补偿公平

补偿公平（精选4篇）

补偿公平 篇1

摘要：土地是一种珍稀资源, 在国家和社会的经济建设中发挥着至关重要的作用。随着人类社会的发展, 对于土地的利用产生了个人利益与社会利益的冲突。在世界各国, 协调二者关系的土地征收制度随之产生。然而土地征收制度在理论和实践中都面临着诸多问题, 其中以土地征收补偿问题最为突出。本文试图简要介绍美国土地征收的公正补偿原则和该原则对我国的借鉴意义。

关键词：土地征收,土地征收补偿,公正补偿,公正市场,价值标准

一、美国土地征收补偿的公正补偿原则

1. 美国土地征收公正补偿原则的含义。

美国联邦宪法第五修正案规定:“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产;没有合理补偿, 不得征收私有财产供公共使用。”该修正案确立了土地征收的公正补偿原则。所谓的公正补偿原则是指国家根据公平市场价值对于被征收对象给与补偿。而所谓公平市场价值, 是指买卖双方在无强迫情况下, 经验丰富, 信息灵通的买方愿付给卖方之财产的价格。美国法院判决, 个人有权获得相对于被征收财产而言“完全和严格等同”的补偿, 使之在金钱上处于和财产没有被征收时同样的地位。

2. 对美国土地征收公平补偿原则的评价。

美国土地征收的公平补偿原则并不是完美无缺的。相反, 在实际应用中, 有着许多值得探讨的问题。首先, 公正补偿不等于完全补偿。其中争议最多的是搬迁者的主观利益。如对征收土地的感情依附, 使用上的便利性, 搬迁的成本等。以公平市场价格为标准必然将这部分利益排除在外。其次, 很多财产是没有市场的, 不能以公平市场价格衡量。使用上述的替代价格是否科学, 其究竟能在多大程度上反映被征收对象的价值尚未可知, 并且替代方法的操作往往较为复杂, 十分不便。

尽管如此, 公平补偿原则还是有着极其坚实的生存土壤。一方面, 尽管公平补偿也许并不充分, 但是不充分的补偿却能够有效避免道德风险。完全补偿可能会导致土地所有者对土地的过度投资, 以期未来能获得的补偿大于投资对他的实际价值。同时, 完全不补偿将会使征地行为成本低廉, 导致政府滥用征收权限, 不利于财产权利的保护。从我国目前的情况来看, 补偿不足是当前土地征收问题的主要方面。从实现约束政府滥用征收权并且有效避免道德风险的目的来看, 公平补偿原则不失为合理有效的方法, 兼顾了公平与效率, 值得我们学习借鉴。

二、我国借鉴美国土地征收公正补偿原则的必要性

国家为了公共利益的需要对土地进行征收, 使稀缺的土地资源能够实现优化配置, 无疑对于国家经济的发展有着积极意义。但是在征收过程中要恰当兼顾各方利益, 尤其是做好失地农民的补偿安置工作, 这既是对私权的必要保护, 也是防范政府滥用征收权的有力保障。首先, 在我国, 土地是农村广大地区赖以生存的基本生产资料。如果土地征收得不到合理的补偿, 广大农民将处于无以为生的境地。其次, 征收是国家运用公权力对被征收人合法财产权利的剥夺, 从公平公正的角度讲, 被征收人应该有权获得合理的补偿。公共选择理论认为, 如果一个国家随意剥夺无辜者的财产, 就和按照个人意志而不是法律剥夺人的自由一样, 必将导致人们为了维护自己的根本利益而诉诸欺骗、贿赂或暴力手段, 从而加剧社会的政治冲突。再次, 土地是稀缺的基本生产资料, 能带来巨大的经济效益和社会财富。如果土地征收没有相应的代价和成本, 土地财政问题将愈演愈烈。此外, 投资者由于恐惧政府随时掠夺他们的生产成果, 生产和投资的积极性将受到伤害。

三、我国借鉴美国土地征收公平补偿原则加强制度建设的建议

1. 加强土地征收相关立法, 确立公平补偿原则。

首先, 土地问题关系国计民生, 涉及到公民的基本权利, 对于该问题应该提升到宪法的高度, 在宪法中规定公正补偿原则。其次, 针对我国目前对于土地征收问题规定较为零散, 造成实践中做法不统一、不科学、不合理的现象, 笔者认为全国人大应该逐步酝酿制定一部《土地征收法》, 在其中明确土地征收补偿的公平市场价格标准, 并对征收主体的权限, 征收补偿的范围、方式、程序、被征收人受到损害的救济做出详细规定。

2. 加强立法机关在土地征收补偿中的作用。

在西方国家, 征收决定和补偿方案往往是议会决定的。而在我国, 立法机关在具体的征收项目上几乎是无所作为的, 导致行政机关过于自主。笔者认为, 可以由地方人大和常委会行使土地征收和补偿方案的批准权, 进行事前把关。一方面, 由外部力量进行约束, 可以有效避免行政机关既当运动员又当裁判员, 另一方面, 土地征收问题属于本行政区域内的重大政治经济问题, 由地方人大和常委会批准土地征收补偿问题符合其法定权限。

3. 健全土地征收补偿的司法救济。

目前在我国, 土地征收案件被定义为行政诉讼, 而行政诉讼以具体行政行为受案范围, 排除了对土地征收决定和补偿方案等的诉讼。对此, 有学者指出, 不能单纯地将各种土地征收补偿纠纷在性质上不加区分的全部归入行政诉讼或民事诉讼, 而应该考虑补偿争议的具体性质加以区别。对于由于补偿方式、金额、范围的争议和补偿费的归属争议应纳入民事诉讼的主管范围。而对于农民的听证权等等程序权利被侵犯时引发的争议则应交由行政诉讼来解决。笔者认同这种观点, 这样很多土地征收补偿案件就能获得司法救济。

4. 建立被征收人与行政机关的协商制度。

我国的《土地管理法》48条规定征地补偿方案确定后, 相关地方政府只需进行公告并听取被征地集体组织和农民的意见即可, 并未规定不听取意见, 或意见未被采纳有什么相应的救济或程序约束机制, 使得该条文在实践中并无多大的现实意义。而在美国, 强制性征收是从向法院提起征收诉讼开始的, 在此之前是由政府对不动产评估提出书面报价, 与被征收人进行谈判购买。只要被征收人有异议, 法院就要介入, 使得协商程序有了保障和存在的意义。笔者认为, 我国也应该将所谓的听取意见的规定改成更具平等性质的协商程序, 协商不成的, 由司法机关介入, 由其判定征收行为的是非曲直, 做出对双方都具有约束力的判决, 不服的一方还可上诉。

