住宅政策

2024-10-05

住宅政策（精选10篇）

住宅政策篇1

根据我国新农村建设的远景发展目标, 建设主管部门正在研究制定农村住宅建设技术政策。推进农村住宅建设健康有序地发展, 需要法律法规的保障、技术质量的保障、组织方法的保障、管理监督的保障, 此外还需要配套政策的保障。配套政策主要涉及加强宅基地管理和加大财政金融扶持力度。本文阐述的是实施配套政策其中之一:加强宅基地管理。

1 加强规划引导

1.1 加强农村住宅建设用地规划

根据新农村建设的需要, 省级国土资源行政管理部门应统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门, 结合新一轮乡 (镇) 土地利用总体规划的修编, 组织编制村庄土地利用规划, 报县级人民政府审批。在县级土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的村庄土地利用规划, 应与城镇规划相衔接, 合理划定农村住宅建设用地范围;在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄, 县级国土资源管理部门应在了解宅基地利用现状和用地需求的基础上, 以乡 (镇) 土地利用总体规划和村庄土地利用规划为原则, 组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测10年计划表 (“两图一表”) , 制定完善宅基地申请审批制度, 公开发布, 指导农村住宅建设按规划、有计划、规范有序地进行。

1.2 科学确定农村居民点用地布局和规模

市、县在新一轮土地利用总体规划修编中, 应按照城乡一体化的要求, 结合城镇规划, 合理确定土地利用总体规划划定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地布局, 严格控制建设用地规模, 防止出现新的“城中村”。对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄, 应结合县域镇村体系规划、新农村发展规划和产业规划, 在乡 (镇) 土地利用总体规划中合理确定保留、调整和重点发展的农村居民点用地, 统筹农村公益事业、基础设施、生活、生态、生产用地需求, 合理确定中心村和新村建设用地规模, 指导农村住宅和村庄建设按规划有序进行。

1.3 改进农村宅基地用地计划管理方式

新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划, 各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标, 切实保障农村住宅建设合理用地需求。

2 严格执行“一户一宅”的法律规定

2.1 严格执行每户村民家庭拥有一处建房宅基地的法律规定

宅基地面积不能超过所在省、自治区、直辖市规定的标准。村民在宅基地上建设住宅, 无论是单层或是多层住宅, 其面积不能超过本地人均住宅面积标准的上 (高) 限 (单层和多层住宅情况有所区别) 。村民将原有住宅出卖、出租或赠与他人之后, 不得再申请新的建房宅基地。

2.2 逐步清理历史遗留的“一户多宅”问题

现阶段建设新房可以实行先行缴纳保证金, 限期将原有宅基地交归集体。坚决防止在农村产生新的“一户多宅”超面积占用宅基地的现象。

2.3 严格执行国家关于农村居民建房人均用地面积标准, 控制户均建房占地面积日益扩大和违法少批多占宅基地建房

3 对“空心村”实施治理

3.1 科学规划, 分类指导

编制并完善乡 (镇) 土地利用总体规划, 在科学规划指导下对“空心村”实施治理, 根据各村的基础和条件以及村民的实际需求, 确立治理模式。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”, 将以城镇规划为中心, 有步骤地实施整体搬迁、逐步形成规模连片发展, 腾出的土地转为新的建设用地;对距城镇较远、经济基础较差的“空心村”, 将引导小村向大村集中, 合理归并自然村, 向条件相对优越的中心村迁移;对不具备合并条件、但可以填实的“空心村”, 加强对闲置农村住宅的拆迁、回收、流转、整合, 对拆迁后的宅基地重新规划, 作为新的预留宅基地, 由村统一收回调剂安排使用。

3.2 加强组织与协调, 有法有序高效推进治理工作

成立“空心村”治理工作的协调机构, 由村镇主要领导负责, 国土、建设、环保、财政等部门共同参与, 制订有效的工作方案, 实施治理工作的全程监督, 依靠民主监督解决“空心村”治理中出现的各类难题。

3.3 创新机制, 广开筹资渠道

按照“谁投资, 谁受益”的原则, 坚持以集体自筹为主, 财政补助为辅, 社会资金参与的多渠道方式筹措“空心村”的治理资金。对村庄进行适度规模整治, 可以由村集体先期投入建设启动资金;也可尝试通过市场化运作, 向企业或个人多渠道筹措, 缓解“空心村”治理资金短缺的难题。

4 盘活存量建设用地

村民新建、改建、扩建住宅要充分利用村内的空闲地、闲置的宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、闲置的宅基地未利用的, 不得新批准占用耕地建设住宅。对“一户多宅”和空置住宅, 各地要制定切实有效的措施, 鼓励村民腾退多余的宅基地。村民凡新建住宅可以试行与村集体签订协议或缴纳保证金等方式, 确保按期拆除旧住宅, 腾退原有的宅基地交归村集体。

5 引导村民适度集中居住

(1) 现阶段推进村民集中居住区的建设应本着因地制宜、量力而行的原则, 在实行分类指导的基础上, 积极探索并稳步推进有利于村民生活的集中居住方式。

(2) 充分尊重村民意愿, 结合当地的经济社会条件建设多层农村住宅, 鼓励适度集中居住, 避免随意撤并原有村庄, 强行收回村民原有的宅基地和拆毁村民住宅。

(3) 建设村民集中居住区的土地供应和使用, 由村集体开发经营或以土地入股等方式统筹公共住宅的规划、建设和管理, 加快土地流转, 实现土地规模化、集约化经营, 让村民和村集体长期分享宅基地节约整理带来的土地增值收益。

6 做好宅基地使用权的登记

(1) 严格甄别不同时间段, 对农村住宅建设年代进行确认, 加快农村宅基地使用权登记, 向每户村民家庭核发《集体土地使用权证》, 切实保障村民作为宅基地使用权人的合法权益。

(2) 通过农村宅基地登记发证工作, 建立农村宅基地信息管理系统, 对权利人、宗地号、宗地面积、坐落、用途等基本地籍要素数据进行全面核查, 确保电子档案的数据真实性、准确性, 以此推进农村宅基地信息化建设和基础管理服务能力。

(3) 做好农村宅基地的变更登记工作, 变更一宗, 登记一宗, 充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理中的作用, 切实保障“一户一宅”法律制度的落实。

7 推进农村宅基地产权制度改革

(1) 全面推进农村产权制度改革, 其中包括对农村宅基地及其房屋进行摸底调查、房屋测绘、审核登记、经过确权向村民发放《农村房屋所有权证》, 明确村民的住宅拥有完全的所有权, 赋予农民住宅财产的合法权益———可以进行住宅产权的流转, 包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等。

(2) 应建立和健全农村住宅的评估、抵押、流转交易的市场机制, 允许每户村民家庭在政策范围内对现有宅基地使用权有偿转让, 允许农村住宅自由处置, 上市交易时收取土地出让金。

8 强化国土资源管理机构和所属职能

(1) 强化乡 (镇) 国土资源管理机构和所属职能, 充分发挥乡 (镇) 国土资源管理所在宅基地管理中的作用。积极探索防范土地违法行为的有效措施, 充分发挥全社会的监督作用。对严重违法行为公开曝光和严肃处理, 用典型案例警示公众。

(2) 加强土地法制的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展教育普及活动, 广泛宣传土地国情和法律政策, 提高民众珍惜土地和自觉遵守土地法规的意识, 增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

(3) 严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度, 切实加强农村住宅建设用地的日常监管, 及时发现和制止各类土地违法行为。重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理, 严禁城镇居民在农村购置宅基地建设住宅, 严禁为城镇居民发放《集体土地使用权证》和《农村房屋所有权证》。

住宅政策篇2

10月17日，国务院常务会议提出“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房”的要求。为促进本市房地产市场健康发展，根据财政部、国家税务总局、中国人民银行有关文件精神，结合本市实际，经天津市市政府同意，市建委、市国土房管局、市财政局、人民银行天津分行等部门制定八项支持居民购房的政策措施。

一、减免住房交易税

对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。对个人购买不足5年的存量普通住房上市转让的，由按转让价款全额征收营业税调整为按转让价款减去原购买房屋价款后的余额征收营业税。

二、鼓励个人住房贷款

金融机构对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房提供贷款，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%。对已贷款购买首套住房但人均住房面积未达到全市平均水平的家庭，使用贷款购买第二套住房时，各商业银行参照首套住房贷款政策执行。

三、完善公积金住房贷款政策

下调个人住房公积金贷款利率，各档次利率分别下调0.27个百分点。利用公积金贷款购买新建住房和存量住房的最低首付款比例由30%调整为20%。购买经济适用住房、限价商品住房申请住房公积金贷款的，由公积金管理部门提供50%的担保费补贴。

四、调整普通住房价格标准

根据本市住房价格变动情况，按照普通住房标准，即：容积率大于1.0、单套建筑面积小于144平方米、上住房平均交易价格的1.2倍，调整本市普通住房价格标准，将更多住房纳入享受普通住房税收优惠政策的范围。对住房平均交易价格的1.2倍超过5000元的区县，按实际测算价格为准；对住房平均交易价格的1.2倍低于5000元的区县，仍按5000元价格标准执行。

五、放宽还迁安置房上市条件

用于拆迁家庭定向安置或定向销售的经济适用住房在取得《房地产权证》后即可上市交易，购房人已领取《房地产权证》并注记准许上市转让日期的，随以上政策进行调整。

六、加快保障性住房建设

积极推进危陋房屋和城市基础设施建设项目涉及的房屋拆迁，加大保障性住房建设力度，改善群众住房条件。对经济适用住房建设提供金融支持，搭建银企交流平台，引导商业银行开展对经济适用住房项目的定向贷款，制定配套管理办法，保证贷款封闭使用。

七、调整经济适用房开发税收政策

对实行查账征收的房地产开发企业，经济适用房所得税预计利润率降至3%。对实行核定征收的房地产开发企业，经济适用房应税所得率由5%下调至3%。

八、进一步规范房地产市场秩序

加强房地产市场监管，加大对违法违规行为查处力度，保护购房者利益。多层次搭建交易平台，创造良好交易环境。加强房地产市场监测分析和信息发布，引导住房理性消费，促进房地产市场发展。

住宅金融政策不能大起大落篇3

2008年以来,我国住宅金融政策出现了前紧后松的大幅度变动,前十个月对住宅金融紧缩的原因是担心房地产泡沫,11月份以后的宽松政策是为了应对国际金融危机对中国经济的负面影响。在短短一年时间内,住宅金融政策的大起大落,对我国住宅市场长期健康发展以及住宅的市场化取向是不利的。

2008年初,在“双防”背景下,以及对住宅市场产生泡沫的忧虑,管理层对住宅市场采取了一系列的紧缩政策,其中包括市场交易政策、财政税收政策以及货币金融政策。我国住宅市场是否存在泡沫,其实很难简单地给出答案。有人以家庭年收入与房价之比来证明中国房价太高,并以此证明住宅市场存在泡沫。其实,这个比值并不科学。家庭年收入怎么算?平均值的不合理性是显而易见的。房价怎么算?特大城市、大中小城市的房价本来就不一样,即使在同一个城市不同地段,房价也是天壤之别,即使同一个地段,同样单价、不同面积,计算得出的家庭年收入与房价之比,显然是不一样的。无论按照马克思的级差地租理论还是现代资产理论,住宅价格的巨大价差是符合市场经济内在要求的。特大城市高企的房价客观上也具有节约土地资源、减少城市人口压力等多方面的经济利益,并不能简单地加以打压。

2008年11月前后,在应对国际金融危机、确保经济增长的背景下,国务院对住宅市场的财政金融政策出现了根本性的逆转,出台了一系列刺激住宅市场的政策措施。虽然出发点是良好的,但是,从长期看,刺激住宅市场的金融政策潜伏着巨大的危险性。

