政府审计价值

政府审计价值（精选11篇）

政府审计价值 篇1

摘要：随着粗放经济的高速发展,全世界的生态环境受到严重威胁,造成气候异常、资源匮乏、全球变暖等诸多环境问题,严重影响了人们正常的工作和生活,引起人们的高度重视,政府部门也把生态环境建设提上日程。我国大多数企业近几年一味追求粗放经济,环境问题层出不穷。环境资源属于公共资源,因此,政府统筹规划,从全局解决环境问题,是最为行之有效的手段。如何发挥我国政府环境审计职能解决环境问题是本文待解决的问题。

关键词：生态价值,环境审计,资源匮乏

我国的政府环境审计相对于西方国家来说起步较晚,重视程度不够,审计内容不够完善,在理论和实践上的研究不够系统,也没有提出专门的评级指标体系。近年来对环境的破坏日益严重,催生了我国基于生态文明的政府环境建设的发展。本文探究了我国政府环境审计存在的问题以及面临的挑战。并在生态文明视角下提出了如何完善政府环境审计内容的对策。

一、我国政府环境审计面临的问题及对策

(一)我国还处在重点追求经济利益的阶段,造成了很多资源浪费,破坏生态环境的问题。政府环境审计作为审计主体是推动生态文明建设的有力手段,而社会各界在政府环境审计的重视程度还远远不够。所以建议社会各界多关注政府环境审计,加强对政府环境审计的重视程度。

(二)环境审计的内容还不够完善,涉及的面还不够广。 环境保护的某些重点领域尚未涉及或者涉及很少。我国现阶段对环境的审计大多还停留对环保资金的使用上,在环境绩效审计方面的研究少之又少,严重影响了审计效率。所以完善政府环境审计的内容尤为重要。

(三)目前我国虽然在生态文明建设方面和政府环境审计取得一些成果,但少有系统性的研究,没有形成完整的体系。 使得我国审计工作的参照对象较少,在一定程度上阻碍了我国环境审计工作的开展。

(四)我国的政府环境审计在理论与实际结合方面比较欠缺,理论对实证的指导意义不大。只有将生态文明建设作为目的,政府的环境审计才能发挥其最大的效用。

二、生态文明建设的背景

十八大将生态文明建设与政治、经济、文化、社会建设一起纳入我国“五位一体”的总布局。生态文明建设作为我国现代化建设的重要组成部分对人民的生活,工作,乃至国家的可持续发展都起到至关重要的作用。政府审计履行职责的不可替代性、成熟的审计手段,获取信息的广泛度等对推动生态建设文明具有很大优势。近年来,政府部门对生态文明建设的重视程度不断增加,对环保资金的投入也不断增加,同时对环保资金使用情况的监督也日渐成熟。审计署和地方各级审计机构也在积极组织节能减排,加强资源利用和污染治理等。 如何进一步发挥生态文明建设方面的作用对作为具有监督和执行环保决策部门的政府环境审计提出了新要求。

三、生态文明视角下的政府环境审计

(一)加大生态文明建设的宣传力度,加强对政府环境审计的重视程度。生态文明建设是我国现代化建设的重要环节,我们应该从社会公众和政府部门两个方面宣传生态文明建设,加强对政府审计的重视程度。

(1)提高公众的环保意识。虽然现在社会大众对生态文明建设并不陌生,但大多数人的环保意识还是不够强烈。能够真正做到环保的人更是少之又少。出现这种现象的根本原因在于公众环保意识和可持续发展理念的淡薄,这直接造成为了追求一时的经济利益,造成过度滥用资源和对环境的破坏。政府应该加大宣传力度,让社会大众深刻了解到生态文明与人民的生活条件,居住、工作环境是息息相关的。在信息时代,公众获取信息的渠道主要来自互联网,政府应该利用网络媒介大力宣生态文明建设,提高公众的环保意识。

(2)加强政府的环境审计意识。政府作为环境审计的执行和监督部门,更应该加强自身的环境审计意识。国家对政府审计部门的考核应该不止于对业绩的考核,应该把环境责任纳入绩效评价中。现阶段我国很多政府机关为了追求经济指标和政绩,经常忽视环境管理,甚至逃避环境责任。具体来看,政府机构做出经济决策的时候,应充分考虑环境因素,综合评价分析有关经济决策带来的环境影响。政府部门具备了强烈的环境意识,才能够在宏观上给社会大众树立一个良好的榜样和示范作用。

(二)建立完整的评价标准和指标体系。目前我国审计评价标准缺失,指标体系也没有统一确定。审计人员很难根据被审计单位提供的资料对项目的深入的进行深度分析。审计内容一般只涉及财务指标,非财务指标难以测定也很少涉及。比如,被审计单位是否承担了社会责任,是否执行相关政策,产生的社会效益如何等。所以急需在以后的审计实践过程中改善和优化设置领域内的评价指标体系,确保能够科学客观的进行审计工作。

(三)加大环境信息披露,增强政府环境审计结果执行的透明度。我国的环境信息并不完全公开,所以急需完善相关法律法规建设,采取惩戒措施,完善信息披露制度。

结论

本文从中国的实际和生态文明建设的角度出发,从实际操作的角度探讨如何在我国开展环境审计,为开展环境审计提供一己之见,通过研究我国环境审计工作的现有问题,对未来开展政府环境审计在生态文明建设中的作用提出建议。但仍然存在不足之处。

参考文献

[1]齐蓓蓓.生态文明建设视角下的政府环境审计研究[D].安徽大学,2014.

[2]郭嘉.生态文明建设背景下北京市政府资源环境审计对策研究[D].首都经济贸易大学,2015.

[3]范静静.基于生态文明建设视角的政府环境审计研究[D].安徽财经大学,2015.

[4]王乔羽.基于生态文明建设的环境审计研究[J].中国市场,2014,12:134-135.

[5]冉春芳.基于生态文明制度建设视角的环境审计探讨[J].经济研究参考,2015,33:61-65.

政府审计价值 篇2

20**审计项目计划已经市政府批准，现通知如下：

一、财政收支审计项目（21个）

（一）本级预算执行情况审计（17个）

被审计单位：财政局、地税局

延伸审计单位：建设局、发改委、人口计生委、科技局、行政服务中心、煤炭局、中小企业局、城镇化促进局、陆管局、档案局、移民局、农机局、体育局、供销社、市委党校

完成时间：20**年5月

（二）乡（镇）财政决算审计（4个）

被审计单位：城关镇、庞村镇、**镇、**镇

完成时间：20**年**月

二、财务收支审计项目（14个）

被审计单位：人事劳动和社会保障局、教育局、国土资源局、规划局、公用事业局、总工会、卫生局、畜牧局、公安交警大队、第二实验小学、自来水公司、妇幼保健院、第一面粉厂、**实业公司

完成时间：20**年**月

三、重点建设项目及固定资产投资审计项目（16个）

（一）重点跟踪审计项目（5个）

1.北环路改扩建项目

2.**高速公路**连接线改扩建项目

3.**市区段综合治理项目

4.**故里扩建项目

5.中医院病房楼建设项目

完成时间：20**年**月

（二）决算审计和专项审计项目（11个）

1.20**年农村安全饮水工程专项资金审计

2.**路、**路、**路竣工决算审计

3.20**市财政支持现代农业生产发展基金项目决算审计

4.市廉租住房惠民小区一期工程竣工决算审计

5.**五库、**台水库除险加固工程竣工决算审计

6.**、**、**等乡（镇）卫生院改造项目竣工决算审计

7.**、**等乡（镇）垃圾中转站建设项目竣工决算审计

8.城关、**等乡（镇）计生服务站建设项目竣工决算审计

9.**、**、**等乡（镇）综合文化站建设项目竣工决算审计

**.**、**、**、**、**等乡（镇）敬老院建设项目竣工决算审计

11.新区**南路、**南路竣工决算审计

完成时间：20**年**月

四、经济责任审计项目（41个单位、46人）

被审计单位及人员：

（一）原**乡党委书记、乡长

（二）原**乡党委书记、乡长

（三）原**乡党委书记、乡长

（四）原**镇党委书记、镇长

（五）原工业区管委会党委书记、主任

（六）原**镇镇长

（七）原**镇党委书记

（八）原**镇镇长

（九）原**镇镇长

（十）原**镇镇长

（十一）原盐业局局长

（十二）原党史办主任

（十三）原中小企业局局长

（十四）原团市委书记

（十五）原科协主席

（十六）原行政服务中心主任

（十七）原残联主席

（十八）原妇联主席

（十九）原市委党校党委书记、常务副校长

（二十）原水利局局长

（二十一）原发改委主任

（二十二）原农机局局长

（二十三）原人口计生委主任

（二十四）原民政局局长

（二十五）原建设局局长

（二十六）原市场中心主

（二十七）原科技局局长王振民

（二十八）原煤炭局局长

（二十九）原安全生产监督管理局局长

（三十）原二轻局局长

（三十一）原**高中校长

（三十二）原驻京办主任

（三十三）原供销社主任

（三十四）原粮食局副局长

（三十五）原统计局副局长

（三十六）原广播电视局副局长

（三十七）原政法委副书记

（三十八）原房管局副局长

（三十九）原市委宣传部副部长、文明办主任

（四十）原水泵厂厂长新晨范文网

（四十一）原**公司经理

完成时间：20**年6月

五、专项资金审计及调查项目（**个）

（一）地方政府债务情况审计调查（系国家审计署统一组织项目，20**年4—6月完成）

（二）全省中小学校舍安全工程资金跟踪审计（系省审计厅统一组织项目，20**年3—12月完成）

（三）农村劳动力“阳光雨露”培训资金审计（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（四）全省城镇职工和居民医疗保险基金审计（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（五）质量技术监督系统20**财政预算执行审计（系省审计厅统一组织项目，20**年9—11月完成）

（六）农村广播电视村村通工程建设资金专项审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（七）乡（镇）综合文化站建设资金审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（八）进一步加大教育投入政策执行情况审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—**月完成）

（九）家电、摩托车下乡实施情况和效果审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（十）新农保资金使用情况审计（系市定项目，20**年3—5月完成）

政府审计价值 篇3

摘 要 随着注册会计师舞弊案件日益增多，注册会计师的诚信受到质疑。政府审计机关对社会审计的监督责任日益突出。本文就政府审计机关对社会审计监管的必要性、监管中存在的问题以及解决的方法进行了探讨。提出了政府审计有必要对社会审计进行监管的观点，并就监管中存在着法律法规不健全、审计人员素质不能完全适应社会审计报告质量核查工作要求等问题以及相应的改进措施等进行了探讨。

关键词 政府审计 社会审计 监管

一、监管的必要性

（一）我国审计机关的本质和职责决定政府审计有必要对社会审计监管

审计机关的本质是对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审查、鉴定和评价的监督机构。政府审计的职责是指政府审计机关及其工作人员依法对受托管理公共资源的各级政府机关和其他企事业单位公共受托经济责任履行情况进行检查，评价，并提出报告的一项具有独立性综合性和专业性的经济监督。

《审计法》第三十条明确规定：社会审计机构的审计单位依法属于审计机关监督对象的，审计机关按照国务院的规定有权对该审计单位出具的审计报告进行核查。所以出于防止国有资产流失，保证公共资源合理使用的目的，政府审计有必要对社会审计的质量进行监管。

（二）我国社会审计的性质和其承担审计责任的情况决定政府审计有必要对社会审计监管

社会审计性质是指注册会计师依法接受委托、独立执业、有偿为社会提供专业服务的活动。会计师事务所是注册会计师的工作机构，是经国家批准成立的依法独立承办注册会计师业务的单位，实行自收自支，独立核算，依法纳税，具有企业的某些特性。在现有委托关系下：我国上市公司普遍存在“一股独大”的现象[1]，审计委托和付费者不是股东，而是企业经营者。所以委托业务需求本身缺乏强调审计真实性的内在动机。2005年10月26日，根据中国证监会公布的《关于广东科龙电器股份有限公司涉嫌证券违法违规案件调查终结报告》显示：2002年以来，顾雏军等人在科龙电器采取虚增收入、少计费用等多种手段，虚增利润，导致该公司所披露的财务报告与事实严重不符。

（三）从当前注册会计师行业的执业环境来看，也有必要强调政府审计对社会审计的监督

我国现在面临的经济环境是：国有企业在工业及建筑业所占比例已降到40%左右或以下，这就意味着会有越来越多的国有控股的企业需要注册会计师的审计。

某记者对股市投资者进行了一项调查。在北京的一个证券交易所的70位投资者接受了记者的问卷调查。在回收的50份问卷中，超过八成的投资者认为上市公司造假，注册会计师难辞其咎；七成以上的投资者不太相信注册会计师出具的公司财务报表的审计报告。出现了对社会审计的“离不开、信不过”的两难局面[2]。

所以审计机关有必要对社会审计进行监管，逐步强化社会审计的业务质量。恢复其应有的信譽。

二、监管中存在的问题

（一）监督社会审计的法律法规不够健全、有的法规滞后，不能适应新时期监督社会审计的需要

目前我国的法律只赋予了审计机关对社会审计机构出具相关报告的核查权，没有规定相应的处理处罚权，导致审计机关核查发现的大量社会审计机构相关报告质量问题，无权进行处理，只能披露反映，使审计机关处于“监而不管”、“查而不处”的尴尬局面[3]。

（二）审计人员素质不能完全适应社会审计报告质量核查工作要求

目前在核查工作中，涉及到对资产评估报告的质量核查时，我们由于没有熟悉工程、设备等方面的专业人才，感到力不从心，许多方面由于专业性太强，审计人员无法下手，影响核查工作的整体质量。

（三）存在审计空白和重复审计的现象

由于我国实行的是社会主义制度，公有制经济占主导地位，国有企事业单位为众多数，而这些国有企事业都属于国家审计机关监督对象，国家审计机关依靠有限的审计资源，很难做到对众多的审计对象的监督，以致出现了审计监督的空白，有些单位从未接受过审计。其次对部分企事业出现了重复审计，重复审计主要发生在企业，既有国家审计与社会审计的重复，也有不同类型审计的重复。

三、解决监管中存在问题的几点建议

（一）尽快制定完善社会审计相关法规制度，增强监管实效性

国家应尽快制定完善社会审计相关法规制度，进一步明确各监管部门的职责。财政和审计部门应会同有关部门积极开展调研，为相关法律法规建设和完善提供依据。目前，社会审计相关的法律法规建设应重点解决对社会审计监管以及如何促进社会审计行业规范健康发展问题，尤其是审计机关发现社会审计报告质量问题的处理、处罚权问题，以更好地发挥审计机关监督作用。同时，通过完善监管制度，促使各监管部门认真履行职责，加大监管力度，增强监管实效性。

（二）提高核查人员素质，进一步提高核查工作质量和水平

针对目前我们现有人员素质和知识结构不能够完全胜任核查工作目标要求的状况，应积极搞好有针对性的培养锻炼，以适应核查工作要求。同时应调整核查队伍知识结构，引进工程、设备等方面专业技术人才，满足核查工作需要，进一步促进审计核查工作质量和水平的全面提高。

（三）抓大不放小，尽可能避免审计空白和重复审计

我们赞同在适当的情况下将国有控股企业交由社会审计去审查，国家审计机关保留对有关社会审计机构审计结果抽查，但要注意抽查的科学和合理性。凡是国有参股控股的企业我们都应该考虑到，不能只注重国家控股比例大的企业而忽视控股比例小的企业，兼顾经济效益好的企业，和效益差的企业，制定出一套合理的抽样方法。政府审计机关应当退出下列职责：国有控股企业的财务报表的审计或称资产、负债、权益审计。国资委应当以出资人的身份负责聘请社会审计组织和注册会计师对所属国有控股企业进行年度报表审计和改制、改组、融资等特殊目的的财务报表审计。这是国资委作为出资人所应有的职责，是完善国企公论政府审计与独立审计关系的厘定[4]。

参考文献：

[1]李晓明.强化国有资产受托经济责任的审计监督.审计研究.2004(2).

