土地利用总体规划修编

土地利用总体规划修编（通用7篇）

土地利用总体规划修编 篇1

摘要：为完整土地利用总体规划编制的体系, 明确各级规划的职能、内容和重点, 对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合, 突出重点。在本文中作者将通过对土地利用总体规划修编提供参考。

关键词：土地利用,总体规划,规划编制

(一) 关于土地利用总统规划体系的思考。

针对目前规划编制和实施管理中出现的问题, 结合新形式下发展规划的要求, 为完整土地利用总体规划编制的体系, 明确各级规划的职能、内容和重点, 充分发挥各层级规划的作用, 我认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下, 对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合, 突出重点。

1、省级土地利用总统规划

省级土地利用总体规划属于概念性、战略性和政策性的宏观规划, 因此, 从省级土地利用规划的内容和功能上看, 应当在完成空间规划功能的同时, 转变为具有一定的国土规划内容和功能的概念性规划。从全省的土地资源的承载能力、容量和配置方向、方式入手, 强化不同经济区域和不同产业结构、层次的横向关联关系研究, 深化区域内空间概念基础上的战略性关联作用研究。

2、县级土地利用总体规划。

县级土地利用总体规划属于管理型规划, 在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标;核心内容是土地用途分区, 包括基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、工矿建设用地区、土地开发整理区等。

3、乡镇级土地利用总体规划。

乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。目前规划编制和实施中, 土地利用控制性详细规划的

总体规划规划编制

缺位, 客观上已经造成了与建设管理部门的村镇建设规划、城市总体规划等规划的脱节和不协调。因此, 新一轮土地利用总体规划修编中, 应当结合土地利用规划管理信息系统的建立, 将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。

(二) 关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考。

1、当前规划对发展空间与上级的规划控制要求有很大的现实差距。

基层总是反映现行规划不合理, 表面问题是规划建设占用耕地指标少, 耕地保有量和基本农田保护指标过多, 基本农田保护率过大。因此, 必须对目前的规划进行及时修正。在规划修改时, 应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理;对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡;对增加的基本农田保护指标及时储存调减, 这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。

2、从务实的角度来讲, 新一轮土

地利用总体规划修编的目的其实是要为经济社会发展找出发展的空间。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下, 唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策, 将规划修编与开展农村建设用地整理 (特别是基本农田保护区内农村建设用地整理) , 实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 从而达到我们的目的, 同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。

(三) 关于土地利用总体规划的刚性与弹性问题的思考。

我们认为规划的弹性应当是在现行的土地规划管理制度框架 (即刚性) 下的适度扩展的政策空间。其实质是将规划建设指标在允许的控制空间内进行摆动和置换, 在土地利

用规划管理上认可规划指标 (规划建设发展空间) , 在整个规划发展控制区内流转不属于规划修改的范畴, 只需结合土地利用总体规划管理信息系统, 及时变更并报上级土地利用规划部门备案即可。这样, 在现行土地利用规划管理政策的框架下, 既解决了基本农田保护区这条“红线”不能碰的制约, 同时又满足了实际经济社会发展的客观情况变化对建设用地的要求。

(四) 关于土地利用总体规划中管理信息系统建设的思考。

应当建立起一直到乡镇的数字化规划管理信息图件集成系统。但是建立系统有五个原则要切实把握:

(1) 必须建立一个土地利用总体规划信息系统平台;

(2) 土地利用规划体系中的各级规划要在同一个平台上联网运行;

(3) 可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口;

(4) 必须能够按需要的时段要求, 及时动态反映规划实施情况;

(5) 运行和养护成本低廉。

土地利用总体规划修编 篇2

一、精心组织，确保规划修编前期工作顺利完成，土地利用总体规划修编工作情况汇报。土地利用总体规划是加强土地宏观调控，实行土地用途管制，发挥市场配置土地资源基础性作用的重要手段，也是各级国土资源管理部门管好土地资源的重要依据。为了确保··土地利用总体规划修编工作按期完成，··于今年4月，对2007年成立的··土地利用总体规划修编工作领导小组组成人员进行了调整，由···任组长，国土资源分局局长任副组长，发改、民政、财政、农牧、文体、计生、统计、交通、环保、林业、科技、城建、水利等区属相关部门主要负责人、各乡镇人民政府乡镇长和··路街道办事处主任为成员的··土地利用总体规划修编工作领导小组，全面协调、督促、检查、指导规划修编工作。领导小组在··国土资源分局设立办公室，由··国土分局一名副局长兼任办公室主任，负责领导小组的日常工作。规划修编工作中，各乡镇和相关单位按照区政府的统一部署和要求，精心组织，周密安排，各负其责，密切配合，并指派专人作为联络员，负责提供本部门的相关材料，同时反映本部门的意见。在工作中形成了一级抓一级，层层抓落实的良好局面，切实做到了人员、任务、责任三落实，确保了白银区土地利用总体规划修编工作的顺利完成。

二、通力协作，做好规划修编调研及编制工作。在规划修编前期工作中，我们认真调查，与各相关单位和部门紧密协调配合，从而保证了规划修编调研工作的质量。

（一）认真选择规划修编工作的承担单位为了确保规划修编的质量，加强对规划修编专业队伍的选择，我们认真做好规划机构资质审查认定工作，选择具有较高编制水平并有资质的单位承担规划修编工作，同时综合考虑··与第二次土地大调查成果的衔接应用，经筛选后确定··为··规划编制的作业单位。今年5月20日我们和··签订了《规划编制合同书》，明确了双方的职责和需要提交的规划文本、专题调研报告和图件等成果。

（二）搜集资料，全面调查。根据规划修编的有关技术要求，我们和作业单位（···）密切配合，进行了全面的调查研究和资料收集工作。一是全区自然条件，历年人口、经济发展和中心城区、集镇建设等相关资料的收集，工作汇报《土地利用总体规划修编工作情况汇报》。二是各单位、各部门用地计划和远景目标，上一轮土地利用总体规划以及农业、林业、交通、城建、水利等相关专项规划资料的收集。三是土地利用现状，历年来的土地变更调查台帐，历年统计年鉴等资料的收集。

（三）部门配合，通力协作。为了搞好··的土地利用总体规划修编工作，·政府于今年5月编制印发了《···土地利用总体规划修编方案》，明确了规划的指导思想、编制原则、修编依据、修编的期限和范围，以及规划的主要任务、技术路线和方法、各成员单位职责、规划成果、工作要求等，确保了规划修编工作的正常开展。各乡镇人民政府根据区上的编制方案，结合本乡镇的特点，编制了各乡镇土地利用总体规划修编方案，用以指导乡镇土地利用总体规划编制工作。各相关单位从实际出发，加强协调，密切配合，保证土地利用总体规划与其他行业规划的科学衔接和所需资料数据的实时更新，共同做好土地利用总体规划修编工作。在实际工作中我们还抽调局内专业技术人员和业务骨干负责规划修编工作，派出工作人员积极参加国家和省上组织的规划修编业务培训班，提高了业务素质和修编水平。同时，我们进一步加强了和作业单位的配合协作，督促其抓紧时间，精心组织，扎实安排，抽调具有较高业务水平的专业技术人员开展工作。

三、上一轮规划编制和实施情况上一轮《···土地利用总体规划（1996—2010）》最初编制于1994年8月，至1995年10月编制结束，历时14个月，1996年11月经··市人民政府批准实施。1997年又经过一次修编，并于1998年10月15日通过了由省、市、区有关方面专家和领导组成的规划评审小组的评审。1999年10月经省政府批准正式实施。第一轮规划修编采用了1996年土地利用变更调查的基础数据，规划年为2010年。《规划》通过土地潜力分析、土地利用预测、土地利用结构调整、土地利用分区等，全面统筹规划了全区的各类土地，确定了土地利用目标和耕地总量动态平衡的指标。第一轮规划的实施，在加强土地宏观管理、促进集约合理利用土地等方面发挥了重要作用。但通过这一阶段的实施，也反映出规划存在一些问题，如规划指标的分解不够合理、用地定位不明确、操作性和实用性不强等问题。因此，对规划进行修编势在必行。

