提高接受行政监督的自觉性。公务员的权利包括:工作条件的权利;工资报酬和福利待遇的权利;身份的保障权。公务员有履行职务、服从命令、遵纪守法等义务,否则将承担相应的法律责任。2)使公务员正确行使职权,避免出现行为交错导致行政失效。公务员一旦担任行政职务,但实际上具有“公民”和“公务员”双重身份,导致其行为具有公务行为和个人行为的双重性质,必然产生两种法律效力。3)使公务员明确自己和相对人在行政法上的权利义务,端正思想,尽心尽职地为公共利益服务,这就要求公务员必须有对人民高度负责的精神。另外,公务员的行政行为与相对人在法律上的权利义务有着重要意义。4)公务员必须依法行政,以保证国家行政职能的正确实现。公务员的行政行为,从一定意义上说就是执行法律的过程,是公务员履行行政职责的主要形式。它具有国家意志力、强制力、影响力和支配力,并对相对人负责,不得掺杂有个人任意的意志、影响和支配性,必须按照法律规定的行政权限、条件和程序来实施,不得损害公共利益和相对人的合法权益。否则,行政行为的偏差和错误就构成违法,就会被有权机关撤销并要承担法律后果或由此造成的行政赔偿的部分或全部责任,直至承担刑事责任。显而易见,规范公务员行政行为对于公务员依法行政、为国家和人民掌好权、用好权有着非常重要的意义。

2公务员行政行为规范的基本要求

依法办事,不越权失职;严格遵守法定程序,不越级违规;尊重相对人的合法权益,不野蛮执法,是对国家公务员行政行为的基本准则和要求。

2.1依法办事,不越权失职

依法行政是现代国家实现行政职能目标必须共同遵循的基本原则。依法办事是公务员实施行政行为的主要内容。公务员在行政活劝中必须严格按照法定的职责权限办事,做到依法办事,不超越职权,不失职渎职。公务员必须正确地行使行政职权,具体要求是:

1)正确行使行政立法权。坚持从我国的历史、文化传统、民族心理、社会认同感等国情出发,并汲取外国的行政立法的有益成果,实事求是,科学、有效地制定行政法规、行政规章等。2)正确行使行政命令权。包括决定、命令、指令性通知等,不得与国家的根本法、法律法规和行政规章相悖。3)正确行使行政处置权。如扣押,即时强制等,必须依法行使,不得以势压人。4)正确行使行政决定权。不得将行政职权授予不符合法定条件的个人或组织,对涉及相对人权利义务的决定必须严格依照法律规定的权限和程序,谨慎施行。5)正确行使行政救济权。公务员对相对人权益造成损害,必须依法进行行政赔偿或行政补偿。6)正确行使行政司法权。专职行政司法的公务员在对相对人提起的申诉、控告等行政争议案件中,必须坚持公正、合法、合理的原则进行调解、复议和仲裁,掌握行政司法权的公务员无论在何种情况下都不得有偏向行政主体的倾向性行为和实质性行为。

公务员不得超越职权。公务员所拥有的行政职权是行政机关依法授予和委托的,法律规定授权性行政行为,必须在所授权限范围以内,不得超越;委托行使的具体行政行为,必须在委托的权限内。

公务员必须履行行政职责。行政职责与行政优益权、行政职权三者构成公务员行政行为有机统一的实质内容。因此,公务员在实施具体行政行为的同时必须做到: 认真履行职务,不失职、渎职;遵守行政权限,不超越职务范围;符合法定目的,不以权谋私;遵守法定程序,不违反科学民主原则;做到合乎情理,不显失公正;虚心接受监督,不违法违纪。

2.2严格遵守法定程序,不越级违规

这里所指的行政程序,是涉及公务员在代表国家行政机关实施重要行政行为所必须遵循的步骤、方式和实现这些步骤、方式的时间与顺序的过程。

2.2.1行政程序的涵义

行政法定程序,是指涉及公务员在代表国家行政机关实施重要行政行为所必须遵循的步骤、方式和实现这些步骤、方式的时间与顺序的过程。它与行政行为的实体内容相对称。它的主要特点是:

1)行政程序是就行政行为而言的,行政机关在民事活动中不存在行政程序,行政机关在行政诉讼的活动也不表现为行政程序。只有行政行为,即行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为等行政行为中才存在行政程序问题。2)行政程序是作为过程的行政行为,是行政行为的形式。任何行政行为都是两方面的统一。一方面是其实体内容,另一方面是其程序形式。正如任何事物的内容都离不开形式一样,任何行政行为都离不开行政程序。3)构成行政程序的基本要素是:步骤、方式以及实现这些步骤、方式的时间和顺序。比如,作出一个行政决定,需要进行调查、听取当事人陈述、把决定告知当事人、说明理由等等,这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序的时限和程序步骤必须遵循的先后次序,构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述要素构成的。4)重大的行政程序是由法律规定的。在行政行为中,如行政立法、涉及相对人的权利义务的行政执法以及行政司法、行政救济等行政行为都必须遵循法律规定和程序才能完成,否则将构成违法,要依法承担相应的法律责任。

2.2.2公务员严格遵守法定程序的基本行为要求

公务员在实施行政行为的过程中要做到严格遵循法定程序,不滥权失职,就必须遵循公正原则、公开原则、听证原则、顺序原则以及效率原则,格式化程序等。公正原则是指公务员在进行行政行为时要在程序上平等对待当事人各方,排除各种可能造成不平等或偏见的因素。公开原则是指重大的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为,要通过一定的行政程序让公民了解,公开原则是政府活动公开化在行政程序上的具体化,是公民参政权的延伸。此外,还有格式化程序等。格式化程序即行政行为应当标准化、规范化,尤其是各种行政法律文书如记录、裁决书等应当以法律作出统一的格式规定,这是保证当事人享有法律上的平等权利的必要保障,也有利于提高行政效率。

3尊重相对人权利,要文明执法

相对人是指处于行政管理法律关系相对一方的当事人,包括社会组织和个人。社会组织包括国家组织、企业单位、事业单位以及合法存在的中国境内国际机构、外国组织、外国企业;个人包括我国公民、在境内的外国人、无国籍人,他们构成行政关系相对一方的主体,并依法享有一定的权利,承担一定的义务,这种权利义务关系依与行政机关的关系存在而存在,并随着行政机关的变更而变更、消灭而消灭。

当代各国行政职能的发展趋势给我们提供了两个重要信息:在当代各国行政职能体系中,政治职能在逐渐弱化,社会管理职能在逐渐加强。在我国,通过发展社会主义民主,把凌架于社会之上的公共权力逐步还给社会、还给人民,这是国家发展客观规律的要求。国家公务员在行政法律关系中的权力也会渐渐趋弱,服务性义务在逐步增强,因而在履行行政职责时应主动适应。其基本要求如下:

行政规范 篇7

关键词：药品执法,行政裁量权,规范

行政执法机关依照法律和相关的规定, 在法律的框架下, 本着公平合理的原则, 对发生的事件进行自我判断, 自行进行行政决定的权利即是行政裁量权。也就是说在法律的原则下, 基于客观实际情况, 主观的进行合理判断做出选择的权利。我们生活中各个方面都有行政裁量。它是实现政府职能, 维护社会稳定的所必须的。但是, 近几年来, 随着行政权的膨胀, 行政裁量也相应的快速增加, 应该怎样对行政裁量进行规范和控制, 以保证行政裁量的正确进行。

1、行政裁量权在药品行政执法领域广泛存在

世界上, 没有任何一个国家或地区仅仅凭靠法律规则而不是通过自由量裁权实现并维护公平合理的行为。药品执法领域仅仅是各个领域中的一个小小方面, 维护公平的医药环境同样离不开自由量裁权。药品执法具有自由特殊的属性, 这也决定了行政量裁权在医药领域的广泛存在。

在上世纪90年代, 中国成立国家药品监督管理局, 当初的职责或者任务是将全国范围内的药品包括中药各种片剂、中药材、麻醉药、放射药品、医疗器械以及医药包装材料等的研究、流通各个环节进行行政、技术监督;对医药领域及医疗器械的企业进行监督;药品领域的违法行为进行查处等。在2003年国家药品监督管理局更名为“国家食品药品监督管理局”, 其中新增了对食品、保健品的依法管理职责, 负责查处相关的重大违规事件。药品、生物制品等其作为特殊的商品流通, 其行政裁量权也其特殊性, 其职能特点相应的也有特别之处。

国家药品监督管理局的职责和内容涵盖药品领域的各个方面, 但是执法依据仅仅有药品管理方法、食品安全法等几部法规, 这与其职能负责远远不相适应。现在药品领域经营方式等发生了重大的变革, 新技术带来了重大的挑战, 现行的药品管理法是2001年制定的, 当时我国药品监管经验相对缺乏, 制定的这些法规的立法技术水平也有缺陷、内容也不全面。法律等规则的不完善, 在与实际执行过程中产生的缝隙, 这就需要行政裁量权弥补法律与实际执法过程中存在的不足。

2、行政裁量权规范、控制中存在的问题及风险

(1) 不确定法律概念模糊

不缺定法律概念应该符合相关法律内容并且获得整个社会的公认。由于我国没有对不确定法律概念进行解析、容纳, 因此出现了各种行政执法机关自己的方式进行探索, 样式多样, 给执法带来了严峻的挑战。例如《药品管理法》中对药品价格的规定:药品价格要有标价, 没有给出价格的应该按照市场价格决定。由于一些生产企业从来没有考虑过“标价”, 都是根据订单合同等, 一个合同就有一个价格;而市场价格由于裁量实施的空间大, 以至于无法进行实际操作。

往往通过会议纪要的方式对不确定法律概念进行确定, 这实际上也不具有法律依据。食品药品监督管理局会对实际行政行为过程中存在的问题进行商讨, 形成一种共识, 整理成文件, 在整个系统传阅并按照其执行。虽然执法操作性强, 但是其不具有法律约束力。

(2) 执法中, 具体的行政方法缺乏一致性

在执法机关接到报案后, 其最重要的安排是怎么立案、要使用什么用的方法、怎样调查等。但现在的法律文件主要是保障行政相对人的利益, 很少用标准操作程序来制约和控制裁量自由权。例如:不同的人员同时处理一件假药案件。有经验的执法人员会从要生产的工艺等方面着手, 包括其原料、药物制剂等过程都会进行调查, 进而从根本上找到假药的原因;而没有经验的执法人员往往在假药的数量、销售、没收非法所得等方面采取措施, 实际上找不到假药的原因, 进而导致了一些生产企业为了逃避处罚, 特意的的隐瞒实际情况, 将自身的利益最大化保护。以上可以看到, 不同的执法人员会得到不同的处理结果, 因此制作SOP对执法公平、保护合法人的权益具有重要的意义。

(3) 处罚幅度的空间可操作性存在重大问题

处罚幅度一直是规范量裁权的最重要的内容。处罚幅度有不予处罚、从轻、从重等, 依据的判处要素非常的简单, 执法部门对此部分重点关注。因此, 在实际操作过程中出现各个要素之间的冲突时候, 没有合理的解决途径、也没有合理的评估方式、缺乏执法操作中的统一标准, 这就造成了执法过程中的新问题。

现在是一个法治社会, 法治过程中就要对案件进行判断, 判断就带有主观性, 这种主观性就体现在量裁权方面, 这也为裁量权的不当使用和滥用提供了前提。对于违反法律的企业和个人进行行政处罚, 有警告、罚款、责令停止, 一旦执法人员的行政处罚超过了相应的范围就会带来利益的不公平, 损害一方的权益。行政裁量权的使用弹性很大, 因此, 很容易导致滥用。违背了立法的宗旨, 危害社会的安全秩序, 带来社会不稳定因素。

3、构建行政裁量权的控制体系

(1) 行政裁量权的伦理性控制

评价行政裁量权的第一条是在法律、规则的约束下控制行政裁量权。对这一理念进行强化, 在实际执法中, 要找到合适的文件。这就对法律、规则文件的完善、行政执法层次水平、对行政执法人员的道德观念、社会感念和责任感提出了较高的要求。行政裁量权作为一种不是法律依据的、具有道德性的权利, 在其实际执行中, 应该强化道德因素进行指导。将伦理道德作为执行行政裁量的关键要素。

(2) 建立并完善行政裁量基准制度。

行政裁量基准制度最早出现于日本立法。此后, 韩国和台湾也引入了此执法理念。我国目前对此并没有明确的立法说明, 只是在2008年, 国务院对次进行了规定, 对行政裁量权要进行细化, 将细化的标准进行公布。因此, 行政裁量基准在我国实际上是一种自我约束的行为。没有形成立法, 不具有法律强制约束力。但是, 在行政执法过程中, 对实现自我约束, 起着重要的指导作用。当行政执法人员在执行中, 违反了行政裁量基准, 必须指出合理正当的理由, 如果没有正当的前提条件, 就认为行政裁量不当。当违反了行政裁量基准, 没有合理的理由, 必须提供相应的证据, 对此进行审核判定。这些为行政裁量权提供了很好使用的空间。

行政裁量制度的实施, 是我国进一步民主化、法制化、公平化制度的里程碑。本文提出的有效规范和控制策略, 对药品执法领域中行政裁量权在实际运作中提供参考依据, 旨在建立一套科学、完整的、综合的切实符合实际情况的量裁权方案。

参考文献

[1] 、李梦楠, 关于规范药品行政执法自由裁量权的思考中国药事2010, 24 (2) :122-123.