[2]刘国常.论政府审计对社会审计监督的必要性.中国审计.2002(3).

[3]杨雪峰.审计与社会审计相互关系问题的思考.青海大学学报.2004(4).

政府审计价值 篇4

失效的国家治理必将产生腐败和混乱,国家治理是今天的政府审计必须关注的“责任”,政府审计是反腐建设的重要工具(李金华,2005)。“免疫系统观”(刘家义,2008)认为政府审计实质上是国家依法用权力监督、制约权力的行为,是具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,有条件、有责任及时发现苗头性问题,起到预警作用。“受托经济责任观”(蔡春,2007)认为被审计对象受托经济责任得以全面有效履行需要政府审计对权力实施有效监控。“国家治理观”认为政府审计通过维护经济安全、提高政府透明度、治理腐败、协助应对危机等方面服务于国家治理。此外,相关学者使用案例研究法(蔡春、蔡利,2012)和统计分析法(李江涛、苗连琦等,2011)证明了政府审计能够预防和惩治领导干部腐败。这些研究无疑为我们深入理解政府审计本质及其反腐功能做出了贡献;但是,其中多数的研究还停留在抽象的概念层面或逻辑层面,因此,关于政府审计如何发挥其反腐功能还待进一步具体的研究。

按照Michael Porter价值链的概念,企业内外价值增加的活动分为基本活动和支持性活动。企业价值链是从研发设计开始,经过生产加工,直到顾客价值实现的一系列价值创造、价值增值活动和相应的业务流程(许平彩等,2011)。简言之,企业价值链以产品为载体,包含产品设计、采购、生产、销售及售后等一系列价值活动的实现。同样,政府审计也是由发现问题、报告问题、协助解决问题等一系列价值创造活动组成。那么,政府审计价值链是什么?它能创造什么价值?政府审计如何通过价值活动发挥其反腐功效?本文从价值链视角探索我国目前政府审计的反腐功能,试图提供为抑制腐败的政府审计对策。

2理论分析和研究假设

2.1 政府审计价值链模型

企业价值链活动以产品为载体,主要包括原材料采购与加工、库成品完工、销售及售后服务等活动。类比企业产品,审计报告与审计决定是政府审计产品,也是政府审计价值链的载体。政府审计过程是由设计审计方案、收集审计证据、撰写审计报告、制发审计决定书与移送处理书、执行审计决定所组成。政府审计产品的生产关键过程是由具有专业胜任能力的审计者收集与分析审计证据、形成审计报告与决定、执行后续审计等一系列的活动与流程的集合体。因此,我们推理出政府审计价值链是从审计者自我规范开始,通过审计证据的搜集与加工、审计报告与决定的出具、后续审计的执行等一系列价值增值活动和业务流程所构成。在政府审计价值链中,价值增加主要体现在其维护国家经济安全和强化民主法制两方面,而经济秩序安全和民主法制的丧失是腐败之源。

基于波特价值链模型与政府审计过程特质,图1构建了政府审计价值链模型。政府审计价值活动分为基本活动和辅助活动:政府审计基本活动包括“审计证据的搜集与加工”(审计者搜集、整理、分析相关信息以形成审计证据)、“审计报告与决定的出具”(包括审计质量的监管与审计报告的出具与公布)、“直接后勤”(是指为了搜集审计证据、出具审计报告、完成后续服务等而发生的直接相关各种活动)和“后续审计”(是指审计整改检查和将需处理案件移送至相关部门的协助处理行为);政府审计辅助活动则包括政府审计机关基础设施、审计人力资源管理、审计方法和技术开发、审计外部咨询与服务。《中华人民共和国国家审计准则》(以下简称“新国家审计准则”)第六条明确指出,“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展”。因此,政府审计价值链中的审计目标指“维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展”。

2.2 研究假设

企业价值链理论认为,真正创造价值的经营活动是价值链上的“战略环节”。Kwaku Ahenkora(2012)用结构性访谈法对企业价值链的研究表明,参与者认为增加市场占有率以提高产品质量的战略活动最为重要。按照委托代理理论,政府审计机关接受人民的委托,通过执行财政收支审计、经济责任审计等发现违法腐败行为,公告审计结果以震慑腐败分子,并将应继续处理案件移送其他部门以惩戒腐败分子等来履行其部分受托责任。DeAngelo(1981)指出审计质量的高低取决于审计人员“发现和报告错误”的联合概率。赵劲松(2005)在此基础上指出政府审计具有行政性特点,其审计质量的高低取决于发现、报告和纠正违规违法问题的联合概率。不难发现,政府审计“发现被审计对象异常处”“公告审计结果威慑腐败分子”“将应继续处理的案件移送至其他部门处理以惩戒腐败分子”是其实现反腐的关键环节,也是政府审计价值增值活动的核心体现。政府审计作用的发挥依赖于价值增值,反腐作用的发挥主要是通过其“执行审计工作”“报告审计结果”“移送应处理问题案件”等一系列价值增值活动实现,因此,政府审计价值链的战略环节为“审计证据的搜集与加工”“审计报告与决定的出具”“后续审计”三个环节。

(1)审计证据的搜集与加工

“发现错误”是政府审计抑制腐败的基础环节,而审计发现错误主要通过“审计证据的搜集与加工”价值链增值活动实现。“审计证据的搜集与加工能力”是指政府审计机关通过搜集、整理、分析被审计对象的相关信息并形成审计证据、发现错误的案件及金额的能力。审计者“审计证据的搜集与加工能力”越强,价值增值越多,政府审计反腐的作用越大。本文用“发现的问题案件件数”及“发现的应处理金额”作为替代变量,从广度和深度上衡量其能力高低。审计者发现的问题案件越多、金额越充分,对政府审计反腐功效的贡献越大。因此,提出假设1:

H1a:发现问题案件数越多,政府审计价值增值越多,其反腐的作用则越大。

H1b:发现问题金额越大,政府审计价值增值越多,其反腐的作用则越大。

(2)审计产品的完工

审计报告、审计决定等结论是政府审计的直接“产品”。政府审计产品的完工程度反映审计结论最终被开发利用的情况,本文采用“批示采用率”(批示采用篇数/提交报告篇数)衡量。审计报告与决定真实、及时、完整地被采纳与公示,一方面,对潜在腐败者起到震慑作用,减少腐败发生;另一方面,了解详情的社会公众可以通过舆论等方式对政府工作人员起到监督作用,助于防腐。政府审计机关审计产品完工程度越高,价值增值越多,政府审计反腐的作用越大。基于此,提出假设2:

H2:审计结论“批示采用率”越高,政府审计价值增值越多,其反腐的作用则越大。

(3)后续审计的完善

“后续审计的完善度”指政府审计机关整改检查程度和将应移送案件移送至相关部门处理的程度,本文用“问题案件落实率”(已移送案件数/应移送案件数)及“问题金额落实率”(已处理金额/应处理金额)衡量。问题案件落实率和金额的落实率越高,后续审计越完善。政府审计机关将发现的问题案件移送至有关部门,有关部门根据政府审计机关提供的情况进行处理。政府审计机关通过行使监督权和部分协助处理权,促使问题案件最终落实。政府审计“后续审计”监督被审计对象对贪污腐败的整改情况,案件处理力度直接威慑到腐败人员,对其违法行为起到警示作用。政府审计机关后续审计完善度越高,价值增值越多,政府审计反腐的作用越大。因此,提出假设3:

H3a:“问题案件落实率”越高,政府审计价值增值越多,其反腐的作用则越大。

H3b:“问题金额落实率”越高,政府审计价值增值越多,其反腐的作用则越大。

3 实证模型和数据来源

3.1 实证模型

(1)选择变量

根据《中华人民共和国刑法》,腐败涉及的罪名主要是贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、滥用职权、玩忽职守等。从国家审计署公布的“审计情况统计表”看,政府审计查处结果主要涉及未达标金额以及应移送相关部门处理的案件。未达标金额和应移送案件数一定程度上反映贪污、受贿、挪用公款、滥用职权、玩忽职守等腐败程度,因此,本文采用政府审计机关查处未达标金额增长率、移送案件件数增长率两个指标反映腐败情况,增长率越低,政府审计在抑制腐败中发挥的作用越大,是政府审计在反腐中价值增值的重要体现。同时,考虑到地方政府审计规模不一、不同年份政府审计腐败治理力度不同以及不同地区其经济发展水平对腐败程度的影响不同,本文选取审计单位个数、年份及地区(按东、西、中三区划分)作为控制变量。具体变量设计如表1所示。

(2)确定模型

本文采用多元线性回归模型证明前文假设。相关模型设计如下:

其中,Anti代表政府审计反腐功效,用Gcass(问题案件增长率)、Gmoney(问题金额增长率)两个指标分别表示。模型中,预期β1、β2、β3、β4、β5均为负数。

3.2 样本选择和数据来源

本文以各省、自治区、直辖市的审计机关为样本,数据从《中国审计年鉴2007-2010》手工搜集整理而来。对于每个年度而言,得到32个样本,共取得样本128个。在对一些数据披露不全和数据披露疑似错误的无效样本进行剔除后,最终得到的有效样本为116个。本文用SPSS对数据进行整理分析。

4 实证分析

4.1 描述性统计

如下图表所示:表2为各变量的描述性统计结果;图2为腐败程度变动情况,分别为“问题案件增长率”和“涉案金额增长率”的年均值变化情况;图3、图4分别为审计产品完工程度和后续审计完善情况,用“报告批示采用率”“问题案件移送率”和“问题金额落实率”的年均变动反映。

根据表2的描述性数据可以发现:被采纳的审计报告数占提交报告数比重的均值不到0.6、最小值仅为0.28、最大值只有0.84,这一方面说明我国审计机关出具的报告以及建议等的可采纳性程度仍不高,另一方面说明我国审计信息的披露从数量上存在问题,公告透明度仍然有待提高。问题案件落实率和问题金额的落实率最大值大于1,不符合数学逻辑。究其根源,可能是在后续解决审计发现问题的过程中审计机关追查出更多的问题金额或是在后续处理中被审计机关工作人员主动承认并处理了相关错误金额,这一定程度上说明政府审计在执行审计程序的过程中存在因疏忽造成问题金额不能被及时发现的问题。问题案件落实率均值只有0.39,说明应移送案件最终被移送处理的情况不佳,应移送至司法纪检等部门的案件没有得到及时处理。

图2所示两条曲线走势基本相似,说明衡量政府腐败程度的指标选择合理。图3所示政府审计报告批示采纳率呈现逐年上升的趋势,说明我国政府审计信息披露取得了进步。图4两条曲线走势与图2相反,初步说明案件落实程度与腐败程度呈现负相关关系,即政府审计工作链中后审计产品完工程度和后续审计完善度越大,腐败程度越低,初步支持假设3。进一步也说明政府审计是抑制国家腐败现象的有效途径和工具。

4.2 多元回归分析

利用加权最小二乘法消除样本数据异方差后,对模型进行多元线性回归,回归结果如表3所示。

回归结果显示两个个模型的F值检验的伴随概率约等于0,说明模型通过了F检验,模型整体的显著性水平较高。

从表3所列分析结果中可以发现:

发现的问题案件数(Fcass)的系数在(1)、(2)列中符号为正,与预期不符,故不能证明假设1a。发现问题金额数(Fmoney)的系数在(1)、(2)中均未通过显著性检验,与预期不符,故不能证明假设1b。这也就说明了政府审计反腐功效的发挥仅靠发现问题是不够的,需要进一步的报告和解决问题。

注:*表示在0.1的显著性水平上显著;**表示在0.05的显著性水平上显著;***表示在0.01的显著性水平上显著.

