补偿调查（共10篇）
补偿调查 篇1
土地是人类最基本的生产要素、生活来源和生存空间。土地不仅是农民得以延续后代的重要生活来源, 而且是农民重要的生产资料, 是农民获得生存保障的基础, 对于农民具有重要的意义。土地问题是三农问题中最基本最重要的问题, 由建设项目用地占用造成的农民失地问题以及与此相关的被占地农民的补偿问题, 则是“三农”问题中最尖锐的问题之一[1]。本文以伊宁县农村征地补偿为调查对象, 分析失地农民的补偿安置问题, 具有一定的现实意义。
1 伊宁县征地补偿安置现状
伊宁县政府共征用集体、农民土地1 334.70亩, 支付土地补偿费、安置补助费共计2 537.796 5万元。具体补偿情况如下: (1) 伊犁犁能煤炭有限责任公司二期扩建项目征用喀拉亚尕其乡喀拉亚尕其村土地238.88亩, 应支付给村集体和农民的土地补偿费、安置补助费及地面附着物补偿458.532 5万元, 基本全部兑付完毕。 (2) 伊犁南岗建材有限责任公司水泥厂扩建项目征用土地189.63亩 (其中肉孜买提于孜村101.19亩、胡地亚于孜乡上胡地亚于孜村88.44亩) , 其土地补偿费和安置补助费共计364.089 6万元, 全部兑付完毕。 (3) 伊力特铁路物流专用线项目征用吉里于孜镇下肉孜买提于孜村集体、农民土地272.3亩, 应支付土地补偿费、安置补助费522.816 0万元, 基本兑付完毕。 (4) 伊宁县教育局高级中学建设项目征用吉里于孜镇上肉孜买提于孜村集体、农民土地81.22亩, 应付土地补偿费和安置补助费155.9424万元, 基本兑付完毕。 (5) 伊犁南岗大化工PVC工业项目征用胡地亚于孜上胡地亚于孜村集体、农民土地539.80亩, 应支付土地补偿费和安置补助费1036.416 0万元, 已基本兑付完毕。目前仅有两户农民没有签订《征地协议书》, 未领取土地补偿费和安置补助费, 其面积为13.09亩, 土地补偿费为25.132 8万元。
2 伊宁县征地补偿的相关规定
根据规定政府应对农民、农村集体征用的土地给予相应的补偿。相关规定如下。
2.1 土地补偿费
伊宁县农村被征地的土地补偿费按《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件规定, 并根据以下标准支付土地补偿费:
1) 征用基本农田的, 按当年耕地年产值8~10倍补偿;
2) 征用基本农田以外的旱耕地按当年耕地产值的7~8倍补偿;
3) 征用林地、人工草地、宅基地、乡村道路、打谷场, 按当年耕地年产值的6~7倍补偿;
4) 交通、水利等大型重点建设项目征收 (除天然草地) 按当年耕地年产值的6倍补偿。
伊宁县农民主要靠种植玉米、小麦、黄豆以及黄罗卜来维持生活[2], 被征用的土地多数为耕地, 政府根据耕地补偿基数表对农民进行补偿 (如表1) 。
元/公顷
数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
伊宁县为招商引资项目提供土地9宗, 占用面积2 631.81亩, 其中国有天然草地649亩。政府按表2标准进行相应的补偿。
数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
2.2 安置补助费
伊宁县为了安置被征地的农村集体组织和农民再生产和生活, 根据《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件规定进行补偿。根据新计价[2001]500号文件, 安置补助费计算标准具体如表3。
数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
2.3 青苗补偿费
一般农作物的青苗补偿费按该作物前3年平均产值补偿, 宿根作物按该作物被征地前3年平均产值的2~3倍补偿。
2.4 地上附着物补偿费
根据实际损失, 按规定补偿。树木补偿具体又分为阔叶树、针叶树、果树、葡萄等十大类。
说明:征拨保护区林地的林木补偿费按此标准上浮50%数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
灌木林补偿标准按郁闭度划分, 郁闭度在20%~40%, 为300元/公顷;郁闭度在40%~60%之间, 为500元/公顷;郁闭度在60%以上, 为600元/公顷。
3 伊宁县征地农民调查问卷分析
为了能够更深一步的了解伊宁县农村征地补偿情况, 笔者亲自在伊宁县喀拉亚尕其村、肉孜买提于孜村、上胡地亚于孜村进行了问卷调查, 由于调查的三个村主要以维吾尔族为主, 语言沟通较为困难, 调查样本只做了80份。问卷分为三部分:
3.1 个人基本情况
个人基本情况包括姓名、性别、身份以及所在地。80份问卷调查中有66.7%男士和33.3%女士参与, 其中有四名村干部。由于村里大部分年轻人都进城务工, 被调查者的年龄大部分在50岁以上, 20~50岁的人数占少数。
3.2 被调查者征地基本情况
在调查过程中70%的被调查者家里有被征地情况, 对于没有被征地的被调查者, 根据其对邻家被征地情况的了解也做了相关的调查。调查中发现, 由于政府对于土地法律知识在农村没有做到很好的宣传以及农民对法律政策了解的局限性, 导致50%的村民对土地法的相关知识只了解一些, 还有33%的村民是根本不了解。在调查中我们了解到, 对于调查的这三个村征地范围都比较大, 肉孜买提于孜村被征地大部分用于工业建设, 喀拉亚尕其村的征地用于大型的国土煤电项目建设, 上胡地亚于孜村的被征地用于许多新型的工业项目的建设, 伊犁南岗大化工PVC建设项目就在此建立。
3.3 被调查者征地补偿的情况
在征用土地过程中政府要与被征地者签订《征地补偿协议书》, 据调查了解, 对于协议书的内容还有36%的人完全不清楚, 这就造成村民不断上访。调查显示的整体情况是失地农民的生活水平不升反降。通过问卷调查发现, 有55%的农户认为生活质量下降, 只有11%的农户认为生活质量有所提高, 有34%的农户认为生活条件没有改变。如图1所示。
据调查可知, 被征地者接受的补偿费用由80%来自安置补偿费、地上附着物和青苗补助费, 43%来自土地补偿费。通过对伊宁县农村村民调查, 伊宁县对征地采取征地包干办法, 将全部征地费发放到乡政府、村集体, 再由乡政府发放各项征地费用。调查中还发现, 伊宁县伊犁南岗大化工PVC工业建设项目征用胡地亚于孜村集体及农民土地补偿费并没有全部兑付完毕。
笔者还了解到, 52%的失地农民想去城里打工, 29%的失地农民希望到乡镇企业工作, 12%的人还想继续从事农业, 只有7%的失地农民不想工作。调查中发现, 失地农民更多的希望政府能够安排就业, 希望能够在征地建设项目单位接收技能培训, 提高职业技能水平, 从而参加工作, 以保障生活。如图2所示。
通过对被征地者的进一步了解, 笔者发现大部分人认为补偿方式过于单一, 希望政府在补偿是能采取多种方式进行补偿。91%的调查者希望政府给办理养老保险, 使以后的生活有保障, 69%的调查者希望能将他们的农业户口转为非农业户口并安排就业。由于土地是农民获得生存保障的基础, 因此70%的调查者愿意以地换地, 60%的调查者还是愿意发放补偿款, 但希望补偿款能够解决长远的生活问题而不是暂时的困难, 还有10%的调查者希望政府能采取其他一些比较保护农民利益的措施, 以提高被征地农民的生活水平。如图3所示。
4 伊宁县失地农民补偿过程中存在的问题
4.1 补偿标准不科学, 降低农民生活水平
根据我国《土地管理法》第47条规定:土地补偿费计算方法采取“产值倍数法”, 但由于土地利用方式、市场价格差异、地理区域差异等条件的不确定性, 这种测算方式难以准确进行补偿。从现实情况来看, 伊宁县政府给大部分农民的补偿标准是比较偏低。由于知识的局限性, 被征地农民无法意识到自己所放弃的土地使用权的市场价值[3]。这样不仅没有提高农民的生活水平, 反而连原有的生活水平都难以维持。
4.2 补偿项目缺失, 范围狭窄
伊宁县为了经济发展, 引进许多大型工业项目, 在工厂进行生产过程中会产生许多废水、废气、废渣, 严重的影响到周围居民的生活质量和环境, 像这样产生的间接损失, 政府未考虑给予适当的补偿。
此外, 土地承包经营权的补偿仍然被忽略。农地承包经营之后, 土地对于村民, 不仅仅是一种生活保障, 也是他们所拥有的全部生产资料, 农民的主要生活、生产活动都是围绕土地展开的。村民一旦失去土地, 不仅是失去了预付的土地承包费, 还失去了土地承包经营权剩余年限的预期经济收入, 同时也意味着失去生产资料。政府只考虑被征收土地的补偿, 而土地承包经营权缺失却没有考虑补偿, 政府给予的低额土地补偿费难以维持农民的生产和生活。
4.3 补偿费用分配不合理
土地征收的补偿费用是通过土地的所有权和使用权来衡量的, 所以土地收益应该在土地所有权和使用权之间来进行分配, 即集体经济组织和农民个人之间分配[4]。而现实的情况中土地补偿费用常常是由政府层层下拨, 最后通常归农民集体经济组织所有。
通过调查, 在伊宁县政府对农村被征收土地农民补偿过程中, 村民对政府给予的补偿并不是很满意。主要原因是政府虽同村民签订征地补偿协议, 但政府拖欠、扣留补偿费迟迟不发, 村民只能先把自己准备用于农业生产的经费用来解决生活问题, 从而影响农业生产[5]。
4.4 补偿方式单一
农民的生存离不开土地, 土地对于农民来说, 是必要的生产资料, 起着生活保障的作用, 对伊宁县农村的农民尤其重要。政府对伊宁县农村被征收的农民主要采取货币形式补偿。政府在支付低廉的土地征收补偿费获得土地后, 便对农民不闻不问。虽然政府进行货币安置, 但是低额的经济补助不能解决村民的困难。有的村民是土地和宅基地一起被征收, 政府给的补助费只能解决其中一方面的困难只靠货币形式补偿是不能保障农民的生活水平达到原有水平的。
5 对策建议
5.1 提高土地征用补偿的标准
伊宁县失地农民的征地补偿安置标准应该以被征地所承载农民的安置的实际社会成本为依据制定。为保障失地农民的今后的生存和发展, 实际征地补偿安置应该考虑到的因素主要有:生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益[6]。对于完全用于公益性项目的征地, 政府应从土地资产的收益中, 拿出一部分用于建立失地农民的社会保障基金;对于交通设施等公益性项目的征地, 应该允许农民以土地作价入股, 长期分享土地的增值收益;工商业用地则应按市场化运作, 通过租赁方式, 由转让土地的农民向企业收取租赁费, 以解决失地农民长期的保障问题[7]。
5.2 扩大补偿范围, 细化补偿项目
合理确定补偿范围是土地征用补偿公正性的前提[8]。为改变土地征用补偿范围过窄, 对相对人保护不利的原则, 除包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费, 还应该包括: (1) 土地承包经营权损失。由于土地征用可导致土地承包经营权随着消失, 使农民造成直接的经济利益损失, 所以应该将其纳入补偿范围。 (2) 残地损失。土地征用给残留地造成损害极为常见, 形成不经济土地规模, 造成土地利用效益损失。对征用导致的残留地损失给予补偿, 是公平保护残留地权利人利益的需求[9]。 (3) 搬迁费。指不被征用的地上物、原有的生产设备、畜产等必须予以迁移, 因此应向被征地农民补偿搬迁费。 (4) 社会保障费。国家应合理替被征地农民缴纳一定的社会保障费。 (5) 其他必要费用支出的补偿, 如律师或专家的代理费用、权利维护费用以及临时租房费用等。
5.3 丰富土地补偿方式
借鉴国外和国内先进地区的经验, 土地征收的补偿方式既可以采用一次性、分期和终身货币补偿, 也可以结合我国基本情况采取实物补偿。
1) 一次性、分期和终身的货币补偿安置方式。对征地补偿费可依农民的意愿, 选择不同方式。当农民的一次性货币补偿费用完, 就可能陷入困境, 而分期和终身的货币补偿方式更有利于对农民利益的长期稳定保障。
2) 土地入股。将部分或者全部征地补偿费入股, 农村集体经济组织和农民个人作为参与用地单位的生产经营, 享受经营利润并承担经营风险, 这种安置方式能保护农民的长期利益, 但存在一定风险。
3) 土地债券补偿方式。在农村金融或基金信用较好的地区, 农民个人和集体统一的前提下, 政府发行有价债券的形式代替货币形式付给被征地农民, 一定年期满后, 被征地农民可以凭借土地债券获得相应的本息。
4) 替代地补偿方式。为了在土地评估技术不足和低价狂涨的情况下, 被征收土地的人所领的补偿费根本无法维持其原有的生活水平, 可采取替代地补偿办法, 按被征用土地的价值计算, 发给农民的替代地面积, 这样一方面可以促进土地资源的利用, 另一方面也可以使被征地农民维持其原有的生活水平, 同时还可以减少用地单位筹措资金的困难。
5.4 加强土地补偿费的分配和管理
依据土地补偿费主要用于被征地农户的原则, 土地补偿费应在农村集体经济组织内进行合理分配。对征地补偿安置费使用和管理进行严格监管, 做到专款专用, 严禁侵占、截留或挪作他用。建立征地补偿费管理分配监督机制, 保证在征地管理费足额发放后, 对“乡扣”、“村留”现象的杜绝, 使征地补偿费转为非消费基金, 促进当地的生产发展, 保证社会稳定。
6 结论
通过对伊宁县农村征地补偿情况调查、分析、研究, 发现伊宁县的土地征收补偿制度还存在很多不足。根据问卷调查分析结果, 首先, 征收补偿的标准过低, 村民的生活质量不仅没有提高, 而且还很难保持原有的水平, 有55%的农户认为生活质量下降, 只有11%的农户认为生活质量有所提高, 还有34%的农户认为生活质量没有发生变化。其次, 征收补偿的项目范围过窄, 伊宁县政府在补偿过程中仅采取三种补偿方式:土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费, 对于失地农民的其他权益的损失并没有给予相应的补偿从而大大降低失地农民的生活水平[10]。第三, 征收补偿方式单一, 伊宁县政府对失地农民通常采取货币补偿, 而失地农民对现行的补偿方式并不满意, 希望政府能采取多种方式进行补偿, 有91%的被调查者希望政府给办理养老保险, 69%的调查者希望政府将他们的农业户口转为非农业户口并安排就业, 70%的调查者希望以地换地, 只有在多样式的补偿方式下, 失地农民的生活才能获得更多的保障。最后, 补偿费用分配不合理。这些缺陷的存在, 失地农民的生产和生活困难, 补偿难以维持到土地被征用前的生活水平。因此, 伊宁县政府应该借鉴国内外或先进地区的做法, 通过提高补偿标准、增加补偿项目、扩大补偿范围、丰富补偿方式, 加强对土地补偿费的分配和管理等有效措施, 保障农民的利益[11]。
参考文献
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[11]CHENGRI DING.Policy and praxis of land acquisition in China[J].Land Use Policy, 2007, 24 (1) :1-13.