5. 建立土地价值评估制度。

在我国, 由于不存在自由市场交易的情形, 在引入公平补偿原则时, 如何确定公平市场价值便成了一个比较棘手的问题。当务之急就是尽快建立符合市场经济规律的农村土地价格评估体系, 实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对农村土地进行估价的制度, 得出初始地价后再交由主管部门参考土地市场的一般交易价格并综合考量当地社会经济发展状况等因素形成土地的拟定价格, 然后通过举行听证会的方式, 在此基础上通过协商方式得出最终的土地价格。

6. 解决土地财政问题, 确保公正补偿原则的实施。

目前在我国, 土地财政问题日益严峻。1994年分税制改革后, 地方政府越来越靠土地经营城市。10年来, 各地土地出让金收入增长迅速。如果这一问题不解决, 尽管我们对土地征收采用公平补偿原则提高补偿标准, 这部分成本还是会被政府转嫁给社会, 导致房价高涨。因此, 要将公平补偿进行到底, 必须解决土地财政问题。首先, 以公共财政体制为目标, 改革财政分税制。其次, 推动土地市场化, 打破土地制度二元结构。再次, 适度发展土地金融市场, 防范财政金融风险。最后, 以民生环保为标准, 重构政绩考核体制。

四、结语

土地是关系国计民生的重大问题。我国现行的土地征收补偿制度存在着诸如行政机关“一人当家”、标准过低、范围较窄、方式单一等问题。为此, 笔者提出要借鉴美国土地征收补偿的公正补偿原则。在此原则的指导下, 加强土地征收相关立法, 加强立法机关在土地征收补偿中的作用, 健全土地征收补偿的司法救济, 建立被征收人与行政机关的协商制度和土地价值评估制度。同时, 为了保证提高土地征收补偿标准的效果, 必须从根本上改正我国目前广泛存在的土地财政的现状。土地财政问题由来已久, 影响重大, 具有极其深刻的社会、历史、制度根源, 面临许多深刻的理论和实践问题, 未来值得我们深入研究, 相关制度的改革宜从缓慢行。

参考文献

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[7].易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决.经济师, 2009年第5期。7.易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决.经济师, 2009年第5期。

补偿公平 篇2

一、公平补偿标准的中美比较

在土地征收过程中对土地所有人进行公平补偿 (Just Compensation) 是美国宪法第五修正案确定的基本原则。美国宪法第五修正案规定:“没有经过公平补偿, 私人财产不能被征收用于公共用途 (nor shall private property be taken for public use, without just compensation) ”, 该条款事实上解决了之前联邦和州政府在征收私人土地用于道路等公共设施建设中没有合理补偿的问题, [5]阐明了政府征收 (Eminent Domain) 必须满足的两个条件:公共用途 (Public Use) 和公平补偿 (Just Compensation) 。

1.美国土地征收中的公平补偿

关于公平补偿的定义, 法官Brewer在Monongahela Navigation Co. v. United States (1893) 案中表述为“公平补偿就是补偿的金额正好等于 (Full and Perfect Equivalent) 被征收财产的价值”, 同时还特别强调, 该补偿是“针对财产本身, 而不是针对财产的所有人 (For the Property, and Not to the Owner) ”, 自此确立了美国土地征收中采用客观市场价值进行补偿的原则。

在Olson v. United States案中, 最高法院进一步明确了公平市场价值 (Fair Market Value) 是作为计算公平补偿的主要依据。所谓公平市场价值是指在双方都完全掌握目标财产全部信息, 且没有任何外界因素强迫交易的情况下, 买卖双方自愿交易形成的交易价格。在确定公平市场价值时要考虑以下因素对土地交易价格的不利影响, 还原真实的土地市场价值:一是包括土地现有用途和可能的最佳用途等在内的各种用途;二是土地的用途 (Zoning Restriction) 限制或其它限制措施, 以及改变这种限制的可能性;三是合理充足的交易时间。

2.国有土地上房屋征收的公平补偿

2011年新颁布的《国有土地上房屋征收补偿条例》首次明确了城市房屋的征收补偿原则为“公平补偿”, 并且规定了公平补偿的标准为“对被征收房屋价值的补偿, 不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。在《国有土地上房屋征收与评估办法》中定义房屋的市场价值是:“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下, 由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额, 但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”

从对公平市场价值的定义上看, 中美两国已经十分接近, 都强调排除外界偶然因素对市场价值的影响, 从而得到被征收财产完全、真实的市场价值。

二、集体土地征收的公平补偿标准

实务中之所以出现土地增值收益如何分配的问题, 实质上是理论界对农民土地权益的认识仍然存在争议。农民对土地到底拥有什么样的权益, 立法和实践存在着很大的差别。理论上, 农村的土地归集体所有, 但实践中, 由于缺乏集体土地所有权流转的相关法律规定, 再加上农村承包经营权对集体所有权的约束, 以至于有的学者提出可以淡化集体土地所有权, 强调集体土地使用权, 甚至提出将集体土地全部国有化, 农民只有“永包权”的主张。[6]正是根源于实践中这种忽视集体土地所有权的思想, 才使得部分地方政府漠视农民的土地权益, 肆意低价掠夺农民的土地, 也使得现行的土地征收标准明明有失公平却迟迟得不到修订。

1.美国土地征收中的最佳用途原则

美国评估价值基金会 (Appraisal Foundation) 制定的USPAP2002 (the Uniform Standards of Professional Appraisal Practice 2002) 标准中定义财产的最佳用途 (Highest and Best Use) 方式为“法律上、物理上、财务上均具有合理的可能性的, 能够产生最高价值的用途 (The reasonably probable and legal use of property that is physically possible, appropriately supported, and financially feasible, and that results in the highest value) ”。[7]在评估土地的市场价值时, 除了现有用途外, 还要考虑能够在可预期的时间内给土地所有者带来更大收益的可能的其它合法用途。土地可能的最佳用途应该满足以下四个条件:[8]

(1) 该土地用途是合法的 (Legally Allowable) 。

实务中, 评估专家或法院会审查目标土地的各种可能的合法用途, 只要存在合理的变更可能性 (通常50%以上) , 就可以认为该用途变更是符合法律规定的。

(2) 该土地用途在物理或地理上是可以实现的 (Physically Possible) 。

涉及的土地在大小、形状、位置以及附属设施等方面都应当具备该用途必须的物理或地理条件。比如现有的一块农用地, 如果其附近土地已经用于住宅, 相关的基础设施已经建设完成, 则该地就具备了转变为住宅用地的客观条件。