批示采用率(Report)在(1)、(2)列中在1%显著度水平下,符号为负,与预期相符,支持假设2。

(1)、(2)列中,问题案件落实率(casssolve)和问题金额落实率(moneysolve)分别在在0.001、0.05或0.01的显著度水平下符号为负(除列2中moneysolve的系数不显著),说明问题案件落实率、问题金额落实率与案件增长率、问题金额增长率、涉案人数增长率均呈负相关关系,支持假设3a和假设3b。进一步说明,后续审计环节完善度越高,价值增值越多,政府审计反腐的作用越大。

此外发现,在三列回归结果中,β8(R1)比β9(R2)的绝对值均大,说明不同地域下政府审计反腐功效有所差异。从回归结果得知,东部地区对腐败抑制的贡献大于中部地区。

通过对三个模型的分析.可以发现:第一,问题案件落实率(casssolve)和问题金额落实率(moneysolve)在模型中总体上显著为负(除列2中β5不显著),说明政府审计机关后续服务环节整改检查和协助处理问题的力度越大,对腐败防范的作用越大,支持假设3。第二,审计报告批示采用率(report)的回归系数均显著为负,说明审计报告建议或报告的公示程度越强,对腐败防范的作用越大,支持假设2。第三,模型中β1、β2或是符号为正或是没有通过显著性检验,与预期不符,拒绝假设1。究其原因,主要因为:政府审计服务于国家腐败治理的程度取决于审计工作各个环节的完工程度和衔接程度,而非单一环节,后面环节的欠佳会影响到政府审计价值链上前面环节反腐功效的发挥。具体而言,政府审计产品完工程度低会影响到审计证据搜集与加工环节在抑制腐败中的价值增值,后续审计环节的欠佳,将影响到产品完工环节在抑制腐败中的价值增值。即:仅有较强的“审计证据搜集与加工能力”和“审计产品完工能力”不足以保证政府审计的反腐功效;政府审计只有将问题整改检查并移送相关案件至其他部门后,才能保证其反腐作用得到充分恢复。

4.3 稳健性检验

本文在研究中对回归分析进行了多种形式的稳健性检验:首先,对于“后续审计”的代理变量,本文也采用了“已移送司法纪检等部门处理人数/应移送司法纪检等部门处理人数”来表征。三个模型的可决系数分别为0.887、0.788、0.512,拟合度较高;三个模型F检验伴随概率均趋近0,显著性水平较高;基本结论保持一致。其次,本文计算了各个模型的方差膨胀因子以检验模型是否存在多重共线性问题。通过检验,发现所有变量的VIF系数均在1.6以下,说明本文所采用的模型不存在多重共线性的问题。

5 结论和建议

通过前文的分析,不难发现,“后续审计”是政府审计价值链上的关键节点,对腐败防范的作用效果最显著;但这并不意味着“审计证据的搜集与加工”“审计产品完工”不重要,“后续审计”是以“审计产品”为基础的,“审计产品”则是审计证据搜集与加工的结果。因此,推论出政府审计抑制腐败现象功效的发挥需建立在三大环节有效契合的基础上。基于此,本文提出如下建议:

①突出政府审计行政性特点,强调整改和整改检查

与民间审计相比,政府审计具有行政性特点,即政府审计不仅应发现和报告问题,更加应该追查问题的解决情况,协助相关部门解决问题。2012年“央企审计门”事件中,央企大鳄们被审计出来的问题金额巨大,相比之下,最终被纠正改正及处置的范围和力度则略显苍白。政府审计不仅需要“审计信息的搜集加工”发现问题,“完工审计产品”报告问题,更要完善其“后续审计”,即政府审计机关要合理运用其审计处理处罚权,并进一步落实整改检查;同时,政府审计机关应该及时将发现的问题案件报告并移送交由相关部门处理。2011年实施的“新国家审计准则”将“审计整改检查”以法律法规的形式做出详细阐述,说明国家对政府审计“后续审计”的重视;但是,“新准则”并未对“检查未果”的情况做出进一步的处理规定,不利于整改检查功效的发挥。

本文建议政府审计机关在执行政府审计工作的过程中将问题案件落实率和问题金额落实率等反映后续审计完善程度的指标作为衡量政府审计工作履行情况的重要指标,重点关注政府审计的“后续审计”环节,重视审计整改检查,配合相关部门将查处的问题落实,彻底打击违法腐败现象。

②推进审计结果公告制度,满足社会各层对审计信息的需求

相比民间审计报告,社会各界对政府审计公告的关注程度明显偏低,相应地,社会公众在腐败监督中发挥的作用较小,一个重要的原因在于:我国审计政府信息披露的内容和形式不能满足部分信息产权主体(公民)的需求。一方面,从数量上看,披露的信息仍不够充分;另一反面,从质量上看,披露的内容难以分级次地满足社会各界人士不同的需求。公民作为政府审计信息的产权主体,理所当然的对某些非保密性审计信息享有知情权。近年,我国政府审计披露机制虽已取得很大进步,但仍旧不能满足部分信息产权主体需求,普通公民对政府审计信息的重视不够,尚不能有效发挥社会公众的监督作用。披露的审计信息没受到关注,作为信号的审计信息难以有效传递给信息产权主体,发挥其应有的效力。建议政府审计就不同的信息需求主体,有针对有级次的披露审计信息,将审计信息成功传递给信息产权主体,以便其监督。

③增加审计产品质量的保证体系

保证政府审计产品质量的源头在于规范产品生产者,即要强化审计者的专业胜任能力和职业道德素养。现阶段,我国政府审计工作人员的录用主要是通过国家公务员统一考试,统考科目《行政职业能力测试》和《申论》主要测试从业者的逻辑分析能力和言语能力;建议政府审计借鉴“三会”从业人员录用“2+X”模式,综合考核应聘者的专业知识技能,从录用环节保障从业者专业胜任能力。

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[9]赵劲松.关于我国政府审计质量特征的一个分析框架[J].审计研究,2005,(4):67~68.

政府审计巧借外力 篇5

四种类别

世界主要国家对政府审计的外部监管措施多种多样，但从大类上看无外乎以下四种措施。本文中的“政府审计”是指由国家设置的审计部门所进行的审计，与英文中的government audit相对应；此处将“政府审计”和“国家审计”视为同义语，不加严格区分。

（一）政府审计结果公开

政府审计结果公开各国虽有差异，但是基本的做法是利用审计体系外的力量公布国家审计监督信息，以此保证社会公众全面了解政府行政状况，起到监督被审计单位的作用。更重要的是，通过审计结果公开使社会公众对政府审计的职责有了更加深入的理解，同时也起到了对政府审计部门及其人员的监督作用。比如美国，定期向立法机关提交审计报告并由立法机关审阅，并向新闻舆论和社会各界披露大多数审计结果。德国，定期向立法机关和行政机关提交审计报告等等。

（二）设立专门监管政府审计工作的外部机构

目前，世界上很多国家在议会内设立了专门监管最高审计机关的委员会，其任务主要是详细审查审计报告，核实审计资料、审计证据、审计建议，审查后就审计机关对政府活动的审计情况向议会提出他们自己的意见和建议 。也有一些国家在司法或行政部门下设监管审计机关的机构，专门负责对政府审计工作的检查。比如英国和加拿大，在议会下设置公共账目委员会，审查审计长的报告，并作一份讨论审计报告的报告。

（三）对政府审计部门进行审计

英国将政府审计部门作为被审计单位，由独立第三方对其进行审计。按英国1983年国家审计法案，国家审计署应该聘请独立第三方，通常是独立的英国皇家注册会计师对审计署的财政收支及盈亏状况、资产负债表、现金流量表、部门用途的成本开支情况，以及薪酬报告中需要审计的部分数据进行审核，审计报告直接递交英国下议院并在审计署网站予以公开 。澳大利亚议会所属的国家公共账目与审计联合委员会的独立审计师（由联邦财政部长推荐、总督任命）每年对审计长编制的财务报表实施审查，并可在任何时候对审计署进行绩效审计，审计报告在征求审计长的意见后，交参众两院审议 。

（四）实行外部同业复核

美国推行外部同业复核制度，目的是检查政府审计机关质量控制制度是否建立并有效运行，能否为遵循质量控制准则和适用的审计准则提供合理保证。美国政府审计准则（GAGAS）规定 ：执行审计和鉴证业务的审计组织应该至少每三年接受一次由一个独立于被检查组织的检查者对其审计和鉴证业务进行的外部同业复核。审计组织从第一项GAGAS要求的业务开始起三年内应有外部同业复核。以后外部同业复核应每三年进行一次，超过规定时间三个月以上的延期外部同业复核职能由GAO批准，并且在特殊情况下才能提出。

分析和评价

（一）政府审计外部监管措施比较分析

如上所述，世界上许多国家都特别重视对政府审计部门的外部监管，并分别采取了不同的措施。上述四种措施虽然均是从外部进行监管，但监管的主体、对象（或内容）和方式上都有所不同，详见下表：

（二）政府审计外部监管措施的特点分析

1.政府审计结果公开运用广泛

从上述政府审计外部监管措施看，包括立法型、司法型、行政型和独立型审计模式在内的所有政府审计类型都无一例外地采用“审计结果公开”这一监管措施。只是在立法型审计模式下，政府审计结果公开制度运用的时间相对更早、运用的范围更广泛、采用的具体措施更加灵活多样。随着公共选择理论的发展和政府审计部门服务意识的增强，采用行政型审计模式的政府审计部门也越来越倾向于采用多种方式向社会各界公布审计结果，只是它们公布的审计结果一定程度上受到行政部门的干预。

2.设立专门监管机构与审计结果公开结合运用

那些设立专门监管政府审计工作的外部机构的国家，往往也是政府审计结果公开的国家。也就是说，两种措施在实践中往往是结合运用的。一般来说，在实行上述两种监管措施的国家，政府审计工作需要专设监管机构的审查，所以公开的政府审计报告等审计结果也应当是经过审查的。

3.对政府审计部门审计和同业复核运用有限

对政府审计部门审计是针对政府审计部门财政收支状况、财务报表等进行的审计，基本等同于一般的财务审计，是从财务角度保证政府审计工作的合法性和合理性；同业复核是针对政府审计部门质量控制进行的，通过提升政府审计部门的质量控制水平来提高政府审计工作效率和效果。这两种监管措施虽然只在少数国家采用，但同样在保证政府审计质量方面发挥了重要作用。

弥补不足

如前所述，政府审计结果公开和设立专门监管政府审计工作的外部机构两项措施在世界各国普遍运用。这两项监管措施基本上把监督和检查的焦点都集中在最终的审计报告上，这在提高审计报告质量和促进被审计单位整改方面发挥了重要作用。但是，这两项监管措施对审计工作的过程关注有限，没有涉及政府审计部门的内部控制和质量控制。

政府审计结果公告是针对政府审计的最终成果审计报告进行的；外部专设机构的监管是针对审计工作过程特别是审计工作的最终成果审计报告开展的；对政府审计部门的审计则是针对财政收支和财务报表进行的；同业复核兼顾了政府审计工作的过程及其结果，同时也关注政府审计人员的引进、培训等来加强对政府审计人员的监管。由于实行同业复核的国家较少，因此多数国家的监管措施还是集中在审计工作及其成果上，而较少关注政府审计人员及其行为。

当把审计质量的提高作为最终目标时，各国的政府审计就难免将审计行为结果作为控制对象，而忽视了作出审计行为的审计人员的行为过程。从这个角度出发，本文认为提高审计质量不仅应当考虑行为结果还应当注重审计行为过程；不仅要考虑审计工作及其成果，更要关注履行审计责任的审计人员及其行为。也就是说，加强对政府审计部门及其人员审计责任的控制才是提高政府审计质量的根本，政府审计的外部监管应当以“审计责任控制”为主线。

政府审计部门的外部监管，应当针对政府审计部门及其人员的审计行为进行。政府审计行为的实施过程就是责任的履行过程。政府审计过程责任控制就是对政府审计部门及其人员行为过程的规范和引导；政府审计结果责任控制就是对政府审计部门及其人员行为结果的衡量和评价。因此，从审计责任入手，才能确保政府审计部门及其人员提高责任意识，并最终达到优化审计行为和提高审计质量的根本目标。

“任何组织中都同时存在人与人、人与物的关系，但人与物的关系最终仍表现为人与人的关系，任何资源的分配也都是以人为中心的。”“对个人和组织活动进行控制是‘责任’这一基本概念的体现。要使人们负责，就必须明确其职责是什么，绩效是如何考核的，评估中有效的绩效标准是什么。”政府审计部门的主要业务就是对被审计单位进行审计，而在这一过程中需要审计人员作出大量的专业判断，人的作用就显得更为重要。而且，政府审计部门职能作用的发挥取决于审计人员审计责任履行的程度。因此，以审计责任作为切入点进行监管就更加关键。

（作者系中国海洋大学管理学院在读博士，山东外贸职业学院财会金融系副教授）

政府审计在政府治理中的作用 篇6

一、政府治理特征与机制

(一)政府治理的特征

纵观西方各国,在政府治理过程中所选择的模式各不相同, 但其目的却都是为了提高国家的生产力及竞争力, 推动国家的经济安全。 因此,从政府治理这一概念入手,可以得出政府治理具有以下特征:第一,治理主体不只限于政府。 政府虽然是国家的行政机关, 但这并不意味着政府就是国家唯一的权利行使者, 更不意味着只有政府可以治理公民、机构及社会组织等。 政府治理应该是来源于政府, 但不仅限于政府的治理。

第二,治理过程中的互动性。 在传统的政府治理概念中,权利的运行大都是由上而下的,即政府利用权威和相关的政策, 对全社会实施管理。但在现代的政府治理概念中,政府的治理应是双向的,即政府在对社会进行管理的同时,社会也对政府进行监督,双方通过合作互动的方式实现治理的有效性。 第三,治理范围的广泛性。 这一概念主要是通过政府治理的第一个特征,即治理主体不只限于政府而得出的。 由于治理主体的多元化,从而导致了治理的范围也不只限于传统的治理范围,从而所涉及的治理对象也要宽泛许多。 第四,治理结果的有效性。 政府在治理的过程中强调治理的成本及绩效,将提高效率与控制成本进行结合,实现治理结果的有效性。

(二)政府治理的机制

政府治理主要强调的是政府对公共事务的管理,因而,政府治理的目的是解决政府公共事务中存在的问题, 并且当这类问题转化为政策实施中的问题时, 应寻求恰当有效的治理手段并建立合理的机制来解决问题。 在目前,政府常用到的机制主要包括:(1)问责机制。 问责机制说到底就是向谁问责、 谁来负责问责的问题, 很显然我国是人民当家作主,所以是由人民负责问责,而政府部门有义务向行使公共权利的人民来解释并接受质询。 (2) 公开机制。 信息的透明有利于实现信息的有效传递, 也是公众对政府实施监督的一个重要的来源。(3)参与机制。由于治理主体不再只限于政府, 因此为了扩大民众、 机构及社会组织等对公共事务的参与, 必须建立健全政府的参与机制, 拓宽参与的渠道,提高民众的参与热情,实现对政府工作的有效监督。 (4)监督机制。监督机制在一个企业的治理中至关重要,同理,在政府的治理机制中,监督机制是否有效的实施, 对政府治理的效果影响深远。 监督主要包括对主体、 对治理过程及治理结果的监督,在政府治理的过程中,政府审计是一种专门的监督手段。 因此,在政府治理的过程中, 政府审计在政府治理中具有十分重要的作用,不仅是政府治理的基础, 更是直接推动了政府治理的完善与发展。

