区域治理

区域治理（共12篇）

区域治理 篇1

2013年以来数次持续严重的雾霾, 汽车尾气和工业燃煤排放被不少民众视作污染的成因之一, 空气质量问题成为人们最关注的话题。目前, 国家已经制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》, 各省也据此制定了本省规划。治理污染单靠一个城市的力量, 可能已经远远不够, 更多的需要各城市和区域实行联动机制。

2013年3月24号, 北京天津两座城市, 就率先开启了重污染天应急联动预案。加强京津PM2.5污染治理合作, 加大节能减排力度, 大力压减燃煤、减少工业排放, 提升车用燃油标准、发展清洁能源汽车, 促进京津地区空气质量持续改善。

北京打响环境治理攻坚战

北京市市长王安顺说, 治理空气污染亟待联防联控, 建议京、津、冀、晋、蒙“首都经济圈”进行深度合作, 合理谋划布局, 加快产业调整, 同时促进所在区域经济社会协同发展。

北京已经出台《北京市2012-2020年大气污染治理措施》, 制定了“三步走”的战略目标。第一步:2015年, PM2.5浓度要下降到60 mg/m3;第二步:2020年, PM2.5浓度控制在50 mg/m3以下, 比2010年减少30%, 相当于目前密云水库上空的空气质量;第三步:按照世贸组织为发展中国家设定的最低空气质量标准, 年均浓度要达到35mg/m3, 预计到2030年才可能实现。北京正式启动35万亩平原造林工程。

天津生态建设推进减排除霾

2013年天津市将综合治理河道20条, 建成污水处理厂6座。继续采取多项措施推进净化工程, 实施主要污染物减排, 严格控制燃煤量增长, 完成32座燃煤锅炉改燃并网, 推广燃气等清洁能源。实施小火电机组深度治理, 确保年内产生减排效应。

2013年天津市实施农村环境综合整治工程, 纳入国家农村环境连片整治试点, 力争完成8至9个生态镇、1至2个生态村创建。推进生态镇创建, 将各乡镇生态创建任务纳入全市生态市建设三年行动计划, 实施建制镇生活污水处理设施建设。

集中河北省优势力量治理大气污染

河北省环保厅党组书记陈国鹰:要尽快建立起影响首都北京大气水环境质量的联防联控新机制和联席会议制度, 包括重大环保项目统一规划建设机制, 区域大气环境联合执法监管和污染事件应急处置机制, 跨接污染防治协调处理和会商机制, 环境信息共享机制, 区域大气污染预警应急机制等。河北省为根治雾霾, 2013年计划砍掉三分之一钢铁产能, 并拟投资54亿元, 重点实施五大治霾工程。河北2013年将节能减排任务量大和大气环境污染比较严重的石家庄、保定、唐山三市作为督办重点, 集中全省政协系统优势力量, 共同推动全省生态环境改善。

“环保问政”正在倒逼政绩考核向“绿色政绩”转轨

专家认为, 环保这一“考核”指标有望真正进入考核体系。今后考评官员有没有政绩, 不仅看GDP, 还将看生态环境的投入产出比;另外, 加强制度和法治建设, 建立终身追究制, 也将极大约束官员对资源环境的随意挥霍。

安徽近年来在政府考核中, 越来越强调生态建设和民生改善内容, 森林绿化面积、垃圾无害化处理、医疗参保率、保障房建设等新指标均占有较高的分值……

贵州省贵阳市近日出台试行办法, 将生态文明指标纳入全市政府部门、官员考核中, 其中环保是否达标成为对干部工作评价、任免、奖惩及问责的重要依据。

浙江将湖库水环境保护纳入市县政府考核内容。

治理好大气污染是一项复杂的系统工程, 要做到经济政策、环境政策、技术政策高度协调统一, 实现成分协同、区域协同、部门协调控制PM2.5, 需要付出长期艰苦不懈的努力。

区域治理 篇2

环境治理及区域改建方案范文环境整治及周边区域旧城改造，是一项全市上下关注、涉及面较宽、困难较多、工作量较大、任务较艰巨的综合性系统工程。为了使此项工作的目标任务落到实处并有效快速推进，现制定以下实施方案。

一、总体目标

坚持以科学发展观为指导，以优化投资环境、提高环境质量和品位为目的，从人民群众的根本利益出发，集中相关部门力量，组成多元化投资主体，用5年时间，将该区域整治建设成为能够充分体现城市特色、自然生态平衡发展、有一定影响和空间富有个性的显山、清水、观城、见绿的“山、水、城、林”于一体、生活和基础设施配套齐全的城市新景观，最终实现“改造一片旧城、挖掘一片资源，创造一片效益，享受一片环境”的目标。

二、基本思路

环境整治及周边区域旧城改造难点多、热点多，为此，应坚持两个先行、三个支撑、两个贯穿始终。两个先行，即规划先行，要抓紧高标准一次性规划，分步分期实施，确保整治、建设有序进行；舆论先行，要借新闻媒体和社会各种宣传渠道，广泛宣传，进行造势、强势，为拆违、拆迁、建设有效推进，营造氛围，争取广大群众积极支持。三个支撑，即方案支撑，为使领导小组制定的实施方案更具操作性并能真正落到实处，各区和相关部门要抓紧制定完成配套性的工作方案；组织支撑，各区要分别设立与市组织机构相应的领导小组，下设办公室，形成一个班子、一支队伍、一套工作计划；政策支撑，对该区域拆迁政策的研究，要“瞻前顾后”，既要考虑全市拆迁政策的连续性、平衡性，又要考虑从实际出发，具有操作性。两个贯彻始终，即宣传贯彻始终，维稳贯穿始终。

三、主要任务

四、职责分工

（一）市城投公司作为项目运作的责任主体，全面负责实施及周边区域旧城改造开发项目。负责旧城的土地开发与整理，中小学的新建、扩建改造工程实施，作为国有土地拆迁区域的拆迁人，负责开发净地的拆迁、征地费用，土地挂牌出让收益属城投公司所有。负责区域内市政道路、园林景观的建设。土地出让按“以净地出让为主、毛地出让为辅”的原则进行。同时，负责农民拆迁还原房建设。本年度计划建设5万平方米，并将宋滩还原小区安排4万平方米用于大塘拆迁还原。

（二）市建委负责区域内市政道路、城市污水管网、园林景观三部分建设任务，投资来源为城建维护费及世行贷款。

（三）市水利局负责大塘清淤、建设新的防洪堤坝及沿堤40米内道路、绿化等工程建设，该范围内的征地、拆迁、安置费用由水利局利用水利基金、河道维护费及融资解决。

（四）市教育局负责项目范围内中小学新建、扩建改造的前期工作，并在完成后交由城投公司组织实施。投资来源为教育附加费。

（五）禹会区、蚌山区、高新区负责各自区域拆违、拆迁和拆迁安置的组织实施和信访、维稳工作，并督促、协调、积极推进区域内企事业单位的拆违、拆迁工作。

（六）市规划局负责做好整治建设规划的选址和设计方案审查、审批工作，并配合各投资主体做好规划设计的编制工作。

（七）市房管局负责国有土地房屋拆迁报批资料的审核把关、颁发拆迁许

可证、发布拆迁公告等相关工作。

（八）市国土局负责办理集体土地征地拆迁的有关手续及代拟征地公告，委托蚌山区、高新区做好征地拆迁工作。市城投公司负责办理国有土地上城市居民拆迁的报批手续，并与禹会区拆迁事务所签订委托合同。

（九）市行政执法局全力配合做好新生违法建筑的防控，配合辖区政府适时组织强拆工作。

（十）市公安局负责成立环境整治及周边区域旧城改造治安办公室，处理日常治安工作，对拆违、拆迁过程中发生的违法犯罪行为及时依法打击。负责对国土部门移送的涉嫌构成犯罪案件依法追究刑事责任，查处伪造证件的违法犯罪行为。

（十一）市纪检监察部门负责查处拆迁区域内机关、事业单位及国有企业及有关人员违法违纪行为。

（十二）市工商局负责对已确定拆除的违建中的经营者停发营业执照，对

已发出的要及时做好变更登记。

（十三）市供电、供水部门负责对已确定拆除的违建，在超过限定的自拆期限后，实施停电停水。

（十四）市信访局负责拆违、拆迁过程中上访人员的接待工作。

五、实施步骤

环境整治及周边区域旧城改造，从年月开始到年月结束，共5年时间。大体用2年时间对环境进行整治、建设；用3年时间对周边区域旧城进行改造。前2年大塘环境整治区域内拆违、拆迁工作，具体分为调查摸底、制定方案；建立组织、强化宣传；集中力量、实施动迁三个阶段进行。

（一）调查摸底、制定方案阶段（年月—月）

各区对所辖已确定的B、C、D区域违法建筑和居民房屋等要进一步调查，掌握情况、汇总资料、研究问题，由有关部门对违法建筑进行认定。同时，各区分别制定完成《环境整治的拆违、拆迁实施方案》、《环境整治的信访、维稳方案》；市国土局制定完成《环境整治的集体土地征地、拆迁补偿方案》，拆迁主体和拆迁区域政府共同制定完成《环境整治的拆迁、安置方案》；市建委制定完成《污水管网建设方案》、《环境整治的道路、园林景观建设方案》；市水利局制定完成《清淤方案》、《岸线整治方案》；市城投公司在筹措拆迁补偿资金到位的同时，制定完成《环境整治拆迁地块出让方案》。

（二）建立组织、强化宣传阶段

各区成立相应的组织，确定专人、抽调专门力量具体负责落实本辖区的任务。要强化宣传，形成单位宣传、社会宣传、媒体宣传，进行多层次多渠道的造势、强势，以形成良好舆论氛围。有拆违、拆迁任务的单位要利用墙报、板报、专栏等形式进行宣传；各区要组织相关人员采取在拆违、拆迁区域内张贴公告、悬挂横幅、组织宣传车、致居民一封信等形式进行宣传；新闻媒体要适

时组织背景报道、追踪报道、深层次报道，努力在区域内形成拆违、拆迁的强大声势和执法氛围。

（三）集中力量，实施动迁阶段

按照“统一规划、先易后难、先急后缓、先主后次、分期分批、滚动推进”的工作思路，B、C、D区域，拆违、拆迁并举，以拆违促拆迁、以拆违推拆迁。各区根据各自的任务，按照先机关、后单位，先干部、后群众的工作方法，全面强力推进拆违工作。对企业单位的拆迁，按照“谁主管、谁负责”的原则，由其主管部门负责在限定的时间内实施动迁。被拆迁人有单位和主管部门的，实行责任包干，其单位主要负责同志要亲自与被拆迁人谈话、动员，限期拆迁。

六、组织领导

环境整治及周边区域旧城改造，涉及面宽，工作量大，任务艰巨，为加强该项工作的领导，对领导小组进行调整和充实。

组长：。领导小组办公室设在市建

委，由兼任办公室主任，任办公室常务副主任并主持日常工作，任副主任。成员：办公室具体负责制定计划、组织协调、检查监督、指导工作、征地拆迁复核并及时研究和处理遇到的相关问题。

七、保障措施

（一）组织工作保障。在领导小组的领导下，形成系统工作网络。按照责任明晰，协调配合的原则，各区要组织专门力量并明确具体分工、具体任务、具体计划、完成时间、工作标准，要建立考核通报制度，层层抓好落实。各相关单位要按照职责分工，创造性地开展工作，全力支持和配合该项工作积极有效推进。

（二）宣传舆论保障。宣传工作是环境整治工作的重要组成部分，对于平稳有序推进该项工作的深入，起着重要的保障作用。因此，要将各种形式的宣传舆论贯穿整个整治的始终，把握节奏，达到宣传有力，氛围浓厚，以取得广大群众的理解、支持和配合。

（三）社会稳定保障。明确一个责任制，建立两个网络，制定一个预案，从而保证该项工作的社会稳定。一个责任制是：按照“以区为主、单位负责、责任共担”的原则，层层抓好维护稳定的责任落实。两个网络是：建立信访接待网络，由市、区信访和有关部门认真做上访群众接待和有关政策的解释工作；建立市、区、街（乡）、居委会四级信息网络，及时准确掌握信息，努力将拆违、拆迁工作中的矛盾解决在基层和萌芽状态之中。一个预案是：公安部门制定维护该区域社会稳定和处置突发事件的预案，坚决依法处置在拆违、拆迁工作中的个别煽动闹事和过激行为的人。

（四）工作资金保障。在筹措征地、拆迁资金到位的同时，根据征地拆迁进度情况，按照规定及时将有关费用补偿到位。

（五）监督检查保障。适时邀请市人大代表、政协委员对该区域工作进展情况进行视察。由市委督察室、市政府

区域治理 篇3

一、深化改革是动力，突出协同推进

办学体制机制改革。积极整合职教资源，加快筹建三门峡社会管理职业学院，支持三门峡职业技术学院与河南科技大学合作建设河南科技大学应用工程学院。继续推动区域内中职学校创建国家、省级示范校以及省级特色校、特色专业，努力打造一批立足当地、错位发展、优势互补的职教品牌，服务地方经济社会发展。结合地处豫、晋、陕黄河金三角这一实际，筹建黄河金三角教育网络交流平台，促进三门峡、运城、临汾、渭南三省四市间的教育交流合作，提升区域教育整体实力。

管理体制改革。全面推行义务教育学校校长和教师在县域内轮岗交流制度，建立校长三年任期目标考评办法及由同行、学生、家长、教育机关等参加的多元评议制度，促进校长、教师专业化发展。根据所在区域范围，市级以上示范性学校均与薄弱学校结成盟校或组建教育发展共同体，探索在招生、教学管理、设施使用、教师调配、课程资源、教学活动、备课、教师培训研修、质量监测、绩效评价激励等方面进行统一管理，推进教育均衡发展。

招生制度改革。科学引导初中生毕业升学合理分流，使职教和普教在校生数量大体相当，促进职教和普教协调发展。合理划分义务教育学校招生覆盖区域，规范招生和组班程序、秩序，实行阳光招生、均衡编班。合理调整完善普通高中录取办法。根据往年普通高中的教育教学质量，动态确定中招录取批次和招生计划，调动各办学主体的主动性、积极性，形成竞争充分、联动发展、梯次推进的良好态势。

二、队伍建设是关键，着眼内涵提升

校长队伍素质提升工程。以增加文化涵养、开阔知识视野、倡导学思结合为宗旨，用心办好校、县、市三级“校长读书论坛”，推动“经典研读”收到实效。围绕“强化十项工作”，自下而上，分阶段举办“校长讲校”活动，分享治校经验，交流管理心得，提高校长治校能力，打造一支理念超前、业务精湛、能力高超、实绩突出、享誉当地的校长队伍。

教师队伍素质提升工程。在坚持修师德、正师风、铸师魂前提下，以区域教育发展共同体为平台，以河南省首届中原名师、灵宝市实验高中英语教师杜振龙的名师工作室为龙头，扎实推进省、市、县、校名师工作室及教师学习共同体、教师网络研修社区的建设，切实发挥骨干教师的示范、辐射、引领作用。