以低首付、低利率刺激住宅市场,在初期阶段一般很难达到目的,市场预期是政府还将出台更为有利的财政金融政策;在进一步的政策刺激下,即进入中期阶段,市场开始回暖,一些家庭开始买房,随之,房价稳定并开始小幅度上升;再次,市场进入第三阶段,市场预期发生变化,更多的家庭加入买房者行列,房价开始持续上升;第四阶段,管理层出于宏观经济调控目的,提升利率,最终导致还贷成本提高,部分家庭无法偿还房贷,房价开始下降,更多的贷款者不愿意偿还房贷;第五阶段,银行出现大面积因购房者“断供”而导致的坏账。

上述的描述,并不是缺乏依据的逻辑推论,而是发生在许多国家的事实。无论是1980年代末期日本的泡沫经济,还是2008年爆发的美国金融危机,其源头,都是宏观经济管理者采取了低利率、低首付甚至零首付的刺激住宅市场的货币金融政策,最终酿成了金融危机。虽然,刺激住宅市场的货币政策和金融政策能够换来数年的经济繁荣,但是,金融危机的产生是必然的,且代价更为昂贵。所以,刺激住宅金融市场的金融政策,无疑是饮鸩止渴。

与住宅市场相关的货币政策、金融政策以及财政政策,应该保持中性原则和稳定性原则。首先,不能把住宅市场作为宏观经济的调控目标,只有尊重住宅市场发展内在的规律性,才有可能使住宅市场健康发展;其次,稳定的财政货币金融政策,给予家庭稳定的预期,有利于家庭收入支出的合理安排;还有,稳定的政策环境,有利于房产商住宅开发的计划性和合理性;最后,在稳定政策环境下运行的房产市场,其价格的波动幅度相对较小,不利于住宅市场的投机。

我国住宅市场的产生和形成只有短短的10余年时间,坚持住宅发展的市场化取向,是我国建设社会主义市场经济的重要方面,城市居民住宅的获得主要应该依靠市场来解决,政府只能对无力解决住房问题的极少数城市居民,提供适当的逐月租金援助。大规模地建设福利性质的住房,不仅可能冲击住宅市场的健康发展、产生腐败与不公,而且也有可能滋生诸如贫民窟等城市病的问题。

简析韩国公共住宅金融与补贴政策篇4

一、韩国公共住宅金融政策的主要项目

(一) 面向低收入群体的住宅金融项目

1. 国民住宅基金 (NHF) 抵押贷款

国民住宅基金是韩国公共住宅金融最主要的项目之一。国民住宅基金以比私营金融机构贷款的优惠的条件向中低收入的居民提供住宅抵押贷款。2004年国民住宅基金提供了额度为2.7万亿韩元 (约合27亿美元) 的消费金融贷款。从1998年开始, 国民住宅基金的消费金融贷款项目发放的贷款占到所有住宅项目的30.5%～48.2%。基金的运营规模具有一定程度的灵活性, 往往根据当时住宅政策和市场环境的变化进行调整。例如在1999年～2000年韩国经济危机期间, 由于市场环境对低收入家庭产生了不利的影响, 基金连续两年扩大了消费金融贷款项目的规模, 为更多低收入家庭提供了住宅金融方面的保障。

2. 住宅金融信用担保基金 (HFCGF) 信用担保

设立住宅金融信用担保基金的目的在于通过为低收入群体提供信用担保和保险, 增强他们获取贷款的能力, 以实现改善低收入家庭住宅条件的宗旨。住宅金融信用担保基金帮助那些信用度较低的家庭获取贷款用于购买或改善住宅、支付预付房款或租金。大多数金融机构, 包括国民住宅基金都要求低收入家庭在贷款时必须获得住宅金融信用担保基金的担保。2007年该基金的资本金为6370亿韩元 (约合6.3亿美元) , 为超过61万客户提供信用担保, 担保额度为8.7万亿韩元 (约合87亿美元) 。

(二) 韩国住宅金融公司 (KHFC) 抵押贷款

韩国住宅金融公司也负责抵押贷款项目的运营。2004年, 该公司和其它9个主要金融机构一起设立了一个贷款证券化项目, 提供长期固定利率的住宅抵押贷款。其期限分有10年、15年、20年和30年期。贷款人可以选择支付费用换取在利率调整中享受一定的折扣。到2007年为止, 该项目的贷款总额累计为1.25万亿韩元 (约合12亿美元) 。韩国金融主管部门对于韩国住宅金融公司抵押贷款项目有严格的监管, 贷款者购买住宅的价值不得超过6亿韩元 (约合60万美元) 。

(三) 公共基金项目

2006年韩国国内有61个运营中的公共基金, 这些基金的总预算达到203万亿韩元 (约合203亿美元) , 约占韩国当年国内生产总值的39.6%。这些基金主要用于住宅的建设、购买和租赁。其中, 较为重要的基金包括荣军基金、公务员养老基金、以及韩国教师养老基金。

1. 荣军基金 (MRF)

荣军基金主要向韩国军队的退伍士兵和有军功者提供购房贷款。2006年, 该基金向约2万家庭发放了总计1548亿韩元 (约合1.5亿美元) 的贷款。荣军基金贷款期限通常为20年。适用低于市场水平的优惠利率。

2. 公务员养老基金 (GEPE)

2006年公务员养老基金计划向韩国国内的住宅开发项目投资5756亿韩元 (约合5.7亿美元) , 同时还拿出5140亿韩元 (约合5.1亿美元) 用于向住宅开发项目提供贷款。虽然获基金的投资和贷款对所有住宅建设项目开放, 但以公务员为对象的项目可以优先获得基金的融资。公务员养老基金还向政府公务员提供购买住宅或租房的贷款。2006年, 该基金分别提供了3400亿韩元 (约合3.4亿美元) 和1740亿韩元 (约合3.4亿美元) 的贷款用于公务员的购房和租房。

3. 韩国教师养老基金 (KTPE)

和公务员养老基金一样, 韩国教师养老基金也投资不动产开发项目。2006年的预算中, 韩国教师养老基金用于不动产与住宅项目的投资总计1520亿韩元 (约合1.5亿美元) 。

4. 其他公共基金

其他比较重要的基金还包括国家彩票基金 (NLF) 、国民养老基金 (NPF) 、汉江管理基金 (HRMF) 等。这些公共基金同样有与不动产和住宅有关的项目。仅2005年一年, 国家彩票基金就将其净利润的45.6% (共计4840亿韩元, 约合4.8亿美元) 转入国民住宅基金。2006年国民养老基金的替代型投资计划规模达到2万亿韩元 (约合20亿美元) , 其中相当一部分属于不动产开发贷款。其他各大公共基金也都同样投资于不动产开发或者向其受益人提供住宅方面的贷款和融资。

二、韩国低收入住宅补贴政策的主要项目

针对低收入群体的住宅补贴主要分为两大类。一类是需求方补贴, 一类是供给方补贴。需求方补贴是指将住宅补贴直接发放给低收入家庭, 即俗称的“补人头”。供给方补贴是指政府通过向住宅开发商提供补贴, 降低住宅成本, 次级住宅开发, 又被称作“补砖头”。在韩国既有直接发放给低收入家庭的需求方补贴, 也有旨在刺激住宅供给的供给方补贴。

(一) 需求方补贴

1. 直接向低收入群体发放的住宅补贴

政府向低收入群体直接发放住宅补贴的法律依据是《国民基本生活条件保障法》。根据该法韩国政府于1999年启动了住宅补贴计划, 向月收入低于83万韩元 (约合830美元) 的家庭直接发放住宅补贴。2004年的补贴标准为每户每月3万3千至5万5千韩元 (约合33～55美元) 。此外, 根据家庭规模的大小, 人口较多的低收入家庭还可以再获得每月3万8千至20万8千韩元 (约合38～208美元) 不等的补贴。

2. 趸租押租金贷款项目

所谓趸租是韩国特有的一种住宅租赁形式, 有些类似我国的典权制度。实践中又有两种形式, 一种是完全趸租, 即承租人一次性趸交一定数额, 通常为两年租金的押金, 此后不再按月缴纳房租。还有一种形式, 承租人一次性趸交一定数额的押金, 此后仍然要按月补交不足的部分。韩国的许多低收入家庭都是通过这种形式租房居住。为了保障这些承租人能够筹措到一次性交纳的押租金, 韩国国民住宅基金于1990年专门设立了趸租押租金贷款项目。国民住宅基金以优惠的利率 (2006年为2%) 向满足一定资格条件的低收入家庭提供占其趸交押租金最高70%的贷款, 贷款期限为两年, 可以延期两次。其他贷款条件根据具体情况有所差异。2006年国民住宅基金的押租金贷款数额为6000亿韩元 (约合6亿美元) 。

此外, 为了保障低收入群体的住宅需求, 韩国政府还对购买小型住宅或租赁居住的低收入家庭予以大幅度的税收优惠, 减免住宅流通和保有环节上产生的各项税费

(二) 供给方补贴项目

韩国的公共租赁住宅计划属于“200万套住宅建设项目”的一部分。在这个庞大的项目中四分之一, 即50万套住宅被规划为公共租赁住宅。其中2万5千套为永久性 (50年) 公共租赁住宅, 1万5千套为5年期的公共租赁住宅, 1万套为面向工人的租赁住宅。在规划中还有50万套的10年期公共租赁住宅。对于永久性公共租赁住宅, 政府提供占总建设费用85%的直接补贴。永久性租赁住宅专门针对城市贫困居民, 性质上属于非营利项目。其余公共租赁住宅属于微利性项目, 可以收取市场租金50～60%的租金。

从2002年开始, 韩国政府承担公共租赁住宅的10-40%的建设费用。国民住宅基金也通过按优惠条件提供的开发融资提供40%的建设费用。换言之, 最低只需要自筹10%左右的建设费用, 开发者就可以启动面向低收入家庭的公共租赁住宅开发项目。国家预算负担的直接补贴根据开发住宅单元的面积拨付。国民住宅基金则通过条件优惠的开发融资予以间接补贴。融资利率以2006年为例最高不超过5.5%。

在韩国, 公共租赁住宅的主要开发方是韩国国民住宅公司。2003年度地方政府列入开发计划的公共租赁住宅为10331套, 私营部门计划开发9976套, 而韩国国民住宅公司当年开工建设的公共住宅就达到65698套。该公司是由政府控股的企业, 88.8%的股份由国家所有。根据《韩国国民住宅公司法》, 该公司享受国家提供的优惠融资条件, 必要时还有权发行国家担保的债券。

三、韩国公共住宅金融与补贴政策评析

住宅政策篇5

2《关于完善我区农村固化宅基地政策推行

公寓式村民住宅的意见》起草说明

根据区处理宅基地问题专责小组的统一部署，我局会同专责小组办公室有关成员在充分调研的基础上，对我区固化宅基地政策的调整提出了具体的实施意见，并草拟了•关于完善我区农村固化宅基地政策推行公寓式村民住宅的意见‣（以下简称•意见‣）。现就起草•意见‣说明如下：

一、调整我区固化宅基地政策的必要性

我区自2001年起根据原顺德市人民政府深化农村体制改革及调整农村集体土地管理制度有关文件的精神，开展村民（含“村改居”辖区的居民）宅基地固化工作。总的思路是总量固化、分期实施。即以村（居）为单位对一定时期内符合用地申请条件的村民的住宅建设用地总量进行固化并具体到人，具体为村集体按照到2008年12月31日止符合分户条件的人数及每人不超过80平方米的标准进行固化，已改为居委会的，按照到2005年12月31日止符合分户条件的人数及每人不超过80平方米的标准进行固化。固化人员确定后，由土地行政主管部门一次性下达建房用 —1—

地指标，指标不随人口的增加而增加，指标按需要分期实施。

据统计，全区符合固化条件的村民共11.26万人，约需安排住宅小区建设用地23127亩。目前为止，宅基地固化政策已实施了7年多，但全区的固化宅基地分配工作仅完成了约36％（按人数计），已使用建设用地7867亩，未来还需约15260亩（按住宅净用地面积占小区总用地面积的50％计）土地用于村民住宅小区的建设。从目前我区的宅基地政策实施的形势看，现行的宅基地分配使用模式存在大量浪费土地资源、严重影响城市建设面貌等问题，也与我区的城市化发展战略相违背。在目前上级下达给我区的新增建设用地计划指标非常有限以及城乡建设规划的“一城三片区”规划要求形势下，有必要对我区的固化宅基地政策进行适度的调整。

