审计体制

审计体制（精选10篇）

审计体制 篇1

一、外国主要审计体制

(一) 立法型审计体制

立法型审计体制是指国家审计机构隶属于立法部门的一种审计体制。美国是实行立法型审计体制的代表性国家。由联邦会计总署—州审计局—地方审计局三级组成。各级审计组织主要包括两大部分机构, 一部分为业务机构负责具体审计事宜, 一部分为人事、培训等行政性职能机构。会计总署直接对联邦国会负责并报告工作, 州和地方审计局直接对各州、地方议会负责并报告工作;各级审计组织主要负责对政府职能部门的经济业务进行检查与监督, 对各级预算编报与执行情况进行审核, 对国 (议) 会拨款情况进行检查等。各级审计组织拥有对相关部门经济往来凭证资料的查阅审核权, 对相关部门负责人的调查询问权, 对不合理预算与拨款的暂停否决权等。在经费来源上, 为保证审计工作的独立性, 各级审计组织的经费由国 (议) 会单列预算予以保证。

(二) 司法型审计体制

司法型审计体制是指国家审计机构隶属于司法部门的一种审计体制。在组织体系上, 由国家审计法院—地方审计法院两级组成。在机构设置上, 各级审计法院内部针对不同政府部门与主要审计业务类型设有多个审计法庭。在领导体制上, 国家审计法院独立于政府和议会开展各项工作, 属于行政法院系列, 由行政法院院长直接领导。各级审计法院主要负责对国家财政收支和预算编制与执行情况进行审核。在审计职能划分上, 根据不同审计对象在审计职能上各有侧重与突出。在审计管辖范围上, 各级审计法院分别负责本级政府管辖范围之内的审计事项, 国家审计法院有权对地方审计法院的审计事项直接介入并审核。在经费来源上, 各级审计法院所需经费由国会单独编制预算予以保障。

(三) 行政型审计体制

行政型审计体制是指国家审计机构隶属于国家行政部门的一种审计体制。瑞典是实行行政型审计体制的代表性国家。在组织体系上由中央—地方两级构成, 中央审计组织包括审计办公室和国家审计局, 地方审计组织包括各省、市审计局。在领导体制上, 审计办公室直接隶属于议会, 国家审计局隶属于中央政府, 中央审计部门与地方审计局之间无领导和被领导关系, 地方审计机关隶属于地方各级政府, 对其负责并报告工作。在机构设置上, 审计办公室内没有再设置具体机构, 国家审计局和地方审计局内按照具体业务情况设有秘书处、行政管理处、财务管理和会计处、绩效审计处和财务审计处。在审计职责权限设定上, 各级审计部门主要负责对政府各级部门的财政收支活动进行审查和监督。在审计职能划分上, 各级审计部门主要发挥着对相关政府业务部门的监督职能。

(四) 独立型审计体制

独立型审计体制是指国家审计机构单独设置, 不隶属于任何部门的一种审计体制。日本是实行独立型审计体制的代表性国家。在组织体系上, 形成中央—地方两级审计部门, 中央设有会计检查院, 各级地方当局设有监察委员会。在机构设置上, 各级审计组织基本由领导机构与业务机构两部分组成:领导机构为检察官会议, 负责政策制定与宏观协调控制;业务机构为事务总局, 下设一个办公部门和五个业务检查部门。在审计职能划分上, 独立型审计体制下的各级审计机构主要发挥着独立客观监督国家经济活动各个领域的职能。在审计管辖范围上, 各级审计部门分别负责所属行政区划内的审计事项, 对其他审计部门职权范围内的事项不得进行干涉与过问。

二、外国审计体制主要特点归纳分析

(一) 审计部门独立性强

一是组织上的独立性。纵观世界各国的审计机构, 大多隶属于一些级别很高的部门或直接单独设置, 与被审计对象之间不存在行政隶属关系。二是人事上的独立性。审计机构的负责人一般都由国家最高权力机构任命, 这种人事安排的独立性, 有利于保持其各项工作的稳定性。三是经济上的独立性。审计机构的各项经费均有稳定的来源, 直接列入国家预算, 不受被审计对象的干扰与影响。

(二) 审计职责设定比较系统

在审计职责设定的宽度上, 许多外国审计部门不仅从宏观上对国家财政预算编制与执行、经费使用综合效益等情况进行监督控制, 而且从微观上对各级职能部门涉及的具体业务都进行审查检验, 从而使审计工作基本覆盖了国家经济运行的各个层面。此外, 在审计职责设定的高度上, 外国审计部门对该国各个层次的职能部门及相关负责领导均可以实施审计监督, 从而保证审计工作开展过程中不受部门隶属关系和行政级别的限制。

(三) 审计权限设定比较完备

首先, 许多外国审计部门具有立法权限, 对国家财经审计相关法律法规不仅有权审核, 而且可以根据实际情况进行修改、废止和颁发。其次, 许多外国审计部门拥有经费分配权限, 可根据实际情况向下级审计部门直接划拨经费, 不受本级财务部门限制。再次, 许多外国审计部门拥有司法权限, 对审计查出的问题有权运用司法手段予以处理, 从而保证了审计决定的贯彻落实与审计工作的权威性。

(四) 审计法规制度比较完善

外国法制建设本身就比较完善, 在各项审计法规制度中, 对于审计体制各要素都有明确的规定, 从而有力地保证了审计体制的高效运行。例如美国国家法规中有一大类专门是审计相关法规, 这其中对于审计组织体系、机构设置、职责权限等问题都有详细明确的规定;日本也有相当数量的关于财务审计的法规, 这些法规从其制订到实施的各个环节, 都涵盖了审计部门领导关系、相关人员编成、管辖责任划分等内容, 从而使审计体制建设实现了规范化与制度化。

三、对我军审计体制创新的启示

(一) 注重增强人员配置的稳定性

立法型审计体制下各级审计部门负责人的任期都不受政府与国 (议) 会更迭的限制, 可以避免由于政治斗争或利益纠纷而可能出现的报复行为, 从而有效地保证了国家审计机构的稳定性与审计方针、政策的连贯性。军队审计体制创新在审计人员配置方面, 可以考虑适当延长审计部门负责人的任职年限, 使其任期不受其他职能部门领导变动的影响, 并在审计人员相关技术职称评定上进一步完善, 使得广大审计工作者能够长期稳定地开展各项审计工作, 从而保证审计工作的质量和发展动力。

(二) 进一步细化审计职能划分

司法型审计体制下, 针对不同的审计对象时审计职能各有侧重, 例如在开展财务审查活动时注重于履行其监督职能, 而在为审计对象提供各项经济咨询时注重于履行其服务职能。军队审计体制创新在审计职能划分上, 应根据军队审计部门、军队审计事务所和内部审计机构的实际情况, 在保证其监督、鉴证与评价基本职能的前提下, 对其特有职能予以适当突出, 从而保证不同审计组织在军事经济运行中充分发挥各自的职能, 更好地推进军队审计事业的全面发展。

(三) 兼顾审计工作的权威性与公正性

独立型审计体制下的审计机构虽然在开展各项具体工作时无需受到来自其他部门的干扰与影响, 但是它作出的各项审计决定仍需经过相关立法部门的审核并作出最后裁决后方能生效, 同时政府相关部门也对审计机构的各项工作进行监督与控制, 从而有效地保证了审计部门不带政治偏见地、客观公正地行使监督职能。军队审计体制创新一方面要提高审计部门的法律地位, 保证其拥有足够的审计职权;另一方面又要对审计部门和人员进行有效的监督与制约, 保证其完全站在客观公正的角度开展各项审计活动。

(四) 注重提升审计工作的透明性

独立型审计体制下的国家审计机构负责对政府的各项财政收支进行监督审核, 并将审计结果予以公示, 主动接受群众监督。军队审计体制创新要想得到广大官兵的拥护和支持, 也应进一步增强透明度, 使军队审计工作取得的各项成果与存在的问题都能展现在公众视线之中, 使广大官兵拥有一个了解军队审计工作的渠道, 进而对审计工作的重要性有一个充分的认识, 这样才能为军队审计体制创新奠定坚实的群众基础。

摘要：随着新军事变革的深入, 审计在军队提高国防和经济效益方面发挥了越来越重要的作用。文章介绍了国外主要的几种审计体制, 分析了各自的特点, 为我军审计体制创新提供了参考。

关键词：外国审计,体制创新,启示

参考文献

[1]石爱中.审计研究[M].经济科学出版社, 2002.

[2]中国审计体系研究课题组.中国审计体系研究[M].中国审计出版社, 1998.

[3]世界主要国家审计编写组.世界主要国家审计[M].中国大百科全书出版社, 1996.

审计体制 篇2

李先秋（湖北省团风县审计局）

最近，审计署公开征求《“十二五”审计工作发展规划（征求意见稿）》的意见，笔者通过认真学习，提一点不太成熟的建议：《“十二五”审计工作发展规划》应明确审计体制改革方向。

审计体制直接决定着审计工作的路线、方针和政策，决定着审计工作的发展方向。

应当肯定，我国国家审计体制建立20多年来，取得了令人瞩目的成绩。极其有力地证明了我国现行的审计体制，基本符合我国当时的国情和社会经济发展规律。但随着我国经济跨入新的历史发展阶段，审计体制亟需改革创新。《“十二五”审计工作发展规划》应当对我国审计体制20多年的实践进行客观公允的评估，在此基础上根据我国基本国情，借鉴国外先进经验，解放思想，大胆探索，面向未来，面向世界，明确审计体制的改革走向，理顺审计体制的创新思路，才能取得突破性的成果。

按照《宪法》规定，我国审计体制是“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”我国将审计机关

设在政府内部，在政府首长的领导下实施审计监督，属于典型的行政型审计体制。这种行政型的审计体制，事实上很难做到“独立行使审计监督权”。尤其是在地方审计机关，不仅不能“独立行使审计监督权”，“对上一级审计机关负责”，实际上是一句空话。

首先，现行审计体制无法保证审计机关“独立行使审计监督权”。行政型的审计体制，审计监督主体与被审计监督对象，共处一个利益主体，同受同一首长的领导。尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于地方政府，审计机关负责人的任免、调动、奖惩，都取决于地方政府的态度。这种审计体制，实际上是将审计机关尤其是地方审计机关，臵于一种自我矛盾之中。审计机关对某些涉及地方政府利益的审计事项，不得不考虑地方政府首长的“意向”，不得不采取“回避”、“让步”、“消化”的态度，不得不作出“违于法”、“利于情”的选择。尤其是查出了较大的违法违纪问题，由于考虑到方方面面的利益关系，审计机关必须考虑要不要深查、能不能报告、敢不敢处理的问题，于是，有些问题（往往是较大的问题），在审计机关内部就“被消化”掉了；即便写进了审计报告，也很难走过政府首长那一关。因而报给上级审计机关和本级人大的审计报告，一般都是“隔靴搔痒”大大缩水的审计报告。这种情况致使“审计难、处理难、公开审计结果更难”的尴尬局面得不到解决而长期存在，这在一定程度上，影响了审计机关依法审计的独立性和权威性，不利于审计事业的健康发展。

其次，就国家审计机关内部体制来讲，也亟需改革创新。目前我国国家审计机关的内部体制，带有较浓的传统执法色彩，内部机构的设臵和审计程序的设计，均不符合现代执法的要求，审计的计划、检查、审理、处罚、回访和档案，基本出自一体（某个审计业务部门或某个审计小组），计划权、审计权、审理权和执行权，没有体现分离制约机制，每个环节都具有很大的随意性和可塑性，既不利于提升审计监督的执行力和公信力，而且容易产生审计风险和滋生审计腐败。

审计监督缺乏独立性和公正性，源于审计体制弊端的制约，而审计监督一旦缺乏独立性和公正性，在客观上是对法律的亵渎和对民众的不公。一旦形成这种局面，社会公众对审计监督就会形成误解，或者产生质疑，甚至对审计结果漠不关心。长期下去，审计机关的执行力和公信力就会受到严峻的挑战。从这个意义上来讲，改革创新审计体制，自然应是《“十二五”审计工作发展规划》的题中要义。

财政体制改革的审计作用研究 篇3

关键词：财政；体制改革；审计作用

一、财政管理体制存在的主要问题

各级政府事权与支出划分存在的问题：第一，政府间事权划分及相应的支出责任范围的划分缺乏可操作性的法律依据；第二，中央和地方政府之间的事权划分缺乏稳定性和规范性；第三，中央政府和地方政府之间的财权和事权不匹配；第四，中央政府对地方政府事权存在干扰行为。第五，有些地方政府之间的事权支出外部效应问题尚未得到解决。