二、政府审计在政府治理中的特殊地位

要对政府审计在政府治理中的作用进行分析, 首先要明确政府治理的基础是受托责任观, 受托责任关系的存在也是审计产生的首要前提。 受托关系的存在实质上是一方关系人对另一方或其他关系人负有的履行受托责任, 受托责任关系也恰是审计产生的目的。

政府, 是一个机构复杂且分工细化的组织。 基于公民与政府之间存在的特殊的委托与受托关系, 促使了政府受托责任的产生, 为了更好地促使受托人履行责任, 必须要制定一种恰当的方法对受托人进行约束, 并协调双方的矛盾, 这也是政府审计产生的目的。 换言之,公民与政府的委托-受托关系决定了政府审计存在的必要性, 奠定了政府审计在政府治理中的重要作用。

政府是一个复杂的系统,其中对政府治理过程中的责任履行情况和对其提供的责任履行报告的独立评价的工作, 是由政府审计来完成的。在我国现行的治理机制中,应将 “政府—市场—社会” 三个部分综合分析,并分类进行治理,即国家权力机关、社会自治组织和市场企业单位分别遵循各自的法律与规则进行治理。其中,政府治理措施的实施也必须考虑到社会与市场的因素,这也丰富了政府审计的内容。 因此,目前的政府审计除了要对政府进行监督与控制,还应解决政府与社会、市场间的问题与矛盾,如:公民与社会的权利保护矛盾,资源在市场中如何实现最优配置的问题等。

政府审计具有独立、客观、专业的特性,在政府治理中,审计还担任着信息公开、 公共预算监督及行政绩效考核与评价的工作, 是政府治理的重要保障。 政府审计部门在实施审计工作时也具备专业性和强制性的优势,在进行行政绩效审计、责任审计时,也可以提供充分的依据。在政府进行治理的过程中, 政府审计部门除了要对政府的财政报告、政府预算的执行情况进行审计外,也要对政府受托的行为和结果进行审计。 而政府所承担的受托责任也可以简单分为经济责任与非经济责任,如政府稳定、社会公平等就属于受托非经济责任, 这些责任也会随着政府治理的发展逐步纳入政府审计的范围中。 见下图。

三、我国政府治理存在的问题

在我国的政府治理进程中, 随着治理阶段的不同, 所出现的问题也各不相同, 这些问题的出现不但阻碍了政府与社会之间信息的交流, 还降低了政府的办事效率。目前,我国政府治理主要存在四方面的问题。

(一)信息不透明

在我国的政府治理中, 因为政府和工作人员的信息不透明,社会各阶层及公民无法及时地获取政府的信息,导致了信息的滞后,无法对政府治理实施有效的监督,政府审计的“免疫系统”的作用也不能得以很好的体现,更严重的则会滋生贪污、腐败等不良后果。

(二)成本与效率的不一致

在我国,对政府的治理实质上是一种高成本的活动,但政府资金的大量投入所产生的效果却无法与其投入的成本成正比,即政府在投入大量成本的同时,所产生的收益不尽如人意。 在政府治理中,政府对治理成本的盲目性导致对治理成本计量、预算及配置达不到很好的效果, 比如:政府在提供某项服务时,无法准确地计算出这期间包括间接成本、 资本成本、 管理费用在内的所有成本等,由于成本的盲目计算,也导致了治理的效率不高。

(三)权力滥用

在传统的政府治理中,治理的方向往往是单向的, 是自上而下的治理, 这就产生了政府官员权力的集中,社会民众的 “顺从”,有悖于我国人民当家作主的本质。 因此,这一社会现象也恰恰说明了我国的政府治理缺乏很好的参与机制。事实上政府的作用有限,如果政府在治理的过程中加入社会的力量, 也就有效地抑制政府及其工作人员的 “膨胀”,提高了公众对政府的信任力。

( 四) 政府逐利导致地方保护问题

2013 年9 月8 日,习近平总书记在访问纳扎尔巴耶夫大学回答学生的问题时指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。 宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。 ”这一观点的提出将经济利益与环境的保护联系到一起,指明了在我国政府治理的过程中所产生的因过高的重视利益而导致的地方环境问题的现象,强调了生态文明建设在政府治理中的重要性,也更加丰富了政府审计的内容。

四、政府审计在政府治理中的作用

基于公民与政府之间的委托-受托关系具有广义的范畴, 其在不同的历史时期存在着不同的内涵与实质, 政府治理的内容也随之发生变化, 政府审计作为政府治理的主要手段, 在政府审计中所发挥的作用也不尽相同, 这从另一个角度反映了政府审计与政府治理间的紧密关系。 善治是政府治理的最终目标和最高要求, 其中所包括的内容有行为透明,效率与效果,责任性, 合法性等。 提高政府行为的透明度,建立高效率低成本的绩效目标, 加强政府及其工作人员的责任观念以及对法律政策的遵守, 都将成为政府治理的善治目标实现所依托的因素。 针对以上问题,政府审计在政府治理中所起到的作用包括四点。

(一) 提高政务的透明度, 增强对信息的监查监管力度

在政府治理过程中,政务透明度是决定政府治理效果的关键因素,也是实现政府治理目标的基本要求。 政务的透明要求能够可靠、完整、及时地向民众提供政府活动的信息,以反映政府真实的财务状况和政府活动真实的受益与成本。 政务透明的内容主要包括制度的透明,会计信息的透明及指标数据的透明,政府审计可以通过对政务透明度及相关政策执行的监查,促进内部控制的完善,防范规避财政风险。

政府审计也有利于政府信息的公开,有效减少了贪污腐败的行为。如果政务的公开仅仅是满足公民对信息量的需求而忽视了对信息质量的要求,则容易对公民产生误导。因此,在信息的筛选与监查过程中, 必须保证审计机关的独立性与信息的真实性。

(二) 建立健全绩效管理制度, 全面推进政府的绩效审计

目前,在我国现行的政府治理中,政府作为资源配置的主要责任方,在社会中担任了重要的角色。 同样,政府的 “低效率、少作为”会对政府治理的效果产生不利的影响。 因此,政府绩效制度的建立与健全成为了提高政府工作效率的重要途径。 鉴于政府治理的目标, 应当全力提高政府治理的效率与效果, 必须建立健全绩效管理制度, 全面推进政府绩效审计。 具体的流程为:首先,应建立绩效目标,并以此为导向,为绩效审计评价确立正确的方向与合理的依据。 其次, 应设计绩效评价体系, 对所提供的经济指标与数据进行全面整体的分析, 并兼顾经济与社会的可持续发展。 再次,应构建绩效监督系统, 在进行政府审计的同时, 调动社会审计与内部审计的相关资源,完善政府绩效监督系统。 最后,应建立责任追究机制,明确责任分工,并逐步形成公正、合理的绩效评价制度。

(三) 建立责任政府, 深化经济责任审计

经济责任审计是现代审计理论与我国实际所联系的审计制度的创新,完善对政府的监管, 对政府工作人员的反腐倡廉和党风建设都具有深刻的意义。 因此,推动建立责任政府、深化经济责任审计在政府的治理进程中肩负着重大的作用。

深化政府的经济责任审计,应确立经济责任目标,并与经济责任报告相联系。 以经济责任目标为导向,以经济责任报告为依据,建立健全经济责任审计评价体系。 明确政府内部各个部门的分工及责任,对经济责任进行分别划分。 有效利用经济责任的审计结果公告,使全社会对政府的经济责任进行有效监督,充分发挥经济责任审计在政府治理中的重要作用,提高政府的责任观念,建立责任政府。

(四) 推动社会公平, 提高公众对政府的认可

促进社会公平, 使社会各个阶层都能够行使自己的权利, 都具备发展的机会, 也是政府进行善治的一个重要目标。而其中民生民本的审计,包括对社会保障资金的审计, 住房公积金等专项资金的审计, 也间接地推动了社会的公平。 公众对政府的公共管理活动的认可, 也会减少政府治理的障碍,反之,公众对政府活动的不满,也会阻碍政策的实施。 因此政府审计对于缓解政府与公众的矛盾, 推动和谐社会建设的意义深远。

五、结论

政府审计不仅是政府治理的基础,更直接推动了政府治理的发展与完善,对于实现政府的目标,维护国家经济安全及满足社会需求等方面意义重大。 这就要求政府机关要正确面对政府审计过程中的问题,坚定反腐,提高政府透明度、加强问责机制、促进良治善治,从而实现政府的治理目标。

摘要：本文首先阐述了政府治理的概念、特征及所采用的治理机制,将政府治理与政府审计相结合,对政府审计在政府治理中的特殊地位进行分析。然后针对目前我国政府治理的现状,提出存在的部分问题,并分析了这些问题已导致或可能导致的危害。最后,对政府审计在政府治理中起到的具体作用展开论述。

关键词：政府审计,政府治理,公共受托责任

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政府审计在环境审计中的主导作用 篇7

与许多发展中国家一样, 中国在协调环境与发展的关系方面面临着严峻的考验, 中国的环境状况不容乐观。一方面, 中国的自然环境决定了中国的生态环境脆弱, 自然灾害频繁;另一方面, 一些地区存在的不合理生产活动和消费方式, 加剧了中国生态环境的进一步恶化。近年来, 中国政府对环境保护的资金投入逐年增加, 巨额资金的投入使用的合理性与效益均需独立的审计机关加以监督。此外, 国家环保法规的执行情况, 环保管理体系的运行情况, 大气污染、水污染、有害废物控制与治理情况及自然资源保护状况等, 也都需要有审计部门进行监督。

2 政府环境审计作用的不可替代性

政府审计在环境审计过程中应起主导作用, 这是由我国的基本国情决定的, 自审计机关成立以后产生并发展了多项政府专项审计, 政府环境审计具备了其他专项审计没有的功能, 政府环境审计必须发挥环境保护主管部门所没有的作用, 才能在环境保护工作中具有独立地位而不是这些部门工作的重复。

(1) 促进环境保护资金的有效使用。审计机关对环境保护资金的监督检查, 为实现对资金的管理、使用情况的客观评价, 就必须突出对环境因素的考虑, 这正是环境保护资金审计不同于其他资金审计的地方, 也正体现了政府环境审计在环境保护资金的监督检查上的不可替代性。

(2) 促进政府环境政策的落实和完善。政府强化环境保护的措施、行动是通过一系列的环境政策、法规体现的。一方面, 环境政策、法规的执行情况直接影响着环境保护的效果, 首先必须确保环保政策的执行, 审计通过对政策执行情况的检查, 能够及时发现存在的问题, 运用审计的监督处理予以纠正, 促进环境政策的落实。另一方面, 在我国, 部分现行的环境管理制度已不能满足环境保护的需要, 改革、完善这些管理制度势在必行。此外, 目前我国政府的一些环境政策首先是以试点的方式在部分地区实施的, 对这些试点政策的进一步完善同样需要审计机关以独立的身份提供分析材料及建议。

3 政府审计部门是环境审计各项法规的制定者

环境审计工作要依法审计, 就要有审计依据。如果环境审计法律法规不完备、不配套, 则审计监督难以实现。近30年来, 我国虽然颁布了一系列环保方面的法律法规, 但缺乏具体规范环境审计工作的法规。目前已颁布的《审计法》、《中国独立审计准则》等法规中, 都没有环境审计的内容和具体实施办法, 使环境审计的实施缺少法律依据。

随着我国政治经济体制改革的深入发展, 审计的领域将不断拓展, 环境审计成为一种现实需要, 审计标准滞后的矛盾将日益突出。因此, 建立和完善相关的审计准则, 做到有法可依, 有章可循, 是政府审计发展的一个必然趋势。政府审计机关的首要任务是尽快制定出环境审计准则和开展环境审计的具体办法, 为开展环境审计提供切实的依据。

(1) 对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计, 重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题, 从体制、机制和制度上分析原因, 提出建议, 促进资源保护和合理开发利用。

(2) 对水、大气、固体废弃物、生态保护等方面的审计, 重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况, 揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题, 提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。

(3) 对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况的审计, 总体掌握和评价地方政府执行国家有关政策法规、实施土地开发整理的情况, 关注、查处违法违规问题, 提出进一步建立健全有关制度和政策措施的建议, 促进国家土地有偿使用制度和耕地保护政策的贯彻落实。

(4) 对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查, 重点了解企业节能减排工作所取得的成效, 关注各项措施的落实情况, 查找存在的主要问题并分析原因, 提出完善节能减排的政策意见及建议, 促进企业进一步增强节能减排意识, 自觉履行社会责任。

(5) 着力构建符合我国国情的资源环境审计模式, 2012年初步建立起资源环境审计评价体系;认真履行亚洲审计组织环境审计委员会主席国职责, 积极开展环境审计国际交流, 借鉴国际做法和经验, 强化对资源环境审计经验和案例的总结提炼, 推动资源环境审计实用技术方法的研究和推广运用, 促进资源环境审计工作质量和水平不断提高。

4 排污收费制度改革促进环境审计的发展

治理环境污染是一个庞大而复杂的系统工程, 其根本在于立足于防, “防患于未然”。为了改革沿用了近30年的排污收费制度, 审计署早在2000年对国家直接进行环境质量考核的46个城市1998、1999两年排污费征收、解缴和环保补资金的分配、使用情况进行审计时, 就发现了排污费征收及使用方面的诸多问题, 并向国务院提出了修改完善排污费征收办法的建议。2003年1月2日, 国务院第369号令颁布了《排污费征收使用管理条例》, 该条例已于2003年7月1日开始正式实施。新的《排污费征收使用管理条例》对收费标准、排污费的用途等均有新的规定。与此相适应, 2003年2月28日, 当时的国家环保总局 (现已升格为国家环境保护部) 与财政部等四部委联合颁发了《排污费征收标准管理办法》, 与审计直接相关的是, 新条例根据收费体制的变化, 强调排污费实行收支两条线, 收缴分离, 明确排污费必须纳入财政预算, 列入环保专项资金进行管理, 并加强审计监督, 这就为开展环境审计工作提供了依据, 促进了环境审计工作的发展。