班主任队伍素质提升工程。设立市、县、校三级班主任德育工作指导机构，建立指导班主任专业发展的相关专家团队，建立班主任网络学习交流平台，形成系统的班主任成长网络课程资源。在市、县两级培训的基础上，设立市级班主任培训基地，发现苗子，培养骨干，选树典型，激励广大班主任争先创优，实现班主任的可持续发展。

教育行政机关干部队伍素质提升工程。以“书香沁润机关，文化滋润心灵”为主题，大力提高市、县两级教育机关干部业务水平、岗位技能和综合素质。建立机关工作创新奖励机制，引入奖励考评机制，每年举办一次机关工作创新奖评选活动，召开一次机关干部职工创新工作研讨会，持续提升谋划引领教育改革发展的能力，全力打造为民、务实、清廉的教育行政机关，肃政风、树行风，努力办好人民满意的教育。

三、活动载体是抓手，注重细化举措

“争办人民满意学校”活动是规范学校管理、提高学校办学水平的一次有益探索，也是帮助学校找准定位，真正把思维方式、工作重心转移到提高教育质量上来的尝试。具体内容包括：

促进学校建设标准化。以持续推进义务教育学校标准化建设和实施“全面改薄” “第二期学前教育三年行动计划” “扩充城镇义务教育资源五年计划” “特殊教育提升计划（2014—2016年）”，以及普通高中改造项目建设为抓手，推进基础教育学校基本建设标准化。

促进学校管理法制化。坚持依法依规治校，建立健全学校各项规章制度。各项制度合乎法律法规和国家政策，突出便捷性和可操作性。重视各项工作的部署、落实、检查、总结、提升等各个环节。建立学校校务会议制度，完善教代会、家长会参与学校决策的范围、形式、程序等规章制度，促进决策科学化、民主化。

促进德育工作实效化。在注重内容设计的生活化和学生个体的体验性、参与性基础上，借鉴学科教育之长，按照国家对课程设置和实施的要求，对德育活动进行设计、组织、实施、评价，以提升德育工作的有效性。

促进课堂教学高效化。以调动学生自觉、主动学习的意识为出发点，结合教学实际，开展课题研究和教学改革，提高课堂教学效率，提高教学质量。在“堂清”的基础上求有效，在有效的前提下求高效，努力打造让学生满意、家长满意、社会满意的教学新形态。

促进教育手段现代化。加快推进基础教育“三通两平台”建设，全面铺开、有序推进职业教育信息化建设工作。在全市大部分中小学宽带接入互联网的基础上，开展数字校园示范校创建活动。

促进教师研修校本化。加强乡镇中心小学以上学校校本研修的指导，开展校本研修示范校创建活动，引导各校因地制宜，通过拜师结对、典型教学案例研修、课题研究、读书交流等形式，以校本业务精英为旗帜，激活一个团队，培养一批有追求、有潜力、有素质的青年教师，进而改造一所学校，形成“1+X”的放大效应。

促进体艺培养特色化。落实体音美课程计划，转变教学方式，探索简便有效、富有特色、符合实际的体育艺术教育方法和活动。抓好课堂教学和社团活动的紧密结合，扩大学生体音美活动的参与面，让学生在校期间至少掌握一项体育锻炼技能，至少参加一项艺术活动，养成一项艺术爱好。

促进学校文化建设品牌化。开展文化建设示范校创建活动。在做好校园环境美化基础上，突出校本课程建设和校风、学风、教风等内涵建设。立足学校实际，突出发展特色，研究制订学校文化建设近期和长远发展规划以及具体工作方案，明确学校文化建设的目标、思路、策略和步骤，引导师生积极参与学校文化创建活动，扎实推进学校文化建设工作。

促进学校安全稳定常态化。按照校园安全设施配置标准，提高学校的人防、技防、物防水平，尤其是要提高专业保安的配置率。以“50查200看”为主要内容，开展平安校园示范校创建活动。加强指导，提高学校法治安全教育、应急演练的针对性，努力实现法治安全教育、应急演练、校车管理、食堂卫生、家校互动、隐患排查整改、校园周边综合治理常态化。

促进组织保障立体化。充分发挥党、团、群、工、妇等组织作用，形成并深化教育改革发展合力。加强教育宣传骨干培训，强化各级宣传队伍建设，实施教育宣传网格化管理，逐级明确教育宣传任务，着力打造报刊、电视、微信、网络立体宣传平台，充分展示全市教育改革发展成果，树立教育系统良好形象。

实施“四个工程”、推进“三项活动”和创建“十化学校”这个一揽子方案，既是深化区域教育改革、增强教育内涵而进行的顶层设计，也是推进教育治理制度化、规范化和程序化的一种努力。通过教育系统广大干部和师生员工的共同努力，我们正在打出一套底气足、力道准的“组合拳”，全面提升学校办学水平，全面提高教育质量，为建设“创新开放、富裕文明、平安和谐、生态宜居”的三门峡做出应有的贡献。

（作者系三门峡市教育局局长）

区域治理体系构建研究 篇4

(一) 全球视角:市场失灵—政府失灵—治理的演变

20世纪30年代以来, 奉行自由主义市场经济模式的国家经历了席卷整个资本主义国家的经济大萧条。这些国家开始认识到市场并不是万能的, 存在着“市场失灵”。此后这些国家的政府开始介入经济发展, 通过政府的干预行为来克服自由主义市场经济的弊端。与资本主义阵营对立的社会主义阵营采用集权式的政府管理, 东亚经济的腾飞似乎向世界宣布:

政府管理模式才是唯一可行的模式。但是20世纪90年代以来, 随着苏联的解体、东欧剧变以及东南亚金融危机的爆发, 西方福利国家内部也出现了管理危机, 职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下, 财政危机遍布各国, 社会分裂和文化分裂的现象, 政府神话宣告失败, “政府失灵”也同样存在。

在这样的背景下, 治理理论作为既重视发挥政府的功能, 又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念, 首先在西方发达国家登上了历史舞台。这个新的调节机制就是治理理论的网络管理体系。

(二) 中国视野:政府失灵—市场失灵的出现

新中国成立以来, 我们学习前苏联模式, 实行政府高度集权的管理模式, 经济获得了飞速发展。但是在经历了“十年动乱”之后, 新中国的社会经济体系遭到严重破坏, 随之进行了轰轰烈烈的经济体制改革, 从计划经济向市场经济过渡。在大力发展市场经济的同时, 也进行了一系列行政管理体制改革, 逐步向地方政府放权, 这极大地提高了地方政府发展经济的积极性。在“行政区经济”运行模式下, 我国的经济获得了飞速发展, 取得了举世瞩目的成就。一时间, 市场经济万能的思想迅速成为主流。自90年代初的经济泡沫消退以后, 生产能力过剩、市场疲软已成为制约中国经济发展的主要因素, 如何刺激消费成了中国经济的一个主题。与此同时, 区域差距、城乡差距、收入差距逐渐扩大, 各种社会问题也随之而生, 政府的调控能力受到了极大的制约。也就是说, 在我国从计划经济向市场经济转轨的过程中, 出现了政府和市场的双重失灵现象。

(三) 区域视域:区域治理的产生

随着我国经济的腾飞和市场经济体制改革的不断推进, 我国区域经济获得了飞速发展。长三角、珠三角和京津冀三大经济区2006年的GDP已经占到全国经济总量的47%。区域经济的发展遵循其自然规律, 它是一种开放的体系, 以横向经济联系而形成的区域。在行政区经济的影响下, 我国的地方政府形成了以行政辖区为范围的经济体系, 其作用方式是自上而下的行政命令形式。区域经济发展的自然规律 (横向联系) 和行政区经济运行体系 (纵向运行体系) 的矛盾日益突出, 产业同构、环境污染、土地过度开发、基础设施重复建设等大量问题难以在现行模式下得以解决。这就要求我们必须打破现行的管理体系, 创建新型的制度体系, 以适应区域经济发展的规律, 为区域发展提供制度保障。解决这种矛盾客观上要求我们寻找“第三条道路”。

二、区域治理的由来

(一) 区域

最早研究区域的学科是地理学。地理学把区域作为地球表面的一个地理单元, 认为整个地球是由无数区域组成的。经济学把区域理解为一个在经济上相对完整的经济单元, 将区域视为由人的经济活动所造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛给出的定义:“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区, 而所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴, 因而可以从整体上对其进行分析”。政治学一般把区域看作国家实施行政管理的行政单元。

不同学科对区域的理解和研究的侧重点是不同的, 但是不论何种理论都关注区域的空间性和整体性。区域是基于研究目的和研究对象的不同而进行不同的定义和划分的, 区域治理中的区域既可以是地球表面一个连续的地理单元, 也可以是不连续的地理单元。总之, 区域治理中的区域可以理解为基于一定的自然、经济、社会、政治、文化等因素而联系在一起的地域。

(二) 关于治理

英语中的“治理” (governance) 可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词, 原意主要指控制、指导或操纵。传统意义上, “governance”与“government”、“governing”的含义区别并不大。但是, 自20世纪80年代以来, 伴随着经济全球化和后现代哲学的提出, “governance”的内涵发生了巨大的变化。当代“治理”概念及治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化, 分析现代政治、行政权力构架, 阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。

关于治理有多种定义, 其中全球治理委员会 (Commission on Global Governance) 的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定:治理是各种公共的或私人的和个人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

对于治理, 有许多不同的定义, 但是多元化、多中心、网络化, 各种力量的参与, 协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。区域治理中的治理不能被缩减为某种国家体制, 或者政治制度, 它不是简单的政府管理体制的延伸, 更不能简化为良好的区域公共管理技术。它包含法律、权利、政治、体制、行政的概念, 甚至在内涵和外延方面走得更远。治理的定义应当更广泛:这是一种社会调节的艺术, 其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范社会的各种活动, 以保证社会的生存、团结和发展, 以及社会与生态的平衡, 最大限度地增进公共利益。

(三) 区域治理

基于以上分析, 笔者认为区域治理是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内, 依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系, 对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。

三、区域治理的体系

(一) 区域治理的主体——区域利益相关者 (谁来治理?)

1. 政府:区域治理的主体力量之一

中央政府:区域治理的指导者和监督者。中央政府是一个活动范围及于全国的行政机关, 在整个社会管理体系中, 中央政府处于最高也是最核心的地位。在我国, 中央政府与地方政府是直接领导的关系, 因此, 区域的发展是中央政府较为关心的问题, 中央政府对区域的作用和影响也日益深远。在我国特殊的政治体制背景下, 中央政府将不可避免地直接参与到区域治理中来。推进区域治理不仅需要中央政府的协调和指导, 也需要中央政府的政策支持。

地方政府:区域治理的主要决策者和执行者。在区域治理体系中, 地方政府是最重要的力量。区域是由地方政府直接管辖的地域组成的, 区域的发展与地方政府休戚与共。在行政区经济运行时期, 地方政府是一个地区利益的代表, 各种壁垒、封锁、重复建设的直接原因之一就是经济利益的驱动, 本辖区的利益是地方政府最为关注的问题。因而, 区域治理体系离不开这个主体的参与, 同时在我国现行的政治体制中, 地方政府是区域治理体系中权力最大、掌握资源最多、对区域治理影响最大的主体。

2. 市场:区域治理的主体力量之二

企业通常是以利润最大化为目标的, 它们参与区域治理的目的主要是期望在税收和政策方面获得一定的优惠, 而且通过参与区域治理, 可以与社会各界沟通, 树立良好的公众形象, 降低企业的运营成本。此外, 很多企业的经营活动早已跨越了行政区划的界限, 在行政区经济运行时期, 它们的跨行政区经营活动受到了极大的影响, 因此, 企业是区域治理的积极参与者。

在所有的企业中, 小企业数量众多, 经济实力弱小, 多是在一个行政区内进行生产和经营活动。它们在区域治理中所发挥的作用较小, 更多是服从和执行既有规章制度;国有企业与政府之间有着密切的联系, 有时企业领导人本身还担任一定的政府职务, 有一定的行政级别, 他们大多是政府任命的官员, 因此, 国有企业对政策的制定有很大的影响力。

3. 社会:区域治理的主体力量之三

非营利组织。从世界范围来看, 非营利组织已经成为世界各国政治生活中不可缺少的力量。它们处于政府与企业之间的制度空间, 以弥补政府和市场的不足。非营利组织可以分为公民社会团体和社区组织两大类。社区组织反映的是一定空间上的居民的共同利益, 这些利益往往是因为空间的接近而产生的;而公民社会团体是根据组织的性质而形成的共同利益, 这些共同利益一般与空间没有关系, 成员之间也不需要在空间上相互接近。

世界发达国家, 如欧美的非营利组织众多, 影响力大。它们代表各种利益群体与政府和其他社会力量进行沟通和谈判, 已经成为各国政治生活中重要的一极。但是在我国, 非营利组织的发育还十分欠缺, 这些组织不仅数量较少, 而且治理的意识和能力都比较差。在京津冀区域, 公民社会团体主要包括各种行业组织、公益组织等。社区组织则主要是各种居民、村民委员会、业主委员会等。随着社会经济的发展, 这支力量必将会壮大, 成为影响区域治理的重要力量。

居民。在大多数情况下, 居民并不是直接参与区域治理的。他们主要通过投票选举参与到区域治理中来。而且, 对于那些居民直接参与成本不大的事务来讲, 应该鼓励居民的直接参与。这样既可以增强居民的治理意识, 提高居民参与治理的能力, 也可以获得更多的认同和支持, 有利于形成区域意识。

(二) 区域公共事务:区域治理的客体 (治理什么?)

区域治理是区域利益相关者采取合作的方式共同解决涉及区域公共利益的事务, 也就是说, 区域治理涉及的是区域共同利益的区域公共事务。区域治理究其本质来讲是一种提供公共品的过程。这一公共品可以是某种物品, 如某一群居民决定共同出资修某一地段的公路;也可以是某种服务, 如某一社区的居民决定共同出资请保安来提供安全服务;还可以是某种制度安排, 如受到河流污染影响的各行政辖区达成某种协议按一定的分担比例共同提供一种污染处理设施。

这些问题也是我国推进区域治理应重点考虑的问题。但是在我国推进区域治理时, 可以采取从易到难、逐步深入的方式, 先从最容易形成共识和见到效果的领域做起。如在京津冀区域内三方合作进行交通基础设施建设, 这就是一个良好的切入点。当前我国区域治理中迫切需要协调解决的是区域基础设施、道路交通网络, 区域经济协调发展以及生态环境治理和保护这三个方面的问题。在推进区域治理时优先解决这三个方面的问题, 待取得成功的经验之后, 再运用到其他公共事务的治理中去。

(三) 运行体系:区域治理的载体 (如何运行?)