二、财政支出体制目前存在问题的具体表现

（一）中央和地方财力与事权不匹配。1994年分税制改革以来，地方政府的事权不断增加，但是财权分配不合理，地方政府尤其是基层政府为实现各项事业的发展，各种显性、隐性债务增加较多。

（二）基层财政困难。现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大趋势。同时基层财政的事权不断扩大，县、乡财政困难的矛盾开始激化。绝大部分县、乡财政仅仅能够应付“保工资、保运转”的支出，其他方面的支出欠账越来越多。

（三）转移支付支出不规范。财政转移支付资金中专项资金比重太大，一般转移支付比重较低。项目安排随意性大，标准不规范，立法不完善。转移支付专项资金部分支出项目设计不合理，财政支出资金效益不好。

三、问题的形成原因

分税制财政管理体制存在问题。在我国行政集权体制下，地方政府没有税收立法权，也不能掌握地方税的税基、税源、税率。地方政府稳定的财政税收收入来源不足，非税收入比例过高。要推进税制改革，构建地方税体系，完善税收制度。

财政关系的安排缺乏相应的制度保证与法律制约。目前，中央及各级政府尤其是省级以下政府之间的财政关系不够透明且缺乏法律制约。政府层级越往上，收入权力越大，财政资金越雄厚；政府层级越往下，财政支出压力越大，到乡镇一级已经难以为继了。上级政府往往会利用行政权力向下级政府施加压力增加本级财力，财政体制缺乏内在的稳定性。

财政管理体制层级过多，基层政府缺乏充裕的财源。我国实行五级政府管理结构层次，一级政府设立一级财政，不利于基层政府聚集财源发展地方各项事业。近年来推行的省级财政直管市县财政，有利于改变目前的财政管理层级较多问题，利于地方经济发展。

四、加快财税体制改革的思路、设计

在财政体制改革方面，要注重以下几个方面的改革：第一，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善中央对地方财政转移支付制度，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。第二，完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度，建立健全完整规范的预算公开机制，强化预算公开责任制度，加快预算公开的法制化、规范化进程。第三，推进税制改革，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

目前，我国新一轮改革已经启动。要转变政府职能，理顺事权，提高透明度，促进财税体制的重要转型，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义；要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动财税体制改革。按事权优先原则，调整优化税收划分和转移支付制度。不断深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”。

新一轮财税体制改革要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，将基础养老金、司法体系等划为中央事权，按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。要不断完善转移支付制度，扩大均衡性转移支付的比例。均衡性转移支付可以有效弥补财力不足地区的财政收支缺口，发挥财力在地区间均等化的作用。要减少专项转移支付，降低中央对地方的干预程度，促进地方根据自身特点提出适合本地区的项目。

五、在财政体制改革中，国家审计如何发挥作用

1、对财政管理方面进行审计研究，注重从体制、机制、制度方面发现在财政管理方面的问题，从整个财政管理方面提出宏观建议，促进改进各项管理。注重财政审计理论研究。审计部门应积极开展审计理论研究，将审计成果运用过程中所出现的问题进行分析和研究，总结经验，完善制度，提升理论水平，从制度、体制层面解决问题。

2、注重审计成果转化，放大审计工作的成果和功效，增强审计工作的建设性。审计实施过程结束后，进行审计结果的汇总和提炼，转变审计人员“重审计过程、轻成果提炼”的旧观念。审计人员要高度重视审计结果的分析、汇总和提炼，对个别问题以审计建议方式向被审计单位反馈，对共性问题和重要问题以综合报告形式向政府和上级审计机关汇报，对建设性意见和建议，以审计信息和审计要情的形式，向党委政府和上级审计机关提报。通过不断地归纳总结，反复地论证求证，从宏观方面提出切实可行的审计建议，从微观方面提出解决问题的具体措施。使审计成果在质和量上都大大增加，根据审计建议出台的制度多了，审计成果就能得到高效转化，有利于不断完善财政管理体制。

3、适时集中审计人员实施全国性的大型项目审计。近年来，全国地方政府性债务审计、社保审计等大型审计项目的开展，树立了审计机关的良好社会形象，对政府高层决策提供了第一手信息。今后，应根据客观经济形势的不断变化以及决策情况，围绕经济社会的热点、难点、重点与焦点等问题，集中审计人员实施全国性的大型项目审计，系统揭示制度、体制、机制、政策、结构、管理等方面存在的突出问题，促进财政管理体制改革不断深入，为国家宏观经济决策发挥积极的作用。

4、开展财政支出绩效审计，促进财政管理体制的不断完善。财政支出绩效审计是完善社会主义市场经济体制的必然要求。通过开展绩效审计，揭露资金使用管理失误等违纪问题，有利于加强对权力的制约和监督，发现政府管理方面存在的问题，提高财政资金使用效益，从而促进整个社会的资源配置效率。

5、围绕经济社会的热点以及民生问题，进行专项审计调查，充分发挥专项审计的作用。专项审计目标明确，搞好综合分析是专项审计的关键，是专项审计区别于其他审计的重要特征。通过综合分析，有利于深入到业务层面，揭示问题，同时对政策和制度等深层次的原因进行分析，发挥其宏观建设性作用。

6、加强审计机关管理，适应时代要求。国家审计机关要加强人员教育培训，“打铁还需自身硬”。一方面，审计人员审计要求较高的政治素养，另一方面，要有能胜任工作的专业技能。当前，随着经济、科技的快速发展，社会经济领域的各种新生事务不断涌现，只有加强对审计人员教育培训，审计人员才能胜任新形势、新任务带来的挑战，提高审计的工作效率和效能。

7、增强审计工作的透明度，重视审计结果公告。建立审计部门向各级人大定期汇报制度。凡不涉及国家安全的各项审计结果，要逐步向社会公众公开。这是提高政府运行透明度的制度创新。作为审计部门，要不断丰富向人大汇报审计工作的内容，促进各级人民代表大会对财政收支运作的监督，使政府的收支行为置于人民代表大会和社会成员的监督之下，各项财政收支，都要纳入公共视野并通过人民代表大会的途径加以安排。

审计体制 篇4

国家审计体制的类型

国家审计体制, 是关于国家审计机关隶属关系和权力划分等方面的制度和体系的总称。各国的国家审计体制主要有四种:

1.立法型审计体制

国家审计机关隶属于立法部门, 由议会直接领导, 依法对各级政府部门和国家企事业单位的财务收支活动实施审计监督, 直接对议会负责并报告工作。这种完全独立于各级政府的国家审计体制, 是目前国家审计体制的主流, 被许多发达国家和发展中国家普遍采用, 如美国、英国、加拿大、马来西亚等国。这种体制的特点是, 国家审计机关的地位高、独立性强, 不受政府的控制和干涉。

2.司法型审计体制

国家审计机关具有司法权, 审计人员享有司法地位, 对审计查出的问题可启动司法程序迅速处理。国家审计的司法化, 使其独立性和监督职能都得到了进一步加强。但是, 由于国家审计机关既要执行审计工作, 又要对审计结果进行裁决, 因此这种体制具有对国家审计机关的监督容易被忽视的缺点。采用司法型审计体制的国家主要有法国、西班牙、葡萄牙等国。

3.独立型审计体制

国家审计机关单独设置, 独立于任何权力部门, 只对法律负责;审计机关完全根据自身的判断, 决定审计的时间、方式和范围。德国采用的就是独立型审计体制, 联邦审计院独立于立法、司法和行政部门之外, 直接对法律负责。这种体制虽然在形式上独立于三权之外, 但是由于法律是立法部门制定的, 因此这种体制实际上还是偏重服务于立法部门。从这个角度看, 独立型审计体制归属于立法型审计体制。

4.行政型审计体制

国家审计机关隶属于国家行政系列, 是国家行政部门的一个组成部分。作为政府的一个职能部门, 国家审计机关在各级政府的领导下, 对政府所属各部门、各单位的财政财务收支活动进行审计。这种体制的优点是:审计机关在各级政府的直接领导下, 能够对经济生活中的突出问题有针对性地进行审计监督, 能够在政府的支持下对发现的问题进行及时处理。但是, 由于国家审计机关本身又是政府的一部分, 因此相对于其他类型的审计体制, 行政型审计体制的独立性较弱、监督力度不够。目前, 我国的国家审计采用的是行政型审计体制。

我国国家审计存在的问题及根源

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善、政府职能的转变、社会主义民主政治的发展、人民对公共资金监督要求的加强, 现行的国家审计体制已不能适应政治经济环境的要求。当前, 审计工作还存在着许多问题, 主要表现在:

1.行政干预制约着审计职能的发挥

国家审计机关的主要工作是对本级政府各职能部门的财政收支情况进行审计, 揭露政府各职能部门财政收支中的不当行为。在我国现行的行政型审计体制下, 审计机关隶属于各级政府, 而各级政府既是审计机关的领导者, 其所属各职能部门又是审计机关监督的对象, 这在理论上难以解释。审计机关只是政府的一个职能部门, 与政府其他职能部门在地位上是平等的, 并且职能部门的行为有很大一部分是政府领导意志的体现, 因而审计机关对同级其他职能部门进行审计时, 难免会受到行政干预。因为行政干预, 在一些地方出现了“审计难, 处理更难”的状况, 往往是问题未查清就停止审计, 而查出的问题未经处理就不了了之。一项调查结果表明:1989~2000年, 审计署特派员办事处查处的每个单位违纪金额平均是地方审计机关所查处的每个单位违纪金额的68.18倍。 (吴联生《政府审计机构隶属关系评价模型———兼论我国国家审计机构隶属关系的改革》, 《审计研究》, 2002年第5期) 虽然这一方面显示了审计署的工作力度, 然而从另一方面却说明了地方审计机关的作用未得到充分发挥, 这与地方政府的行政干预不无关系。行政干预使审计工作难以独立、客观、公正地进行, 审计的职能难以充分发挥。

2.审计后的问责机制不健全

近些年, 一些政府部门屡犯屡审、屡审屡犯的现象引起了人们的质疑。产生这种现象的根本原因是, 审计后的问责机制不健全。现行的问责主体主要是同级政府, 审计报告出台后, 政府对违规使用财政资金的责任追究不严, 明显存在问责“太软”问题, 审计机关查处的问题移送到纪检、监察、公安、检察等部门的不多, 使得一些审计工作“有头无尾”。

3.审计机关难以全面、如实地向本级人大常委会报告审计情况

根据《中华人民共和国审计法》 (以下简称《审计法》) 的规定, 各级审计机关每年要向本级人大常委会作预算执行情况的审计报告。而现实中, 由于审计报告在提交人大之前必须先征得政府的同意, 因此一些地方审计机关在政府的干涉下, 难免会将审计出的一些问题隐瞒不报或大事化小, 提交给人大常委会的就可能是大大“缩水”后的审计报告。这种状况使人大常委会不能充分行使对政府的监督权, 削弱了法律的严肃性和国家权力机关的权威性。

4.审计机关缺乏经济上的独立性

《审计法》规定:审计机关履行职责的经费列入财政预算, 由本级人民政府予以保证。由于审计机关的经费由同级财政部门审批, 而审计机关与财政部门却是监督与被监督的关系, 因此审计工作不可避免地会受到制约, 客观上影响了审计机关对财政部门的监督力度。

我国国家审计存在的这些问题, 归根结底是由行政型审计体制固有的缺陷造成的, 即独立性不强。

立法型审计体制———我国国家审计体制改革的必然选择

要想从根本上解决我国国家审计存在的问题, 就必须改革现行的行政型审计体制, 而改革的方向就是建立立法型审计体制, 就是将国家审计机关隶属于各级人民代表大会。这是因为:

1.国家审计体制由行政型转变为立法型, 是社会主义民主政治的要求

人民将公共资金委托给各级政府及其公职人员进行管理, 各级政府及其公职人员使用公共资金为人民提供公共产品和服务, 人民与各级政府及其公职人员之间是委托与受托的关系。人民对政府使用公共资金的情况有充分的发言权和监督权。已故著名会计审计学家杨时展在《国家审计的本质》一文中指出:“用人民的钱, 必须充分符合人民的意志;是否符合人民的意志, 必须接受人民的审计监督, 这就充分体现出高度的社会主义民主精神和宪法的一切权力属于人民、全心全意为人民服务的基本原则。”因此, 监督政府使用公共资金情况的国家审计机关, 理所当然地应当对代表人民意志的各级人民代表大会负责, 即国家审计机关应隶属于各级人民代表大会。建立向人民负责的立法型国家审计体制, 是社会主义民主政治的充分体现。