补偿调查 篇2
申请人：南京XX酒店有限公司，被申请人:南京市XX房屋征收管理办公室
申请事项：请求贵院依职权向南京市栖霞区房屋征收管理办公室调取王XX、王XXX、李XX房屋征收补偿经营补助的依据及相关材料。
事实与理由：
申请人与南京市XX区房屋征收管理办公室、王XX、王XXX、李XX等因 房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，你院以（2015）X民初字第2945号案件受理，申请人申请调取的相关证据是查清本案事实的关键，申请人因客观原因无法自行调取，故根据民事诉讼法的相关规定，特请求贵院依职权向南京市XX区房屋征收管理办公室调取王XX、王XXX、李XX房屋征收补偿经营补助的依据及相关材料。此 致
南京市XX区人民法院
申请人:南京XX酒店有限公司
浅谈电网无功补偿装置的补偿原理 篇3
随着电网进一步发展完善，无功补偿技术是在电网中提高系统运行电压、保证系统无功功率平衡、降低网损、提高供电质量的一种重要手段，并得到广泛的应用。本文论述了无功补偿的概念和作用、分类，并简单介绍了几种柔性交流输电装置的补偿原理。
1.无功补偿的概念和作用
1.1无功补偿的概念
在电力系统中无功功率，是由处于轻载条件下的线路和电缆产生的，并可被负载，变压器和重载的线路所吸收。发电机在控制系统电压时会发出或吸收无功。如不对输电网中的无功功率加以控制就有可能影响系统的稳定性并导致过压等问题，而某些类型的工业负荷快速变化的无功需求则可能会导致无法接受的电压波动。采用电力电子装置（电力电容或调相机等）可以通过提供可调的无功功率来解决上述问题，从而降低或免却供电网输送的无功电流、线路损耗，提高电网的效率，可控性和供电质量。
1.2无功补偿的作用
在电力供电系统中提高系统的负载功率因数和改善负载，减少输电线路上各种设备的功率损耗，稳定系统的传输电压，提高系统的供电电压质量。在长距离输电中，提高系统输电能力和稳定性，平衡电力系统各支路末端三相负载的有功和无功功率等。
2.无功补偿的分类
无功补偿装置按照接入电网的形式可分为串联补偿和并联补偿。
2.1串联补偿
串联补偿主要是串联电容器補偿，就是在系统中接入串联电容器，改变系统的等效阻抗，提高线路的输送能力。通过调节输电线路的阻抗可以控制输电线路中的输送功率，串联电容器补偿是提高长距离输电线路输电能力的有力措施。由P=V1V2sin/X可知，当串联电容器后，串联容抗与部分线路电感相抵消，线路的等效电感随之减小，电气距离得以缩短，增加了传输功率。在低电压等级的电网中，大部分线路压降是由于线路电感所致，串联补偿可根据负载波动调节补偿电容的大小，尽可能减少的线路压降。串联电容能够自发响应且迅速，因其属于无源电路元件，故串联补偿有助于电压调节，有效解决电压闪变的问题。
2.2并联补偿
并联补偿按照输出功率的性质，又可分为有功补偿和无功补偿，在电力系统中增加并联电容器、并联电抗器等补偿系统无功功率。绝大部分电气设备的等效电路可以看做电阻与电感串联的电路，再与电容并联，使得回路电压电流之间相位差变小，功率因数提高。并补的主要作用：提高系统和负荷的功率因数，减少系统损耗，提高系统静稳特性，改善系统动稳特性，提高系统暂稳特性，稳定节点电压，实现负荷的三相不平衡补偿等。
3.柔性交流输电装置（SVC、STATCOM、TCSC）的补偿原理
3.1SVC（静止无功补偿器）
利用电容器和电抗器组成的可提供感性或容性无功补偿的装置，能平滑控制动态无功功率。负荷侧的无功经常变化，固定无功补偿不能稳定母线电压。如果保证系统中某些母线处的无功量恒定或恒定接近于零，就能消除由负荷变化引起的母线电压波动。负荷变化率（由零到额定值）在1S以上的，采用调相机。负荷变化率在1S以下的，采用调相机很难胜任，需采用静补。一般有六种补偿方式：固定容性、固定感性、可变容性、可变感性、固定容性+可变感性、可变容性+可变感性，通常用后两种补偿方式。FC（滤波电容器）提供无功补偿的基本量，TSC（晶闸管投切的电容器）、TCR（晶闸管控制的电抗器）提供无功补偿的连续平滑调节量。补偿原则：其中为线路注入变电站母线的无功，为无功负荷，为无功补偿装置提供的补偿量。通常采用欠补偿或全补偿。
3.2STATCOM（静止同步补偿器）
STATCOM功能上类似于能产生三相正弦对称电压的旋转同步电机，在电力系统中能够进行无功或有功交换。STATCOM与SVC不同之处在于向系统提供的容性无功不受系统电压因素的影响，适应各种系统电压且保持额定无功功率不变，因此STATCOM能够为系统提供更好的电压支持，防止电压崩溃，该特点在系统故障时表现得尤为突出。STATCOM的逆变器根据系统无功和有功参量来调整其输出电压的幅值、相位。当逆变器的输出电压与系统电压同相位时，即控制参量Pf为零而Qf不为零时，STATCOM只与系统进行无功交换，而没有有功交换。当系统与STATCOM之间没有有功交换时，在理想情况下，逆变器的直流电容电压保持不变。当STATCOM只与系统进行无功交换时，逆变器的输出电压幅值大于系统电压幅值时，STATCOM向系统注入无功；逆变器的输出电压幅值小于系统电压幅值时，STATCOM从系统吸收无功。当逆变器的输出电压与系统电压相位不同时，即控制参量Pf不为零，此时STATCOM将与系统之间进行有功交换，逆变器的直流电容电压将发生变化，需对逆变器的直流电容电压进行控制。当STATCOM与系统进行有功交换时，逆变器的输出电压的相位超前于系统电压相位时，STATCOM向系统注入有功；逆变器的输出电压相位滞后系统电压相位时，STATCOM从系统吸收有功。
3.3TCSC（晶闸管控制串联电容器）
为便于调节，保证输电线路始终通畅，串联电容器直接串联在线路里，在其两端并联电抗器与电子开关的串联支路。若需调节投入线路的串联补偿量，是通过调节与电容器并联的电抗量来间接实现的。为能够连续平滑地改变串联补偿量，TCSC主要借助调节变换晶闸管的触发导通角，实现高效保质地控制线路中的潮流。TCSC既可以有效地改善电力系统特性，控制电力系统传输线路中的潮流和提高输送功率，也可以抑制阻尼功率振荡和次同步振荡，以使得系统电压性能得到保障，系统稳定性得以提高。TCSC调节晶闸管触发延迟角的范围可从90°到180°。而TCSC的稳态阻抗特性以谐振点为划分，分为容性运行区和感性运行区。与谐振点对应的控制触发延迟角α的大小由电容和电感的参数决定。可控串补的控制原理就是根据系统稳定控制、恒功率控制、恒阻抗控制等目的，计算出串补输出的基波阻抗值，再根据曲线得到与该阻抗值对应的触发角。
4.结语
采用无功补偿技术是提高电能质量不可或缺的方法，不仅能实现节能的目的，还能不断挖掘电网的潜力。电力电子逆变技术是无功补偿技术未来的主要发展方向的核心，得益于电力电子变流装置的突出特点，可考虑在谐波抑制的同时实现无功补偿。
补偿调查 篇4
“不必说了, 这是一个无法挽回也不必挽回的结局。离开, 我会有更好的选择。”
这是目前在网络上一个十分流行的中国版外企劝退幻灯片, 告诉被辞退的员工们该做什么 (Do’s) , 以及不该做什么 (Don’t s) , 甚至标明了应该说什么样的话才能得到一份更好的推荐信, 为自己寻找一个更好的下家。
在经历了金融风暴和随之而来的裁员潮后, 很多跨国企业纷纷以无薪假期或者换岗签订新合同的方式悄悄进行着人力成本的缩减。而在回答外界对其是否在进行“裁员”的质疑时, 所有公司的口径也几乎一致:并非裁员而是劝退, 这是职员自己的选择。
由此, “软裁员”的概念应运而生。原本曾经是职场骄子、为众人所羡慕的在华外企员工们, 在躲过了第一轮裁员潮之后, 又面临着第二次就业威胁。
从去年11月份开始, 四大会计师事务所 (普华永道、毕马威、德勤、安永) 相继开始传出减薪、裁员和“LAP” (leave of absence program的缩写, 意为无薪休假) 一系列的政策消息, 以及出现小规模的劝退员工现象。
今年4月21日, 安永会计师事务所 (Ernst&Young) 发布“灵活休假”声明:安永中国将在201 0财务年度推出“专业认证休假”和“专业认证奖金”等员工计划, 安永鼓励在中国内地、香港和澳门的全部8500名员工于今年7月到明年6月之间休假40天, 并鼓励所有未能在专业认证方面取得显著进步的员工在参加考试之前休假20天。安永称, 参加这两个计划的员工可以获得相当于平时20%的工资, 且公司为其保留全职雇用应享有的所有福利。安永称, 实施这些计划的目的, 是在经济下滑期间减少机构开支。
补偿调查 篇5
我们在合作医疗管理和监督工作实践中，深刻认识到：抓好合作医疗补偿的稽查工作是合作医疗试点工作的重要内容之一，必须予以足够重视。现就我县合作医疗试点工作的实际情况谈几点粗浅的看法。
一、合作医疗补偿环节存在的问题及其原因
合作医疗补偿的真实性是合作医疗制度优越性的根本所在。确保合作医疗补偿的公平、公正、公开是保障合作医疗制度健康稳妥发展的重要前提条件。合作医疗补偿真实性不能得到保证，农民群众对合作医疗制度就不可能予以支持和参与，就会严重影响党和政府在农村群众中的形象，也背离了党和政府推行合作医疗制度的初衷。实践经验告诉我们：合作医疗补偿环节存在着不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）门诊补偿方面存在的问题
我县合作医疗门诊补偿采用门诊基金镇级包干管理的模式，参合人员每门诊人次按门诊费用总额20%予以补偿，在村级定点医疗机构最高补偿额不得超过4元。尽管我们实行了“专用处方、发票、门诊补偿台帐、《医疗证》补偿记录”四项核对的管理和结算办法，同时按旬使用计算机审核结报的手段，健全补偿公示制度，但仍然存在非参合人员冒名顶替、乡村医生套取合作医疗补偿资金、克扣参合人员门诊补偿资金、县镇两级合管办对村级定点医疗机构监督管理力量薄弱等问题。
（二）住院补偿方面存在的问题
我县合作医疗住院补偿不设起付线，最高补偿额为3万元。凡参合人员因病（伤）住院的，其合理住院费用按分段累进方式可获得30%至60%的补偿。我们在住院费用补偿方面采取了“持证办理住院手续、住院登记、专管员验证补偿、计算审核结算”等管理办法，但在具体补偿工作中存在着非参合人员冒名顶替、隐瞒因公负伤、交通事故等第三者责任、隐瞒病（伤）情、变更药品和诊疗项目等问题，存在不按规定办理转院、备案手续影响住院费用补偿的问题，非定点医疗机构不规定向参合病人提供住院费用发票、清单、出院记录、住院病案，定点医疗机构不合理检查、不合理用药、不合理收费，不履行合同义务，少支付或拒支付应由定点医院支付的补偿费用的问题。
（三）管理监督方面存在的问题
县、镇两级政府根据合作医疗制度要求，均成立了管理和监督领导机构（管理委员会、监督委员会）及其办公室，管理和监督的频率、范围、效果受到职能、权限、经费、人员等条件的限制，管理和监督达到实时有效的要求难度太大。我县在年内组织全县范围内的检查监督活动多次，效果显著，但监督检查的成果难以巩固。管理监督成本太大。
二、造成问题的主要原因
（一）部分农村群众未参合是造成上述问题的根源之一