区域治理 篇5

作者：于溯阳 蓝志勇

来源：《天津行政学院学报》2014年第06期

摘要：雾、霾导致的严重大气污染日益成为人们关注的焦点。而现行属地管理的行政体制在大气污染治理方面存在严重的缺陷，以京津冀为例分析其缺陷，探索大气污染的区域合作治理模式，从网络治理理论视角提出分析框架，为该治理模式在机制建立和制度设计方面提供政策建议，通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府之间以及政企关系。

关键词：大气污染；属地管理模式；区域合作治理模式

中图分类号：X32文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0057-10

一、京津冀大气污染及治理现状

雾、霾为悬浮于大气中、肉眼无法分辨的微小尘粒、烟粒或盐粒的集合体。它使空气混浊，能见度降到10km以下。其中的微粒子，达到一定浓度会对人体健康造成极大威胁。1952年，伦敦出现的持续雾霾对居民造成很大伤害，引起了西方国家高度重视。英美等国随后相继出台了空气洁净法案，随后，不断做出推动保护空气质量的努力。

在雾霾微粒中，一些直径很小的微粒，如PM2.5（大气特别物质中直径小于2.5微米的微粒）可以直接吸入肺腔，进入血液，尤其值得关注。如何控制这一微粒的浓度是空气污染治理中的重中之重①。京津冀是集首都、大型现代化和国际大都市、区域经济翘楚、人口众多的等因素为一体的大型经济区，也是雾霾的重灾区。如何治理好雾霾，在全国也会有重要的代表性和示范效应。

在过去的时间里，京津冀在大气污染治理方面，积极遵守国家法律，做出了很大努力。国家层面的法律法规主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年4月）及其实施细则、《环境空气质量标准》（首发于1982年，1996年第一次修订，2000年第二次修订，2012年2月第三次修订）。在地方层面，北京出台了《北京市2012-2020年大气污染治理措施》、《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》和《北京市大气污染防治条例》；天津出台了《天津市清洁生产促进条例》并建立了大气污染防治重点实验室，河北省印发了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》。此外各省市还发布实施了《空气重污染日应急方案（暂行）》，按照分级、分区域应对原则，开展监测预警，及时发布信息，提倡排污单位和市民自主减排，并有针对性地采取强制减排措施。

根据统计数据，十余年来，京津冀三省市各主要污染物浓度值总体呈下降趋势（参见图

1、图

2、图3）。但大气污染物排放总量仍超过环境容量，各项指标大多超出国家空气质量标

龙源期刊网 http:// 准值，北京市可吸入颗粒物年平均浓度一直高于国家标准（0.1毫克/立方米），雾霾天气也更加频繁出现。

2012年以来，北京、天津、唐山、石家庄等城市爆发了严重的雾、霾。仅2013年1月份，北京雾霾日数就达25天，空气质量指数达到严重污染程度甚至“爆表”

。据有关人士统计，从2008年4月至2014年3月，只有25天的空气质量符合国际标准。全国的雾霾形势也非常严峻，涉及25个省份，100多个大中型城市，平均雾霾天数达29.9天，创52年来之最[1]。京津冀为中国最重要的工业化区域之一，也是雾霾的重灾区。

显然，这些现象告诉我们，已有的努力还不够。我国2012年新出台的《环境空气质量标准》依然低于国际先进水平，新空气质量标准虽增加了对PM2.5的监测，但与世界卫生组织（WHO）以及发达国家的空气质量标准相比，还存在执行标准低、覆盖面小等问题。最关键的问题在于：大气污染防治采用的主要环境管理模式是属地管理。2000年修订的《大气污染防治法》赋予政府直控型模式以法定地位，明确规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责……县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这一法案一方面确定了政府的主导地位，另一方面强调辖区负责，使政府直控型细化为属地管理模式。这一模式虽然明确了政府责任，却因为行政上以属地为界分别包干，导致了地方政府在大气污染治理时各自为政，行政壁垒重重。在我国现有的层级官僚制、财政体制和绩效考核体制下，这一管理模式引发了诸多问题。下面我们来重点讨论环境问题属地管理的缺陷。

二、属地管理模式的缺陷——以京津冀为例

属地管理强调地方政府对本辖区的大气环境质量负责，但大气环境污染的表现形式并不是谁引起就出现在谁的属地上，也不是谁引起谁就最有积极性来控制和治理污染。众所周知，自改革开放以来，中国地方管理的考核指标是经济发展。所有的地方政府都努力竞争，发展经济，追求GDP指标，不顾粗放型发展带来的环境损害。具体而言，属地管理模式带来的问题包括以下四个方面。

（一）地方政府竞争激烈，区域工业布局规划不当

改革开放后，财政分权和相对自主的经济决策权激励着地方大力发展经济，中央对地方的评估也以GDP增长为主。发展得好的地方，官员晋升就快。这一评估方式在20世纪80年代开始，逐步促成了地方政府官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”[2]。在这种政绩观导向下，地方政府往往对易拉动GDP增长的重工业比较青睐，造成竞争性、重复性大工程建设和环境污染的重大隐患。

2000年以来，天津经济实力快速上升，京津冀围绕经济发展的竞争也越发激烈。天津在与河北的产业发展定位基本一致，都明确提出要促进重工业和化工业的发展[3]，这就形成直

龙源期刊网 http:// 接竞争，产业重复建设。为了与天津竞争，北京在产业转移时宁舍近求远投资河北也极少往天津迁移。当然，迁出去的大多是一些能源、化工、电力、钢铁等高能耗、高污染的企业。

这样的工业布局，使重工业产业遍地开花。为了承接北京的产业转移，河北地方政府各市县虽有巨大经济发展差距，还是踊跃竞争和重复建设。京津冀协同发展战略出台后，河北省为承接产业转移更是迅速扩大了开发区的规模和数量，仅2010年后就增加了90多个开发区（此前仅48个）[4]。虽然北京基本完成了产业转移，GDP中近80%为服务业②，但周边的重工业带来的环境恶化压力依然强劲，而且在北京的直接控制之外。

从北京、唐山工业二氧化硫排放量和空气质量指标同期变化情况（参见图

4、图5）可以看出，2003年～2011年工业二氧化硫排放量的情况是：北京以2008年为间断时间点，呈现先持续下降、后平稳发展态势；唐山市以2010年为间断时间点，呈现先持续下降、后直线上升发展态势。2007年首钢迁到唐山的高污染项目在2010年正式投产。通过对两市空气质量指标中二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物浓度在2003年～2011年间的走势可知，北京这三个指标始终保持下降趋势，唐山却一路走高。本就以重工业为主的唐山市又承接转移来的污染密集型产业使得污染排放量越加严重。

所以说，虽然污染转移了，但污染源并没有被消灭，而是放到监管更加不严格的属地去了。从大区域来看，污染并没有得到好的整治。

（二）治理分权，经济差的地方希望“搭治污便车”

空气作为公共物品，在其遭受污染产生负外部性后，从“理性”角度出发的“经济人”不会主动努力去治理污染，而是希望“搭便车”，让别人付出成本来治理。空气是流动物体，不会按行政区的划分而停留，一个行政区大气污染加重，自然会影响到周边行政区的大气质量[5]。这一常识使得资源窘缺的地方等待观望，希望资源富足的地方出面治理。

在某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为：一方面，地方政府扮演的经济发展与污染治理双重角色存在“表面”利益冲突，在扩充GDP政绩观激励下，地方政府缺乏治理大气污染的积极性；另一方面，以行政区为单位划定管理范围使污染治理壁垒重重，亦为“搭便车”行为提供了理由。此外，区域内经济发展不平衡也刺激了地方政府“搭便车”行为。

比如，北京市2012年固定资产投资中在第二产业的投资仅占11.1%，天津市这一数字为23.2%。比较起来，河北是重工业大省，其2012年固定资产投资中有大约48%投资在第二产业（按构成成分划分，约81.1%投资在建筑工程、安装工程和设备工具购置上；按建设性质划分，约63.8%的投资项目为新、扩建工程，改建和技术改造投资仅占14.9%）。虽然河北第二产业庞大，对有利于大气污染缓解的改建和技术改造投资并无足够的积极性，而是希望第二产业小但资金富裕的首都北京出面治污，或是要求北京支付治污补助，弥补产业缩减的损失。行政区为单位划定管理范围，财政和支出包干，使得地方政府互相钻空子，不肯主动治污。污染

龙源期刊网 http:// 治理也是行政壁垒重重，北京不能管河北的事，却被迫要为河北的污染买单，钱如何用也是隔靴搔痒。而河北也可以理智气壮地说，不生产，经济差，属地的人民没饭吃。

（三）基层政府“共谋”，影响政策执行效果

基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法律和检查监督行为属于“共谋”行为[6]。经济扩张的内在冲动和GDP导向的绩效考核标准是地方政府在污染治理方面存在“共谋”的根本原因。此外，分税制改革后地方政府“财权少、事权多”的现实亦加重了这一现象。一方面，分税制改革使中央通过决策权和财权加强了对地方政府的行政控制[7]；另一方面，地方政府缺乏足够的财政资金履行职责，为了在“政治晋升锦标赛”中获得“好成绩”，总是想方设法完成甚至超额完成中央政府和上级政府派来的任务[8]。

在这样的背景下，河北省各地市采取的环保举措某种程度上带有“应对”中央或省级政府监管的色彩。如在监测网点设置上，邯郸市环保局“避重就轻”，对污染重的工厂集中区根本没有设置监测点[9]。2012年，河北省瞒报实际钢铁产五千多万吨，其实质则是地方政府“共谋”行为。当节能减排、淘汰落后的具体任务下发到各地方政府，为了降低成本、保住产量，瞒报实际产量成为河北省级以下一些政府普遍使用的手段。

（四）属地治理容易导致管制不力，政企博弈

我国大气污染日益严重与高污染企业的排污标准宽松有很大关系。以水泥排放标准为例，现行《水泥工业大气污染物排放标准》的颗粒物排放浓度是50mg/m3，而国际先进地区已实现低于10mg/m3的粉尘排放标准。我国是世界上最大的水泥生产国，且水泥产量年平均增速在10%以上。水泥工业排放的水泥粉（烟）尘占全国工业粉尘排放总量的39%，属于重点污染行业[10]。粉尘颗粒物是水泥行业的最主要污染物，PM2.5是粉尘颗粒物中的重要组成部分，是大气污染治理的难点。

在这样的政策背景下，地方政府作为“理性人”、“经济人”具有追求经济利益最大化，争取职位晋升和扩充地方财政的强烈动机，某种程度上甚至纵容了企业的策略行为，导致监管部门执行不力[11]。正因为如此，环境污染问题愈发严重（参见图6）。

同时，排污企业和监管部门长期处于“打游击”的博弈状态，这是企业追求利润最大化的投机选择。对企业来说，环保设备的投入并不能直接增加其经济效益，在排污惩罚成本较低情况下，很多企业宁愿交罚款也不安装环保设备[12]。地方政府从属地经济发展的视角来看，处理方式不一样，有的地方容易与之合谋。北京市水泥企业在安装了排污监测设备后，通过非法手段对检测数据造假[13]，而河北省基层政府环保部门监管不力的情况大有存在[14]。监管部门的不作为和企业的博弈行为共同形成了大气污染恶化的条件。

三、区域合作治理：一种新的大气污染治理模式的探索

龙源期刊网 http:// 如何突破区域治理的局限，探索综合治理的道路，是放在改革者前面的一个重要挑战。近年来风行的网络治理理论，或许可以提供一个有益的思路。

（一）大气污染治理的理论基础：网络治理理论

政策网络研究起源于美国，以政策子系统研究为起点，从微观层面研究政策过程中主体间相互作用和影响，尤其是利益主体和政府在政策过程中的作用[15]。随着政策网络这一概念的发展和被接受，不同国家的学者因国家制度环境、研究学科或时代不同赋予其不同界定，使其在欧洲逐渐形成利益协调学派和网络治理学派[16]。

利益协调学派主要活跃于英国，逐步成为英国主流政策过程分析范式。Rhodes认为政策网络有不同的依赖结构，这些结构随行动者构成、依赖关系和资源的变化而变化[17]。作为利益协调工具，政策网络可以通过影响成员间的互动逻辑来影响政策过程和政策结果，它有利于分析政府和利益团体间的关系类型，但政策网络作为一种分析工具并不能代替理论解释，需要与国家相关的理论结合起来解释政策过程和结果[18]（p92）。

政策网络作为一种新的治理策略在德国和荷兰获得了发展。治理角度的政策网络强调政府和公民社会协同制定政策的结构和过程，其主要分析单元是网络中行动者互动和联结的类型。受系统理论启发，研究者逐渐将政策网络发展成了现代社会的治理理论[19]。与层级制通过命令和控制机制协调社会行动以及市场通过行动者的自我协调自发形成社会秩序不同，网络治理通过行动者间的资源交换和信任建立发挥非层级制的协调作用[20]。网络治理中行动者间的水平协调关系与政府中的层级制并非冲突关系，在某些情况下，政治决定在层级制中的强制执行将增益政策效果。而网络从利益分配的角度弥补了层级命令的不足。

网络治理作为合作治理的一种新形式，主张打破传统的区域、功能对政策资源的限制，通过发挥政府的资源整合者作用实现行动者围绕政策议题的集体行动，从而实现政策目标。不同层级政府、社会团体、企业、公民、媒体等构成了围绕政策议题的网络行动者，本文以Rhodes提出的政策网络中行动者关系类型为基础，提出在大气污染治理方面需要处理的中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业这三对主要行动者关系类型的分析框架（参见表1）。

环节行动者资源行动策略倾向机制保障协调的关系层面具体手段

政策制定主要行动者：中央政府与地方政府

次要行动者：公民社会、专家等权威、组织、资金、信息、合法性中央政府：协调地方政府关系，公共利益最大化；地方政府：污染治理“搭便车”；公民社会：配合政策执行立法保障；顶层制度设计；财政支持中央政府与地方政府区域协作治理立法；组织建设与资源支持；严格的问责机制；调整绩效考核体制；政策制定听取公意、专家咨询

政策执行

龙源期刊网 http:// 执行主体：横向——省级政府间；纵向——省内各层级政府权威、组织、合法性、资金、信息扩大经济总量：弱化环境监管协调、合作机制省级政府之间关系；地方政府上下级关系协商、对话达成共识；信息共享的技术支持；管制从实地出发，属地化

政策对象：企业部分信息、资金利益最大化激励下扩大排污的可能性严格的监管机制政企关系高准入门槛；严厉罚污；奖励标杆

政策监督公民、社会组织、媒体等合法性积极关注有效的公民社会参与机制政社关系广开言路：公民举报、媒体监督、专家学者建议

（二）大气污染合理区域合作治理的应用与镜鉴

网络治理其实不是没有前期的经验。2008年奥运会期间北京市空气污染物浓度全面下降50%，这一成就得益于北京市践行奥运承诺采取的减排措施，以及京津冀及周边省市采取的联合行动[21]。建立区域环境管理机制是美国治理环境问题的主要方式，针对1976年洛杉矶烟雾事件，加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区，通过该管理区将城市空气污染治理提高到城市群治理层面[22]。英国主要采取严格立法形式治理大气污染，控制污染企业排污量，并授予地方团体执法权[23]这些成功经验，通过不同方式规范大气污染治理网络中不同参与者的行为，给京津冀大气污染协作治理带来诸多良好启发作用。