二、调整固化宅基地政策的基本原则

（一）保持我区现行固化政策的延续性，维持现行固化宅基地政策的基本原则不变

原顺德市政府•印发†关于调整农村集体土地管理制度的实施细则‡的通知‣（顺府办发„2001‟85号），对宅基地固化条件、对象、用地指标作出了明确的规定，各镇（街）亦据此确定了固化名单。为保持政策的严肃性和延续性，保障宅基地固化人口的—2 —

合法权益，对文件规定的固化条件不宜改变。

（二）适度调整

在维持原固化宅基地政策基本原则不变的前提下，适当调整我区现行的宅基地分配制度，严格限制单家独院式村民住宅的建设，制定优惠政策引导和鼓励村民建设村民公寓住房上楼居住。

三、《意见》起草的思路

（一）划定“单家独院式村民住宅禁建区”，其他区域在用地指标和规划上限制单家独院式村民住宅建设

为保障城乡规划的实施，对于重点发展区域或规划控制区域必须划定“单家独院式村民住宅禁建区”，禁止单家独院住宅建设。但是，对于一般区域特别是边远村庄若全面禁止单家独院住宅建设并不现实，可能会激发不稳定因素，也难以实行集中居住。因此，对于“单家独院式村民住宅禁建区”以外的区域，应允许其安排宅基地，但在规划上、用地指标上作一定的限制，且必须经区人民政府批准。若兴建公寓式村民住宅则可享受一定的优惠政策，让村民从中作出选择。

（二）提高村民住宅的交易成本

通过转让宅基地上盖房产获利，是村民偏爱使用宅基地建房的一个主要原因，特别是“村改居”范围，其位置比较靠近城区，—3—

区位条件好，地价也相对较高。而根据我区现行的土地有偿使用政策，对“村改居”范围的土地出让除享受80平方米免补地价的优惠外，超出80平方米以上的土地按40％补缴土地出让金，因此，村民通过转让宅基地可赚取相当可观的地价差。•意见‣将“村改居”范围土地补办出让补缴地价的比例由60%提高到80％，提高了交易成本，从而降低使用宅基地建房的吸引力。

（三）从用地指标、政府税费、子女入学等方面出台优惠政策，引导公寓式村民住宅建设

提高村民私人住宅交易成本的同时，对建设公寓式村民住宅推出优惠措施，包括建设用地指标优先安排，办理土地出让、工程规划、施工报建和验收、房产登记等涉及的属区分成的有关税费予以减免，以及纳入社会保障等优惠。

四、解决固化宅基地问题的方式

•意见‣提出了4种以兴建公寓式村民住宅为主的解决固化宅基地问题的方式。

（一）村（居）集体经济组织利用原有固化小区用地自主开发建设村民公寓。此方式适合于经济实力较强的村居。

（二）政府主导作价收购住宅小区土地统一兴建村民公寓，并以成本价出售给有关的固化人员。由于建设村民公寓的前期投—4 —

入涉及较大的费用，村居集体经济组织不一定能承担。特别是新一轮的城乡建设规划要求整合土地资源，引导村民住宅建设向城镇和集中居住区集中，公寓式村民住宅建设也将趋向于集中兴建。由政府主导统一兴建公寓式村民住宅有利于整合资源，集中建设，形成配套设施比较完善的居住小区。

（三）经宅基地固化人员2/3以上代表表决同意，村（居）集体经济组织可将固化住宅小区土地转为经营性用地，通过招、拍、挂的方式推出市场公开交易，并通过将土地纯收益分配给相关的固化人员，以经济手段体现村民分配固化宅基地的权利。但由于土地公开交易价格受规划指标影响较大，为平衡村（居）的利益，建议设定一个全区统一的平均容积率。

（四）政府作价收购固化住宅用地指标。对于历史上全征地或接近全征地造成“无地可用”的村（居），则只能采取这一方式解决宅基地固化问题。但这种方式政府收购的是指标，而非实质上的土地，所以难免比较“吃亏”，但可以作为对全征地村居的一种优惠政策来考虑。

除上述办法外，各镇（街道）还可以探索其他解决宅基地问题的方式，目的只有一个，就是提高土地利用效率，改善村民居住环境，推进城市化建设。

—5—

五、配合《意见》的出台，需进一步细化的有关问题

•意见‣中提出的一些政策需要进一步细化或征得相关部门同意才能正式出台。包括：

（一）“村改居”范围土地住宅用地出让80平方米以上部分按评估地价的80％补缴土地出让金的可操作性；

（二）土地出让、工程规划、施工报建和验收、房地产登记等手续所涉及税费的减免操作办法；

（三）单家独院式村民住宅禁建区的划定；

（四）村（居）留用地建设用地的平均容积率；

（五）村民公寓规划建设管理的有关规定。

国外政策性住宅金融面面观篇6

世界各国在各自的发展过程中都经历过或正在经历住房建设的大发展, 特别是西方发达国家和亚洲的日本、新加坡等国都积累了相当丰富的住房金融经验。我国尚未建立政策性住房金融, 近年来关于住房公积金改革转型成为政策性住房金融的呼声不断, 或可从国外部分国家做法中吸取经验与教训。

美国联邦住房贷款银行体系

美国政府主要通过房利美、吉利美和福利美三大政府机构, 扶持建立起二级抵押贷款市场, 从而对整个住房金融市场实施有序调控。然而, 美国除了三大政府性住房机构以外, 还有一个严密的联邦住房贷款银行体系 (federal home loan bank system, FHLBS) , 将全国众多从事住房抵押贷款业务的金融机构组织起来, 形成一个统一、开放的一级住房抵押贷款市场。

联邦住房贷款银行体系由美国国会于1932年立法成立, 其主要职责是为全国50个州从事住房抵押贷款的会员金融机构提供信贷服务, 同时还提供可承受住房和中低收入家庭住房建造的融资服务。

美国联邦住房贷款银行体系具体包括联邦住宅信贷银行, 它是对联邦注册的商业性住房金融机构进行管理的机构;联邦住宅抵押贷款公司, 它是联邦住宅信贷银行的子公司, 用以支持驻扎抵押债券的二级市场买卖;政策全国抵押协会, 它负责为住宅抵押债券二级市场融通资金。在该体系中, 联邦住宅信贷银行处于核心地位, 负责对住房金融体系进行监督并向其提供资金支持, 相当于住房金融领域的“中央银行”。联邦体系在全美共有12家地区分支联行, 每家地区联行都有数千家会员金融机构参与, 包括商业银行、储蓄机头、信用合作社以及保险公司。

德国住房储蓄银行

德国有由31家住房储蓄银行构成的合同住房储蓄贷款融资服务体系。德国的住房储蓄贷款制度是一种购建住房的互助融资体系, 借贷双方通过合同契约筹措住房金融资金, 计划购房者与指定机构订立资金存贷合同, 按合同约定定期到指定机构储蓄, 当储蓄达到一定期限或数额后便自动取得从该指定机构获得与储蓄利率和数额挂钩的住房抵押贷款权利。

德国的《住房储蓄银行法》规定, 住房储蓄银行 (Baussparkassen) 是专门从事向住房储蓄客户吸收存款, 并利用所有住房储蓄客户存款向住房储蓄客户发放建购住房贷款的信贷机构。只有住房储蓄银行可以被允许经营住房储蓄贷款业务。住房储蓄银行的储蓄贷款融资, 必须仅限于以居民居住为目的的住房融资活动, 包括住房或公寓的建造、购买、维修、改造和用于居住土地的交易融资。

合同储蓄的基本特征是互助合作, 即购房者相互合作;存贷结合, 即存贷款的数额挂钩和利率挂钩;封闭运行, 即存贷款利率由存贷双方共同商定, 不与资本市场发生联系, 利率的稳定性较强。该制度充分体现了住房问题由国家、集体、个人三者共同负担的原则。

日本住宅金融公库

住宅金融公库 (Government Housing Loan Corporation, GHLC) 是依据1950年《住宅金融公库法》, 由政府全额注资成立的特殊法人, 专门为政府、企业和个人建房购房提供长期、低利率贷款的公营公司。其设立的目的就是建立一个永久性的特殊的公营住宅金融机构, 通过政府的财政投融资体制, 将更多低成本的长期资金引入与民生相关的住宅领域, “为满足广大国民健康、文明的生活, 建房购房的资金需求, 向那些难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供资金支持”, 以弥补民间融资长期资金不足和来源不稳定的缺陷。

在日本的诸多政策性金融机构中, 住宅金融公库的融资规模最大。住宅金融公库的资本金100%来自政府注资, 但其营运的资金并不是政府的财政拨款, 而是主要来源于: (1) 财政投融资体制贷款; (2) 中央政府给予的息差补贴; (3) 以公营特殊法人名义发行的特殊债券; (4) 回收的借贷资金等。其中财政投融资体制贷款是最主要的资金来源。

依据相关法律, 住宅金融公库的业务范围, 主要包括: (1) 为个人建房购房提供金融服务; (2) 为公营 (地方政府) 和公团 (住宅整备公团) 开发中低收入住宅提供资金支持; (3) 为民间企业开发租赁性住房提供长期低息资金支持; (4) 为旧城改造、城市重建提供金融支持等。当然在住房市场发展的不同阶段, 其资金扶持重点也有所不同。公库的资金投向因市场需求而定, 凡符合住房市场需求和政府住房政策扶持的目标, 及民间金融不愿意涉足的领域, 都是住宅金融公库积极介入的领域。

新加坡公积金制度

新加坡从1955年开始实施中央公积金制度, 同年, 成立了中央公积金局, 负责整个公积金的管理运行。这是一项全面的强制储蓄制度, 规定雇主 (不论是私人机构还是国家机关) 和雇员都必须以雇员的薪金为基数, 按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户, 用于退休、住房、医疗、教育、投资增值等诸多方面。

国家对公积金不征税, 并为公积金的支付提供担保。公积金的缴费率由隶属劳工部的全国工资理事会提出建议, 经政府同意后实行。工资理事会在考虑经济增长、增加工资的同时, 一并对公积金的缴费率提出建议。一般规律是在经济形势好、工资增长, 提高缴费率;在经济衰退、企业困难时, 降低缴费率。

1964年, 新加坡政府推出“居者有其屋”的政府组屋计划, 中央公积金制度发挥了重大作用。首先, 完备的公积金制度成功地运用了人们的储蓄积累, 为国家提供了取之不尽的住宅建设资金。公积金会员动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋, 以现金支付或抵押支付房款, 这又促使更多的款项转入国家手中, 为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备, 以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设, 从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。由此形成了老百姓、政府和建屋发展局三者之间的良性循环。

住宅政策篇7

(一) 中央政策指引

1、经济

7月23日, 中共中央政治局召开会议, 研究当前经济形势和经济工作。胡锦涛总书记指出, 保增长、调结构、促改革、惠民生取得明显成效, 下半年要继续把促进经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务, 保持宏观经济政策的连续性和稳定性, 继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 全面落实和充实完善刺激经济的一揽子计划和相关政策措施, 巩固经济企稳回升势头。要保持内需较快增长, 着力扩大消费需求, 优化投资结构, 继续发挥好投资对拉动经济和调整结构的重要作用, 加大保障和改善民生工作力度。

9月, 中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。《决定》指出, 去年下半年以来我国经济增长明显下滑趋势得到遏制, 经济形势总体呈现企稳向好势头。同时, 我国经济回升基础还不稳定、不巩固、不平衡, 经济发展仍处在保增长的关键阶段, 继续把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务, 继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 保持宏观经济政策的连续性和稳定性, 充实完善应对国际金融危机冲击的一揽子计划和政策措施, 努力实现今年经济社会发展预期目标。

