财政能力均等化

财政能力均等化（精选7篇）

财政能力均等化 篇1

摘要：本文主要从理论分析入手, 对财政体制和基本公共服务均等化的内涵, 以及完善财政体制和推进基本公共服务均等化之间的内在联系和相关问题进行了梳理和探讨, 以期为下一步理清改革思路、准确把握改革方向提供认识基础。

关键词：财政体制,基本公共服务,均等化

如何实现政府公共服务的公平和效率，需要建立什么样的财政体制机制来与之相适应，以便有效增强基层政府提供基本公共服务的能力，一直是各国政府致力探索的一个重要问题，也是我国当前完善公共财政制度、构建和谐社会需要重点关注和解决的一项课题。

一、财政体制的基本内涵和主要内容

财政体制是在特定的行政体制下，通过一定的方式规定、规范政府间财政分配关系的基本制度。其基本功能是为各级政府行使政府职能提供财力支持、调节地区行政能力差异和服务于特定时期的政策需要。

财政体制通常包括：政府间支出责任安排、政府间收入归属的确定以及政府间财力转移支付制度安排等三方面的内容。这三个方面各自从不同侧面，对财力均等化产生影响。

（一）政府间支出责任的划分

由政府间事权划分决定的支出责任划分不仅是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。

关于政府间支出责任划分方面的著名理论较多，比较有代表性的是美国经济学家奥茨提出的财政分权理论。这一理论的政策含义是：就政府公共服务分工而言，通常大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。理由是：1.地方政府更了解当地公共服务的需求，能够提供更适合本地居民偏好的服务;2.地方政府在地理上更接近公民，更有利于公民参与服务决策;3.地方政府权限的扩大，更有利于公共服务创新，促进政府间竞争。

从当代分权改革实践看，许多国家通过权力下放，将公共服务的责任、决策权、财权等管理权限，从中央下放给地方政府，特别是基层政府，调动了地方政府的积极性，但也出现了地方决策易受特殊利益阶层左右、地区间服务差距拉大等问题。

另外，英国学者巴斯特布尔曾经提出了政府间的支出责任划分应遵循的三个重要原则：即受益原则、行动原则和技术原则。其基本含义分别是：应根据公共服务受益对象的特定区域范围、公共服务的实施在行动和规划上的层次要求，以及公共支出项目的技术高低要求等三方面内容来确定公共服务支出责任应划归哪一级政府。

从政府间支出责任划分对均等化的影响考虑，如果一项公共服务项目直接由中央提供，均等化程度会相对高一些，但由于中央政府提供的公共物品不能完全体现各地居民的消费偏好，其有效性会有所降低。而由于地方政府在行政序列中的特殊位置，更了解辖区内民众的共同需求，同时，信息收集、反馈、处理所需时间较短，成本较低，民众对行政的监督更直接。更多的支出责任交由地方政府承担，符合支出效率原则。因此，凡是地方政府能有效行使的职能，都应由地方政府承办。

（二）政府间财政收入划分

由财政体制决定的政府间财政收入划分是确定政府分配关系及调节政府间利益的基本形式，也是政府间的初次财政分配。其更多地是侧重于政府间纵向财力分配关系的处理，但也不排除地方政府间的横向财力分布。

对于政府间的收入划分方法，理论界观点各异，较有代表性的是美国财政经济学家塞利格曼的收入划分三原则和迪尤的收入划分两原则。

塞利格曼三原则要求税权的划分应根据效率原则、适应原则和恰当原则进行。效率原则是指哪级政府征税效率高，就由该级政府征税。适应原则是指以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的归地方。恰当原则是指以税收负担公平为划分标准，如为公平目标而设的税，归中央征收。

迪尤两原则是指效率原则和经济利益原则。前者与塞利格曼的观点相同;后者则以增加经济利益为标准，即应以归属何级政府更为有利于经济发展、不减少经济收益为标准。

另外，我国学者杨志勇提出了依据受益原则划分收入的观点。这种观点认为，不能单凭税种自身特征确定其归属, 应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑, 即依据受益原则划分税权, 以保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。

从世界各国的实践来看，所有实行多级财政体制的国家都明确规定了各级政府的收入权限，并在此基础上形成了各个层级政府的税收范围，从而为多级财政体制的运行和各级政府履行公共服务职责提供了重要的制度保证。但政府间财政收入划分的合理与否也将成为影响政府公共服务的效率和目标的一个关键因素。

（三）政府间转移支付制度安排

政府间转移支付制度是在既定的职能、支出责任和税收划分的框架下一国政府间进行财政资金转移的相关制度安排。通常，政府间的财政转移支付是根据行政设置级次在政府间上下垂直的拨款关系，而且专指上级对下级的拨款。非垂直关系的政府之间和同级政府之间也存在转移支付。

对财政转移支付的功能及实行的必要性，不同国家的学者专家有许多不同的论述和看法，但总体上说主要包括以下四个方面，这也是多数西方发达国家实践中所采用的依据和标准：

1. 矫正财政纵向不平衡。

由于地方政府要承担较多的支出责任，而收入主体集中在中央，地方政府必要支出的财力缺口(纵向财力分配的不均衡)就需要通过转移支付的形式予以弥补。中央或较高级次政府有责任弥补地方或基层政府的收入缺口，保证地方或基层政府具有执行其基本职能、提供最低的公共服务水平所需要的财力要求。

2. 矫正财政横向不平衡。

财政横向不平衡(指同级政府之间的收入能力和支出规模方面存在差异)的存在和加剧不利于各地区均衡发展和社会共同进步，需要通过财力转移支付这种再分配手段来缩小或者消除。

3. 补偿地区利益外溢。

如果地区利益外溢(指一个地区提供的公共服务“溢出”至毗邻地区并使这些地区一些未承担过费用的居民受益)问题得不到解决，就会影响出现利益外溢地区提供良好公共服务的积极性，甚至会出现地区封锁等一系列问题。因此，对于这类跨地区的利益溢出问题，需要由中央或较高级次政府通过转移支付加以补偿或调节。

4. 实现政府特定的经济和社会发展目标。

如为了解决跨地区大型基础设施建设的地区投入不足，中央政府需要以部分财力或者贷款予以支持。中央政府还需要通过转移支付的形式来达到保护少数民族的利益，实现民族平等待遇等特殊的社会目标。

虽然各国财政转移支付制度的终极目标都是追求公民无论身居何处都能享受均等的基本公共服务。但从实践层面来看，由于基本公共服务的提供者是政府，而一般来说，各国都存在财力的纵向和横向差异，因此，大部分国家选择均衡政府之间提供公共服务的财政能力作为具体目标，并假定在有效的财政责任机制下，这种均衡将使公共服务均等化。其中加拿大和德国选择均衡地区间财政收入能力，英国选择均衡政府间人均财政支出水平，澳大利亚和日本等国选择均衡地区间标准财政收入能力与标准财政支出需求的差异。