四、土地利用规划现状与目标利用现状：2008年··农用地面积合计··公顷，其中耕地··公顷，园地··公顷，林地··公顷。建设用地面积合计··公顷，其中城镇建设用地··公顷，农村居民点用地··公顷，独立建设用地·公顷，交通水利用地·公顷。市级指标：《·市土地利用总体规划（2006—2020年）》，下达我区的规划指标为耕地保有量到2010年不低于·公顷，到2020年不低于·公顷。基本农田面积到2010年达到·公顷，2020年达到·公顷。建设用地总规模到2010年在·公顷以内，到2020年在·公顷以内。新增建设用地总量到2020年控制在·公顷以内，其中中心城区新增建设用地·公顷，五乡镇农村新增建设用地·公顷。确定目标：本论规划经过综合测算，确定我区的耕地保有量到2015年达到·公顷，到2020年达到·公顷，均大于市级规划下达的指标。基本农田面积到2010年达到·公顷，2020年达到·公顷，与市级规划相符。新增建设用地到2015年达到·公顷，到2020年预留·公顷，充分保证近期用地项目。中心城区：本轮规划确定的中心城区范围包括··全部范围及··。2008年中心城区建成区面积·公顷，其中城镇用地面积·公顷。规划到2020年中心城区用地控制规模为·公顷，其中城镇用地面积·公顷。

五、土地利用总体规划的成果文字资料包括白银区土地利用总体规划文本及说明。专题研究方面共编写了六个专题，分别是：

1、上轮土地利用总体规划实施评价；

2、耕地和基本农田保护研究；

3、土地整治潜力研究；

4、土地利用规划基础数据研究与预测；

5、区域统筹利用与管制研究；

6、土地利用与生态环境评价。图件成果包括：

1、·土地利用现状图；

2、·土地利用总体规划图；

3、·基本农田保护规划图；

4、·建设用地管制分区图；

5、·土地整治规划图；

6、·重点项目用地布局图；

7、·中心城区土地利用现状图；

土地利用总体规划修编 篇3

关键词：土地利用总体规划；弹性；云南省

中图分类号：S28文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-03-0050-1

我国第二轮土地利用总体规划的规划期限为1997-2010年，但由于工业化、城镇化的高速发展及规划制定的水平和规划体系存在的一些问题，经济社会发展与土地资源制约的矛盾日益突出，各类用地均呈现紧张状态。同时，科学发展观对土地利用提出了新的要求，要求在资源约束的国情条件下，用有限的土地资源来促进我国经济社会的可持续发展[1]。2004年，新一轮土地利用总体规划修编工作适时启动，并将于2011年全面实施，规划“弹性”的加强是其重要创新点。本文以云南省为例，解析新一轮土地利用总体规划修编中“弹性”的应用。

1 弹性的内涵

这里的弹性是相对于刚性而言的，土地利用总体规划的刚性指在编制和实施规划时必须遵守或禁止违反的事项；弹性主要是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力[2]。

我国的第二轮土地利用总体规划总体上是刚性有余而弹性不足，其虽然在保护耕地等方面发挥了积极作用，但也发生了大量土地规划不能保障区域内正常的经济发展，或是不得已违反规划，损害了其权威性的事情。

实质上，土地利用总体规划中的弹性和刚性，是规划的实践可行性与权威性之间的一对矛盾统一体[3]。科学的土地规划，刚性是前提，弹性是必要补充。土地利用规划应该是在刚性管控前提下划留适度的弹性，并严格弹性实施的条件，使土地利用总体规划成为一个动态稳定的系统。

2 规划弹性解析

2.1 预期性指标的设置

新一轮土地利用总体规划修编调控指标按性质分为约束性指标和预期性指标。约束性指标是为实现规划目标规划期内必须实现或不得突破的指标，如耕地保有量、城乡建设用地规模等；预期性指标是指按照经济社会发展预测规划期内应该实现的指标，主要包括园地规模、林地规模、新增建设占用农用地规模等。在约束性指标前提下，预期性指标的设置就为各地按照实际情况编制规划给予了一定数量上的弹性；并且，土地规划对指标实施分层管理，这就为土地规划在某个总量指标控制下在其内部的具体地类间弹性调整提供了前提。

2.2 有条件建设区的划定

新一轮规划中，根据各类建设用地的约束性控制指标划定规模边界，规模边界内的区域是允许建设区，是规划确定的可开展城乡建设的区域。而后，可在规模边界外规定范围内划定一个扩展边界，扩展边界和规模边界之间的区域称为有条件建设区。有条件建设区内的农用地可以在核减其对应的允许建设区一定的规划建设用地规模后，在规划的各类建设用地总量指标控制下转为建设用地使用。这就为建设用地在扩展边界内的空间布局调整提供了弹性。

2.3 基本农田多划后占

基本农田多划后占是部分省份的规划内容，其做法是有条件的地区在规划基本农田保护区时，多划出一定量的基本农田，在一些规划未能确定具体范围的或上级重点的建设项目而又必须要占用基本农田时，在基本农田保护面积指标和建设用地占用耕地规模指标的约束内，只需按建设项目占用一般耕地报批，从而简化了报批程序，提升了当地经济发展的效率。这样既保证了基本农田保护规模不低于上级下达的指标，又增加了建设项目占用基本农田范围的弹性。

2.4 城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是和土地整治项目结合在一起的，目前正处于试点项目阶段。具体为将规划用于土地整治的农村建设用地区与规划发展城镇建设的区域共同组成项目区，在农村建设用地复垦为达到一定质量标准的耕地后，其减少的农村建设用地量可相应的作为城镇建设用地的指标。这部分新增城镇建设用地将产生远高于原农村建设用的经济效益，而参与项目的城乡将共享此指标带来的收益，且特别要保障农民的利益。这样在统筹城乡发展，推动了节约集约用地的同时，在城乡建设用地约束性指标的控制下，扩大了城镇用地占城乡建设用地比重的弹性。

2.5 重点建设项目用地规划表

土地利用总体规划的成果包括规划文件、说明、图件及数据库等。其纳入规划的重点建设项目，除了在文本中明确外，还需在重点建设项目用地布局图上落到具体的空间。对于部分在土地规划时还未确定具体项目区域的重点项目，暂时不能编入规划图件时，可先只列入规划文中的重点建设项目用地规划表。最终，其项目用地只需符合建设用地的规划要求即可，这就加大了规划重点建设项目用地在選址时的弹性。

3 结语

土地对于一个区域发展的作用不言而喻，而土地利用总体规划是实行土地用途管制的重要依据，是指导土地管理和土地活动的纲领性文件。新一轮规划中引入弹性机制，是市场经济发展的必然要求，是落实科学发展观的重要创新，是实现土地规划意义的重要保障。弹性机制的贯彻情况直接影响着新一轮土地规划的质量，进而影响区域的发展，各规划编制及国土相关单位应学会用好规划的弹性，使土地利用总体规划能更好的为保障经济社会“又好又快发展”服务。

参考文献

[1] 胡存智.新一轮土地利用总体规划修编重点及创新[J].中国国土资源经济,2010,(3).

[2] 张友安,郑伟元.土地利用总体规划的刚性与弹性[J].中国土地科学,2004,18(1).

土地利用总体规划修编 篇4

1 处理好动态的经济发展与静态的规划之间的矛盾

土地利用总体规划是一项带有战略性的长期规划, 其年限少则5年, 多则10年20年。规划制定的各项内容和重要指标纲性较强, 是静态的, 但由于一些难以预见的项目使用地有较大的变化。例如揭东县土地利用总体规划在审批后, 新增加了在建揭普高速公路, 其占地面积120公顷, 其中耕地面积102公顷;汕梅高速公路 (北斗至锡场段) , 其占地面积100公顷, 其中耕地面积73.4公顷;还有将建设的汕梅高速公路 (锡场至汕头段) , 其占地面积约237公顷, 潮揭高速公路, 其占地面积约63公顷。这样一来, 动态性的经济发展和静态性的规划内容和指标之间就不可避免地会出现不一致, 出现矛盾。这表明我们现在的土地利用总体规划至少在科学预见性方面存在着缺陷, 所以, 如何使规划能够尽量切近现实, 尤其切近不断变化着的客观现实, 使其偏离客观实际最小, 这是土地管理部门和规划工作者需要认真思考的重要课题。

上级规划分解到下级的控制指标属于刚性指标, 通过土地利用战略调整可挖潜的土地则是一些弹性指标, 在指标的进一步分配上要考虑留有弹性, 通过实事求是的分析需求和供给的情况, 通过区域范围的指标调节来综合平衡, 因此把握刚性和弹性的关系, 可提高规划实施可操作性。如揭东县土地利用总体规划修编应考滤战略性的土地开垦、土地整理区, 提高耕地面积, 同时, 对发展较快的镇分配建设用地指标时应有较大的弹性, 以适应不断变化的用地需求量, 变被动为主动。