农民自愿参加的原则在一定程度上决定了参合率不可能达到100%。一部分农村群众对合作医疗制度仍有怀疑、观望的态度，同时又期望个人拥有一份政府提供并监管的医疗保障，因为宣传发动不细致、不深入，合作医疗工作还处于试点阶段，其优越性尚未充分显现出来，农村群众不相信，怕吃亏，在筹资办证阶段不愿交费，有的是交费时在外务工，错过了交费期限。一旦有病需要门诊、住院治疗，就想采用非正常手段获得合作医疗补偿，乡村医生碍于情面，送人情，合作医疗基金变成了唐僧肉。极个别农户确实交不起个人负担资金，在遇有大病生病时，周围干部群众也乐于帮助他们用不正当手段获得合作医疗补偿。现行筹资标准（30元/人年）和补偿标准相对较低（苏北地区），合作医疗保障能力有限（补偿额占医疗费用总额25-30%），与农村群众对合作医疗的期望值（调查结果：补偿额占医疗费用总额的50%以上）还存在一定差距。目前，大多数农村群众对于一年交费10元获得一份医疗保障是乐于接受的，甚至个人再多负担部分资金也愿意获得一份政府监督管理的医疗保障。但是一些农村群众经济收入不高，对疾病风险估计不足，互助共济意识比较差，自愿交纳参合资金的意识不强，积极性不高，甚至极个别群众只希望获得补偿，不愿意履行交费义务。
（二）定点医疗机构片面追求经济利益
参合农民是合作医疗的主体，定点医疗服务机构是合作医疗制度的载体，是起点，也是终点，管理和监督只是合作医疗制度决
策和服务层面。目前，我县定点医疗机构组成情况是：县外三级定点医疗机构9家、县内二级定点医疗机构2家、一级医疗机构29家，定点村级卫生服务机构449家。随着政府对医疗卫生事业投入的逐年减少和农村医疗市场竞争不断加剧，医疗机构面临的生存和发展的压力也空前增大，特别是村级医疗卫生机构在丧失了集体经济依托的前提下，已实质上处于个体经营状态，各级医疗机构为了生存和发展，在医疗市场竞争过程中，一面改善硬软条件提供优质医疗服务，一面追求医疗服务利益的最大化，这已成了不争的事实。合作医疗基金封闭运行，与医疗机构利益没有直接利害关系，却能够直接刺激定点医疗机构医疗药品收入的增长。合作医疗制度为了最大限度地方便参保群众，实行合作医疗补偿即时兑付的办法。为此，合作医疗管理经办机构不惜重金改善医院计算机管理系统，达到合作医疗补偿方便快捷的要求。一些定点医疗机构为了个人和单位的利益，用非正当方式吸引病人就医，借合作医疗补偿之便，行非正当竞争之事，放松对病人参合资格、致伤原因等相关情况的审查，给非参合人员冒名顶替、隐瞒因公负伤、交通事故等第三者责任、隐瞒病（伤）情等行为提供方便，有的医疗机构负责人甚至授意合作医疗专管员、经治医生，为弄虚作假的行为提供方便。有的医疗机构负责人、专管员、经治医务人员，怕得罪人，怕流失病员，不敢坚持原则，对不应由合作医疗补偿的医疗费用项目通过不正当手段进行调整修改，欺上瞒下，蒙混过关。村级定点医疗机构由于乡村一体管理体制不完全落实，缺乏有效监督，医疗服务业务量直接与个人收入相联系，村卫生室工作人员把合作医疗门诊补偿作为吸引病员的有效措施，虚假合作医疗补偿业务难以得到根本控制。
（三）合作医疗制度有待进一步完善
新型农村合作医疗制度与一切新生事物一样，在其运行初期不可避免地会存在一些缺陷，有待于进一步改进和完善。全国各地经济社会发展水平不一，医疗卫生资源和农村实际情况不同，合作医疗制度也就不能千人一面，各地均在积极探索适合当地实际情况的实施办法。我县新型农村合作医疗制度在运行之初，就显现出了在合作医疗补偿监督方面不足的缺陷。如合作医疗监督机构没有人员编制和工作经费，对合作医疗补偿监控的主要职能只能下移到定点医疗机构和县镇两级合管办。县合管办目前人力、经费、办公条件都无法实现对全县合作医疗补偿业务的有效监督控制。各定点医疗机构专管员对合作医疗补偿业务的监督控制力度有限，既要办理补偿业务，又要进行监督审核，既当运动员，又当裁判员，既要考虑本单位经济利益，又要维护合作医疗相关规定。合作医疗制度中关于合作医疗补偿监督检查归类不准，在“组织管理与监督”和“费用控制”方面都提到了这一问题，但没有明确稽查的主体、受体、程序和保障机制。合作医疗补偿稽查工作在现实情况下，是一项十分重要的工作，关系到推行新型农村合作医疗制度工作的成败，应当予以高度重视。
（四）医疗机构经办人员的综合素质有待提高
定点医疗机构主要负责人和合作医疗补偿经办人员（专管员）不是合作医疗管理机构工作人员，县、乡镇和村级医疗机构经办人员在执行合作医疗规定办理补偿结算过程中，单位利益、个人利益不可能不影响到正常的合作医疗补偿业务，有的明知不对，也不闻不问，有的利用政策制度本身的缺陷为个人和单位谋取私利，损害合作医疗制度，在农村群众中造成不良影响。我县合作医疗补偿稽查工作中发现的许多问题都与经办人员政治、业务素质较低有直接联系，2004，共有三人次因稽查出的违规补偿业务而取消专管员资格，其中一人受到纪律处分和经济处罚。
三、合作医疗补偿稽查工作和取得的效果
我县合作医疗管理、监督机构在推行合作医疗制度之初，就敏锐地捕捉到合作医疗补偿环节中存在的问题。在县委、县政府的指导下，积极向市卫生局、市合管办汇报情况，开展调查研究，认真剖析原因，切实研究对策，认真倾听群众反映，广泛征求群众意见，在现有条件下，建章立制，明确责任，理顺渠道，充实人员，尽量保持合作医疗补偿稽查工作地顺利开展并保持高效运作。
（一）利用县合作医疗监督委员会组织的合作医疗工作检查活动，掌握第一手资料，为科学决策提供依据
我县在2004年6月由县监委会牵头，纪检、财政、卫生、审计、物价等成员单位人员参加，对全县合作医疗工作进行了为期15天的监督检查活动，通过问卷调查、走访征询、现场抽查等多种形式，充分掌握推行合作医疗制度工作初期运行情况，找准合作医疗补偿环节存在的问题，研究对策，规范行为，指导工作。
（二）政府重视，强化职能，把合作医疗补偿稽查工作作为加强合作医疗管理的突破口
根据县政府关于“健全稽查制度，确保合作医疗健康运行”的指示精神，县合管办积极推行合作医疗补偿稽查制度。2005年元月20日印发了《关于进一步加强农村新型合作医疗管理做好稽查工作的通知》（*合管[2005]1号），县合管办制订了《*县新型农村合作医疗补偿稽查工作细则》，镇、县两级定点医疗机构均成立了稽查组织，各镇从财务和医务人员中挑选政治素质高、业务能力强的同志兼任合作稽查员，明确
稽查工作的组织机构及其职责、稽查工作程序方法、工作纪律等，定点医疗机构提供良好的办公条件，营造监督管理的良好氛围。同时完善举报投诉制度，鼓励群众参与合作医疗管理和监督。
（三）合作医疗补偿稽查工作成效显著
从2004年6月起，我们在实践中不断总结合作医疗补偿稽查的工作经验和工作方法，勇于探索，勇于进取，县合管办选派政治和业务能力较强的同志负责稽查工作，县卫生局一名副局长具体分管，各镇合管办（县内定点医疗机构）成立了稽查员办公室，实行持证就诊，验证补偿、定期检房，内查外调等一系列措施，重点稽查借证补偿、外伤（中毒）住院医疗费用补偿，从源头上杜绝规范补偿现象，从制度上解决职责不清、机制不顺的问题，稽查员对所有住院医疗费用补偿均予审查，专管员一人既补偿又审查的情况从根本得到控制。县合管办稽查组把对转往县外医疗机构住院的参合病人的审查作为重点，县镇两级稽查组织形成了比较严密的稽查体系。各级稽查组织在进行稽查活动中，坚持以人为本，实行人性化检查的工作方法，实行查房与问候相结合、征询结果与病案记录相结合、医疗证记录与实际审查情况相结合，将稽查工作贯穿整个医疗服务行为全过程，深受参合群众的欢迎和支持。
县合管办制订稽查工作计划和考核标准，定期不定期对所有定点医疗机构合作医疗补偿情况进行监督检查，发现问题，及时纠正，处罚合理，挽回影响。各稽查室建立健全规章制度，设有稽查工作台帐，确保稽查活动，有章可循，记录清楚，依据充分，稽查决定合法、合情、合理。
2005年上半年，全县稽查人员进行全县范围稽查活动两次，抽调各镇卫生院车辆21台次，252人次，检查村级定点医疗机构108所，入户调查合作医疗补偿落实情况564户，重点稽查村级定点医疗机构合作医疗补偿和公示情况，严肃处理了一些违规补偿行为，取消村级定点医疗机构2所，取消2名同志定点医疗机构专管员资格。县合管办重点加强了对县、镇两级医疗机构的监督管理，稽查人员对县、镇两级定点医疗机构补偿情况坚持每月一次的检查或抽查，从基金管理核算到门诊、住院费用补偿结算，进行了全面、系统和正规的检查指导，从中发现问题，分析问题，解决问题。县合管办的检查活动，取得了明显的成绩，特别是在镇合管办基金财务管理和规范住院费用补偿程序方面，起到了巨大作用。年初以来，全县合作医疗稽查组织共稽查门诊补偿17.23万人次，其中发现不应补偿的6352人次，合作医疗门诊基金避免损失近3万元；稽查因外伤、中毒等原因住院费用补偿1177人次，其中不应补偿223人次，合作医疗住院基金避免损失近12万元。
加强合作医疗补偿稽查工作，最直接的作用就是维护合作医疗补偿的真实性、公平性，农村群众对此积极拥护。我县开展合作医疗稽查工作以来，得到了参合群众的大力支持，农村群众通过各种渠道提供信息，帮助我们进行调查核实。
四、关于合作医疗补偿稽查工作的思考
（一）合作医疗补偿稽查工作期待法律支持
试点工作实践证明：新型农村合作医疗制度对解决“三农”问题能够起到巨大作用，深受农民群众拥护。但是，在合作医疗补偿稽查方面存在无法可依的问题，过多地依靠行政行为不是合作医疗健康发展的出路。合作医疗补偿工作关系千家万户，牵涉到社会方方面面，外伤（中毒）病人相关取证工作面临诸多制约因素，给合作医疗补偿稽查工作带来了一定的困难。稽查违规补偿需要进行必要的经济处罚，合作医疗制度本身无法解决相关法律许可的问题，由谁处罚，处罚多少，罚金应交由谁管理等问题目前尚没有法律依据。对定点医疗机构违规补偿目前比较可行的办法主要有两条：一是按合同或协议约定条款，追究违约经济责任；二是按医疗卫生管理办法，进行内部管理罚款。目前，这个问题已经现实地摆在我们面前，但各地的做法不尽相同，实际操作中执行标准和效果差距很大，迫切需要予以规范，迫切需要法律法规的支持。
（二）考核招聘合作医疗稽查人员，实行稽查人员卫生系统内部人事代理制度。
在合作医疗管理和监督机构人员编制紧张，办公经费短缺的情况下，全县稽查人员统一管理，统一调配，定期不定期轮换，实行业绩考核与日常工作考核相结合的考核制度，业绩考核成绩与奖金挂勾。稽查人员工资福利待遇与奖金来源泉渠道从定点医疗机构中按参合人员医疗费用总额的一定比例提取。采取这一办法的好处在于剥离稽查人员与定点医疗机构的隶属关系，排除单位因素对稽查人员稽查工作的影响。
（三）建立健全筹资机制，提高筹资和补偿标准，增强合作医疗保障能力，保障合作医疗制度拥有强大生命力
补偿调查 篇6
笔者对成雅高速沿线部分农村地区进行了实地调查,以了解现有补偿措施在土地征收过程中的实际应用情况,分析其运行效绩及存在的缺陷,弄清农民对土地征收补偿制度的实际需要,并在此基础上提出完善土地征收补偿制度的设想及建议。
1 调查方法
1.1 样本点的选择
四川省作为我国内陆的农业大省,其农业、农村和农民的发展受到国家的高度重视,而成雅高速是我国西部大开发的交通主干线之一,其沿线地区也是四川省城市化与工业化发展的主要地区,因此农民失地现象普遍,失地农民问题明显,所以选择这个地区具有调查代表性。具体选择了成雅高速沿线的雅安市雨城区、雅安市名山县、成都市蒲江县、成都市彭州市、成都市郫县、成都市双流县6个地区作为调查点,六点一线,各个地方的经济发展水平具有差异,这能为调查提供丰富的资料与数据,使调查具有全面性。