行政规范 篇8

关键词：行政决策,行政规范性文件,绩效评估

一、引言

行政决策, 从行政学和公共管理学的视角来定义, 一般是指国家行政机关为履行行政职能, 就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。[1]行政决策一般包括行政规范性文件为外观的决策, 还包括行政复议、行政诉讼等所承载的决策。重大行政决策绩效评估, 其本质是对政府公共政策制定的过程和实践效果的评价。但由于依法行政的程序正当原则制约, 大多数行政决策主要由行政规范性文件承载。[2]欧内斯特·盖尔霍恩说过:“在过去的20年里, 行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则 (RULES) 制定——将其作为制定政策的一种手段。”[3]综上所述, 本文主要对行政决策范围内的行政规范性文件的绩效评估展开讨论。

二、行政规范性文件绩效评估的制度功能分析

(一) 行政规范性文件备案审查制度——“出口前规范”

随着我国依法治国进程的深入推进, 依法行政的理念日渐深入人心。但在实践中, 在一定程度上仍然存在行政规范性文件杂、乱、多等问题。比如2010年湖南省株洲市为创建国家卫生城市, 出台的《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通知》, 将行政处罚权赋予身穿黄马甲的市容环卫监督员, 且允许罚款者从所罚没款项中提成50%。虽然当前在制定行政规范性文件的出口导流环节, 已嵌入了行政规范性文件备案审查制度。但从推进依法行政更高程度上讲, 行政规范性文件还承载着确保行政决策科学性、民主性水平等重大职能。因此, 与备案审查制度相衔接, 仍然需要进一步完善解决重大行政决策绩效。

(二) 行政规范性文件绩效评估制度——“出口后规范”

从一些地方政府对行政规范性文件绩效评估制度功能的预设与定位来看, 主要有利于检验政府重大行政决策的效果效益效率、有利于提高决策的科学化和民主化水平、有利于实现决策资源的有效配置、有利于决定决策的循环使用四重综合性目的。[3]对于采用何种方面评价, 也有学者提出, “参与式”绩效评价导致政策评价的运动化和理性匮乏, “技术理性”模型则存在导致公共政策中“公共性”丧失的危险。因此, 提出绩效评估的第三条道路——“复合型”绩效评价模式, 其核心是试图在不同层次上合理运用公众知识和专家知识, 从而促进公共政策中公共精神与技术理性统一。[4]通过绩效评估制度, 对行政规范性文件进行再审视, 从而不断健全科学、民主、依法决策机制, 提高行政质量和效益。

三、行政规范性文件绩效评估启动

一些地方规定了三种启动行政规范性文件绩效评估程序的路径, 包括:公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的;市、县 (市、区) 人民政府办公室或同级人民政府法制机构认为有必要进行行政规范性文件后评估的;行政规范性文件在有效期届满前6个月, 制定机关或实施机关认为需要继续实施的。可以说, 行政规范性文件绩效评估可通过社会的推动、政府内部决定、法定三种方式启动。

对于“提出较多意见的”、“有必要进行的”、“需要继续实施的”三种情形, 从制度经济学的角度来讲, 由于我国地方官员存在“晋升锦标赛治理模式”, [5]大多数地方官员都会以上级政府的考核目标来推进相关工作, 通常对“有必要进行的”和“需要继续实施的”予以绩效评估。而对于公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的启动路径, 则很可能被合法地排斥。因为大多数地方政府行政规范性文件绩效评估实施机关为政府办公室 (厅) , 但其属于综合协调办事机构, 更多地承担协调政府各职能部门沟通、协调等职能, 并不过多地面向社会公众。而“提出较多意见”是动态的, 而非静态的过程。公民、法人或其他组织可能在制定行政规范性文件绩效评估计划时没有提出意见或者意见没有反馈到制定评估计划机关处, 抑或反馈到制定评估计划机关处而被搁置。比如公民、法人或者其他组织的意见应当向制定机关还是实施机关提出?接受意见的机关所认为的“较多意见”以什么标准来衡量?

因此, 本文认为, 做好行政规范性文件绩效评估工作中, 要把公民、法人或其他组织对于是否启动行政规范性文件绩效评估工作作为一项重要的制度来设计。还要具体明确公民、法人或其他组织的意见应向哪个机关提出?达到多少意见可以认定为“较多意见”, 并据此展开行政规范性文件的绩效评估工作。

四、行政规范性文件绩效评估主体

绝大多数地方政府均严格按照《全面推进依法行政实施纲要》之规定, 明确了市、县 (市、区) 人民政府办公室是后评估工作的组织实施机构, 决策建议、执行部门或市县人民政府指定的相关部门具体负责后评估工作。有的地方政府还赋予了同级人民政府法制机构应当履行政府重大行政决策后评估报告的合法性审查职责。同时, 大多数地方政府规定了在明确行政规范性文件绩效评估主体后, 其具体评估工作由评估小组来承担。评估小组由评估机关的相关人员组成, 可以邀请人大代表、政协委员、有关法律专家、行业管理专家等参加。这样的制度设计体现了行政规范性文件绩效评估的参与性、专业性。

笔者认为, 对于行政规范性文件绩效评估主体的设计较为符合我国实际情况, 但其也存在着一定的弊端。由制定机关或实施机关进行的评估是一种典型的系统内部的自上而下的监督方式, 是一种“自己作自己案件的法官”、“既是运动员、又是裁判员”的活动, 其实质正义有待考究, 取信于民的难度也颇大。因此, 要使评估活动达至预期目的, 评估主体应更多地由一个中立的第三方机构来充任。评估主体的中立性是保证评估结果客观公正的必要前提, 只有保证评估机构的独立、客观的地位, 才能有效避免评估工作不受当地政府的干扰, 实现纯净评估工作的客观、公正。从世界各国的经验看, 有些国家设立了专门的监督机构, 如德国的法规评估委员会、执行成本评估委员会等。根据我国的现状, 对行政规范性文件的绩效评估最好由地方国家权力机关来组织, 其成员应当从立法机关、司法机关、专家、人民群众中具有行政管理经验和较强法律意识的人员中产生。同时, 充实公众参与的内涵, 完善程序性规则, 加大其对形成绩效评估及其结果的影响因素, 是公共政策过程民主正当性的关键之处。

五、行政规范性文件绩效评估的原则

有地方把行政规范性文件绩效评估归纳为独立、客观、公正、科学原则, 也有学者认为行政规范性文件绩效评估应当注重公众参与原则、公开原则、客观公正原则。[6]笔者认为, 开展行政规范性文件绩效评估, 要基于其本身的逻辑形成过程“制定—实施—评估”, 在目标上表现为公共政策效果的观察, 以及通过这种观察的评价, 反思政策的妥当性和效果, 并对政策进行相应调整的“政策学习”[7], 应当主要遵循公众参与原则与专业化原则。

(一) 公众参与原则

公众参与, 即“公民、法人和其他组织有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。一般来说, 公众参与有着两个层面的含义:首先是表面性、功能性、制度性层面的, 也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的参与;其次是本质性、价值性和宪政层面的, 也就是对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力的再分配。[8]现代行政不同于传统的专制行政、极权行政, 传统行政注重行政效力的至上, 而现代行政必须是一个开放的、非武断的政治体系。[9]在现代行政法中, 行政相对人不再只是行政权作用的客体, 而应当是行政哺序的主体和积极参与者。[10]因此, 公众参与到行政规范性文件的评估过程之中是正当行政程序的体现, 也是社会正义的必须要求。[11]但是, 公众参与应当主要评价价值和利益偏好问题, 而对于事实问题评价, 应主要借助专家论证。