2 改进规划方法

土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法, 即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础, 然后进行各种数据推算, 由于传统规划方法本身所具有的静态性特点, 所以规划年限越长, 这种判断与现实之间的误差也就越大, 规划也就越远离现实。在经济发展比较缓慢的时期, 传统规划方法的这个缺陷表现得还不明显, 但在经济快速发展的今天, 局限性就越来越明显, 越来越显得不能适应客观实际发展的需要。一个由缺乏预见性、以指令性指标为重要内容, 并用行政手段层层分解下达而完成的规划, 在客观现实面前不仅显得苍白无力, 而且其科学性受到质疑。规划方法的革新是目前开展规划修编工作前必须解决的首要问题。重点包括:a.改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法;b.改静态分析方法为动态分析方法。c.根据各地经济、政治、社会发展情况不同, 适当倾斜各项指标。

定性分析方法根据人们在长期实践中积累起来的理性认识, 对某一事物的未来发展作出判断。这种判断可以用语言的形式进行描述, 也可以用许多数据进行表述;这两种表述方法都属于定性分析的范畴。这里虽然也采用了数据 (包括一些数据的推算) 说明问题, 但其实质仍然是定性分析的方法, 这是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析, 这就变成了定量分析的方法。显而易见, 这种定量分析方法是以定性分析为基础的, 实质上是定性与定量相结合的分析方法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断, 以此为依据进行规划的方法。土地利用问题是一个不断发展变化着的过程, 所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映, 土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化, 所以, 规划必须是动态的, 能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。要想求得具有动态特点的规划方案, 必须采用动态的规划方法。各地发展情况不同, 合理倾斜各项指标对全局具有协调发展的作用, 例如广东省为了推进城镇化进程, 搞好中心镇规划, 加快中心镇建设, 要求揭东县在白塔镇镇区新增建设用地13公顷, 新亨镇镇区新增建设用地67公顷, 曲溪镇镇区新增建设用地316公顷, 炮台镇镇区新增建设用地53公顷, 为了切实做好规划管理工作, 应在揭东县范围内适当倾斜建设用地指标;同时, 适当增加其他镇的土地开发面积, 在全县范围内进行平衡。

3 对农村居民点和农村道路网布局加大重视力度

当前农村产业结构正处在调整阶段, 农村城市化速度也日益加快, 应该把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容, 使零散村庄向中心村和小城镇集中, 工业企业向工业园区集中, 完善农村道路网, 为促进农村城市化进程创造条件。揭东县新农村居民点配套的农村道路水泥化程度较高, 应列入规划修编的一项内容加以重视;同时把旧房改造、旧宅基地再利用也作为一项规划内容, 那么, 农村居民点可以“化零为整”, 村民居住条件也能得到改善, 相对集中, 不再零散占用耕地, 收到“一箭双雕”的良好效果, 既实现了保护耕地、节约用地目标, 又推进了农村城市化进程。

4 加强规划实施工作, 制定实施办法

地方领导人为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户, 往往给予对方的优惠政策超越了土地利用总体规划的要求, 如不按规划要求选址, 不按计划供地, 造成规划管理和计划管理上的混乱。表面看来, 地方领导人的出发点是好的, 为了地方经济的发展, 但实际上是缺乏全局观点, 对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足。当然, 这也与前面讨论的规划本身的科学预见性不强有关。

规划修编后, 应建立规划编制、审批、公示制度, 并进行规划实施动态监测;尽快制订出台“土地利用总体规划实施管理办法”, 建立和完善土地利用的法律监督体系和约束机制。广泛宣传规划方案, 树立规划管理意识。向社会广泛宣传规划的指导思想、方针目标和任务措施, 特别要使各级领导干部明白规划方案的精神实质, 树立规划管理意识, 明确珍惜土地、保护耕地的重要性和实施规划的必要性, 从而增强执行规划的自觉性。实行严格的土地用途管制制度。通过对农地和非农地实行严格的用途管制, 有效控制建设用地供应总量、控制城市用地规模、控制农业用地无计划、无约束地转为非农用地。土地用途管制的核心是许可证制度, 应通过规划许可证来控制农地转为非农用地。

参考文献

[1]许坚, 包纪祥.当前土地规划管理存在的问题及对策[J].中国地质矿产经济, 2001.

土地利用总体规划修编 篇5

（皖国土资函[2012]1208号）

各市国土资源局，广德县、宿松县国土资源局：

在各级国土部门的努力下，除少数地方外，全省乡级土地利用总体规划（以下简称“规划”）修编工作总体进展情况较好，市、县、乡级规划数据库也在抓紧建设。为尽快完成全省各级新一轮规划修编工作，根据国土资源部统一要求，结合我省实际，现就有关事项通知如下：

一、各地要切实增强工作责任感，抓紧时间，克服困难，尽快完成乡级规划方案审查报批工作，同步建设规划数据库。市级、县级（含其所辖乡镇）的规划数据库，省厅将按照成熟一个审查一个的原则组织审查。

二、将完成规划修编与涉地报件规划审查严格挂钩。2012年9月底之前，乡级规划未审批并报省厅备案的，暂停该县（市、区）涉地报件规划审查。2012年11月底前，市级规划数据库未通过省厅组织验收的，暂停该市市区涉地报件规划审查；县级（含其所辖乡镇）规划数据库未通过省厅组织验收的，暂停该县（市、区）涉地报件规划审查。

三、报市政府审批的乡级规划批准后，以县为单位集中报省厅备案。乡级规划备案材料应包括：规划批准文件2份，规划纸质成果（文、图、表）1套，规划成果电子版光盘3张。其中：

规划成果电子版光盘中应包含批文的扫描件（jpg格式），规划文本（包括附表）及其说明（word及excel文档），规划图件（jpg格式），市局规划部门负责人需在每张报备光盘上签字确认。

土地利用总体规划修编 篇6

我市自上一轮规划编制和实施以来由于建立了一系列规划管理制度, 对加强全市土地利用宏观调控和统一管理, 改善土地利用结构优化土地资源配置, 提高土地利用率, 促进全市经济和社会发展起到了积极促进作用。

但是, 随着近年来全市经济的快速发展, 不断优化产业结构, 以及土地管理制度与管理方式的重大变革, 上一轮土地利用总体规划已明显不适应当前社会经济发展, 为此, 暴露出以下几方面问题。

1 土地利用总体规划与当前经济发展趋势不适应

在规划实施以后, 中央出台了振兴东北老工业基地、扩大内需、退耕还林、“污染防治与生态保护并重、坚持环境保护基本国策和可持续发展战略”等措施和政策, 这对土地利用提出了新的要求, 如改善土地生产条件, 改善生态环境, 促进城市的发展, 加快工业化进程等, 这样增加了许多不可预见和不确定的因素, 一些项目的实施势必要对规划进行调整, 另外一些规划外的重点项目在规划期间也已实施, 这在很大程度上影响了规划的严肃性。规划中建设用地指标总量及构成布局都不能完全适应新形势的要求。

2 上轮规划对存量土地利用考虑不够

盘活存量土地是规划调整指标、补充用地的重要手段, 存量土地包括建设用地中可利用的闲置土地、空闲地和批而未供的土地, 还包括低效利用的建设用地和需要进行结构与布局调整的土地。上轮规划在确定用地指标和调整用地结构时, 对存量土地的潜力挖掘考虑不够, 对建设用地、新建项目的占地需要和耕地认识也只考虑未利用土地及废弃地的复垦, 而对存量土地考虑较少。

3 基本农田保护率偏高, 布局不尽合理

我市上轮规划确定的基本农田保护率达到85.00%以上, 在省内处于较高水平, 由于我市耕地面积较小, 仅占全市土地总面积的6%, 过高的基本农田保护率将会使可供建设占用的耕地面积不足, 一定程度上限制了城镇及工矿用地的发展。在上轮规划编制时划定的基本农田保护区主要集中在城区周边, 而我市城区周边正是工矿企业最为密集的地区, 工业生产产生的“三废”对周围环境特别是水环境造成了一定的破坏, 导致周边地区的基本农田有潜在污染的危险。另外还有部分基本农田坡度较大, 在生态退耕范围内, 这部分基本农田产量较低且水土流失相对严重, 已不适宜作为基本农田进行保护。

4 规划缺乏配套的法规, 难以体现规划的权威性

由于规划缺乏必要的配套法规及规划实施管理制度, 使规划实施缺乏应有的保障, 加上一些部门对规划的重要性认识不足, 随意选址, 不符合规划就修改规划甚至违法占地, 使得规划没有得到足够的重视难以体现规划的权威性。

针对以上存在的问题, 本轮规划修编应重点解决以下几个方面的问题。

(1) 保护耕地特别是基本农田, 是本轮规划修编的前提。

近年来由于城市化进程的加快, 使得保护耕地工作成为国土资源管理工作的重中之重。如何守住18亿亩耕地红线, 如何使基本农田数量不减少, 质量不降低, 针对现存的问题, 如占用量大、结构调整量大、中低产田、污染、水土流失严重等方面要妥善解决, 要严格执行国家的相关法律法规, 严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田, 加大土地整理复垦开发补充耕地力度确保补充耕地质量。并根据建设用地布局以农用地分等定级成果为依据, 对基本农田布局进行适当调整。