2、土地

5月1 3日, 国土资源部发出《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》 (国土资发[2 0 0 9]5 8号) , 要求各地市、县国土资源管理部门要根据全国保障性安居工程工作目标任务的分解情况和当地保障性住房建设规划计划, 在年初已上报保障性住房用地供应计划的基础上, 加快修编2 0 0 9年、编制2010~2011年保障性住房用地供应计划。《通知》要求, 在城市规划区范围内建设的廉租住房、经济适用住房, 应按照城市规划, 综合考虑被保障人群的工作生活等实际, 合理确定选址和地块。保障性住房中的廉租房和经济适用房用地实行划拨供应, 并按规定减免相关费用。对在城镇规划区外单独选址建设的保障性安居工程用地, 不得征收新增建设用地有偿使用费。

6曰3 0日, 国土资源部下发《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》 (国土资电发[2 0 0 9]44号) , 要采取切实措施对批而未用土地进行处理, 优先用于扩大内需急需用地的项目。农用地转用批准后, 满两年未实施征地和用地行为的, 批准文件自动失效。已实施征地, 满两年未供地的, 在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。对由于项目自身原因造成未供地的, 及时调整给急需用地的项目。不及时办理供地手续又不愿意调剂的项目, 督促用地单位限期办理供地手续, 限期开工建设, 否则到期依法取消该项目用地。

8月1 1日, 国土资源部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》 (国土资发[2 0 0 9]1 0 6号) , 一是要求对国务院批准的2007、2008年度城市建设用地, 凡未上报或审核同意实施方案的, 省级国土资源管理部门要督促城市人民政府尽快编制和上报实施方案, 并尽快向省 (区、市) 人民政府汇报, 在9月底前完成审核工作;二是要求各地要按照《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》 (国土资电发[2 0 0 9]4 4号) 的部署, 在全面清理、摸清底数的基础上, 及时制订批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的处理意见和整改方案;三是规范城市基础设施等用地的供地手续, 完善工业用地出让备案制度, 采取切实措施促进建设用地的有效利用;四是严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地;五是健全建设用地动态监管制度, 加快运行建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台, 重点对土地利用规划和计划执行、土地审批及土地征收、土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管。

9月4日, 国土资源部发布《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》 (国土资电发[2 0 0 9]7 1号) , 调查目标直指囤地危机甚至触及背后的土地储备运行制度。文件具体调研内容包括了调查建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况、土地储备资金管理情况、储备机构借商业银行及其他金融机构贷款余额情况。

3、信贷

6月1 9日, 银监会下发《关于进一步加强按揭贷款风险管理的通知》 (银监发[2009]59号) , 要求各银行业金融机构要严格执行《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》 (国办发 (2008) 131号) 、《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于加强商业性房地产信贷管理的通知》 (银发[2 0 0 7]3 5 9号) 、《中国银监会关于进一步加强房地产行业授信风险管理的通知》 (银监发[2008]42号) 规定, 坚持贷款风险审慎指标控制, 严格借款人资格审查, 注重从源头上防范贷款风险;坚持重点支持借款人购买首套自住住房的贷款需求, 严格遵守第二套房贷的有关政策不动摇。

10月28日, 银监会发布《个人贷款管理暂行办法 (征求意见稿) 》, 规定商业银行在个人贷款业务中必须严格执行“面谈”, 贷款人应建立有效的个人贷款全流程管理机制, 制定贷款管理办法及每一贷款品种的操作规程, 明确相应贷款对象和范围, 实施差别风险管理, 建立贷款各操作环节的考核和问责机制, 并禁止贷款人发放无指定用途的个人贷款。同时强调贷款人应加强贷款资金支付管理, 按合同约定用途向借款人的交易对象进行支付。

(二) 北京市政策导向

1、公积金

3月31日, 北京市公积金管理中心出台了《关于购买政策性住房职工提取住房公积金支付首付款有关问题的通知》 (京房公积金发[2 0 0 9]1 1号) , 允许职工在购买政策性住房时提取住房公积金支付首付款。

4月20日, 北京市公积金管理中心再次出台新规《关于开办二手房个人住房组合贷款业务有关问题的通知》 (京房公积金发[2 0 0 9]1 3号) , 规定从4月27日起, 北京二手房公积金贷款可以实行组合贷款, 即公积金贷款与商业贷款组合。公积金原有的利率优势加之这些新政策的出台, 更加有利于刺激消费者的购房需求。

2、住房保障

5月22日, 北京市保障性安居工程工作会议召开, 市长郭金龙强调, 要着力抓好保障性安居工程, 深入推进房地产结构调整, 促进首都房地产业稳定健康发展;要落实中央保障性安居工程计划, 全力搞好以实物配租为主的廉租房与经济适用房的建设, 同时要做好廉租房与经济适用房的合理衔接, 积极研究经济适用房租售并举的途径。

7月30日, 北京市住房和城乡建设委、市发改委、市财政局等十家单位联合发布《北京市公共租赁住房管理办法 (试行) 》, 规定公共租赁住房实行公开配租制度, 由产权单位编制配租方案报住房保障管理部门核准后组织配租。其中符合廉租、经适、限价“三房”申请条件及家庭中有60岁 (含) 以上老人、患大病人员、残疾人员、复转军人、优抚对象或属重点工程拆迁的可优先配租。公共租赁房租赁期限最长为5年, 合同期满承租家庭应当退出住房。承租家庭需要续租的, 应在合同期满前3个月内提出申请, 由产权单位会同相关单位复核, 符合条件的续签租赁合同;承租家庭不符合承租条件暂时不能腾退承租住房的, 租赁合同期满后给予2个月过渡期, 过渡期内按同类地段类似房屋市场租金收取租金。过渡期届满后承租家庭仍不退出承租住房的, 按房屋产权单位规定的标准收取租金, 具体在租赁合同中约定, 拒不退出行为记入信用档案。

3、信贷

8月, 北京市银监局发出《关于规范存量房贷款业务有关问题的通知》, 要求从9月1日起, 银行必须采用“网签合同”和其正本中的房屋成交价格作为审批必要依据, 按照网签合同正本中的房屋成交价格与评估价格两者孰低原则确定房屋抵押物价值, 发放住房贷款。

(三) 政策分析

从近期中央和北京市召开的重大会议和出台的相关文件看, 政策导向呈现以下三个特点。

保持经济政策连续性。在外部经济环境未有根本转变, 外需仍然不振的情况下, 扩内需、调结构, 保持经济平稳增长依然是下半年的主要工作。从中央政治局常务会议、十七届四次全会以及财政和金融等部门会议上, 也多次传达出维持经济政策的连续性和稳定性, 继续以保持经济平稳较快发展作为今年经济工作的首要目标的信息。

加强市场监管。针对房地产市场的快速反弹, 房价的过快上涨, 政府相关部门已开始采取措施从土地和信贷两大源头加强监管。无论是国土资源部下发的一系列通知文件, 还是北京市国土局与开发商签订的新土地出让合同规定项目竣工时间, 都可以看出政府逐步规范土地市场, 加强对土地监管的意图;无论是银监会下发《关于进一步加强按揭贷款风险管理的通知》重申购买第二套住房的信贷限制要求, 还是北京市银监局《关于规范存量房贷款业务有关问题的通知》直指“阴阳合同”, 都显示了监管部门对于规范房产信贷, 控制信贷风险的用意。

保障性住房发展力度加大。全国保障性安居工程工作会的召开和高层的几次讲话, 明确中央对民生保障领域建设的态度, 体现了对保障性住房建设的支持。在中央精神的指引下, 各地方政府也在加大对保障性住房的发展力度。北京市保障性安居工作会的召开、《北京市公共租赁住房管理办法 (试行) 》的出台, 也进一步明确了北京市“低端有保障, 中端有支持, 高端有市场”的多层次住房供应体系的发展思路, 进一步完善了北京市保障性住房体系。

二、商品房市场保持高位运行, 但不确定性增强

今年以来, 尤其是进入二季度后, 房产销售快速反弹, 房地产开发投资和土地购置面积等房地产业先行指标回升势头明显, 尤其是北京、上海等多个热点区域, 土地高溢价成交不断涌现, 而在地王效应的助推下, 商品房售价持续上涨, 再次形成地价、房价捆绑上涨的局面。在前期政策积累、未来通胀预期等多重因素影响下, 商品房价格在今后一段时期仍将保持高位运行, 但由于经济回暖基础不稳, 货币流动性开始收紧和产业政策面临调整压力等众多因素的存在, 市场发展的不确定性进一步增强。

首先, 经济企稳回升, 但回升基础不稳固。10月份全国GDP同比增长8.9%, 经济总体呈现企稳回升态势, 但经济回升基础尚不稳固。一是经济增长单纯依靠投资拉动明显, 经济结构调整远未到位, 内需消费尚有不足, 经济呈现宏观向好, 微观受困的局面。二是依靠大量新增货币投放维持的经济增长不具备可持续性, 并且会引起通货膨胀和不良贷款率上升等一系列问题。

其次, 流动性开始收缩, 货币政策调整。虽然中央8月底公布的《2008年中国人民银行年报》中再次强调了保持银行体系流动性合理充裕, 继续落实宽松货币政策, 但也是放出收紧流动性的信号。《报告》提到2 0 0 9年M2 (广义货币供应量) 增速1 7%的全年目标, 这与今年上半年28.5%的增速相比有着较大差距。其实, 央行从7月已开始加大了公开市场操作力度, 重新启动主力回笼工具“一年央行票据”, 逐步回笼资金。1 0月份央行通过公开市场操作回笼资金7 1 6 0亿元, 实现资金净回笼1560亿元。此外, 下半年来, 新增贷款数量呈现明显回落迹象, 月新增贷款数额与上半年相比一直处于较低水平。

最后, 市场快速反弹, 面临政策调控压力。房地产市场的迅速回暖和快速反弹超出“预期”, 在短期内对于经济的拉动, 税收的增长有着积极的作用, 但房地产业过热形成的挤出效应, 将会严重影响社会经济的全面、协调、可持续发展, 因此保持房地产市场的稳定健康发展更为关键。当前政府相关部门已经采取了措施加以调控。如再次强调严格执行第二套房贷政策, 对土地市场进行清理检查, 加大保障性住房建设力度等。虽然从保持经济回暖, 促进经济平稳增长的角度看, 暂不会出现明显的政策拐点, 但如房价继续过快上涨, 调控政策的进一步加强将不可避免。

三、保障性住房领域发展将进一步加快

在当前扩内需, 保增长, 促民生的大环境下, 在我国经济企稳回升的关键时期, 保障性住房建设已经成为集拉动经济、刺激内需、保障民生为一体的多优先领域。政策的不断完善, 法制的逐步健全, 资金的大量投入, 将促进保障性住房的建设。

首先, 中央对保障性住房建设的支持。在3月30日全国保障性安居工程工作会议为未来3年我国保障房建设定下基调之后, 住房和城乡建设部、国家发改委及财政部就任务规划、组织安排、资金保障、税费优惠和监督考核等方面对保障房建设提出了强制性要求并逐一部署了工作。1 0月住建部副部长齐骥在江苏省常州市考察廉租住房和公共租赁住房建设时提出, 要坚持住房改革的市场化方向, 落实政府解决低收入家庭住房问题的责任, 不断完善市场机制与政府保障相结合的住房政策体系, 要积极探索发展公共租赁住房等住房建设方式, 加快解决“夹心层”住房问题。安居工程指标的分解落实和住建部领导的讲话, 表明了政府对于保障房思路的进一步明确和加大保障性住房建设力度、扩大保障范围的决心。

其次, 保障性住房建设资金将进一步充实。针对部分地区保障性建设资金紧张, 建设进度缓慢等实际情况, 10月16日住房和城乡建设部等七部委联合发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》, 对试点目标原则、职工权益保障、资金使用方向、贷款风险防范、工程建设质量等方面做出了明确规定。《实施意见》的出台将实现住房公积金与保障性住房建设的对接, 有利于激活大量沉淀的闲置资金, 有利于落实保障性住房建设计划。