(二) 专业化原则

当代社会中专业化决策问题交错复杂, 各种决策主体日益倾向于诉诸专业知识、技术理性来制定策略。[12]在公共政策领域主要表现为对行政部门的专业知识、技术理性抱以较大的信任, 由此将公共决策的正当性问题转换为理性化问题, 甚至还将“行政精英”以外的学术专家引入决策过程, 进行技术性的论证。因此, 对行政规范性文件评估的专业化要求日益重要。

六、行政规范性文件绩效评估结果及其使用

大多数地方政府规定了继续实施、调整实施、终结实施三种绩效评估结果。有的地方政府也明确, 经审议通过的规范性文件后评估报告应当作为修改或者废止政府规范性文件、完善配套制度和改进行政执法、行政管理工作的重要依据;经审议通过的规范性文件后评估报告建议规范性文件进行修改的, 有关行政机关应当按照法定程序组织修改;经审议通过的规范性文件后评估报告建议废止同级政府规范性文件的, 应当按照法定程序提请制定机关废止;经审议通过的决策后评估报告建议完善有关配套制度的, 有关行政机关应当在法定权限内及时办理;经审议通过的决策后评估报告提出改进行政执法或行政管理建议的, 有关行政机关应当及时采取措施予以落实。

笔者认为, 行政规范性文件绩效评估的核心在于提高决策的科学化民主化水平和顺应社会期待。在“公众、专家和政府”相结合的公共政策体制结构中, 公众参与、专家论证后, 在政府决策的过程中基于绩效评估结果应当采取相应的行动, 比如政策调整或修改, 或者承担相应的法律和政治责任等, 才能构成一个民主、有效和具有公共精神的公共政策形成和评价机制。

参考文献

[1]莫岳云主编.行政决策学[M].北京:中国社会科学出版社, 2004:7.

[2]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社, 2007:318.

[3][美]欧内斯特.盖尔霍恩.行政法与行政程序概要[M].黄列译.北京:中国社会科学出版社, 1996:188.

[4]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社, 2007:345-346.

[5]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究, 2007, (7) .

[6]胡峻.论行政规范性文件的评估[J].行政论坛, 2010, (1) :64-65.

[7]Peter.J.May.Policy Learning and Failure[J].Journal of Public Policy, 1992:342-343.

[8]徐文星, 刘晓琴.21世纪行政法背景下的公众参与[J].法律科学 (西北政法学院学报) , 2007, (1) .

[9]罗传贤.行政程序法基础理论[M].台北:台湾五南图书出版公司, 1993:21.

[10]叶必丰.行政法的人文精神[M].武汉:湖北人民出版社, 1999:207.

[11][英]麦考密克, [澳大利亚]魏因贝格尔.制度法论[M].周叶谦译.北京:中国政法大学出版社, 1994:250.

规范行政执法行为的实务探讨 篇9

1 滥用行政自由裁量权的表现

1.1 违反合法性原则的滥用。

合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律, 符合法律, 不得与法律相抵触。违法合法性原则的滥用是指行政机关显而易见的违反法律规定、超越职权、错误适用法律、违法收集证据、违反法定程序行使自由裁量权的行为。当前我国城市管理法制建设存在着立法冲突、立法滞后等问题, 对城管执法人员行使自由裁量权并没有确切的规定, 使得部分城管人员滥用自由裁量权成为可能。

1.2 违反合理性原则的滥用。

合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。合理性原则产生的主要原因就是基于行政自由裁量权的存在, 通常一个行为如果触发了合理性原则, 就不羁追究其合法性的问题;而一个自由裁量行为, 即使没有违反合法性原则, 也可能引起合理性问题。当前城管执法中自由裁量权的滥用大多是违反合理性原则的滥用。

2 行政自由裁量权概念及特征

在行政执法过程中, 一提自由裁量幅度问题, 很多的行政执法人员恐怕就会意识到“在法定幅度内处罚”的问题, 但这仅仅是自由裁量权的一个方面而已。完整的自由裁量权的内容应当包括处罚裁量、时限裁量、评判裁量和作为裁量四种, 具体是:

2.1 处罚裁量。

处罚裁量就是在行政处罚幅度内的自由裁量权, 是行政机关对行政管理相对人进行行政处罚时, 可在法定的处罚幅度内自由选择的权利, 包括了处罚种类的自由选择和同一种类处罚不同幅度的自由选择两种情况, 而不仅仅是具体处罚幅度的简单选择。

2.2 时限裁量。

时限裁量就是行政机关根据法律法规的规定, 针对何时做出具体行政行为的自由选择。如法律规定某具体行政行为在15日内做出, 但具体是5日、10日、还是14日等等, 15日幅度内的选择由行政机关根据实际情况自由选择。

2.3 评判裁量。

评判裁量就是行政机关在对事实性质或情节轻重的认定上, 所具有的自由选择权利。如判定某行为是否违法, 是否属于法律规定的“减轻或从轻处罚”的范畴等等。

2.4 作为裁量。

作为裁量是行政机关对具体行政行为是否作为或采取什么方式作为的自由选择权利。如行政机关决定是否做出某具体行政行为, 或以何种具体方式做出等。

这四类自由裁量权, 除了处罚裁量比较容易理解和引起执法人员的重视之外, 其他三种在实践中往往容易被忽视, 甚至是被以为是不在这方面的裁量不当。也就导致了大量的裁量不当行为的存在。

3 行使自由裁量权中存在的问题

在执法人员行使自由裁量权时存在着滥用自由裁量权的一些问题, 主要表现在:

3.1 违法的行政自由裁量。

违法的行政行为按行政权的性质可区分为羁束性的行政违法和自由裁量的行政违法。而自由裁量违法又可区分自由裁量权滥用与自由裁量权逾越两类形态。滥用自由裁量属于一种违法的行政行为, 虽然二者是种属关系。严格来说, 逾越裁量由于已超出了自由裁量权的权限范围, 它已经转化为一种羁束性的违法形态而与滥用裁量相区别。裁量违法与裁量不当都属不正当、不合理的行使行政裁量权的行为, 二者的区别只是“不正当、不合理”的程度裁量不当发展到严重违反合理性原则或自然正义原则之时, 已超出合法的范围构成违法 (狭义) 和裁量之犯罪。应该指出的是, 不当的行政行为只可能是自由裁量行为。

3.2 滥用行政自由裁量权。

滥用裁量权是指违背授权目的及违反平衡原则等情况。国内学者也认为滥用行政自由裁量权系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为。且表现形态较多。法国将裁量权的滥用归纳为三类;德国行政法将五种情形视为裁量权的滥用;日本学者对滥用行政自由裁量权的表现归纳为八种;美国也有学者从判例法的角度列举了滥用裁量权的五种情形。

4 城市管理行政执法自由裁量权合法、合理运用之对策

由于行政自由裁量权具有“自由”性, 存在着滥用的可能, 而且有着合法的外壳遮挡, 不易被发现。执法部门要充分认识到滥用自由裁量权的危害性, 采取切实有效的措施对其进行控制和监督。