(2) 严格控制建设用地规模, 合理调整建设用地布局是本轮规划修编的重点。

根据经济发展, 城市化水平提高的形势, 必须对产业用地结构, 城乡用地结构和区域用地结构予以调整, 化解建设用地供求矛盾, 提高土地利用率, 促进经济结构优化和新农村建设, 区域协调发展。

从上轮规划实施结果看, 建设用地实际需求与规划目标不符, 造成规划的频繁调整, 为了各业的协调发展和保障重点建设项目的用地需求, 必须对建设用地的结构指标予以调整。

(3) 节约和集约用地是本轮规划修编的核心。

建设节约型社会, 是国家从全局和战略的高度做出的重大部署, 节约和集约利用土地, 是建设节约型社会的重要内容和关键措施。规划上的节约是最大的节约, 要从严控制建设用地规模, 加强用地空间管制, 严控建设用地无序扩张。根据对全市存量建设用地和低效用地的调查结果, 在规划修编时要充分考虑存量土地和低效用地的可利用量, 充分利用未利用土地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

参考文献

[1]程琴, 郝晋珉, 张富刚, 等.土地利用总体规划的公众参与研究[J].农村经济, 2005 (7) :45～48.

[2]刘芳梅.浅析土地规划实施中存在的问题与对策[J].兰州学刊, 2005 (6) :200～201.

[3]易敏林.规划修编需注意的问题[J].中国土地, 2005, (12) :34～35.

[4]邵华, 李光.如何搞好新一轮土地利用总体规划修编[J].国土资源导刊, 2006, 3 (1) :55～56.

土地利用总体规划修编 篇7

党的十八大对我国今后的城镇化发展提出了新的要求, 指出必须走新型城镇化的道路。“苏南模式”的发展历程也即将进入第四个发展阶段——新型城镇化阶段。

在这种新形势、新背景下, 苏南地区新一轮小城镇总体规划的修编如何指导今后城镇的发展, 值得城市规划工作者进行深入的研究和探索。

1 苏南地区目前面临的新形势

1.1 十八大明确我国将继续推进城镇化, 提出走中国特色新型城镇化道路

党的十八大提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路, 推动工业化和城镇化良性互动、城镇化与农业现代化相互协调, 促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

2012年, 中央经济工作会议又进一步提出, 要积极稳妥地推进城镇化, 着力提高城镇化质量, 把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务, 走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。

1.2 中国城镇化方针导向不断演变, 新型城镇化新阶段小城镇地位上升

改革开放以来, 我国城镇化方针导向几经演变, 主要历经3次调整。改革开放初期重视小城市 (镇) 的作用, 严格控制大城市、适当发展中等城市、积极发展小城镇。进入21世纪更强调大中城市的推动作用, 主张合理发展大城市, 积极发展中等城市, 适当发展城镇。十八大提出走中国特色新型城镇化道路, 强调城乡统筹, 促进大中小城市和小城镇协调发展。小城镇在中央受重视的程度显著提高。

1.3 生态文明、城乡统筹及美丽中国建设, 小城镇是重要的践行主体之一

十八大报告指出, 面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势, 必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 把生态文明建设放在突出地位, 融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程, 努力建设美丽中国, 实现中华民族的永续发展。

在城乡统筹和美丽中国建设方面, 习总书记指出, 农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。在推进城镇化的同时, 协同发展农业现代化和新农村建设, 使城镇与乡村建设相得益彰, 实现城乡一体化发展。

1.4 苏南地区城镇化发展进入高位稳定发展阶段, 半城镇化现象十分明显

苏南地区是近代中国民族工业发祥地, 它作为江苏省、乃至全国的综合实力较为发达的地区之一, 不仅是一个地理概念, 更是一个经济区域概念, 其发展受到了全国乃至世界的瞩目。目前, 苏南地区以27.38%的省域面积, 生活着超过40%的人口, 为全省贡献了60%以上的地区生产总值。

上世纪80年代开始, 苏南地区凭借“苏南模式”快速完成了工业化初期到工业化后期的转变, 并推动着城镇化的高水平发展。2013年, 苏南地区整体城镇化水平已超过72%, 城镇化发展进入高位稳定发展阶段 (见图1) 。

基于多年来以乡镇工业发展为主体的“苏南模式”, 苏南地区的小城镇储备着了一大批“离土不离乡, 进厂不进镇”的半城镇化人口, 奠定了良好的新型城镇化基础和就业城镇化的巨大潜力。

下阶段, 如何发展苏南地区小城镇, 将半城镇化人口转变为实实在在的城镇人口, 将是提高苏南城镇化水平和质量、进一步释放内需、推动工业化的重要突破口。对苏南地区小城镇在新时期的总体规划思考亦显得尤为重要。

1.5 苏南现代化示范区建设

2013年5月, 我国第一个以现代化建设为主题的区域规划、江苏省第二个国家级战略《苏南现代化建设示范区规划》正式获批。该规划明确了“自主创新先导区、现代产业集聚区、城乡发展一体化先行区、开放合作引领区、富裕文明宜居区”的指导思想和总体要求。

关于城乡发展一体化方面, 《苏南现代化建设示范区规划》指出, 坚持城镇化和新农村建设双轮驱动, 推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化融合发展, 有效破除城乡二元结构, 优化城乡资源配置, 促进城乡合理分工, 让广大城乡居民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果, 实现城乡发展一体化和城乡共同繁荣。

2 苏南地区的经济发展历程及小城镇发展的演变方式

苏南地区是近代中国民族工业发祥地, 也是江苏省乃至中国经济最发达的地区之一。30余年来, 其独具特色的“苏南模式”不断发展升级, 已成为一种成熟的经济发展模式, 具体演变过程主要分为以下三个阶段。

2.1 上世纪80年代初至90年代初 (1978年~1992年) ——农村城镇化

2.1.1 经济发展——大力发展乡镇企业、加速农村工业化过程, 推进农村城镇化

上世纪80年代至90年代初 (1978~1992年) , 苏南地区大力发展乡镇企业, 加速了农村工业化进程, 以乡村就地城镇化为显著特征。该阶段苏南地区建立了以武进为代表的发展政府主导型乡镇的模式, 这个阶段“苏南模式”核心的发展力量是政府主导下的乡镇企业, 这个时期苏南经济发达地区, 每个市、县、乡镇、村, 政府主导建立了很多乡镇企业, 乡镇企业占了半壁江山。在城乡二元分割制度对城乡人口和资源流动仍然限制的大框架下, 在农村土地集体产权的制度条件下, 走出了一条别具特色的发展道路——“苏南模式”, 即:农村工业化的道路。其实质是农民就地发展非农业产业, 此阶段乡镇企业“遍地开花”式发展, “村村点火, 户户冒烟”是当时农村工业化的真实写照, 许多镇、村都有自己的工业园, 出现“一镇多园”的现象, 并由此产生了许多经济强镇、强村。如当时武进县的湖塘、遥观、横山桥镇的五一村经济发展水平都位于全国前列。

2.1.2 小城镇发展

此阶段, 小城镇发展的特征是, 由于受当时常熟县碧溪乡所推广的“离土不离乡”、“亦工亦农”并得国家肯定的发展策略影响, 农村剩余劳动力得到就地消化, 并且在农村工业化的推动和农民就地创业和转移就业的需求驱动下, 产生了“自己造城”现象, 形成了与工业化模式相适应的特色, 表现为以小城镇为主, 工业区和村落工业化多种形式并存的城镇化——农村城镇化, 同时也推进了改变传统的农村景观, 形成了与城市类似的景观形态, 农民私建房得到空前发展, 农民住房自建国以来得到了根本改善。

2.2 上世纪90年代初至21世纪 (1992年~2000年) ——外向型经济大发展

2.2.1 经济发展——以扩大对外开放为动力推进整个区域开放型经济大发展

上世纪90年初至21世纪 (1992~2000) , 苏南地区以扩大对外开放为动力, 推进整个区域开放型经济大发展。此阶段, “苏南模式”的特征是以苏州为代表的接受上海、国外产业转移的经济发展模式。1992年, 随着邓小平的南巡讲话及随后的上海浦东大开发, 全国的财力、人力进一步倾向于上海、江苏两个地区。原来就遇到困难的“苏南模式”更是遭到唾弃, 但是正是由于全面的更具深度和广度的开放环境, 尤其是浦东的开放开发, 使得具有地缘优势的苏南地区找到了发展的新希望。苏州新加坡工业园的落成, 成为这一阶段最具代表性的转折点事件, 随着各类开发区的落成, 苏南地区小城镇吸引外资的能力得到了前所未有的提升, 外向型经济得到迅猛发展。“苏南模式”的发展又有了新的含义, 即外向型经济的发展。