城镇化中的住宅问题及政策取向篇8

1 城镇化与住宅产业发展

国外经济学家Dale Jorgenson等对发达国家研究表明,城市化水平与住房产业之间存在着可以用逻辑斯蒂曲线加以描述的关系。这条曲线包括两个拐点:当一国城市化水平在30%以下,经济发展处在起步和准备阶段,住房投资占GDP的比重在3%~4%左右。当城市化水平超过30%时出现第一个拐点,经济发展进入快车道,引导该国进入工业社会。在这一发展阶段,住房投资规模会快速增长,达到GDP7%~9%(或GNP3%~4%)的高位;当城市化水平超过70%之后,城市化进程基本完结,一国进入现代化、后工业社会,第二个拐点出现,经济增长步入平缓的成熟阶段,住房投资占GDP的比重会有所下降,但仍是私人投资的重要组成部分,而住房投资及相关基础设施投资的积累将使城市不动产的资产规模在国民财富中的比重渐升,从起步阶段的15%提高到60%以上,成为国民财富的重要组成部分。

中国的实践也表明,住宅产业发展与城市化和经济发展水平密切相关。1978年改革开放之初,我国城市化水平仅为17.92%,1996年中国城市化出现了第一个拐点,城市化率达到30.48%。此后十年城市化率每年以1.4%的速度增长。到2011年底,我国城镇人口达到了6.9亿人,城市化水平为51.27%,新增城镇人口5.1亿人,年均增长1570万人,城市化水平则上升了33个百分点。不仅形成了以大、中、小城镇并存多层次协调发展的城镇体系,还有长三角、珠三角、京津冀等十大城市群。目前我国城市经济对中国GDP的贡献率在70%以上,已成为中国经济社会发展的重要推动力。

资料来源:Economic Planning Agency,Numerical Report on Nation Economy.The United Nations,Annual Bulletin of Housing and Building Statistics for Europe.

随着城镇化的进程加快及住房体制改革的深入,城镇住宅产业与市场有了长足的发展。1996-2011年间,我国年城镇住宅投资从3326亿元提高到51773亿元,占GDP的比重从4.9%提高至9.7%。年住宅竣工面积从3.9亿平方米提高到10亿平方米。如此大规模的住宅投资和建设在发达市场经济国家的城市化历史上都是不多见的。例如,住宅投资占GDP比重:日本的高峰值为8.4%,美国的高峰值为5.8%,德、英、法这一比值多在3%~6%左右(见表1)。我国如此大规模的住宅投资建设一方面得利于人口众多的基本国情,另一方面与制度变革和经济转型密不可分。近年来固定资产投资中,交通、文教卫生等公共事业投资占比大幅度上升,使得城镇住宅投资占城镇固定资产投资的比重有所下降,从高峰时的21%降至17%,但其增速仍是其他行业所不可比拟的。

2 城镇住房的现状与需求分析

大规模的住宅投资与建设使得城镇居民的住房状况有了明显改善。城镇的人均住房建筑面积已从1978年的6.7平方米提高至2011年的32.7平方米(资料来源:国家统计局,《中国统计年鉴》,2012年),城镇居民家庭住房自有率高达89.3%,似乎超过了许多发达市场经济国家。如美、英、法、德、日,其住宅自有率分别为68%、69%、54%、45%和61%。但细解2010年第六次人口普查(以下简称“六普”)等相关数据和深入的市场调研,不难发现,城镇化中人与房的矛盾仍十分突出,住宅市场的发展与完善仍任重而道远。

2.1 现有城镇人口的住房短缺与改善需求

按照我国建设主管部门“十五”规划制定的城镇小康住宅建设目标,人均住宅使用面积23平方米(换算为建筑面积30平方米),基本达到“人均一间房、户均一套房、功能配套、设备齐全”(此后没有小康住宅目标官方标准)。但从“六普”数据来看,现有城镇人口的住房现状离小康标准仍有一定差距。这突出表现在:

一是人均住房建筑面积偏低。按“六普”的数据,我国城市现有住房建筑面积约101.57亿平方米,按3.486亿人计算,人均住房建筑面积为29.15平方米;城镇现有住房建筑面积77.4亿平方米,按2.416亿人计算,人均住房建筑面积32.03平方米。进一步细分可以发现,城市中仍有55.5%的家庭户(约7140万户)人均住房建筑面积不足30平方米;在城镇,有47.9%的家庭户(约3761万户)人均住房建筑面积低于30平方米。城市和城镇按人均住房建筑面积分的家庭户数占比详见图1。这意味着在现有城镇人口中仍有一亿多户的住房条件有待改善。

二是城镇居民居住状况地域差异较大。在全国31个省市中,北京、上海和天津三个直辖市的人均住房建筑面积低于全国平均水平,分别为27.81、25.11和25.51平方米,只有重庆市略高,为29.77平方米。此外,有13个省的城市人均住房建筑面积超过全国的平均水平,其中最高的是河南省,城市人均住房建筑面积达到34.02平方米,还有14个省的城市人均住房建筑面积低于全国水平,其中最低的是黑龙江省,该省城市人均住房建筑面积仅为23.72平方米。此外,城镇的人均住房状况的地域差异同样较大,人均住房建筑面积最高的江苏省,城镇人均住房建筑面积高达39.53平方米,而最低的青海省该指标只有21.94平方米。这些数据表明,在城市与城镇之间,在一线城市与一般城市之间,在经济发达的东部与欠发达的西部城镇之间居住状况的差异都比较大。

三是住宅自有率较高,市场化程度偏低。依据国家统计局《“十一五”全国城镇居民收支持续增长生活质量显著改善》报告,到2010年底,我国城镇居民家庭自有住房率高达89.3%,比2005年提高了3.52个百分点,其中,拥有商品住宅的家庭为38%,提高了15.7个百分点,其余11.2%的城镇居民家庭拥有原有私房,40.1%的家庭拥有房改私房(图2)。这表明我国城镇居民住宅靠房改房和政府扶持的各类保障房占比较高,真正购买商品住宅的比例比较低。国家统计局的相关数据也表明:在1995-2011年间城镇累计住宅竣工面积105.1亿平方米,其中商品住宅竣工面积为60.1亿平方米,占城镇住宅竣工总量的57.2%。如果扣除房地产开发企业兴建的经济适用房、限价房和配建的保障房,真正的商品住宅实际的供给量占比可能会更低。这进一步佐证了我国城镇住宅市场化的程度是比较低的。而大量非市场化的供给及分配的不公开、不透明和分配不公,可能是造成一部分人占有多套住房、空置、闲置与一部分人住房难、短缺并存的症结所在。

四是住宅质量仍有待改善。首先,分析住房的建筑年限。依据“六普”的数据,目前城市中仍有7.9%的家庭(约9.809万户)和城镇中10.2%的家庭(约7.7058万户)居住在20世纪80年代以前建造的住房里。换言之,在城镇住房建筑面积中,城市有5.03%(约5156万平方米)、城镇有7.71%(约5421万平方米)是1980年以前建成的(详见表2)。其次,分析住房室内的配套设施。“六普”数据表明:在城镇家庭中,有21.1%住房没有独立的厨房,有13.4%没有燃气、电等主要炊事设施,有9.2%没有管道自来水,有42.5%没有室内厕所(见表3)。显然,这部分居民家庭的住房条件是需要改善和提高的。

综合上述分析,我们认为经过十多年大规模的住房建设,我国城镇住房虽告别了严重短缺的时代,但住房的数量和质量仍有待改善。如果以“六普”我国城镇现有住房建筑面积178亿平方米为基数,要满足现有城镇人口6.9亿人人均建筑面积30平方米的住房需求,可能还有29亿平方米的住房缺口,如果将家庭分蘖、城镇拆迁改造、改善性需求和择业自由带来的流动性人口考虑在内,城镇的住房缺口可能会更大。

2.2 新增城镇人口的住宅需求与购买力

进一步分析未来城镇化中新增人口的住房需求。依据联合国2007年的预测,到2030年中国城镇化率将达到60.3%。依据国务院发展中心的预测,假设中国城镇化率的峰值为75%~80%,到2030年城镇化率可达到61.8%~63.6%。我们假设全国总人口仍以0.57%的速度增长,城市化率以每年0.6%左右的速度递增,到2030年中国城镇人口将从现有的6.9亿人增加至9.3亿人,净增2.4亿人,年均增长1270万人。按人均住房20~30平方米测算,要解决未来新增城镇人口基本住房需求,需新建住宅48亿~69亿平方米。如果将现有城镇人口的住房缺口29亿平方米计算在内,未来城镇需新建住宅77亿~98亿平方米以满足小康标准的住房需求。而2010年和2011年我国城镇住宅实际竣工面积分别为8.6亿和10.2亿平方米(远高于商品住宅的竣工面积,分别为6.3亿和7.4亿平方米),以此推算要满足城镇人均30平方米的住房目标,至少还需要十年的努力。

从国外的情况来看,即便在住房市场供需基本饱和之后,城镇人口的增长和住房的折旧等因素仍会使住宅投资维系在一个合理的水平。以美国为例,过去50年,个人消费占GDP的65%左右,私人投资占GDP的16%。而住宅投资占私人投资20%~34%,每年新开工住宅占存量住宅的1%~2%左右。这意味着我国的住宅市场仍有较大的发展空间,而新型城镇化下的住宅产业的发展不是一个简单的数量问题。随着人们生活水平的提高,对住房质量、节能环保、生态环境和公共服务设施也会有更多的需求,由此给住宅产业发展带来新的机遇。

尽管我国住宅市场发展空间较大,但当下高房价却成为抑制需求和城镇化的一大屏障。众所周知,自2002年土地“招拍挂”实施以来,城镇住房价格一路上扬,许多城市的商品住房均价在短短8年间上涨了3倍多(见表4),远远超过当地实际人均可支配收入的增长。

资料来源:国家统计局《中国统计年鉴》各期。(其他城市数据略)

以北京为例,在1996-2004年间,居民购房可支付能力一直呈上升态势,2004年以后快速下降。2004年北京居民年人均可支配收入可购买3.3平方米的住房,到2010年却只能购买1.7平方米住房,可支付能力几乎下降了一半(见图3)。而收入差距的扩大和新建住房的郊区化使得中低收入群体购房的可支付能力、可选择性和便利性进一步受到制约。高房价不仅让地地道道的北京人望而却步,更让城市新移民的住房难上加难。因此,如何化解住房需求巨大与高房价的矛盾可能是未来政府住房政策关注的焦点。

3 化解城镇化住房难的制度建设

综合上述分析,可得出以下基本判断:第一,中国城镇住房投资建设虽高速发展了十几年,但城镇居民对住房量与质的改善需求仍十分旺盛;第二,未来城镇化新增城镇人口的住房问题更是迫在眉睫,而高房价是居民消费结构升级难和城镇化的一大屏障。现实与潜在的住房需求表明:在城镇化没有完结之前,住房作为民生最重要的大宗消费品仍是强化消费型投资和拉动内需的重中之重。中国经济正处在结构调整的重大机遇期,要使住宅成为拉动内需和改善民生的内生动力,需要我们在制度建设上下功夫,以达到经济增长与改善民生经济社会和谐发展的目标。

3.1 构建面向广大中低收入群体的住房供给体系

首先,从以人为本的城市化的视角,合理增加住房供给。要满足现有城镇人口住房缺口和改善性需求和未来新增城镇人口的基本住房需求,住房投资和竣工面积应保持合理的增速,而本轮调控中部分大城市的住房投资下滑,大量投资向商业地产的转移,需要政府关注和政策指引。

其次,从价格形成机制视角,依据供需关系决定价格的基本原理,及卖方市场与买方市场价格形成机制的差异,增加城市住房供给可能是抑制房价上涨过快的有效手段。从国外的经验看,只有当居民家庭与住房数量达到1:1.1时,供需基本平衡,住房的投资和价格增幅将趋于平缓。目前,中国一线城市和许多中心城市还远未达到这一指标。因此,维系住宅投资的合理增长,增加有效供给是缓解供需失衡的关键。