与这些国家选择均衡政府间财政能力不同，美国则更注重均衡公共服务项目的差异，其均衡制度主要以专项转移支付的方式致力于实现个人享受某些公共服务项目的均衡。

二、基本公共服务的概念、范围及均等化的涵义

关于公共服务的定义，萨缪尔森的界定最为经典，即认为那些具有非竞争性和非排他性的产品和服务即为公共服务。一般认为，公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展;公共服务还包括政府管理和社会管理，如经济的宏观调控、市场监管、发布公共信息等。

由于受市场发育程度、技术手段和政府财力、管理在内的政府自身能力等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目全面实施均等化，而是需要在均等化推进过程中区分出轻重缓急，选择某些处于基础地位、具有重要经济和社会意义的公共服务项目加以保障。因此，需要通过均等化方式提供的基本公共服务相对于一般公共服务而言，是在政府的诸多公共事务中与公民最基本的生存权和发展权密切相关的，由政府财力切实加以保障和提供的公共服务项目。从范围看，其应该是公共服务清单中最基础和核心的部分。

考虑到我国现阶段的经济社会发展水平和政府财力等基本国情，以及国际上关于不把均等化目标复杂化的经验，在本课题中，我们把现阶段基本公共服务的范围重点划定为包括义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障和安居等在内的基本民生性服务，城乡公共基础设施、公共文化等公益基础性服务以及生态环境安全、国防安全、生产安全、食品和药品消费安全等公共安全性服务三个方面。这些都是体现公民最基本生存权和发展权并与其生活生产密切相关的公共服务。当然，基本公共服务的内容不是一成不变的, 而是随着不同历史时期经济社会发展水平和政府的政策主张发生变化的，具有动态性的特点。

基本公共服务均等化制度是随着经济社会的发展和体制制度的完善而逐步形成的。从国际经验和操作性看，不同的国家对于均等化的基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是不一样的。例如加拿大把教育、医疗卫生和社会服务作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。在联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。

在各国的实践中，基本公共服务均等化的水平和均等化程度也是受多方面因素的制约，最明显的制约因素是经济发展水平所能够提供的财政资源;同时，地区间社会经济发展所形成的历史性差异和发展过程中所面临的主要矛盾及其变化等，都会对特定历史阶段公共服务均等化所能达到的程度产生影响。因此，均等化只是一个相对概念，它不同于绝对均等和平均主义, 而是既允许存在合理差距, 又使各区域需求对象满意的一种相对均等。基本公共服务均等化的实质是强调“底线均等”，具有相对性、动态性和可行性的特点。

综合考虑以上因素，我们可以将“基本公共服务均等化”定义为：由政府提供的、直接关系公民最基本生存权和发展权的公共产品和服务, 在城乡间、地区间和不同群体间的大致均等。

三、财政体制改革与推进基本公共服务均等化之间的关系———对几个相关问题的分析

为了准确把握财政体制和基本公共服务均等化之间的内在联系，以下通过分析和梳理“推进基本公共服务均等化———建设公共服务型政府———构建公共财政———完善财政体制”几者之间的相互关系，来说明完善财政体制是推进基本公共服务均等化的必然选择。同时也分析了财政能力均等与基本公共服务均等之间的联系与区别。

（一）推进基本公共服务均等化与建设公共服务型政府———推进基本公共服务均等化是市场经济对政府职能转变的客观要求

关于市场经济下政府职能界定和管理模式的理论，有传统公共行政理论、新公共管理理论以及新公共服务理论等。

“传统公共行政理论”主要是以政治———行政两分思想和马克斯·韦伯的理性官僚制组织理论为基础。强调政治不应该侵入行政，公共行政管理的目的是做到经济和效率的理念。然而，传统公共行政理论及其塑造的政府管理模式，在实践中屡遭挫折：按照官僚制组织起来的政府部门效率低下，行政人员墨守成规;政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下;公共服务质量低劣，缺乏创新精神。

与传统公共行政理论不同，“新公共管理理论”认为，政府部门产生、存在和运转的唯一理由，就在于它要生产或提供市场解决不了或解决不好的公共物品和服务。新公共管理理论强调摒弃官僚制，改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，公共管理应由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度。

“新公共服务理论”则更进一步，为政府管理提出了一种全新的管理模式和理念，即强调要实行“以公民为导向”的政府管理，提出公共管理的本质就是服务。新公共服务理论强调政府要以公民为核心，了解其需求和利益，主张政府的职能作用在于协调各方面关系，回应公民的利益与需求，以实现公共利益，保证社会良好运行。

新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与, 适合于现代社会发展和公共管理实践的新理论。这一理论的提出为我国建设服务型政府，推行基本公共服务均等化提供了重要的理论支持。

从我国目前的改革实践看，由于政府转型的滞后，造成了政府公共服务职能的缺位，而这也正是目前公共服务领域存在问题的根源之一。当前我国政府行政管理体制改革的实质和内涵也就是通过由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，体现社会主义市场经济对政府职能转变的客观要求。因此，加快政府职能向公共服务型转变，强化政府在基本公共服务领域的主体地位和主导作用，是推进基本公共服务均等化的关键所在。而坚持把发展作为执政兴国的第一要务，加快经济社会发展，做大政府财政蛋糕，是实现基本公共服务均等化的基础条件。对地方政府来说，实现其基本职能向公共服务型转变就是根据辖区内居民的公共需求偏好，决定提供哪些公共产品和服务，以及采取何种方式提供这些公共产品和服务。

（二）建设公共服务型政府与构建公共财政———公共财政制度体系建设是公共服务型政府建设的重要内容

财政作为践行政府职能的重要手段，财政职能决定于政府职能。不同经济体制下政府模式和政府职能定位不同，决定了财政职能的内容和特点不同。

对于转型国家，要实现有效提高政府公共服务水平这一目标，首要的就是在政府职能合理界定的前提下，确定好财政的职能范围。当前在我国，随着政府职能由经济建设型向公共服务型的转变，也相应要求实现财政职能由生产投入型财政向公共服务型财政的转变。而公共服务型财政职能正是公共财政的主要特征和基本要求。

与市场经济体制相适应的公共服务型政府的本质就是以公民利益、公民权利为本，以为公民服务作为其职能的出发点和归宿点。衡量一个政府是否是公共服务型政府，不仅要看政府收入的来源和途径，更要看政府支出都用在哪些地方，是否以满足社会公共需要为目的。而公共财政作为与市场经济要求相适应的财政模式，其本质和特征就是以政府为主体，以提供公共产品和公共服务、满足社会公共需要为目的财政分配活动。可以说，实现居民基本公共服务水平均等化是市场经济下公共财政的重要目标。这也是履行财政分配职能在新的发展阶段的重要体现。因此，公共财政制度符合公共服务型政府的本质要求，公共财政正是公共服务型政府在财政领域的集中体现。在市场经济体制下，公共财政制度建设也就必然成为公共服务型政府建设的重要内容。