2.国家审计体制由行政型转变为立法型是社会主义市场经济体制的要求

行政型国家审计体制在计划经济体制下确实能发挥较好的作用。但是, 随着我国社会主义市场经济体制逐步完善, 政府职能已从对企业直接管理转变为间接地宏观调控, 政企已基本分开, 原来的“大政府小社会”管理模式转变为“小政府大社会”管理模式, 与原来的行政型国家审计体制相适应的政治经济环境发生了巨大变化。与此相应, 国家审计机关的工作重点已从国有企业领域转向政府部门的财政收支领域。如果国家审计机关仍然隶属于行政部门, 实行政府内部监督, 那么监督力度必然会受影响。因此, 国家审计体制应由行政型转变为立法型, 国家审计应从政府的行政职能中脱离出来, 成为立法机关监督行政机关的重要手段。

3.国家审计体制由行政型转变为立法型是审计独立性原则的要求

审计体制 篇5

我们认为还得靠充分发挥农业银行内审部门的职能作用。只有通过强化对各项业务的监督，把握风险重点，多方着力，严格风险管理，努力从源头预防和消除各种风险隐患，才能求得农业银行业务的持续稳健发展，才能有效应对当前蔓延世界的国际金融危机。

农行内部审计现状与当前新形势下农行业务的内控与审计监督的操作模式要求的差距。

巴塞尔银行监管委员会在《加强银行公司治理》文件第40条提出：“董事会和高级管理层在识别银行风险管理和内部控制体系的问题方面，可通过以下途径增强内部审计部门的有效性：

认识并在全行上下强调审计和内部控制流程的重要性；及时有效地运用审计成果，并要求管理层及时纠正问题；促进内部审计人员的独立性，如通过向董事会或董事会下设审计委员会报告；利用内部审计人员评价关键内部控制的有效性。”中国银监会第44次主席会议要求，各银行业金融机构要根据《国有商业银行公司治理及相关监管指引》及《银行业金融机构内部审计指引》的要求，高度重视内部审计为增加银行价值方面的作用，尽快设立审计委员会，建立独立于各级经营管理层、垂直管理的内部审计部门，配备足够数量和胜任审计专业工作的人员，并建立相应的激励约束机制，明确报告路线，进一步强化内部审计的职责和权限，不断提高内部审计的质量和水平。与上述国际准则和银监会要求相比，农业银行审计工作还存在以下几个方面的明显差距：

（一）对审计工作的重要性认识不够统一。从总体来看，农总行及大部分分支行对审计工作较为重视，机构设置、人员配备、审计经费等审计资源的配置基本能够满足工作需要，审计体制改革稳步推进，审计职能作用发挥较好。但是，在商业化经营的大背景下，也有一些分支行领导和部门负责人片面理解“追求利润最大化”的经营目标，片面地以数字论英雄，重发展，轻管理；重短期效益，轻风险防范，忽视了审计等监督部门的地位和作用，甚至有时觉得成了他们发展业务的“绊脚石”。他们对审计监督采取回避甚至对抗的态度，对审计发现的问题或狡辩，或“疏通”，问题暴露后又消极整改，影响了审计工作效率及审计成果利用。

（二）审计体制的独立性有待进一步增强。从理论上讲，审计是经营委托人对经营代理人进行监督的一种重要手段，只有审计机构和人员独立于经营代理人，直接受经营委托人管理才能保证其开展工作的独立性、超脱性和权威性。因而农行的审计部门只有实行垂直管理，并由总行行长直接领导（股改后直属董事会领导），才能达到上述目标。在以前的专业银行时期，农业银行的审计体制是典型的条块分割型，在县级支行及以上的管理机构普遍设置审计部门，各级审计部门直接对本级行行长负责。随着农业银行由专业银行向商业银行的转型，审计体制改革也逐步推进，1987年实行二级分行对县级支行的审计派驻制，2002二级分行彻底上收了县级支行的审计职能，2003年起农总行分期分批地在部分一级分行建立审计特派办，2004年至2006年分三批上收二级分行的审计职能至一级分行，实行一级分行对二级分行的审计派驻制。但是，目前农行审计体制改革还没有完全到位，还只是实现了不彻底的省级分行以下的审计部门垂直管理，在一级分行乃至二级分行审计委托人和经营代理人合二为一，审计人员又受到分支行牵制，其独立性、超脱性和权威性难以得到充分保障。农行股份份制公司挂牌后、总行完善总行审计局的建设、科学设置审计分局。上收一级分行及以下审计职能，通过整合审计特派办、审计处和审计办事处，在全行按区域设置若干个审计分局就是朝着这个目标进行改革的。

（三）审计人员素质参差不齐。由于审计职能的特殊性，对审计人员的素质要求很高。西方商业银行要求审计人员必须是做过多年业务的技术专家，甚至主管过某一项业务，能够准确判断特定业务是否该做，以及在当时条件下处理是否得法。但从总体来看，农行内审人员熟悉部分业务的多，熟悉全面业务的少；操作型的人员多，专家型的人员少；熟悉传统业务的多，熟悉新业务的少，难以适应日新月异的银行全能化、电子化、网络化发展趋势。

（四）审计质量有待进一步提高。由于审计理念不新、审计人员素质不优、审计方式和手段落后，目前农行内部审计还是以经验式、手工式、现场式操作为主，导致审计覆盖面不完全、重点不突出，不少问题、风险甚至案件没有充分及时地发现和揭露，工作底稿和审计报告质量参差不齐，很多审计建议缺乏针对性、科学性和前瞻性，程式化、空洞化问题较为突出。

（五）审计成果没有及时有效地得到利用。在现行人事和分配体制下，一些分支机构为完成上级部门下达的考核指标，实现个人及小团体的利益目标，往往会采取一些违法违规手段，虚构、扭曲财务报表、资产质量等信息。审计问题反映以后往往不能引起经营管理行的高度重视和及时纠正，审计建议难利用、难推广、难见效。从现实看，审计中发现的问题有一部分是经营管理行的主

管领导默许甚至授意形成的，对于这些问题审计部门讳莫如深，经营管理行“心安理得”；有一部分木已成舟，无法纠正；有一部分本可以整改，但由于审计部门缺乏督导权威性难以纠正。因而，审计发现问题的整改率还不太理想。

（六）对内部审计的有效性评估不够。由于种种原因，国有商业银行往往害怕国家审计机关和社会审计机构介入银行审计，国务院对外部审计部门介入银行审计也有严格的审批程序，所以，国有商业银行开展外部审计较少，内部审计检讨机制还没有形成，内审部门工作的全面性、及时性、有效性无从评估，内审工作质效问题、内审作用发挥问题不能及时检讨和改进。

农行股份制公司挂牌后，围绕当前业务积极推进农行内控与审计监督的操作模式的创新，以有效应对当前国际金融危机。

根据中央金融体制改革的总体部署，农行将过渡为股份制银行和上市公司，2006年下半年已经开始引入外部审计和开展固定资产清理等股改前的准备工作。但是，农行股份制公司挂牌后，农行内控与审计监督的操作模式现状难以新的市场定位下的农行业务的要求，必须把新的市场定位下农行内控与审计监督的操作模式改革纳入股份制改革的总体部署，按照股份制商业银行的公司治理要求在审计环境、审计理念、审计体制、报告线路、审计方法、审计业务、人员素质、审计制度等各个方面大力开展审计创新。

（一）审计环境的创新。一是要提高全行对审计重要性的认识，重视和支持内部审计工作，加大审计资源投入。二是要培养全员依法合规经营的企业文化，事前防范经营风险，减轻审计工作负荷。三是要增强自觉接受审计的意识，由规避对抗审计、被动接受审计向主动接受审计转变。

（二）审计体制的创新。根据有关指引要求，银行业金融机构的董事会负责建立和维护健全有效的内部审计体系，并对内部审计的适当性和有效性承担最终责任。在董事会下设审计委员会，根据董事会授权组织指导内部审计工作。在成立董事会前，审计委员会人员组成及负责人由高级管理层确定。在成立董事会后，内部审计部门由向高级管理层负责改为向董事会和审计委员会负责，并设立一名首席审计官负责全系统的审计工作。为了增强审计机构的独立性和权威性，要尽快完成内部审计机构和人员由总行垂直管理的改革目标，建立总行审计部门直通车格局。提高各级审计部门负责人的职务级别，首席审计官享受总行副行长级待遇，一级分行以下派驻机构主要负责人享受同级经营行正行级待遇。审计经费预算、人 员的人事及薪酬等关系与分支行彻底脱钩，直属总行管理。在审计过程中，审计人员自己解决一切后勤事宜，严禁被审计单位招待审计人员，否则招待方和被招待方都必须接受严厉的处罚。从而真正形成直接对一级法人负责的相对独立的审计监控体系，实现审计机构高度的超脱性和权威性。

（三）报告线路的创新。健全审计部门与董事会、监事会和高级管理之间层的交流和合作机制，审计委员会按季向董事会报告审计工作情况，并通报高级管理层和监事会；首席审计官和内部审计部门按季向董事会和高级管理层主要负责人定期报告审计工作情况的同时，在每次审计事项结束后应及时向他们报送项目审计报告。在股份制改革后，内部审计部门通过审计委员会或其他主要由独立人士组成的架构直接向董事会报告是一种稳健的做法。独立董事应每年至少安排一次，在银行管理层不出席的情况下，直接与外部审计师以及内部审计部门的负责人会谈。这有助于增强董事会对高级管理层执行董事会政策进行监督的能力，确保银行的经营策略和风险敞口符合董事会所确定的风险度。同时要注重审计成果的充分利 用，董事会应当明确审计发现问题的整改督办主要由高级管理层负责，改变以前主要由审计部门督导问题整改的误区，提高整改效率，实现有错必纠。

（四）审计理念的创新。要适应内外环境的变化，围绕完善公司治理的目标，树立四种新的理念。一是审计目标多元化的理念。由传统的以合规审计为主要目标向促进被审单位合规经营、控制风险、增加价值相结合，通过推广风险审计和效益审计，促进被审计单位在可接受的风险水平内实现银行效益和股东权益、公司市场价值的最大化。二是审计监督系统化的理念。建立内部审计相关机构的信息交流与工作协作机制，坚持审计监督与业务检查、内部审计与外部审计、内审监督与外部监管相结合，形成监管合力。三是审计方式现代化的理念。通过推广计算机在线审计，实现现场审计与非现场审计、实时审计与事后及事前审计的有机结合。四是审计程序规范化的理念。严格按照国际及国家内部审计准则来开展审计活 动，实行全过程的审计质量控制，不断提高审计质量。

（五）审计方法的创新。目前，农业银行已经实现了存款、信贷、汇兑、银行卡、国际业务、网上银行等主要业务的电子化、网络化和数据集中化，以综合应用系统（abis）和信贷管理系统（cms）为主体的网络系统成为国内最为庞大且较为先进的金融服务网络，基于上述两大系统的实时在线会计监控系统和信贷在线监测系统也已全面上线。虽然农行的计算机辅助审计系统（cas）已经开发成功并试运行，但是由于软硬件投入不足及科技人才匮乏，计算机审计应用面还比较狭窄，仍然是以现场审计和手工操作为主，导致审计效率低、审计覆盖面窄、风险控制能力不强、审计质量难以保证。因而必须充实非现场审计机构和人员，大力增加审计部门电子设备投入，加快分析性软件系统开发，加强非现场审计人员培训，实现审计信息系统与业务运行及监控制系统的联网，实现计算机审计的实时化、经常化、全面化。同时，在每个审计项目实施前，都要运用计算机辅助审计系统进行全面深入的分析，确定主要的风险点，并结合其他部门检查资料和现有的审计资料来确定现场审计的重点单位、重点业务和重点环节，提高审计的针对性、效率性。

（六）审计业务的创新。目前农行内部审计的主要项目有经营指标真实性审计、信贷资产专项审计、行长任期（离任）经济责任审计、内部控制综合评价等审计项目，主要局限于合规审计范畴。今后应当努力在理论上和实践中探索风险审计和效益审计，一个可行的办法是把风险审计与内控综合评价结合起来，对经营机构和业务进行全面系统的风险评估，相应制订切实可行的审计计划；把效益审计与经营指标完成真实性和经济责任审计结合起来，提出科学、合理的审计建议，在保证合规经营的同时，实现控制风险和增加价值等多重目标。