5 政府环境审计应实行“绿色”审计

绿色审计是指审计机关从可持续发展的角度出发, 依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账薄、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产, 监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为, 确保绿色会计制度的科学性和顺利实施。它是对如实披露其资源、环境情况以及环境经济责任鉴证的特殊审计, 用以证实其真实性、合

目前, 我国政府审计的管理体制是, 省以下审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导, 业务上以上级审计机关为主。如何在这种松散型的体制下, 调动地方审计机关和环境审计人员的积极性, 最好的办法是尽快实行绿色审计制度。国家根据各省、市、地区的不同情况, 分别将草原、林地、绿化、江河污染等内容作为评价指标, 审计地方领导所出台的经济决策和所谓“政绩”是否以牺牲生态环境为代价, 树立绿色GDP社会可持续发展观, 发展资源3R原则 (减量化、再使用、再循环) 的绿色循环经济, 促进人与自然的和谐, 在审计界积极推行绿色审计监督, 加强绿色生态资源监管。

6 政府审计对社会审计和内部审计具有指导

(1) 政府审计机关可通过制定环境审计工作指南, 完善环境审计依据, 并通过对社会审计机构进行监督检查来规范并指导社会审计部门实施环境审计。

社会审计是经政府有关部门审核批准的注册会计师组成的会计师事务所进行的审计。在我们的社会里, 环境问题变得越来越重要, 从可持续发展的前景看, 有一股正在增长的压力要求企业进一步承担环境管理责任和社会责任。这就要求注册会计师在对不同的企业进行财务收支审计的同时, 结合环境保护, 对于在环境控制、环境绩效报告和环境合规性领域出现的问题, 通过“环境报告”予以揭示。这样做, 有利于增强企业的环保意识, 明确环保责任, 使审计组织能够有效介入环境审计, 促进环境审计工作的深入开展。

(2) 政府审计机关可以通过制定环境审计工作指南, 完善环境审计依据, 进一步指导内部审计部门实施环境审计。一是要建立可操作的环境审计工作细则, 避免环境审计的片面性和局限性, 使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化。二是应尽快建立相应机构, 研究和制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系, 为环境审计建立基础, 促进环境审计工作的深入发展。三是要严格环境标准管理制度。一方面要积极采用国际环境标准, 进一步制定和完善相关的环境标准;另一方面, 要合理地制定环境标准实施计划, 充分运用环境监测手段, 监督检查环境标准的执行。

内部审计是由各部门、各单位内部设置的审计机构或审计人员实施的审计。其主要特点是业务往往跨出了财务报表审计的范围, 几乎涵盖了企事业经营管理的每个环节。同政府审计和社会审计相比, 内部审计的优势在于它贯穿企事业单位经济活动的始末。按照住房和城乡建设部规定的“三同时”制度, 一切建设项目的防治污染的设施, 必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。内部审计人员可以全过程参与单位建设项目, 这就为内审人员提供了优越的环境审计条件, 使内部审计工作在环境审计中发挥更大的作用, 为经济的繁荣发展和环境保护工作做出贡献。

政府审计价值 篇8

一、政府审计处理处罚违规问题的理论分析

根据我国审计法和审计法实施条例的规定,审计机关属于行政执法机关,其主要按照审计署规定的程序对被审计对象的财政收支、财务收支行为进行审计,并对其中发现的违规问题依法给予相应的处理和处罚,或者向相关主管机关提出处理、处罚的意见。审计机关处理处罚违规问题的方式有以下几种:上交财政、减少财政拨款或补贴、归还资金、调账处理以及将直接责任人移送至司法或监察部门等五种。根据法学理论,实际上可以将审计机关处理处罚违规问题的方式分为两大类:仅对违规单位进行处理(前四种) 的单罚制和既对违规单位也对违规个人进行处理(前四种加第五种)的双罚制。

到目前为止,大多数法学文献都认为双罚制的效果要好于单罚制,其基本法理依据是个人具有独立的意志,有权决定是否执行一个错误的决定,而且根据民商法,个人在整体的违法活动起主要作用,只有对个人进行处罚才能达到预防犯罪的目的。因此,理论上来讲,从提高审计效率、预防腐败的角度而言,双罚制的效果要好于单罚制。但是根据震慑理论,刑罚的严厉性是震慑效应或预防犯罪效应形成的必要条件,但刑罚的严厉性绝不是预防犯罪的充分条件,因为严厉程度有一个临界点,只有在要遵循罪罚相当和刑法公正适度条件下,惩罚强度与预防犯罪之间的正相关性才成立,过了这个临界点,就违背了罪刑相当原则,不仅不能实现威慑效应而且会出现效应递减甚至刑罚的负效应。因此,虽然双罚制对于违规个人的处罚具有一定的法理依据,但是如果这种处罚超过了罪罚相当的临界点,反而会使降低预防犯罪的效果。

从以上分析可知,作为预防腐败重要利器的政府审计,其违规行为的处理处罚方式选择对其目标的实现具有至关重要的影响,虽然对违规个人进行处罚是预防犯罪的重要载体,但是这种处罚方式如果超过一定临界点,也会降低政府审计的效率。如果对违规个人的处罚超过一定界限,就很容易造成一种“人人自危”的环境,在这种环境下,个人即使不参与腐败或者腐败行为较轻,也会受到较严厉的惩罚,这一方面会严重挫伤个人的工作积极性,使其在工作过程中畏首畏尾,责任落实不到位,另一方面则会从反面激励个体放大自己的违规行为,以实现“罪罚相当”,因此,政府审计处理处罚违规问题方式的选择就成为一个在理论上无法辨明的问题,本文从经验角度对其进行实证检验。

二、政府审计处理处罚违规问题的经验分析

为了分析政府审计处理处罚违规问题方式的选择问题,笔者尝试从审计效果入手,即上一年度审计方式选择对于下一年度违规问题产生的影响。本文采用两个指标来测度被审计单位的违规问题,即违规概率和违规程度。而对于处理处罚方式的度量上,分别采用上交财政率、减少财政拨款或补贴率、归还资金率及调账处理率来表示。由于审计机关以行政区划为单位进行审计,因此本文主要使用2002—2013年中国30个省市自治区(西藏自治区除外)的数据进行分析,相关的数据主要来自各地审计机关的审计报告和《中国审计年鉴》,统计结果如表1所示。

表1给出了相关变量的统计分析结果。由此可知,首先,各地的违规概率和违规程度存在很大差异,最严重地方的违规概率甚至超过最轻微地方违规概率的5倍,而最严重地方的违规程度则是最轻微地方的上百倍以上;其次,各地在处理处罚违规问题的方式和程度上也存在显著差别,这种差别也普遍在几倍到几十倍之间,而差别最大的恰恰表现在对违规个人的处罚上,处罚最严重的地区平均每单位移送接近一人,而处罚最轻微的地方每五百个单位平均才移送一人;最后,从均值大小而言,各地均突出了对单位的处理和处罚,特别是在上缴财政率和归还资金率方面,但是对于个体的处罚上则明显较轻,单位平均移送处理人数还不到十分之一,这反映了我国政府审计机关在处理和处罚违规问题的方式上较为重视对单位的处理和处罚,而对于个体的处理和处罚力度不大。

在表1的基础上,笔者将进一步分析各种处理和处罚方式对于政府审计效果的确切影响,为相关的决策提供更加科学的依据。根据上文的理论分析,任何一种处理和处罚方式都可能具有最佳的临界点,在该临界点之前,处罚程度越高,预防效果越好,超过该临界点,处罚程度的增加可能会降低预防效果,因此将在计量模型中引入处理处罚方式原始变量的基础上,进一步引入这些变量的二次项,并建立计量模型如下:

Y=b0+b1X+b2X2+ε

其中,Y表示因变量,X表示自变量,X2表示自变量的平方项,如果该处罚方式的威慑效应存在,其系数估计值b2将会为负数,反之则不显著。为了更好地说明各种处理处罚方式对于审计效果的影响,笔者对各自变量分别取滞后一期值,并采用面板模型的估计方法来进行估计,经过Hausman检验和F检验,我们最终使用个体固定效应对模型进行估计,其估计结果见表2。

从表2可知,首先,无论因变量是违规概率还是违规程度,上交财政率、减少财政拨款或补贴率和归还资金率都是显著为负的,且其平方项都是不显著的,这意味着这三种处理方式能够显著降低被审计单位的违规问题,但是调账处理率均不能有效降低违规概率和违规程度,这说明只有惩罚才能够提高政府审计的效率,达到预防腐败、防患于未然的目标,因此,政府审计部门必须被赋予一定的处罚权。

其次,在因变量为违规概率时,归还资金率对其抑制作用最明显,这说明大多数单位都会选择在非财政资金的收入来源上进行违规,因为这些资金的隐蔽性和正规性较差,所以对这些资金的减少会显著降低单位的违规概率;但是在因变量为违规程度时,自变量的影响程度发生了变化,对违规程度抑制作用最明显的不再是归还资金率,而是减少财政拨款或补贴率,这可能是因为向在于财政拨款或补贴,财政外收入和资金来源较少,因此单位或个体会选择资金量较大但是相对于财政收入而言又不是特别正规的财政拨款或补贴,也正是由于这个原因,财政拨款或补贴的减少会显著降低违规程度。

最后,在所有影响因变量的处理处罚措施中,只有单位平均移送处理人数的平方项是显著的,而且显著为负,说明这一处理措施需要政府审计部门格外引起重视。一方面,其实施程度存在一个最优临界点,无论是违规频率还是违规程度,其都存在一个最优的移送人数比例,即20%的移送比率,而根据“二八定律”,在单位中存在违规行为的所有人当中,只需要移送20%的情节较为严重者,剩余的80%可以酌情从轻处理;另一方面,将此最优值与表1中单位平均移送人数的均值8%相比较,可知目前我国大多数区域的政府审计在对个体处理上存在普遍较轻的问题,仅存在个别省份达到了20%的最有要求,还有个别省份存在惩罚个体过重的问题,这也会降低政府审计防范腐败有效性。

注:***、**、* 分别表示在1%、5%和10%的显著性水平上显著。

三、政府审计处理处罚违规问题的对策建议

综上所述,在对个体和对组织的惩罚中可能存在截然不同的法理机制。根据本文理论和经验分析,笔者提出如下建议:

第一,进一步完善财政收支体系和监督机制,最大限度的减少违规问题产生的空间。从审计处理处罚的方式对于违规问题的影响程度而言,将财政外资金收入纳入财政内预算,进一步规范财政拨款或补贴的制度可以有效降低违规的概率和程度,因此提高政府审计效率、达到防治腐败目标的首要任务就是要完善政府审计的配套制度建设,最大限度的减少违规问题产生和存在的空间。具体的措施包括将预算外收入和支出纳入预算内收入和支出体系;建立和完善《预算法》;建立健全各级人大、政协和公众舆论对于政府收支特别是财政拨款或补贴的监督力度和程度;切实落实相关的责任追究制度,这样才能使政府审计在最大的限度上发挥其作用。

第二,变处理为处罚,赋予政府审计部门相应的权力和权限。目前政府审计存在严重的“屡审屡犯、屡犯屡审”的问题,其症结在于审计部门缺乏相应的权力和权限,且处罚决定执行不力,甚至难以处罚。由上可知,仅仅对被审计对象进行处理,或者处罚的力度不够,很难起到预防腐败、制约权力的目标。为了解决这一问题,首先应增加审计机构的独立性和权威性,使其尽量少受行政部门的干预;其次尽可能赋予审计机构必要的处罚权,并保障其处罚决定得以有效贯彻。此外,审计部门自身的执法规范性也亟需提高。

第三,增强对事故责任人和主要行为人的惩罚力度,有效震慑官员腐败行为。由上可知,目前我国政府审计部门在对单位违规问题进行审计时,普遍存在对个体特别是相关责任人的惩罚力度不够,甚至是不惩罚的问题,很难起到防治犯罪的作用,当然也有部分地区存在惩罚过重问题,其也会降低审计的有效性。对此,审计部门需联合相关部门制定审计个体处罚的标准,哪些是主要责任人和行为人,应该如何处理等等。此外,审计部门也应该建立起自身的问责制度和激励体系,对于审计过程中出现的人为失误应该严肃追究,其惩罚力度要大于被审计对象的处罚力度;而对于那些审计过程中认真负责并作出有效成绩的个体和组织予以优厚奖励,才能真正提高政府审计的有效性,达到及时发现腐败问题,有效遏制腐败的最终目标。

参考文献

[1]郑石桥、尹平:《审计机关地位、审计妥协与审计处理执行效率》,《审计研究》2010年第6期。

[2]郑石桥:《审计机关组织模式和审计效果》,《审计与经济研究》2012年第2期。

[3]宋常、王睿、赵懿清:《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》,《审计与经济研究》2012年第1期。

[4]傅世春:《日本政府审计制度及其对中国的启示》,《审计研究》2008年第4期。

[5]段鑫:《单位犯罪双罚制依据新论》,《山西省政法管理干部学院学报》2010年第1期。

[6]赵星:《单位犯罪双罚制问题研究》,《国家检察官学院学报》2008年第1期。

政府审计价值 篇9

(一) 西方国家结构与财权形式

现代国家结构有两种基本形式, 即单一制和联邦制。单一制国家是由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权的国家, 联邦制国家是由两个或两个以上的成员单位联合组成的联盟国家或国家联盟。相比较而言, 联邦体制下的各个邦、州的可以获取相较于单一制下的各个行政区域更高的自主权力。从国家结构形式来看, 联邦制并不必然代表地方分权与自治, 单一制也并不必然排斥地方分权与自治。无论是在单一制国家还是在联邦制国家, 分权对于政治效率、经济效率都具有积极的促进作用。分权使得中央政府和地方政府之间原来较为单一的垂直化管理的关系变得更加复杂, 但中央政府与地方政府关系的核心仍然在于财政关系, 中央政府向地方政府分权的主要内容体现在财政分权。财政分权的制度又被西方学者描述为财政联邦主义, 是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围, 并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构, 使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型, 并积极参与社会管理, 其结果便是地方政府能够拥有合意与合适的自主权进行决策。财政分权的出现是由于地方政府和消费者较中央政府可以获取更多的地方资源信息和地方消费偏好, 从而做出更有利于地方的经济决策 (Hayek 1945) 。