(3) 该土地用途在财务上是可行的 (Financial Feasibility) 。

土地在该用途下应当具有进一步开发的价值, 即扣除拆迁费用和开发成本后, 改变该土地的用途仍然能够实现更高的经济价值。

(4) 该土地用途实现的是最高的市场价值 (Maximally Productive Use) 。

如果一块土地既可以用于农业种植, 也可以用于工业生产, 或者用于商业开发, 那么扣除掉进一步的开发成本后, 产生最大利润的用途便是该土地最佳的用途。

值得注意的, 土地的最佳用途有可能是现有用途, 或者是以前曾经出现的用途, 也有可能是将来的可能用途, 评估专家和法院在确认最佳用途时重点关注的是该土地被用于该最佳用途的可能性。

2.现行征地补偿标准的实质

现行《土地管理法》规定的征地补偿标准是基于被征土地前三年的平均产值, 其中征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍, 而安置补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍, 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍, 并规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

该补偿标准被认为严重侵害了农民的土地权益, 实践中的补偿通常都超过了按照该标准计算出来的补偿金额, 故被征地农民即使觉得补偿偏低, 也无法通过诉讼的方式获得救济。甚至有的律师建议当事人只能利用征地程序上的瑕疵来迫使地方政府提高补偿金额, 而不能直接去法院起诉补偿标准偏低, 这也是现实中地方政府在补偿方面总是显得理直气壮的原因。

该标准实质是土地现有用途下, 根据土地的年收益计算出的土地现有价值。在没有成熟交易市场能提供对比价格数据的情况下, 要确认被征收财产的现有价值可以通过成本法、收益法和重置法进行测算。现行标准就是按照收益法计算的土地现有的价值, 即土地的资本化现值=土地的年净收入/资本化率, 如果不考虑地方政府确定平均年产值方面的误差, 以及农产品价格飞涨的因素, 该标准事实上反映了土地的资本化现值。[9]

有专家采用收益法, 选择美国十年国债利率作为资本化率, 以农用地的市场年租金作为年净收入计算了伊利诺斯州从1986年到2010年的农用地资本化现值 (Capitalized Value) , 并与市场交易价格进行对比, 得出的结论是二者基本吻合, 通常情况下农用地的资本化现值只比市场价格低5%左右, 并且2010年的农用地资本化现值还高于市场价格。[10]利用同样的公式计算我国土地的资本现值, 以财政部2011年第二十四期记账式附息十年期国债的3.57%利率为资本化率, 可以得出土地的资本化现值应当是土地年租金的28倍, 而现行征地补偿的一般标准是年产值的十六倍, 最高可达土地年产值的三十倍, 故现行的标准事实上能够反映集体土地作为耕地使用时在成熟流通市场上的市场价值。现行补偿标准之所以广受指责, 根本的原因不是损害了农民的现实耕种利益, 甚至将来耕种利益, 而是将农民的土地权益限制在农业用途, 否定了其在征收时点的最佳用途, 使得集体土地所有权变成了集体土地承包经营权。

3.基于市场价值的集体土地征收公平补偿

集体土地征收补偿标准缺乏法律的界定, 理论界通常用“合理补偿”、“适当补偿”等概念来表述。既然国有土地上房屋的征收已经界定为“公平补偿”, 故没有任何理由将集体土地的征收补偿排除在市场价值标准之外。至于公平补偿的定义和标准, 由于没有集体土地所有权流转市场, 无法完全照搬国有土地上房屋征收的补偿标准, 但仍可以正视土地的用途限制导致土地市场价值降低的事实, 建立一套基于现行法律框架, 体现被征收土地市场价值的公平补偿标准。

土地的市场价值不能单纯理解为现有用途下土地的价值, 而是应当借鉴美国法院在征地补偿过程中确立的最佳用途原则, 排除土地区域限制对市场价值的影响, 使得集体土地的补偿真正体现其市场价值。如果该土地在征地前后的最佳用途都是农业用地, 则不存在改变土地用途的问题, 比如在偏远地区征地后用于水利建设、道路建设等情形。如果征地后用途变为工业、商业或住宅用地, 土地的最佳用途就可能发生变化。由于国有土地的用途受到城市规划的严格限制, 土地征收后的规划用途往往就是该土地在征收时或其后合理时间内的最佳用途。

出于对农村稳定的考虑, 地方政府大都采取“征地补偿+安置补偿+社会保障”的补偿模式, 强迫失地农民参加社会保障体系。这种补偿模式表面上一次性的征地补偿费用低, 而隐性的社会成本却很高, 事实上让社会公众分担了征地的长期成本, 而征地时的地方政府官员则获得了直接的行政利益。与此同时, 否定了农民自主选择的权利, 模糊了权责之间的界限, 不利于政府职能的转变。土地承包经营的经验表明, 没有任何“父母官”能够比赋予农民自决权更能保护其合法权益。

集体土地公平补偿应当按照市场价值确定补偿标准, 然后政府通过征收土地增值税、所得税、社会保障税以及公共设施配套费等形式进行税收调节, 同时提供收费的就业培训、就业指导等公共服务, 以做减法的形式让被征收人在实现其土地市场价值的同时承担相应的社会成本。

三、基于土地增值税框架的征地补偿模式

1.现行的土地增值税框架

现行的土地增值税主要针对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物时所产生的价格增值量征收的税种。计算土地增值税的公式为:应纳土地增值税=增值额×税率, 其主要有以下特征:

(1) 以土地的增值额为计税依据。土地的“增值额”为纳税人转让房地产所取得的收入减除扣除项目金额后的余额。

其中纳税人转让房地产所取得的收入, 扣除项目包括:取得土地使用权所支付的金额;开发土地的成本、费用;新建房及配套设施的成本、费用, 或者旧房及建筑物的评估价格;与转让房地产有关的税金;财政部规定的其他扣除项目。

由于增值额中扣除了取得土地的成本和建设开发房地产的费用, 实质上就是针对土地增值收益部分的征税, 实现了国家对土地增值收益的分享。

(2) 采用了超率累进税率。超率累进税率是把征税对象数额的相对量划分为若干级距, 分别规定相应的税率, 在征税对象比率增加, 需要提高一级税率时, 仅对增加的部分按规定的等级税率计征。采用超率累进税率能够很好地实现税收对居民收入的调解功能。