再次,优化住房供给结构,增加住房供给不是盲目地大干快上。如果我们认定一个社会合理的收入分配结构应该是两头小中间大的“橄榄”型,如果我们认定中国城镇住宅市场仍处在以生存需求为主、改善投资需求为辅的阶段,那么,政府就应旗帜鲜明地大力发展可支付住房,即房价与居民可支付能力挂钩,而不是盲目地与GDP增幅挂钩。中国虽不可能像新加坡那样,让85%的国民都住上政府兴建的住房,但中国可制定切实可行的政策扶持,即政府应在土地供给、项目审批、开工许可、资金可得性等方面给予优先考虑,鼓励企业增加可支付住房供给,以确保其在住宅投资、开工、竣工面积上占较大的比重,使之成为住房市场的主打产品。政府可以通过限制别墅高档公寓的开发,运用税收政策盘活存量房,规范中介服务,培育租赁市场和增加租赁型保障房供给,让更多的国民住上支付得起的住房。

最后,住宅的供给应以需求为导向,因地制宜,充分考虑住宅市场的地区差异,切忌一刀切、指标摊派加剧资源错配和供需结构性扭曲。特别是三四线城市尽管土地供给充足,但在建、待售住房规模大,城镇人口规模小、流入人口有限和消化能力弱可能会招致供大于求的风险。

此外,政府还应建立住房可支付指数体系,实时监控全国主要城市居民购房的可支付能力及变化,这既是为政府实施房地产调控、企业理性投资提供依据,也是政府政绩考核、各地住宅市场稳健的重要指标。在中国城市化没有完结之前,只有真心实意地增加百姓可支付的住宅供给,才能有效扼制房价上涨过快,缓解国民住房难、消费不振和内需不足的问题,让更多的人安居乐业。

3.2 深化土地制度改革,破解二元土地和住宅市场结构

首先,构建城乡统一的建设用地市场。土地是一切经济活动的载体,健康的住宅市场离不开土地制度的完善。在本轮房价飙升中,土地财政和政府“做市商”行为倍受诟病。究其根源,不难发现二元土地制度和政府垄断是其形成的先决条件。因此,深化土地制度改革应从破解二元土地制度,构建城乡统一的建设用地市场入手,这既有利于保护耕地,同时可提高城乡建设用地的集约利用,消除城乡之间土地资源、资产和资本流动与增值的壁垒。目前各地都在积极探索集体建设用地直接入市的路径,让集体建设用地直接入市,即在符合农民意愿、城镇发展规划和土地利用规划基础上,以有偿出让、作价出资(入股)、租赁、联营、抵押等方式流转起来,以土地的市场化扼制征地范围的盲目扩大。这一方面可以让集体土地与国有土地享有平等的权益,合法流转,分享工业化、城镇化进程中土地资产增值的收益;另一方面,多元土地产权主体和多元土地供给有利于形成合理的地价形成机制,消除“一口进一口出”的政府垄断,改变政府在土地市场上“做市商”的地位,限定政府权力为“产权保护、信息公示、总量调控、土地用途、结构管制和维护市场秩序”等,真正从根本上解决合理地价房价的形成机制问题,也会有更多的农村住房成为城镇住房的必要补充,从而抑制地价房价的非理性上扬。

其次,优化建设用地结构。在政府土地垄断和政绩驱动下,当下许多城市大搞形象工程,热衷于“地标性建筑”,气派的大广场、鳞次栉比的商业楼宇、漂亮繁华的娱乐商城,旧城市改造中一栋栋政府办公楼拔地而起,与这些光鲜亮丽的“面子”工程相比,与民生相关的居住用地却是供给占比较低,不足32%,远低于发达的市场经济国家,如美国居住用地占城市用地的44%,土地资源短缺的日本居住用地占比甚至为60%。随着后土地经济时代的到来,以往靠征地来增加城镇建设用地供给的模式将越来越难,优化用地的结构就要求政府应坚持以民为本,民生优先的理念,在城市规划和用地规划中就优先安排与居生相关的住宅、教育、医疗、养老和基础设施的用地,解决好居民住行难的问题,不断提高城市的人居环境和生活品质,这也是新型城镇化和提升城镇化质量的重要内容。

再次,严格土地出让收益的监管。我们虽学习了香港的土地批租、招拍挂制度却没有引入土地基金式的管理模式,从而加剧了政府行为的扭曲。引进土地基金管理模式、专户和比例管理,可以确保土地收入用于与民生相关的公共服务支出,促进政府职能从“投资型”向“服务型”转化。对土地出让收益使用和分配实行公示制,并接受地方人大、审计、监查和社会民众的监督,以确保土地收益分配公开公正,真正从制度上保障国有土地,为民所用,为民造富。

3.3 完善住宅市场信息指标体系和信息披露制度

要建立一套说得清的住宅市场指标体系,按耶鲁大学法学院教授丹尼尔·埃斯蒂数据驱动决策的理念,及时准确透明的信息是政府、企业和消费者正确判断与科学决策的重要依据。我国现行的住宅指标体系中只有房地产企业的住宅开发投资、开工、施工、竣工和销售的面积(套数)的数据,没有城镇中非市场化(包括保障房和单位自建等)的住宅投资、开工、施工、竣工面积(套数)的数据,但它确实影响着住房的总供给;只有每年新建住宅的数据,没有住房存量、拆迁量的数据,如反映各城镇的住宅存量面积(套数)、住宅市场结构(新建、存量住宅、空置房、租赁与出售型住房),甚至细化到建筑年限、户型结构、地域分布和价位的数据。提供的数据不完整,城镇人均住房建筑面积32.7平方米,其分母是城镇的户籍人口还是常驻人口却不清,如果是按常驻人口计算,那么中国城镇住宅存量高达225亿平方米,人均住房标准似乎超过了许多发达市场经济国家,如果只限于户籍人口,那么城市住宅仍没摆脱短缺的格局。按“六普”的数据城镇住宅存量有178亿平方米,与住建部城镇房屋统计概况和国家统计局的统计年鉴中城镇住宅竣工面积的累计数154亿平方米相差甚远。许多历史数据和基础数据不清楚,就难免会得出“房价上涨就是供不应求,空置房或待售房多了就是供大于求”相互矛盾的结论。

土地的数据也是如此,只有房地产企业的土地购置面积、开发和待开发面积,却不细分居住用地购置、开发和待开发面积,居住用地中多少是别墅高档公寓用地,多少是普通商品房和保障房用地,数据不清就很难判断不同住宅用地的供给状况。在48万公顷的在建项目中,多少是与百姓住房相关的用地?招拍挂的“天价地”、不断攀升的楼面价困扰着人们的判断,“土地神话”产生的非理性预期和从众行为都会加剧住宅市场的投资和投机行为,加剧房价的非理性上扬。

信息不公开、不充分、不对称,只有少数政府部门知道,普通百姓不知晓。信息只向付费者开放,不向公众开放,公共资源不让全社会共享,这就为政府或企业人为的操控住宅市场提供了空间,也加剧了市场非理性预期、投机泛滥和供需失衡。国家统计机构应减少有偿服务,改进网上信息服务,提高信息的透明度,为政府调控住宅市场和百姓住房消费投资提供充分、及时、准确的信息,为其理性消费提供依据。

参考文献

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住宅政策篇9

我国水资源面临的形势十分严峻, 水污染严重、水资源短缺、水生态环境恶化等问题日益突出并交错叠加, 已成为制约可持续发展的主要瓶颈。回顾我国对提高水的重复利用率节水措施及相关政策文件、法律法规的变化, 大致可以分为三个大阶段, 五个小节点。三个大阶段分别是:从1988 年首次提出节约用水, 2000 年提出城市污水回用, 2013 年提出“集散结合”再生水利用。具体体现是系列法律法规、政策文件和标准等。

再生水利用经过1988 年首次提出“循环用水, 一水多用, 提高水的重复利用率”, 到2001 年提出“中水回用”, 2006 年住房城乡建设部出台“再生水利用政策”, 至2014 年明确提出“污水再生利用和建筑中水利用”, 国家政策文件的变化, 体现了对再生水利用从笼统概念, 到依据适用对象, 逐步细分, 逐步科学合理化发展的过程。

( 一) 1988 年首次提出“循环用水, 一水多用”

1988 年《城市节约用水管理规定》[ 建设部令第1 号] 规定:应当采取循环用水、一水多用等措施, 在保证用水质量标准的前提下, 提高水的重复利用率。这是首次提出节约用水的途径。

( 二) 2000 年提出“城市污水回用”

2000 年《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》 (国发【2000】36 号文, 首次提出“城市污水回用”。文件第三条明确规定:大力提倡城市污水回用等非传统水资源的开发利用, 并纳入水资源的统一管理和调配。

( 三) 2002 年提出“新建、改建节水三同时”要求

2002 年《中华人民共和国水法》第53 条、2009 年《中华人民共和国循环经济促进法》第20 条、2012 年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》 (国发[2012]3 号) 均明确规定:新建、扩建和改建建设项目应制订节水措施方案, 保证节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

( 四) 2014 年提出“集、散结合”, 明确再生水利用分为污水再生利用与建筑中水利用

2013 年, 《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》 (国发[2013]36 号) 提出加快推进节水城市建设, 践行习总书记的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路, 推动城市节水工作和近期习总书记提出的“深入开展节水型城市建设, 使节约用水成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动”的要求。

2014 年8 月8 日, 住房城乡建设部和国家发改委发布了《关于进一步加强城市节水工作的通知》 (建城[2014]114 号) 。具体措施有以下几点:一是强化规划对节水的引领作用。缺水城市要先把浪费的水管住, 严格控制生态景观取用新水, 提出雨水、再生水及建筑中水利用等要求。二是严格落实节水“三同时”制度。三是加大力度控制供水管网漏损。四是大力推行低影响开发建设模式。五是加快污水再生利用。将污水再生利用作为削减污染负荷和提升水环境质量的重要举措, 合理布局污水处理和再生利用设施, 按照“优水优用, 就近利用”的原则, 在工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工及生态景观等领域优先使用再生水。六是积极推广建筑中水利用。广泛开展绿色建筑行动, 鼓励居民住宅使用建筑中水, 将洗衣、洗浴和生活杂用等污染较轻的灰水收集并经适当处理后, 循序用于冲厕, 提高用水效率。该通知明确提出目标:单体建筑面积超过2 万平方米的公共建筑, 有条件的地区保障性住房等政府投资的民用建筑应建设中水设施。

2015 年4 月16 日发布的“水十条”, 其中主要约束性指标中指出“到2020 年, 缺水城市再生水利用率达到20%以上, 京津冀区域达到30%以上。自2018 年起, 单体建筑面积超过2 万平方米的新建公共建筑, 北京市2 万平方米、天津市5 万平方米、河北省10 万平方米以上集中新建的保障性住房, 应安装建筑中水设施。

( 五) 2016 年, 提出老旧小区进行建筑中水回用改造

2016 年2 月4 日《国家发展改革委住房城乡建设部关于印发城市适应气候变化行动方案的通知》 (发改气候[2016]245 号) 为提高城市建筑适应气候变化能力, 实施城市更新和老旧小区综合改造中重点要求了“提高既有建筑节能、节水改造标准, 加快更换老旧小区落后用水器具, 推进建筑中水回用”。

2016 年2 月6 日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》第二十二条中明确强调了以“中水洁厕”为突破口, 不断提高污水利用率。新建住房和单体建筑面积超过一定规模的新建公共建筑应当安装中水设施, 老旧住房也应当逐步实施中水利用改造。

二、政策变化是北京市再生水利用工程实践的结果

北京市高度重视城市节水工作, 积极践行党中央、国务院的节水政策。早在上世纪80年代就将再生水利用、污水资源化作为保障北京市水资源可持续利用的重大战略举措, 先后出台了《北京市中水设施建设管理试行办法》、《关于加强中水设施建设管理的通告》、《关于加强建设项目节约用水设施管理的通知》等一系列再生水利用政策, 目前城近郊区已建成600 余公里再生水管道系统, 城六区已建成中水设施近500 个, 2014 年北京市全市再生水利用总量近9 亿m3, 被住房城乡建设部评为首批“国家节水型城市”。