（七）人才观念的创新。适应现代商业银行治理要求的审计人员，应当是既熟悉业务知识又熟悉经营管理、既熟悉传统审计方法又擅长计算机操作、既具有较高的业务素质又具有良好的职业操守的复合型人才。为此，一是要提高审计人员的准入门槛，实行资格认证，考试、考核合格方可持证上岗；二是加强审计人员的培训，实行强制培训和终身培训制，不断提高综合素质；三是拓宽审计人员与业务人员的交流渠道，每年审计人员与其他业务人员的交流量不低于5%。同时要面向社会公开招聘急需的高端人才。

审计体制 篇6

一、现行国家审计体制基本要素分析

1、组织体系

我国目前审计组织体系分为中央———地方两级。审计署为国务院下辖职能部门,是我国最高审计机关。地方审计组织是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计机关。除此之外,各地还设有审计派出机构,它是各级审计机关派出的工作机构,属审计机关的内部机构,不是一级审计组织,包括审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构两种。

2、领导体制

审计署在国务院总理领导下开展工作,不受其它行政机关与社会团体的干预与制约。地方审计机关实行双重领导体制,同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导,审计业务以上级审计机关领导为主。

3、机构设置

审计署内根据审计对象不同设有具体的分管职能机构,另外还设有相关人员教育培训与理论研究机构。地方审计机关下设相应的职能部门,分别主管各个行业的审计事宜。审计派出机构内部根据具体业务特点设有相关职能处室。

4、职责权限设定

根据《中华人民共和国审计法》规定,各级审计组织主要负责对本级和下级政府各职能部门的预决算情况及预算外资金流向进行审核,对国有大型企业的资产、负债和损益情况进行审计,对国家大型建设项目的资金使用情况及建设质量进行监督,对大宗采购项目的定价及交易情况进行核查,对各级政府职能部门管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其它有关基金进行监控。与之相对应的审计权限主要包括:监督检查权、采取行政强制措施权、通报和公布审计结果权、处理处罚权和建议行政处理权等。

5、职能划分

目前对于国家审计职能并未针对不同的审计组织进行明确划分,比较主流的观点认为国家审计具有以监督、评价和鉴证为主的多种职能。经济监督职能主要是指通过审计,监察和督促被审计对象严格遵照国家相关财经法律法规进行各项经济活动,对各种违法乱纪行为予以揭露和处理。经济鉴证职能主要是指对被审计对象的各种经济资料进行审查验证,为社会公众提供关于其经济运行状况的权威证明。经济评价职能主要是指对被审计对象的各项经济活动进行审核,揭露问题,总结经验,为其业务管理与内控制度的改进完善提供权威指导与帮助。

6、业务管辖

依照《中华人民共和国审计法》的相关规定,现行审计业务管辖可以概括为三项原则,即财政、财务隶属关系原则、国有资产监督管理原则和指定管辖原则。在实际运用中,一般是按照财政、财务隶属关系确定审计管辖范围;在财政、财务隶属关系不清或没有财政、财务隶属关系时,按照国有资产监督管理关系确定管辖;对国有资产占控股地位或主导地位的被审计单位,按国有单位所占股份确定管辖范围;审计机关之间对审计管辖有争议的,由其共同的上级审计机关指定管辖。

7、人员任免与配置

在人员任免方面:审计署审计长由国务院总理提名,全国人民代表大会任命,全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会进行任免;审计署副审计长由国务院任免。地方审计机关正职领导由本级政府提名,本级人民代表大会常务委员会任免,报上一级人民政府备案;副职领导人由本级人民政府任免。地方各级审计机关领导人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。审计机关负责人在任期内被撤换必须出现下述情况之一:一是触犯法律而被追究刑事责任;二是严重失职渎职受到行政处分;三是身体状况无法继续胜任本职工作,否则不得随意将其撤换。对于各级审计机关的审计人员任职资质,相关法律法规从政治立场、业务能力等方面都进行了严格的规定。

8、经费来源

从审计机关的审计职责来看,它应对各级政府的财政收支情况进行审计监督,因而与财政部门之间形成了监督与被监督的关系,为保证审计部门切实履行其相关职责,避免因经费来源受制于人而出现变通审计结果、影响审计质量的现象,《中华人民共和国审计法》特别规定,审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算,由本级人民政府予以保证。

二、现行国家审计体制优势分析

1、组织体系层级完备

国家审计体制经过20多年的发展,在组织体系建设方面已经较为成熟。首先,从中央审计组织来看,国家审计署一方面对国务院各职能部门的经济运行活动进行了严格的审查,另一方面根据实际工作需要在全国多个城市地区以及政府重点部门设立了派出机构,从而形成全面的监督与控制。其次,从地方审计组织来看,各省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府均设立了审计机关,全面负责本行政区域内的各项审计事务,与中央审计组织共同构建起一个基本覆盖全国范围的审计网络。

2、机构设置系统科学

国家各级审计组织在内部机构设置上都较为完备,不仅根据审计对象的具体分类编设有针对性的专职审计机构,而且还设置有相关行政管理与综合协调、人员培训与理论研究、计划制定与后勤保障等相关配套机构。这样一方面保证了国家经济运行的主要环节基本都有专职的业务部门进行对口监督审查,对重点领域和相关部门进行全面的审核;另一方面也能够结合国家经济工作范围和重点的调整及时做出应对,始终围绕经济建设发展大局,从审计角度有力促进了国家经济的宏观调控。

3、管辖范围界限明晰

在20多年国家审计工作的实际开展中,审计署与地方审计机关之所以能够形成比较良好的分工合作,原因就在于国家审计体制的管辖范围划分比较清楚,基于财政财务隶属关系这一原则已基本可以划分大部分审计事项的具体管辖,同时根据实际工作需要,又增加了国有资产监管关系这一重要划分指标,由于各级审计机关的审计对象中基本都存在国有资产,因而以此为依据,就避免了许多因管辖范围不清而引起的争议,最后考虑到一些特定事项的复杂情况,规定上级审计机关对管辖范围争议事项具有最终裁定权,从而为各级审计组织的明晰分工与有效配合提供了最为全面的保障。

三、现行国家审计体制缺陷分析

1、领导体制严重制约审计独立性

在现行领导体制之下,审计署在国务院领导下开展工作,地方审计机关在各级人民政府与上级审计机关领导下开展工作,实质上是在地方政府的领导下进行各项具体审计业务活动,这样就很难保证审计工作应有的独立性。首先,审计机关各项审计工作计划的制定与审计对象的选择,往往会受到政府的干预与控制,对于涉及一些敏感项目的审计事项也常常面对来自各级权力机关的压力。其次,由于审计人员的调动、任免问题由地方政府部门决定,出于个人升迁及相关利益的权衡,他们在具体工作开展中往往会迎合政府部门领导的意愿,对审计结果进行加工与处理。再次,审计机关的经费由政府财政部门负责审批,而审计机关与财政部门是监督与被监督的关系,审计工作不可避免受到制约,这就大大削弱了审计监督的力度。

2、审计职能发挥不够全面

一是政府审计的服务职能没有完全体现出来。目前,各项政府审计成果多为内部专业性报告,对社会公众的开放程度与范围还有待加强,各社会机构很难从中获得相关信息,无法切实从政府审计活动中得到帮助。二是社会审计的监督职能没有完全发挥出来。由于注册会计师与审计师分属于不同的管理部门,这样就人为地在管理体制上造成分割,相关制度规定与工作流程不相匹配,难以形成合力对社会机构进行全面有效的监督。三是内部审计机构的控制职能偏弱。目前许多内部审计机构人员老化现象比较严重,并且以离退人员居多,导致后备力量严重不足,同时对新的审计方法与审计理论的学习能力较差,不具备在新经济形势下开展各项审计工作的基本要求,很难对所在单位各项经济业务情况形成真正有效地控制。

3、审计职责权限设定不完善

首先,随着国家审计工作的不断深入开展,审计职责范围在进一步的扩大,而相关法律法规并没有及时对相应的审计权限予以确认,导致审计工作中面临严重的“有责无权”或“责大权小”问题。例如对于在审计工作中查出的各种问题,由于审计机关本身不具备相应的司法权限,就很难对这些问题进行及时处理,因而无法进一步查找更深层次的问题,延误了审计时机。其次,国家相关法律对于审计权限缺乏必要的责任追究条款,没有规定如果出现权力运用不当的情况应对审计主体进行怎样的处理,这样一方面可能造成审计人员滥用手中权力,滋生腐败;另一方面可能造成审计人员的“不作为”,降低工作效率。

四、现行国家审计体制的可取经验

1、军队审计体制创新应进一步丰富其组织体系

在审计组织体系构建上,国家审计已基本形成一个覆盖全国的网络,而军队审计体制在组织体系设置上至今仍存在一些盲区,在经济活动愈发频繁且直接影响军队战斗力的师、旅级单位并未设置审计机构,而且从省域范围的角度来看,交叉与空白现象并存,这一问题应在军队审计体制创新过程中予以考虑,一方面增强组织体系的延伸范围,另一方面科学梳理现存交叉设置的组织体系。

2、军队审计体制创新应系统设置其内部机构

在机构设置方面,国家审计机关的划分要远远详细于现行军队各级审计组织,军队审计体制应结合军事经济运行的实际情况,在机构设置上进一步予以细化,力争使主要的军队财经活动都有各自对口的审计主管机构,同时应增设人事、教育等具体职能部门,保障各级军队审计组织的自主高效运作。

3、军队审计体制创新应科学划分管辖范围

现行军队审计体制在管辖范围上只是简单地从军队指挥关系和管理体制上进行相应的划分,而国家审计体制在划分管辖范围时,更多地站在审计事业自身实际情况的角度,按照财政财务隶属关系、国有资产监督原则来划分,值得军队审计体制认真研究和学习。在进行军队审计体制创新的过程中,应结合当前新军事变革的具体情况,尤其是大联勤改革下军队审计体制在管辖范围上面临的种种问题予以重点解决。

4、建立派出审计机构是军队审计体制创新的重要内容

我国审计体制改革研究 篇7

国家审计的基本职能就是经济监督, 具有独立性。我国审计署设立于1983年, 是国务院行政序列中的正部级单位。自政府审计制度被建立以来, 社会各界关于政府审计体制问题的讨论就从未停止过, 其中, 主要提议是将审计署由国务院改为人大领导, 提高审计的独立性, 更好的发挥审计监督作用。那么, 这一提议是否就能解决我国现行审计体制存在的问题呢?我认为, 完善和改良我国审计管理体制的关键是需要认清审计工作面临的困难与审计体制的关系, 对已有的监督资源进行整合, 建立健全被审计单位的监督体系, 减少和预防经济领域的违法犯罪活动。审计体制是指在讨论审计体质的过程中不能只看其机构设置一个方面, 或者只是一味的讨论其级别, 更应该注重它的权力的运行情况, 配置的合理性等。审计体质即是审计的制度方面的安排。目前, 我国审计工作的展开就是依照这一法律法规的。这就要求我国的广大审计工作者, 应在马克思主义的基本理论指导下, 坚持科学发展观, 以维护财经法纪, 改善经营管理, 提高经济效益, 促进廉政建设, 保障国民经济健康发展为目的, 依法实施审计监督。