现行土地增值税实行四级超率累进税率, 按照增值额超过扣除项目的比例, 税率分别为30%、40%、50%、60%。

2.基于土地增值税框架的征地补偿模式

(1) 以同区域同类型土地的平均“生地价”作为公平补偿的依据。

公平补偿的标准原则上应当是土地的市场评估价值, 但由于计算土地从农用地转变到国有建设用地的成本十分复杂, 并且一块地的最终市场成交价会受到政府土地出让方式、后期配套建设等因素的影响, 故可以选择各地的同区域同类型的平均“生地价”作为土地的市场评估价。所谓“生地”, 指已完成土地使用批准手续 (包括土地使用权出让手续) 可用于建筑的土地, 该建筑用地无基础设施, 或者有部分基础设施, 但尚不具备完全的“三通” (通路、通水和通电) 条件, 同时地上地下待拆除的房屋、构筑物尚未拆迁。“生地”价格体现了土地的区域价值和规划用途价值, 反映了被征土地用途变更后的初始价值。征收后用于公共基础建设的土地应当比照其相邻土地的非公共基础建设的用途计算其最高市场价值。

(2) 政府征收土地增值税。

虽然现行的土地增值税仅用于国有土地使用权转让, 但其确定的增值共享的原则和比例同样可适用于集体土地所有权转让。计算增值额时, 以征地后的市场评估价作为收入, 以征地前的评估价值作为土地的成本。

土地增值额=征地后的市场评估价-征地前的评估价值

其中, 征地后的市场评估价=同区域同类型土地的平均“生地价”, 征地前的评估价值=最佳农业用途下的土地资本化现值。

税率仍然采取超率累进税率, 但由于土地由农业用途转化为城市建设用地后增值幅度很大, 可以适当加大高增益部分的征税比例。

(3) 征地补偿费的分配。

现行的征地补偿规定中, 将土地补偿费归于集体所有, 而土地的承包经营人只能获得安置补偿和一些青苗损失。采用市场化价值基础上的公平补偿后, 由于土地承包人在可预见的时间内是独享土地被征收前的全部收益的, 故其应当获得相当于土地资本化现值的补偿。而土地的增值收益由于来源于土地所有权, 应当由集体所有。

土地承包人获得相当于现有用途下土地市场价值的补偿款后, 等于一次性获得了该土地的耕种价值, 不再享有其它土地的承包经营权益。如果失地农民愿意转为城市居民, 可以用集体所有的土地增值收益为其缴纳相应的社会保障费用。身份转变后, 该农民仍然享有集体剩余土地增值收益的权益, 但不得继承, 其子女也不再是集体经济组织成员。

集体享有的土地增值收益除了用于失地农民的社保安置或公共设施建设, 剩余部分应当全部进行分配, 不能以发展集体经济的名义截留土地补偿款。围绕着土地补偿款的争议表明, 以发展集体经济为名截留征地补偿款已经成为了农村干部腐败的根源。[11]农村集体经济的发展要靠农民个人的集资合作, 自下而上地形成, 而不能由集体强行进行组织。将土地补偿款用于发展集体经济是与土地承包经营理念背道而驰的, 不利于农村的和谐稳定。

3.可行性分析

政府通过税收的形式分享土地的增值收益, 比通过降低补偿价格, 直接剥夺农民的土地权益更符合法治的精神。基于土地增值税框架的土地征收补偿模式, 事实上是还原了现行法律体系 (《土地管理法》除外) 下应然的补偿路径, 具有合法性、合理性和可行性。

(1) 在现行法律框架内实现了集体土地所有权。

现行的补偿标准中将土地的补偿款归为集体所有, 而失地农民只获得一定的安置补偿, 事实上是把应当属于土地承包经营权收益的未来耕作收益当作了土地所有权收益, 实质上是否定了集体的土地所有权, 将其变成了集体土地承包经营权。如何保障集体土地所有权, 真正实现“同地同权”?不同于有些专家提出的建立集体土地所有权流转市场, 让集体经济组织直接参与建设用地流转的激进式的改革建议, [12]基于税收分享的征收补偿模式既能避免对现行土地利用方式进行大的变革, 防止集体土地的非理性流转, 又能将征地补偿与土地的市场价值结合起来, 保障集体土地所有权在征收过程中的合法收益。

同时, 将征地补偿同土地的市场价值相结合还能规范地方政府的征地行为。由于征地的补偿标准不能低于该土地的市场评估价值, 限制了地方政府低价转让土地的行为, 并且征地补偿标准会随周围的地价不断提高, 这样能促使地方政府提前做好征地规划, 减少“城中村”的出现。

(2) 兼顾了国家、集体、个人三者的利益。

国家通过税收分享了土地的增值收益, 集体获得了基于所有权的收益, 而土地承包人也获得了全部的土地承包经营权补偿, 兼顾了三者的合法权益, 既符合物权法精神, 又能贴近部分城市的征地补偿实际, 很好地反映各方主体的实际诉求。

以下是以成都市国土资源局征收土地补偿安置方案公告[2012]第3号公布的补偿标准为例, 初略估算基于土地增值税的补偿模式下土地征收的补偿和分配情况 (该土地公布的平均年产值为3065元/亩) 。

①现方案确定的补偿金额:

补偿总额=土地补偿费+安置费=3065×10+3065×6=4.91万元

②基于增值税的补偿模式下的补偿金额:

以十年期国债利率为资本化率, 则

每亩土地的资本化现值=3065/3.57%=8.58万元 (忽略了土地产值和土地净收入的差别, 由于平均产值本身不代表土地最佳的农业用途, 且由于中国土地的稀缺性较美国更甚, 资本化率应较国债利率低, 故该估计可以反映土地的资本化现值)

该区域2011年住宅地基准地价=177万元/亩, 则

土地平均市场价值=基准地价-征地成本=177万元-8.58万元=168.42万元 (估算时不考虑相关开发成本)

土地增值税=168.42×60%-8.58×35%=98万元

营业税及附加=168.42×5.5%=9.3万元

所得税= (168.42-98-9.3-8.58) ×20%=10.5万元

故该集体土地征收实际获得的补偿总额=168.42-98-9.3-10.5=50.62万元/亩

其中土地承包经营权人可从中获得的补偿为:8.6万元/亩

比较两种模式下的补偿金额可以发现, 基于土地增值税的征地补偿标准比现行标准提高了大概十倍左右, 符合当下的补偿实际和公众对“《土地管理法》修改后会提高十倍补偿金额”的预期, 具备较高的可行性。

四、结论

本文的研究是建立在现行法律和税收框架内的一种合理应然的补偿模式, 为提高集体土地的征收补偿标准提供了具体的法律依据。《土地管理法》的修改中无论以何种比例提高征地补偿标准, 如果不能将其与征地后的土地市场价值相结合, 就不能在理论上和实践中建立一种长效的征地补偿模式, 也就不能真正保护集体土地所有权。本文的研究还比较粗略, 期望能为集体土地的征收补偿改革提供可行的思路。