（三）完善财政体制与推进基本公共服务均等化———完善财政体制是构建公共财政制度框架的重要内容, 也是推进基本公共服务均等化的制度保障和重要手段

财政体制作为构成公共财政制度框架的基本内容，由于具有规范政府间财政分配关系的作用，是推进基本公共服务均等化的重要工具和制度保障。

在政府可供选择的实现地区间基本公共服务均等化的各项措施中，除财政体制外，通过调整财政政策和行政区划也可以具有一定的均等化效果。如实施一定的财政政策，在公共工程建设支出投向以及区位安排上加以斟酌处理，也能够对地区公共服务均等化产生积极效应。另外，通过行政区划的变更，将一些财力相对薄弱的地区划归毗邻的发达地区管辖，在一定程度上能够加快地区间公共服务均等化进程。但是斟酌处理的财政政策毕竟是一种短期操作，而行政区划也不能随意更改。因此，这两种措施都不会成为调节基本公共服务均等化的稳定而又可以被广泛运用的制度安排。

财政体制对实现基本公共服务均等化具有关键性的作用。首先，基本公共服务的提供需要政府承担主要责任，而各级政府承担的作用和方式则由特定时期的财政体制来规定。其次，与地方政府相比，中央政府在筹集资金方面有得天独厚的优势，而支出的有效性原则决定了地方政府应承担较多的社会公共事务。由于政府财政能力的状况将很大程度上决定其提供公共服务的能力，因此，作为调节政府间财力分配制度的财政体制，其基本目标就是为地方政府提供充足的财力保障，确保地方政府能有效行使提供基本公共服务的职能。

正因如此，现阶段推进基本公共服务均等化，需要通过调整和完善财政体制，加强公共财政制度体系建设，健全各级财政公共服务职能，规范政府间财政分配关系，确保更多的财政资金能投向基层政府提供基本公共服务的领域。

（四）财政能力均等化与基本公共服务均等化———实现基本公共服务均等化的前提和重要条件是基层政府间财政能力的均等化, 但同时也还需要其他配套条件的支持

地区间财政能力的均等化程度，将直接影响基本公共服务供给的均等化程度。地区财力差距过大，不仅会导致地区经济差距越拉越大，同时也会使包括公共服务在内的社会发展差距不断拉大，致使资源配置低效，贫富程度悬殊，社会矛盾加剧。

通过完善财政体制保障各地政府具备大致相当的财政能力，实现财政能力的均等化，这是保证基本公共服务均等化的重要前提。如果没有财政能力的均等化来保障最低水平的公共服务，基本公共服务均等化就会变成“纸上谈兵”。

但是必须把财政能力均等化与基本公共服务均等化区别开来，因为仅仅靠“财政能力均等化”并不能必然保证“基本公共服务均等化”，前者只是后者的必要条件而非充分条件。

应该看到，财政体制作用的范围和程度也是有限的，即便各地财力相当，如果没有制度保证他们将钱优先花在基本公共服务上，也难以保障基本公共服务均等化的实现。财政能力均等化只是一个旨在实现人人对基本公共服务可及的财政工具，其目标是地区性的，不针对个人。基本公共服务均等化的实现还需要其他条件的支持，如对基本公共服务支出实行问责制，对支出项目实行绩效评价和管理等都是必不可少的。

所以说，财税体制的改革与完善是推进基本公共服务均等化的关键。同时，其他配套改革也不可或缺。

参考文献

[1]王军主编.中外专家谈地区均衡发展[M].北京:中国财政经济出版社, 2007.

[2]财政部干部教育中心组编.财政工作研究与探索[M].北京:中国财经出版社, 2007.

[3]项中新.均等化:基础、理念与制度安排[M].北京:中国经济出版社, 2000.

基本公共服务均等化与财政责任 篇2

(一) 基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务应该是指能够充分体现关注民生, 改善民生和以人为本的, 体现人的基本权利, 以政府提供为主导的公共服务。从满足需求的层次角度出发, 在温饱阶段的群体希望获得最基本的衣、食、住、安全等方面的满足;处于小康阶段的群体希望在社会和尊重方面得到满足;而处于富裕阶段的群体则重点追求自我人生价值的实现。马斯洛需求层次理论表明, 只有满足人最迫切需求的公共服务才能够最大限度体现出政府公共服务的效率和社会公平。所以在一国经济没有发达到足够为每一个公民提供足额的公共产品以满足其需求, 即财力有限时, 政府应该先在满足人基本需求的公共服务上实现均等化, 当这个较低层次的需要得到满足之后, 再在更高层次的公共服务上实现均等化!"。基于我国目前经济发展程度和体制等因素的制约, 基本公共服务应界定在以下领域:最低生活保障, 社会救助, 全民义务教育, 基本卫生医疗, 社会公共安全, 环境治理, 公共基础设施。

(二) 实现基本公共服务均等化的模式选择

实现基本公共服务均等化是市场经济国家努力的方向, 尤其是政府能力较强的国家。从各国公共服务均等化的模式看, 主要有人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务最低公平#"。人均财力均等化是指中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。该模式的立论依据是地方性公共服务, 如教育、治安等与人口有密切联系, 因而中央向地方政府提供大体均等的财力, 就可以使他们向居民提供大体均等的公共服务。公共服务的标准化指中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准, 并以此为依据建立专项转移支付的模式。基本公共服务最低公平也称为基本公共服务最低供应, 是整合前两种模式的优点而形成的。其特点为: (1) 确立基本公共服务最低公平原则。国家应让每个居民确信, 无论他居住在哪个地方, 都会获得诸如安全、健康、福利和教育等的最低保障: (2) 公共服务标准可根据行业特点, 采用实物标准、经费标准和服务质量标准等, 但最终要确保服务质量, 并通过绩效评价促其达到。 (3) 确立“谁受益, 谁出钱”的等价性原则。国家允许并鼓励有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务, 但其经费应当由提供服务的政府承担。

综合上述三种模式, 课题组认为第三种模式比较合适。原因是:第一种模式需要具备强大的中央财力保证和地方经济相对均衡两个条件, 并且要求地方政府有较强的预算约束力和公共信托能力, 而我国目前尚不具备;第二种模式是实现基本公共服务均等化的重要路径, 但它比较适用于地域不大、经济发展水平差异较小的国家;第三种模式不仅考虑了我国地域辽阔的特点, 又考虑了各地经济发展和地方政府财力存在巨大差异的实际情况, 相对合理。

二、基本公共服务均等化与财政责任

(一) 基本公共服务均等化与公共财政的关系

公共财政是建立在“市场失灵”理论和“公共产品”理论基础之上的, 是与市场经济相适应的一种财政模式。美国著名财政学家穆斯格雷夫认为, 财政的存在首先由于存在公共产品, 其供给无法按市场机制决定, 只能靠政府解决。公共财政作为政府分配职能履行的主要手段, 确保和实现资源优化配置是财政的基本职能和政府财力分配的基本经济目标, 其核心就是通过有效提供各种公共产品, 解决市场失灵问题, 为公众提供均等化的公共服务, 从而提高社会整体生活水平, 促进经济和社会的协调发展。