（三）我国大气污染区域合作治理的现实走向

从近期我国采取的大气污染防治措施看，区域合作治理亦是其现实走向。2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，其特色是打破了地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体进行统一协调和管理，着力构建区域联防联控工作机制。2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，将京津冀、长三角、珠三角等“三区十群”的19个省（区、市）47个地级及以上城市纳入执行规划的重点控制区，并规定了重点控制区的六大高污染行业大气污染物特别排放限值③。2013年发布的《大气污染防治行动计划》，明确规定需建立区域协作机制，分解目标任务，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系。

综合以上理论和实践分析，区域合作是大气污染治理的必由之路。但当前我国大气污染区域合作治理体系尚不完善，从协调围绕大气污染区域合作治理这一政策议题的三对行动者关系来看，仍有完善的空间。其关键之处在于从责任主体、利益主体、工作环节、行动方案、资源配置、策略走向、机制保障、协调机理等几个维度对治理方式进行全面的设计和推动。

四、区域合作治理的长效性：网络治理视角下行动者关系类型的协调机制

政策网络中行动者所掌握的资源及采取的不同行动策略形塑了行动者关系类型。但制度本身作为资源的源泉之一，对于行动者的策略行为有约束和指引的作用。基于此，协调机制的建立可以从以下几个方面来审视。

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（一）央地政府关系的协调：完善立法与顶层制度设计

我国现有的环境治理立法并未赋予大气污染区域合作治理的法定性，相关政策支撑仅有“国十条”以及各省市的配套实施细则、“十二五”规划相关要求以及《北京市大气污染防治条例》等，行动计划具有阶段性，易导致大气污染治理的短期性，出现“奥运模式”之后的污染反弹现象。

在京津冀已建立区域协作机制的前提下，加强以下立法与制度设计将有利于保障大气污染区域治理的效果。

第一，完善立法，确立统一的区域大气污染防治立法框架。构建区域治理法律体系，并将区域内和区域间治理主体的利益平衡纳入法律体系考虑范围，是区域合作治理成功的关键[24]。在立法方面，加快修改《环境保护法》和《大气污染防治法》将是人大主要工作内容之一。首先，应改变法律中不适应时代发展的内容，尤其是政府的单一治理主体地位和属地管理模式；其次，应协调区域内各省市大气污染治理目标；此外，还需确立区域统一的大气污染防治立法框架[25]，统一京津冀三省市立法时间、目标和责任等。

大气污染区域合作治理的立法亦需明确跨行政区环境管理的地位、机构、职责、程序和内容。

它需具备以下特点：一是区域合作治理立法作为利益相关者利益协调的产物，应具有利益相关者的一致意见，这就需要扩大立法的公民参与；二是区域合作立法应具有较强的制度性，充分体现其强制性、权威性；三是区域合作治理立法应有正式的执行机制。

同时，跨区域的协调管理机构和作为地方利益纠纷中间人的中央政府，应对违反规则行为做出裁决，以正式方式维护区域合作规则[26]。

第二，推进顶层设计，完善绩效考核、问责机制。顶层制度设计，是区域协作治理措施能够落到实处的蓝本，也是处理中央和地方政府间关系的重要协调机制。公共部门对其绩效负责并建立清楚的绩效标杆来衡量公共部门绩效情况是政府的责任所在[27]。需重构现有绩效考核机制，强调区域环境治理成效在考核体系中的重要性，并将其与地方政府官员的晋升挂钩，同时也可对地方政府形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑的现象[28]。此外，还需建立与绩效考核机制相对应的行政问责制以规制公共权力，以确保领导干部和公务人员依法办事[29]。而拓宽问责主体范围，完善问责程序，实现政府环境责任的法律化、规范化和程序化[30]，才能达到政府环境问责制的最终目标。

第三，支持政策执行，保障大气污染治理资源的稳定性。大气污染区域合作治理需要资金、人员、信息、物力等支持，在不同利益主体存在“搭便车”动机情况下，保障治理大气污染所需的资源支持更为重要。2013年，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，虽彰显了中央治理大气污染的决心，但对解决大气污染问题仍杯水车薪。因

龙源期刊网 http:// 此，建立长期稳定的跨区域大气污染治理资金配置与监管机制、污染情况监测机制和大气污染治理信息公开与共享机制是地方政府切实执行大气污染区域合作治理在物质层面的基本保障，也是大气污染区域合作治理由顶层制度设计“落地”到具体实施的关键环节。

（二）协调与合作机制：协调地方政府之间的关系

地方政府在治理区域大气污染上虽有共同利益诉求，但基于区域内经济发展、资源禀赋、政策环境等巨大差异，在治理区域大气污染问题上显然态度不同。协调区域内地方政府间关系，建立相应协调、信任机制，是激发乃至推动地方政府治理区域大气污染问题的关键点。

第一，协调机制：完善组织机构，协调区域内地方政府关系。我国横向政府（同级）间关系是一种受政治晋升竞争和基于共同利益内生协商动力所支配的对等权力分割体系，同级地方政府无法按照传统官僚体制实行“命令-服从”式管理，但若要实现区域合作治理，则需要建立利于各地方政府谈判、协商的协调机制[31]。纵向协调机制的建立可以通过搭建高于地方政府（尤其是省级）层级的国家层面的领导和协调机制并确定其组织机构来实现，如2013年建立的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，通过吸纳京津冀和周边省市成员以及中央政府相关部门，给予大气污染协作治理以组织支持。

横向协调机制的建立可通过区域地方政府间自行协调，以构建一个地方政府对话、谈判、协商平台和场所，而区域各地方政府高层领导的制度化沟通则对于建立基于信任基础上的合作机制更为有利[32]。

第二，合作机制：建立区域内地方政府大气污染治理协商制度和合作网络。合作常被视为建立在沟通、信任、承诺、理解和成果基础上的良性循环。

利益冲突往往是合作治理的出发点，在区域合作治理中应该具备地方政府针对利益冲突的直接对话，从而使得利益相关者能够通过直接对话实现“深度沟通”以获取共赢机会[33]。为防止出现各地方政府在资源配置方面的利益不均，地方政府针对大气污染治理的合作网络需要涉及两方面。一是区域内项目联合审批，以避免某个政府基于本地利益的短视行为破坏区域的空气质量。行政审批制度的改革需打破部门间和地方政府间的边界限制。而以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境，则能够推动区域联合审批的实现[34]。但需重视的是，行政审批区域联合必须牢牢把握住简政放权与监督管理这两条生命线[35]。另一方面，空气质量监测网络和信息共享。污染信息共享是大气污染区域协作治理的基础条件，建立完备的污染信息监测和共享技术体系需要针对区域性复合型大气污染展开转型研究，量化城市和地区间污染物传输量和明确各地大气污染物排放份额[36]，可为建立区域大气污染联防联控提供科技支撑。

（三）政企关系的协调：健全监管机制

龙源期刊网 http:// 第一，提高企业准入门槛，奖优罚劣。在审批方面，需加强新上项目投资、环保、土地、资源与产出的综合绩效考评，严控高污染、高消耗及产能过剩等行业项目，从源头减少高污染企业数量是污染严重地方政府的必要选择。在环境执法方面，加大对高污染企业惩罚力度，大幅提高排污成本，以强制手段促进企业采取环保措施，同时对于环保优秀企业给予相应奖励，能够起到奖优罚劣的效果。

第二，从实际出发，监管手段创新。在建立协调地方政府关系合作机制前提下，地方政府在达成环境监管的目标后，监管手段可从地方实际出发，提升灵活性和创新性，从而保证区域合作治理目标的实现。具体来看，中央政府在设定区域内地方政府需要达到的环境治理目标后，对于环境监管的运行结构和具体步骤，可由地方政府根据辖区内实际情况制定。而监管权力下放到地方，在具备充足的持续性资金支持的情况下，地方政府具有强有力的动机去强化环境监管力度[37]。然而，在推动区域地方政府合作治理进程和减少其可能遭遇的风险和障碍方面，中央政府的权威所具有的优势亦不容忽视。

五、结论及思考

京津冀大气污染虽然几经治理并取得一定效果，但面临的任务依然或者更加艰巨。本文从现行属地治理模式缺陷出发，分析了该管理模式下大气污染治理存在的问题，并以网络治理为理论基础对跨区域合作治理模式进行了探索性思考。提出建立协调和合作机制，用于协调中央政府和地方政府、地方政府之间、政府与企业三对关系。影响三对关系的主要因素和结果、属地管理模式及其缺陷，以及本文提倡的区域合作治理模式之间的关系可以通过下图予以简单梳理（参见图7）。

目前，我国解决区域公共问题仍采取以政府为单一治理主体的管制型模式。随着新区域主义兴起，改善官僚制影响下的区域封闭性、政府中心性以及管制型的区域治理模式，倡导区域各组织的对话、沟通、学习、理解过程及其担负的伦理责任更为迫切。区域大气污染的解决与治理，要求参与主体的多元化、治理手段的多样化和创新性。

虽然政府单一治理，我国大气污染治理依然存在碎片化的现象。基于此，需要需进一步解决的问题有：一是摆脱社会主义发展初级阶段常走的“重经济发展、轻环境保护”以及“先污染、后治理”的短视发展之路，协调好经济发展与环境保护间的关系，走可持续发展之路；二是在政府、企业关系方面，处理好地方政府间围绕“政治晋升”而展开的恶性竞争及由此带来的重复建设、环境污染问题；三是在制度设计和立法方面，将区域大气污染合作治理纳入法律框架，并保证其长期性、稳定性和权威性，同时完善相关顶层制度设计，使大气污染的区域合作治理能够“落地”，确保大气污染治理的成功。

注释：

①北京市环保局，北京市2013-2017年清洁空气行动计划。

龙源期刊网 http:// ②2012年《北京市经济发展统计年鉴》。

③中华人民共和国环境保护部.环境保护部关于执行大气污染物特别排放限值的公告[Z].2013年第14号。

参考文献：

论区域环境治理及其体制机制构建 篇6

关键词：区域环境治理；点源环境治理；环境分区治理；区域环境整体治理；区域环境合作治理；区域环境管理体制；自然区域；行政区域

中图分类号：F062.2；F127 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2014）06-0090-06

近年来，雾霾已经成为区域乃至全国性的“气候现象”，从而成为万民心中之堵和群众新的“公敌”。区域性的大气污染范围广、扩散快，单靠行政区域的治理已经无济于事，必须建立统筹区域环境治理机制（汪恩民，2014）。同时，近年多地PX项目引发了系列环境群体性事件，这些群体性事件给我们多方面的警示，如环保信息公开不足、环境公众参与不力等，但更为重要的一点警示是：随着经济发展日益区域化，环境问题的区域性特点日益彰显，传统点源的项目、企业化环境治理机制日益受到挑战。新的环境问题催生新的环境治理理念和新的治理机制，即区域环境治理理念和体制机制。

一、传统点源环境治理的不足 我国几十年的环境保护实践基本上是点源环境治理，这里的点源环境治理是指单纯以单个的企业或项目作为环境治理对象的环境治理理念或方式。这种局限于项目或企业的点源环境治理方式，源于经济发展的初期，即经济发展规模有限、环境影响有限的时期。但随着经济社会发展的日益区域化，这种治理方式的缺陷也日益显现：

第一，点源的项目、企业化的环境治理常常“只见树木、不见森林”，缺乏对环境治理的整体考量。在污染排放量的控制上，即使区域内所有企业都合法达标排放，但区域整体的污染排放很有可能超标，区域整体环境趋向恶化。究其因，乃为达标企业排放污染之和超过区域环境容量之和，区域整体环境污染趋重。从产业、企业布局来看，很多企业初期在项目选址以及空间布局上，没有从区域整体角度考虑毗邻区域的环境利益和环境风险。例如，多地的PX项目事件，“已符合环保要求的PX项目当时虽已通过建设项目环评审批，但由于有关部门并未从大局上过多考量该项目对周边区域可能带来的环境影响，而最后海沧工业区发展与海沧新城建设之间产生了尖锐的矛盾”（张瑞丹，2009）。再如，把化工工业园建在江河流域附近或饮用水源保护区附近，都是在区域布局上缺乏精细规划。

第二，单个点源项目治理不能充分发挥区域整体环境治理的规模效应，效率低下。而对区域环境污染进行集中治理则能充分发挥治污优势企业、优势技术、优势设备的效率。

第三，在体制上，点源的以企业或项目为环境管理对象的治理模式，将企业等行政相对人作为主要的环境责任者，政府作为环境管理者的环境责任得不到体现和突出（赵绘宇 等 2007）。长此以往，企业只是被动地接受环境管理，没有积极参与环境治理的主动性；而政府则担当起环保的“大梁”，但法律又没有给予其与权力相称的环境责任。这样，在地方经济利益急剧扩张的背景下，环境利益被挤压，政府的环境执法相应的被“协调”，政府环境责任被“擦边”。

曹树青：论区域环境治理及其体制机制构建第四，在认识上，点源项目治理理念认为环境问题仅仅是科学技术问题，利用环保技术治理污染源、降低排放，就能全面解决环境问题，忽视了环境问题的区域性、累积性、复杂性和长期性等（肖显静，2007）。作为应对，区域环境治理应运而生。

二、区域环境治理概述

区域环境治理是相对于点源的企业、项目环境治理而言的，是以特定的自然区域或行政区域为治理对象的环境治理理念和方式。这里的自然区域是指特定的流域、自成一体的生态保护区、环境功能区等生态系统，以及自成一体的大型经济圈。区域环境治理包括三个层面的内涵：

其一，区域环境治理是指以自然区域整体为治理对象的环境治理模式，区别于传统环境治理以点源的企业或项目为环境管理目标的治理模式。区域环境的整体治理理念要求环境治理以根据自然疆界划分的生态区域为治理对象，生态区域内的各环境主体（尤其是地方政府）必须依从和服务于生态区域的整体环境利益。自然生态区域的环境承载力、生态环境状况制约该区域的产业结构、生产力布局以及生态保护和环境治理方式等。

其二，区域环境治理是分区环境治理。传统的环境立法，尤其是全国性的环境立法是针对全国生态环境保护的普遍性问题；而我国幅员广阔，从东部的江南水乡到西部的沙漠边陲，从北部的冰天雪地到南部的热带雨林，生态环境差异很大，普遍性的环境治理方式不可能被套用于各具特色的区域环境治理。因此，区域性环境治理要结合各地自然生态环境状况、经济社会发展状况、区域发展潜质等，实施有区别的、针对性的分区环境治理。

其三，区域环境治理是指自然生态区域内各行政区域（或称地方政府）为实现生态区域的整体环境目标而进行的环境治理合作，区别于传统环境治理以地方利益为局限的狭隘的地方环境治理。单个地方环境治理是一种内向型的区域环境治理，而地方政府间的环境合作治理体现的是一种开放型的公共环境治理。