二、我国审计体制现状及存在的问题

(一) 审计体制现状:行政型审计体制

在首长的带领下, 实施审计监督。具体表现为:由县级以上的政府设立审计机关, 各个地方的审计机关按照相关的法律文件实行监督权, 并且要对上级负责;我们再将其蔓延到整个国家范围内来看就是, 审计机关由国务院设计建立, 并且对于先关单位的经济进行监督, 还有那些相关的政府部门也要接受审计的监督。 (1) 领导体制。审计机关领导体制, 是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制, 它具有三个显著的特征:一是审计机关直接受本级政府行政首长领导;二是地方审计机关实行双重领导体制, 同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导;三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。 (2) 机构设置。我国审计机关有两种, 即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关, 即审计署。审计署是国务院的组成部门, 是我国的最高审计机关, 它具有双重法律地位:一方面, 它作为中央政府的组成部门, 要接受国务院的领导, 执行法律、行政法规和国务院的决定、命令, 以独立的行政主体从事活动, 直接审计管辖范围内的审计事项;另一方面, 审计署作为我国的最高审计机关, 在国务院总理的领导下, 主管全国的审计工作。地方审计机关, 是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。 (3) 审计机关的派出机构。根据《审计法》第十条规定:“审计机关根据工作需要, 可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权, 依法进行审计工作。”按照该条规定, 我国审计机关设立的派出机构有两类, 即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前, 审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构, 称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构, 是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构, 一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构, 其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此, 它不是一级审计机关, 而是审计机关的内部机构, 只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动, 作出具体行政行为。 (4) 审计机关负责人的任免和人员配置。为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权, 我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等, 都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是:由国务院总理提名, 全国人民代表大会决定人选, 全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免;审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是:正职领导人由本级政府行政首长提名, 本级人民代表大会常务委员会决定任免, 报上一级人民政府备案;副职领导人由本级人民政府任免。另外, 地方各级审计机关正职和副职领导人的任免, 应当事先征求上一级审计机关的意见。在任期内撤换审计机关负责人, 必须符合下列条件之一:一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任;二是因严重违法失职受到行政处分;三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的;四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则, 不得随意撤换审计机关负责人。 (5) 经费来源。审计机关履行职责所必需的经费保证, 是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中, 行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督, 与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系, 这与其他行政机关是不同的。因此, 审计法规定, 审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算, 由本级人民政府予以保证。

(二) 我国审计体制所存在的问题

(1) 中央审计力量薄弱。按照现行的财务隶属关系划分, 从资金量来看, 属于审计署及其派出机构审计的资金量约占全国的70%左右, 但是从单位个数来看, 大约有3万多个, 还不到全国80万个被审计单位的40%。因此, 加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督迫在眉睫。但由于目前中央审计力量薄弱, 每年实际审计的单位不到3000个, 审计覆盖面只有10%左右, 有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出。我国地方审计机关没有充分发挥其作用。地方政府对审计工作地不重视是导致地方审计机关未能充分发挥其作用的关键原因。目前, 由于历史原因, 我国的人治思想比较浓厚, 法治思想尚不健全, 在这种背景下, 审计的绩效由政府领导对审计工作地重视程度来决定。按照《宪法》和《审计法》规定, 审计工作应由政府首长直接领导, 但是全国许多地方的审计工作是由其它领导分管或协管的, 而且不少地方的一位领导同时管理审计工作和财政工作, 造成审计管理不善, 直接影响审计机关对财政部门的审计监督职能。 (2) 透明度差。在审计相关的条文中规定要将审计的结果公布给社会或者相关部门, 但是, 目前每年还是会有很多的重大案件没有报告出来, 这样不仅仅是违反了相关的规定, 而且还剥夺了人民的知情权, 使得审计部门的透明度下降。在配备地方审计机关领导时相应的素质与能力要求没有保障。我国《审计法》规定:地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导, 同时又是政府的职能部门, 其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府, 各级政府是审计机关的主要领导, 审计机关不得做出偏向同级政府的选择。然而, 在审计机关领导干部配备上, 我国目前有些地方较少考虑审计工作的特殊性, 经常未经上一级审计机关的同意, 就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职, 从而造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象。 (3) 审计机关工作的独立性受到限制。主要体现在:一方面审计经费得不到保证。根据《审计法》第十一条规定:“审计机关履行职能所需经费, 应当列入财政预算, 由本级人民政府予以保证, ”然而目前由于各级政府都把审计机关视为一般行政机关, 加上一些地方财政紧张, 导致许多审计机关履行职能的所需经费得不到保证, 因此, 审计工作不可避免的受到牵制, 也由此削弱监督力度。另一方面, 审计机关向人大委员会报送的材料被过滤。根据《审计法》规定:“各级审计机关建立行使审计监督权, 并受政府委托, 每年向本级人大委员会做预算执行和其它财政收支的审计报告。然而目前我国的现状是, 审计报告在提交人大时必须征得政府的同意, 所以有些问题甚至重大问题都被内部消化, 因此导致人大最终拿到一份并不完整的审计报告。可见, 现行审计机关设置的体制是造成审计机关工作独立性受限的首要原因。审计机关作为政府内部的一个部门, 接受同级政府的领导是合乎法理的, 但是, 在这个过程中, 却让一些别有用心的人利用了。同时, 审计机关还要接受人大的监督, 对同级人大负责。所以, 当双重领导发生冲突, 审计机关当然会选择对其控制权较大的政府。进而造成独立性受到制约。 (4) 审计后的问责机制不完善。近年来, 屡犯屡审, 屡审屡犯的现象尤其严重。出现这种现象的根本原因是审计后问责机制不健全。目前我国的问责机制主要存在两个问题:缺乏一个强有力的问责主体;审计与问责没有很好的连接。

三、我国审计体制改革的对策

(一) 审计体制改革改革必要性

为了使审计体质与我国的经济体制的发展和审计体制改革的发展相互适应, 审计体制改革, 势在必行。并且, 改革和完善审计体质是增强审计独立性, 深化审计监督的必然要求。我国目前的审计体质存在着一定的问题, 并且影响到了相关监督的效力。但是, 在某种程度上来说, 审计体制改革也不是那么容易的。特别是权力制衡问题, 经过无数事实证明, 没有监督的权力是很危险的, 很容易助长贪污腐败的风气。因此, 改革和完善审计体质, 这关系到审计监督工作是否能够进一步提高, 是否能不断深化。这也是我国审计体制能够健全发展的迫切要求。

(二) 审计体制改革改革方案

有学者认为, 双重领导下的行政审计体制是造成审计机关独立性薄弱的根本原因。学者们提出多种改革方案, 主要有以下观点:一部分学者认为审计机关隶属于人大常委会的改革模式是可行的, 各级审计机构成为本级人大常委会的一个常设机构, 即各级审计机构由原来隶属于政府改为隶属于本级人大常委会;一部分学者主张实行“一府三院”的改革模式, 即政府、检察院、法院、审计院。直接接受全国人民代表大会和地力各级人民代表大会的监督对对此负责, 地方各级审计机关接受上级审计机关的业务领导。审计长由国家主席提名, 经全国人民代表大会决定、直接由国家主席任免, 全国人大闭会期间, 则由全国人大常委会决定。这样一来, 审计署的独立性便得到大大提高;一部分学者主张实行审计机构独立型的改革模式, 即建立一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的国家审计体制, 赋予审计机构最多的独立权;一部分学者提出升格型的改革模式, 即将审计署的规格升高半级, 审计长的职位相当副总理或国务委员。并延长审计长任职期限。即通过提高审计署的规格和级别提高其独立性;一部分学者主张“双轨制”改革模式, 即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织, 人大所属的审计组织主要从事预算审计工作, 政府所属的“审计署”主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作。这种模式可以更好的使审计机构履行预算与监督的职能;一部分学者主张审计机关实行垂直管理, 即把地方政府审计机关的双重领导体制改为单一的垂直领导体制, 将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来, 业务上和行政上都直接接受审计署的领导;一部分学者主张“监审合一”的改革模式, 即主张将审计署与监察部合并起来建立审计监察院并提简其行政级别;一部分学者主张微调式改革模式, 即认为现行审计体制是符合中国的基本国情的, 审计体制目前存在的问题可以通过制度修补的力式进行完善, 而不需要大刀阔斧的改革;还有一部分学者主张先改良后改革的模式, 先在行政体制进行合理的改良, 待时机成熟, 再进行大范围的体制改革。

(三) 审计体制改革改革措施

笔者认为, 首先要肯定的是, 审计机关隶属于政府是符合我国的国情的。而对于现行存在的问题, 可以通过对体制、制度、机制的完善来加以解决。 (1) 增加参与制定经济法律法规权。目前, 我国正在发展社会主义经济市场, 当然也取得了相当的成果。但是, 由于我国的经济体制不是很健全, 而且, 相关方面的法律法规不是很完善, 对其经济的发展还是有着很大的影响。所以, 为了确保社会主义发质的权威性以及维护法制统一, 我们必须加强立法环节的控制以此来保证立法质量。而作为经济监督部门, 审计机关参与相关法律的制定, 在这方面发挥着重大的作用。为了提高经济立法的质量, 应该及时修改相关法律条规, 即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时, 审计机关有权参与, 有权充分表明自己有意见。 (2) 明确政府审计职能。对于审计工作的要求和重点就是要不断地随着政府和党的工作变化而变化, 但是, 相关的审计人员在技术手段, 有关部门的配合上却没有做到与之呼应, 这样在某种程度上就加大了审计的风险, 也拉大了期望差。要想全面的展开审计工作就必须从审计的工作流程、以及结果的处理等等方面, 并且设定严格的程序。审计只能在法律范围内活动, 并且不能做超却其范围的事情。这样一来就可以更好更清楚让相关人员认识到审计工作的性质, 这样就对审计工作的顺利展开及其有帮助。 (3) 开展反经济犯罪审计和调查。目前我国在不断的加大对于重大违法违规和经济犯罪问题查处的力度, 以此来促进廉政建设, 从而来维护国家资金和国家资产的安全, 这仍然是政府审计工作的突出重点。因此, 鉴于这种形式, 有必要形成由政府审计为首, 各个部门联手的反腐组合, 从而来实现我们坚决发对腐败, 彻底打压腐败的决心。在某种程度上来说, 成立这个组合, 将相关的司法, 公安, 检查, 审计部门全部结合起来, 更大范围的杜绝了那些腐坏行为, 并且更能及时发现经济犯罪行为, 对重大经济犯罪行为进行审计及调查并提起诉讼。 (4) 调整审计隶属关系, 确保审计监督独立性。独立性是审计的最大的特征, 所以在改革审计体质中, 应该建议在地方政府也建立相关的审计机关, 这样一来就可以在地方直接实施监督权, 从而节省了以前的向上级报告的环节, 也节省了时间, 提高了办事效率。但是在实质上还是地方审计机关要接受上一级审计机关的领导。同时为了最大程度上的体现审计的独立性, 就应该将其从政府的“庇护”下完全释放出来, 让其直接向全国人大常委和全国人民代表大会报告相关的工作, 从而保证它和政府齐平的, 隶属于立法机关的国家审计。对国家财政的监督审计就是国家审计的主要职责, 其中最重要的就是对于国家立法机关所批注的资金以及公共的理财进行监督。这样也就意味着, 国家审计完全和政府脱离, 从而独立了经济监督权以及财政资金的管理者使用者之间的审计关系, 成为真正独立意义上的外部监督, 在客观上保证审计组织的独立性。 (5) 建立健全审计后问责机制。建立人大对被审计部门的问责机制, 建立与完善审计机关与检查部门的协调机制, 妥善解决审计问责机制中存在的两个主要问题, 从而遏制违规使用财政资金的问题, 从组织上保证各机关工作地协调。

(四) 审计体制的完善

(1) 应该实行省级以下的直接有领导管制的立法型审计体质, 同时还要调整地方与中央审计的关系。即各地方的审计机关可以管理地方的财政资金的监督, 而审计署管理中央财政资金, 各尽其职, 加强了监督的力度, 但是各地方审计机关还是要接受上级领导的管制, 这也就是所谓的:垂直领导体制。这样的体质, 由上级管制下级, 下级服从上级的指示, 各个机关相互合作, 相互配合, 在很大的程度上提高了中央, 地方两级财政资金的管制力度, 而且环环相扣, 减少了漏洞, 使得审计机关的系统得以加强完善。 (2) 制定审计组织法。对于审计机关内的相关人员的罢免, 设置机构的成立, 岗位资格认定等方面都建立相关的法律条例。为了其与审计体制相适应, 应该规定:由上一级级的审计人员来负责提名, 而由本级人大代表来决定是否任用, 而且及时向上级相关机关上报。与此同时还应该加长审计长的任期时间, 这样在一定程度上也保障了审计长的工作的独立性。并且在其任职期间, 相关的审计负责人员不能够随意被任免, 只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。 (3) 在行政型审计体制下, 强化办事处的职能。为了方便国家审计机关对中央财政, 财务收支等进行审查, 成立地方派出机构。这样的话, 地方办事员就可以代表审计署来行使一定的监督权, 并且对相关的地区进行监督, 这样, 在某种程度上就增强了相关单位的审计的监督权。但这也要求我们在建立立法模式审计体制的同时, 加强对驻派地办事员的职能要求, 方法如:一, 加强派往地方上办事员的素质训练, 加强其责任感的训练, 同时在人数上也要有所增加;二、对他们进行相关的办事知识增加, 像是那些重大的事情不要擅自做主, 立即向上级反映, 再做处理。