4.1 完善制约机制, 加强城市行政管理的内部监督。

切实加强内部监督, 将城市管理行政执法违法行为或不当行为尽可能地解决在内部, 及时有效地保护行政相对人的合法权益。

(1) 建立和完善各种规章制度, 包括办案程序、行政执法过错追究制度、案件核审制度、案件办理制度、廉政建设制度等等, 使执法人员严格按制度办事, 从制度上杜绝腐败滋生。 (2) 通过执法实践, 找出典型案例做为案件审理时的参照。借鉴西方国家“法律精神”理论, 通过具体的判例提出一些执法、适法的原则和滥用自由裁量权的标淮, 来认定行政自由裁量权的使用是否合理。 (3) 设立专门的行政执法监督机构, 不但督察执法人员作风纪律, 还监督执法人员在运用法律、法规方面是否合法, 罚则是否适当, 以有效防止行政自由裁量权被随意滥用。督察人员有权对执法人员的自由裁量行为随时进行调查、劝告和惩戒, 对做出的不当处罚劝其改正。

4.2 自觉接受外部监督。

司法部门的监督、新闻媒体的监督、人民群众的监督等等, 可以对城市管理执法工作形成一种压力, 促使执法人员在执法过程中谨慎从事, 依法办事, 减少随意性。毛泽东曾经指出, “只有让人民起来监督政府, 政府才不敢松懈”。实现社会公众对行政机关工作的监督意义重大。社会公众是庞大的社会群体, 其是非标准可左右整个社会的是非观念, 如果正确地引导、激发他们参政、议政、监督行政的热情, 并且监督行政渠道畅通, 那么公众监督就能够有效防止自由裁量权的滥用, 推进“依法行政”。

4.3 全面提高执法人员素质。

坚持不懈地抓好行政执法人员的政治思想道德教育, 使行政执法者牢固树立正确的世界观、人生观和价值观, 按照科学发展观的要求正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系, 熟练掌握运用城市管理相关法律法规。这是执法人员坚持合理性原则, 正确行使自由裁量权的根本。

总之, “依法行政”是行政机关行政执法的根本, 同时也是其全面加强法制建设的重要表现。所以, 必须大力加强“依法行政”意识, 严格控制自由裁量权的行使, 这样才可使其成为“依法行政”的重要补充和促进国家法制建设的可靠手段, 保障人民的根本利益和行政机关的良好形象。

参考文献

[1]宋昌斌.依法行政理论与实务[M].北京:中国法制出版社.

行政规范 篇10

关键词：海洋污染,行政协作,规范化

海洋污染突出表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等几个方面。我国跨行政区域海洋污染是指同一来源所发生的事件或系列事件, 以致造成或可能造成石油及危险和有害物质的泄露, 并对海洋环境、海岸线以及多个行政区域的相关利益造成或可能造成威胁。目前, 我国的渤海湾、黄海、东海和南海的污染状况相当严重, 海洋污染造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥、滩涂养殖场荒废、一些珍贵的海生资源正在丧失。

海洋资源具有明显的共享性和整体性, 海洋污染具有污染源广、持续性强、扩散范围广和防治难的特点, 环境的整体性被不同行政区所分割。各地方政府通常从自身经济人利益出发制定海域污染治理政策和规划, 将难以界定的跨区域的海洋污染问题的治理成本转嫁给他方。因此, 规范化的跨行政区域的海洋污染治理行政协作是目前治理跨地区海洋污染问题的有效措施。目前沿海地区达成的与跨行政区域的海洋污染治理行政协作相关的主要是一些区域性的行政协议。例如, 2004年6月, 旨在促进长江三角洲地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行, 论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》, 为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2004年7月, 在泛珠江三角区域环保合作联席会议第一次会议上, 与会各方审议通过了《泛珠三角区域环境保护合作协议》, 泛珠三角区域环保合作正式启动。2005年, 在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上, 由广东省牵头, 又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范 (2005—2010) 》。尽管治理跨区域的海洋污染已经达成一些环境保护的合作协议和展开了一些具体的行政协作, 但是其规范化仍有待完善, 笔者拟对此作进一步探讨。

1 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的法源

1.1 法律

我国《环境保护法》第十五条规定:“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作, 由有关地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决做出决定”。据此, 我国环境保护基本法对于跨行政区的环境管理, 规定了笼统的解决方式——由相关的地方政府协商或由上级人民政府协调。我国《海洋环境保护法》第七条第二款规定:“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门, 可以建立海洋环境保护区域合作组织, 负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。

1.2 行政法规

《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定:“沿海相邻或者相向地区向同一海域排放陆源污染物的, 由有关地方人民政府协商制订共同防治陆源污染物污染损害海洋环境的措施”。本款规定了向同一海域排放陆源污染物, 沿海相邻或者相向地区的人民政府可以通过协商的方式, 制订共同防治陆源污染的措施。

1.3 地方性法规

例如, 浙江省人大制定的《浙江省海洋环境保护条例》中第七条规定:“省人民政府应当加强与相邻沿海省、直辖市人民政府和国家有关机构的合作, 共同做好长江三角洲近海海域及浙闽相邻海域海洋环境保护与生态建设。行使海洋环境监督管理权的部门根据本省与相邻省、直辖市的合作要求, 建立海洋环境保护区域合作组织, 做好海洋环境污染防治、海洋生态建设与修复工作。沿海市、县人民政府应当建立重点海域海洋环境保护协调机制, 做好海洋环境污染防治、海洋生态保护与修复工作”。

2 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的类型

跨行政区域海洋污染的行政协作是一个系统工程, 跨行政区域海洋污染治理行政协作规范化、行政协作类型的界定直接影响到该行政行为所依据的法律规范及救济手段的选择等相关问题。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作表现为多种行政行为, 几乎涵盖了行政行为的各种形态。

2.1 区域环境行政协议

行政协议是跨区域环境治理协作的最主要的形式。它是指政府之间订立的可以针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。笔者在这里将其作为一种狭义的解释, 以区别于以书面形式体现的行政协助。所以, 这里的行政协议具有行政立法或行政规范性文件的性质, 属于一种抽象行政行为, 具有普遍约束力和反复适用性。

行政协议是兼具内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为只存在于行政主体之间或者行政主体与其内部工作人员之间, 它是行政主体对其内部事务实施管理所作的行政行为。外部行政行为是行政主体对相对人作出的对外直接发生法律效果的行为, 其法律关系发生在行政主体与行政相对人之间。行政协议的协议方都是行政主体, 行政协议的内容不仅包括行政主体内部自己的行政事务, 而且也包括对外的当事人的效力。如, 《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》 (2009—2010) , 既规定了对行政内部事务的处理:“编制实施《长三角区域环境监测网络规划》, 整合资源, 合理布点, 建设完善长三角地区水和大气环境自动监测网络, 合作开发区域环境监测信息共享平台, 逐步实现环境监测数据的互通和共享”。同时也规定了对行政相对人及其利害关系人产生间接效力的内容。