20世纪80年代以来, 公共产品供给均等化已成为发达市场经济国家的基本施政纲领。广义上, 政府属于社会的保险公司, 公民依法向政府缴纳了各种税款就是缴纳保险费, 政府就应该履行按公民的集体需求偏好、“一视同仁”地向社会公众提供适宜的公共产品的责任。

(二) 财政促进基本公共服务均等化的责任

当前, 我国基本公共服务非均等化主要体现在区域基本公共服务非均等化。主要的形成原因表现在:一是由于每个地区地理位置、资源条件和管理水平等因素的不同, 经济发展水平不可能一样。各地经济发展水平的差异直接影响各地的财政收支能力, 致使各地财政提供基本公共服务的能力呈现巨大差距。而基本公共服务供给财力不足与政府间财政支出体制又有很大的关联性。经济发达地区征税和筹集非税收入的能力较强, 因此能向本地区居民提供高于全国平均水平的基本公共服务;二是地区间财政支出成本存在一定差异。由于各种自然因素的影响, 提供相同水平的公共服务需要不同的财政支出成本。一般来说, 越是边远、欠发达的、地广人稀的区域, 单位成本越高, 能力缺口越大。这种地区之间的不均衡是客观存在的, 是自然与发展差异所决定。三是中央政府和省级政府向欠发达地区转移支付的力度不够, 不能有效弥补欠发达地区提供基本公共服务所出现的资金缺口和能力缺口。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进, 公共财政被我国确定为财政改革的目标模式, 这意味着政府职能的内涵是为社会提供公共服务。相应地, 财政支出结构也应回归公共财政本位, 将社会事业的发展摆到首要位置, 为经济社会发展提供制度性公共服务, 以推进经济社会的协调发展。

(三) 财政促进基本公共服务均等化的着力点

党的十七大报告提出“以改善民生为重点的社会建设”, 要“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。我们认为, 根据我国目前社会分层、社会贫富差异较大的现实, 应增加农村地区和落后地区基本公共服务的提供, 提高低收入群体的收入, 使社会分化保持在合理的张力之内, 不同群体的需求与利益能形成一种良性互动, 逐步建立健全“共同富裕”的实现机制。这也应该成为我国提高经济增长质量战略的重要内容:一是优先发展教育, 确保基础教育资源配置公平;二是建立城乡均等化的基本医疗卫生制度;三是构建城乡一体化的社会救助制度;四是加强农村基础设施的投入。

(四) 财政政策促进基本公共服务均等化的作用机制

以基本公共服务均等化为目标的公共财政具有综合调节职能, 这种职能具体是通过科学制定财政体制和财政收支政策来实现的, 包括公共产品的直接提供、财政补贴、政府采购、公共投资、税收支出等, 其中的主要作用机制是政府间转移支付制度。市场经济条件下, 财政转移支付是一种对市场运行结果的事后调节, 其基本功能是实现财政的纵向均衡、横向均衡及纠正地区间的财政外部性, 实现社会公平, 提高国家总体福利水平。转移支付作为中央政府平衡地区收入差距的“调节器”和实施经济调控的重要工具, 虽然不能直接改变地区间经济发展的不平衡, 却能通过促进地区财政能力均等化和缩小地区间基本公共服务能力的差距, 为最终缩小地区间经济发展差距创造基础条件。规范的财政转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化和扶持落后地区经济发展的基本手段。

三、影响基本公共服务均等化的财政原因分析

(一) 财政体制不完善, 基本公共服务提供纵向不平衡

我国现行的“保存量, 调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改善的过程, 中央政府凭借行政上的博弈优势, 突出集中财力和宏观调控的目标, 带来经济持续增长而基层财政困难的状况。其深层原因相当程度上是财政体制变迁的路径依赖问题。一是对既得“存量”的照顾, 固化了起点上的不公平。分税制改革主要调整财政收入的增量部分, 存量部分被视为地方既得利益加以保留, 从而把旧体制下不尽合理的利益格局带入了新体制。现行体制中仍然保留“包干体制”的定额上解、定额补助和结算补助的规定, 使原体制确定的人均财力水平基本没有打破, 不能不说“双轨制”体制中的“包干基数”对均等化留下了起点上不公平的“后遗症”, 加大了实现过程和结果公平的转移支付的压力。二是“增量”返还制度的刚性, 削弱了均衡地区差异的功效。由于财政体制具有“稳定性”, 运行时间较长, 在各地区经济运行状况发生较大变化的情况下, 上级政府并未对地方既得利益根据实际进行适当调整, 进而加剧了地区间政府财力差距, 造成各级财政苦乐不均。

(二) 事权与财力配置不合理, 加剧了基层政府提供基本公共服务的能力弱化

财政体制涉及方方面面, 但归结起来主要是三要素:事权、财权、财力。所谓事权, 简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力, 包括税权和费权, 形成自筹的财力。财力则是指一级政府可支配的财政收入, 包括自筹的和上级转移的。一般而言, 清晰的事权划分, 是财政间支出体制划分的依据, 也是实现财政分配均等化目标的前提。当中央政府与地方政府, 或者上下级政府之间事权与财力不对称时, 就会产生纵向财政不均等。无论是中央政府的事权大于财力, 还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入, 都有可能影响基本公共服务水平均等化的实现。只有事权、财权、财力三要素达到匹配, 才能使一级政府运转正常。

1994年分税制以后, 我国政府层级之间明显出现了事权重心下移, 而财权、财力重心上移的情况。2005年我国中央与地方财政收入的比例为52.3:47.7, 而财政支出的比例却为25.9:74.1。全国地方县级财政供养人数占71.4%, 而其可用财力仅占42.9%, 可支配财力比重与财政供养人口比例严重失调。这种财权与事权的严重不匹配, 与基层政府财政最贴近基本公共服务对象并且应该因地制宜地配置公共资源的要求是相违背的。省级也是如此, 1994年到2000年间, 省级财力的比重从16.8%, 逐步上升到28.8%, 年均提高两个百分点。这种“事”在下而“权”在上的体制特征, 增加了下级政府尤其是县乡政府财政支出压力, 进一步加剧了县乡财政的困难。此外, 中央常常以立法形式出台支持各项事业发展的宏观调控政策, 如农业、教育、科技、调整工资等等, 明确规定最低财政支出增长幅度, 但上级政府不负担或不全部负担所增加的支出, 因而形成基层政府的沉重负担。全国约有4000万财政供养人口, 其中约有74%由县域财政负担。加上各个部门经常出台各种各样的“达标”任务, 使事权总是处于不断扩增的状态, 使县财政的支出压力随之不断增加。这种超过下级政府承担能力的事权安排, 必然导致落后地区无法提供发达地区能够实现的基本公共服务供给, 加速了地区间基本公共服务供给的现实差距。