(二) 我国中央与地方政府间的财政权力安排

在财政分权体制下, 我国中央政府与地方政府的财政权力安排主要表现在以下方面: (1) 预算编制层次的划分。刘银喜 (2008) 指出:“财政联邦制下的中央与各级地方政府间的财政关系相互独立, 地方财政也是一级独立的财政, 地方政府制定本级政府预算, 自求财政平衡, 中央政府预算一般不包括地方政府预算。”我国1994年颁布的《预算法》规定:规定国家实行一级政府一级预算, 设立中央、省、市、县、乡 (镇) 五级预算。同时, 还规定中央政府预算由中央各部门的预算组成, 地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。就预算编制的层次而言, 我国的预算制度严格的区分了中央预算和地方预算, 预算层次的明确划分给予了地方各级政府根据地方的客观条件来充分安排和调度当地资源的权力, 使得预算的编制能更加因地制宜的发挥效用。 (2) 财政收入范围的划分。为调动地方政府的积极性, 我国于20世纪80年代开始向地方政府下放财政权力, 实行“划分收支, 分级包干”财政体制。为增强中央财政集中度, 提高中央调控能力我国于1994年进行了财政分税制的改革, 中央适度的收回了部分财政权力, 从而形成了较为稳定统一的中央—地方财政收入分配机制。实行分税制后, 形成了中央税和地方税 (中央和地方共享税) 。其中, 中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收, 地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库, 分别支配, 分别管理。中央税归中央政府管理和支配, 地方税归地方政府管理和支配。除税收之外, 地方政府的财政收入还包括各种预算外的行政事业收费和地方国有企业的收益, 在我国地方的行政事业收费是地方财政收入的重要组成部分。 (3) 财政支出范围的划分。财政支出范围的划分体现出各级政府应该承担的财政责任。西方发达国家的财政支出主要集中于公共产品的支出, 而我国政府的财政支出从结构来看, 可以分为直接用于企业和促进经济发展的各项支出、政府本身支出以及公共服务开支。各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分, 宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定, 但没有通过立法对各级政府的财政支出范围加以明确划分, 造成实际上各级政府的支出项目并没有明显区别。熊波 (2007) 认为:“除如国防、外交等少数特殊项目外, 中央政府的财政支出项目与地方政府的支出项目类似。”

二、地方政府审计与政府间的代理关系

(一) 财政分权体制下中央与地方政府间存在委托代理关系

对财政权力的重新安排, 意味着“中央政府—地方政府”的委托代理关系的建立。这其中, 中央政府是委托人, 地方政府是代理人。作为代理人, 地方政府是在最大化自己的利益的基础上为中央政府努力的, 中央政府想要得到的最优结果必须符合地方政府的利益。为此, 中央政府需要设计一系列合同来激励地方政府, 实现激励相容。中央政府对地方政府的激励体现在两个方面:一是通过设计一套薪水制度将地方公务员的收入与地方财政挂钩, 鼓励地方提高财政收入水平, 进而增加国家的财政收入;二是通过设计晋升制度将地方公务员的晋升与地方的经济水平挂钩, 实现全国整体经济水平的提升。尽管中央政府通过各种形式的合约安排给予地方政府官员各种激励, 但这些激励也有可能使得地方政府的财政行为方式与中央政府想得到的结果相违背———地方政府机构作为代理人做出的经济决策是为了增加自己的利益而不是充分考虑到国家的宏观利益。我国的历史经验也表明, 中央政府过度分权给地方政府会使得激励过度, 造成地方政府的不理性行为。我国1980年曾经大幅下放财政权力, 实行“划分收支, 分级包干”财政体制, 其结果是地方在财政利益的刺激下, 重复建设严重, 地区产业结构趋同, 地区间相互封锁, 盲目竞争, 阻碍了“统一市场”的形成。从国家宏观经济的角度来说, 没有监管措施的财政分权会浪费了大量的经济资源, 经济的发展失去了效率, 这与财政分权的初衷是相违背的。

(二) 地方政府审计可以稳定政府间的代理关系、优化财政分权制度

造成地方政府的不理性行为的原因有以下方面: (1) 激励机制不可能达到理想状态的最优。在设计一份激励合同时, 需要考虑激励的强度原则和信息含量原则。一个过强的激励强度和一个较为单一的信息含量可能导致地方政府的行为扭曲。在我国对地方政府的考核过于强调经济总量指标, 以及地方政府为增加自己的收入片面的追求财政收入的增长, 导致了地方政府为了谋取自身利益, 而牺牲了中央政府的利益。 (2) 财政权力划分的界限不明确。我国政府间的财政权力安排方式决定了政府间的职权划分可能并不完全, 界限较为模糊。地方政府会有动机利用这些制度的漏洞来寻取租金, 谋取自身利益, 这一行为可能使得中央政府或是其它地方政府的利益受到损害。 (3) 地方政府的道德风险和逆向选择。道德风险意味着尽管存在激励机制, 但仍然很难保证每个地方政府都是努力的工作。另外, 一个投机的地方政府可能会最大化自身的利益, 而对中央政府的要求视而不见。如果中央政府对这种情况缺乏有效监管, 会让真正服从中央政府安排的地方政府蒙受损失, 以至于其它地方政府纷纷效仿, 拒绝服从中央政府的要求, 产生逆向选择行为。地方政府审计的一个重要意义就在于杜绝地方政府的自私行为, 进而稳定和优化财政分权制度。中央政府要求地方政府接受审计可以使中央政府获得更多的有关地方政府的行为信息, 平衡激励的强度和信息量, 降低中央政府的代理风险, 提高整个国家的经济效率。地方政府之所以过于强调经济指标的原因在于经济指标最容易以低廉的成本被观察到。若地方政府接受审计, 中央政府将会获得更多不易观察到的信息, 中央政府从而有空间制定更加有弹性的激励政策, 使得地方政府的经济行为与激励政策相容, 财政分权的体制得以优化。地方政府违背中央政府意愿的一个重要借口就是有些财政权力的安排并没有明确规定自己的行为标准。中央政府一方面可以通过地方政府审计发现制度的缺失, 并告知地方政府自己的真实意愿, 弥补财政权力安排的漏洞;另一方面可以通过问责制度, 及时纠正地方政府的行为, 挽回经济损失。经过地方政府审计, 一个优秀的地方政府可以向中央政府传递一种信号, 证明自己是诚信、努力的, 而投机、偷懒的地方政府会获得惩罚, 这样一种信号传递方式会使得每个地方政府朝中央政府所希望的方向努力, 使得中央政府与地方政府利益的一致, 防止地方政府的道德风险和逆向选择。

三、地方政府审计与中央政府的信誉

(一) 中央政府是地方政府经济行为的最终责任承担者

中央政府财政权力的下放包括税收权力的下放和经济事务权力的下放, 后者包括经济项目审批权, 地方资源配置权等。一个理想的假设是地方政府的运用这些权力为地方消费者提供公共服务。但地方政府提供的某些公共产品具有垄断性, 当地方政府的产品与地方消费者的需求发生冲突时, 地方的消费者并不能通过货币选票来有效的协调与地方政府之间的关系。可供选择的制约路径只有用脚投票, 即选择离开该地方政府所管辖的地区。但流动成本包括搬迁费用和风险等因素很可能限制自由流动。因此, 最理想的方法是在地方设计一套理想的公共选择制度, 建立起地方政府与地方消费者的委托代理关系, 使得二者的利益趋于一致。在美国为代表的联邦国家, 地方政府如州政府和市政府是由地方选民选举产生的, 选举包括地方行政长官的选举和地方议会的选举。地方行政长官并不是政府的权威, 他的决策受到市议会的强烈限制。在这样的政治体制下, 地方政府和市议会最重要的是要对选举他的选民负责, 中央政府无需为地方政府承担过多的责任。而在我国通过选举产生的地方人大对于行政长官的制衡作用并不明显。徐风华等 (2007) 认为:“地方人民代表大会对地方政府的法律监督流于形式, 地方人民代表大会对地方政府并没有实质性的制约。”我国宪法规定人民代表大会代表全体人民履行其选举权利, 选举产生国家领导人。一个理性的中央政府会增强自己的信誉, 从而减少代理成本。因此, 中央政府有必要向选民披露其自身和各个地方政府是否认真履行了选民赋予的责任, 维护自身的信誉。

(二) 地方政府审计可以维护中央政府的信誉、提高地方政府的服务质量

我国的中央政府信誉的维护体现在其受托责任的解除, 责任解除的两条途径包括:一是通过向全国人大提交国家预算决算报告;二是通过向国务院提交, 并向全国公开的针对中央直属部门的审计报告, 也就是每年的审计风暴。在这里地方政府审计的作用似乎被忽略, 但在我国地方政府审计正是中央政府解除受托责任的重要环节。“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托关系使得地方政府可能更加重视“中央政府—地方政府”这一层面的代理关系, 而没有关注“地方纳税人—地方政府”之间的关系, 因为中央政府给予了更加直接的激励措施, 地方政府容易有的放矢, 而地方消费者本身并没有直接的给予地方政府以足够的激励。因此, 地方政府作为公共产品的垄断者, 可能并不为地方消费者提供足够的公共服务。考虑到中央政府的信誉, 地方纳税人仍然选择与地方政府的合作, 他们通过缴纳税款, 支付费用或出让资源的方式向地方政府购买公共服务产品, 成为了地方政府的利益相关者。中央政府作为地方纳税人的委托人有必要通过对地方政府实施审计向地方纳税人强调他们的利益得到了保护, 稳定“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托关系, 维护中央政府的信誉。

四、财政分权体制下的地方政府审计框架

(一) 以规范地方政府经济行为、提高地方政府服务质量为审计导向

传统的政府审计强调财政收支的合法性, 这只是政府审计的最基础的部分, 近年来学者们纷纷倡导建立政府综合绩效审计体制, 期望提高政府运作的效率和效果。政府绩效审计建立的关键是要明确绩效审计的目的和导向, 不能盲目的选择评估指标。我国地方政府审计的导向应该与我国财政分权的制度安排相联系。财政分权视角下, 地方政府审计应该注重关注如何解决政府间的矛盾, 从而提高各级政府运作的综合绩效。“中央政府—地方政府”的委托代理关系要求地方政府审计监督地方政府的行为是否符合中央政府的意愿;“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系则要求地方政府审计向中央政府说明地方政府所提供的公共服务是否满足了地方纳税人的要求, 增强地方纳税人对中央政府的信任。因此, 财政分权体制下我国地方政府审计有两个基本目标:一是要规范地方政府的经济行为, 包括检查地方政府的财政收支是否符合预算法等相关法规、地方政府的经济行为是否符合中央政府的财经政策等, 以从中央政府的角度上统一和规范地方政府的经济行为, 从国家整体上提高地方政府的效率;二是要提高政府服务的质量, 包括检查地方政府提供的地方公共产品在数量以及质量上是否满足地方消费者的需求、地方政府是否有侵害地方消费者利益的行为, 从而限制地方政府对于地方资源的滥用, 增强地方消费者对于政府的信任。

(二) 构建多元化的地方政府审计主体

我国《审计法》规定:审计机关对本级各部门 (含直属单位) 和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况, 进行审计监督。同时, 还规定地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下, 对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督, 向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。因此, 我国的地方政府审计是在上级审计机关和本级行政机构的领导下对本级行政机构的经济行为进行审计。地方政府审计的主体为地方政府本身, 地方政府审计实际上是一种政府的内部审计, 其本身缺乏独立性。无论是在“中央政府—地方政府”的委托代理关系中, 还是在“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系中, 中央政府都是地方政府的直接委托人, 只有使中央政府参与到地方政府的审计活动中, 才能更加有效的监督地方政府的经济行为, 提高地方政府审计的质量。中央政府对地方政府实施审计的困难在于由于地方政府的经济行为属于一种私人信息, 其过高的显示成本使得中央政府很难对其进行有效的审计。地方政府由于具有信息优势往往是“上有政策, 下有对策”, 阳奉阴违, 在与中央政府的博弈过程中占据优势。中央政府想要获取更多的地方政府的私人信息, 就必须接近地方政府, 长期观察。我国实施的审计署驻地方特派专员制度在一定程度上降低了地方政府信息显示的成本, 各特派专员不仅审计中央直属部门的财政情况, 还审计各省级政府的财政收支情况。但是受制于规模因素, 各地方特派办的审计对象较多的集中于国家重点项目或各个专项, 缺少对地方政府的纵深监督。地方消费者是地方政府经济行为的直接受影响者, 并且拥有更多的信息渠道, 考虑自身的利益, 地方消费者有激励去影响地方政府的行为, 因此, 他们相较于中央政府的特派办拥有更多的地方政府信息, 所不同的是, 他们没有审计法赋予的权力去直接检查、监督地方政府。作为地方审计机关和审计署驻地方特派办有必要建立通畅的信息渠道, 与地方消费者共享地方政府的信息, 多元化地方政府的审计主体, 建立以中央政府审计署驻地方特派办为核心, 地方审计机构和地方消费者共同参与的地方审计主体结构, 降低地方政府审计的成本, 加强地方政府审计的效率。