2.2.2 小城镇发展

此阶段的小城镇发展以乡镇合并为重点, 村镇建设逐渐以镇区建设为主, 规划兴建许多乡镇工业园区与各类开发区相适应配套, 并且规划确定了以中心镇为代表的重点乡镇建设, 把分散在农村区域的乡镇企业逐渐向乡镇工业园区集中, 小城镇的镇区初具规模, 特别是一些中心镇建设迅猛。

2.3 进入新世纪 (2000年至今) ——私营经济发展

2.3.1 经济发展——私营、外资共同发力, 苏锡常全面合作的发展模式

21世纪以来 (2000年至今) , 苏南地区私营、外资共同发力, 打造苏锡常全面合作的发展模式。1997年东南亚经济危机的爆发, 以及日本、美国、俄罗斯等经济主体的长期低迷, 对以外向型经济为主的苏南带来了打击, 因而再次出现了“苏南模式”终结论。但是苏南地区在发展经济的过程中积极借鉴了“温州模式”, 利用前两个阶段的资本积累, 政府积极支持发展个体私营经济, 从而出现了一个更具包容性和稳定性的外资、个体双核心的经济发展模式。

2.3.2 小城镇发展

此阶段小城镇发展的特征是普遍进行了新一轮乡镇合并, 新建了许多大规模的工业园区, 镇区规模不断壮大, 产业园区逐步完善, 各乡镇特色产业日趋成熟, 同时不断接受周边城市的技术、经济、产业辐射, 各乡镇城镇建设用地大批量增加。

2.4 新型城镇化对“苏南模式”提出了新的要求——“苏南模式”的第四阶段

“苏南模式”即将进入第四个发展阶段——新型城镇化阶段。就必须结合国内外的背景, 立足人多地少, 生态环境脆弱, 区域发展不平衡的实际, 走一条特色鲜明的新型城镇化道路。首先, 必须不断调整经济结构, 促进转型, 大力发展新兴产业, 提升传统产业, 小城镇发展也应适应经济转型, 在布局结构上、发展方向上、策略应其同步, 走可持续、生态优先的道路。其次, 经济增长从粗放式向集约型转变, 优化以前“苏南模式”所确定的城镇布局, 特别是在土地利用方式上走集约化的模式, 转变以前散、乱的结构模式。破解城乡二元结构, 向城乡经济一体化转变, 城乡统筹科学协调发展。

3 不同地区、不同类型的小城镇案例分析

苏南地区小城镇数量众多, 各自发展基础各有差异, 这些城镇按经济发展水平阶段分, 可以划分为三类: (1) 处于工业化后期的小城镇, 社会经济发展水平高。城镇化率达70%~80%。 (2) 处于工业化中后期的小城镇, 社会经济发展水平较高, 城镇化率达50%~60%之间。 (3) 经济欠发达地区的小城镇, 社会经济发展水平较低, 城镇化率在50%以下。按地域来分: (1) 特大城市边缘区近郊型的小城镇; (2) 特大城市边缘区相对独立的小城镇; (3) 远离大城市相对独立的丘陵山区点状发展地区 (见图2) 。

作为苏南现代化建设示范区, 苏南地区的小城镇再一次走在前列, 已将新型城镇化的发展理念和相关要求在小城镇总体规划编制过程中做了一系列实践, 指导了苏南小城镇在新型城镇化背景下的更好更快发展, 进一步促进了苏南地区城镇化发展质量和水平的提高。

3.1 江阴市新桥镇——特大城市外围地区, 工业化发展后期

3.1.1 主要特征

(1) 区域位置——特大城市边缘相对独立的小城镇

新桥镇地处长三角核心区域的地理中心, 地处江阴市东南, 离无锡、江阴、常熟均为30余公里, 与张家港市区毗邻, 属特大城市外围地区相对独立的小城镇 (见图3) 。

(2) 人口经济——城镇化率较高

总人口约6万, 城镇人口近5万, 城镇化率达80%, 外来人口占60%, 其中户籍人口2.4万。2012年, 新桥镇完成地区生产总值111.49亿元, 可比价增长7.8%;完成全口径财政收入15.89亿元, 人均产出、人均创利继续位居江阴市第一名, 经济发展水平处于工业化后期阶段。

(3) 产业发展——经济发展水平较高

坚持以工业化致富农民, 着力提升传统产业、培育新兴产业, 形成了以毛纺服装为龙头, 生物医药、光伏太阳能、生态农林、房产开发、热能电力、冶金机械等支柱产业齐头并进的产业新格局。坚持以产业化提升农业, 加快了工业反哺农业的步伐, 全镇92%的农田实现了规模经营, 初步形成了以阳光生态农林为主体, 海澜农庄、海馨园艺、神龙生态为辅翼的万亩生态观光带, 一三产业发展步入了良性循环轨道。

(4) 城镇建设

坚持以城市化带动农村, 倾力打造花园城镇, 致力实现均衡发展, 全力建设美好新桥, 先后建成新桥花园、康宁小区、蕾下花园、新都苑、格林小镇、东方花园等120余万平方米的高档安置小区, 绿园、康定、黄河三大社区睦邻中心、大振河水景公园、民乐广场、小太阳成长乐园等一批公共配套设施建成投用, 城镇配套功能不断完善, 人居环境进一步优化。

3.1.2 规划主要理念

(1) 区域层面:片区发展模式

为统筹城乡发展资源, 协调乡镇间发展思路, 江阴市从多年前开始探索城市总体规划层面以下的片区发展模式, 将多个乡镇作为一个发展片区统一编制片区总体规划, 以替代每个镇编制的总体规划, 从规划层面实现空间资源在市域层面的整合, 优化各类资源配置, 促进生态环境体的整体改善, 塑造特色鲜明的城乡景观空间, 形成边界相对清晰的“都市组团”和“都市绿郊”两类高品质空间。

(2) 自身层面:城乡一体模式

新桥镇位于城南片区, 总体规划以“片区”规划为依据, 在片区发展指引下, 新桥镇围绕建设创新发展的先行区、科学发展的引领区、民生发展的样板区的部署要求, 全力推动城乡发展一体化先导示范区建设。编制了《江阴市新桥镇总体规划》。

(1) “四个新桥”规划总体目标

一是实力新桥。至2014年, 完成地区生产总值160亿元, 全口径财政收入突破23亿元, 一般预算收入突破10亿元。

二是宜居新桥, 完成“三集中”建设, 建成四个社区, 打开“一体两翼”格局, 创建“国家人居环境范例奖”, 形成“镇在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”的宜居环境。

三是文化新桥, 壮大文化产业, 丰富文化底蘊, 形成以服装文化、马文化、水文化、生态文化等为主要特色的文化环境, 提升文化软实力。

四是幸福新桥, 至2014年, 农民人均收入突破3.6万元, 村级经济有效收入较2011年增长50%, 完成村社合一改革, 公共配套设施更加完善, 居民社会保障水平显著提高。

(2) “五个三”重点工程

一是完成三个集中, 人口向镇区集中、企业向园区集中、农田向规模经营集中。

二是实现三类提升, 提升老小区、老村庄、老镇区。

三是实施三大项目, 完善水系、绿化、节能减排、产业发展等专项规划, 建好道路、桥梁、管网等城镇配套设施, 做靓南北两翼威尔顿小镇、欧若亚小镇。

四是打造三个高地, 即产业高地、人才高地、资本高地, 形成新桥人才与产业、实业与资本同步提升的良好局面。

五是创新三项机制, 即强村富民机制、社会管理和村社合一机制。

3.2 江阴市璜土镇——特大城市边缘区近郊型

3.2.1 主要特征

(1) 区域位置——特大城市边缘区近郊

江阴市璜土镇北枕长江, 西、南分别与常州市的新北区与天宁区接壤, 是沪宁经济走廊与沿江经济走廊中段的重要节点。璜土镇兼具江阴“外围发展极核”和常州“都市辐射区”的双重地位, 甚至显示出更加亲常州的特性 (见图4) 。

(2) 人口经济——城镇化发展中后期

全镇地区生产总值达71.8亿元, 人均12.54万元 (约合2万美元/人) , 财政收入11.27亿元, 三产比重为4:50:46, 一产特色鲜明, 工业经济实力雄厚、服务经济地位逐步显现。

(3) 产业发展

工业用地布局主要分布在镇区南北两端, 显示出沿江开发与公路经济并重的空间布局特征, 主要以化工、机械、电子、新材料为主。近年来, 璜土镇经济增速迅猛, 特别在招商方面取得一系列喜人成就, 工业投资与到位注册外资均列江阴市第一位。