从财权和财力来看, 在我国分税制财政体制下, 财权主要与税种划分相关。上级政府一般将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收或实行共享, 留给下级政府尤其是县乡政府的税收种类数额小、较零散、征收成本高, 导致下级缺乏与经济增长相关性强的主体税种, 从而大大降低了下级税收增长弹性。而上级对共享税收增量部分采取上划或分成的做法, 导致上划税收增长较快, 而下级税收增长缓慢, 下级自有财力也相应减少。1994年以来, 中央先后取消了地方固定收入的屠宰税、固定资产投资方向调节税、“农业四税”, 又将企业所得税、个人所得税变为共享税种, 肢解了地方税收体系, 形成“财权上移”格局。

通过2005年大连三县区地方税收收入增长幅度与上解中央和大连市税收收入增幅的比较, 可以直观地反映和印证财权配置存在的明显缺欠 (见表1) 。从表1可知, 除了庄河市外, 瓦房店和旅顺口区上解中央税收的增幅都超过了地方税收收入的增幅, 旅顺口区上解大连市税收也超过了地方税收收入的增幅。

资料来源:根据大连市县区2005年财政收支决算计算

(三) 转移支付制度对缩小地区间基本公共服务差异的效应较小

与国际上一些通行做法相比, 我国现行的转移支付制度存在着很多问题。国内学者马拴友、于红霞 (2003) 进行的实证分析表明, 虽然中央政府从20世纪90年代中后期分别提出缩小地区差距和西部大开发战略, 但目前中西部与东部地区之间在经济发展和提供基本公共服务等方面的差距, 不仅没有缩小, 反而在继续扩大。这固然与地区间经济发展水平的差异有关, 而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

1. 税收返还不符合均等化目标。

税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助, 是以财政收入增长较快的1993年为基数对所有地区给予返还, 其性质是维护既得利益, 不具有均等化功能, 主要体现在经济越发达地区从中央得到的返还额越大, 客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP高度正相关 (黄佩华, 2003) , 富裕地区因得到更多的转移支付变得更加富裕, 而贫困地区更加贫穷。2004年税收返还的分配结构仍以东部地区为主, 其中东部占57%, 中部占23%, 西部占20%。说明税收返还不仅未能解决地区基本公共服务水平差距大的问题, 反而对缩小地区间财政及经济发展差异起了“逆向调节”的作用。

2. 专项转移支付分配不合理。

专项转移支付一般具有特定目的, 理论上其具有均等化的积极效应, 但实践中, 由于专项转移支付的核定并不规范, 缺乏客观的判断标准和明确的分配程序, 结果对资金的分配没有科学依据, 透明度低, 随意性大, 规范性差, 出现了一些不合理的补助项目。此外, 中央的专项转移支付一律由地方政府负责落实配套资金, 往往给地方财政带来较大压力, 造成“挤出效应”, 影响地方其他财政支出项目, 而且富裕地区往往能够拿出较高的配套资金, 得到的拨款就相应较多, 而落后地区受到提供配套资金的制度约束却得不到资金, 导致大多数拨款都流向了富裕地区, 不但未能解决基本公共服务能力均等化, 反而产生了均等化负效应, 使东西差距进一步扩大。

3. 一般性转移支付规模过小。

一般性转移支付是财力性转移支付中的一个组成部分, 是促进地方政府基本公共服务能力均等化的主要手段, 是真正意义上的均等化转移支付。一般性转移支付不指定特定用途, 地方政府有权力自主安排支出用途。国际上的通行做法是一般性转移支付是中央或联邦政府向下级政府转移支付的主要形式, 一般占到全部转移支付的50%左右或者以上。

我国的转移支付制度总体设计存在缺陷, 形式过多, 结构不合理, 主要表现在税收返还和专项拨款补助所占比重太大, 而一般性转移支付等具有地区平衡功能的转移支付比重太小, 2005年仅为9.8%, 对缩小地区差异的作用十分有限。

(四) 财政支出结构不合理, 基本公共服务供求失衡

长期以来, 受经济体制和国家发展战略的影响, 我国更重视经济转型而忽视社会转型, 形成了“重经济、轻社会, 重管制、轻服务”的管理思维定势和管理模式, 财政支出的经济建设偏好制约了有限的财政资金对公共服务的投入, 结果造成经济发展与社会发展某些环节存在着严重的不协调。一是经济性支出比重过高。从财政经济建设支出和社会发展支出的结构看, 经济建设费占财政支出的比重呈下降的趋势, 从1978年的64.08%下降到2005年的27.46%, 但仍占财政支出的较大比重, 反映出财政支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上, 财政过度介入到那些本应由市场力量发挥主要作用的领域, 负担了应由市场承担的支出, 特别是竞争性和盈利性的经济领域。此外, 由于政府过多参与竞争性、经营性项目, 使得用于生产性的支出偏多, 而用于能源、交通、农业等基础产业和基础设施方面的支出明显不足。这种支出结构势必造成国民经济发展中的“瓶颈”效应, 阻碍经济的快速发展;二是社会性支出比重上升缓慢。社会文教支出占财政支出比重不断提高, 从1978年的13.10%上升到2001年的27.58%, 但与快速增长的GDP相比, 社会文教支出占GDP的比重非常低, 一直处于5%以下。如果进行国际比较, 我国明显低于发达国家和发展中国家。用于科学研究的财政支出在1992年曾一度达到5.05%, 以后这一比重一直下降, 2000年后竟跌到4%以下;抚恤和社会福利救济费占财政支出的比重大部分年份徘徊在1%~2%之间, 均低于市场经济国家水平。

资料来源:根据大连市县区财政收支决算计算

从大连市三县区的财政支出结构看 (见表2) , 瓦房店市经济建设支出比重呈上升趋势, 由2001年的12%上升到2005年的17%;庄河市的比重变化不大, 2001年为14.1%, 2005年为13.7%;旅顺口区的比重呈下降趋势, 由2001年的28.2%下降到2005年的23.8%。就文教行政等事业费比重看, 瓦房店和庄河市都呈下降的趋势, 旅顺口区的比重变动较小;社会保障及抚恤社救比重在三个县区都是最低的。

四、实现基本公共服务均等化的财政政策目标取向

(一) 基本公共服务均等化的目标

实现基本公共服务均等化要经历不同的分层次、分阶段的动态过程, 在每个阶段上, 其具体特点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化, 主要表现为区域内、区域间的基本公共服务水平的差距明显缩小;中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化, 主要表现为不仅在区域内, 而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近;高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化, 主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。

需强调的是, 基本公共服务均等化不等于完全平均化, “平均主义”必然导致效率损失, 也从另一方面影响公平的实现。

(二) 实现基本公共服务均等化的政策建议

1. 按照受益和效率原则, 理清各级政府间的事权。

清晰的事权划分, 是科学界定各级政府基本公共服务支出的依据, 也是实现财政分配均等化目标的前提。基本公共服务的层次按其受益范围可划分全国性基本公共服务和地方性基本公共服务。全国性基本公共服务的受益者是国民全体;地方性基本公共服务的受益者较明确地限定在某地之内。基本公共服务的多层次性要求不同层级政府的共同参与, 以及将基本公共服务的财政支出责任在各级政府间进行合理划分, 妥善处理它们在基本公共服务供给中的分工、竞争与合作的关系。