1.2 调查方法及数据处理
此次调查通过发放问卷到各个调查点,对各个地方的失地农民进行入户调查,并采取采访面谈的形式与失地农民进行交流,以获取最真实、最全面的数据。共发放123份问卷,收回有效问卷120份,平均每份问卷代表一户失地农民家庭。然后运用SPSS 16.0软件包统计数据。
2 调查结果
2.1 调查样本基本特征
通过统计与分析,调查样本点表现出以下几个基本特征:从被调查者的基本情况来看,男性74人,占总样本的61.7%;女性46人,占总样本的38.3%。从被调查者年龄构成情况看,17~25岁的占总样本的1%,26~40岁的有20%,41~50岁有23%,51岁以上的占56%。从被调查者的学历来看,其中没上小学的有44人,占总样本的36.7%;小学学历共48人,占40%;初中学历共有20人,占16.6%;高中学历有8人,占6.7%;而大专以上学历0人。
2.2 土地征收补偿制度的实际实施情况
土地作为农民赖以生存的基础,一旦被征收后,农民就会陷入一种失地又失业的困境,造成“种地无田、上班无岗、低保无缘”的被动局面。国家施行征地补偿制度就是为了解决失地农民生活艰难的局面,但经过实地调查才会真实地了解到失地农民的生活现状。如调查设计的“您认为现在的城镇生活与农村生活相比哪个更好”这个问题,有21%的失地农民认为乡村生活更好,有48%的认为城镇生活更好,但是有31%的失地农民认为两者差不多。可以看出,我国所施行的土地征收补偿制度远远未达到预想目标,效绩不高。
2.3 农民对土地征收补偿制度的评价
为获得农民对土地征收制度的真实满意度,笔者设计了一些关于了解失地农民对征地补偿制度看法的问题,比如:“您家土地被征用或占用后,有关补偿情况?”其结果是:有74.2%的失地农民认为补偿太少,对补偿满意的只占5.8%。可见农民对土地征收补偿制度满意度总体不高。
2.4 农民对征地补偿制度的现实需要
农民对现行的征地补偿制度是不满意的。要解决失地农民问题,国家必须重视失地农民对征地补偿制度的现实需要。经过统计、分析回收问卷,笔者将农民的现实需要主要分为4种:提高补偿标准、加大补偿范围、严格规范政府、准时落实补偿。
3 完善征地补偿制度的基本构想
上述分析表明,农民注重征地补偿措施的有效性,而现有的土地征收补偿制度存在着严重的缺陷与问题,导致国家的价值目标与农民的现实逻辑产生矛盾与差异。由于中国的城市化进程远未结束,在未来近30年的时间里,依然将发生大量的征地行为,也将有更多农民的土地被征收。因此,可以从以下几方面着手完善土地征收补偿制度:
3.1 可持续生计的综合考量
按照前期对农村集体土地所有权的了解,农民在逻辑上和实际中都是土地所有权的拥有者,故在农民生计所依赖的土地所有权变迁时,对失地农民的补偿必须综合考量其可持续生计问题,以此为原则与基础来设计可持续生计补偿模式。其中存在着一个很严重的问题,就是无论是国家、政府还是失地农民本身都将注意力集中在征地时的补偿,完全忽略了失地农民未来的生活与发展,而这样不仅会导致失地农民的生活得不到完全保障,还会产生大量的土地纠纷,造成社会矛盾增加,这样反而会影响城市化的发展,因此必须将这部分内容重视起来。而此模式具体体现在失地农民收入的增加、劳动就业的解决和社会保障的建立3个方面是否达到最优[3]。
3.2 确立公正合理的补偿原则
根据《土地管理法》的有关规定,我国的土地征收补偿制度属于不完全补偿,对被征收者来说是非常不合理的。为适应社会经济发展的需要,使被征收者的损失获得合理的补偿,建议在宪法中规定“公正合理补偿”的土地征收补偿原则。
3.3 改变单一的补偿方式,结合地区实际,长远考虑失地农民的生活质量
从成雅高速沿线地区失地农民的现实出发,可以将农民的土地分为几个部分,不同部分按不同方式进行补偿,而不应将全部土地都按一次性补偿方式进行补偿。比如一家农户原来共拥有3 000 m2土地,现在因为城市化建设全部被征用,就可以将该土地分为2个部分,一部分为2 000 m2土地,一次性补偿完全;另一部分为1 000 m2土地,以股份的形式加入某引资企业,并按周期分红,作为失地农民失地后的长期的稳定收入。
3.4 科学设定征收补偿程序
一是完善立法,制定《土地征收法》。随着我国市场经济体制的逐步完善,与土地有关的财产权将构成一般居民家庭财产权的重要组成部分,土地征收必然会涉及复杂的权利义务关系,并导致大量的纠纷,单凭目前的土地管理法及其实施条例,难以及时化解纠纷。国家应该制定专门的《土地征收法》,详细明确地规定各方的权利与义务,同时与一般法律相衔接,组成严密的土地征收法律体系,从根本上规范土地征收,这是完善土地征收补偿制度的关键所在[4,5]。二是建立和完善征地补偿程序。行政主体在递交征地补偿方案后,主管部门应当对其合法性及可行性进行审查,如是否符合公共利益的要求,必须严格限定在公共目的的范围内进行审批。同时,还应建立相应的补偿回访程序,对失地农民的补偿情况进行回访,以保证失地农民的补偿落到实处,防止地方政府的滥权现象。
参考文献
[1]刘海云.边缘化与分异失地农民问题研究[M].北京:中国农业出版社,2007.
[2]夏宁.夏锋.农民土地财产性收入的制度障碍与改革路径[J].农业经济问题,2008(11):66-70.
[3]王作安.中国城市近郊失地农民生存问题研究[M].北京:经济科学出版社,2007.
[4]王慧博.城市化进程中的失地农民与政策排斥问题研究[J].农业经济,2008(3):3-6.
补偿调查 篇7
为引导和鼓励高校毕业生面向中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业, 2006年9月财政部、教育部印发了《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》的通知。2009年3月财政部、教育部再次下发《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》的通知, 其中第二条提到“高校毕业生到中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业、服务期在3年以上 (含3年) 的, 其学费由国家实行代偿。在校学习期间获得国家助学贷款的, 代偿的学费优先用于偿还国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息。”【1】简称学费补偿贷款代偿政策。“自2007年政策实施以来, 累计已有2.18万名中央部属高校毕业生投身到中西地区及艰苦边远地区基层单位就业并享受资助。2011年, 预计超过一万人。”【2】
此次调查以西南大学在校本科生 (不含免费师范生) 为调查对象, 采取简单随机抽样的方法在全校抽取样本200份, 回收有效问卷186份, 其中男生75人, 女生111人, 有效问卷率为93%, 这其中包含少数民族24人, 占总调查总人数的12.9%。调查涵盖了几乎所有大类专业, 其中理工类96人, 文法类51人, 经管类29人, 农艺类10人, 还另外随机选取20名同学作为访谈对象。西南大学是教育部直属211工程的综合大学, 目前在校本科学生3.8万余人, 其中维吾尔、藏、蒙等48个少数民族学生5000余人。学生生源主要来自经济不发达的云、贵、川、渝农村和边远山区, 家庭经济困难学生突破1万余人, 所占比例高达31%。“据统计, 西南大学毕业生享受学费补偿贷款代偿政策人数历年来一直名列全国前茅。”【3】
二、调查分析
(一) 政策覆盖范围小
学费补偿贷款代偿政策是国家为鼓励高校毕业生面向中西部地区基层就业而出台的一项政策, 其实施对象为中央部门所属高校应届毕业生。从调查总体来看, 70.4%的大学生毕业后愿意或考虑学费补偿贷款代偿政策, 其中汉族大学生的对该项政策的意愿比例为其调查人数的68.5%, 而少数民族大学生意愿则占其调查人数的83.3%。由于本次调查的是中央部属高校大学生对该项政策的服务、就业意愿, 70.4%所表示的是大学生愿意或考虑学费补偿贷款代偿的人数比例, 而非实际落实该项政策的人数比例, 加之中央部属高校一般都是全国重点高校, 多数大学生能够找到自己理想或满意的工作, 因而最终能够真正执行该项政策的大学生比例并不是很高。在调查访谈中, 多数表达对学费补偿贷款代偿政策服务e意愿的大学生也表示, 在毕业时他们能够找到一份较满意的工作, 真正到中西部地区基层工作的机率较小。学费补偿贷款代偿政策把目标群体定位在中央部属高校应届毕业生上, 相对于全国普通高校毕业生人数, 政策覆盖范围较小, 在某种程度上限制了中央部属高校往届毕业生、省属重点高校应往届毕业生等建设、服务中西部地区基层的意愿。
资料来源:本研究整理
(二) 城乡大学生服务意愿不均衡
高校大学生的月生活费是反映其家庭经济状况的一个重要指标, 本次调查以大学生的月生活费来反映其家庭经济困难程度。从调查来看, 与城市大学生相比, 农村大学生月生活费在500元以下愿意或可以考虑学费补偿贷款代偿的占其所调查人数比例的91.7%, 同等水平下高出城市25个百分点, 月生活费高于700元的农村大学生愿意考虑该项政策的比例高出城市26.5个百分点。在调查的农村大学生中, 81.5%毕业后愿意或可以考虑学费补偿贷款代偿政策, 而城市大学生对该项政策的意愿占其所调查人数的51.4%。对待学费补偿贷款代偿政策, 虽然农村大学生的意愿比例高于城市大学生, 然而目前我国高校农村大学生的比例在逐年下降, 越是中央部属高校重点大学、名牌大学比例越低, 这已经成为不争的事实。“例如近年来考入北大清华的农村大学生只占15%左右, 浙江大学、南京大学、中国农业大学均低于30%。”【4】因此, 农村大学生对该项政策的意愿较高比例背后, 农村大学生愿意执行学费补偿贷款代偿政策的人数总量相对较少, 而怎样鼓励并吸引包括城镇大学生在内的全国大学生共同投入到中西部地区基层单位服务、就业才是完善政策实施措施和政策本身的关键。城乡大学生对学费补偿贷款代偿政策服务意愿的不均衡, 必将影响该项政策的有效实施。
资料来源:本研究整理
(三) 专业供需不对称
从中西部地区和艰苦边远地区基层单位总体所需专业类别来看, 大多数岗位对理工类大学生的需求要大于对文科类大学生需求。然而从调查来看, 文法类、经管类专业的大学生对学费补偿贷款代偿的意愿平均高出理工类、农艺类学生19各百分点。其中, 文法类大学生对学费补偿贷款代偿政策的意愿最强烈, 毕业后愿意或可以考虑该项政策的人数占其调查人数的80.4%, 而广大中西部地区基层需求量较大的农学类、理工类大学生愿意服务中西部地区基层的意愿比例则较小, 分别占其所调查大学生的60%和63.5%。调查还发现, 大学生选择到乡 (镇) 政府机关、农村中小学工作的分别占有效总人数的47.3%和24.7%, 选择到气象、地质、煤炭等专业性较强的中央单位艰苦行业生产一线为总人数8.6%, 而选择到农技站、卫生院等工作单位的则不足4%。一般而言, 社会总体对文科类大学生需求较少, 为实现就业的目的, 多数文科类大学生趋向于选择学费补偿贷款代偿政策。而多数学“农”的大学生却看到“农”字不想去, 看到“农”路不愿走。对他们来说, 从高校毕业后跳进“农门”或走向中西部基层是个并不理想的选择, 心里会有疙瘩, 这源于他们对中西部和艰苦边远地区基层发展前景的认识不够, 对自己在基层一线岗位坚守的信心不足。专业供需不对称影响了中西部地区和艰苦边远地区基层单位对人才的需求及自身建设。