摘要：集体土地征收补偿标准偏低已经成为理论和实务界的共识, 改革的方向就是如何建立土地的市场价值补偿机制。本文主要介绍了美国法院在处理土地区域限制时采取的最佳用途估价原则, 分析了现行补偿标准与公平市场价值标准的差异, 构建了一种基于土地增值税框架的征地补偿模式, 实现了现有法律体系内的国家、集体和个人的利益共享, 从而确保了集体土地所有权的真正实现。

补偿公平 篇3

1 体育院校教育公平与效率的概念特点与关系

1.1 对教育公平与效率的界定

教育公平与效率是基于教育成本的分担机制, 对于体育院校来说, 公平是指来自不同地方的学生有权利接受同样的教育条件, 包括有形的教育资源、知识等的平均分配;体育院校教育的效率是按照某种制度来确定什么人能够接受体育院校教育, 什么人不能够接受, 使教育能够培养更多优秀的人才, 造福社会, 回馈社会。

1.2 体育院校教育公平与效率的关系

大学教育由原来的“两包”变为现在的“两自”, 原先国家单一承担的高等教育成本投入机制得到了转变。体育院校教育也同其他教育一样, 学生本人及其家庭开始支付部分高等教育费用。在教育上没有绝对的公平, 每个学生接受教育的机会平等, 但在体育院校教育上, 在道德意义上尽量做公平是每个院校树立教育理念的目标。教育机会的分配若按照学生的学习能力来分, 符合在体育院校的公平与效率机制, 更能实现教育的效率。尽管所有人都希望国家能够延长义务教育年限至高等教育, 但这似乎与我国目前的经济状况相矛盾。很显然, 教育成本问题就成为各体育院校有关部门所要重新考虑的问题, 合理分配教育成本并能够预期收到相应的社会收益, 并且要远远大于教育经费的支出是所要实现的目标。教育的规模、发展与教学质量、资源利用效率及经济效益的实现的提高, 是体育院校教育成本补偿的效率表现。

公平与效率是相辅相成的关系, 效率的提高有利于促进公平的实现;而公平的实现反过来也有助于效率的提高, 教育的公平与效率, 能够给社会带来巨大的经济效益。总之, 在体育院校教育成本补偿方面, 实现公平与效率是最基本的目标。

2 体育院校教育成本构成分析

2.1 教育成本投入决策

体育院校教育成本是指体育院校为社会培养出不同优秀且具有一定水平的学生而投入的成本经费。并且体育管理水平高与低与带来的经济和社会效益成正比关系。例如, 北京2008年奥林匹克运动会顺利举办, 彰显着体育管理水平与经济效益、社会效益的密不可分。可见, 体育院校教育经费的消耗, 在某种程度上用货币形式呈现在体育院校教育行为中投入大量人力、物力、财力。

2.1.1 投资目标的确定

投资目标是对投资所具有的风险与收益状况进行的描述。在体育院校的教育成本投资上, 先确定其活动目标, 在之后的一定时间里能够验证其决策效果。

2.1.2 成本投资程序规范

由于教育成本管理形式复杂, 体育院校内部经济责任制度没有完善和落实, 目前多种教育资源肆意浪费的现象依然存在。体育院校成本投资程序规范应是高校党政部门有关领导负责的, 并推行首问制和服务承诺制。因此, 一切较为重要的决策都必须经过学校党政领导及其他部门的共同协商决定。成本项目由院校基层部门申报, 相应主管部门评审项目, 专家委员会审核, 然后, 项目评议结果呈上院校决策者, 并通过院校领导集体决策确定最终方案。但是院校领导需要遵循程序规范, 不搞“一言堂”, 经过集体详细讨论协商定案和做出决定。

2.1.3 成本投资项目方案优化

成本投资项目方案确定的本质, 实际上是选择备选优化方案的结果。优化方案确立, 主要依托专家委员会提供多种项目方案。专家委员会中成员选举尤为重要, 院校内部应包括提出投资项目申请的基础部门、主管部门相关人员、院校部分智囊人员以及校外部分专家学者等。院校决策者需要专家委员会提出多种可供选择的方案, 并与投资项目方面精通的人士, 论证备选方案的优劣, 最终选择出一个相对较好的方案并实施。

2.2 成本投入与产出

依据经济效益的原则, 效益的最大值是以最小的成本耗费获得最大的收益。就体育院校教育投资决策而言, 合理利用教育资源获得最大的社会经济收益及个人效益。要对投入的有形成本和无形成本进行全面分析才能正确评价取得的效益。体育院校教育总货币成本是指与学生接受教育过程相关的全部货币支出, 包括学生生活成本中书籍等支出以及教学成本。体育院校成本投入主要是指人、财、物的投入, 而学习是一种消费, 学生在接受教育过程中体育院校发生的货币支出。在会计学理论上, 成本投入是对货币的耗费使用, 耗费使用的货币在价值链的功能特性中得以体现。如表1所示。

高等体育院校教育成本包括人力、物力及财力的资金投入, 教学过程中其他资金的消耗, 以及和少量学费资金收回。在体育院校教育教学过程中, 教学基础设施建设、教学环境改善、器材设备的更换及一系列教学活动的开展都需要大量的教育成本投入。学生是教育的对象, 食宿等生活支出是学生在校期间必须缴纳的, 学生接受教育过程中的书籍等费用是需要自身及家庭支出的, 必要的支出, 换来的是知识与技能;学生接受教育过程中的教学成本均由体育院校支出, 但体育院校的这些成本来源包括学生交费和政府拨款。体育院校资金消耗与补偿的统一性, 规定了体育院校教育资金的投入与补偿相互依存, 相互影响, 如此, 学校才能长期的持续发展。

3 建立健全公平与效率的体育院校教育成本补偿机制

3.1 合理的教育成本决策机制

合理的决策制度是建立在决策者的权利上的, 排除一系列来自于外界的干扰, 不但保障决策者的科学有效性和公平对待性, 还要积极主动地调动其他人员的责任心及上进心。目前, 大多数体育院校实行的是党委领导下的校长 (院长) 责任制。要充分发挥党委领导下的校长 (院长) 责任制, 发挥相关学科背景专家学者的智慧, 凝聚决策者的综合能力, 每一个决策团成员都应该清醒地认识到每一个决策决定付诸实施后都应与学校的发展相关, 不但要担负着一定的责任, 还要承担一定的风险。每年终体育院校都要对下一年的投资项目进行申报、评议, 为下一年的教育成本投资项目做出最终决定。