四、结语

审计体制改革是一项需要长期工程, 需要结合我国经济体制和我国的国情。根据我国现有的国情及其改革的方向, 不断地调整国家审计的管理体制和工作重心, 将现有的审计基础的利用率达到最大化, 还可以减少一些不必要的动荡, 减少改革带来的风险, 可以扩大审计事业的迅速发展。这是提高国家审计工作质量的唯一出路。从长远的角度来看, 我国建立立法型审计体制是从根本解决问题的办法, 其在最大程度上保证了审计的权威性和独立性。并且审计机关可以在不受个人或者其他部门的干扰下独立实行自己的审计所特有的监督权, 在没有任何干扰的情况下, 更能做到公平, 公正。目前我国最最重视的就是民权, 这样既能促进相关机构的工作负责认真, 也能满足大众的参与权, 知情权, 同时也改善了审计的执法环境, 提高了办事效率。

摘要：随着社会文明的进步和国家经济的腾飞, 无论是社会公众还是稳步增长的经济发展都对审计工作寄予了很大的希望, 各级政府越来越重视和支持审计工作, 审计执法环境有了明显改善, 为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但对审计工作的重要性认识不够, 审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实等问题仍然存在, 当务之急是完善国家审计制度。本文对此进行了探讨。

关键词：体制,比较,现状,问题,改革,完善

参考文献

[1]吴联生:《政府审计机构隶属关系评价模型——兼论我国国家审计机构隶属关系的改革》, 《审计研究》2002年第5期。

[2]贵鲁:《论我国政府设计体制改革》, 《广西审计》2001年第6期。

[3]马曙光:《政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择》, 《理论月刊》2003年第10期。

审计体制 篇8

(一) 金融监管

1. 金融监管立法。

美国联邦金融监管的立法在国会。主要法案包括相关的机构法如《联邦储备法》、《银行控股公司法》以及金融行业发展方面的法案如《格拉斯·斯蒂格尔法》、《1999年金融服务法》等。相关监管机构在各自职责范围内依据上位法制定部门监管规章, 这些监管规章主要收集在《美国的联邦监管法典 (Code of Federal Regulations, CFR) 》内。该法典是美国联邦政府部门和机构颁布的有关监管规章的集大成者。另外, 美国各州也有权制定各自辖区的银行监管法规和保险监管法规。这些监管法规未包含在《联邦监管法典》中。

2. 金融监管机构及其职能。

美国的金融监管模式是双层多头模式, 如图:

(1) 美国的银行业监管。美国设有联邦和州政府两级监管机构。联邦政府有五个主要的监管机构:美国货币监理署 (OCC) 、美国联邦储备体系 (FED) 、联邦存款保险公司 (FDIC) 、储蓄机构监管署 (OTS) 和国家信用社管理局 (NCUA) 。此外, 美国各州政府也设立有银行监管机构。

货币监理署 (OCC) 隶属美国财政部, 1863年国家货币法赋予货币监理署监管美国联邦注册银行的职能。监管职能主要包括检查;审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请。

联邦储备体系 (FED) (下称美联储) 根据国会1913年联邦储备法设立。主要负责制定货币政策, 并对其成员银行以及金融控股公司等进行监管, 此外还承担金融稳定和金融服务职能。

联邦存款保险公司 (FDIC) 于1933年设立, 旨在通过保护银行和储蓄机构的存款、监管投保机构以及对破产机构进行接管等来维持金融体系稳定和公众信心。

储蓄机构监管署 (OTS) 主要负责储蓄协会及其控股公司的监管。

国家信用合作社管理局 (NCUA) 主要负责发放联邦信用合作社的执照并予以监管, 并运用国家信用合作社保险基金对所有联邦信用合作社和大部分州立信用合作社的储蓄存款予以保护。

此外, 联邦金融机构检查委员会作为上述5家监管机构的协调机构, 主要负责制定统一的监管准则和报告格式等。

(2) 美国的证券业监管。美国的各类证券市场, 包括国债、市政债券、公司债、股票、衍生品市场等, 由美国财政部、市政债券决策委员会 (MSRB) 、证券交易委员会 (SEC) 以及商品期货交易委员会 (CFTC) 等不同的监管机构负责监管。

财政部:美国国会于1986年通过了政府债券法案, 赋予财政部监管整个政府债券市场的职责, 具体监管政府债券经纪商和交易商的交易行为, 以保护投资者, 建立公平、公正和富有流动性的市场。

市政债券决策委员会 (MSRB) :美国国会于1975年设立了市政债券决策委员会, 赋予其发布有关监管法规的职责, 即监管证券公司和银行承销、交易和销售市政债券等行为的法规。

证券交易委员会 (SEC) :美国的证券立法赋予了SEC以下主要监管职能:1、《1933年证券法》规定, 公开发行证券的发行人 (政府债券、非公开发行以及州内发行除外) 必须到SEC注册, 提供财务报表等有关文件。2、《1934年证券交易所法》规定, 交易所上市的公司必须向SEC以及证券交易所提交注册申请以及年报等SEC规定的报表报告;场外交易的公司则必须提交年报等SEC规定的报表报告。此外, 该法案还赋予SEC监管交易所成员有关交易行为的职责。3、《1935年公用事业控股公司法》规定, SEC根据有关保护公众、投资者和消费者利益的准则对电、气等公用事业控股公司予以监管。

商品期货交易委员会 (CFTC) :设立于1974年, 商品期货交易委员会负责监管美国商品期货和期权市场。

(3) 美国的保险业监管。美国的保险监管职责主要由各州的保险监管局承担, 包括市场准入以及监测检查等日常监管。此外, 各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会 (NAIC) , 作为州保险监管局的辅助监管机构。

(二) 金融审计

根据美国政府审计准则, GAO主要是对政府机构、项目、活动和功能的审计和鉴证业务, 以及对接受政府资助的承包人, 非盈利性组织和其他非政府组织的审计和鉴证业务。其中主要的鉴证业务是指对被鉴证事项或者与被鉴证事项有关的陈述进行检查、审核或执行商定程序并报告结果。鉴证业务的对象可以有多种形式, 包括历史的或预期的业绩或状况, 物理特征, 各个历史事件, 分析, 系统和过程或行为。鉴证对象可以是财务信息, 也可以是非财务信息。

除此之外, 政府审计还可以提供非审计业务, 但是必须保持独立性原则。截止2013年5月29日, 美国GAO官网公布的审计报告中, 有超过3200份审计报告的主题是金融审计。主要分布如图1:

在GAO官网上公布的2013年份的17份审计报告中, 有财务审计1份, 鉴证业务3份, 其他13份皆是绩效审计。根据报告显示, 2013年, GAO对美国政府及FDIC及其下属机构DIF的2012年度的财务报告分别出具可审计报告, 对上述机构是否在所有重大方面是公允的并符合美国法律的要求出具了审计意见并提出了审计建议。不仅如此, GAO也对美联储的内部控制及SEC的内部监管控制体系进行了审计并提出审计意见。报告同时显示, 上述被审计机构对审计意见的认同度较高, 一般是接受意见并积极进行改正。

(三) 比较分析

上述可知, 美国的金融监管的内容是检查、审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请;对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施并且监管政府债券经纪商和交易商的交易行为, 以保护投资者, 建立公平、公正和富有流动性的市场等。而金融审计则是对包括金融监管机构在内的政府机构、项目、活动和功能以及对接受政府资助的承包人, 非盈利性组织和其他非政府组织的财务报表进行审计, 以确保被审计对象的财务报表在所有重大方面是公允的且是遵守相关法律法规。由此可以看出, 美国的金融监管和金融审计的重复部分较小。美国作为全球金融和资本运作最复杂、最频繁的区域, 其自身的金融监管体制中不同机构的监管范围是有重叠部分的, 但是其与GAO的审计分工却较为明确。

二、独立型:德国的金融监管与金融审计

(一) 金融监管

1. 金融监管立法。

在德国, 德意志联邦银行和联邦金融监管局负责对金融业进行监管。2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局集银行、保险、证券监管和资产管理于一体。由于德国实行混业金融制度, 德国联邦金融监管局实际上总体负责对银行、保险公司、证券市场以及政府资产的监管, 隶属财政部, 但在行政和监管裁决上享有极大的自主权。联邦金融监管局依法独立履行职责, 其监管目的是要保证金融机构业务经营的合规性和安全性, 防范金融风险, 保障投资者和债权人的资产安全。

2. 金融监管机构及其职能。

德国联邦金融监管局不在各州设立下属机构, 各州银行日常经营活动的具体监管, 由德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构及其下属的分行承担。不过, 这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务, 并负责将监管的情况向金融监管局报告, 由其做出最终决定。同时, 中央银行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构, 这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息, 不过因行使监管所需的必要信息, 可从中央银行那儿获得。中央银行也通过监测金融机构的风险类别并对其进行审计、参加监管当局的董事会和管理委员会为改善监管发挥作用、与监管当局共享信息、技术、工作人员和行政管理等资源的方式, 在一定程度和范围内参与金融监管。

德国金融监管框架的典型变化可以2002年为界, 简单划分为改革前后两个阶段。在2002年以前, 根据1957年的《联邦银行法》和1961年的《银行法》, 德国在联邦一级, 有4个监管机构分别对银行、证券、保险进行监管:

(1) 微观监管机构。1961年通过的银行法授权建立了联邦银行监管局, 它是一个独立的联邦监管机制, 直接隶属于财政部, 多年来在德国银行监管中发挥中心作用。根据《银行法》第6条, 银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益, 负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度, 并采取措施消除各种风险因素。而银监局主要职责是防止滥用内部信息, 不定期收集监管信息以及监管重大的股权交易等。除此之外, 德国财政部还下设联邦保险监管局 (FISO) 和联邦证券交易监管局 (FSSO) 分别负责保险业和证券交易活动的监管工作。

(2) 中央银行。德意志联邦银行是德国的中央银行。德意志联邦银行在制定与执行货币政策上保持高度的独立性, 不受政府的指令干预, 是西方各工业国家中保持央行高度独立性的典型。虽然德国有一个与中央银行分离的银行监管机构, 但德国中央银行也在银行监管中扮演重要角色, 并对银监局起着重要支持作用, 其工作重点是收集和处理相关信息。同时, 它在金融市场监管、银行危机管理中也发挥重要作用。

2002年, 为提高监管效率, 德国新成立联邦金融监管局, 履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局按照德国金融机构的业务和功能, 对其组织机构进行了特别的设计。改革后的金融监管框架如下图:

另外, 在1999年欧洲中央银行体系确立之后, 德意志联邦银行失去了独立制定货币政策的功能。所以在此背景下, 2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下, 确立了新的德国联邦银行体系。改组后的联邦银行由设在法兰克福的总部、9个地方事务办公室和分设在德国各地大城镇的118个分支机构组成。总之, 随着欧元一体化的逐步扩大, 国联邦银行将逐步强化其宏观经济监管职能, 淡化其微观监管职能。

(二) 金融审计

在德国, 联邦审计院绝非审计所有的银行, 其审计权仅限于联邦所有的国家银行, 包括中央货币与德意志联邦银行和具有商业银行性质的联邦公共信贷机构。此外, 各州和乡也有公共银行, 对它们的审计, 各州的法律分别作出的规定。

根据德国预算条例, 联邦审计院审计联邦直属公法法人的预算执行和非预算资金管理, 即联邦审计院原则上可以如同在直属国家管理部门一样, 对联邦银行进行审计。联邦银行的年终决算由私人经济审计公司审计。根据联邦银行法, 联邦审计院可以将私人经济审计师每年提供的审计报告作为其自身审计的基础。

联邦银行在金融政策上是独立的, 而审计监督也是完备的。联邦审计院将对联邦银行的审计权视为类同对议会和政府政治决策的审计权。而对联邦银行货币与金融政策决定方面的这种审计权, 意味着:作为独立性标志的中央银行理事会的货币与金融政策上的事务, 不受国家审计监督的评价;国家审计监督所要审计的是联邦银行的管理部门对这类决策的贯彻执行情况。