(三) 实行地方政府审计公告制度

审计公告制度是审计机关对外公布重要事项所实行的一种规范。《审计法》对审计结果的公布作了规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。近年来, 审计署和部分地方审计机关在国务院和地方政府的支持下, 依照法律规定, 先后将受政府委托向人大常委会作的审计工作报告和一些专项审计及审计调查结果向社会如实公布, 引起了广泛关注。需要强调的是, 审计公告制度目前仅仅是停留在国家的层面, 而在地方政府层面并没有形成统一的公告制度规范或公告惯例。虽然国家层面的审计公告可以向纳税人说明国家行使财政权力的整体概况, 但是地方消费者更加关心的是与之直接相关的地方政府如何支配纳税人所赋予的权力和资源。中央政府可以通过行政手段, 或通过特派机构强制性的获取地方政府审计结果, 一个好的地方政府也有意愿将审计结果告知中央政府, 从而获取中央政府的奖励和信任;作为地方的消费者, 他们没有政治上的权威和足够的成本去获得地方政府审计结果, 同时, 地方政府可能没有足够的激励将审计结果告知地方消费者, 造成了地方消费者无法了解地方政府是否为自己提供了足够的服务。因此, 中央政府应该将地方政府审计结果与地方消费者共享, 一方面可以使得中央政府本身解除对于地方消费者的受托责任;另一方面对地方政府审计结果的公布可以形成对地方审计机构的舆论压力, 从而使得各地方审计主体有足够的激励去执行审计工作, 提高审计质量。

五、总结与建议

地方政府审计是“中央政府—地方政府”和“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系的必然产物。地方政府审计关注的要点也是地方政府在委托代理关系中可能存在的道德风险和逆向选择问题。因此, 地方政府审计赋予了传统国家审计强调的“合规性”和“绩效性”以新的含义。这里的“合规性”不仅仅是指审计地方政府的经济行为是否符合法律法规的规定, 更重要的是要审计是否符合中央政府的行政命令, 符合中央政府的宏观经济政策等。“绩效性”是指审计地方政府的经济行为是否有效率, 对于地方消费者而言是否有好的效果, 地方政府的成绩是否影响了其它地方政府的效率等。因此, 地方政府审计应特别关注的要点包括:第一, 地方政府间是否存在恶性竞争行为。中央政府的期望是通过财政分权提高整个国家的经济效率, 即通过提高地方的财政水平, 从而提高整个国家的财政水平, 实现“帕累托改进”, 或至少是一个“卡尔多—希克斯改进”。如果一个地方政府的财政水平的提升是以牺牲其它地方政府更多的财政利益为代价, 或地方政府之间发生恶性竞争, 中央政府的财政收入水平将会下降。在我国, 一个典型的例子是地方政府间的税收竞争问题。矫强等 (2007) 认为, 分税制财政管理体制背景下, 税收竞争是政府间竞争的主要形式, 能够减少财政收入, 增加企业的现金流, 导致企业间的不平等竞争, 影响预算收支的真实性。各个地方政府为吸引企业的资本流入, 往往会牺牲国家的税收收入, 从而创造就业, 增加GDP总量, 提高自己的执政业绩。第二, 地方政府是否执行中央政府宏观调控政策。董再平 (2007) 认为, 财政分权可能削弱中央政府宏观调控经济的能力, 由于中央和地方的利益可能不一致, 过度分权可能导致中央政府制定财政政策和货币政策时的回旋余地比较小, 从而损害中央政府宏观调控经济的能力。我国中央政府从2003年就已经着手开始房地产行业的宏观调控, 尽管2005年出台了国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》, 将稳定房价提高到了政治高度, 但我国房价仍然在2006年出现了大幅的上涨。这正是因为在财政分权的背景下, 土地拍卖的所得为地方财政所有, 地方政府希望房价的上涨带动土地价格的上涨, 没有落实中央政府的宏观调控政策。第三, 地方政府的财政支出是否有效提供了公共产品。地方政府的财政支出项目繁多, 却可能没有有效的为地方提供了公共产品, 有的地方政府的行政支出占财政支出的较高比例, 这反而会增加地方纳税人的负担。地方的公共服务供给包括公共服务供给的总量和公共服务的供给结构。地方政府公共产品虽然在总量很大, 但结构上却与地方纳税人的要求存在偏差。平新乔等 (2006) 研究发现:20世纪末以来, 地方政府为吸引更多的外商投资, 将地方的预算外支出主要用于基础设施建设, 教育医疗等方面的支出却主要来源于受约束较大的预算内支出。这说明地方政府的支出更倾向于能够拉动经济指标增长的项目上, 没有足够的动力提供公共消费产品。

摘要：我国于上世纪80年代开始在中央政府和地方政府之间实行财政分权, 并于1994年进行了分税制改革, 财政权力的重新安排意味着中央政府和地方政府之间形成了新的政府间关系。地方政府审计在财政分权制度下的作用体现在:一方面通过规范地方政府行为来稳定财政分权制度;另一方面通过最终解除中央政府的受托责任, 增强中央政府的信誉。本文认为, 财政分权视角下, 地方政府审计应该以规范地方政府经济行为、提高地方政府服务质量为导向, 建立多元化的审计主体结构, 并完善地方政府审计公告制度。

关键词：财政分权,政府间关系,地方政府审计

参考文献

[1]张维迎:《产权、激励与公司治理》, 经济科学出版社2005年版。

[2]平新乔、白洁:《中国财政分权与地方公共品的供给》, 《财贸经济》2006年第2期。

[3]毛晖、邵稳重:《论中国政府间财政关系的特色》, 《中南财经政法大学学报》2007年第4期。

[4]熊波:《我国公共服务事权划分的理论思考》, 《财政研究》2007年第6期。

[5]董再平:《中国财政分权改革的历程考察和问题分析》, 《生产力研究》2007年第21期。

[6]张韶华:《行政分权、财政联邦主义与地方政府举债行为》, 《南方经济》2005年第4期。

[7]刘银喜:《财政联邦主义视角下的政府间关系》, 《中国行政管理》2008年第1期。

[8]徐风华、王俊杰:《地方政府考核:双重委托人失效及其政策含义》, 《社会科学》2007年第10期。

[9]H.M.Coombs and J.R.Ewards.The Evolution Of The District Audit.Financial Accountability&Management, 1990.

论政府审计体制改革 篇10

一、我国现行政府审计体制

1983年9月，行政型审计体制在我国正式建立，即在国务院下设立审计署，地方县以上各级政府设立审计机关。自运行以来，统一领导、分级审计的政府审计体制发挥了重要作用，审计监督法律法规体系不断完善，依法行使审计监督职能成效显著，审计力度逐渐增大，审计结果日益透明。而今，随着社会经济等各方面因素的不断变化，行政型审计体制已渐渐不满足实际需求，弊端日渐显现。

第一，审计独立性缺失，监督职能受影响。政府审计机关是本级政府的组成部门，经费、组织、人事等方面均依赖本级政府，“审财政就是审政府”①，审计独立性无异于缺失，监督职能受影响，削弱了审计力度。《利马宣言-审计规则指南》主张，审计机关只有真正独立于被审计单位之外、不受任何外来因素影响时，才能客观有效地完成任务。由此看来，只有在组织、经济和人事方面保持独立，不受当地政府制约，审计机关才能顺利履行自身职责，实事求是地揭示问题。

第二，政府审计信息制度流于形式。按有关规定，各级审计机关每年需向本级人大常委会作预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告。由于受政府管辖，审计机关提供的结果要经过政府的筛选，审计机关自身难以决定披露的内容和方式，尤其是一些重大问题或涉及地方利益的问题。公众无法深入了解相关行政活动，政府审计信息制度流于形式，严重影响审计效率的发挥。

第三，审计处理难以执行。近年来，审计工作范围逐渐扩大和深入，审计机关查处大量问题并做出处理决定，很多问题也得到了整改。但审计查处的问题越来越多，每年所披露的问题存在大量重复，年年审、年年有的现象颇为严重。究其原因，在于审计处理落实难，部分被审计单位经常采取各种手段逃避审计执行或折扣执行，降低了审计的权威性和公众对审计的信任度，对严格执法也产生负面影响。

随着我国民主化进程的加快，越来越多的民众逐渐认知并积极参与到政府各项活动中去，要求政府行为更加透明化、民主化，这样的社会背景下，对政府审计的独立性提出了更高的要求。曾经对我国经济做出一定贡献的政府审计体制，暴露出越来越多的缺陷和不足，客观上影响了审计效果和质量，政府审计体制改革势在必行。

二、政府审计体制改革方向

目前，较为理想的审计模式是立法型审计模式，即设立隶属于人大常委会的最高国家审计机构，直接向人大常委会负责并报告工作。它依法独立履行职责，不受外来因素的干预，强化了审计的独立性。笔者认为，任何改革都应遵循渐进原则，稳中求变，按部就班。考虑我国国情，改革可分为两步走：首先，为进一步增强审计的独立性，应完善并微调我国现行的审计体制，保留合理方面，摒弃不合理方面；其次，结合实际情况，循序渐进的过渡到立法型审计模式。

三、完善我国政府审计体制的可行性建议

（一）加强制度建设，完善政府审计体制。

1.变革“双重领导体制”，调整中央审计机关和地方审计机关、地方审计机关和地方政府之间的关系。

第一，实行政府审计机关垂直领导管理机制。审计机构由审计署集中领导，统一管理。审计署直接指挥和领导省级审计部门，省级审计部门则对市级审计机关垂直领导和管理，以此类推。在机构设置，人员编制，干部任免等方面，按照上一级管理下一级原则，以最大限度的增大审计独立性，顺利开展工作，保障审计结果客观公正；经费来源方面，审计相关费用均由中央财政统筹安排，保持经费独立性。

第二，转变审计署与地方政府审计机关的项目管理方式。目前的模式多为审计署组织实施并对地方审计部门下达审计项目，这种直接的项目管理方式不利于业务的交流，可转变为间接管理方式，即通过组织并协调大型审计项目实施、检查审计工作质量、实时传递审计信息、提供政策和业务咨询等方式来实现管理②。

第三，变革地方审计机关与地方政府的关系。地方审计部门不再受当地政府约束，直接对同级人大负责。地方审计部门独立对职责范围内的经济活动进行监督，依法行使审计权力，履行审计职责。只有变革二者关系，才能彻底摆脱地方政府的行政干预，去除目前政府审计的内部审计色彩，实现审计真正意义上的外部监督。

2.落实审计机关主要负责人地域回避及交流制度。自古以来，我国“以情为重，以和为贵”的观念深入人心，千丝万缕的“人情网”极为常见。若审计机关主要负责人在熟悉的地方长期任职，难免被攀结或陷入“人情网”，影响审计工作的正常开展。为防止这一现象的发生，对本级审计机关的主要负责人实行地域回避和异地交流制度是较为有效的办法。

（二）加强法制建设，规范政府审计行为

1.完善法规，赋予审计部门强制执法权，使审计部门真正拥有监督检查权，提高审计质量。首先，制定审计实施方面的强制性措施，促进审计工作有效开展。结合有关法规，制定并完善审计取证、审计实施等方面的强制措施和实施办法，强化审计手段，加大执法力度。如允许审计机关强制查封违法财产、强制扣缴相关资金、强制划转违规资金、强制冻结银行存款等。其次，制定强制性措施，促进审计处理处罚尽快落实。对于不重视整改、故意拖延时间的被审计单位，可实施问责相关责任人、增加罚金等强制性措施，以提升审计公信力和权威性，进一步提升审计质量。

2.制定法规，将地方审计机构的设立、人员任免等方面法制化。从法律上明确政府审计的领导体制，实行自上而下的集中领导即垂直领导体制，审计机关直接向同级人大负责并报告工作。将审计机关有关负责人的任免程序、人事变动和审计人员的任职条件等均予以法制化和规范化。

（三）明确划分中央审计机关与地方审计机关的审计权限和责任，适当调整审计范围。第一，审计署权限内的审计项目，审计署可根据工作需要，统筹安排，吸取地方审计力量参加，通过发挥中央审计的示范作用，提高审计工作覆盖率。第二，根据审计工作开展的需要和审计力量的匹配，审计署可将县区内审计项目交由地方审计机关负责，同时给予工作引导和必要的支持。第三，调整审计管辖范围，填补“真空地带”。对于部分行业和部门，应属于审计署管辖范围。但由于审计署无暇顾及，而地方审计机关又无权审计，因而形成了审计“真空地带”。审计署可适度放权，将这部分项目授权于地方审计机关开展，促进审计监督职能的发挥，使审计执法趋于平衡。

（四）建立社会舆论监督体制，促进政府审计与社会舆论的良性互动。第一，随着民主进程的发展，社会舆论在监督方面的作用越来越大。应重视社会舆论所发挥的作用，利用网络、媒体等渠道，积极宣传审计工作，关注社会公众的反映，对于公众举报的线索要及时处理。第二，与社会媒体建立经常性联系制度，定时召开座谈会、新闻发布会等会议，及时将审计工作动态传达给社会公众，充分尊重社会公众的知情权，真诚接受社会监督。第三，在不影响审计效果和不违反审计保密的原则下，以重点、社会影响广泛的项目作为实例，由媒体跟踪采访审计全过程并予以公布，达到有效提升审计效果的目的。第四，借助媒体作用，监督并促进审计结果的执行情况。媒体实时关注审计结果执行情况，在社会上形成舆论压力，促使被审计整改工作有效推进。（作者单位：滨州市审计局）

注解：

① 廖洪，李德文.我国国家审计理论研究的回顾与思考[J].审计研究，2002（3）

② 尹平.论我国地方审计体制改革[J].审计与经济研究，2002（5）：3-8

参考文献：

[1] 廖洪，李德文.我国国家审计理论研究的回顾与思考[J].审计研究，2002（3）.