(四) 大学生区域服务意愿差异大
学费补偿贷款代偿政策规定高校应届毕业生工作、服务的区域为中西部地区和艰苦边远地区县以下基层单位。在调查的大学生中, 59.9%的汉族大学生毕业后愿意到中部地区县以下基层单位就业、服务, 40.1%的汉族大学生毕业后愿意到西部和艰苦边远地区基层单位工作;16.7%少数民族大学生毕业后愿意到到中部地区基层单位就业, 而毕业后愿意到西部和艰苦边远地区基层单位工作的少数民族大学生则高达83.3%。受风俗习惯、乡土情节等因素的影响, 多数少数民族大学生毕业生愿意回到西部地区和艰苦边远地区县以下单位就业。然而, 相对于中部地区, 西部地区及艰苦边远地区环境艰苦, 工作条件差, 同等条件下, 汉族大学生更愿意选择中部地区基层单位工作, 这样就违背了学费补偿贷款代偿政策原有的初衷。而我国西部地区面积占全国国土面积的71.4%, 相对于中东部地区, 其能源丰富、人口稀少、发展落后, 西部地区及艰苦边远地区的开发、建设需要大量的人才, 更需要全国的优秀大学生投入到中西部地区和艰苦边远地区建设当中。大学生对学费补偿贷款代偿政策服务区域的较大意愿差异, 必将影响西部地区及艰苦边远地区基层发展对紧缺人才的需求。
资料来源:本研究整理
资料来源:本研究整理
(五) 学费补偿贷款代偿政策的长效机制不明显
许多大学生到中西部和艰苦边远地区基层就业是退而求其次的无奈选择或权宜之计, 并非受自身人生观、价值观的驱动, 而是考虑到服务期间能够享受到国家学费代偿等和该项政策能为自己将来的发展积累政治资本等政策优惠, 对多数大学生来说, 目前这种选择只是一种过渡。笔者调查发现, 假如大学生在中西部和艰苦边远地区的服务期限已到, 85.4%会选择离开中西部地区基层。如此一来, 中西部和艰苦边远地区基层便成了一批批大学生暂时性的“实践场所”和“中转站”, 他们刚适应了工作环境, 稍有贡献和成就时, 3年的合同便已到期, 很难起到建设中西部地区和艰苦边远地区基层的作用。“当前的大学生基层就业政策主要手段是升学和晋升机会奖励、奖学金和和各种补贴等物质奖励, 而且以短期政策居多, 很少有涉及5年以上中长期制度体系建设的内容。”【5】因此, 国家应当进一步完善学费补偿贷款代偿政策本身, 寻求建立中西部地区基层人才引进和培养的长效机制。
三、提升大学生对学费补偿贷款代偿政策意愿的对策分析
(一) 扩大政策对象覆盖范围
学费补偿贷款代偿政策的对象是中央部门所属全日制普通高等学校应届毕业生。在访谈中部分大学生表示应当扩大学费补偿贷款代偿政策对象覆盖范围, 将政策对象放宽到中央部门所属高校往届毕业生以及省属重点高校等应往毕业生。随着高校毕业生人数的逐年增加, 大学生就业压力不断加大, 2013年全国高校毕业生更是达699万人, 成为“史上最难就业年”。面对日益复杂的就业新形势, 为实现更多大学生就业的目的, 国家应扩大学费补偿贷款代偿政策对象范围, 中央部门所属高等学校往届毕业生以及省属重点高校的应往届毕业生都可以而且应成为学费补偿贷款代偿政策考虑的对象。这样既可以扩大该项政策的对象基数, 广纳贤才, 缓解当前严峻的大学生就业压力, 同时又能将更多优秀人才吸引到中西部和艰苦边远地区基层单位, 满足更多学子服务中西部地区基层的意愿, 为中西部建设建功立业。而对于往届毕业生, 其服务期限及学费代偿标准可以和应届生同样对待。
(二) 加强政策宣传引导
近年来, 国家为鼓励大学毕业生到基层就业, 中央各有关部门组织实施了“大学生志愿服务西部计划”、“三支一扶”等一系列的专门项目, 这些项目在实施过程中起到了积极的作用。然而, 当前多数城镇大学生就业观念依然落后, 对到中西部地区和艰苦边远地区基层就业和发展缺乏正确认识, 工作选择视野狭窄。很多城镇大学生家长也反对他们到中西部和艰苦边远地区基层单位工作, 认为孩子到中西部和艰苦边远地区基层就业不体面、没前途, 且下去容易上来难, 而相比中西部地区基层, 中东部城市对大学生具有更多的发展机遇。为此, 一方面, 国家应积极运用报纸、电视、广播、互联网等媒体手段, 大力宣传学费补偿贷款代偿政策以及大学生到中西部和艰苦边远地区基层就业的优势所在, 树立并宣传优秀基层就业典型, 营造良好的基层就业氛围, 使广大人民群众真正了解和认识学费补偿贷款代偿政策的优惠, 破除“学而优则仕”等传统陈旧就业观念;另一方面, 各高等院校应进一步完善大学生就业指导体系, 通过举办“新老校友面对面”、“大学生就业论坛”、“基层成才之路”等多种形式的教育活动, 加强就业指导体系的全面性、系统性, 引导大学生树立扎根基层、建设祖国的观念。
(三) 校地合作构建专业供求信息对称机制
大学生与中西部及艰苦边远地区基层单位专业供需不对称的重要原因在于高校与人才需求地的专业供求信息不对称, 为此校地应积极合作构建专业供求信息对称机制。首先, 中西部地区及艰苦边远地区基层单位应在每年大学生毕业季, 向中央部属高校适时发布各基层单位所需专业类别及各类别专业所需人才数量信息, 使有意愿到中西部及艰苦边远地区基层服务、就业的大学生及时了解到就业需求信息, 从自身实际出发而有目的、有计划的填报就业岗位, 避免因专业供需信息不对称而导致选择服务行业的盲目性。其次, 各中央部属高校应积极与中西部及艰苦边远地区建立合作关系, 了解中西部地区基层人才需求情况, 以地方需求为导向改革人才培养方案和专业设置, 培养构建层次结构合理、符合市场需求、满足基层需要, 同时又具有前瞻性、技能性的专业体系, 真正让大学生学有所专、学有所长、学有所用。第三, 各高校在国家学费补偿贷款代偿政策的基础上, 根据自己的优势、特色专业设立“优势、特色专业定向奖学金”, 用于支持大学生到基层、到特色行业就业, 进而改变部分中西部地区基层行业少有问津的状况。
(四) 增加吸引大学生的优惠政策
1. 给予到中西部地区和艰苦边远地区基层就业的大学生以政治性政策激励
在学费补偿贷款代偿政策中, 并没有对大学生服务期满后的相关激励做出明确规定, 为此, 国家应逐步完善学费补偿贷款代偿政策体系, 在该项政策实施中或大学生服务期满后, 让他们享受到更多的实质性可操作性优惠政策, 使其“下得去、待得住、干得好”。中央和地方在公务员招录、事业单位招聘以及大学生考研应适当予以加分, 并且在同等情况下优先录取;继续提高从有基层工作经历的人员中选拨公务员的比例;服务期满自主创业的, 可享受行政事业性收费减免、小额贷款担保和贴息等有关政策;给予到中西部地区和艰苦边远地区基层工作的大学生特设“后备公务员”身份, 在物质水平上给予相当待遇。【6】
2. 提高到中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业大学生的待遇
中西部地区和艰苦边远地区基层工作环境较差, 较高的福利和薪酬标准对大学生到中西部地区基层就业、服务具有重要的吸引力。笔者调查发现, 假如他们在中西部地区和艰苦边远地区基层的服务期限已到, 75.4%的人选择离开, 只有3.2%的人考虑继续留下来工作, 如果国家进一步上调每年代偿标准和工资标准, 45.2%的学生选择可以考虑延长在中西部和艰苦边远地区基层单位就业、服务的期限。因此, 政府应在现有的基础上提高学费贷偿、补偿标准。国家现有政策规定, 每年学费或助学贷款金额低于6000元的, 按实际金额代偿, 每年学费或助学贷款金额高于6000元的, 按6000元标准代偿。我国普通高校每生每年学费6000元以上的专业多为艺术类专业或热门专业, 这些专业的毕业生大都能找到较好的工作, 他们较少选择学费补偿贷款代偿政策;而理、工、农、医等中西部及艰苦边远地区基层需求较大的相关专业毕业生每生每年的学费大都在4500元—5000元左右。如此便出现了较少选择该项政策的相关专业大学生代偿标准高, 而较多选择该项政策的相关专业大学生代偿标准低之间的矛盾。因此, 建议无论大学生每年学费或助学贷款金额是多少, 选择到中西部地区和艰苦边远地区基层单位工作的, 国家每年按6000元代偿、补偿。对于部分中西部地区基层单位人才紧缺的专业, 国家应进一步提高学费补偿、代偿的标准。
3. 实行西部及艰苦边远地区基层单位特殊津贴及工资倾斜政策
相比中部地区, 我国西部地区生活环境艰苦、工作条件差, 因此, 应当给予到西部及艰苦边远地区基层单位除工资之外的特殊津贴, 予以补偿其对促进西部及艰苦边远地区而做出的贡献。为此, 国家应建立大学生服务西部及艰苦边远地区特殊津贴制度, 并且应进一步根据服务、就业地区的偏远程度、自然环境、人民生活水平和经济发展状况设定不同级别的统一特殊津贴系数, 使那些越是地理位置偏僻、自然环境恶劣、生活水平低的基层单位, 享有的特殊津贴越高, 以此不断吸引优秀大学生到西部及艰苦边远地区基层服务、就业。
(五) 建立中西部地区基层人才引进和培养的长效机制
为建立中西部地区基层人才培养的长效机制, 第一, 实施中西部地区基层紧缺人才专业免费生培养政策。中西部地区基层紧缺人才的培养方案和实施办法可与免费师范生政策类似, 即国家在全国范围内选择几所重点的理工、农林类大学进行中西部地区基层紧缺人才试点培养, 免费生在校期间免除学费、住宿费, 并补助生活费, 入学前与国家签订协议, 承若毕业后到中西部地区和艰苦边远地区基层单位从事相关工作10年以上, 以此建立起中西部地区基层人才储备工程, 源源不断的把免费生输送到国家需要的地方服务、就业。第二, 实施学费补偿贷款代偿“3+n”政策模式。高校毕业生在中西部和艰苦边远地区基层工作的前三年按照国家规定的实施方案实施, 3年以后, 对于能够留下来继续在中西部地区基层工作n年及以上的 (如3年) 的毕业生, 按照高于地方企事业单位的待遇标准进行管理, 包括提升福利待遇、优先职称评定等。
四、结语
随着我国的大学生就业形势日益严峻, 大学生到基层就业将成为一个必然的趋势。国家应从中西部基层以及大学生的实际需求出发, 结合正确的政策引导, 激励他们到中西部基层就业。学费补偿贷款代偿政策的不断完善及顺利实施必将更加有效的引导高校毕业生面向中西部地区和艰苦边远地区基层单位服务, 积极促进大学生就业, 优化中西部地区基层人才结构, 推动区域经济协调发展。2012时任温家宝总理在政府工作报告中提出, 鼓励高校毕业生投身农村基层中西部地区建设。当代大学生应响应党和国家的召唤, 积极投身于中西部地区基层建设之中, 为新一轮的西部大开发贡献力量, 到国家需要的地方去实现个人和社会价值。
参考文献
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[5]万飞燕.我国大学生基层就业政策研究[D].首都经济贸易大学, 2010:16.