3.2 体育院校教育成本多元补偿机制

3.2.1 完善教育财政拨款制度

逐步完善教育部门预算改革, 可以将教育经费预算单列入教育部门预算体系, 并由教育主管部门统一管理, 调查落实提出预算申请的体育院校的真实情况, 另外, 预算拨款程序中的真实性、公平性和效益性要逐步提高, 从而完善教育财政拨款制度。

3.2.2 建立成本全额补偿制度

我国体育院校目前的经费来源多以财政拨款来保持平稳发展, 尽管政府鼓励通过其他渠道进行经费的筹措, 但运作起来需要各方面的协调发展, 实质上并没有进行真正意义上的市场运行。体育院校教育成本的补偿形式例如政府拨款、企业赞助、学生交费等。据了解, 根据有关规定:高等院校的学费标准具体比例随经济发展状况、所学专业和家庭承受能力来确定, 续费总体起伏不得高于学生平均教育成本比例的25%, 就目前来说, 各高等院校教育成本补偿的主要途径依然是国家财政拨款。但体育院校教育具有特殊性, 特殊专业 (运动训练) 的学生学费是其成本补偿的主要途径。高等体育院校教育是一种较为特殊产业, 学生利用教育资源 (物质产品) , 获得全方位的教育教学过程与服务, 其在体育院校教育活动中所消耗的成本像公司产品一样具有相应的成本, 根据实际情况给予合理的补偿。

3.2.3 强化成本预算管理制度

教育成本预算管理内容包括制定成本预算、预测成本收益、确定目标计划成本。事先控制确定目标成本, 事先控制是编制成本预算, 编制成本预算是预测成本发展趋势, 这样对目标成本执行过程的控制主要是监控并计算目标成本在实际实施过程中的总体差异, 并进行对比分析、监控与反馈, 实现体育院校相关部门的自主管理和控制并实现成本管理的目标。

3.2.4 推行成本核算制度

体育院校成本核算目前多以获取最大的社会效益为主要目标, 对教育成本核算不够重视, 尤其较少考虑投入无形成本的经济效益与回报价值。教育成本核算有利于提高资金的使用效益, 加强资金的管理, 加上适度调配资金来源形式和支出方式, 在一定程度上缓解当前体育院校成本资金收支差距。另外, 合理计算教育成本的约值, 并能够效保障那些关乎到高等体育院校教育事业发展的成本支出, 减少学校不必要的日常开支和资源浪费, 努力做到教育经费支出管理机制的规范化, 例如合理确认成本计算范围及计量参数。根据体育院校资金运行规律其成本包括为组织和管理教育教学活动而发生的一切支出。从教育资源性质来看, 可将教育成本分为三类, 第一类为资本性成本, 第二类为资源性成本, 三为经常性成本。对于资本性成本的计量, 建议采用年限法来核算;第二类资源性成本可以以教学资源使用年限进行推算;教师劳务经费及教学正常开支可以一一核算并及时得到补偿。

3.3 建立体育院校教育政策与法规支持机制

在一定程度上的国家相关法律、法规制定, 规范了我国高等院校财务管理体制及核算体系, 这些规定为体育院校进行教育成本投入核算提供了理论依据。这些较早的法律法规政策在一定程度上明确、规范了教育经费的投入、使用和监督, 但由于近些年市场经济发展的突飞猛进, 针对以上这些法律法规, 建议国家有关部门应进行相关的改动, 制定出更加完善的政策, 从而对体育院校教育经费的分配提供有力支持, 在一定程度保障体育院校教育成本补偿政策的实施。

3.4 体育院校教育成本评价机制

体育院校教育成本评价机制是指节约和控制成本的责任和权利交给体育院校教育责任部门, 做到责、权、利相统一。坚持定性与定量相结合的原则, 针对不同的成本投入方案制定不同的评价指标, 也要对整个方案实施过程中的各项步骤制定全面的评价指标。根据数据而定, 并要对每个指标进行量化, 对不便于量化的, 也要按优劣情况定性, 最后结合对所有指标给出的评定结果进行综合分析评分。对责任人进行考核, 划清责任, 恰当引进激励机制。完善与科学的成本评价机制能够分析评价体育院校教育成本分配的合理性和科学性, 全方位审视教育支出所带来的社会效益, 科学的方法总结管理上的缺陷, 查漏补缺, 为提高财务管理水平提供更多的参考依据。

参考文献

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[6]陈洁, 王改芝, 张丹荠.远程高等教育成本效益实证分析[J].继续教育研究, 2010 (2) :99-101.

补偿公平 篇4

部门法是根据一定标准和原则划定的调整同一类社会关系的法律规范的总称。由于社会关系复杂交错、彼此联系,因此法律部门之间往往很难截然分开。不同的部门法组成一国的法律体系,美国除《初等与中等教育法》以外,与教育公平相关的法律体系大致可以分为反性别歧视法、残障人教育公平法、教育类别平等法等。最初的种族、民族、国籍、性别与年龄歧视法主要用来消除公众生活中的障碍,而后来禁止歧视的法律细则主要是为了纠正社会非正义现象,表现出人们对公平孜孜不倦的追求。法律禁止人们考虑差异,不同群体之间的差异正如罗尔斯正义论中的“无知之幕”一样,在现实生活中必须被忽略掉。[2]

一、女性教育公平:从消极反对歧视走向积极保护

1972年,美国参议员伯奇·巴哈(Birch Bayh)提议消除教育中的女性歧视现象,其建议促成了民权法教育条目修正案的第9条(TitleⅨof the Education Amendment of 1972),即“美国任何公民都不能因为性别在联邦政府资助的教育项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”,[3]从法律制度上正式宣告了教育歧视女性时代的结束。不过教育条目修正案的表述相当宽泛,反歧视条款只是在理论层面解决了女性教育平等的制度问题,实践中还需要太多的法律支持与政策制定,而且其没有考虑女性自身差异,仅仅笼统地认为不能有性别歧视,男性与女性的差异被抹杀了,可称之为消极的反性别歧视制度。