上述三个层面的内涵相辅相成，缺一不可：自然生态意义上的区域其实质是个生态系统，而系统具有层级性，大生态系统（大自然区域）中包含若干小生态系统（小生态区域），按不同的系统实行不同的环境治理方式，其实就是分区环境治理。为了实现自然区域的环境治理目标，必须要求其治下的各小区域间进行环境治理合作，而每个小区域的合作行为是以实现小区域的整体环境利益为基本前提和依据的。

上述区域环境治理模式已经在我国很多区域实践过并取得了很好的效果。比如，2008年北京奥运会期间、2010年上海世博会以及广州亚运会期间，北京、上海、广州及其周边城市的大气污染联防联治的成功范例。当最近的雾霾来袭时，人们不禁怀念2008年的北京奥运期间的大气环境治理，然而，那时的区域环境合作治理（即区域联动或联防联治）是应一时之急，没有通过立法的形式建立长效合作机制。因此，奥运一过，这种区域联防联治便很难持久（胡印斌，2013）。可见，建设社会主义生态文明，亟待建立与点源环境治理相结合的区域环境治理体制机制。

三、区域环境治理体制机制的构建

区域环境治理理念正在逐步形成，在政策层面上很多部门和区域开始实践，甚至在某些领域开始立法。但是，这远远不能满足当前环境保护的现实需要，我们必须构建一个完整的区域环境治理体制机制体系。与区域环境治理相对应，区域环境治理体制机制重点在于构建三大治理机制和一个管理体制，即环境分区治理机制、区域环境整体治理机制、区域环境合作治理机制以及区域环境管理体制。

1.环境分区治理机制

国家层面的环境法律与政策针对全国性的环境问题，其指导性强，针对性弱，无法就特殊性、区域性的环境问题作规范性治理。而区域环境治理机制则是针对区域性的环境问题进行针对性的治理，即“一区一法”“一河一策”，根据不同的环境保护对象或区域实施分区治理，分类引导。环境分区治理机制应遵循区域环境治理的整体性和生态服务功能保护的系统性要求，通过法律机制规定环境分区的基本标准，明确分区依据和目的，规范不同区域的区域政策、绩效评价和政绩考核，规定严格的责任追究制度。

第一，建立流域整体治理机制。为保护不同的流域，1995年8月8日国务院为遏制日益严重的淮河水环境污染颁布实施《淮河流域水污染防治暂行条例》；2011年11月1日国务院颁布实施《太湖流域管理条例》；安徽也正将《巢湖流域管理条例》纳入2013年省人大立法计划，以改变传统的“九龙治水”的弊端。这些立法的共同点就是摒弃传统的以保护某环境要素为立法目的的做法，转而以某一区域的环境保护作为立法目的。

第二，建立生态功能分区、环境功能分区制度。为遏制生态系统退化趋势，改善生态服务功能，确保基本生态系统服务供给，国家将一些的重要生态功能区、环境敏感区和环境脆弱区等区域划定为严格保护的国土空间，通过法律制度的形式明确不同类型区域生态保护的重点和主要保护目标，通过法定程序实施生态系统重要性评价、敏感性评价以及脆弱性评价来确定生态保护的核心区域（高吉喜 等，2012）。对不同区域的特殊环境问题实施特殊的治理，制定不同的环境标准，对环境问题严重的区域通过税收减免、信贷优惠等政策促进区域的环境改善。

第三，建立主体功能分区制度。环境问题的实质是发展问题（谭焕新，2009），当前我国经济社会发展过程中存在严重的不合理开发问题，比如：经济布局与人口分布不平衡，经济布局与资源环境不平衡，空间结构不尽合理，生态系统整体功能退化和环境污染严重等。环境治理的历史告诉我们，除了末端治理和污染源控制之外，空间开发混乱是造成大面积环境污染和生态破坏的重要原因，因此，编制空间规划和加强空间管制成为控制污染和生态破坏的重要手段（耿海清，2012）。为了从根本上扭转生态环境恶化的趋势，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，我国实施主体功能区划制度，“就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区；确定主体功能定位，明确开发方向，管制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局（陈德铭 2008）。”这种规划从空间开发秩序角度对国家不同区域的开发与保护做出统筹安排，生态建设和环境保护得到空前重视，其法律地位得到逐步提升，对国家开发和环境保护起到统领性作用。这种分区管理制度将对政绩考核、环境分割治理、环境地方保护等传统环保顽疾起到根治作用。

2.区域环境整体治理机制

当前环境治理存在行政分割治理和点源分散治理的缺陷，严重违背自然法则，影响环境治理效率，而以自然区域为整体治理对象的区域环境整体治理机制有望打破这种体制缺陷：

首先，以一定的自然区域为整体，从整体治理的需要出发，对环境问题的产生、发展、迁移和转化等进行统一规划、评估和协调治理；从区域整体功能考虑，制定自然区域的环境治理目标和整体治理规划，规范自然区域和行政区域间的复杂利益关系和协调机制。为此，亟待建立区域环境规划机制和区域战略环评机制。2009年以来，环保部组织了针对我国五大区域（环渤海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河中上游能源化工区）的战略环境影响评价，其不同于项目环评，是从整个区域的政策、规划及计划层面上进行的环境影响评价，不限于单个项目，全面分析五大区域内的产业发展现状、趋势及关键资源环境制约因素，评估产业发展可能产生的环境影响和潜在生态环境风险（张瑞丹，2009）。

其次，以自然区域的整体环境治理目标和需求统领、制约各行政区域的经济社会发展与环境保护的目标和措施。对一定的区域而言，其内部的某一项目可能不会造成环境污染，但如果10个类似项目扎堆进驻该区域就可能造成巨大环境污染。由于缺乏区域整体性的环境预防和治理措施（例如区域战略环境影响评价制度），环保部门只能在审批中放过每一个“符合条件”的项目，而不能防止10个项目扎堆造成污染（方东，2009）。因此，当前亟待建立区域整体治理机制，使决策部门能够依法综合考量整个区域的环境资源承载能力，进行合理的工业布局和城市规划。为此，应建立区域污染总量控制制度，使企业的排放受制于区域环境容量；自然区域内重大环境影响项目要实行相关行政区域联合会商制度；建立区域战略环境影响评价制度，对所有影响或可能影响区域环境的法律、政策和规划进行环境影响评价，在区域整体的高度从源头上预防生态破坏和环境污染。

再次，区域整体治理机制整合区域内分散的个体治理为区域集中治理，整合环境治理的技术、人力和设备资源，提高治理效率。如，区域内工业与生活污水集中治理，自然区域内的各行政区域共享固体废物、危险废物的运输、储存和治理设备，打破行政壁垒，实行市场运作等。2008年合肥市与淮南市签订《固体危险废物合作处理协议》，共同利用合肥市吴山固体废物处置中心。党的“十八届三中全会”明确提出“推行环境污染第三方治理”，即一个区域内的排污企业通过付费的方式把污染治理交给专业化的第三方公司来完成，实现治污集约化（朱德明，2013）。

最后，建立自然区域环境保护规划制度。环境保护规划是环境保护的重要手段和法律制度，但是，我国传统的环境保护规划都是以行政区域的环境保护为目标的，制定主体是行政区域的环境保护部门，规划对象是行政区域的环境保护，这种环境保护规划局限于行政区域，违背了生态功能发挥的系统性和环境保护的整体性要求。为此，我国亟待建立自然生态区域的整体环境保护规划制度，对自成一体的生态区域的生态与环境保护进行统一规划。建立该制度的目的在于确保自然区域生态与环境保护的系统性、整体性，防止环保立法碎片化。2011年3月31日，国务院讨论通过了《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011—2030年）》，该规划涉及西藏、青海、四川、云南、甘肃、新疆6省（区）27个地区179个县，对这些行政区域的环境保护规划起统领和制约作用。这种自然区域的环境保护规划制度不同于传统的环境保护规划制度，其适用范围是自成体系的自然区域，规划主体是超越行政区域的自然区域管理机构（如太湖流域管理局等）或国家环境保护管理部门（如环境保护部等）；该规划的最大意义在于法律效力上，对其跨越的行政区域环境保护规划具有引领和制约作用，行政区域的环境保护规划必须依据和从属于自然区域的环境保护规划。

3.区域环境合作治理机制

环境问题的整体性、跨界性使传统的按行政区域进行的分割治理暴露出“顾此失彼”或“按下葫芦浮起瓢”的弊端。大型生态系统下的各行政区域间或日趋一体化的大型经济圈内的各城市间，任何行政区域的单打独斗式的环境治理均难以独善其身，亟须各区域间的环境合作。广义的环境合作包括政府、非政府组织以及企业、个体之间的广泛合作，还包括政府各组成部门间的环境合作。此处重点讨论建立区域间的环保合作机制：

第一，建立区域间环境合作的组织机制。区域环境合作的前提条件是组建一个合作各方意志形成的平台，这个平台就是区域环境合作组织。合作各方在合作组织框架内进行民主协商、利益协调，作出统一行动的行为决策。2008年，苏、浙、沪三省市成立了环境保护联席会议，定期研究城市群区域的环境合作重大事项，审议、决定区域环境合作的重大计划和制度安排。类似的还有珠三角经济圈、长株潭经济圈等的区域环境合作组织。

第二，建立区域环境立法合作机制。随着经济社会一体化进程的加快，环境问题日益区域化，环境治理的区域合作成为当务之急，而实现这种合作的最大障碍源于区域内各地方立法不统一、不协调，甚至相互矛盾，地方环境立法呈碎片化状态。区域环境合作客观上要求区域内各方就共同关注的环境问题、共同的环境管理问题合作立法，协调立场，形成共同治理的合力。2006年辽、吉、黑三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，开启了区域性地方立法协作的先河，其有利于减少区域间环境保护合作成本，有利于打破环保上的地方保护和分割（何勇，2013）。

第三，建立区域环境执法合作机制。区域环境治理的美好蓝图只有通过区域环境执法合作才能实现。执法合作是区域内各方就区域共同面对的环境问题展开合作执法，合作执法依赖长效合作机制的建立：建立区域环境信息交流与执法信息通报机制，使环境执法合作有的放矢；建立区域环境监测合作机制，联合环境监测既可以获得真实、可靠的环境信息，也可以达到区域内各方相互监督、相互促进的效果；建立区域内重大跨界环境事故的联合执法、联合应急机制，事前联合制定应急预案和联合执法规程，及时相互通报重大环境事故信息，现场联合制定环境应急措施等，同时形成联合打击区域内跨界环境违法行为的常态合作。杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地环保部门先后研究制定了《2008年杭湖嘉绍地区边界环境联合执法实施方案》和《杭湖嘉绍边界环境联合执法工作制度》两项制度，创新执法模式，积极建立区域间的环境联合执法机制（钱水苗 等，2009）。

第四，建立区域环境保护资源利用合作机制。要实现区域环境保护一体化，必须整合环境保护相关的各项资源：建立区域环境信息资源共享制度，使环境合作有理有据，科学高效；建立区域环保科技资源交流机制，实现区域环境科技共享和优势互补，推行重大环保科技项目的研究合作；建立开放的区域环保市场，使节能市场、碳交易市场、排污权交易和水权交易市场在区域内初步建立，以创新和探索新型环保机制。2013年4月，长三角城市经协会市长联席会议发表《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》，宣言倡导构建区域环境保护体系，推动区域环境质量改善，提高区域环保科技交流水平，创新多主体参与环境保护模式，促进区域生态环境安全。

4.区域环境管理体制

我国环境管理多年来一直实行“统一监督管理与分级、分部门相结合”的环境行政管理体制，并在我国过去的环境管理中发挥了重要作用。但是随着环境问题日益区域化，这种体制在很多方面不适应形势的变化，亟待完善。按行政区域分级管理导致地方保护主义盛行，各行政区域的环境分割治理将自成一体的整体自然环境碎片化，违背自然规律，降低环境治理效率，对跨界性环境问题无以应对，对区域性环境问题的治理不能形成合力；分部门的环境治理体制导致“九龙治水”，部门利益盛行，不能形成统一的环境管理。区域环境治理必须建立与之相适应的区域环境管理体制。

第一，建立以整体自然区域为管理对象的区域管理机构，并赋予其相应的环境管理职权。2011年8月国务院通过《太湖流域管理条例》，成立太湖流域管理机构，并赋予其综合管理太湖流域水资源分配、保护、开发、利用的权力，包括水资源管理与监督、流域防洪抗旱、水土流失防范、水文监测等各项行政职权。2011年巢湖管理局成立，地方权力机关赋予其综合行使规划、水利、环保、渔政、航运、旅游六大管理职能。

第二，理顺并规范区域环境管理机构与地方政府和地方环境管理部门的权责分配关系，以避免冲突和矛盾。区域管理机构重在管理跨界环境问题、区域共同环境问题，为区域整体环境治理作统一规划，统一分配环境容量，统一监督管理。地方环保部门更加熟悉实地情况，其管理内容和手段更具体，更具针对性和强制性，应赋予更多的环境保护执行权。

第三，建立自然区域环境管理与行政区域环境管理的协调机制。在明确区域管理机构和合理划分上述管理权限的基础上，建立健全区域环保协商机制，以联席会议、工作小组或联合宣言等形式，构建区域环境管理机构与地方各行政区域环境管理部门之间的交流机制，便于达成区域环境治理共识，提高治理效率。

区域环境治理的四个方面是有机联系的统一整体：环境问题的特殊性要求按自然区域进行分区治理，分类指导；每个特定的自然区域必须作为一个自然整体进行治理，摒弃分割治理的弊端；环境问题具有跨界性和共同性，不同的自然区域以及自然区域内的各行政区域之间，必须相互合作才能解决跨界性与共同性的区域环境问题；实现这种区域合作，就需要建立一个有别于传统环境管理体制的区域环境管理体制。区域环境治理是经济社会发展和环境问题日益区域化的必然要求，也是在点源环境治理的基础上发展而来的，所以，区域环境治理离不开点源环境治理，后者使前者落到实处，但是又受制于前者，二者相互依存，共同构筑环境治理的宏观框架和微观基础。

参考文献：

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区域空气污染网格化治理研究 篇7

随着全球大气环境的日益恶化, 区域合作成为改善大气质量的重要途径和发展趋势。我国治理空气污染主要采用由美国、欧洲引进的区域防联控机制。但在我国的实践中面临信息运转不畅、缺乏长效联动机制和多元治理主体缺失等问题, 导致区域间并未达到真正的联合, 治理效果受限。

1 网格化治理区域空气污染的优势所在

网格化管理借用计算机网格管理的思想, 将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元, 利用信息技术和网格单元间的协调机制, 使其能有效地进行信息交流, 透明地共享组织的资源, 以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想[2]。可以利用网格技术促使空间数据与属性数据的无缝集成[3], 实现区域空气污染动态化、制度化、数字化治理。相比区域联防联控, 网格化治理的优势体现在三大方面。