政府审计价值 篇11

近年来,政府治理绩效成为社会广泛关注的热点,如同公司治理对公司经营发展之重要性一样,政府治理影响着政府公共职能的履行效果。政府会计和政府审计是政府治理的重要组成部分。政府会计系统以量化形式向公众、政府提供财政、经济方面的信息,为利益相关者的决策提供信息支持。政府审计则具有监督、鉴证和评价功能,促使政府履行其公共受托责任,是整个国家财政体系的“免疫系统”。随着经济社会的发展,以收付实现制为基础的政府会计已经不能完全适应经济社会的发展需要,以权责发生制为基础的政府会计改革成为一种客观的必然趋势。我国自2000年开始的政府会计改革,改革动力偏弱并未触及会计核算的核心。2015年初国务院批转财政部 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》标志着我国政府会计改革迈出了关键性的一步。同时,方案提到要完善相应的审计配套规划。政府会计改革初期不可避免的面临着巨大的转换成本以及风险,其对政府绩效的改善则可能被弱化,这就更加需要政府审计发挥其作用。政府会计与政府审计的协同效应得到广泛的认同,政府审计在一定程度上保证了政府会计改革对政府治理绩效的促进作用,同时,政府审计本身也是政府会计改革的重要组成部分。现有研究对政府会计改革的动因、路径进行了大量富有成效的探讨,这为本文研究政府会计改革、政府审计的政府治理绩效提供了丰富的理论参考,在此基础上,本文选取具有代表性的60个国家,以其2007-2012年政府治理数据为检验政府会计改革对政府治理绩效的作用,以及政府审计在此过程中的协同效应。

二、理论分析与研究假设

政府会计改革是由政府财政部门主导的,旨在降低政府交易成本、提高各部门经济绩效的行为。现阶段,各国政府会计改革的核心是政府会计核算基础的选择。相比于收付实现制,权责发生制能够进一步优化收入、费用的确认与配比,从而提高绩效考核的及时性、科学性,并避免利用确认时点问题进行收入费用的操纵。会计师国际联合会也主张以权责发生制作为政府会计体系的核算基础,更准确的反映政府部门的财务运行状况,有效的反映财政预算的执行情况,评价政府对财政资源的情况,为政府公共产品和服务的成本管理提供数据支持,解决政府债务隐性风险难以计量、控制的问题。因此,提出本文假设1。

假设1:以权责发生制为基础的政府会计改革能够提高政府治理绩效

政府审计作为国民经济的“免疫系统”在现有政府治理系统中作为一种独立的体系一直发挥着预防、监督的功能。政府审计作为整个政府会计改革的配套制度,既是政府会计改革的推动力量,又是政府会计改革的受益者,两者之间在目标、原则上的一致性决定了它们之间相互依赖、相互推动的内在联系,政府审计通过履行监督职责推动政府会计改革顺利进行并发挥治理效应的作用机制主要表现在以下方面:一方面,政府会计作为整个财政体系的组成部分本身就是政府审计的监督对象,提高政府会计的信息质量是政府审计的职责所在。目前政府会计系统由财政部领导,而政府审计由审计署负责,在实际工作中政府会计与政府审计存在着许多业务上的交叉,审计部门通过长期大量的经验总结,掌握了大量政府会计运行的一手资料,对于政府会计体系运行过程中存在的问题有了细致的了解,能够为政府会计改革的方向、路径提供建设性意见。另一方面,政府会计具有较强的专业性,其所提供的经济数据是其他部门无法替代的,对于以财务信息为审计线索的政府审计而言,推动政府会计改革,提升政府会计信息质量和治理效应又是政府审计自我提升的内在要求。因此,政府会计和政府审计是提升政府治理绩效的重要组成部分,两者之间又存在着重要的内在联系。政府会计改革需要政府审计体系的跟进,在完善的政府审计配套机制的作用下,政府会计改革将进一步提高会计核算质量,促使政府会计在业绩评价、债务风险管理等方面更好的发挥作用。因此,提出本文假设2。

假设2:政府审计增强了政府会计改革对政府治理绩效的提升效果

三、研究设计

(一)样本选择与数据来源

由于我国尚未进行权责发生制政府会计改革,因此,本文研究数据为国际上已经采用权责发生制作为政府会计核算基础的国家。自20世纪90年代以来部分国家开始了以权责发生制为基础的会计改革,得到迅速发展并逐步走向成熟。2013年经济合作与发展组织(简称OECD)进行了相关的调研,本文从调研数据中选取2007-2012年的数据,并按照以下原则进行了筛选:剔除2007-2012年数据不全的国家或地区;剔除未建立政府审计的国家或地区;剔除发生战乱或剧烈政治动荡的国家或地区。经筛选后共选取66个国家和地区作为本文的研究样本。通过查阅OECD的《国际预算措施和程序数据库》获取样本国家和地区政府会计改革以及国家政府审计方面的相关数据,通过查阅国际公共部门会计准则委员会网站获取样本国家和地区采用国际公共会计准则进行核算的情况。查阅世界银行的政府治理绩效“全球治理指标(WGI)数据库”获取样本国家公告治理相关数据。

(二)变量定义

(1)被解释变量———政府治理绩效(GMP)。政府绩效的计量应从公共管理的角度综合考虑客观指标与主观指标。目前,对政府治理绩效较为权威的计量是Kaufinaim等设计的全球治理指标,本文选择的世界银行公布的“全球治理指标(WGI)数据库从六个维度对政府治理绩效进行评价,这六个维度分别是话语权和问责权(GMP1)、政府有效性(GMP2)、政治稳定性(GMP3)、规制质量(GMP4)、法治指标(GMP5)以及反腐败(GMP6),由于数据库给出了样本国家各项指标的得分,因此,本文直接以得分数据作为政府治理绩效在某一方面的评价得分,以六个指标相同的权重,计算加权平均值作为政府治理绩效的综合评价得分。

(2)解释变量。政府会计改革:从目前国际上政府会计改革的实际情况看,政府会计改革的核心问题是会计基础的选择,即以收付实现制为会计核算的基础,还是以权责发生制作为会计核算的基础。现有研究表明权责发生制为基础的政府会计能够更好的反映政府对资产的使用效率、政府承担的负债的风险水平,并能够提供更多的决策支持信息。政府审计(GAUD):本文根据OECD的《国际预算措施和程序数据库》中有关政府审计的调研报告及相关数据汇总为依据,通过分段赋分的方式对各国政府审计有效性进行计量见表1。

(3)控制变量。影响国家治理绩效的因素还包括其他经济指标,参照现有研究本文选取以下指标作为本文的控制变量:经济发展水平(LNGDP),经济发展水平越高,各项基础设施越完备,越有利于政府绩效的提高,国民生产总值是综合反映一国或地区发展水平的综合性指标,本文选取GDP指标的自然对数作为经济发展水平的变量。城市化水平(URB),城市化水平越高,公众参政议政的意愿越强烈,对政府的监督力度越强,本文以城镇人口占总人口的比例来衡量城镇化水平。贸易开放度(TRA),一个国家的贸易开放度越高,地区经济发展和治理受到来自国际社会的影响越大,促使政府职能转型,进而对政府治理绩效产生影响,本文以进出口额占GDP比重计量。政府负债率(DEB),以中央政府负债占财政收入的比重计量衡量负债对政府治理绩效的影响。具体变量定义见表2所示。

(三)研究模型

本文构建回归模型(1)、模型(2):

表示公司治理绩效的留个子指标,即话语权和问责权(GMP1)、政府有效性(GMP2)、政治稳定性(GMP3)、规制质量(GMP4)、法治指标(GMP5)以及反腐败(GMP6)。

以政府审计为调节变量,加入政府会计改革与政府审计的交叉项,构建模型(2)检验政府审计对政府会计改革与政府治理绩效关系的影响:

采用STATA11的非连续面板数据的回归方法进行多元回归统计,以模型(1)检验政府会计改革对政府治理绩效的影响,以政府审计为调节变量,构建模型(2)检验政府审计对两者关系的影响。

四、实证分析

(一)描述性统计

对样本数据进行描述性统计,描述性统计结果见表3。政府会计改革的均值为0.3633,表明采用权责发生制或修正的权责发生制作为政府会计核算基础的国家数量占样本总数的36.33%,自2007年以来,以权责发生制为基础的政府会计改革在世界范围内成为一种新趋势,经过近10年的发展,权责发生制政府会计不断发展完善并在一些国家趋于成熟。与此同时,政府审计得到了快速发展和完善,政府审计的平均得分为56.3354,表明各国政府审计系统处于一个相对完善的水平上,而程晓(2014)年利用该指标体系评价我国政府审计的完善度得分为55分,我国政府审计体系有待进一步提升。政府治理绩效得分的均值为59.5712分,最小值12.15,最大值97.65,标准差为22.1254,表明世界各国在政府治理绩效方面的差异明显。

(二)相关性分析

为了初步判断被解释变量与解释变量之间的相关性,同时,检验变量之间是否存在多重共线问题,对主要变量进行Pearson相关性检验,结果如表4所示。主要变量相关性检验结果变量政府会计改革变量(GAP)与政府治理绩效(GMP)的相关系数为0.7219,在5%水平上显著正相关,初步支持了以权责发生制为基础的政府会计有助于提升政府治理绩效。政府审计完善度(GAUD)与政府治理绩效(GMP)在1%水平上显著正相关初步表明政府审计对于政府治理绩效具有提升效果。同时,各变量之间相关系数最大值为0.3633,可以判断模型变量之间不存在严重的多重共线性,可以采用多元回归分析进行统计。

注:***、**、* 分别表示在1%、5%、10%水平上相关

(三)回归分析

(1)政府会计改革与政府治理绩效。采用模型(1)对样本数据进行多元回归统计,分别统计政府治理指标加权平均值以及六个子指标与政府会计改革的相关情况。政府会计改革与政府治理绩效回归统计结果见表5。政府会计改革变量(GAP) 与政府治理绩效(GMP) 的相关系数为20.1421,在1%水平上显著相关,这表明采用权责发生制基础的政府会计改革显著提升了其政府治理绩效水平。验证了假设1。同时,政府审计(GAUD)与政府治理绩效(GMP)在1%水平上显著正相关,相关系数为0.3315。进一步分析政府会计改革与政府治理绩效六个指标之间的联系,发现政府会计改革与政府治理的六个方面均正相关,其中,政府会计改革与“反腐败”的相关性最高,表明政府会计改革提高了政府财务信息的透明度,尤其是三公费用的使用情况得到有效监督和控制,有利于发现腐败线索,继而形成对贪腐人员的威慑,有效遏制政府人员的机会主义行为。权责发生制政府会计使得政府债务水平能够更准确、科学的量化,避免了部分政府部门为了业绩,不顾债务风险,片面扩大投资而带来债务风险过高、投资收益低下的问题。同时,权责发生制政府会计以“各项交易或事项是否发生作为确认依据”,政府债务不能转移到下届政府,有效抑制政府部门的面子工程,倒逼政府加强配套法律的修订完善,拓宽政府公共事务的透明度,从而增强了公众的话语权和问责权,提高政府有效性,增强社会政治稳定性,提高社会规制水平和法制水平。控制变量方面,经济发展水平与政府治理绩效显著正相关,表明经济发展水平的提升为政府治理提供了多方面的系统支持;城市化水平的提高增强了公众参政议政的意愿和能力,有助于促使政府提升治理绩效。贸易开放度与政府绩效的相关性不显著,政府债务水平与政府治理绩效负相关,表明政府债务水平过高会给政府正常运行带来风险,风险过高本身就是治理水平低下的表现之一。

注:***、**、* 分别表示在1%、5%、10%水平上相关,括号内数值为p值。

(2)政府审计完善度、政府会计改革与政府公共治理绩效改善。政府会计改革对政府绩效的提升受到其他因素的影响,其中,政府审计是整个治理框架中不可缺少的组成部分,能够在保持独立性的同时发挥对政府会计系统的监督、咨询功能,更好的推动政府会计改革。为了检验政府审计对政府会计改革与政府治理绩效的正向促进作用,利用模型(2)对样本数据进行回归统计,结果见表6。交互项(GAP*GAUD)与政府治理绩效(GMP)显著正相关,即政府审计能够强化政府会计改革与政府治理绩效之间的正相关性,并且在加入交互项后整个模型的解释能力有所提高。为了进一步检验在不同政府审计完善度截面上政府会计改革与政府治理绩效关系的变化,本文研究GAUD变量均值的三个连续性条件变量取值上,政府会计改革变量对应的政府治理绩效均值的差异情况。表7的统计结果进一步表明,随着政府审计完善度的提高,权责发生制政府会计对应的政府治理绩效均值不断提升,表明政府审计强化了政府会计改革与政府治理绩效之间的正向效应。收付实现制政府会计与权责发生制会计对应的政府治理绩效均值的差异从26.38逐步增大到31.09,且P值为0.000,表明不同会计核算基础对于政府治理绩效的改善存在显著差异,并且随着政府审计的完善,两者的差异程度增大,进一步说明了政府审计对于政府会计改革与政府治理绩效之间正向关系的促进作用。同时,也验证了政府审计完善度与政府会计改革之间的交互效应,如果不存在交互效应,在每一个截面上,权责发生制政府会计与收付实现制政府会计对应的政府治理绩效的均值差异就应当是相同的,而政府治理绩效均值差异的变化就表明了交互作用的存在。随着政府审计完善度的提高,均值差异变大,表明了会计核算基础选择差异对政府治理绩效的影响逐步增强。这可能是因为政府审计的完善能够更好的发挥鉴证、咨询功能,提高了政府会计系统的效率并提供更高质量的会计信息,而收付实现制为基础的政府会计系统效果远不如权责飞。基于上述分析,本文研究假设2得到验证,即政府审计强化了政府会计改革与政府治理绩效的正向关系。

注:***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上相关,括号内数值为p值。

(四)稳健性检验

本文以国家是否采用“国际公共部门会计准则”(IPSAS)来衡量一国的政府会计改革情况,如果改革采用国际公共部门会计准则作为本国政府会计核算的基本准则,则IPSAS变量取值1,否则取值0,替代本文的研究变量GAP,按照上述分析过程进行回归统计,结果同样支持本文的研究结论。

五、结论与建议

(一)结论

本文以DECD数据库为基础研究了政府会计改革、政府审计完善度与政府治理绩效之间的关系,通过分析发现:以权责发生制为基础的政府会计改革与政府治理绩效显著正相关。以权责发生制作为政府会计基础的会计信息系统能够更全面、清晰的反映企业的资金流动、债务负担,更明确划分经济责任,便于进行绩效考核,增强了政府财政信息的透明度,促使法律法规修订完善,有效制约了政府人员的寻租行为。政府审计作为国家运行体系的“免疫系统”,对政府会计系统具有监督、鉴证、咨询的功能,因此,能够提升政府会计改革与政府治理绩效之间的正向关系。同时,政府审计与政府会计具有协调效应,政府会计改革为政府审计提供更高质量的财政数据,而政府审计则为政府会计改革保驾护航。

(二)建议