2.2 环境行政协助

行政协助是处理行政机关之间关系的重要制度, 是行政行为的重要方式, 也是区域政府协作的主要形式。目前我国尚缺乏对行政协助的统一性的法律规定, 学界对行政协助的理解也不尽一致。例如, 有学者认为, 行政协助是指行政主体在行使行政职权的过程中, 基于本身条件和公务上的需要, 由其他行政主体配合实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。该学者强调行政协助是请求行政主体和被请求行政主体为了完成同一行政行为或共同行政行为[1]。也有学者认为, 行政协助是在行使行政职权的过程中, 行政主体之间为了实现行政管理目标, 行使同一行政职权, 相互配合, 共同作出行政行为的活动[2]。还有学者认为, 行政协助是行政机关在执行职务时请求其他没有隶属关系的行政机关给予协助的一项制度, 其基本依据是行政一体化原则。笔者认为尽管表述不一, 但是大多数学者对于行政协助是行政一体化、行政协作的具体行政行为是有共识的。

在涉及跨行政区域海洋污染治理行政协助情形中, 既涉及职权相同的, 也会涉及职权不同的不同区域的行政机关之间的协助。通常情形下的行政协助情形在区域行政协助中都会存在:① 请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。② 请求机关执行职务必须的资料、信息为被请求机关所掌管。③ 请求机关以因行政资源 (人员、设备等) 不足, 无法独自执行职务。④ 由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济[3]。

目前, 我国跨行政区域海洋污染治理行政协助主要包括:① 区域环境信息通报机制。② 跨区域环保的联合执法。其中涉及行政检查、行政强制和行政处罚等。③ 跨区域突发海洋事件应急协作联动机制。

2.3 跨行政区域海洋污染治理其他具体协作行为

2.3.1 跨行政区域海洋污染治中的生态补偿

区域生态环境具有公共物品属性, 生态问题的外部性、滞后性以及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素, 由区域政府进行民主协商, 通过同一海域内地方政府间的合作、采取横向转移支付的方式实现生态保护效应的内部化, 让生态保护成果的受益地区支付相应的费用, 使生态建设地区得到合理回报, 这样有利于克服生态产品消费中的搭便车现象, 是激励公共产品的足额供给和实现生态资本增值的一种经济制度安排。跨区域海洋污染呈现较强的异域性、异质性、责任主体难以明确以及污染来源难以认定等特点, 加之跨行政区域生态补偿是一项复杂的系统工程, 需要根据海域的生态承载力与自我修复能力, 确定责任主体, 制订相应的补偿因子、量化标准和补偿模式。

2.3.2 跨行政区域海洋污染治理中的行政规划

行政规划行政过程中的重要一环, 是全部管理职能中最基本的一个职能, 没有行政规划, 则其他的行政管理活动, 如组织、人事、协调和控制等都无从实施。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作离不开区域环境规划。例如, 2003年, 国务院批复了《渤海碧海行动计划》, 然后根据《国家环境保护“十五”计划》中“以实施碧海行动计划为载体, 加强对近岸海域水质和生态环境的保护”的主要任务和总局有关工作计划安排, 编制了《碧海行动计划编制指南》指导地方制订适合本地区海洋及海岸带生态环境特征的碧海行动计划。

2.3.3 跨行政区域海洋污染治理中行政争议的协商

近年来, 跨界环境纠纷频繁发生, 对社会稳定、经济发展造成了极大的影响。对于我国跨行政区域海洋污染治理中的纠纷, 我国的《海洋环境保护法》第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。

3 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的完善

3.1 法源

通过制定区域合作的法律法规来保持区域合作的一贯性和继续性, 也是西方国家通行的做法。英国于1934年颁布了《特别地区法》, 联邦德国政府先后颁布了《联邦区域规划法》《改善区域经济结构的共同任务法》和《联邦区域规划纲要》等一系列法律和法规。日本国会于1995年5月通过了《地方分权推进法》, 以此法来规范地方跨区域合作。法国依据地方合作的实际情况制定《特别法》以及修订地方制度来推进地方跨区域的合作。目前, 我国海洋环境管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容不多, 而且都只是对区域合作的方式进行了概括规定, 不能作为海洋区域环境管理可以直接适用的法律依据, 所以迫切需要专门的法律文件进行有针对性的具体规定。

在海洋污染治理方面, 日本为了保护濑户内海的海洋环境, 特别根据濑户内海的实际状况, 专门制定了区域性的法律——《濑户内海环境保护临时措施法》这部法律由环濑户内海各府、县、市推选的国会议员起草, 然后直接递交国会审议的, 后又改为永久性法律《濑户内海环境保护特别措施法》。濑户内海区域是世界上鲜有的海洋环境管理成功的案例, 其中《濑户内海环境保护特别措施法》发挥了很重要的作用。我国的海洋区域环境管理立法也可以通过这种方式, 由毗邻水域的行政区域的全国人大代表提出法律议案, 然后交由全国人大进行审议且通过。

3.2 环境信息公开、情报交流

跨界海域海洋管理机关应当就污染所涉及的问题及早地进行最广泛的情报交流, 包括:跨界海域水体环境状况;应用和实施最佳可得技术所获取的经验;开发和研究成果排放和监测数据;已被采用的和拟议中的防止、控制和减少跨界影响的措施;信息和经验交流和提供技术援助等。

海洋环境污染事件的发生、尤其是有可能危及毗连地区的突发海洋环境污染事件, 当地政府应该及时、全面地将涉及突发海洋环境污染事件发生的时间、地点、原因、扩散的方式、扩散的速度和预防措施等相关信息向相关地区作通报, 以使该地区提前做好准备, 将可能造成的损失降至最低。根据实际情况明确海洋环境污染事件发生后通报的部门、程序和时限等。对于跨区域的重大突发海洋环境污染事件, 可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施, 要避免海洋环境污染事件可能造成的次生、衍生和祸合事件;实现信息共享, 建立健全突发海洋环境污染事件快速应急信息系统。这一点, 日本的《濑户内海环境保护特别措施法》值得借鉴。

3.3 跨行政区域海洋污染的治理

污染者治理的治理效果无法保障。由于海域的特点, 实践中的海洋污染常常是难以确定污染者是谁, 即便能确定污染者, 当发生大面积的油污染事故, 污染者往往没有能力单独承担清除污染的责任。我国《海洋环境保护法》第十七条第二款规定:“沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时, 必须采取有效措施, 解除或者减轻危害”。《海洋环境保护法》的第五条和第七十一条赋予了海事行政主管部门在船舶发生海难事故, 造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的时候强制采取避免或者减少污染损害措施的权利和义务。可见, 目前我国对海洋污染治理中的协作没有明确的规定。要通过立法明确的是凡是辖区内海洋出现污染状况, 无论污染源是所辖海域内发生的还是受跨界污染的结果, 辖区内污染治理机关均有义务组织实施治理工作, 不能因为污染源来源不明或者污染源不是本海域产生的为由拒绝承担污染治理义务。

3.4 紧急情况下的合作机制

跨行政区域发生的突发海洋环境污染事件往往会给其他地区的海洋环境造成危害。同时由于地区间的突发海洋环境污染事件预警能力存在差异, 地区间建立“资源共享、信息分享、预警联动”的海洋环境污染事件预警机制十分必要。

如果在相邻水域一个行政区域的领域内发生任何污染情况, 该地区海洋治理部门应以可供采用的最迅速的方法, 通知其他可能受到影响的其他行政区域的海洋治理机关, 并应与可能受到影响的其他地方政府合作。根据情况需要, 立即采取一切实际可行的措施, 预防、减轻和消除该污染情况的有害影响。如有必要, 应共同地, 并在中央海洋污染治理机关的协调下, 拟订应付污染情况的治理计划。

参考文献

[1]高涛.论行政委托的法律界定:兼论行政委托与行政协助之区别[J].山西财经大学学报, 2000 (增刊) :118.