第一, 全方位的网格布局能随时捕获信息, 实现精细化、智能化管理。网格化治理如同在区域范围内铺设巨型的虚拟网, 对区域内的污染程度、污染源性质和污染空气走向进行动态监测和精准定位;同时利用分析模型和智能软件采集整合信息, 成为治理依据。

第二, 网格化治理无缝隙运作可以达成长效治理。虚拟的网格化治理平台能够将多元化的部门机构囊括到治理之中, 依据治理流程规制各层级、各部门的运作, 利用信息技术打破职能的界限, 充分增强区域的治理合力。在网格化协同机制的牵引下, 各方治理主体形成有机整体, 区域污染的防控有序进行, 以此形成了可维持的稳固的长效治理关系。

第三, 网格化治理能将政府机构的触角延伸到最基层[4], 充分吸纳利益集团的参与。网格化治理平台面向公众提供开放的信息门户, 直接联结企业、NGO和公民, 为各方利益集团的参与预留治理空间。同时, 信息平台还公布大气治理的相关信息, 互动的网格化治理能保障各方利益集团的利益表达和功能发挥, 从而调动整个社会治理污染的积极性。

2 区域空气污染网格化治理的设计

网格化治理空气污染, 首先应综合各方面因素对治理范围进行限定, 其次要依据治理路径网聚各类信息、资源, 并按照不同层次的维度设置网格, 最后依赖网格的运行机理对空气污染实行治理。

2.1 空气污染网格化治理区域的选定

空气污染受到自然和人为双重方面的影响, 治理区域的选定要考虑地形、气候带、风向等方面的因素, 还应考虑城市产业结构、人口分布、交通建设以及地区之间环境、经济、社会等方面的关联程度。因此可以以行政区划和现有网格为基础, 充分综合自然条件、社会关系、生态环境敏感性等影响因素划分区域。

2.2 网格化治理区域的维格划分

选定治理范围后要进行区域的维格划分, 维格划分首先应确认需要网聚哪些资源和信息。大气治理需要掌控包括大气质量、污染特征、污染行为、污染形成机理等方面的信息, 并实行差异化治理。本文将大气治理分为四个步骤, 每一环节中的网格细化、定位和整合了各项不同类别的资源。

2.2.1 大气环境监测网格

大气治理的前提是对大气质量和污染状态有全面、明晰的掌握, 监测网格主要实现上述目的。大气质量监测网格用于定位和监控污染状况、气候变化和人类活动。污染状况网格从污染类型、污染物时空分布、危害程度、演化特征和扩散趋势等维度进行设定。气候变化网格从天气状况、风向走势、生态环境敏感性等维度进行设定。人类活动网格从行政区划、产业布局、人口密度、污染源分布、排污行为等维度进行设定。

2.2.2 空气污染预警网格

大气质量预警是预防和降低空气污染危害的必要措施, 空气污染预警网格用于确立污染评估指标、分析污染等级和出台预警布告。污染评估指标网格涵盖污染因子、污染物浓度标准值等维度。污染等级网格囊括污染风险、数值预报、数据解读等维度。污染预警布告包括预警等级标准、预警层次类型等维度。

2.2.3 空气污染处理网格

空气污染处理是治理的中心环节, 涉及到包括政府、企业、非政府组织和公民个体等多元行动主体的互动合作, 关系到各种利益集团的利益分配。空气污染处理网格用于细化治污责任、制定行动决策。治污责任网格包括治理主体、权力划分、责任分配、利益协调等维度。治理决策网格包括决策模型、污染源控制措施、防控政策等维度。

2.2.4 治污效果维持网格

空气污染治理追求的不是短期效应, 而是为了改善大气质量实现可持续发展。治污效果的维持是确保治理成果的关键。治污效果维持网格用于分配环境利益、促进长效治理。利益分配网格分为利益补偿、体制改革、产业布局等维度。长效治理网格分为成果推广、研究应用等维度。

综上所述, 应按照大气治理的逻辑路径, 将整个区域划分为多环节、多层次的, 纵向到底、横向到边的无缝衔接的网格, 借助地理信息技术、遥感技术、地理编码技术, 对每个单元格的污染源、治污资源等进行分类和编码, 存储完备、精确的分布和属性信息。

2.3 区域空气污染网格化治理流程

2.3.1 区域大气质量的网格化监测

治理信息主要来源于两方面:一是机器监测到的信息, 二是人为监测得到的信息。在每一个单元格内都对公众设有开放的监测平台, 使得每一方利益集团都能无门槛地发挥自身的监督权。监测信息录入网格化治理的信息处理中心后, 经过科学的模型分析, 能够输出为污染走向、污染等级、治污措施等信息, 并在区域内实现共享。

2.3.2 区域空气污染的网格化预警

网格能够充分聚集分散在各处的零散信息, 将其加工为高性能、可共享的有效信息。网格化监测得到的数据输入数据库, 其后台的分析模型对监测数值和污染评估指标进行比对和整合, 量化地区之间的污染物传输量, 判定污染等级。一旦空气污染出现重度恶化的趋势, 区域网络治理中心或分属职能机构第一时间启动特定级别的高污染预警。

2.3.3 区域空气污染的网格化处理

网格化治理能全局联动、及时响应。在应急处理的情境下, 所辖单元格内的职能部门第一时间应急联动减排, 并提供污染防范建议和资源。非紧急情况下的治理, 则要以科学研究为前提、多元主体共同治理为基础、层级部门之间相互联合协作为保障进行处理, 使得监督者有一个有效监督的空间。任何情况下, 网格都能将多元化治理主体充分吸纳到治理过程之中, 并实现各地区、各层级、各方之见的协同, 确保污染处理充分均衡各方利益和高效运转。

2.3.4 区域治污效果网格化维持

在大气环境维持的过程中, 需要多方利益不断协调, 各方行动不断协同。其中就涉及到利益补偿问题, 可以利用市场机制, 建立和完善排污申报登记制度、排污许可制度、排放权交易制度、空气污染环境税费制度, 规制企业的排污行为;还可以改善政府官员的政绩考核制度, 将环境效益纳入考核范围, 促使政府环境保护职能的发挥。以上制度的调整都可以借助网格化管理信息平台, 进行更智能化的治理。

参考文献

[1]柴发合, 云雅如, 王淑兰.关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考[J].环境与可持续发展, 2013 (04) .

[2]FOSTER I, KESSELMAN C, NICK J.Grid services for distributed systems integration[J].IEEE Computer, 2002, 35 (06) :37-46.

[3]方裕.GIS软件技术发展与研究探讨[C].中国地理信息系统协会, 2001.

中原经济区区域治理体系构建研究 篇8

“治理”是党的十八届三中全会提出的一个关键词。推进国家治理体系和治理能力现代化是这次三中全会确立的全面深化改革的总目标。治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要[1]。根据治理范围的不同可以将国家治理分为宏观中央治理、中观区域治理和微观地方治理三个层次。中国是一个幅员辽阔、地域差异十分显著的国家,区域治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化十分重要的组成部分。

区域治理是治理理论发展的重要分支,也是近年来公共管理领域的热点议题。相对于此前局限于行政区划的区域行政而言,区域治理也就意味着地方政府跨越行政区划限制,在各领域内加强合作以促进区域共同发展的创新治理模式[2]。区域治理具有四个基本特点:一是多元主体形成的组织间网络或网络化治理;二是灵活多变的公共管理和政策环境构成的复杂的治理环境;三是注重采用多元弹性的“协调”方式来解决区域公共问题;四是强调多元治理主体的参与性。

进一步对区域治理进行深入分析就会发现区域治理是一个涉及到区域经济、政治、文化、社会、生态、法治等各领域体制机制、法律法规安排的综合体系。区域治理能力是运用制度安排管理区域各方面事务的能力。区域治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的治理体系才能提高治理能力,提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能。

二、中原经济区建设具有创新、示范效应

(一)中原经济区经济社会发展概况

“中原定,天下安。”中部地区指的是中国的山西、湖南、湖北、河南、江西、安徽六省。这六省处于中国的地理中部,好比是中国的心脏地区。从2004 年3 月温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起,到2011 年1 月中原经济区被纳入《全国主体功能区规划》,成为国家重点开发区域,标志着中原经济区建设已经从理论论证阶段进入到具体实施阶段。中原经济区是一个区域性概念,主要是指以河南省为主体,由豫鄂皖晋鲁冀6 个省25 个市组成的综合性经济区。中原经济区地处我国中心地带,地理位置重要,既是东部沿海地区经济发展延伸的战略腹地,又是西部大开发的连接纽带,处于东西交会、南北贯通的核心地区;中原经济区经济总量大,GDP总量近5.5 万亿元,占全国的8.94%,工业产值占全国的近11%;人口约1.5 亿,市场潜力巨大,在全国改革发展大局中具有重要战略地位[3]。

(二)中原经济区现行治理体系存在的问题

从中原经济区运行的制度设计来看,主要是通过行政领导之间的联席会议来协调和解决区域重大问题与决策部署。中原经济区市长联席会设执行主席方和常任副主席方,执行主席方实行轮换制,每年一轮换,负责牵头组织经济区年度工作,并负责承办每年召开一次的市长联席会议;中原经济区市长联席会办公室所在城市邯郸市为常任副执行主席方,负责协助执行主席方做好联席会日常工作,更多履行对区域合作工作的协调、服务职能[4]。

从中原经济区实际的运行状况来看,存在以下五个突出问题:一是治理主体单一,现有的区域合作仅限于政府之间的合作,治理主体结构中缺乏私人部门和其他非政府组织及公众;二是治理运行体系不健全,以自上而下的行政推动为主,缺乏水平层面的政策网络生成和自下而上的全民参与;三是治理内容不完善,以促进区域经济发展居多,对区域公共事务的关注较少,治理绩效不高;四是缺乏有效的治理工具,过分依赖协商和行政方法,难以有力地推动区域治理目标的实现;五是区域协作组织权威性不高,工作协调机制建设进展缓慢,一旦面临涉及重大利益的问题时,难于协调,无力推进合作,出现了一定程度的治理混乱。

三、促进中原经济区发展需要创新区域治理体系

在经济新常态背景下,培育新的区域经济带,促进区域合作与区域一体化,实现区域经济和社会同步发展是未来中国经济社会发展的重要战略支撑。中原经济区地处欠发达的中部地区,发展水平又低于中部其他地区,属于“经济低地中的低地”,整体发展水平低于全国平均水平。中原经济区要想后来居上,成为我国新的区域增长极,亟须提升区域治理能力,创新区域治理(结构)体系,为优化区域发展提供示范和样板。

(一)设立组织化、制度化的合作机构

中原经济区地跨多个省级行政区,涉及到的公共事务和公共议题,已经突破了行政层级的管理权限、行政区划的地域分割以及单一组织部门的运行边界。现在运行的市长联席会议是相同级别的政府之间的互往,缺乏有效的利益协调机制,容易诱发无序竞争;另一方面,执行主席方每年轮换,只负责组织经济区的年度工作,权力义务不固定,容易失去持续效应,归于“虎头蛇尾”。

为解决这一问题,在中原经济区建立一个稳定的实体合作机构是不可或缺的。由中原经济区各参与方合作产生中原经济区建设领导小组,负责组织制定经济区中长期发展规划、研究决策全局性重大问题、实施区域政策及协调各地方政府的行动。通过建立轮值机制,由区域内各城市定期轮流担任轮值委员,赋予其他城市在固定时期内的牵头权限,组织协调各成员市贯彻落实领导小组的各项决议、决定,以发挥不同城市的积极性。针对区域内的特定问题(新型城镇化建设、旅游资源开发等),可设立专题委员会,专题委员会并不干预地方政府的运作,只负责推进具体的问题的解决。“专职小组+ 轮值委员+ 专题委员会”的合作结构极大地促进了区域内信息共享、利益协调、相互协作。

(二)培育多元治理主体

中原经济区的治理主体不仅是政府,也包含整个区域内的私人部门、非政府组织和社会公众,而且来自政府外部的力量是推动地方政府密切合作、影响中原经济区议事日程的重要力源。

在中原经济区治理体系中政府作为参与者之一不再具有主导地位,但是基于治理客体的公共性,依然扮演着重要的元治理角色,其治理能力着重表现在合理规制、激发与诱导、规范与协调等方面。

非政府组织在治理体系中具有着很重要的作用。非政府组织具有非官方性和灵活性,可以有效地进行利益协调和监督政府的行为,政府部门应通过税费减免、招标采购等方式鼓励区域性社会组织共同参与区域公共服务和公共治理[5]。

社会公众作为重要的参与主体,其参与意识和治理能力直接决定着中原经济区的治理水平和绩效。要鼓励和提倡公民参与治理区域公共事务,进一步推进公共事务实行信息公开制度,重点建立对话机制,使中原经济区的社会公众平等参与区域公共事务的治理。

(三)推进治理客体社会化

中原经济区的治理客体是区域公共事务。除了注重经济区产业发展外,更要关注公共服务、基础设施之间的协调发展。大力推进基础设施建设,尽早建立起以城市为连接点,涉及交通、电网、金融及信息化网络等方面的跨区域复合网络体系。

在公共交通方面,继续完善以高等级公路为主的公路网络,加大高速铁路、城际快速轨道的建设,形成以郑州为中心的铁路、公路、航空、轻轨构成的快捷、衔接紧密的现代化综合交通体系。建立城际轻轨、高速铁路和公路为纽带的半小时紧密圈,两三个小时到达的辐射圈,将中原经济区各城市连接起来,同时完善与全国各主要城市和沿海港口的交通体系和物流服务平台建设,增强对外客货运能力,带动区域发展。

在公共服务领域,一要构建信息化平台,建设区域教育、卫生、就业等信息交流平台,实现区域信息资源共享,促进人员、技术的跨市流动;二要提高公共服务能力,加大科技、文化、教育事业的投入,提高市民整体素质,实现社会事业与经济发展共同进步;三要构建多元化的金融组织体系,由于区域内银行比较多,利益关系也较复杂,可以先从民营企业入手协调,实现一体化;四是要加快新型城镇化建设步伐,构建层次分明、结构合理、功能互补、协调发展的现代城镇体系。

(四)建立网络化治理机制

在中原经济区治理中,政府的作用范围是以行政区划为界的,市场的作用力是以其经济作用为界的,社会的影响力是以其社会关系范围为界的,这三种力量在中原经济区内交叉重叠。因此,要在经济区内建立“政府—市场—社会”三位一体的网络化治理机制。这个三位一体的网络结构由两个相互独立又相互联系的部分组成:一个是中原经济区内各级政府所构成的政府治理网络系统,主要负责消除行政壁垒,建立保障中原经济区总体和长远发展的机制;另一个是地方间多元主体所构成的社会治理网络系统,市场力量要促进中原经济区市场合作手段的发育和完善,进行有效的区域资源整合和合理配置,社会层面可以建立商业、文化类的行业协会等,以行业协调方式维护区域内市场秩序,发展社会环境。

政府、市场、社会三者之间是一种平等的关系,主要通过沟通、对话、协商的方式来建立伙伴关系共同实现中原经济区治理目标[6]。

(五)优化区域治理工具

中原经济区的区域性整体发展目标,必然要求治理主体采用经济、法律、行政等多种治理工具。

市场工具要确立市场机制在资源配置中的决定性作用,充分发挥市场机制对各类治理主体的引导作用;行政工具要发挥行政机制协调各级政府的关键作用;法律工具要制定中原经济区合作的基本法律框架,规范不同的利益主体,制定区域发展的规划和进度、区域治理的目标与范围、沟通与协调机构等。在推进中原经济区区域治理中,要注意各种治理工具的有机配合与协调。

四、结语

总之,区域协同已成为治理领域的一个普遍问题。中原经济区区域治理体系的建立就是针对地方的实际,积极实践并创新区域治理的体制机制,成为丰富治理实践的源泉。国家治理体系与治理能力现代化的目标,只有在各领域、各方面、各层级的治理实践不断完善和提高的基础上才能完成,也只有欠发达地区的治理实现现代化,才能真正实现全国治理的现代化。

参考文献

[1]俞可平.从统治到治理[EB/OL].中国战略与管理研究会,2004-04-01.