补偿调查 篇8
近年来全球生态环境问题日益突出,植树造林和保护森被认为是有效的解决办法之一。森林不仅能提供木材、纤维、燃料、药物等多种产品,而且具有保持水土、涵养水源、吸收二氧化碳、调节气候等生态功能,是陆地生态系统的主体。从2000年以来我国以法律的形式将52.41%的森林划为公益林。
公益林是主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地[1]。公益林产生的生态效益是无形的,难以贮存和移动,具有显著的外部经济性[2],而这种外部经济性,在现有市场下无法通过正常的交易得到实现,导致公益林所有者的私人受益小于社会受益,公益林提供的生态效益全社会受益,而由林业单位和林区贫困农民负担,这违背了公益林全社会受益和全社会负担的原则[3]。所以我国从1998年开始颁布、执行公益林生态效益补偿制度。到2010年我国公益林面积达到23.85亿亩,其中国家级重点公益林15.78亿亩,地方级公益林8.07亿亩;累计补偿资金454.3亿元[4]。
由于中国经济尚不发达,财政资金有限,补偿范围和资金不足,目前已接受补偿的公益林面积仅占公益林总面积的67.24%,还有近33%的公益林经营者未获得补偿;另一方面,对于已获得补偿的经营者,其接受的补偿金额也未能弥补其营造、管护公益林的支出。
因此,目前我国公益林补偿存在补偿范围窄、补偿标准低等问题。政府必须制定合理的公益林补偿标准,补偿筹集资金,保证公益林的有效供给[5]。补偿标准的制定又取决于对公益林生态效益价值的评估。本文从消费者角度,以昆明市公益林为例,运用条件价值评估法(CVM)进行基于居民支付意愿的公益林补偿标准研究。
2 条件价值评估法(CVM)
CVM是1963年,由学者Davis提出的[6],并首次应用于研究缅因州林地宿营、狩猎的娱乐价值。20世纪70年代以来,CVM逐渐地被用于评估自然资源的休憩、娱乐、生态和美学效益的经济价值[7]。CVM以消费者效用恒定的福利经济学理论为基础。它利用效用最大化原理,通过对不能在市场上交易的资源(如森林的生态效益)假设一种市场,询问被调查者当这种资源的质或量在假定条件下发生改变时,对该资源的支付意愿(WTP)或受偿意愿(WTA),研究者根据被调查者的回答来评估该资源的价值。
CVM的基本经济学原理如下:假设消费者的效用函数受市场商品、非市场物品(将被估值)和个人偏好的影响,其间接效用函数除受市场商品的价格、个人收入、个人偏好和非市场商品的影响外,还受个人偏好误差和测量误差等一些随机成分的影响,被调查者个人面对一种环境状态变化是状态改进,但这种状态改进需要花费消费者一定的资金。条件价值方法是利用问卷调查的方式,揭示消费者的偏好,推导在不同环境状态下的消费者的等效用点,并通过定量测定支付意愿(WTP)或受偿意愿(WTA)的分布规律得到环境物品或服务的经济价值[8]。
3 CVM下昆明市公益林生态效益价值评估
3.1 研究区域概况
昆明为云南省省会,2009年,昆明全市完成生产总值1 808.65亿元,年均增长12.45%;完成地方财政收入201.61亿元,年均增长17.95%;人均生产总值达28 894元,比上年增长10.62%;城市居民可支配收入为16 496元,年均增长12.59%;城市居民恩格尔系数为46.21%(表1)。
数据来源:根据2005～2009年《昆明统计年鉴》数据整理昆明市林地面积为124.31万hm2,占土地总面积的 58.87%。在林地面积中,森林面积90.46万hm2;无立木林地0.70万hm2。公益林面积83.85万hm2,占森林面积的67.52%。其中国家级公益林5.695万hm2,占6.24%,市级公益林78.62万hm2,占93.76%。
3.2 问卷调查
调查中,假设所调查的公共品的供给量(或质)的变化是一种环境状态改进,即公益林的数量增加,质量改善,而询问被调查者面对这种状态改进而愿意支付的金额,即调查受访者公益林生态效益的最大支付意愿(WTP)。
首先对CVM的条件进行了详细问卷设计。主要从公益林生态效益的描述、支付方式的选择、支付金额的使用以及支付意愿可能产生的效果几方面进行。从衣、食、住、行四方面,通过图文并茂的形式进行了基于城市居民的公益林生态效益的描述,让被调查者对要评价的公益林生态效益从数量、质量、效用等方面获取充足和精确的信息;接着通过预调查结果,将支付方式确定为征收公益林生态补偿税(共设计4种支付方式:缴纳生态环境保护费、缴纳公益林补偿税、捐赠给某一基金组织和购买生态彩票;预调查中被调查者选择各种支付方式的比例分别为11.78%、34.41%、22.62%和31.19%);在支付金额的使用设计中强调征收的税款专款专用,专用于公益林生态效益的补偿;对于支付意愿的效果,指出城市居民出资若达到该居住城市公益林目前的补偿标准,则可以保护和建设一亩公益林,对每保护一亩公益林能给居民带来各种效用进行描述,(如每增加一亩森林,一年可吸附灰尘约60t;每增加一亩森林,可为人类提供总能量6.25×107kJ;蛋白质5.13×105g;脂肪1.97×106g;一亩森林能降低噪音大约40～80dB,能给城市居民提供一个更加安静的环境;每亩森林每天能吸收67kg二氧化碳,释放49kg氧气,可供65个成年人呼吸一天等),让被调查者了解出资后的效果。在条件价值评估法的引导技术中,为克服重复投标博弈法调查时间过长以及开放式提问最大支付意愿不易得到的缺陷,选择了支付卡方式。
在样本容量的确定上,根据统计学的基本原理,参考国内研究成果[9],确定在昆明市调查500户家庭。
最终在昆明市共调查访问了506户家庭,问卷回收率100%,废卷23份,正式有效问卷共483份。按城市各区常住人口数量的权重确定访谈对象的分布,确定各区调查户数,采用随机原则对城市居民进行访谈。调查样本反馈率为96.7%,符合样本容量条件[10]。调查基本信息见表2。
3.3 公益林生态效益总经济价值评估
本调查正式有效问卷共483份,其中愿意支付的样本数为333人,占总数的68.94%;不愿意支付的样本数为150人,占总数的31.06%,样本的基本统计特征如表3、支付意愿分布如图1。
根据调查结果,通过公式:
得到正支付意愿的数学平均值。
经计算E(WTP)正=148.21元/(年·户),由于调查样本中有31.06%的零支付意愿,因此:
E(WTP)非负=E(WTP)正×(1～31.06%)=102.18元/(年·户)。
经计算中点值为1.98,样本总体的平均值为8.52。本研究采用支付意愿平均值来计算昆明市公益林生态效益的年经济价值:
年经济价值=支付意愿平均值(元/年/户)×受用家庭(户)。
根据2009昆明市统计年鉴数据,昆明市总家庭户数为188×104户。昆明市公益林生态效益的年经济价值为:
昆明公益林的年经济价值=8.52×12×188×104=1.92×108(元)。
假设总经济价值的评价以10年来计算,所以应该考虑货币的时间价值,采用每年经济价值的现值来计算。我们假定公益林生态效益的年经济价值不变。根据年金现值公式:
Pt=A×[1-(1+r)-n]/r=A×P/Ar,n。
Pt为公益林生态效益的现值;A为年金(即公益林的年经济价值);r为贴现率;n为时间。公式中[1-(1+r)-n]/r为年金现值系数,写作P/Ar,n。本研究中n为10年,r为社会无风险报酬率,一般采用短期国债收益率来计算,2011年第一期国债利率为3.45%。则年金现值系数为P/A3.45,10。
经查年金现值系数表,昆明市公益林生态效益的总经济价值为:
1.92×108×P/A3.45%,10=1.92×108×8.34=16.01×108(元)。
4 昆明市公益林补偿标准研究
4.1 基于支付意愿的公益林补偿标准研究
结合支付意愿的研究成果,本文认为公益林补偿标准应介于生产者成本支出额和消费者对公益林生态效益支付意愿之间。政府应在此范围内根据具体财力情况制定补偿标准进行补偿。
基于消费者的生态需求和公益林生态效益补偿的实际情况,本文认为补偿标准的上限是政府预算约束条件:W×P≤V+F。
其中,W为补偿标准,受到支付约束;F为政府可支配用于公益林方面的财力,V是居民的总支付意愿,P为公益林总面积。
对于政府实际操作的简化逻辑是:首先,政府确定公益林的质量标准,通过计算个人最优承担看护公益林的亩数,然后计算个人合理的工资报酬和每亩生产资料费用。就可大致换算出公益林生产角度的补偿下限;其次,考虑政府预算约束条件W×P≤V+F,得到消费角度的补偿上限。那么各地政府就可以根据实际情况调整得到公益林管护费用的补偿标准。W受到支付约束,假定政府征税前可支配用于公共产品方面的财力是F,居民的总支付意愿是V,公益林总面积为P,那么政府支付预算约束条件就是:W×P≤[V,V+F],即:公益林补偿受约束于政府财力和居民支付意愿V。当面临一个财力薄弱的政府时,假设F=0,那么政府仅仅可以征收专项生态税费V来补偿当地公益林,即:W×P≤V;当面临一个财力宽裕政府时,F>0,那么政府可以动用一定财力F并征收专项生态税费V来补偿当地公益林,即:W×P≤V+F。归并两种情况,约束简化为:W×P≤V+F。
4.2 CVM下公益林生态效益补偿标准的应用
以昆明市为例,将公益林生态效益居民支付意愿大小及公益林生态效益价值的评估结果运用于补偿实践。假设政府按居民支付意愿征收了生态补偿税,并将专款专用于公益林补偿。则昆明市公益林年补偿标准如下。
4.2.1 计算生产角度的补偿下限
昆明市现有公益林面积1 257.75万亩,据调查,昆明市每人每年最优承担公益林看护面积平均为5 000亩;根据统计年鉴数据,昆明2009年农民人均纯收入5 080元;每亩的生产资料费用包括苗木、肥料、工具等每年每亩约70元。则公益林生产角度补偿下限为:合理看护公益林人数为:12 577 500/5 000=2 516(人)。
生产角度补偿下限:2516×(5 080+70×5 000)=8.93(亿元)。
4.2.2 考虑政府预算约束条件W×P≤V+F,得到消费角度的补偿上限
根据昆明市居民公益林生态效益支付意愿的研究,得到基于消费者支付意愿的昆明市公益林生态效益年价值1.92亿元,即消费者角度的补偿上限。
4.2.3 确定合理补偿标准
计算出生产角度、消费角度的补偿下限和上限,结果显示昆明市消费者角度的补偿上限小于生产者角度的补偿下限。这种情况下应根据地方政府的具体财力来确定补偿标准:如果昆明市政府财力雄厚,即F>0,则应对公益林追加补偿上限和下限的差额部分,即追加补偿7.01亿元(8.93亿元-1.92亿元);如果昆明市政府财力不足,F≤0,则只能维持现状,按消费者角度的补偿标准即1.92亿元进行补偿。
5 结语
通过条件价值评估法研究昆明市居民对于公益林生态效益的支付意愿。研究支付意愿意义在于:一是从消费者的角度评估公益林生态效益的价值,可以据此评估公益林的总价值,为居民参与补偿和政府制定补偿政策以及国内外公益团体购买公益林提供科学依据;二是从纳税人的角度研究政府征收专项生态补偿税的上限,可以据此形成对于公益补偿支付的一个预算约束条件,应用于公益林补偿标准的制定。
为制定合理的公益林补偿标准提供了一个基于居民支付意愿的分析框架,为政府补偿标准的制定提供了理论依据。公益林的生产经营受各地自然条件,经济发展水平影响以及受财力的限制,所以如何制定合理的公益林补偿标准是一个复杂的问题,还需要在理论和实践研究中不断完善。
摘要：以昆明市公益林为例,采用条件价值评估法(CVM),对昆明市506户家庭公益林生态效益的支付意愿进行了调查,并对公益林生态效益价值进行了评估,结果显示:昆明市公益林生态效益的年经济价值为1.92×108元。最后将评估结果运用于昆明市公益林补偿标准的制定。提出了公益林的补偿标准应介于生产者成本支出额和消费者对公益林生态效益意愿支付额之间。基于消费者的生态需求和公益林生态效益补偿的实际情况,补偿标准的上限是政府预算约束条件:W×P≤V+F,政府应在此范围内根据具体财力情况制定补偿标准进行补偿。
关键词：公益林,生态效益补偿,支付意愿,补偿标准
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补偿调查 篇9
一、草地生态补偿政策框架
我国现阶段草地生态补偿主要通过公共财政手段, 在主要牧区实施退牧还草工程以及草原生态保护补助奖励政策, 以解决草地的休养生息和恢复发展的问题。
实施退牧还草的总体思路是:实行以草定畜, 严格控制载畜量。实行草场围栏封育;禁牧、休牧、划区轮牧, 适当建设人工草地和饲草料基地, 大力推行舍饲圈养……推行休牧与轮牧相结合、放牧与舍饲相结合的生产方式。退牧还草工程实行国家、地方和农牧户相结合的方式, 以中央投入带动地方和个人投入。国家对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助和饲料粮补助, 其中, 草原围栏建设中央补助70%, 地方和个人承担30%。轮牧不享受饲料粮补助政策;草原围栏建设资金和饲料粮补助数量, 根据草原类型和区域范围来确定。蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮11斤, 季节性休牧按休牧3个月计算, 每亩每年中央补助饲料粮2.75斤, 草原围栏建设按每亩16.5元计算;青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮5.5斤, 季节性休牧