从公共经济学的观点看, 中央政府主要负责提供一些全国性的基本公共服务。地方政府负责提供一些跨区域的基本公共服务, 中央政府在一定程度上参与和协调以及那些只与本区域内相关的基本公共服务。而对于与民生直接相关的基本公共服务!"提供应该是中央政府和地方政府的共同事权, 因此应依法规范各级政府的提供水平。由于各类基本公共服务具有不同的性质和特点, 各级政府承担的事权责任也应有所区别。例如基本社会保障, 由于涉及面广和具有更大的外部性, 主要应由中央政府和省级政府提供, 由县级政府管理;基础教育和公共医疗卫生等, 应由中央、省和县三级政府共同承担, 各级政府承担的比例, 应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区, 应全部由中央与省级政府承担, 通常情况下以省级政府为主;在经济中等发展地区, 应由三级政府共同承担, 但中央和省级政府应负担50%以上;在经济发达地区, 应由三级政府共同承担, 但以县级政府承担为主。

对县域政府而言, 应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。县域政府的公共决策重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、基础教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障等作为政府服务的重要项目, 把促进居民收入增长和就业作为政府的战略目标。为了加快城乡一体化进程, 县域政府应把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村 (城中村) 延伸, 使城镇的基本公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。

2. 增强事权与财力的均等化匹配性。

各级政府的事权与财力相适应, 是指在实行财政转移支付后形成的各级政府事权、责任与其总财力的基本匹配。按照这一原则, 落后地区的基本公共服务应主要由中央、省、市级财政来提供。中央财政应加大对落后地区的补助力度, 使它们有必要的财力进行地方性重点和先行项目的建设。而对于已具备了较强的财政实力和自我发展能力的发达地区, 一般的地方性项目应由地方财力解决。财政体制设计的核心是处理好财力配置上的“两极”关系, 即保证中央政府有足够财力, 同时保证作为基层政府的市县政府也有相应的财力。因此, 从分税制财政体制的设计来看, 中央和省级财政的集中程度的确定, 必须根据我国经济发展尤其是县乡经济发展情况, 合理安排中央、省、市、县、乡五级财政的分配比例。目前应根据“一级政权, 一级事权, 一级财权, 一级税基, 一级预算”的制度安排, 适当调整和规范中央与地方的收入划分办法, 扩大政府间收入划分的覆盖面, 保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力。中央的事权, 要求掌握和全局宏观调控和国家主权紧密相连的一些税种, 比如说关税、个人所得税;省级财政可考虑以营业税为主;市和县层面, 按照国际经验来看, 应逐渐建立不动产税为主体税种的地方税体系。

3. 构建均等化转移支付制度

(1) 规范转移支付形式

一是改革税收返还的分配办法。改基数法为更符合不同地区实际的因素法, 将地方政府的基础教育和公共卫生等基本公共服务经费作为基本因素引入均等化转移支付, 确保不同地区获得大致相当的基本公共服务水准;将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分并入税收返还, 并在此基础上, 适当降低原来税收返还的数额。与此同时, 在税收返还过程中对地区分配结构进行调整, 减少对体制上解地区的税收增量返还, 增加体制补助地区的税收增量返还;取消中央税收返还, 将其作为中央可支配财力全部用于均衡性拨款。在合理界定中央和地方财政收支范围的基础上, 从每年的税收返还中拿出一部分按过渡期转移支付办法分配, 以此逐步调减税收返还基数, 不断加大规范化的转移支付力度, 在经济发展到一定高度和体制较为完善时, 完全取消税收返还。

二是规范专项补助方式。对补助项目进行重新分类, 引入公式化的资金分配方式。基础教育、公共医疗卫生、社会保障等的拨款, 可按因素法来分配资金。专项转移支付的配套资金应按照类似中央地方间支出责任的划分原则来进行划分:属于中央事权的项目, 配套资金由中央财政全额负担;对属于中央与地方共同事权的项目, 区别不同地区具体情况制定不同的配套政策。原则上富裕地区配套要求应高些, 特困地区则可免配套;对属于地方事权的项目, 可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。同时, 使用特殊性转移支付政策, 增加民族地区的定额补助。

三是扩大一般性转移支付规模。进一步扩大一般性转移支付量, 并采用规范的均等化公式确定转移支付数额。在设计公式时, 应考虑更多的客观因素, 继续细化标准收入、标准支出和应得转移支付数量的测算方法, 使转移支付的资金分配与各地区的财政需求成正相关, 保证各地区基本公共服务提供能力大体一致。

(2) 试行纵向转移与横向转移相结合的模式

尽管我国尚未建立起完善的横向转移支付制度, 但长期以来东部对西部地区一对一的援助就体现了横向转移支付的性质。目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近世界发达国家的水平, 有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展, 因此在我国建立横向转移支付制度具有实施的现实基础。建议国家在《预算法》中增补横向转移支付条款, 明确发达地区对欠发达地区的转移支付责任。

(3) 完善省以下转移支付制度

由于我国的地区差距并不是简单的东西部差距, 事实上东部也有落后地区, 一个省内部也有地区差距。因此建立省以下的转移支付制度非常迫切。这一制度应在考虑本地实际情况的基础上, 在财政管理体制目标范围内, 尽量与中央对地方的转移支付制度相协调。同时, 省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时, 不仅要更多地让利于基层, 而且要做到辖区内公平、公正、公开透明, 把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务, 争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4. 采取有效措施, 切实加大对民生和农村的投入力度。

实现基本公共服务的均等化, 一方面通过深化改革, 促进经济持续发展, 做大“蛋糕”, 为实现基本公共服务均等化提供强大的财力支撑;另一方面要通过调整财政支出结构, 把更多的财政资金投向与民生相关的公共服务领域。一是加大财政投入力度, 增强落后地区的自我保障能力。如增加扶助贫困人口、基础教育补助、公共卫生、社会保障补助等方面的投入, 并从项目立项、政策优惠、资金扶持上给予重点倾斜, 改善其公共服务环境, 逐步增强其自我保障能力;二是调整财政投资重点, 增强落后地区自我发展能力。财政投资应侧重于与市场开发直接相关的交通、通讯、能源等生产性基础设施建设的投入, 对到落后地区进行投资、资源开发的企业实行适当补贴等奖励政策, 以改善投资环境;投向其有发展基础、发展潜力的产业和产业链培育、技术创新和服务等等, 以积累综合竞争力, 增强持续发展能力。

5. 加快县乡财政体制改革。

财政能力均等化 篇3

一、湖南县级财政转移支付的必要性

财政转移支付是国家干预地区经济发展的一种手段, 转移支付在公共财政部制度中所具有的地位在近年内有较大的提升。这个概念起源于西方国家, 他们对转移支付制度存在的必要性的研究一直在进行, 且各执其词, 但大多是针对他们本国的实际情况来研究和讨论的, 县级财政力的调节是指在一定时期内对整个县域范围内拥有的财力总量, 在县级政府各部门之间, 县级政府相应的乡镇政府之间以及乡镇政府与乡镇政府之间按照发展的总体要求, 理顺它们之间的关系, 调整改变其财力结构、流向、比例和增减变化, 并将调节的反馈信息、实际情况的变化相互联系, 用于指导下一步的工作, 实现县级政府发展战略的各项目标。