随着民权法教育修正案的颁布,1974年,美国颁布《女性教育公平法》(Women's Educational Equity Act),并将其作为《初等与中等教育法》的一部分,与《教育机会平等法》(Equal Education Opportunities Act)配合适用。同年,美国健康、教育与福利部(Department of Health,Education and Welfare)制定了首例反性别歧视规章。根据女性教育公平法,政府在教育办公室(Office of Education)内设立国家女性教育项目咨询委员会(National Advisory Council on Women's Education Programs),负责为性别公平事务、资金分配与拨付、项目开发评价标准提供建议。《女性教育公平法》的颁布标志着美国女性教育公平政策从消极反对歧视走向积极保护权利。1978年,美国重新修订《女性教育公平法》,并将其作为《初等与中等教育法》第三部分第9条的内容,1984年,美国再次修订《女性教育公平法》。首先,加大法律适用范围,为遭受多重歧视的女性提供公平教育;其次,特别考虑基于地理分布的申请者所提出的建议;最后,强调资助所有层次的教育,包括学前教育、初等与中等教育、高等教育以及成人教育等。

根据女性教育公平法的要求,美国教育部先后在1980年与1989年制定部门规章,设计女性教育公平的优先资助计划,对比两次规章,可以发现1980年优先资助计划比较关注女性教育公平的典型项目;而1989年则比较关注典型项目的开发与拓展,提高女性(包括受到多重歧视的女性)参与项目的机会,而且也更倾向将女性教育公平的关注点集中于更加具体的课程领域,如数学、职业教育等。[4]性别教育公平从制度走向课程,体现出对公平本身的步步接近。大洋彼岸的英国甚至为了降低过高的少女怀孕率,改善女性教育公平状况,而颁布并实施了“性与恋爱”教育国家标准。[5]

二、残障人教育公平:从形式公平走向实质公平

1973年,美国颁布《康复法》(Rehabilitation Act of 1973),禁止联邦政府资助的州或者地方政府的项目以及活动中的任何形式的残障人歧视。教育领域中,法案规定“任何合格的残障公民都不能因为残障在联邦政府资助的项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”,由教育部民权办公室具体负责实施该法案。基础教育法律实务中,当且仅当独立的基础设施、课程等对于为残障人提供平等的教育机会非常必要,而且相应的设施与服务与其他设施与服务相比基本相似时,残障学生才可以被分派入特殊学校。康复法并没有考虑到残障人独特的生理与心理条件,而主张对其在教育中一视同仁,从形式上宣告了残障学生的公平受教育权利。

《美国残障法》(Americans with Disabilities Act)是美国总统乔治·布什于1990年7月26日签署通过的一项民权法,是残障人士的“权利法案”,包括就业、公共便利设施、州与地方政府服务以及电讯(如,媒体与广告中残障人的形象等)四个部分,其中第二部分为公立学校的残障学生提供保护,即“任何合格的残障公民都不能因为残障在公共机构的项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”。法律实务中,学校不能因为学生残障而限制其参与项目及活动,或者拒绝其接受某种服务以及享有某种优惠。《美国残障法》与《残障人教育法》相比,适用范围更加宽泛,不仅适用于公共教育中的残障学生,而且适用于所有使用公共设施的残障人。美国残障法也拓展了《康复法》504条款的适用范围,州与地方政府的服务、项目或者活动,无论是否受到联邦资助,都适用《美国残障法》。

1975年,美国颁布《全体残疾儿童教育法》(Education for All Handicapped Children Act),并于1997年做了实质性修订,更名为《残障人教育法》(Individuals with Disabilities Education Act),是联邦政府保护残障人受教育权利的重要法案与制度依据。按照残障人教育法规定,学校为得到联邦相应资助,必须达到残障学生的最低要求。残障人教育法保证“免费、合适的公立教育”,包括特殊教育以及满足残障学生独特需要的相关服务等;确保残障学生及其家长或者监护人的权利(公平对待、合理提供特殊教育与相关服务等)实现;评估与保证州或者地方政府特殊教育的有效性;利用联邦资金帮助州与地方政府为所有残障学生提供公平教育机会等。

残障人教育公平相关法律不仅提出联邦和各州政府负有责任保证所有儿童接受教育,而且为残障儿童提供课堂之外的各种服务,使特殊教育做到学校、社会、家庭一体化,同时大力推进回归主流教育、个别教育以及早期教育等,体现出教育中的零拒绝政策。残障儿童的受教育状况由于残障人教育法而获得根本改善,残障人教育由形式平等走向实质公平。

三、教育类别中的公平:从权利平等走向差别对待

《职业教育法》颁布于1968年,后在1988年进行大幅度修订,也就是现在的《卡尔·帕金斯职业教育法》(Carl D.Perkins Vocation and Applied Technology),主要适用于中等与中等后职业教育。法案保护残障人、经济困难学生、单亲家庭学生、女性以及英语不熟练学生等特殊群体的职业教育权利。受到法案资助的职业教育机构必须为特殊群体提供平等教育机会,而且必须保证特殊群体学生能够真正地拥有并利用职业教育机会,以及在教育中不会受到任何身份歧视。除此之外,受到资助的职业教育机构应该为特殊群体制定明确的教育策略,提供可以让其进一步学习与就业的培养计划,鉴别其在职业教育中的各种障碍并找出解决办法等。州与地方政府的职业教育计划、项目设计与评估必须满足四条质量与公平准则:其一,通过连贯的课程整合职业与学术教育,学生在职业教育获得扎实的基本学术知识,例如数学、阅读、写作、科学、社会研究方面的知识等;其二,让学生理解与经历将要从事职业的所有方面,包括计划、管理、资金、生产技能、技术原理、劳动力、社区、健康与安全、环境问题等;其三,确保每个学生都能达到较高的技术与学术标准;其四,借助平等教育机会、非歧视性政策、个人化服务、公平评估等方式,保证特殊群体学生参与并在职业教育中获得成功。[6]

双语教育第一部法律颁布于1968年,称为《双语教育法》(Bilingual Education Act of 1968),并成为1965年《初等与中等教育法》第7条的修正案,后在1994年《改进美国学校法》(Improving America's Schools Act of 1994)中加以重新认可,而且修订了部分内容。修订后的双语教育法包括双语教育、语言提高以及语言获得等内容,确保英语水平有限的学生获得公平的教育机会。初等与中等教育法第七条规定,学区与州政府教育机关应该为英语水平有限的学生提供双语教育,一方面提高其英语水平,另一方面促使其在课程学习领域取得更大进步;修订后的法案增加语言提高与语言获得的内容,强化资助项目拨款的综合方式;简化并解除项目限制以提高灵活性;加强州政府行政领导作用;改善研究与评估;强调专业发展等;语言提高部分主要关注对地方学区有特别重要意义的综合项目,修订案试图结束非系统化的双语教育,代之以任意拨款与授权来保证双语教育与正规教育的衔接,任意授权项目主要包括开发与实施授权、综合学校授权、系统实施授权等。