(4) 城镇建设

(1) 北部连绵成片

璜土镇北部沿江工业园及石庄生活区与常州市新北区工业园及圩塘集镇区连片发展。

(2) 西南部融为一体

璜土镇西侧紧密围绕龙虎塘道口与常澄路沿线发展, 新建的居住区 (如龙城福地、百兴澜庭、米兰阳光) 与常州市恐龙园板块融为一体, 形成独具特色的“跨界楼盘”。

(3) 路网四通八达

现状镇域内已经形成“四横一纵”道路网骨架 (芙蓉大道、常澄路、港城大道、滨江西路、扬子江路) , 主要道路连接几大组团。镇内部联系道路有待改造, 完善镇内部次支路系统 (见图5) 。

3.2.2 规划理念——区域融合, 产城一体, 特色农庄

《江阴市璜土镇发展战略规划》中明确提出, 在“打造江阴现代靓丽西大门、创建无锡市城乡发展一体化先导示范区”机遇下, 璜土镇未来跨越发展的方向一在区域融合, 二在城乡统筹。

(1) 区域融合战略

(1) 功能融合

西融:向西与常州北部新城共融发展。南进:无缝衔接恐龙园—东经120板块, 共建沪宁线上的特色功能区。东联:与临港街道联动发展, 承接其居住等服务功能。北优:加快园区转型升级, 优化产业结构, 实现工业腾飞。以两横一纵轴线串联区域重要功能板块。

(2) 产业融合

重点关注沿江产业的变化, 避免过度竞争, 加强区域分工与一体化协作机制, 形成产业联盟, 同时进一步发挥龙头企业拉动作用。

(3) 交通融合

路网一体:在主干道一体化的基础上, 进一步加强区域城市次干道、支路的线型与断面衔接。

水陆联动:扬子江路作为连接璜土镇长江港口与高速公路道口的重要通道, 通过控制开口、增加辅道等形式, 进一步提高其快速化通行能力。

公共交通一体:与常州市城市轨道交通一号线积极衔接。探索与常州公交一体化机制, 重点关注常州市快速公交线的延伸。

(4) 环境融合

控制保护开敞生态空间, 整治、梳理河网水系, 形成区域一体化的开敞空间格局。

(2) 城乡统筹战略

(1) 发展都市经济, 夯实城乡统筹基础

打造千亿级产业基地:形成临港石化产业园、临港工程装备产业园、临港机械装备产业园C区三大工业园区及临港石化物流园。重点打造化工新材料、电子材料、功能材料三大产业集群。

(2) 培育都市田园, 实现城乡融合

打造独具魅力的现代都市田园:以水乡风貌突出、文化底蕴深厚、一产特色鲜明为目标, 形成“南城北园三村”城乡融合的总体格局。塑造都市门户, 凸显城乡统筹魅力。

放大跨界楼盘效应:打造“常州后花园”, 塑造具有强烈识别性的特色空间。

发挥区域商务活力:引入大型商贸商务项目, 培育企业总部和中介服务。

培育特色文化产业:依托璜石湖, 大力发展婚庆产业、创意办公。

共建商贸物流中心:围绕青洋路高速道口, 积极引入奥特莱斯、宜家等特色市场, 与常州合力打造沪宁线上商贸物流节点 (见图6) 。

(3) 完善都市服务, 优化城乡统筹品质

城乡一体的公共服务体系:构建城乡一体, 均质均优的公共服务设施体系: (市级) —镇级—社区级 (乡村+城市社区) , 建立一体化的公共服务设施配置标准。

城乡一体的基础设施网络:给排水、网络、供电、燃气、公交等基础设施实现全覆盖。确定因地制宜、分级分类配置标准。强调不同设施间的统筹布局。

都市品质引导:引入高端项目品牌和高品质的教育、卫生等公共服务资源。

3.3 溧阳市竹箦镇——远离特大城市相对独立, 点状发展地区, 经济发达地区

3.3.1 主要特征

(1) 区域位置——远离特大城市, 相对独立的点状发展地区

地处溧阳市北部地区, 位于宁杭经济发展带, 同时受南京都市圈与苏锡常都市圈辐射。溧阳、金坛、句容三市交界之地, 东邻别桥镇, 南连溧阳市市区、南渡镇, 西与上兴镇毗邻, 北与句容市天王镇、金坛市薛埠镇接壤。镇区距溧阳市城区约20.8公里 (见图7) 。

(2) 人口经济——经济欠发达地区

竹箦镇镇域总面积183.6平方公里, 现状城乡建设用地13.2平方公里, 总人口约6.5万人, 2011年国内生产总值17.1亿元, 其中:二产7.8亿元, 三产业6.5亿元, 人均国内生产总值27542元, 处于工业化中期, 经济欠发达地区。

(3) 产业发展

一产:南部以水产为特色, 中部以畜牧种植为主, 北部以苗木为主。主要特色农产品包括茶叶、风鹅、水产等。

二产:形成以工程机械制造、金属冶炼、化工三大支柱产业, 轻纺、汽配、电子、活性炭等多行业发展的良好格局

三产:旅游业发展迅速, 2012年共接待游客16万人次, 实现旅游收入5000万元。

(4) 发展资源

历史悠久:三千年前属西周吴国都城之地。北宋年间便是溧北地区的政治、经济、文化中心, 大量历史资源散布于全镇, 其中水西村新四军江南指挥部旧址为国家级文保单位。

环境优越:南部河网交织, 水库塘坝众多, 北部冈峦起伏, 从南到北, 可见水网圩区—平原—丘陵地形。

(5) 面临挑战

城镇发展逐渐边缘化, 偏离区域主要发展轴线和重点发展区域。缺乏高等级贯穿性道路, 与区域发展核心和主要发展廊道间的联系不强。

与周边乡镇相比, 总体而言处于靠后地位, 规模企业、龙头企业相对偏少, 带动力不足;土地利用效率低, 产业链较短, 品牌优势尚未建立

内部资源尚未完全整合, 镇域内有多个行政主体 (瓦屋山林场、常州监狱) , 资源优势未完全发挥, 村庄布局零散, 规模偏小。

镇区规模偏小, 中心不显, 能级不高, 高等级商业服务设施缺乏, 未能发挥集聚带动能力。

3.3.2 规划理念

(1) 目标定位

以“特色化、高品质的文化旅游”为标识树立竹箦标杆;结合生态环境资源, 将竹箦建设成为生态休闲旅游与现代田园生活的向往之地, 从区域角度定位竹箦, 以溧阳科技园为依托, 实现竹箦产业的科技引领, 转型突围。

总体目标:兼具现代城乡品质和诗意田园生活的新型田园城镇。

功能定位:新兴文化旅游地, 现代科技产业区, 田园休闲示范城。

(2) 总体策略

(1) 区域层面:区域联动、特色突围

与苏南地区:打通区域通道建设, 融入区域发展格局。

与常州市域:从点状地区到卫星城镇, 打造发展平台, 推动产业转型升级。

与周边乡镇:一体化协作发展、特色化突围, 以健康体验、田园休闲彰显区域旅游坐标, 以科技健康定位竹箦产业坐标。

镇域层面:极核化、片区化、差异化。

引导人口从乡村向城镇集聚, 从外围向中心集聚, 迅速形成发展核心, 提升城镇规模, 提升综合竞争力。

依托发展资源, 形成片区化、差异化的发展导向, 构建乡村地区发展核心, 引领片区发展 (见图8) 。

(2) 镇村层面:产业、旅游、城镇、乡村一体化发展

前马片区:产城一体, 前马打造为科技园服务中心。

竹箦镇区:产业、旅游服务、城镇的一体化发展, 提升镇区品质。

常州监狱:人口逐步向镇区、市区转移, 打造特色旅游服务中心。

乡村地区:引导村庄的特色化主题化发展, 大力发展乡村旅游、特色农业和加工业, 提升乡村发展质量。

(3) 镇区层面:镇区提质升级策略

山水入城, 文化提品:整合历史文化资源, 标识节点, 打造山水、城镇、田园交相辉映的田园城镇。完善服务, 极核发展:按照中小城市标准配置各种配套服务设施, 吸引区域人口集聚, 扩张规模, 以城镇化实现现代化引入高等级设施:提升竹箦影响力与服务能级。分区引导:采用组团化空间布局, 划分不同发展片区, 采取不同引导措施。