由于近来年湖南县财政存在巨大的财政赤字和负担, 许多县财政已很难以支持正常的运转, 大量的举债已成为湖南地方政府普遍采取的手段, 从而直接导致县级政府的负债越来越多, 也越来越重。

二、湖南县级财政赤字的影响

当前, 县级财政赤字主要有账面赤字和潜在赤字, 前者是指年终财政结算报表和财政账面所反映当年支出大于收入的部分, 这部分就是当年的赤字, 这部分空缺资金主要源于占用应拨付给各单位的专项资金, 以及由各种渠道借入的资金。后者是指为了减少账面赤字, 将已支出的财政资金不列入当年财政结算, 而作为暂时支付挂账处理, 或者说在应支付的财政资金不支出, 而将收入与支付矛盾往后推, , 采取其他方式来填补空缺, 如欠发职工工资, 医保苛扣。还有财政借款潜在的占用费, 以及利息支出等等。

湖南县级财政赤字对地方经济的发展存在着诸多负面影响, 无论是显性还是隐性赤字, 现如今在全省范围内大量存在, 特别是隐性赤字的存在面广, 而且一直呈扩大趋势, 使得财政赤字数额越拉越大。

1. 县级财政赤字增加的负面影响之一, 就是民间实际可供调配的资本规模缩小, 而且, 县债务资金根本不可能全部用于县域基础设施和公共项目建设, 大多数资金都被用于其他方面, 如竞争性领域、发放拖欠工资、拆东墙补西墙借新债还旧账。

2. 受融资功能的限制, 县级政府还经常运用行政手段来进行急性融资, 他们要求所属企业和有关单位为其融资, 或要求他们为政府提供债务融资担保, 这本就严重侵犯了企业的自主经营权, 而且还直接对企业的正常经营和生产活动产生了严重干扰, 是严重影响地方地济发展的主要因素。

三、湖南县级财政转移支付效率均等化路径

长期的财政分权必定会使县级财政产生失衡, 包括纵向和横向两方面失衡, 前者通常是指中央与县政府间的财、事失衡, 后者是指各县域间的财力不均等。转移支付就是通过对上级政府财政资金的分配来实现县域间的财政均等化, 这种分配关系不具有“市场性”, 其主要目的就是为化解县域间由贫富差距加大所引起的财政失衡。自实行分税制财政管理方案以来, 湖南县级财力差异问题越发明显, 为了能够缩小这种差异, 解决基层财政困难, 转移支付的作用越来越大, 该体系不断得到发展与完善, 通过多年的实践, 当前己形成了11种中央对地方的转移支付 (见下表) :

转移支付体系自2009年起, 国家就着实开始规范, 并对转移支付的途径进行了扩大与梳理, 比如说, “一般性转移支付”后来改成“均衡性转移支付”、“财力性转移支付”调整为“一般性转移支付”, 这就使得各种转移支付相互渗特透, 并逐步具有专项性质。财政资金是各级政府履行职能的根本保障, 其均衡分配是各地区实现经济平衡发展、人民享受均等化社会主义福利的起码要求, 对社会成员生活质量提高意义重大。

摘要：近年来中国综合国力不断提高, 经济飞速发展, 但贫富差距也越加明显, 从近年来的基尼系数报料可以证明这种差距的存在。经济快速增长与收入公平分配实质上是效率与公平的关系, 若只追求发展而忽视公平分配, 则必定阻碍经济与社会的健康发展, 甚至不利于和谐社会的构建。转移支付制度是政府在财政方面所实施的一种宏观调控、分配财政资金的重要手段, 有利于缩小中国地区间的财力差异, 缓解基层财政困难。

关键词：县级财政,转移支付,效率均等化,湖南省

参考文献

[1]陈国权.论县级政府行政改革的战略选择[J].公共管理学报, 2006, (4) :47-48.

[2]朱妃.四川省县级转移支付的均等化效应研究[D].成都:西南财经大学硕士学位论文, 2013:3.

[3]孙开.财政转移支付手段整合和分配方式优化研究[J].财贸经济, 2009, (7) .

财政能力均等化 篇4

1 相关概念的内涵

转移支付是政府间的一种补助。政转移支付制度是实现基本公共服务均等化的主要手段, 财政转移支付通过财政资金转移来实现各地基本公共服务水平的均等化。我国财政转移支付实质是上级政府与下级政府之间、中央政府与地方政府之间财政资金的转移。在我国由于区域间经济发展不平衡, 为平衡各级政府之间的财政能力差异, 就必须通过政府间的转移支付制度来实现。

基本公共服务均等化是指全体公民享有基本公共服务的机会均等, 同时具有较大自由选择权。基本公共服务均等化是相对的平均不是完全的平均, 因此, 可以说它是一个相对的概念。全体公民不论其种族、性别、地位等方面的差异, 都应公平普遍享有的服务。政府应该承担着实现基本公共服务的均等化主要责任。但由于政府财力、制度和市场完善程度等方面的原因, 应在实现全面基本公共服务均等化的过程中确立行动的优先顺序, 分出主次和轻重缓急。基本公共服务均等化实质就是政府为全体社会成员提供均等化的基本的公共产品和公共服务。在国外, 普遍认为公民有享受基本均等化的公共服务的权利。

2 财政转移支付与基本公共服务均等化的关系

要实现基本公共服务均等化, 就必须要使得各地区财政能力均等化, 这与地区经济的发展是密切相关的。只有经济发展了, 各地方政府的财力才能增强。而我国现阶段, 各地区经济发展不均衡。这也是短期内无法改变的一个事实。因此, 实现财力均等化就只能依靠推行完善的转移支付制度。完善财政转移支付制度是实现基本公共服务均等化的重要手段。1994年分税制改革后, 地方政府的财政收入明显下降, 中央政府的财政能力大大加强。各地方政府入不敷出, 收支存在很大的缺口。在这种情况下, 各地方政府缺乏推进基本公共服务均等化的财力。通过财政转移支付, 弥补政府间财力缺口, 有利于财政能力均等化的实现。只有各地方政府的财力增强了, 基本公共服务均等化才有可能实现。实现基本公共服务均等化是转移支付的目标。我国各地经济发展不平衡, 各地财政收入和基本公共服务差别很大。这对于我国的发展是一个非常大的制约力量, 同时也给社会的稳定埋下了隐患。转移支付的目标就是实现基本公共服务的均等化。十七大报告明确提出, 把转移支付制度作为深化财政体制改革的重要内容。为保证基本公共服务均等化目标的实现, 要进一步深化财政体制改革, 逐步完善财政体制, 建立完善统一规范的转移支付制度。为此, 政府要逐步提高一般性转移支付的规模和比例, 着力整合规范专项转移支付, 增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。省以下地方政府要进一步完善转移支付制度, 加大对财政困难县的转移支付力度。鼓励市级财政加大对县乡的帮扶力度。进一步优化财政支出结构, 加大对基本公共服务领域的投入, 推进基本公共服务均等化。