[2]张正钊, 李元.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社, 1999:80.

行政规范 篇11

【关键词】行政事业单位；内部控制制度

一、我国国内内部控制制度的发展

在20世纪50年代，也是我国的建国初期，对于内部控制的概念也是处于萌芽阶段，内部控制的作用也仅仅是账目核对和职权的分工方面，还停留在内部会计控制的基础内容上。并且只有少数一些工作单位才会建立起内部控制，效果可见一斑。具有里程碑意义的行政规定于1996年12月下发的《独立审计准则第九号——内部控制和审计风险》，这一规定体现了我国正在不断的加强内部会计控制的规范建设，明确了内部控制的意义，也使得我国正式步上了现代内部控制建设的道路。第一部关于内部控制要求的法律颁布于2000年7月的新《会计法》，严格规定了，工作单位必须建立、健全会计内部控制制度。2008年发布了《企业内部控制基本规范》并在次年开始在上市公司推行。2010年五部委发布了《企业内部控制配套指引》。2012年发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》并于2014年全面施行。这些制度的一步步完善都体现出了我国不断的推进对行政事业单位内部控制制度的建立。我国在从建国以来，一直在建立、健全关于内控制度的规范，这些做法都为内部控制规范体系建设作出了重大的贡献。

二、行政事业单位内控制度存在的不足

尽管国家如今对行政事业单位内控制度的重视度越来越高，但是真正落实到各个行政事业单位里还是远远不够的，行政事业单位却没有对内控制度有着充分的重视态度，仍只是停留应付在我国制定的制度上面。

1.任职会计岗位的人员资格不够专业

如今，大多数行政事业单位任职的会计人员，并没有依照我国有关《会计法》规定的要求而担任了会计。主要是因为会计人员的缺乏，再加上如今有些单位上的预算并不需要会计的集中核算，单位只能临时向其他单位调任其他非会计人员任职，因此很多任职人员的会计资历都还达不到会计师的专业标准，这必然会给会计工作带来负面影响，例如会计账簿书写不规范，重要凭据缺乏妥善保管等等。

2.内部审计的缺陷

内部审计制度与行政事业单位内部控制制度的完善息息相關，也是实现内部控制的重要指标之一。在有些公司里的内部审计部门缺乏独立性，即使存在内部审计部门，也受到其他部门的制约。然而监督机制也不够完善，行政事业单位的内控也缺乏财政局和审计部门的监督。未能在事业单位对内部控制制度是否能有效实行进行评价和监督。与此同时，与事业单位的领导不加以重视也有很大的关系，即使建立了内控制度，在执行力上也较弱。制度存在却无法发挥出真正的作用，形同虚设。

3.缺乏完整的监督机制

内部建设需要靠外部监督和内部监督相结合，才能使得行政事业单位内部控制制度的有效建立。在我国对内控制度建设不断得重视下，代表了行政事业单位的内控制度有着良好的外部环境，财政部门和审计部门都纷纷对内控制度建设提供较好的支持，这些是属于外部监督的，也属于事后监督的。但是这对于内控制度的建设是远远不够的，还需要事前和事中的完善一整套的监督体系，更能从源头规避风险，发挥内部控制制度的作用。

三、对于完善行政事业单位内控制度的对策

1.加强对会计人员的专业要求

在人员聘任方面，首先是严格遵守我国的《会计法》要求，坚持只聘用具有专业会计资格证的工作人员，至少能保障会计在基本的工作上有着规范性，能确保会计基础工作的顺利进行，会计工作不受到影响。其次是不断对我国颁布的内控制度的法律法规、规范制度等等进行认真的学习，积极配合我国的制度改革，加强财务人员队伍的建设，对员工的再教育就一个加强对会计专业性的有效手段，把握好我国对内部控制制度改革的新动态，定期对人员进行培训。

2.改善内部审计

必须保证好内部审计的独立性，使得审计部门不受到其他的制约，能真正发挥出审计部门的作用，真正实现内部控制的目标。内部审计部门对事业单位的内部财务有着很大的了解优势，并且以内部控制作为审计的对象，这一做法能有效的对内部控制的每一工作过程进行针对性的审计作用，及时追踪内控的动态，发现所在的问题，并加以控制，降低风险。在监督机制上应该建立健全监督岗位责任制制度，达到相互联系，相互制约的员工关系，避免某一人员的潜力过重，不利于对内控的监督。凡是涉及到重大的决定，需要员工进行集体审批。

3.完善一整套的监督体系

在加强对行政事业单位内部控制制度建设时，必须要外部监督和内部监督相结合，共同协助行政事业单位实现完善的内部控制体系。外部监督主要是指财政部定期、定时对事业单位的内部控制工作事后的检查和评价。内部监督主要是由内部审计部门负责事前、事中的内控工作的监督。确保事前、事中、事后整过程的有效开展监督工作。全方位、立体化的对内控工作进行监督，监督事业单位是否依照内控制度规范开展内控工作，提高执行力度，规避国有资产的浪费的风险。

四、总结

内部控制制度在行政事业单位发挥出了越来越大的作用，所以事业单位必须加大对内控的重视程度。只有完善内控制度，才能对建立高效廉洁的政府起到推进作用，有利于提高行政事业单位的管理水平，使得管理更加科学化；提高内控制度建设，有利于事业单位的财务工作的有效管理，确保财务使用的规范性，提高财政资金的合理化运用，避免国有资产浪费。

参考文献：

规范行政处罚自由裁量权的探讨 篇12

关键词：行政处罚,自由裁量权,规范

行政处罚自由裁量权是指具有行政处罚职能的行政机关在法律、法规和规章规定的原则和范围内对行政处罚种类或幅度有选择余地的处置权利。行政处罚自由裁量权的运用适应了现代行政管理的实际需要, 能够提高行政效率。但是, 由于一些法律、法规和规章设定的行政处罚自由裁量空间过大、行使行政处罚自由裁量权缺少制度制约、一些执法人员素质不高、个别人利用执法权力谋取私利等原因, 导致出现行政处罚自由裁量权不能正确行使的情况, 往往也成为引发行政争议的重要诱因。自2005年下半年开始, 我市卫生局制定了《余姚市常见卫生违法行为罚款裁量规定》 (以下简称《裁量规定》) , 尝试开展规范行政处罚自由裁量权工作, 旨在约束卫生执法人员的行政处罚自由裁量权, 取得了一定成效。