(3) 空间规划

(1) 交通规划

规划目标:便捷畅通的交通网络, 打造区域交通高地。

新建S341、S265, 构建区域发展轴线, 打造区域发展轴线, 强化茅山山脉东部旅游通道, 围绕瓦屋山站建设接待中心。

内部加强重要节点联系, 北部按照山地特征规划成网, 中部和南部核心成环形放射, 建成旅游通道, 连接镇域主要旅游资源。

(2) 产业规划

规划目标:抓住溧阳科技园机遇, 以“特色+科技”为主题, 打造区域产业高地。

第一产业:政府集体引导, 以家庭农庄为平台, 实现产业化、特色化, 形成北部林木区、中部现代农业区、南部水产区三大农业片区。

第二产业:依托园区, 高实现效集聚、科技引领。镇区工业集中区强调产业转移, 保留部分都市产业, 南部工业集中区与南侧中关村联动发展, 以高端装备制造、输变电、新材料为主。

第三产业:特色配套+提升能级, 形成三个服务中心加三个特色服务点的服务体系 (见图9) 。

(3) 城乡统筹规划

规划目标:构建和谐的城乡关系。

通过发放调研表格和深度访谈, 深入了解村民需求及乡村现状。

以新型农村社区推动新型城镇化建设, 全镇形成“一主一次十一点”, 构建“镇级—社区级”两级服务设施体系, 实现公共服务的空间全覆盖。

新型农村社区进行主题化引导, 形成3个商业带动型社区、4个农业休闲型, 4个文化主导型社区。

(4) 旅游规划

规划目标:具有国家影响力的, 大江南地区知名的集观光、体验、休闲、养生于一体的生态文化旅游目的地。

旅游特色分区:以“生态+文化+田园”为导向, 形成四大片的旅游总体格局:水西村红色文化体验区、瓦屋山山水文化民宿体验区、监狱警示文化体验区、田园乡村体验区。

特色化发展指引:针对每个旅游片区, 从其自身条件和发展趋势出发, 进行差异化的发展引导。

旅游支撑体系:构建完善的旅游线路和旅游服务体系。

(5) 基础设施规划

从区域协调、内部统筹角度, 构建完善的供水、排水、供电、燃气、环卫、邮政、电信、广电、消防、防洪等设施体系。

(6) 镇区规划

镇区向西向南发展, 以北山河和竹箦河为文脉, 构筑茅山—瓦屋山区域旅游集散核心, 溧阳北山地区商业服务核心。

规划形成“双核、双轴、一环、五区”空间结构。形成老镇居住片区、新镇居住片区、东南生活片区、生态示范区、西南工业片五大片区, 并对每个片区提出相应的规划思路和目标。

点环相扣, 聚线成网, 规划形成“四园八廊六点”绿化景观结构。

将镇区划分为四个基层社区, 并确定社区服务中心规模等级。

近期从发展需求角度出发, 完善提升城镇区域职能, 转型优化镇区产业布局, 落实近期项目建设用地。

3.4 南京市汤泉镇——特大城市外围地区, 点状发展地区

3.4.1 汤泉镇概况

(1) 区域位置——特大城市外围地区

汤泉镇 (街道) 位于浦口区西北, 距南京市约30公里, 距中心城区约15公里, 与南京禄口机场和津浦铁路永宁火车站分别相距70公里、9公里。东与永宁镇接壤, 南依老山山脉, 西与星甸镇毗邻, 北与安徽滁州市隔河相望。宁合高速公路穿过南部, 是南京市和江苏省通往安徽的主要通道之一 (见图10) 。

(2) 发展优势

富有特色的旅游资源:汤泉镇 (街道) 内有“十里温泉带”, 有温泉和冷泉, 温泉泉水温度适宜。境内山、水、林交错, 生态环境和景观条件优越;具有多处文化遗址, 人文资源丰富。为汤泉镇 (街道) 发展旅游业创了良好的基础 (见图11) 。

交通优势:长江三桥的开通, 宁淮高速公路的建设, 在建的纬七路过江通道, 长江大桥收费站的撤除等区域交通基础设施条件的完善, 拉近了与主城区的时空距离, 扩大了辐射吸引范围。

3.4.1 规划理念

(1) 目标定位

以老山国家级森林公园为依托, 以温泉休闲、花木花卉为特色的国家级旅游度假区, 是南京市浦口区北部地区具有综合服务功能的全国重点中心城镇。

(2) 规划思路

(1) 区域协调发展

与南京市“三城九镇”郊县重点城镇发展战略相协调, 与“一山三泉”区域旅游规划相协调, 与老山北部的周边城镇在空间上一体化协调发展;镇域层面强调空间集聚、协调分工、资源共享、生态环境可持续发展。

(2) 可持续发展

体现可持续发展的要求, 以生态持续发展为基础、经济持续发展为条件、社会持续发展为最终目的, 优化镇域土地资源的配置, 加强基本农田的保护与规划, 逐步合理地缩并零散的自然村, 进一步完善镇域基础设施, 营造良好的生态景观和优质生活环境, 促进城镇走可持续发展的道路。

(3) 市场导向

从汤泉镇 (街道) 社会经济发展实际出发, 结合社会发展的新趋势, 高标准、高起点、科学合理地确定各项规划目标。

(4) 资源整合

对区域内外各种资源进行有效整合, 避免低水平重复建设, 构筑功能明确、优势互补、资源共享、协调一致的镇域空间布局, 做到城镇内部各系统在时间和空间上的有效衔接、有序运作, 同时与外部环境相互协调, 实现经济、社会与环境的综合效益最优化。

(5) 创新发展

在整个规划过程中, 从规划技术、规划思路到规划成果全面贯彻创新性原则, 结合汤泉镇 (街道) 的自然环境条件和特色景观资源, 发展特色农业、工业和以旅游为主的第三产业, 形成地方独特优势, 增强城镇对外竞争力和吸引力。

(6) 地方特色

结合汤泉镇 (街道) 的自然环境条件和特色景观资源, 发展特色农业、工业和第三产业, 形成地方独特优势, 增强城镇对外竞争力和吸引力。

(7) 引导建设

强调城市设计对镇区空间的发展引导和近期建设分期规划引导整个镇域近几年的开发建设。

(3) 总体策略

(1) 集约化战略:提高土地产出率, 推进农业产业化经营;加快城市化进程, 集约利用土地。

(2) 优势化战略:充分利用资源优势、区位优势和交通优势, 大力发展特色旅游业, 带动其它产业的发展, 全面优化产业结构。

(3) 差异化战略:在城镇建设和产业发展方面, 与汤山及南京、安徽等周边城镇形成差异化竞争, 错位发展。

(4) 一体化战略:形成苗木种植、加工、销售一体化服务;以特色产业带动一、二、三产业一体化发展, 拉动镇域经济快速发展。

(5) 可持续化战略:善用资源, 对区域内外各种资源进行有效整合, 构筑功能明确、优势互补、资源共享、协调一致的村庄空间布局, 达到可持续发展的目的。

(4) 空间布局结构

根据不同区域的自然条件和发展潜力, 架构“带状和若干不同旅游主题组团”的城镇空间框架。

“带状”:由一条生态防护功能带和三条旅游功能带构成。一条生态防护功能带分别由中部沿交通走廊的生态防护功能带, 三条旅游功能带是指北部的沿滁河湿地、农业休闲旅游带, 南部的沿十里温泉带的温泉休闲度假旅游带, 老山北坡的沿老山北坡的康体休闲度假旅游带组成。

“若干不同旅游主题组团”:指在“三条旅游功能带”中, 结合村庄布局规划, 构建有一定规模、不同主题、满足不同层面需求的主题景区 (见图12) 。

(5) 村庄布局规划

按照1~1.5km左右的耕作半径规划居民点, 根据汤泉镇 (街道) 实际地形和用地条件, 丘陵圩区的农村居民点人口规模按800人左右集聚, 平原地区的农村居民点人口规模按600人左右集聚。根据以上布局的原则, 汤泉全镇 (包括汤泉农场) 规划农村居民点12个。

4 苏南地区小城镇总体规划修编的总体思路、创新理念

4.1 小城镇总体规划修编的总体思路

4.1.1 正确合理确定城镇的功能定位与发展目标

苏南地区小城镇数量众多, 各自发展基础各有差异, 在各级城镇体系中能级、区域分工亦有不同。《苏南现代化建设示范区城镇体系规划》基于空间结构、按照自然禀赋不同、发展区位差异, 划定四大空间分区, 即东部城镇密集地区、西部城镇密集地区、中南部点状发展地区、环太湖点状发展地区。城镇密集地区和点状发展地区的城镇在空间、产业、设施等各方面发展引导各有不同。

对于具体某个城镇而言, 其发展定位不但要基于自身基础、满足自己发展诉求, 更要与上位规划要求进行衔接, 处理自身与其他城镇的发展关系, 把握自己在新型城镇化过程中的角色。苏南地区具体来说分三类不同的地区、不同的发展水平来分析。