为了巩固退牧还草工程的生态保护效益, 中央政府决定从2011年起, 在内蒙古、新疆 (含新疆生产建设兵团) 、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要牧区省 (区) , 全面建立草原生态保护补助奖励机制 (以下简称草原补奖政策) 。〔2〕一是禁牧补助。对禁牧封育区, 按每亩每年6元的标准给予补助。二是实施草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原未超载放牧的牧民按每亩每年1.5元给予奖励。三是对牧民的生产性补贴政策。包括畜牧良种补贴、牧草良种补贴和每户牧民500元的生产资料综合补贴。四是绩效考核奖励。
二、玛曲县草地生态补偿政策实证调查与分析
1.玛曲县草地生态补偿政策及实施绩效
“黄河首曲”玛曲县是纯牧区, 拥有广阔、优良的草地, 曾被誉为 “亚洲第一天然牧场”, 县境内的草地具有多项草地生态系统服务功能。①〔3〕玛曲县由于其重要的生态屏障作用, 成为退牧还草政策的重要实施区域。
在2003年~2008年退牧还草工程实施期间, 玛曲县境内实施区域总面积达到1005万亩草地, 其中, 禁牧草地为265万亩、休牧草地为730万亩、轮牧10万亩。按照工程建设的要求, 因地制宜地进行了围栏封育、禁牧、休牧等不同的草地恢复模式, 补播改良退化草地约165.2万亩;中央财政支持经费共计17697.5万元。
玛曲县退牧还草工程实施后, 草原生态环境的自我恢复能力和草原植被的恢复速度得以提高。首先, 玛曲草地植被恢复状况有显著改善, 草地植被覆盖度、高度和地上生产力显著提高。高寒草甸类禁牧草地的地上生产力和盖度比对照草地分别提高了21.39%和18.68%, 休牧草地比对照草地分别提高了29.29%和22.76%, 高寒沼泽类草地禁牧草地的地上生产力和盖度比对照草地分别提高了25.33%和20.00%, 休牧草地比对照草地提高了13.65%和12.06%。其次, 草地生态系统的生态服务价值有显著增加, 未实施区的高寒草地的总生态服务价值为64.68亿元, 实施禁牧后, 总生态服务价值提高到78.62亿元;实施休牧的草地提高到83.32亿元。〔4〕由于黄河首曲重要的生态区位, 该地区生态环境的恢复与改善也为黄河下游地区的水资源利用和生态环境产生了积极的影响。
2.玛曲县草地生态补偿政策地方性实践的检视
(1) 补偿标准单一化, 没有体现出不同生态区位草地系统生态功能的差异性。我国草地生态补偿政策的补偿标准, 目前粗略地分为两大区域, 即蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原执行一种标准, 青藏高原东部江河源草原执行另一种补偿标准。总体而言, 基本采取了“一刀切”的方法规定了草地生态补偿标准。根据《全国生态功能区划》, 不同生态区位的草地具有不同的重要主导生态服务功能, 如水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护等。同时, 不同类型以及退化程度不同的草地, 其恢复与保护的成本自然存在差异。草地生态补偿的合理标准应当体现出不同生态区位、不同类型草地生态服务功能的差异性。
(2) 补偿标准偏低。现行退牧还草政策规定补偿金主要包括草原围栏建设资金补助、禁牧地和休牧地的饲料粮补助, 补偿金主要用于补偿草地生态保护的直接成本, 标准相对偏低。其一, 现行补偿金没有包括因保护草地生态而牺牲了的部分发展权, 即机会成本。其二, 补偿金没有包含牧民依托草地放牧的畜牧业经营收入, 如牧区依托畜牧业的乳、皮、毛制品等收入, 比如藏族牧区的牛乳、酥油、曲拉等乳制品加工的收入。其三, 退牧还草工程的管理成本未纳入草地生态补偿的范围。退牧还草工程的实施需要一系列管理及科技工作的支撑, 比如对于草地资源的调查、政策宣传以及政策执行的管理、实施绩效的检查等, 这些政策执行成本都需要地方政府自行负担。西部牧区多属于经济欠发达地区, 地方财政基础薄弱, 而退牧还草政策所产生的一系列管理成本无疑加重了地方政府的财政负担, 从而阻碍了地方政府对政策的有效实施。其四, 退牧还草政策实行草畜平衡, 严格控制载畜量, 地方政府的财政收入将因此而减少, 这也在一定程度上削弱了地方政府实施政策的积极性。
(3) 欠缺与地方性知识的沟通与对接。从国家的宏观层面, 对于不同牧区牧业生产的本地性知识显然不能实现最完善的认知。这要求国家法在制定、实施过程中应当重视与牧区本土生态习惯法文化的沟通与对接, 以尽可能避免政策的宏观性可能产生的不足。一是对于自然气候条件存在差异的地区采取了 “一刀切”的作法, 结果不可避免地造成 “南橘北枳”的结果。二是由于欠缺与地方性知识的沟通, 导致政策在有些牧区出现 “水土不服”, 难以发挥应有的制度引导和规范功能, 甚至出现诱导习惯法出现扭曲与混乱, 发生不利于生态保护行为的负面效应, 包括可能出现的低效、腐败等。
休牧政策的总体思路是避开牧草生长期中最重要的返青期。不同自然气候环境下的牧草, 返青期是不同的。比如, 玛曲的高寒草地返青期大约在6月初, 这期间的青藏高原有一段气候最为严酷的时间, 民间叫 “倒春寒”。只有过了这一时间段, 才算慢慢进入返青期。但是, 每年由于气候条件不同, “倒春寒”究竟在什么时候不能确定, 从而使得每年的返青期无法预先确定。然而, 玛曲县明确规定休牧期为5月15日———6月30日, ②如果强制性地执行, 势必违背牧草生长的自然规律, 难以实现休牧政策的宗旨。
(4) 政策的实施欠缺科学的监管措施。退牧还草政策以维持草畜平衡为宗旨, 然而, 当前欠缺科学的监管措施以保障政策实施。一是地方政府关于草畜的统计与评估是否准确欠缺有效的监管。在实践中各级地方政府可能为了争取到更多的补偿金, 进行虚报或者瞒报。二是当前对于牧民的草地保护建设行为中可能存在的 “道德风险”无法准确监管。比如对牧民超载过牧的行为无法准确监管。三是欠缺有效的监管制度以巩固工程的实施成果。退牧还草工程自2003年实施以来, 国家对工程基础设施的建设投入了巨大的资金, 然而, 由于欠缺有效的监管制度, 导致只重视工程建设, 却忽略了管理与维护。比如, 草地围栏的后续管护即存在较多问题, 地方政府对此缺乏管护的人力、财力;而对于牧民而言, 由于围栏并非自己花钱安装, 因而缺乏后续管护的责任心和积极性, 很多围栏损毁得很厉害, 调研中不止一次地听到基层草原站技术人员的感慨:“长期这样下去, 最后就剩下草原上的一堆烂铁丝了, 不但不能保护草地, 反而破坏了草地生态环境……”
(5) 政策的决策、实施、评估以及监管缺乏公众参与的制度安排。草地生态补偿政策从制定到实施、评估以及监管的全过程, 都由于缺乏公众广泛、有效的参与而削弱了政策的实际效果。实地调研中发现, 部分村对退牧还草的补偿金平均地分配给了各牧户, 而牧民只知道是国家给牧民的补助, 至于政策的宗旨和具体内容如 “为什么补助”、 “补助多少”等则缺乏了解。
一项政策制定、推行的过程中, 不能单从国家自上而下的视角, 更须保障自下而上的轨道〔5〕畅通。草地生态补偿的政策实践充分证实:应当重视自下而上轨道的疏通, 充分考量来自基层实践的观点和意见, 给予基层社会充分的知情权、话语权以及自由裁量权。惟有基层社会的充分参与, 才能切实保障国家宏观的生态保护和惠民政策的实施绩效。具体而言, 应当以程序法的形式将公众参与原则渗透于政策的制定、实施、评估、监管等重要环节之中, 以保障政策的实施绩效。
三、草地生态补偿机制的构想
当前, 我国草地生态补偿政策的实施取得了一定的成效, 并且积累了一定的经验, 然而, 政策的主观随意性阻碍该项生态建设工程的长期有效实施。构建草地生态补偿的法律机制, 对于保护草地生态资源, 促进牧区的可持续发展以及地区间的协调发展都具有重要的意义。
1.草地生态补偿法律制度设计
(1) 确定草地生态补偿法律关系的主体。首先, 确定草地生态补偿的补偿主体。为了国家生态安全的需要, 中央政府理应对草地这一公共生态产品的生产者提供补偿, 因而, 政府无疑是主要的补偿主体。其次, 受我国当前社会经济发展水平的制约, 现行草地生态补偿标准普遍偏低, 为减轻中央财政的负担, 并给予草地的生态保护和建设者较为合理的补偿, 应当通过制度安排将草地主导生态服务功能的受益地区纳入补偿主体的范围。比如, 玛曲县位于甘南黄河水源涵养重要区, 其草地主导生态功能是 “水源涵养”, 受益地区主要包括下游黄河流域内的水利、水电、农业部门、工矿企业及城镇居民。
其次, 确定草地生态补偿的受偿主体。亦即生态补偿对象。实践中, 受我国现阶段社会经济发展水平的限制, 无法对所有的草地资源进行补偿。因而, 应当根据草地资源所在的生态功能区位选择重要生态功能区的草地资源进行补偿。具体而言, 应当针对不同生态区位的草地资源所具有的水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护等生态功能, 对 《全国生态功能区划》所划定的重要生态功能区, 优先进行生态补偿。并以此为基础, 确定生态受偿主体, 即生态功能区的政府及居民。值得关注的是, 草地生态补偿的受偿主体的范围, 除了重要生态功能区的草地所有权人或者使用权人, 还应当包括草地生态保护的建设者和管理者, 即具体保护和管理草地生态系统的地方政府, 以此激励地方政府进行草地生态保护建设的积极性。
(2) 确定草地生态补偿标准。目前, 国内外研究者关于生态补偿标准的确定尚未有统一的认识。比如, 有学者认为, 生态补偿标准的确定一般参照四个方面的价值进行初步核算:生态保护者的投入和机会成本的损失, 生态受益者的获利, 生态破坏的恢复成本, 生态系统服务的价值。〔6〕亦有学者以建立在生态综合管理理念基础上的生态功能区划制度为依据, 综合相关因素确定生态补偿标准:一是生态经济学关于某种特定生态系统服务功能的价值评估。二是中央及不同区域的各级地方政府的经济发展水平。三是社会对于生态效益的支付意愿水平和受偿意愿水平。四是生态补偿不同利益方的生存权、环境权、发展权等权益的协调与平衡。〔7〕
不可否认, 上述学说都有各自科学的理论依据。合理确定我国现阶段草地生态补偿标准, 应当综合当前的社会经济发展水平、草地的生态功能区位等因素。一方面, 需要充分考虑到我国现阶段所处的发展中国家的社会经济发展水平, 这决定了目前要对草地生态系统的各项生态服务功能都进行补偿是不现实的;另一方面, 针对我国草地资源退化的生态现实, 应当根据 《全国生态功能区划》, 区分不同生态区位、不同类型的草地资源以确定其补偿标准, 对重要生态功能区的草地优先予以补偿。
首先, 以草地的主导生态服务功能的价值, 作为补偿标准的上限参考依据。目前, 草业科学的发展已经为草地生态系统服务价值的评估与测算提供了理论支持, 从而使得以草地主导生态服务功能的价值作为确定草地生态补偿标准的参考依据成为可能。〔8〕比如, 按照 《全国生态功能区划》, 位于三江源水源涵养重要区、甘南水源涵养重要区的草地生态补偿标准以该区域草地的水源涵养生态服务价值为上限;而阿尔金草原荒漠防风固沙重要区、塔里木河流域防风固沙重要区的草地生态补偿的标准则不高于草地防风固沙的生态服务价值。
其次, 补偿标准应当涵盖特定区域居民为草地生态保护所投入的直接投入以及为保护草地生态而牺牲的部分发展权, 此为草地生态补偿的下限, 即草地生态保护的直接投入与保护草地生态环境的机会成本之和应当成为草地生态补偿标准的最低标准。
再次, 应当对地方政府执行政策的成本予以补偿, 以激励地方政府长期进行草地生态保护的积极性。
(3) 拓展生态补偿的途径。国内外生态补偿的实践中, 根据实施主体和运作机制的差异, 生态补偿的方式主要有两大类。其一是政府补偿方式。我国当前生态建设工程中主要采取的即是这种补偿模式。其二是市场补偿方式。即以生态环境要素的权属、生态服务功能、环境污染治理的绩效或配额等作为市场交易对象, 通过市场交易或支付兑现生态 (环境) 服务功能的价值。较为典型的市场补偿方式主要包括:公共支付、一对一交易、市场贸易、生态 (环境) 标记等。〔9〕
当前, 我国的草地生态补偿政策是由中央政府作为补偿主体, 通过政府补偿的方式实施的。这种补偿方式固然体现了中央政府为国家生态安全买单的经济补偿责任, 然而, 公共财政手段所隐含的信息不对称、官僚体制的低效、腐败等负面作用一定程度上影响了公共购买模式的实际效果。另一方面, 受我国当前社会经济发展水平的制约, 单纯依靠政府购买的方式进行生态补偿无疑会使政府负担过重, 且生态保护者得不到充分合理的补偿。因而, 基于我国当前的生态现实和社会经济发展现状, 应当以政府购买为主导, 同时积极培育、拓展生态补偿的市场化途径, 最终达到政府和市场两方面相辅相成, 共同促进我国生态保护建设的效果。我国草地生态补偿的方式可以采取3种方式。一是开征生态补偿税。根据相关性原则, 对依赖重要生态功能区内草地资源的经济活动征收生态税。征税对象主要包括重要生态功能区的草地生态效益的受益地区, 比如水源涵养区的草地生态补偿税主要针对流域下游地区的地方政府及相关行业。二是建立生态补偿基金。由政府有关部门组织建立草地生态补偿基金, 接受来自国家预算拨款、社会投资、捐赠、发行生态彩票等的资金用于草地生态补偿。三是应当在加强国际合作的基础上, 积极培育和发展草地碳汇贸易。〔10〕
2.构建草地生态补偿法律保障机制
生态补偿机制的根本宗旨在于利用法律、经济、行政等手段调整相关生态效益和经济利益在不同利益主体间的公平分配, 激励生态保护建设, 促进地区间、群体间生态正义的实现, 其本质是一种利益协调机制。建立有机统一的法律协调与保障机制对于减少政策实施的主观随意性以及可能存在的风险及弊端至关重要。