1 规范行政处罚自由裁量权的意义

法律、法规和规章在设定行政处罚时, 给行政执法机关留有一定的自由裁量空间, 由行政执法机关根据具体案件的不同情况确定是否给予行政处罚或采用何种处罚形式和处罚幅度的裁量。一定的行政处罚裁量权是行政执法活动所必需的。但是, 行政处罚自由裁量权行使不当或滥用, 不仅背离了法治原则和社会公平正义之精神, 引起广大群众的不满, 损害了政府的公信力, 破坏了经济发展环境, 而且影响和谐社会构建。

我市卫生监督所共有9个分所, 48个一线卫生监督员, 监管着全市1.3万余家管理相对人, 每年行政处罚数约600家次。为了防止行政执法人员滥用罚款权, 真正体现公正、公平、公开和过罚相当的行政处罚原则, 避免“依人设罚, 依人施罚”, 杜绝目前常见的“态度罚”、“面子罚”等不当做法, 需要规范行政处罚自由裁量权。就是通过细化行政处罚裁量权的标准, 建立相应的制约机制, 最大程度地减少行政执法人员行使自由裁量权限的空间, 减少其罚款的随意性。在卫生行政执法工作中, 做到对有相同违法事实、违法情节的人, 给予相同的处罚。这样, 既有利于执法人员的行风建设和行政执法机关的廉政建设, 也便于取得管理相对人对行政处罚的理解和配合。对于落实执法责任制, 全面推进依法行政进程, 优化经济发展环境、构建和谐社会, 都具有十分重要的意义。

2 裁量规定的内容与具体做法

2.1 裁量规定的内容

《裁量规定》是针对每一个存在自由裁量权限内容条款而制定的, 区分违法行为轻微、一般、严重等阶次的基础上, 具体量化相应的适用情形和标准, 作为实施行政处罚具体罚款数额的规定。由于法律、法规、规章规定处罚条款繁多, 《裁量规定》仅对常见卫生违法行为罚款的幅度做了裁量规定, 因为目前常见的卫生法规对于是否给予行政处罚和处罚种类的规定已比较明确, 没有包含对行政违法行为是否给予行政处罚的裁量和确定采用何种行政处罚形式的裁量。对经常出现的卫生违法情形, 严重影响公共利益和社会秩序, 自由裁量幅度较大, 群众反映强烈的违法情形, 要先行规范, 尽快纳入法律秩序约束和人民群众监督之下。同时考虑本地区经济发展状况, 规定对四明山区经济不发达地区的卫生违法行为, 可以适当减少罚款数额, 但最低不得少于《裁量规定》罚款数量的一半和法律规定的低限。

2.2 裁量规定的原则

2.2.1 合法性原则。

行政处罚的自由裁量权只能在我国已颁布实施的法律法规和规章设定的幅度界限内存在, 因此, 我们只在法定范围内对较大幅度的罚款做了细化和缩小裁量幅度的规定。

2.2.2 过罚相当原则。

罚款的幅度根据违法人的违法持续时间、违法数量 (产品数或人员数) 、违法危害性 (虽属同一条款, 但也予以适当区别) 、违法单位的生产经营规模、违法人的主观程度 (故意或过失) 、违法行为是否及时得到纠正、违法行为的重复性等, 予以区别规定, 使其与违法行为的性质、情节和危害后果相当。既不能畸轻畸重, 显失公正, 也不能放任自流, 徇私舞弊。

2.2.3 公开性原则。

在建立罚款自由裁量规定过程中广泛征求各方面的意见, 特别是一线执法人员的意见, 制定的《裁量规定》对外公布, 允许公众查询。

2.2.4 公正、公平原则。

对同类情况必须相同对待, 不同情况必须区别对待。各卫生监督分所在执行卫生行政处罚时对于性质、情节、危害后果相同的违法行为, 适用的法律依据、罚款幅度应当基本相同。坚决制止单纯以当事人的态度论罚, 视当事人的亲疏、背景论罚, 凭执法人员的好恶、心境论罚等随意处罚、执法不公的现象。

2.2.5 处罚与教育相结合的原则。

行政处罚在对违法行为人实施惩戒的同时, 其主要功能在于纠正违法行为, 维护法律秩序, 这是法律设定行政处罚的立法本意。《裁量规定》特别强调, 法律、法规、规章设定的对违法行为“可以”罚款而不是“应当”罚款的, 对轻微的违法行为第一次检查发现时不予罚款, 而是责令其限期改进, 只在第二次检查发现仍存在相同违法事实的, 再给予处罚。此规定体现了处罚与教育相结合的原则, 是在法律允许下的“首次不罚制”, 这也与和谐社会建设原则相适应。把实施处罚的过程变为宣传法律、教育群众的过程, 实现法律效果与社会效果的统一。

2.3 把握两个环节

一是梳理卫生行政处罚的依据, 这是整个工作的基础。我们对本部门实施的法律、法规和规章中设定行政罚款的条目, 进行一次全面的梳理, 理清所有的自由裁量权条款, 重点理清那些涉及面广、应用频繁、关系群众切身利益和公共利益、裁量幅度较大的条款, 为细化、量化行政处罚自由裁量权提供依据。二是建立和健全规范行政处罚自由裁量权监督制约长效机制, 包括行政处罚分级查办审批制度、行政处罚合议和集体讨论制度、行政处罚案卷审核评查制度、行政执法评议考核制度等等, 这是整个工作的保障。

3 取得的效果与下一步打算

3.1 工作成效

一是实施行政处罚更加公平、公正。《裁量规定》限制了执法人员在罚款幅度上的随意性, 防止自由裁量权运用显失公平, 或者滥用职权, 实施三年来, 管理相对人申诉的案件明显减少, 没有发生行政复议和行政诉讼的案件。二是便于执法人员的实际操作。由于《裁量规定》涵盖了日常卫生执法过程中常见的卫生违法行为, 较详细地规定了具体违法行为在什么情况下实施多少罚款, 执法人员只要对照规定量罚, 实际操作性较强。三是便于对执法人员行政执法责任制工作的考核。执法人员在实施卫生行政处罚时若不按规定处罚或量罚不当, 可比照《裁量规定》并按照配套考核制度对执法人员进行考核评议, 将考评结果作为对其年度工作考核的依据之一。四是促进了和谐社会建设。通过规范行政处罚裁量权, 便于取得管理相对人对行政执法工作的理解和配合, 实现了执法人员与执法对象的和谐, 管理相对人对卫生执法工作的满意度大为提高。

3.2 下一步打算

规范行政处罚自由裁量权工作取得了阶段性的成效, 虽然《裁量规定》执行三年来也修改了多次, 但有关内容和制度完善方面还需要进一步的探索。主要是:规范行政处罚裁量权涉及的执法条款数量繁多, 违法行为情形多样, 在《裁量规定》的细化上还不能完全到位, 难以做到恰如其分;违法持续时间取证较难, 易被管理相对人蒙骗, 最后导致罚款裁量合理性上出现问题;规范行政处罚裁量权的相关制度还需要进一步充实, 特别是行政执法责任制方面等还需要进一步明确规定, 以真正达到实施行政处罚公平、公正的目的。

参考文献