(三) 比较分析

由上文可知, 德国金融监管局设置了三个专业部门, 分别监管银行、保险、证券业务, 三个交叉业务部门, 负责专门处理交叉领域的问题。主要目标是确保整个金融产业的正常功能, 保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力, 保护客户和投资者利益。而审计方面, 联邦审计院对于信贷机构的审计无非是从审计最基本的有效监督方向形式职能。在德国, 一直都在很强调监管的独立性和审计的监督性。各有各的目标, 各有各的职能, 各有各的方法, 虽然独立和监督并非那么容易的划清界限, 但是在金融监管与金融审计两者是否重复混淆方面还是做得很不错的。

三、行政型:中国的金融监管和金融审计

(一) 金融监管

中国金融监管体系的确立以成立国家三大金融监管机构为标识。为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综合监管, 银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录, 对各自的监管职责予以明确, 对合作监管办法作了明确规定, 建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”, 银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化, 或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时, 应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职责和监管机构, 应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见, 三方应及时协调解决。目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。

1. 金融监管立法。

为了深化金融改革和完善金融监管, 提高银行的核心竞争力和抵御风险能力, 中国按照国际惯例并结合国情制定了一系列金融法规和政策, 为金融监管提供了可靠的法律保障。譬如, 除了全面修订了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》之外, 根据人民银行转换职能并独立行使货币政策和加强金融监管的客观需要, 重修修订了《中华人民共和国银行业监管管理法》和《中华人民共和国证券投资基金法》, 进一步明确了我国金融监管法规的基本架构, 为监管者提供了业务调控的法律依据并奠定了政策监督的基础。

2. 金融监管机构及其职能。

我国对金融业实施的监管包括银行业、证券业、保险业的监管。其中银行业监管占主要地位:

(1) 银行业监管。《中华人民共和国银行业监督管理法》明确了监管机构的职责。中国银监会作为国务院授权的监管机构, 依法统一监管银行业金融机构, 维护银行业的合法、稳健运行, 防范和化解金融风险, 维护存款人和其他客户的合法权益。职责主要包括:

(1) 明确银监会有规章制定权。

(2) 银监会负责审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围。

(3) 银监会对银行业金融机构实行现场和非现场监管并依法对违法违规行为进行查处。

(4) 负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表, 抄送中国人民银行并按照有关规定予以公布。

(5) 银监会会同财政部、人民银行等部门提出存款类金融机构紧金融急风险处置的意见和建议。

(2) 保险业监管。我国保险业的监督管理机构是中国保监会, 是全国商业保险的主管部门。保监会对保险业监督内容包括组织监管、业务监管和财务监管三方面。根据国务院授权依法履行以后职责:

(1) 拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划。

(2) 依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导并维护保险市场经济秩序。

(3) 培育和发展保险市场, 推进保险业改革, 完善保险市场体系并促进保险业的公平竞争。

(4) 建立保险业风险评价体系和预警系统, 防范和化解保险风险并促进保险企业稳健运行。

(3) 证券业监管。我国目前对证券业的监督管理机构是中国证监会, 它是全国证券企业的主管部门, 根据国务院授权及《中华人民共和国证券法》第一百六十七条的规定, 履行以下职责:

(1) 制定规章、规则和有关规范性的文件。

(2) 审批权和核准权。这是国务院证券监督管理机构职责中最主要的一项权力, 包括对发行股票核准、公司债券的审批;对股票、公司债券及其他证券上市的核准等等。

(3) 监督管理权。包括对证券、交易、登记、托管、结算进行监督;监督证券从业人员的资格标准和行为准则的实施;监督检查证券发行和交易的信息公开情况等。

(4) 查处权。包括对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行调查、检查和处罚。

(5) 法律、行政法规规定的其他职责。

(二) 金融审计

近年来金融机构违规违法事件仍然难以有效抑制, 反显出愈演愈烈之势, 银行的违规经营、秩序混乱现象不断增多。所以当务之急是要以国际监管标准指导我国金融监管工作, 特别要理顺金融监管与金融审计之间的关系, 进一步发挥国家金融审计在金融监管中的作用。

依据《审计法》规定, 接受国家金融审计的机构包括中央银行 (含国家外汇管理局) 及其分支机构, 国家政策性银行、国有商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等国有非银行金融机构及其分支机构、国有资产占控股地位或者主导地位的银行或者非银行金融机构及其分支机构, 以及上述部门或机构的有关人员, 其中中央银行的财务收支只能由审计署进行审计。由于金融审计的外延、内涵较为广泛或深刻, 因此, 难免与其他审计学科有交叉重叠现象。

但客观地讲, 金融审计作为行业审计中的重要组成部分, 有一套自己的特点和监管内容。并且作为金融监管的核心, 在整个国民经济监管体系中已占据了十分重要的地位, 它的影响及作用也日益凸现。金融审计要从银行经营的微观人手发现有关金融监管的宏观问题, 从有关国家宏观金融政策, 法规和制度上分析原因, 并提出对策, 从而对维护国家金融秩序、促进我国金融业健康发展起到应有的作用。

(三) 比较分析

刘家义审计长曾经提出:金融审计作为金融监管体系的重要组成部分, 充分发挥了保证经济社会健康运行的“免疫系统”功能。也就是说金融监管包含了金融审计, 并且金融审计能够使金融监管更好的发挥其职能。但是不得不承认, 在我国金融监管体系方面, 一直未明确金融审计的定位, 出现了金融审计未纳入金融监管理论体系, 但又行使着金融监督职能的现象, 同时, 审计系统内部, 也存在着单纯就审计工作谈金融审计的现象, 未能跳出审计、立足金融监管谈金融审计。这种现象我们不难看出, 相比发达国家, 我国的金融监管和金融审计相关内容比较模糊。

四、综合分析及建议

通过以上的分析研究可知, 不同国家、不同金融体系、不同审计制度下的金融监管和金融审计的特点和相互关系是不同的。美国的金融监管主要是对金融机构的准入、日常经营活动等其他保障金融体系的有效运作进行干预和指导;而金融审计则是关注相关机构的财务的真实完整性及合规性, 并适当地进行专项审计或评估。就德国而言, 德国金融监管局主要是确保整个金融产业的正常功能, 保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力, 保护客户和投资者利益;而金融审计则是独立地对金融机构实施有效地监督职能。因此我们可以看出, 虽然美德体质不同, 但在金融监管与金融审计的运作和合作中, 都保持着明朗的独立性和不断完善的合作精神。所以根据美德的分析, 我国可以从中借鉴如下几点:

第一, 明析金融监管与金融审计的各自定位。金融监管应着力保障金融体系的平稳运行, 包括金融机构的准入、金融机构业务运行的日常监管等。而金融审计则更应着重于金融机构的财务报告的审计以及配合金融监管的要求进行专项审计和评价。

第二, 推进金融监管体系的重构。我国金融行业发展的趋势是从分业经营向混业经营转变。这就亟须我国应推进金融监管体系重构。在重构的过程中应将金融审计纳作金融监管的一部分, 与金融监管机构、国家相关单位行为金融体系的大监督体系, 以便更好地加强金融监管的力度, 提高金融体系的运作效率。

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我国国家审计体制改革探讨 篇9

国家审计体制一般指国家根据社会经济发展的需要，通过《宪法》、《审计法》等法律法规和各种规章制度，将审计机关中各层次，各部门之间关系制度化的表现形式。一般来说，审计体制的构成要素包括审计机构的隶属关系、服务对象、内部设置，审计首长的任免决定，级别安排，上下级审计机构的相互关系，审计结果的表现类型等等。其中最基本的是中央审计机关归谁领导，对谁负责以及上下级审计机构的关系。本文主要讨论前者。

我国《宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”同时，《审计法》第七条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。”可见，我国中央审计机关属于行政部门序列，是国务院的组成部门，受国务院总理领导，对中央政府负责。

我国审计体制的基本框架是随着1983年国家审计署的成立相应确立下来的，经过二十多年的改革完善，现已初步形成了一整套具有中国特色的审计制度，对审计部门的正常运转和审计工作的有效开展发挥了重要作用。但随着经济社会的不断发展，现行审计体制的一些缺陷也逐步暴露出来：

（一）审计的独立性较差

独立性是审计的灵魂，虽然《审计法》中明确规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实际工作中，审计机关一方面审计政府部门，一方面又受政府领导。审计人员常常遇到来自领导机关和有关部门的压力，尤其是当审计工作涉及到地方和部门利益时，往往会受到行政干预，使审计工作不能顺利进行，审计结果也难以客观、公正。

（二）审计检查权限不足

人民群众对审计机关寄予了很高的期望，希望审计能深入到政治经济生活的更多层面，发挥更大作用。然而，现有法律却没有赋予审计机关足够的行政权力和检查手段，于是出现了客观上需要审计机关多做事同时又让它做不了事，审计人员检查权限不足同时又无法争取到更多手段的尴尬局面。

（三）审计处理效果难以令人满意

“审计难，处理更难”。虽然国家审计机关是行政机关，但其拥有的行政处罚权力较小，手段较为单一。如果缺少党委和政府的有力支持，审计处理意见就很难真正落实，审计工作也往往流于形式。

产生上述问题的原因是多方面的，有审计体制的原因，也有其他非制度的因素，但主要还是体制问题。制度经济学认为，制度可以解释增长和效率;有效的制度安排可以促进增长、改进效率。从消除审计工作中的体制性障碍，促进国家审计进一步发展的意义上讲，我国国家审计体制亟需改革。

二、国家审计体制的比较研究

根据不同分类标准，国家审计体制存在多种不同的划分方法。这里从审计机关的隶属关系出发，将国家审计体制分为立法型、司法型、独立型和行政型四种模式。

（一）立法型审计模式

立法型审计模式是现代国家审计中比较普遍的一种模式，多数西方发达国家如美国、英国、加拿大等采用的是该模式。立法型审计模式下的最高审计机关独立于政府部门，隶属于立法机构，对议会(国会)负责和报告工作。立法型审计机关的主要职能是协助立法机构对政府进行监督。审计范围主要是政府及其所属部门，有些国家还包括国有企业及接受政府资助的单位和团体。对于审计问题，审计机关有权向被审计单位提出建议，但通常不具备处罚权。

在立法型审计模式下，审计机关的职权由法律保证，具有很高的独立性。审计机关协助议会对政府财政活动进行监督，能够达到权力制衡的目的，有效防止政府腐败并提高其工作效率。

（二）司法型审计模式

采取司法型审计体制的国家主要有法国、意大利、葡萄牙等。该模式下，审计机构称为审计法院，具有司法性质和司法职能，机构和人员的设置也参照司法机构的设置模式。审计机关拥有一定的判决权，有权直接对违反财经法律的单位和个人进行处理、处罚。

司法型审计模式将审计机构置于司法体系之中，权威性得以大大加强，优点是审计处理易于落实，审计效果好。但国家审计既执行审查工作，同时又要对审查结果进行裁判，兼调查者和裁判员身份于一体，不符合不相容职能分离原则，也有失公平。

（三）独立型审计模式

独立型审计模式下，最高审计机关不隶属于任何国家机构，独立于立法、司法、行政之外，单独形成国家政权的一个分支。实行这种审计模式的国家有德国、日本、印度等。独立型审计机关只对法律负责，不受议会各政党和任何政治团体的干扰。对某一单位是否进行审计，完全由审计机关依法自行决定。但对于审计出来的问题不具有处理权，一般交由司法机关审理。

独立型国家审计在四种审计模式中独立性最强，审计机关的地位也最高。但从另一个角度看，独立型的国家审计机关只服从法律，而法律又是由立法机构拟定的，所以终究来说它还是在一定程度上是服务于议会的。

（四）行政型审计模式

这是我国和不少发展中国家采用的审计模式。行政型审计机关隶属于政府，受政府领导并对其负责。这种审计模式的优点是有利于发挥行政监督职能，也适应经济发展初期“大政府”的客观需要。但是，如前所述，行政型审计模式有其突出的缺陷，相对于以上三种审计体制，它的独立性明显不足。审计机关虽有一定的审查处理权，但实践中往往会出现“审计难处理更难”的局面，

三、立法型国家审计体制不符合我国现阶段国情

鉴于立法型国家审计体制具有较高的独立性和权威性，且为多数发达国家采用，国内有不少专家学者提出改革我国现行的行政型审计模式，建立立法型审计模式的建议。即将各级审计机关从政府中独立出来，直接隶属于各级人民代表大会及其常务委员会，以使审计机关独立行使审计监督权，直接对人大负责，不受政府行政管理当局的控制和干涉。