职业教育法与双语教育法不仅仅体现教育权利的平等,而且也表现出对处境不利地位学生、语言不利地位学生的差别对待,在差别对待的前提下,追求实质公平。此外,美国于1975年颁布《反年龄歧视法》(Age Discrimination Act of 1975),禁止联邦经费资助的项目与活动中的一切形式的年龄歧视。反年龄歧视法规定,“美国任何公民都不能因为年龄在联邦政府资助的项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”。法律允许联邦资助的项目与活动的例外情况,如果年龄对于项目、活动的正常行进或者法定目标的获得存在直接影响或者重大关系,联邦资金接受者可以利用“年龄歧视”或者年龄之外的其他合理原因;如果某种项目或活动对老年人或儿童特别有益,则有必要使用“年龄歧视”。为实施反年龄歧视法,联邦教育部制定了反年龄歧视部门规章,适用于一切受到联邦资助的教育项目与活动。

四、特殊群体教育公平政策:从普适走向补偿

反歧视法律仅仅是教育公平制度中的较小组成部分,现实中只有相当少的人受益于反歧视政策,而且受益者往往是受惠群体中地位相当高的人。部分原因在于教育不公平不只存在于受惠群体中;部分原因在于未受惠群体的大部分人根本没有维权意识,因为法律往往遵循不告不理的原则,所以法律对其而言形同虚设。不过,反歧视法律在教育公平中的制度象征意义似乎大于实际作用,其至少表明社会对相关群体教育的重视以及让他(她)们获得公平教育的尝试,从而有助于形成教育公平的社会氛围。

由于独特的社会背景,美国教育公平发展中展现出复杂的、独特的、不断演化的法律,结果越来越多的人认识到,解决教育不公平问题,需要采取系统的政策,其可能包括对社会不公正待遇的教育补偿、在教育中的特殊帮助(如反歧视行动等)、各种形式的补充性教育服务等。与教育公平相关的法律,看起来目标不同,要求也不同,有的保证公平待遇、有的积极提供帮助、还有的促进阶层融合,但每种目标与要求都折射出繁杂而矛盾的教育公平发展的现实问题,其长远目标都是为了让教育更为公平。实际上,促进教育公平的法律可以分为两类模式,一类模式可称之为随机性模式,即教育机会是许多可能性的后果;另一类模式可称之为累积性模式,即后天的机会能够弥补以往的缺憾。[7]7]前类模式的法律透射出预防理念,后类模式的法律透射出补偿理念。

法治社会下法律本身的权威性、执行性、稳定性,使其成为教育公平政策的出发点与归宿。无独有偶,同属普通法系的英国,解决教育公平问题的政策,首当其冲的便是数目繁多的各种法律法规。[[8]美国民众对法律保有强烈的敬畏感,法律被认为是政府治理的最权威手段,公民与利益团体遭受教育不公平时,往往诉诸法院,期望司法干预政策,从而得到公平教育。

处境不利地位学生得到的补偿性教育权利不是不公正的特权,也不是不公正的歧视形式,而是对不公正造成的劣势的补救,因此符合公平。补偿与预防存在明显差别,补偿往往针对具体个人或群体,认为如果没有遭受歧视,其就会获得相应机会,取得某种成就;预防则针对普遍个人或群体,认为应该均衡地分配公共资源,[9]美国教育公平相关法律中的预防与补偿理念兼而有之。补偿性教育制度至少在两个方面为教育公平发展界定条件,其一,公平有时并不适用无差别待遇规则,相反,无差别待遇规则可能导致某些群体处于弱势,公平是对所有人使用同样规则,还是对不同群体使用不同规则,需要在特殊情况下逐例审定,而不是事先设定;其二,法律举证的义务人变更,不再仅仅由处境不利地位学生权利的维护者承担义务,证明其提议的改革不会造成不公正,相反,无差别待遇规则的维护者同样也要承担义务,证明现有制度不会造成处境不利地位学生的教育不公平。

综合分析其他国家教育公平发展中的补偿性制度,可以发现三种制度形成机制:其一,地理性补偿机制,也就是在某个特殊地区实行补偿性政策,补偿成为当地的普遍福利,只要区域确定,没有人排除在外,其取决于地理区位学生背景的同质性;其二,群体特征性补偿机制,也就是根据某种群体特征,而非审查个体特点,确定某类群体的集合,如女性、种族、民族等,针对符合要求的群体,施行补偿性政策;其三,自我报告性补偿机制,这也许是三种机制中最为精巧的机制,其将接受补偿性政策的决定权留给个体,由个体申请是否享受特别对待,从而保证补偿性教育项目的效率与效度。[10]策实践中,补偿性教育至少应该包括两种目标,第一,应该改善教育投资与教育设施质量,这是有效教学和学习的前提条件;第二,应该在大面积施行以前开发出试验性教育模型,以使补偿性教育项目在变化动荡的社会条件下取得令人满意的效果。为达到第一个目标,首先要鉴别出不同类型学校中学生的主要需求,其次要选择合适策略匹配不同学生与学校的要求,最后培训教育领导者与教师采取上述策略;为达到第二个目标,应该实行灵活多样的教育及管理策略。[11]

补偿性教育的实质是区别待遇,其也是大部分国家教育公平发展的政策取向,如中国明确提出保障经济困难家庭、进城务工子女平等接受义务教育,加强教师队伍建设,重点提高农村教师素质。[12]现代国家总是发展与巩固涉及到公共与私人领域的制度与文化,其为人们提供如何生活的多样化选择。但是只有在全社会中普及共同文化与制度,人们正确地选择生活才成为可能。如果政府对处境不利地位学生教育采取不干涉政策,那么类似群体可能无法正常参与社会生活。所以补偿性教育制度成为教育公平发展的应有制度。

摘要：美国除初等与中等教育法外,与教育公平相关的部门法律体系大致可以分为反性别歧视法、残障人教育公平法、教育类别平等法等。女性教育公平从消极反对歧视走向积极保护,残障人教育公平从形式公平走向实质公平,教育类别中的公平从权利平等走向差别对待,部门法的演进说明美国社会对部分特殊教育群体公平教育观的妥协与改进,从中透射出特殊群体教育公平从普适走向补偿的政策取向。差别对待前提下,追求实质公平是法律体现出的教育公平制度保障。

关键词：特殊群体,教育公平,补偿性政策,制度保障,美国

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[11]Fernando Reimers.Unequal Schools,Unequal Chances:The Challenges to Equal Opportunity in the Americas.Cambridge: Harvard University Press,2000.370.