第一类是特大城市边缘区近郊型小城镇, 此类城镇地理位置优越, 其现状社会经济发展水平较高, 但存在着环境容量较差, 城镇建设用地“碎化”, 发展空间不足等普遍问题, 这类城镇未来随着城市外延与城市中心城区融合协调发展, 其功能定位应从为整个城市服务的前提目标出发, 综合考虑各方面的因素来确定其功能定位及发展目标。例如:江阴市璜土镇, 紧靠常州新北区, 其西南城战建设用地与常州市天宁区、新北区连片发展。未来的发展目标确立为依托常州、服务常州, 接轨常州;功能定位为江阴新花桥、璜土新市镇 (见图13) 。

第二类是特大城市边缘区外围地区相对独立城镇。这类城镇远离主城区, 发展相对较为独立, 发展基础和潜力较大, 未来能有效吸引城市外围乡村的人口向此类小城镇集聚, 其中发展前景较好的将成为重点中心镇, 其功能定位应从大区域、大范围考虑, 从整个苏南现代化建设示范区的前提下考虑, 综合分析其在整个范围内的功能定位。例如:常州市的湟里镇位于常州市西南部, 距中心城区近20公里, 其功能定位为商埠古镇、滨水小城、工贸重镇, 发展目标为文化多元、景观多维、产业多赢的常金宜三市边界的综合型小城市。南京市的汤泉镇, 位于南京市浦口区北部, 紧靠国家级森林公园, 功能定位确定为南京市具有综合服务功能的全国重点中心镇, 以温泉休闲、花木花卉为特色的国家级旅游度假区 (见图14) 。

第三类是远离特大城市相对独立的丘陵山区点状发展的小城镇。此类小城镇发展基础相当较为薄弱, 社会经济发展水平较低, 属于经济欠发达地区。但其环境质量相对较好, 发展潜力较大, 在推进城乡统筹、缩小城乡差别具有重要作用。此类城镇应综合分析其现状资源, 考虑其与先进地区错位发展、跨越发展的策略。例如:溧阳市的竹簀镇, 位于苏南地区茅山区域, 镇区距离溧阳市城区25公里, 经济社会发展水平较低, 自然资源较为丰富。综合分析其发展因素, 功能定位为兼具现代城乡品质和诗意田园生活的新型田园城镇 (见图15) 。

4.1.2 注重城镇人口的集聚, 规划布局以产城一体的模式, 促进城镇与产业的协调发展

产城一体, 即将产业、居住、服务等功能融合为一体。城镇发展以产业为支撑, 防止“空心化”, 产业发展以城镇为依托, 防止“孤岛化”。

城是地域的概念, 产是指产业的集聚空间, 小城镇是一定区域范围内政治、经济、文化、人口集中之地, 是城市资源要素向广大农村地区扩散的重要载体。产业是指由利益相互联系的, 具有不同分工的、由各个相互关联行业所组成的业态总称, 产业不光是指第二产业, 同时也包括第一、第三产业, 即三产联动发展。

产业是城镇发展的基础, 城镇是产业发展的载体。没有产业, 小城镇就缺乏生机和活力, 城镇人口就不能得到有效集聚。没有城镇, 产业发展就变成难以为继的空城或工业孤岛, 落入“有城无业, 有业无城”的窘境。

产业发展与城镇功能空间融合是产城一体的重要体现。从产业空心化到经济社会综合体, 实现政治经济、生态人口、文化和空间的多向融合, 丰富小城镇的内涵和多元价值。“产城一体”是提升能级的重要途径, 是一种科学合理的小城镇空间组织方式。

“产城一体”是一种新理念, 苏南不同的地区、不同的经济发展阶段, 实现的路径也不一样, 应不拘一格。经济发达地区, 是以推动空间整合与功能融合为主。例如:江阴市的璜土镇, 整个镇域范围内, 港城大道以北, 按照职住平衡的原则, 依托化原石庄镇区居住与公共服务设施的基础, 促进融合三个产业园区与石庄镇区一体发展。港城大道以南, 接轨常州城区, 借势高速道口, 促进一产、三产联动发展, 以生态观光农业、养老产业、商务服务与居住功能的融为一体。经济欠发达地区, 应充分利用现有较好的资源, 合理开发, 合理利用。第一产业以发展现代农业、高效农业、观光农业为主, 第二产业以高科技产业为主。第一、第三产业结合, 以产业发展来带动小城镇的跨越发展, 实现“就地城镇化”的目标。例如:溧阳市的竹箦镇, 规划第一产业农业规模化, 全产业发展以一三、二三产业联动的模式来带动城镇的发展 (见图16、图17) 。

4.1.3 综合考虑产业发展、生态品质、文化传承需求, 坚持可持续发展导向

小城镇的发展壮大必然以经济繁荣为基础, 虽然苏南小城镇整体上已具备良好的工业发展基础, 但也普遍存在乡镇工业分散、资源能耗高等问题。随着国内大城市生态环境问题日益突出, 未来小城镇发展的重要立足优势就在于相对更好环境品质和历史文化发展的意蕴。

新型城镇化关于城镇建设质量化、经济文化可持续发展的内涵要求需在空间层面予以基本保障。总体规划不仅要强化对小城镇产业、生活、生态空间三者之间关系的准确把握, 还需强化小城镇历史文化保护, 避免城镇化建设对小城镇发展痕迹、文化底蕴的破坏。

总体来说, 小城镇总体规划应综合协调城镇建设、合理确定城镇功能定位、产城一体发展、协调产业发展两者与生态品质提升、历史文化传承之间冲突。

4.2 小城镇总体规划修编的创新理念

4.2.1 对社会资源、自然资源的综合利用

资源对小城镇而言是对指拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称, 分为自然资源和社会资源两大类。前者为阳光、空气、水、土地、森林、草原、动物等, 后者包括人力资源、信息资源以及经过劳动创造的各种财富。以往编制小城镇规划时, 对自然资源考虑分析得较多。新型城镇化就是要求对小城镇的资源进行综合利用。其中, 特别要求对社会资源进行充分利用考虑。自然资源以严格保护为主, 着重考虑生态环境容量的承载度, 先行测算小城镇的环境容量承载程度, 再确定城镇人口及城镇用地规模, 坚持可持续发展。对社会资源也应该充分利用、合理利用。

例如, 江阴市璜土镇充分利用紧靠常州市高新区的地理区位优势、常州市高新区较为发达的社会经济资源, 发展策略为确定为借势常州、服务常州、接轨常州、融入常州、服务苏南、面向全国。溧阳市的竹箦镇充分利用现有较为丰富的资源, 综合利用, 发展旅游、养生旅游产业, 同时对山体资源、水资源的保护利用进行, 规划同时对景区的开放程度进行控制引导。

4.2.2 特色化、差别化发展

苏南地区不同地区有不同的发展水平, 自然资源现状也不相同, 不同地区有不同的风貌。小城镇的建设必须打破原有的空间结构, 明确生产、生活、生态空间范围, 避免把小城镇与城市建成一样, 丧失小城镇独特的地域风貌特点。

例如, 江阴市的新桥镇, 目前经济发展水平已进入工业化后期, 规划城镇风貌以原有两大产业, 阳光、海澜集团为基础, 打造独具魅力的“欧洲小镇”, 以工业旅游为纽带贯穿整个镇区的风貌塑造, 以打造本身的独特的特色, 与其他镇差别化发展。

4.2.3 规划建设必须以提高城镇化质量与品质为前提

城市与农村的根本差别在公共服务设施的配套设施, 新型城镇化就必须要求做到城乡公共服务设施均等化, 未来小城镇应加强在教育、医疗、就业、文化、交通、养老等方面的城镇功能的完善, 加强对农村新型社区的规划引导, 以达到提高城镇化质量、品质的目的。

例如, 竹箦镇修编的总体规划对新型农村社区的设施进行了详细划定, 江阴市新桥镇在现有较好的基础上对现有镇区的公共服务设施进行提升完善等 (见表1) 。

苏南地区目前进入了一个新的发展阶段——新型城镇化阶段, 小城镇目前进入了新的一轮修编阶段, 必须以新的思路、创新的理念来指导今后城镇的发展。 (本文为“第一届全国村镇规划理论与实践研讨会”优秀论文)

摘要：本文剖析了苏南地区小城镇发展面临的新形势, 回顾了“苏南模式”以前走过的三个经济发展阶段及其小城镇发展的演变方式, 对苏南地区中不同类型的小城镇案例进行了详细分析, 根据不同地区的案例提出了苏南地区小城镇总体规划修编的总体思路及新的理念。