2016 年3 月9 日北京市政府发布了《全面推进节水型社会建设的意见》, 严格遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针, 坚持向观念要水、向机制要水、向科技要水。意见指出到2020 年, 在全国率先全面建成节水型社会, 全市年度新水用量控制在31 亿m3以内, 再生水利用量达到12亿m3。要求严格实行节水“三同时”制度, 新建、扩建、改建建设项目要遵循绿色循环低碳的理念, 配套建设节水设施, 节水设施未经验收或验收不合格的建设项目, 不予核定用水指标, 供水单位不予供水。

( 一) 北京城市污水回用实践结果表明, 中水入户存在风险。

城市污水厂提标改造, 市政污水处理回用是指城市污水经净化处理后, 一般是在二级处理后再进行深化处理的大型再生水厂。北京建筑中水的建设在全国一直走在前列, 受日本中水道做法的启示, 北京市将污水处理后回用于城市是从20 世纪80 年代开始的, 由于当时市区仅有高碑店和酒仙桥2 座一级污水处理厂。

从生态和环境角度出发, 市政污水回用不仅节约水资源, 能够促进污水处理, 减少污染物外排, 有利于改善水环境。然而, 由于中水回用系统独立于自来水供应系统, 开展中水回用必须要建设另一套市政中水给水系统。由于老城区市政设施已建成, 加之城市建筑密度大, 导致市政中水管网布设困难。市政中水往往存在水量不足的问题, 往往受阻于“最后一公里”。很多小区建设时按照要求, 预留了中水入户冲厕管道, 但建成多年, 一直使用自来水冲厕。

对于已经使用市政中水入户冲厕的部分小区, 由于存在住户私自装修、改造等行为, 发生了中水倒流污染自来水事故, 致使中水入户受到用户的排斥, 一是用户担心水质问题, 再加上中水表的寿命有限购换成本比较高, 因此, 中水冲厕从水质和费用角度来说较自来水冲厕没有明显优势。

最近, 针对市政中水出现的倒流污染事故, 一些专家提出了“中水入户存在风险”, 认为市政中水用于冲厕存在较大的卫生安全隐患, 住宅用水与人体零距离接触, 居民误接误用事故频发, 因此不提倡市政中水入户。

还有, 中水管道入户冲厕, 还存在着增加室内管道, 影响室内美观, 存在误饮、误用的安全隐患。

( 二) 小区中水回用冲厕存在成本高、管理难、居民心理有障碍等诸多问题。

污水处理回用在小范围的建筑内实施, 利用建筑本身产生的污水经过处理作为小区绿化和居民冲厕等杂用水的方式相对于市政中水节约市政中水管网的建设成本, 又避免了多区域回收污染类别复杂的问题, 降低污水处理的成本。尤其是适用一些市政中水输配水管线未覆盖地区。2001 年, 北京市《关于加强中水设施建设管理工作的通告》, 严格规定市区内一定规模的新建小区必须建设中水设施。明确要求:凡是建筑面积大于5 万m² 以上的居住区, 或可回收水量大于每天150m³/d的新建居住区和集中建筑区, 必须建设再生水设施。2005 年, 又发布了《关于加强小区中水设施管理的通知》, 加强小区中水设施的监管。但这些政策的初衷是否完全实现, 时至今日, 北京市中水回用的现状又如何?

中国环境报记者走访了北京部分小区进行调查, 很多住宅小区已建的中水处理设施并没有运营, 中水利用政策在一定程度上形同虚设。首先, 中水水质不尽如人意, 传统工艺处理效果欠佳, 缺乏相关技术人员, 使得中水水质无法满足需求;其次, 水源欠缺等造成小区中水使用情况不理想, 七成小区中水设施建而不用。另外, 中水系统相关利益方之间的冲突, 中水设施质量欠佳, 监管缺失问题也普遍存在, 由此引起的中水设施质量不合格的问题导致中水系统不仅没有利润甚至要亏本运行, 物业管理公司普遍没有积极性, 导致很多小区中水站只建不用。

据民间环保组织常青藤可持续发展研究所的报告——《北京市住宅小区中水设施调研报告》 (以下简称《报告》) 显示, “2008 年, 北京市节约用水办公室对全市113 个住宅小区和公寓做了普查, 其中, 中水系统在运行的住宅小区和公寓共53 个, 只占47%。23个公寓中, 中水系统在运行的共12 个, 占52%;90 个住宅小区中, 中水系统在运行的共41 个, 占45.5%。2012 年, 这个研究所又随机对2002 年~2004 年建设的34 个住宅小区进行了调研, 其中确定系统在运行的只有两个, 仅占5.9%。”

综上所述, 目前以北京为例, 市政中水和小区中水用于居民生活用水的效率并不高。究其原因, 市政中水普遍存在水量不足、迟迟无法对接的现象, 而小区中水则受入住率限制, 达不到设计运行水量, 导致系统无法运行, 成本高、水质难以保障、缺乏监管、物业管理缺失等原因, 成本倒挂, 正常运行率不到20%, 中水管道通自来水的现象较为普遍。如此, 节水“三同时”制度没有得到落实, 只有设计和施工而没有同时投产, 中水站只建不用浪费严重, 室内管网增加, 杂乱、占用空间和面积。此外, 还存在误接导致中水倒流安全隐患, 已有多起自来水被中水污染事故发生, 影响居民饮用水安全。

( 三) 污水再生利用不再入户冲厕住宅冲厕使用建筑中水

中央领导提出“深入开展节水型城市建设, 使节约用水成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动”, 根据这个要求, 国家针对再生水利用的现状已经开始转变思路, 更加趋向于源头分散、就近利用、循序利用的原则。调整了再生水利用的方向, 细划再生水利用的具体范围。这就是2014 年住房城乡建设部建城【2014】114 号文, 明确再生水利用包括“污水再生利用”和“建筑中水利用”两大方面。污水再生利用主要用于在工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工及生态景观等领域优先使用再生水;建筑中水利用特制居民住宅户内灰水收集处理循序冲厕, 即户内中水。体现了科学合理使用再生水的新决策。污水再生利用因存在未知因素过多, 党中央国务院听取专家建议, 在“水十条”中再次明确了污水再生利用范围和建筑中水利用要求。从根本上杜绝再生水入户冲厕导致的健康风险安全隐患, 保证居民健康安全。

( 四) 户内中水利用技术现状

居民自家将洗衣、洗浴和生活杂用等污染较轻的灰水收集并经适当物理过滤和消毒处理后, 循序用于冲厕, 这就是户内中水, 是目前比较可行的提高用水效率的途径。采用户内中水, 第一节水效果明确;第二简单易行, 有可操作性;第三自家用自家的水, 避免交叉感染, 也解决了居民的心理障碍问题。

户内中水技术研究已取得很大进展, “模块化户内中水集成系统”就是一项成果。这个系统的技术优势是:一是简单化, 二是采用物理方法。居民生活产生的灰水本身不是很脏, 简单过滤, 再加以消毒处理即可。由于使用的是物理方法, 不是生物方法, 可以实现自动化, 可由居民自己负责运行。同时, 解决了因施工安装质量导致的集中中水回用管网错接而导致污染等问题。据实际操作, 一个月的运行成本3 元左右, 通过节水可以省费, 还有政策补偿, 居民也负担得起。总之, 户内中水这种模式技术可行、经济合理, 非常具有可操作性。

另外, 该系统有下沉式和侧立式两种。下沉式主要用于新建住宅;侧立式主要适用于老旧住宅改造。该系统是解决当前老旧小区建筑中水回用改造和排水系统改造的最佳技术方案和部品。

三、再生水利用发展方向与经营模式

2016 年2 月6 日, 《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》第二十二条明确, 推进污水大气治理。以中水洁厕为突破口, 不断提高污水利用率。新建住房和单体建筑面积超过一定规模的新建公共建筑应当安装中水设施, 老旧住房也应当逐步实施中水利用改造。培育以经营中水业务为主的水务公司, 合理形成中水回用价格, 鼓励按市场化方式经营中水。城市工业生产、道路清扫、车辆冲洗、绿化浇灌、生态景观等生产和生态用水要优先使用中水。

本文件明确了污水再生利用由经营中水业务的水务公司负责运营与管理, 主要输水对象是涉及生产和生态用水的工业生产、道路清扫、车辆冲洗、绿化浇灌、生态景观等用户;北京市在2015 年4 月, 明确了中水价格为3.5 元/m3。

新建住房和老旧住房应当使用建筑中水——户内中水, 由住户自我管理和运行。

通过户内中水利用的推广和普及, 落实居民生活节水减污以及工业生产、道路清扫等生产和生态节水减污两个措施并用, 切实做到使节约用水落实到每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动, 真正贯彻落实党中央国务院提出的生态文明建设目标和节水洁水人人有责的要求。

四、结论与建议

北京市作为首都城市, 积极贯彻执行党中央国务院节水减排和生态文明建设要求, 用实际行动为全国提供了再生水利用的宝贵经验。为国家再生水利用政策趋向科学和适用提供了重要决策依据。对我国再生水利用和污水资源化利用提供宝贵资料, 同时也为再生水利用新技术提供了发展平台和改进完善机会。

再生水利用分为污水再生利用和建筑户内中水利用两大方面, 是科学合理的, 而且涵盖了生产、生态和生活三个领域。为智慧城市、海绵城市、绿色发展提供了再生水利用技术纲领, 推广普及户内中水, 实现生活用水“源头节水、源头减污”, 就是对城市内河黑臭水体源头截流;对污水再生利用与生产和生态用水, 就是对污水资源化利用, 开源节流。这样, 不但节约了水资源, 而且减少了环境污染, 是绿色生态用水的具体体现。

摘要：党的十八大以来生态城市建设中对节水型城市和非传统水资源利用都有相关要求, 我国已把节水作为一项重大国策。建筑中水利用根据其途径和规模分为市政中水、小区中水和户内中水。本文以我国建筑中水利用形式的现状和问题展开探讨, 并且基于近年来节水和中水利用的新政策及其趋势为基础, 剖析我国再生水利用发展过程所面临的问题和政策导向。提出了在建筑领域尤其是老旧小区功能提升改造、绿色建筑及海绵建筑、海绵小区的建设中, 应坚持“先户内、后户外、优水优用、就近利用”改造、建设原则, 做好建筑领域内再生水利用工作, 实现节水减污目标。

关键词：再生水,户内中水,污水再生利用,建筑中水,政策趋势

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[2]高楠.用好第二水源路在何方?——北京小区中水设施使用现状调查.中国环境报, 2013-8-1:第008版.