[2]张成福,李昊城,边晓慧.跨域治理:长三角区域协调发展声与新模式[J].中国行政管理,2012,(3):102-109.

[3]钟劲松.中原经济区核心城市综合实力评价与区域带动作用分析[J].经济问题探索,2011,(5):57-61.

[4]中原经济区市长联席会议情况介绍[EB/OL].中原网,2013-10-10.

[5]曾永安.区域环境治理中地方政府协调机制的构建[J].天水行政学院学报,2013,(1):59-63.

区域治理 篇9

1 矿井高瓦斯区域瓦斯治理的意义

随着我国工业的不断发展, 人们对煤炭的需求量越来越大, 导致煤矿企业对矿井的采掘强度和深度不断加大, 进而带来煤矿自然灾害越来越严重, 尤其是煤与瓦斯突出问题, 一旦发生, 后果不堪设想, 除了巨大的财产损失, 还会有一定的人员伤亡。我们进行煤与瓦斯突出预测研究的目的是用科学的知识和理论来指导煤矿管理人员采取合理的防突措施, 减少防突的工程量和时间, 保障采煤生产的顺利进行和井下工人的生命安全。一个性能优良的煤与瓦斯突出危险性预测系统能为企业和国家带来显著的社会效益和经济效益。但是, 目前对于煤与瓦斯突出预测的效果不尽如人意, 主要是因为影响突出的因素复杂, 监测的不连续及研究深度的局限性。

在中国能源结构中, 煤炭资源占一次能源的70%左右, 估计这个数据在未来几十年中不会有本质性的变化, 同时中国也是世界上瓦斯与煤突出灾害发生最为频繁的国家之一。不仅如此, 全国煤矿开采速度以每年大约十到二十米的数据延伸到深部, 有的时候甚至以接近五十米的速度向深部延伸。由此可见, 传统的煤与瓦斯突出矿区会随着开采深度的增加, 危险性会更加严重。因此, 矿井瓦斯区域的瓦斯治理变得尤为重要。

理论研究和煤层开采实践证明, 预抽煤层瓦斯和开采保护层是防治矿区瓦斯事故发生的有效区域性措施。在现有技术条件下, 为了有效防治煤矿区瓦斯事故的发生, 保护突出危险煤层的有效开采, 采取区域性瓦斯治理措施是一种非常有效地方法。

2 矿井瓦斯异常区域形成的原因

矿井瓦斯异常区域的形成有多方面的原因, 主要包括自然因素、人为开采采动、空区等等。现在对其成因分析总结如下:

2.1 岩浆岩侵入

在煤矿区, 若存在岩浆岩的浸入, 则一些热液气体会随之浸入煤层, 导致该区域产生高温高压并且煤层变质程度加重, 从而新生的甲烷气体大量生成, 聚集在透气性很低的岩墙附近形成甲烷富集区。

2.2 含煤岩系沉积

煤层是瓦斯的主要形成区, 而煤层的分布和赋存与聚煤区有密切的关系。研究表明, 煤层的原始分布由周围含煤岩的环境控制, 而聚集的煤层厚度是由沉积因素制约的。所以说, 影响瓦斯区域分布的一个重要原因是沉积环境。

2.3 断层

煤矿采集区地堑形构造, 造成了瓦斯的不易流动和释放。由于煤矿采集过程中, 绝大多数断层的密闭性较好, 所以瓦斯的排放条件不好, 这位瓦斯的局部富集提供了很好的条件。这种情况当收到采集的影响时, 聚集的瓦斯便会迅速向外释放造成瓦斯异常涌出。

矿井瓦斯异常区域的形成还受很多因素影响, 比如采矿采空区的影响、水纹地质条件的影响等等, 在这里不一一做详细介绍。

3 矿井瓦斯区域综合治理的措施

通过对以上高瓦斯区域形成原因的分析, 并结合目前常见治理瓦斯异常区的方法, 本文提出了以下治理煤矿瓦斯异常的情况:

3.1 优化通风管理及通风系统

治理矿井瓦斯异常区域的一个重要办法便是加强通风管理。通风可以避免瓦斯在局部区域的聚集, 从而避免瓦斯事故的发生。值得注意的是, 通风系统是否稳定可靠以及风流风量是否充足稳定都对通风效果产生很大的影响。因此, 要经常优化通风管理和通风系统, 保证通风设备的配置优良, 合理设置通风参数, 这些都是非常重要的。

3.2 加强瓦斯监测

加强矿井瓦斯检测可以有效地预防瓦斯事故的发生。装配矿井安全监控系统, 实时监控矿区瓦斯含量, 是矿区防止瓦斯事故的重要手段, 可以迅速准确的掌握矿区瓦斯含量是否异常, 为及时有效采取防护措施提供了条件, 能够有效的减少矿区瓦斯事故的发生概率。

3.3 强化瓦斯防范意识

加强职工的瓦斯意识, 提高各级管理干部对矿区瓦斯的重视, 在思想上加强对瓦斯的重视, 经常开展瓦斯防治的专题讲座, 认真贯彻各项瓦斯治理方针, 做到矿区全体人员防治瓦斯局面, 这样可以减少由于工作人员疏忽造成的瓦斯事故。

3.4 加大对瓦斯的开发利用以及综合抽放

虽然瓦斯在矿区的爆炸会带来很大的危害, 但是作为一种清洁能源, 对矿区瓦斯的开发利用具有很大的发展空间。不管是政府还是煤矿厂家, 都必须加大对矿区瓦斯的开发利用的投入, 因为一旦利用起来矿区瓦斯这部分能源, 可以有效的减少企业的生产成本, 同时也可以环节国家在能源方面的压力。

除此之外, 加大对矿区瓦斯的综合抽放也是必不可少的。目前为止, 我国煤矿区瓦斯抽放存在抽放效果不好, 抽出量不多, 抽出率低下等等不足。针对以上问题, 煤矿厂可以采取综合抽放, 提高瓦斯抽放效率, 尤其是加强空区瓦斯的抽放。当瓦斯的抽放效果提高的时候, 瓦斯事故也将得到大大的减少。

总而言之, 由于近年来瓦斯事故时有发生, 因此加强瓦斯区域瓦斯的治理有很大的意义, 本文通过对瓦斯富集区域的形成原因进行总结, 提出了瓦斯富集区域是由岩浆岩浸入、含煤岩系沉积、断层、采矿采空区、水纹地质条件等等因素形成的, 在此基础上, 提出了一些矿井瓦斯区域综合治理的措施, 包括优化通风管理以及通风系统、加强瓦斯监测、强化瓦斯防范意识和加大对瓦斯的开发利用以及综合抽放。

参考文献

[1]刘亮, 朱守军, 郭永赋.低瓦斯矿井中局部高瓦斯区域治理技术探析, 中国科技信[J].2011.

[2]程远平, 俞启香.中国煤矿区域性瓦斯治理技术的发展, 采矿与安全工程学报[J].2007.

探究我国区域跨界水污染治理 篇10

1 跨界水污染理念及其特点

1.1 跨界水污染理念

跨界污染主要指某一区域内部产生的污染问题, 不仅影响本区域的发展还对其他区域带来一定的污染威胁, 即污染物质随着特殊介质的流动而发生物理转移, 进入相邻行政管理区域, 形成区域间污染问题, 因其具有较为复杂的物理外部性。从而难以从根本上予以解决。水污染主要指污染物质的量堆积到一定临界点后, 水体自净能力不能有效分界污染物, 致使水体特性和生长在水体中的生物群落特征产生变异, 影响水体功能, 阻碍水的有效利用, 从而对人体生命健康造成威胁。跨界水污染作为跨界污染的一部分, 即相关的污染物在某一区域产生大量排放, 随水流到另一区域, 影响另一区域的生态平衡和环境质量。

1.2 跨界水污染特点

结合水资源的特性浅要分析跨界水污染的特点, 跨界水污染问题实质为跨越一个或者多个行政辖区边界, 并对本区域以外的地域利益产生不利影响;其污染源所涉及范围较为广泛, 不仅影响河流上、中、下游等区域, 还会对流域沿岸居民生活带来一定的麻烦, 同时还会影响沿岸地域经济效益和社会效益的健康发展;因区域跨界水污染涵盖较多利益群体的多种利益关系, 从而致使水污染防治工作具有一定的繁杂性和关联性, 不易达成一致、统一管理;并且就目前水污染治理技术而言, 仍然处于深入研究境地, 并未形成大范围治理水污染的体系, 而监测水污染工作要求具有较强的系统性和技术性, 具有较高专业知识和较强操作技能的优质人才较匮乏, 这对水污染防治工作的快速发展造成不利影响。

2 我国区域跨界水污染治理存在的问题

区域跨界水污染治理既区别于跨界水污染纠纷处理, 但两者之间又存在一定的联系, 跨界水污染治理矛盾随着久不治理将会逐渐演变成水事纠纷, 为区域间的社会经济发展带来相关的矛盾, 这就需实时监测跨界水污染矛盾激发问题, 并及时采取有效措施予以处理区域跨界间的水事纠纷。随着水污染问题的日益严重, 水污染跨界流动直接激化区域间社会经济利益矛盾, 致使现有水资源管理体制无法及时予以处理。当前各地区间跨界水污染治理和水事纠纷处理存在一定的隐患。

2.1 处理方式较为陈旧

当前, 各个省市水利部门和环保部门在处理跨界水污染事件及其纠纷时, 常依据自身职责予以上报处理, 但各区域间上级领导并不详细了解该起水事纠纷的起因及现状, 常出现较长时间予以讨论, 调查, 致使事态拖延而矛盾逐渐深化。水利部门和环保部门主要负责检测、工程方式处理、执法及环境评价中介管理等方面, 并且其在处理水污染事件及纠纷时具有上报上级处理的职能, 但《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等相关的法律法规并未对跨界水污染事件及其纠纷制定较明确的法律依据, 致使处理进程较为缓慢。此外, 各跨界地区相关的行政部门并不是相互隶属关系, 在执法执行上可能发生不统一步伐的现象, 不能有效落实相关的处理政策。

2.2 利益牵扯较为复杂

处理跨界水污染事件及其纠纷主要依据省级政府的协调权利, 针对上报的水污染事件及纠纷, 省级政府将会联合同流域机构、国家相关部委等进行协调处理, 并明确处理事件的方式。但在污染治理的过程中, 因其牵扯到各个区域的产业结构及产业发展优先次序等战略问题, 常不能照常完成治理进程。

2.3 事前预防机制较少

跨界水污染矛盾演变成水事冲突时, 上级才会采取协调干预措施, 进而当地政府进行协商并执行上级命令, 在事后亦有若干协商机制, 但其事前预防机制较少, 欠缺有效沟通。水资源具有一定的公共特性, 当地政府在处理水事纠纷过程中占据关键地位, 而这些行政区域之间并不存在隶属关系, 进而致使跨界协商难以有效进行。事前预防机制较少, 不能及时遏制水污染事件的发展态势, 随着事件的拖延, 将可能造成矛盾加重, 最后演变成极难协调解决的事情, 以致于影响区域经济的快速发展和国家的长治久安。

3 我国区域跨界水污染治理策略

我国区域跨界水污染治理需结合当前的水资源管理体制和社会经济管理体制, 在实际生活中采取协商的方式予以解决, 共同致力于水污染问题, 从而推动社会主义和谐社会的快速发展。

3.1 建立健全跨界环境治理机制

水污染相关的具体事件存在一定的偶然性, 协商可有效解决及时能够控制的问题, 但从区域社会稳定和环境生态改善等这大环境而言, 建立常规化跨界协商机制必不可少。区域政府在跨界水污染治理协商过程中处于主导性地位, 逐步引入跨界涉水社会经济主体共同参与协商, 加强区域政府之间和流域管理部门之间的政府间协商。随着社会主义市场经济的快速发展, 市场化程度越来越高, 国家需及时出台并更新跨界行政管辖区域环境治理有关的法规制度, 将区域跨界水污染问题进行法制化和制度化转变, 将会有利于对各省市之间有关水污染治理问题的处理。建立常规化水污染治理机制, 若出现偶然性水事纠纷则可采取各省市政府予以协商处理;而对于长期性水污染治理问题则需各省市依据所出台的水事纠纷处理法规制度, 依照法定程序予以照常处理。在相关的水污染治理法规上, 需明确流域所跨各个行政区域的管理权利、治理责任以及实施任务、工作任务等方面, 对水资源开发利用进行有效地规划, 以便能够确保经济发展和环境保护, 提升跨界水污染治理效率。

3.2 构建较为全面的政府合作机制

各省市地方政府, 在区域跨界污染治理环节中处于重要地位, 构建较为全面的政府合作机制, 需倡导各级政府在治理水污染事件时, 积极合作、共同为水污染治理献计献策, 摒弃存有私心的蝇头小利, 力气往一处使, 致力于水污染治理工作之中。流域跨界水污染波及区域较广, 其中牵连的经济利益较复杂, 国家在构建政府合作机制时需结合当前实际情况, 一切从实际出发, 促进不同行政区政府加强合作意识, 共同协商建立跨界环境管理结构, 并保障机构管理的权威性和公正性, 在实践活动中不断地完善管理机构的功能, 并实时更新相关的管理内容, 以便能够与时俱进, 实现各级、各区域政府间水资源共享和生态、环境等方面共同治理, 进一步提高区域跨界水污染治理水平。

4 结语

综上所述, 随着我国水资源污染的日益严重, 有关水污染治理的研究受到社会高度关注, 国家和地方政府在面对区域跨界水污染问题时, 需积极出台科学、合理的解决措施, 立足于水污染实际情况, 还可借鉴其他各国有关水污染治理的成功经验, 从制度和政策上确保我国区域水污染治理水平及效果, 为我国跨界水污染问题的及时、有效解决创造有利条件。

摘要：当前我国环境污染问题中, 跨界水污染问题较为严重, 因水污染治理管理体制上存在一定的隐患, 该问题并未得到良好的解决, 甚至在水污染治理上产生较为严重的纠纷。本文浅要分析跨界水污染理念及其特点, 并罗列出我国区域跨界水污染治理存在的问题, 进而简要探究了我国区域跨界水污染治理的策略。

关键词：区域跨界,水污染,治理

参考文献

[1]秦勤.我国跨界水污染治理的对策研究[D].四川省社会科学院, 2014.