但笔者认为，立法型国家审计模式并不符合我国现阶段的国情。国情决定了我国的国家性质、政治制度、社会经济发展水平等都与西方发达国家存在巨大的差别，作为上层建筑的国家审计也在性质上和职能上与这些国家迥异。如果脱离国情，盲目照搬所谓的“先进”模式，结果往往会水土不服，适得其反。

（一）从国家审计的性质来看。

不管是哪个国家，也不论审计的类型怎样，审计的本质是一样的，都是对受托经济责任履行的控制机制，但具体到审计的性质就不尽相同了。在三权分立的国家，国家审计主要是维系三权制衡的工具，是立法机关监督政府的重要手段，某种意义上也可以说是在野党对执政党政治权力的制约力量。我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机构。与西方议会相似，人民代表大会拥有立法权和对行政机关的监督权，但两者也存在本质上的区别，在我国，无论是政府还是人大，都必须坚持中国共产党的领导。中国共产党是执政党，政府部门在党的领导下行使管理国家的权力，党和政府与人民的根本利益是一致的，审计显然不能也不应作为政府的对立面而设置。虽然说审计仍然是权力制约和监督的重要工具，但由于性质不同，我国目前并不具备立法型审计模式生存的土壤，将国家审计置于人大之下不太合适。

（二）从国家审计的职能来看。

在西方发达国家，国家审计主要职能就是监督行政机关的运行和效率，而行政机关内部审计一般由另外的职能部门行使。比如美国，美国会计总署(GAO)就是国会对政府的“外部审计”，而在会计总署之外又设立监察长办公室(OIG)履行政府“内部审计”的职责。我国的国家审计机关却同时兼具这两种职能，审计署既是审计机关，又是行政部门;既开展审计监督，又进行行政执法;既监督政府行为，又为政府行政服务。并且，由于国家目前还处于市场经济发展初期，经济社会“转轨”尚未完成，各种社会制度也很不健全。在“大政府，小市场”这样一种大背景下，审计的行政功用非常突出，政府也存在对审计的强烈需求。将国家审计保留在行政序列，更能满足政府行政管理的需要，也更有利于改革开放和经济建设。

四、关于我国国家审计体制近期改革的设想

我国国家审计体制亟需改革，但立法型审计模式不符合现阶段国情，司法型和独立型模式也不合适，那么是否存在上述四种模式以外的其他模式呢?笔者这里尝试提出一种新的改革思路：在调和现实国情和发展需要矛盾，提升审计机关的规格，赋予其更大独立性和权威性

保留目前审计署隶属于国务院的格局，同时在中国共产党中央委员会下设立审计委员会，中央审计委员会与审计署合并办公，实行“两块牌子，一套班子”。中央审计委员会书记即审计署审计长，一般由中央书记处书记、国务委员兼任。中央审计委员会对中共中央负责，应定期向中央委员会或中央政治局提交审计工作报告;审计署对国务院负责，应每年向全国人大提交审计报告，并有义务向全社会公布。地方各级审计机关设置参照中央审计机关模式。这种新设想主要借鉴了纪委和监察部门“两块牌子、一套人马”的设置安排，具有以下几个方面的显著优点：

（一）有利于提升审计机关的独立性。

在党委系统设立审计部门，可以淡化审计部门的行政系统色彩，提升审计机关的行政级别，能够避免“同级审计”时所遇到的不便和麻烦，增强审计的独立性。同时，审计机关地位的提升能够提高国家审计的权威性，有利于审计意见的落实，在一定程度上解决审计处理难的问题。

（二）有利于经济责任审计的深入开展。

作为领导干部绩效考核的一项重要抓手和预防腐败的一项重要举措，经济责任审计的范围越来越广、层次越来越高、作用也越来越明显。但作为政府部门的审计机关对党委系统领导干部开展经济责任审计，存在制度和法理上的悖论。在党内设立审计部门，可以使审计作为党内监督的重要形式长期化、制度化、规范化，能够更好地促进经济责任审计活动开展。

（三）有利于更好发挥审计免疫系统的功能。

现阶段国家审计在查处经济犯罪、惩治腐败等方面日益发挥着其独特的作用。党内设立审计委员会可以加强党委对反腐败工作的统一领导，并有助于强化审计部门同纪检监察、政法部门的协作关系。

（四）有利于审计体制改革的平稳过渡。

我国各级审计机关目前工作任务相当繁重，如果对现行审计体制大刀阔斧地进行改革，可能会对审计工作的正常开展造成冲击，对审计事业稳定、健康、持续发展产生不利影响。相对其他改革方案，上述新旧模式转换明显具有改革周期短、成本小的优势。

我国审计监督体制的缺陷与完善 篇10

1. 审计监督层级低。

我国审计监督属于行政层级。地方审计机关在行政上隶属地方政府, 在工作中既要服从上级审计机关的业务指导, 又要服从地方政府的意志;既要服务于地方经济, 又要服务于地方政治。特别是在地方自主权不断扩大的情况下, 这种管理体制不可避免地会袒护地方利益, 使得政府审计的独立性受到严重侵犯, 审计的客观性、公正性得不到保障, 在很大程度上增加了审计风险。

2. 审计监督法制体系不健全。

目前, 我国审计权力和法律责任不对称, 审计监督主体与其他责任主体的责任界定不明确。审计监督处理缺乏具体的法律依据, 实施经济责任审计的法律依据也不够明确, 对经济责任审计对象的规定以及对被审计单位违法、违规负有直接责任的主管人员和直接责任人的处罚的法律依据也不够明确。

3. 审计监督职责与其他经济监督职责不协调。

目前, 我国审计部门与其他经济监督主体之间的协调机制尚不完善, 忽略了监督主体之间的协调、配合等问题, 因此, 重叠、交叉的多头检查经常发生, 不仅加大了监督检查的成本, 而且导致了监督检查的低效率甚至无效率。

4. 审计结果公告制度建设滞后。

我国的审计结果公告制度虽有所发展, 但仍存在诸多问题, 例如公告的内容不全面、不明确, 审批程序不合理, 审计结果要经政府部门同意等, 这在很大程度上影响到审计公告职能的发挥。责任追究不到位使审计结果公告无法起到防范重复发生的作用。

5. 绩效审计发展缓慢。

我国将绝大部分的审计资源都用在了财政收支的真实、合法两个方面上, 对财政收支效益的监督重视不够。《审计署2008~2012年审计工作发展规划》明确提出要全面推进绩效审计, 提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。我国开展绩效审计的时机已经成熟。目前我国绩效审计发展缓慢主要受以下几方面的制约:绩效审计没有明确的评价绩效标准;没有科学统一的绩效审计方法和技术;缺乏高素质的绩效审计专业人员。

二、审计监督的国际经验借鉴

1. 详细的审计监督准则规范。

国际上的审计监督准则通常包括三大部分:一般准则、现场工作准则和报告准则, 这三部分分别就审计师职业标准、审计工作质量保证和审计报告等问题进行了规定。各国的审计实施准则都详细规定了审计师从事审计工作的一些具体要求, 包括制定审计计划、对现场工作进行监督、评价内部控制制度、收集审计证据、归集和整理审计文件资料等内容。在审计准则中对职业谨慎的要求都比较详细, 而且具备基本相同的内容。在政府审计报告准则中, 对审计报告形式、分发范围、时间性、报告内容和报告的提交方式等都有具体且详细的要求。在政府审计准则中, 对政府审计监督的规定更为严格, 并且更多地强调审计工作与法律、制度的一致性。

2. 完善的审计结果公告制度。

审计结果公告制度可以将审计机关的监督扩大为全社会的监督, 大大增强审计监督的威慑力。在审计结果公告制度的设计上, 美国赋予公众查阅审计报告的权利, 而且在必要时由国会参、众两院召开听众会, 专题报告被审计单位情况, 听众会完全公开, 任何人均可参加。在法国, 审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审计结果公告的形式, 将审计结果公布于众, 以便于公众和社会舆论的再监督。德国联邦审计院将年度审计报告递交议会及联邦政府的同时, 召开新闻发布会, 由审计长将年度审计报告有关重点内容公布于众。在日本, 会计检察院将审计报告提交国会, 并抄报内阁和首相, 或通过新闻机构公开发表。

3. 由财务审计向绩效审计发展。

财政资金绩效审计是政府审计机关和审计人员, 依法对使用财政资金的部门或单位的财政资金活动进行综合、系统的审查, 并在此基础上着重对其产生的社会结果和利益进行分析, 评价其使用财政资金实现预算意图的现状和潜力, 提出财政资金使用效益的建议, 改善管理、提高效益的一种活动。目前, 为了加强审计的监督、控制作用, 增强政府活动的经济性、效率性和效果性, 西方国家都已把绩效审计纳入审计范围。

三、完善审计监督体制

1. 改变审计监督模式为“立法审计”。

立法监督是其他监督的力量之源, 如果把审计机关划归人民代表大会管辖, 实现“立法审计”可以强化政府对自身行为的监督意识与责任, 加强政府的监督力度。将审计机关划归人大, 与强化人民代表大会的权力是相辅相成的, 审计机关作为人民代表大会的下属机构有利于加强人大对公共财政的监督, 也有助于加强审计监督的权威性。国际上审计监督的先进经验表明审计作为监督者, 与被监督对象之间保持一定的距离, 才能确保监督的实效。隶属于人大的审计是对财政的监督, 是一种立法监督, 具有监督政府财权的性质, 又是一种外部监督, 具有较强的独立性和客观性。

2. 健全审计监督法律体系。

首先, 针对现行《审计法》存在的问题作出适当修改:赋予审计机关足够的法律责任, 明确界定审计监督主体与其他责任主体的责任, 制定审计监督处理的具体法律依据, 明确实施经济责任审计的法律依据等。其次, 努力解决现有法规之间不协调的问题。既要考虑本系统内部法规的相互对应, 也要考虑内部与外部法规的协调性, 使全社会经济工作建立在相互配合、上下统一的制度基础之上。再次, 严格审计执法, 进一步细化审计监督的各项办法、准则和指南, 严格执行审计监督程序, 规范审计监督行为。

3. 解决审计监督与其他监督主体职能重叠问题。

在经济监督过程中各个监督主体的职责是不同的, 各监督机构应该有明确的职责分工, 各自在职权范围内依法独立开展监督工作。人大监督是最高层次的监督, 财政监督要接受人大的再监督, 审计监督要接受人大的领导。三者应各有侧重, 人大监督重在对事前与事后的监督, 财政监督与审计监督之间的关系是内部监督与外部监督的关系。财政监督要重视内部监督功能, 建立起对财政资金从申报、拨付到使用全过程的日常有效监控机制;财政监督对外应多施行事前、事中检查, 减少事后检查, 突出财政监督的管理特色。审计监督要做好事后的审计与评价工作, 既要向人大负责, 又要为财政的日常管理服务。税务部门主要是按照国家的税收政策和征管法规, 对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监督。要协调好各监督主体之间的关系, 充分利用不同监督的优点, 避免互相发生冲突, 做到及时发现问题, 及时有效处理。

4. 建立健全审计结果公告制度。

审计结果公告是现代国家审计监督制度的基本特征, 也是国际通行的做法。通常, 审计结果公告制度的完善程度能够反映一个国家审计监督制度的完善程度。针对我国审计结果公告制度发展滞后的现状, 应明确审计机关向社会公众公布审计结果的法定义务, 进一步规范审计机关的审计行为, 健全审计结果公告制度法律法规, 明确并扩大审计结果公告内容, 调整审计结果公告的报批制度, 落实责任追究机制, 从而形成社会公众对政府及其各部门管理使用公共资金的监督, 完善我国审计监督的运行机制。

5. 强化财政资金绩效审计监督。

绩效审计已成为当今世界发达国家审计监督的主流, 绩效审计是对财政收支及活动的真实性、合法性进行审计监督的延伸和拓展。对财政收支及活动进行审计监督是国家审计监督的永恒主题, 随着经济增长方式的转变及公共财政框架的建立与完善, 绩效审计将成为审计监督的发展方向及重点。贯彻落实科学发展观, 加强政府部门效能建设, 对审计工作提出了更新、更高的要求, 转变审计方式, 强化绩效审计势在必行。

摘要：审计监督在财政资金监督体系中占有重要地位。本文分析了目前我国审计监督存在的诸多问题, 并在借鉴国际审计监督的先进经验的基础上提出了相应的解决对策。

关键词：审计监督,审计立法,审计结果,审计绩效

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