住宅政策篇10

随着我国城市人口老龄化加剧,老年人上下楼困难日益成为社会问题,人们对完善住宅功能性的期望越来越高,既有多层住宅增设电梯改造既满足人们对居住生活的需要,也符合节能环保的要求,具有经济、社会、生态、文化等多方面的现实意义。既有多层住宅增设电梯是一项民生工程,上海、北京、广东、福建等地已经开始实施,江苏地区在老旧小区增设电梯的需求也越来越迫切,解决既有多层无电梯住宅老人出行难的问题也已列入政府工作日程。本文基于国内各地既有多层住宅增设电梯现状,找出目前增设电梯推行难的主要问题,研究适用于江苏地区既有多层住宅增设电梯的可行配套政策,希望为江苏及全国推动相关配套政策的出台提供参考。

1 既有多层住宅增设电梯现状

1.1 国内各地既有多层住宅增设电梯现状

既有多层住宅增设电梯的巨大需求促使国内多地政府出台增设电梯方面的一些规定,如《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》《上海市既有多层住宅增设电梯的指导意见》《广州市既有住宅增设电梯试行办法》《厦门市建设管理局关于老旧住宅加装电梯的若干指导意见》《深圳市既有住宅加装电梯的实施意见》《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》《四川省既有建筑电梯增设指导意见》等,目前不少地区已开展项目试点。

2002年上海首次在闸北区多层老公房进行增设电梯改造试点,通过给楼房加层的方法增设电梯;上海静安区、长宁区也分别对几幢楼进行了增设电梯的综合改造。2012年上海市老年基金会承担企业定向捐赠的“多层住宅加装助老电梯”项目,在6个区县(包括2所高校、4个社区和1个老年公寓)进行多层住宅增设电梯的探索和实践[1]。据统计,上海7层楼以下没有电梯的多层楼房面积约1.5亿m2,旧楼增设电梯至少要20～30万台[2]。

广州市目前已实施增设电梯的住宅基本上是公房,在政府出台相关政策后有不少旧住宅以单位出钱方式安装电梯,至2014年底已实现增设电梯的住宅上千余套[3]。2010年韶关市被确定为广东省既有住宅增设电梯试点城市,由于有财政补助的政策支持,在3年时间里韶关市既有多层住宅增设了70台电梯[4]。

福建省已经成为继北京、上海、广东之后全国第4个出台旧楼增设电梯政策支持的省份,福州旧楼增设电梯的情况良好,安装电梯数量呈现较大的增长,截至2012年11月福州市有关部门已经受理并审批成功143个旧楼增设电梯项目,业主可申请提取住宅维修资金与住房公积金。福建省其他地区对旧楼增设电梯项目虽然要求强烈,但因未出台相关政策,或有政策仍难以实施,项目推动处于停滞状态[5]。

浙江省杭州市政府多次组织相关部门对多层住宅增设电梯开展调查研究和论证工作,并组织相关部门赴广州、厦门等地进行专题调研,目前杭州市已有部分试点项目,如杭州市机关事务管理局对仁寿山17,18幢开展了老小区增设电梯的试点工作,仓基新村10幢、宝石二路7号等住宅在楼梯上加装了“接力式楼道电梯”,均已投入使用[6]。

1.2 江苏地区既有多层住宅增设电梯现状

根据2015年江苏省民政厅发布的《2014年江苏省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》,江苏省是全国最早进入人口老龄化的省份,截至2014年底,60岁以上老年人口达1 579.23万人,占户籍总人口的20.57%,比全国(15.5%)约高5个百分点,老龄化比例居全国各省区之首(不含直辖市),并处于老龄化加速期,南通、苏州、无锡等市人口老龄化程度已达24%,进入深度老龄化。而另外一方面,已建的大量既有多层住宅并未设置电梯,老年人上下楼困难引发的增设电梯需求日益突出,因此完善既有多层住宅增设电梯相关配套政策的问题也已列入政府工作日程。

2013年6月江苏省南京市政府发布了关于印发南京市既有住宅增设电梯暂行办法的通知(宁政规字[2013]11号),制定了《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》,目前江苏多个地区在积极倡议出台既有多层住宅增设电梯管理办法。于2016年3月1日起实施的《江苏省养老服务条例》,要求设区的市、县(市、区)人民政府应当推进老旧住宅区的坡道、楼梯扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的无障碍改造,鼓励、支持已经建成的多层住宅增设电梯。

2011年江苏常州地区海军干休所住宅增设7部电梯,同时每家每户的厨卫、下水管道以及小区绿化都相应作了完善提升,该改造项目由中央军委发文统一拨款,经反复征求意见,实现一致满意。2012年南京玄武区台城花园16幢1单元,成功实施了增设外挂电梯,成为南京市首个自费增设电梯的小区,该单元部分业主于2011年6月提出增设电梯的要求,业主全部同意增设电梯,并在2013年1月该项目电梯经质监部门验收合格交付使用。

纵观较多城市开展既有多层住宅增设电梯的实践进程,在增设电梯需求量逐渐增大的情况下,虽然有部分地区实施较为成功,但大多数城市陷入了难以推行的尴尬局面,遇到政策与协调方面的一系列难题。

2 存在的主要问题

2.1 增设电梯资金筹措困难

增设电梯包括2类费用:第一类是增设电梯直接投入;第二类是电梯日常运行和保养管理费用,这类费用需要持续支出。老旧多层住宅的居民生活水平情况存在差异,老小区物业管理费用偏低,依靠居民自发集资存在一定困难,资金的筹集问题是增设电梯项目较难推行的阻力之一。

2.2 住户表决方式有待明确

目前国内各地的规范性文件中关于多层住宅住户增设电梯的表决方式基本有2种情况:2/3多数同意和全体业主一致同意。一些地方采取2/3多数的表决规则,有满足住户户数的2/3多数或住户户数与面积的2/3同时满足;一些地方则采取需要全体业主一致同意的做法;还有一些地方文件要求达到2/3业主同意即可申报,批前公示后有书面反对意见则不予批准,同时特别强调征求利害关系业主的同意[7]。

2.3 增设电梯中的补偿机制欠缺

电梯的安装与运行会对哪些业主造成影响、影响程度如何,不同的业主理解不同。实践中往往低层业主并不受益,在通风、采光等方面受到影响的业主也难以同意增设电梯,这类业主往往要求得到相应的补偿。我国现行的法律法规尚未对这类补偿机制予以明确规定,目前学术界已对此开展一定的讨论与研究,但尚未形成共识。

2.4 增设电梯规范与程序缺失

既有多层住宅往往不满足现行规范的要求,如建筑规划、抗震设防、建筑消防等指标,有些多层住宅甚至本身存在一定的结构安全缺陷,此类住宅增设电梯前往往需要进行安全检测鉴定,而按照现行规范和政策的要求,则对既有建筑增设电梯的设计提出了更高的要求。目前既有多层住宅增设电梯正常审批程序不明确,办理手续复杂,审批时间长等问题,也制约了增设电梯项目的进一步推进。

2.5 政府采取优惠与补贴措施有待讨论

我国各地政府在老小区增设电梯方面的支持做法不尽相同,如有些地方政府出台政策,由财政出资一定比例用来补偿低层住户;有些地方则要求完全由业主按照一定的分摊比例共同出资,分摊比例由共同出资业主协商确定;某些地方增设电梯可以申请使用单位住房维修基金,也可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金、专项维修资金等。

3 江苏地区既有多层住宅增设电梯配套政策研究

结合目前江苏地区既有多层住宅增设电梯现状,参考国内各地配套政策情况,江苏地区相关配套政策的推出可以从以下5方面开展研究。

3.1 建立多元化纠纷解决机制与利害关系业主的认定标准

既有多层住宅增设电梯是解决居民居住、生活和发展的重大课题,有其紧迫性和现实需要,但又由于其复杂性,阻力重重。既有住宅增设电梯的纠纷涉及面广、矛盾尖锐,需要构建和完善既有住宅增设电梯有关的法律制度体系,对相关问题予以规范,明确权利义务,构建良性的利益协调机制。既有住宅增设电梯将给大多数业主的生活带来便利,但在推进该项工作中不能不兼顾少部分人的利益,特别是受到不利影响的业主,对毗邻住宅的通风、采光等使用功能可能造成影响的还须征求相关权益人意见,建立利害关系业主的认定标准[8],避免因条件模糊导致未来工作难以开展。

3.2 建立公平合理的分摊与补偿机制

为增强适法性和正当性,需建立合作分配公理体系,确定费用的分摊比例[9],同时建立公平合理的补偿机制,补偿资金一般是在筹措资金中列支,筹措资金的来源可以是高层业主、房改单位或是地方政府。补偿方式可包括直接补偿和间接补偿,直接补偿最常见的方式是经济补偿,间接补偿的方式包括允许受损害的业主无偿使用电梯,无偿获得电梯分摊产权,也可以采用房屋产权调换方式。补偿标准应当以损害评估结果为依据,用法律的形式明确低楼层住户具体的利益补偿机制。

3.3 完善相关规范标准与审批程序

政府可组织建筑设计咨询方面的专家,针对既有住宅改造的特殊性,制定专项政策和规范条文,修改当前规范中与新增电梯矛盾的内容。制定专门的政策,在不突破法律法规的前提下尽可能简化审批程序,规范增设电梯的审批流程,加快审批速度,确保增设电梯的既有建筑的安全。建议由一个部门牵头成立专门机构负责督促规划、建设、房管、土地、消防、质量监督等审批、备案管理部门协同做好相关工作,开通绿色通道。制定老旧住宅增设电梯工程相应办事指南,让群众了解申报要求和审批程序。

3.4 政府提供适当的优惠与扶持政策

政府应当扮演引导、推动和服务的角色,增设电梯所需资金原则上由业主承担,考虑到政府行为在市场经济中的导向性作用,又关系到基本的民生问题,因此政府可进行一定的财政补贴,以起到支持与鼓励作用[10]。政府可出台政策由财政出资一定比例用来补偿低层住户,属于单位住宅的,支持原房产单位补贴部分资金,并可申请使用单位住房维修基金,业主可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金、专项维修资金,充分发挥政府的政策导向功能。

3.5 鼓励开展新技术、新模式的研究与推广,改善养老服务功能

政府可出台相应政策鼓励发展、丰富和完善居家养老服务的模式,发展新型电梯类型,提高增设电梯的技术手段等,开发现场安装方便快捷、占地面积小、对房屋基础设施影响小的改造技术,实现增设电梯标准化、模块化,电梯类型建议选择“可容纳担架电梯”。政府要建立长效机制,充分发挥政府的导向作用,建议出台相应法规支持新建或改建多层住宅直接设置电梯,或在适当的位置把电梯井道预留好[11],增设电梯宜与老旧房屋改造加固和节能改造结合[12],并推进老旧住宅区的坡道、楼梯扶手等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的无障碍改造,切实改善老小区养老服务功能与群体生活质量。

4 结语

1)江苏地区出台既有多层住宅增设电梯相关配套政策,可从建立多元化纠纷解决机制与利害关系业主的认定标准,建立公平合理的分摊与补偿机制,完善规范标准与审批程序,提供适当的优惠与补贴政策,鼓励新技术、新模式研究与推广方面入手,建立一套与本地区现状相适应的可行的配套政策体系。

2)政府需建立长效机制,充分发挥政府的导向作用,简化审批流程,加快审批速度。既有多层住宅增设电梯宜与老旧房屋改造加固、节能改造、适老性无障碍改造结合,并采取必要的结构安全检测鉴定,确保既有建筑的安全,避免二次改造,切实改善既有住宅养老服务功能与群体生活质量。

3)由于增设电梯关系到政府在市场中的引导功能与社会民生问题,政府可采取适当的财政补贴,以起到支持与鼓励作用。

4)随着江苏地区试点项目的实施和《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》《江苏省养老服务条例》的相继推出,江苏地区既有多层住宅增设电梯相关政策法规的研究制定将逐步展开。增设电梯可采取先易后难、逐步推进的方式,凡条件较为成熟、居民意见较为统一的先行实施,如优先在一些单位家属院尝试开展试点,取得经验后再逐步推广,形成一套可行的江苏经验。

参考文献

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[2]李进军.关于对上海地区既有多层住宅增设电梯的建议[J].工业建筑,2013(43):17-20.

[3]章鸿雁.上海、广州住宅适老化改造实践研究[J].中国房地产,2016(9):3-8.

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[5]陆志川.开创新模式福州破解旧楼加装电梯困局[N].中华建筑报,2013-12-03(15).

[6]杨静,邵一鸣,王丽华.杭州既有多层住宅增设电梯管理制度研究[J].电子世界,2014(12):326-327.

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[9]李理,徐长乐.民生工程下老城区改造费用分摊对策——以旧房加装电梯为例[J].经济数学,2014,31(3):26-29.

[10]李承来,石岩,王鑫.既有住宅可容纳担架电梯改造现状调研与对策——以青岛市为例[J].四川建筑科学研究,2015(1):318-320.

[11]罗钢,王中梁.老旧住宅加装电梯的实践与感悟[J].城市住宅,201l(7):113-115.