[2]兰生奎.关于流域跨界水污染治理的相关思考[J].资源节约与环保, 2014, (03) :135.

区域治理 篇11

关键词：民族区域自治制度；国家治理现代化；挑战

一、民族区域自治制度的由来

（一） 民族区域自治制度形成的背景

中国是一个多民族国家，其中汉族人数最多，占全国总人口的91.76%。其他55个少数民族人口比例仅仅是全国总人口的8.24%。但是在地域分布上，少数民族占全国总面积的63.72%。因此，我国形成了以汉族为主的大杂居，小聚居的居住状况。在历史的进程中，各个民族在自己的居住区域内不断发展。他们形成了不同的民族文化，风俗，语言，宗教，习惯，等等。旧中国时期，各族人民都饱受煎熬，摆脱压迫，实现解放独立成为各族人民的共同愿望。新中国成立之后，党和国家就把求得民族独立和人民解放，各个民族和谐共处，共同发展，实现共同富裕的目标作为自己的历史使命。各族人民利益的空前一致为民族区域自治制度的形成奠定了坚实的基础，创造了有利于提出这项制度空前发展的环境。

（二） 民族区域自治制度的产生

新中国成立以后，中国各族人民实现了真正意义上的独立自主。中国不仅推翻了各种势力的压迫，同时废除了民族歧视和民族压迫的政策。中国正在以一个独立自主的新形象屹立于世界，正在营造一个各族人民相亲相爱，和谐共处的美好家园，正在并始终坚持民族团结和民族平等，为实现各族人民的共同富裕而奋斗。在抗战时期，我们党对民族区域自治制度的形成有一定的探索实践经验。同时，党的领导人从中国的国情与实际出发，认为中国不能模仿苏联模式创建联邦制，认为只有坚持实行民族区域自治制度才是正确的选择。通过党的实践经验和理论分析，1949年在党及其领导人一致通过的《共同纲领》中明确表明了民族区域自治制度正式被确认为国家的基本政治制度。

二、 国家治理现代化的提出

所谓国家治理就是指国家的治理体系和国家的治理能力。治理体系影响并制约治理能力的发挥，治理能力影响并制约治理体系的变动，两者是相辅相成的。治理体系是国家为实施其目标而制定的基本治理制度，它规范着国家治理能力的执行。而治理能力是治理体系的执行力的体现形式。所谓现代化就是不断更新变革不符合发展规律与模式的陈旧观念，不断完善目前的现状，为达到新的阶段和高度而不断探索创新。国家要实现现代化就要实现国家治理的现代化，因为国家治理体系与治理能力的现代化对国家的现代化十分重要。所以，党在十八届三中全会中颁布的 《中共中央关于全面深化改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定》（以 下 简 称 《决定》）中，特别强调了 “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是首次在国家政治层面明确提出国家治理体系和治能力现代化这一重大命题。

三、民族区域自治制度与国家治理现代化的关系

民族区域自治制度是国家治理体系中一项重要的治理制度。历史的实践与中国的国情证明了民族区域自治制度的正确性。多民族的国家形势下，只有坚持和贯彻落实民族区域自治制度，充分发挥制度的优越性，实现人民当家做主，各族人们共同发展、和谐共处，使人民对生活的幸福感不断提升，党和国家的政策才能得到各族人民的拥护。在民族区域自治制度下，各族人民在相对规范合理的环境中生产生活。但是，民族区域自治制度在实践的过程中仍然有不完善的地方。新时期，新问题，新前景。不仅仅民族区域自制度需要不断革新跟随现代化时代的先进脚步，国家治理的其他方面也都需要完善。在开启中国改革开放和现代化建设的新征程中，以习近平总书记的新一届中央领导集体，带领全党全国各族人民迎难而上，积极面对实践生活中的困难与问题，全面深化改革，大力推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。习近平作为中国党和国家的重要领导人，围绕治国理政发表了大量的讲话，提出了许多新观点、新思想、新论断，这些都体现了中国领导人对中国现代化的新认识与新主张。笔者认为，中国党和领导人对民族区域自治制度的执行与完善正是国家治理现代化的体现，也是国家治理现代化过程中处理民族问题与民族关系的重要部分。

四、民族区域自治制度在国家治理现代化中的认识与挑战

民族区域治理问题带有自身的特殊性。第一个是执政主体是由国家政府与地方自治机关以及组织构成的，带有“自治性”。第二个是民族的发展现状都有自身的特征与局限性，为了实现各族人民的共同发展目标，党和国家的具体治理方式需要接地气。第三个民族区域治理关系到民族团结与民族关系，关系到维护社会安定团结，关系到各族人民和谐共处、共同发展的问题，因此民族区域治理是国家治理一个非常重要的部分。习近平总书记在关于国家治理现代化的重要讲话中提到：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要加强和实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家。”因此，在不断民主化，法制化，现代化的国家治理过程中，对于发展不平衡，现代化发展落后，民族特殊性与社会性共存的各个民族需要不断坚持与发展完善民族区域自治制度，需要不断坚持建立与完善法治的制度体系，需要不断坚持与落实各项治理的民主性，需要不断坚持从国家全局治理情况与地方治理特殊现状来分析解决问题。

在国家治理现代化的大背景下，民族区域自治制度将会面临一些新的挑战。要实现民族管理的现代化转型，需要考虑几个方面。第一个是认真贯彻落实民族区域自治制度中具有法治性、民主性的政策，修改与完善不合理的管理制度。第二个是实现真正的治理而不是管理。其目的是最大限度的制造一切有利于社会发展的因素，激发人民群众的积极性和增强人民群众的拥护感。第三个是在处理民族区域的特殊问题与特殊矛盾时，需要建立健全科学的处理体制，切实维护好民族的安定团结。总之，在实现国家治理现代化的过程中，民族区域治理依然是我们需要重视的部分。我们要努力处理好各民族的各项治理问题，为建设和谐稳定的美好家园而不断奋斗。（作者单位：西藏民族学院）

参考文献：

[1] 《中国统计年鉴———2008》，中国统计出版社2008年版。

[2] 《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第12页。

区域治理 篇12

平煤股份十二矿己15煤层标高-720~-770m, 厚度3.2~3.9m, 平均3.6m, 煤层倾角17~25°, 平均22°, 煤层瓦斯压力1.6MPa, 瓦斯含量18m3/t。根据《煤矿瓦斯抽采基本指标》 (AQ1026-2006) 及《防治煤与瓦斯突出规定》的规定, 煤层突出危险性预测指标按瓦斯含量小于8m3/t实施控制, 大于8m3/t的区域须预抽消突。本文所述煤层属于单一开采突出危险煤层。

高瓦斯突出矿井瓦斯治理的主要途径是通过卸压增透, 加大瓦斯抽采量来消除工作面的突出危险性。目前常用的煤层卸压消突技术措施:区域性瓦斯预抽、超前钻孔、深孔注水、水力冲孔、水力割缝、深孔松动爆破和深孔控制爆破等。由于目标煤层顶板直接顶为7.2~17m灰色细沙岩夹砂质泥岩, 老顶为灰白色中粒砂岩, 直接底为灰色砂质泥岩和砂、泥岩互层, 致密坚硬。煤层顶底板岩性均不利于瓦斯的排放, 无上保护层可采, 且亦无下保护层可选, 对煤层瓦斯赋存影响很大。因此该煤层区域性防突措施采用大面积预抽。

2 水力压裂增透措施

井下压裂的基本原理是将压裂液高压注入煤 (岩) 体中原有的和已被压裂出现的裂缝内, 克服最小主应力和煤岩体的破裂压力, 扩宽并伸展和沟通这些裂缝, 在煤中产生更多的人造裂缝与裂隙, 增加煤层的透气性。

2.1 定向水力压裂

水力压裂是一项区域瓦斯治理措施, 具有十分广泛的应用前景和实用价值。但由于煤矿井下作业环境复杂, 压裂施工中应用高压技术, 将高压水压入煤体后, 因煤层在原始状态下内部层理切割裂隙与原生微裂隙孔隙的规模和尺度存在差异, 以及这些弱面所在平面与原岩应力场中主应力方向之间的空间位置关系不同, 导致压裂液在侵入其中的顺序和运动状态上也不一样, 在顺序上表现为先从张开度大联接能力弱的一级弱面开始, 然后到二级的弱面, 最后到分层中的原生微裂隙和孔隙中。根据能量最低原则, 如果不加以人为导向, 高压水在煤体里将出现沿最弱面的无序流向, 只能压裂扩展一级弱面裂缝, 导致部分卸压, 部分应力集中, 虽然瓦斯解吸面积增大, 抽采效果有所提高, 但是由于出现应力集中, 为安全回采埋下了隐患。因此, 必须实施定向压裂。

2.2 己15煤层区域瓦斯治理方案

己15煤层顺层钻孔抽采布置如图1所示。

根据工业性试验及效果分析, 即使采用水力压裂穿层定向卸压技术, 仍不能解决局部顺层抽采瓦斯效果不佳的现象。主要体现为:裂隙在水压的过程中发育较少, 极大影响了煤层透气性系数的提高。主要如下:

1) 煤层埋深大, 地应力过高, 瓦斯压力大;

2) 起裂压力相对较小;

3) 穿层压裂, 钻孔过长, 无自由面, 容易形成局部应力集中, 为回采埋下隐患;

4) 措施单一。

3 钻爆压抽一体化防突措施

3.1 增设控制孔措施

深孔压裂控制孔主要在两方面起作用:一方面, 控制了压裂能量作用的方向, 提高了压裂能量的利用率, 改善了压裂的效果, 使得布孔区间周围的煤体充分地利用了压裂水的能量, 产生了范围较大的裂隙圈;另一方面, 控制孔起到了补偿空间的作用, 补偿了产生裂隙区所需的自由面, 使压裂后的煤体破坏得比较均匀而不会被重新压实, 同时不断释放瓦斯和地应力。提高单孔有效卸压影响范围, 形成“点”“线”“面”“体”相结合的卸压模式, 达到局部区域整体卸压增透的效果, 为瓦斯排放和应力释放创造条件。图2是水力压裂控制孔作用示意图。

3.2 穿层卸压控制爆破与水力压裂时空配合措施

深孔控制爆破后, 在掘进工作面上方的煤岩体中产生了压缩粉碎圈和贯穿导向孔的爆破裂隙面, 形成一个类似卸压带。由于压缩粉碎圈和爆破裂隙面的存在, 当水力压裂扩展至裂隙面时, 裂纹尖端就会出现钝化现象, 导致应力减弱。由断裂力学理论可知, 这相当于降低了裂隙扩展力;此外, 该裂纹若要穿过裂隙面而继续扩展, 则必须获得更多的能量。由于裂隙面的产生, 使煤岩体内原有的大裂纹被分割为两条或多条小裂纹, 使地应力重新均匀分布并充分释放。两种措施有序的时空配合可有效提高煤层透气性, 防止煤体和瓦斯突出。

3.2.1 布孔方式

从己14煤层高位巷道设计下行孔, 下行孔经过己15-31010机巷至己16-17煤层底部, 进行深孔穿层卸压控制爆破和水力压裂试验。先进行爆破, 利用爆破的卸压范围再进行压裂, 使爆破产生的裂隙与压裂产生的裂隙互相贯穿, 形成较大的裂隙网, 即在己14高位巷与己15工作面上方沿走向形成卸压面, 以达到整体卸压增透的目的。如图4所示。

3.2.2 技术参数

经过现场试验结果, 采用控制孔与相邻压裂孔的间距为3.75m, 控制孔与相邻爆破孔的间距为3.75m, 控制孔与控制孔的间距为7.5m, 两个相邻压裂孔的间距为15m, 如图5所示。

4 工业性应用效果分析

4.1 控制孔浓度的变化

在现场爆破前后控制孔浓度的变化值可以定性的分析爆破效果, 并可以用来衡量爆破影响范围。即在实施爆破前测量控制孔稳定的瓦斯涌出浓度C1, 爆破后每隔半小时测量控制孔涌出瓦斯的浓度, 取其平均值C2。根据控制孔的各点浓度变化, 又可得出浓度变化与钻孔间距大小的一般性规律, 如图6所示。

由图6可看出, 爆破前后控制孔的瓦斯抽放浓度显著增大, 同时显示长距离穿层控制爆破影响范围为4.5m左右。现场测得的影响半径与数值模拟、理论分析的结果相吻合。

4.2 瓦斯压力变化记录

煤层原始瓦斯压力为2.85MPa, 长距离穿层控制爆破后, 在压力稳定时对机巷NO.1孔、NO.2孔、NO.3孔进行了综合瓦斯压力测定, 其值分别为0.3MPa、0.2MPa、0.2MPa。

注:P0为实施爆破前煤层瓦斯压力;P1、P2为实施爆破后, 观测孔1#孔、2#孔煤层瓦斯压力。

从以上数据和变化图可以看出, 深孔控制爆破后煤层瓦斯压力大幅度下降。P1孔瓦斯压力变化说明:爆破20min后, P1孔瓦斯压力由2.85MPa/cm2下降为2.74 MPa/cm2, 40min后下降为2.61MPa/cm2, 10h后下降为0.95MPa/cm2, 30h后下降为0.3 MPa/cm2, 当掘进工作面接近P1孔时下降到零。

4.3 煤层透气性系数对比分析

煤层透气性系数是煤层瓦斯流动难易程度的标志, 透气性系数提高的幅度大小是衡量深孔控制爆破效果的重要指标。根据实验室相似模拟试验导出钻孔瓦斯流动计算公式, 将各钻孔实际测定的参数值输入计算程序, 计算出透气性系数。透气性系数对比见图8。

从以上图表可以看出, 普通平行钻孔抽放时, 煤层透气性系数平均为0.0707×10-2 (m2/MPa2·d) ;普通控制爆破 (无水) 后煤层透气性系数平均为0.51233×10-2 (m2/MPa2·d) , 提高了57.3倍;深孔水力压裂后煤层透气性系数平均为1.60325×10-2 (m2/MPa2·d) , 提高了122.7倍, 最大可提高236.2倍。这说明实施深孔水力压裂后, 煤体内裂隙增加并扩展, 形成了较大范围的裂隙网, 单孔有效影响范围提高50%以上。

5 结论

经过对平煤股份十二矿己15采区区域瓦斯治理方案的设计与实施, 可得出以下结论。

1) 钻爆压抽四位一体化防突措施可大幅度提高煤层透气性, 提高瓦斯抽采浓度, 显著降低瓦斯压力及瓦斯含量。