基于草地生态补偿政策实践正反两个方面的经验分析, 草地生态补偿法律保障机制应当至少包括以下内容。
(1) 草地生态补偿管理机制。草地生态补偿机制其本质是利益协调机制, 而现行退牧还草政策缺乏专门的组织管理机构, 不利于各部门的组织与协调, 因而亟待健全和完善生态补偿组织管理机制, 明确规定草地生态补偿的评估机构、组织管理机构、资金管理机构及其各自的职能分工, 以法律制度明晰各专门机构的权、责、利, 并协调相关政府部门的利益关系, 以保障草地生态补偿机制的有效运作。
(2) 草地生态补偿资金管理机制。应当建立草地生态补偿资金使用情况的监督与管理制度, 对资金的管理、运作以及对违规使用补偿资金的行为的责任追究均实现制度化、规范化, 以法律制度预防和制裁挪用、挤占以至于贪污等行为。
(3) 草地生态补偿监管机制。草地生态补偿政策实施过程中可能存在来自地方政府或者牧民的阻碍。比如, 由于信息不对称, 生态补偿政策在自上而下实施的过程中, 各级地方政府为了获取更多的补偿金, 可能虚报有关统计信息;再如, 基层政府在执行政策的过程中, 为了减少执行成本而变相执行政策。而对于接受补偿的牧民而言, 由于政策实施中难以准确地统计和监管牧民的具体放牧情况, 因而, 牧民接受补偿金却并未采取禁牧、休牧或者仍然超载过牧等这些 “道德风险”都可能存在, 并直接影响生态保护的效果。因而, 建立草地生态补偿监管机制对于切实保障草地生态补偿的实施绩效至为关键。
由于各级政府之间、政府与部门之间以及基层政府与牧民之间存在利益链, 因而, 单纯依靠上级对下级政府的监管制度在实践中往往面临被 “规避”的命运。从这种意义上讲, 草地生态补偿的实施与监管都不能脱离牧民这一生态行为主体和生态受偿主体。具体而言, 草地生态补偿的监管机制的核心在于社会监督机制, 通过法律制度激励牧民社区、新闻媒体、非政府组织等社会监督力量, 以 “社会”为主来监督, 以 “政府”为主来 “管理”, 从而疏通草地生态补偿监管的自下而上和自上而下两条社会治理轨道, 以保障草地生态补偿制度的有效实施。
此外, 草地生态补偿机制还应当重视两个方面。一是在重要而脆弱的生态功能区, 以更全面客观地体现社会可持续发展水平的指标体系, 比如绿色GDP、GNH③等代替GDP。二是要建立政策、制度的宣传体制。民族地区信息相对闭塞, 许多地方还存在语言不通等障碍, 导致国家政策在牧区的宣传存在更多的阻碍, 很多牧民对国家政策缺乏准确具体的了解与认知, 很多牧民知道有 “国家补助”这回事, 但对于 “为什么补助”、 “怎样补助”、 “补助多少”等细节却一概不知, 从而严重影响政策实施的绩效。
参考文献
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补偿调查 篇10
2010年7月, 我们对蒙洼蓄洪区所在的阜南县进行了实地调查。通过对阜南县水利局和王家坝镇政府的访谈, 具体了解了当地针对蒙洼地区政府实施地补偿机制, 并通过发放问卷和访谈对蒙洼地区的王家坝镇部分庄台和村庄进行了实地调查。通过对数据的分析, 我们发现了蒙洼地区目前的补偿机制存在的问题。结合蒙洼地区的现状和补偿机制存在的问题, 我们提出了关于完善现有补偿机制的建议, 希望这些建议可以帮助改善当地居民的生活状况, 同时也希望可以为其他相关问题的研究提供一定的参考价值。
一、蒙洼蓄洪区居民基本生活现状及现有补偿机制
(一) 基本生活现状。
蒙洼蓄洪区居民的生活水平普遍不高, 且居民收入较低。根据国家公布的2010 国家级贫困县名单, 蒙洼地区所在的阜南县也处于名单之中。而据我们调查统计, 当地居民有将近80%的人认为自己的生活仅处于能满足温饱的水平, 并且仍有16%的人认为自己的生活处于贫穷状态。此外, 在进行深入调查以后, 我们发现, 国家针对当地居民因泄洪而造成的损失进行的补偿, 当地居民将其65%都用于基本生活消费, 而用于在生产和储蓄的分别只占到21%和2%。根据基尼系数, 用于基本生活消费所占收入的比重越高, 则越说明收入水平偏低。因此, 不难看出泄洪区居民的生活水平相对而言处在比较低的水平。同时其生活水平过低也可以在当地的公共设施建设上体现出来, 根据我们的调查有奖金30%的当地居民对基础设施建设表示不满意。但是通过我们对王家坝镇的实地调查, 发现当地的道路建设和田间水利建设仍存在很大的问题, 这对于一个以农业为主的地方来说, 无疑是损害巨大的。在非泄洪时期, 当地居民的收入来源主要依靠农业活动和外出打工, 而在泄洪时期, 农业活动带来的收入大为下降, 此时当地居民的主要收入来源有政府补贴和外出务工。根据我们调查的数据统计, 在非泄洪期务农收入占到当地居民总收入的50%, 而在泄洪期这一数据则下降到了12%;而政府补贴恰好相反, 在泄洪期这一收入占到总收入的41%, 在非泄洪期却仅占到3%, 由此可见, 在泄洪期和非泄洪期, 当地居民收入的主要来源存在很大的反差, 也从侧面反应出, 泄洪给当地居民带来了巨大的损失, 大大降低了他们的农业收入, 反而使政策补贴成为他们的重要收入来源, 形成了对国家补偿的依赖。
(二) 蒙洼蓄洪区现有补偿机制。
国务院于2000年颁布了《运用补偿暂行办法》。在2003年, 蒙洼地区再次泄洪以后, 依据该办法, 区内蓄滞洪区群众得到了自成立泄洪区以来第一次补偿, 补偿金额共计7, 933万元 。为了进一步规范补偿措施, 完善补偿款项的使用, 财政部于2006年颁布《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》, 对补偿标准做出了具体的规定, 并进一步规范了具体的补偿程序。根据规定, 农作物按照蓄洪前三年同季平均产值的50%～70%进行补偿, 而对于专业养殖和经济林则按蓄洪前三年相同生长期平均产值的40%～50%进行补偿 。虽然国务院于2000年已制定出《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》, 并且在2003年对蒙洼蓄洪区发放了有史以来的第一次国家补偿, 但是蓄洪运用补偿工作的全面展开却是在2007年蒙洼再次蓄洪以后开始的。2007年8月15日全面启动蓄洪运用补偿工作。2007年9月16日完成符合蓄洪补偿政策的7个乡镇42个村646个村民组3.2万余户居民的财产损失核查登记和资料的汇总上报工作。经上级核准批复补偿资金8838.5万元后, 并从12月初开始, 陆续将补偿金发放到群众手中, 月底全部结束。共发放补偿基金88365991.54元, 涉及7个乡镇42个村 (居) 委会646个村民组, 涉及人口137, 442人。
二、蒙洼补偿机制存在的问题及原因分析
(一) 补偿数额不足。
根据调查统计, 半数以上的居民认为政府补偿款不足。以种植业为例, 每亩685元的补偿款是按最高标准补贴, 同等情况下与其他地方相比并不少, 但是我们在访谈过程中得知, 蒙洼蓄洪区人口较多, 土地人均占有量较低, 因此尽管是最高的补偿标准, 但是按亩补偿使平摊到每个人身上的钱大大减少, 并不能满足当地居民的需求。
(二) 补偿渠道单一。
国家的补偿政策只是一个方面, 蓄洪区得到的补助应该还有社会捐助和农业保险的补偿。蓄洪区保险不仅可以化解风险, 而且可以在一定程度上减轻政府的压力, 是减灾救助工作的一条有效途径。但从当地的实际情况来看, 其补助来源主要是国家补偿, 当地仅有3%的居民可以得到保险公司的补偿。据阜南县相关工作人员介绍, 蒙洼蓄洪区在1991年曾尝试建立政府、居民、保险公司三方共担的保险体系, 但是该举措却在2001年时终止。究其原因, 一是1992年至2001年投保期间, 蒙洼没有蓄洪, 群众投保9年未有收益, 积极性不高。二是保险时段不尽合理。在蒙洼2003年以前的十年十二次蓄洪中, 6月23日前蓄洪, 占总蓄洪次数的四分之一, 且为夏季作物, 受理赔的机遇相应会大大减少。三是亩均57元的保额的标准偏低也是群众不愿继续投保的原因之一。现在投保的都是居民个人行为, 只有3%的居民投保, 可见当地居民的保险意识比较薄弱, 农业保险机制并未得到有效利用。而且蓄洪区农业生产的不稳定性导致参保难度较大, 商业保险公司不愿介入的情况比较普遍。
(三) 补偿方式单一。
根据对当地的调查, 国家的补偿方式主要有资金、物资、农业技术支持三种方式。其中资金补偿占到62%, 物资补偿是26%, 而农业的技术支持仅占12%。可能在具体操作上, 对农业技术支持具体的贯彻落实还存在一些实际的问题, 没有直接“给钱”操作简单快捷。然而农业技术的支持对于农业生产方式还比较落后的蒙洼蓄洪区重要性却不言而喻, 特别是灾后对农作物的补种, 更需要政府提供有利的技术支持, 没有科技支撑的产业是难以保证商业化的, 更不用说产业化。
三、完善补偿机制的建议
(一) 建立三方共同承担补助责任的新型补助机制。
国家财政一肩挑的补偿机制不仅对于国家是一笔额外的负担, 而且当地农民也普遍认为补偿金额不足以抵消所遭受的损失。这种补偿方式毋庸置疑需要变革。参照美国《全国洪水保险法》《国家洪水保险计划》等法律政策, 我们认为应该在泄洪区实行三方共同承担补助的新型洪水保险机制 (如图1) 。所谓, 三方是指:国家补助、社会捐助、商业保险。仍然以国家财政补助为主题, 但应有效地发挥商业保险和社会捐助作为有效补充的力量。这样的新型保险补助机制不仅可以更大程度上的补偿农民的损失, 而且通过市场的调节在一定程度上减轻公共财政的压力, 是减灾救助工作的一条有效途径。
1.国家补助——基础保障地位。
针对蒙洼蓄洪后的补偿国务院和财务部都作出了相关的规定, 安徽省政府也根据国家的规定制定了具体的补偿措施, 但是这些制度没有考虑到泄洪对居民生活的持续影响力以及通货膨胀、居民消费指数的变化。首先, 我国社会保障投入不足, 特别是财政社会保障投入不足, 是不争的事实, 笔者认为在补偿标准上仍有上升空间。同时, 为了保证补助的持续性, 我们建议应建立持续的补偿机制:泄洪时期按照原有标准遵照执行, 非泄洪期可以按照一定的标准寄予当地政府持续的资金补助。近几年来我国的经济发展速度较快, 同时通货膨胀率的增长也不容小觑。在各地都在调整最低生活保障水平和最低工资标准的大背景下, 我们也考虑到泄洪期的补偿金额不应该设定为定值, 而应把通货膨胀率考虑进去。每年的补偿金额, 应该为:政策确定的补偿值×上一年的通货膨胀率。
2.商业保险——补充之一。
资料显示, 蒙洼蓄洪区1991年淮河大水后曾经尝试引入洪水保险, 但最终以2001年的中止而失败。针对各主要失败原因, 笔者建议:一是针对保险时段不尽合理, 我们建议合同签订期为一年一次, 让投保人可以根据实际情况灵活决定当年是否投保, 同时扩大保险时段, 将保险时限前沿6个月延伸2个月至4个月, 加大农民受理赔机遇保险公司的保险时段;二是针对亩均57元保额的标准偏低, 我们建议中央政府制定相关法律予以建立蒙洼泄洪区保险制度的商业保险公司标准化运作, 并每年给予一定的政策支持 (比如减免税收) 和资金支持 (比如财政补贴) , 这样可以要求商业保险公司提高补助金额;三是针对1992年至2001年投保期间, 蒙洼没有蓄洪, 群众投保9年未有收益, 积极性不高, 我们建议当地政府和商业保险机构合作进行投保的宣传, 告诉当地居民投保相当于把正常年份的富裕资金存起来用于泄洪时期。
3.社会捐助——补充之二。
蒙洼地区作为具有牺牲精神的代表, 理应受到社会的尊重, 也应该得到社会的物质资助, 所以笔者建议成立蒙洼地区的社会捐助点, 建立蒙洼社会捐助专项基金, 鼓励个人和企业进行社会捐助, 并通过各种方式对捐助者进行表彰以获得更多的关注, 在获得资金的同时也宣传了蒙洼精神。为保证资金的正确使用基金管理委员会成员有责任监督基础设施或者服务机构的建设和运行状况, 且需向上级部门汇报并接受人民监督。
(二) 建立补偿监督机制。
在蒙洼地区建立“三位一体”的补偿机制后, 我们认为有必要建立一个合理的补偿监督机制, 对于国家补助资金和社会捐助资金的管理、发放和使用情况进行监督。这样一方面才能够确保国家的补偿资金和社会捐助资金及物资能够及时无误的发放到受灾群众的手中;另一方面也能对用于蒙洼恢复正常生活秩序和建设的资金的合理使用。
(三) 建立多样化的补偿方式。
目前国家对于蒙洼地区的补偿主要是在泄洪年份进行的一次性资金补偿。我们认为除了将资金补偿外, 政府还可以对当地居民进行技术补偿。据当地居民所说, 在每次蓄洪以后都会进行抢种。因此, 政府可以为当地居民提供农业技术人员, 对于过季抢种进行指导, 使受灾后的农民能够尽快的恢复生产, 减少损失。
四、结语
就在我们结束阜南“蒙洼”之行不久后, 2010年7月21号晚上9点, 淮河首个洪峰刚刚顺利通过了“千里淮河第一闸”——王家坝闸, 2007年泄洪没有再次上演。而蒙洼蓄洪区也因为其重要的战略意义, 一时间又成了舆论的焦点。蒙洼地区人民为保证淮河上游和下游正常的生活秩序以及经济发展做出了重要贡献。为了弥补蒙洼地区人民做出的牺牲, 政府也制定了一系列措施。然而此次调查, 我们发现蒙洼在为保淮河流域经济发展不受冲击的同时, 却过着远不如淮河下游和上游富裕的生活, 国家的一次性补助也不能完全弥补蒙洼地区因泄洪带来的损失。因此无论是对蒙洼当地居民还是政府来说, 都有必要建立一个完善的补偿保障措施, 来弥补蒙洼地区人民的牺牲, 而这也是本文的目的所在。
参考文献
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