3 完善的对策

3.1 明确合理的事权财权划分

由于我国政府事权范围模糊不清, 职责存在“越位与缺位”的问题, 影响了我国基本公共服务均等化的实现。因此必须以法律的形式对各级政府的职责范围做出明确的规定。事权划分上, 凡受益惠及全国性的公共产品或服务由中央政府负责。受益范围限于某一特定辖区的公共产品或服务一般由地方负责。部分的比较特殊的公共服务需中央与地方共同负责。在厘清各级政府职责的基础上, 对于政府间交叉的事务更要特别的注意。事权上, 要细化到不能再细化。财权划分上, 主要是通过税收的分割。在明确划分事权的基础上, 通过转移支付, 中央政府对下级政府进行资金转移。要对各级财政支出的职能、范围、支出限额、处罚等作出具体的规定。另外, 各级政府间财权与事权必须要相匹配。现阶段我国地方政府事权大于财权, 事权与财权不匹配, 地方政府没有充足的资金。因此, 我们需加大各级地方政府的财权, 合理的平衡财权。

3.2 完善转移支付制度

首先要优化转移支付结构。现阶段, 我国税收返还的数量占转移支付的比例大。它同实现基本公共服务均等化的目标是相悖的。我们应逐步取消税收返还, 将其并入一般性转移支付。要规范与清理专项转移支付。中央对地方的专项拨款要有一个明确的使用范围。控制专项转移支付的规模, 逐步提高一般性转移支付规模与比例。增加农业、科教文卫、社会保障、环境保护方面的专项转移支付力度。建立严格有效的专项拨款监督体系。要借鉴国外先进经验, 建立转移支付绩效考评制度。其次要转变转移支付资金分配方式。我国转变转移支付资金分配方式应该由“基数法”向“因素”法转变。

3.3 完善政府间财政转移支付制度的配套措施

(1) 加强立法建设。我们应加快转移支付法制定, 明确转移支付目标, 规范各级政府间的转移支付。完善《预算法》, 编制转移支付预算, 并在预算法中予以明确。

(2) 完善社会保障体系。完善的社会保障制度有利于基本公共服务均等化。建议征收社会保障税, 为社会保障提供资金来源。减轻政府财政负担, 缩小政府间转移支付的补助范围和金额。

(3) 提高政府工作的透明度。目前我国政府职能存在着许多问题。政府应在提供基本公共服务, 促进社会公平方面方面发挥作用, 退出盈利性、竞争性的投资领域。这就需要增加政府工作的透明度。

摘要：完善财政转移支付制度是实现基本公共服务均等化的重要手段。实现基本公共服务均等化是转移支付的目标。文章主要是分析了财政转移支付与基本公共服务均等化的关系以及完善的对策。

关键词：财政转移支付,基本公共服务,均等化

参考文献

[1]胡德仁, 刘亮.中国政府间财政转移支付影响因素的实证分析——我们离基本公共服务均等化还有多远[J].河北经贸大学学报, 2008 (4) .

[2]张启春.区域基本公共服务均等化与政府间转移支付[J].华中师范大学学报 (人文社会科学版) , 2009 (1) .

财政能力均等化 篇5

(一)完善公共财政体系,落实科学发展观

我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段。2006年人均国内生产总值已超过2 000美元,城乡居民对公共服务的需求增长迅速。由于长期以来受经济发展水平限制和思想认识不到位的影响,在经济社会发展取得多年持续增长的背后,也累积了一些深层次矛盾和问题,如社会事业发展相对滞后,地方政府公共服务部门提供的公共服务缺失,一些公共服务处于低效运行状态,不能适应基本公共服务均等化的新要求;区域经济发展不平衡、经济快速增长对资源环境的压力加大等。因此,我们必须不断深化各项改革,完善公共财政体系,落实科学发展观,通过税收杠杆和财政支出结构调整,通过调整社会分配关系,运用财政补助、贴息等措施,引导和调控资源向发展相对薄弱的区域和领域倾斜配置,改变当前基本公共服务差距较大,整体推进公共服务提供方略和具体配套方案;认真执行国家货币政策,积极调整产业结构,引导社会资源优化配置,调节市场供需总量基本平衡,保持市场稳定,促进经济社会又好又快发展。

(二)完善公共财政体系,构建社会主义和谐社会

我国正处在改革与发展的关键时期。“民本”观念是中国传统行政文化的精髓,也是当代世界各国政府改革普遍追求的价值目标。公共服务型政府改革目标的确立,展示了政府管理的新愿景。“以人为本”成为政府执政理念的鲜明特征,成为和谐社会构建的根本要求和最终目的。基于这种理念:民主成为现代人本政府的前提条件,责任成为现代人本政府的价值取向,透明成为现代人本政府的行为方式,效益成为现代人本政府的中心环节,法治成为现代人本政府的重要保障,无私成为现代人本政府的道德追求。这一全新理念决定了公共服务型政府的路径选择:树立“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的权利观、群众观和利益观,强化为市场服务的角色定位,构建公共服务型的政府行为模式,推行以绩效为主的评估机制。进一步建设强大持续稳定的财政,完善公共财政体系,必须下大力气调整财政支出结构,更加关注民生。加大对社会事业发展、市场秩序维护、社会治安管理等的财政投入,解决农民、城市流动人口和困难群众等弱势群体,在教育、医疗、社保、公共福利等方面的问题,推动经济社会持续健康发展,维护社会公平和正义,促进构建和谐社会。

(三)完善公共财政体系,加强党的执政能力

财政是“庶政之母”。历史经验表明,有财才有政,强财才固政。曾子在《大学》中指出:“生财有大道,生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣”,说的是生财自有正当的道理,在职的官吏人数不多,耗费财政费用的人就少,国家采用量入为出的财政原则,国库的储蓄就可丰盈,财用也富裕不竭。建设强大持续稳定增长的财政,是我党提高执政能力的重要物质基础。推行公共财政体制改革以来,我国各级政府不断加大财政转移支付力度,扶持县域经济社会发展,大力支持基层政权建设,党的执政基础进一步夯实。

(四)完善公共财政体系,推进政府职能转变

积极调整和优化财政支出结构,推动各级政府职能转变,在一定程度上解决了政府的“缺位”和“越位”问题。政府要担负起繁重的改革发展稳定的任务,必须继续深化财政改革,加快完善公共财政体系。从公共财政视角看,构建公共服务型政府,仍然存在诸多问题,具体表现在:地方财政支出不断增长,政府职能转变落后;财政支出比例不合理,政府公共服务职能不到位;地方财政收入与职责不对称,政府事权与财权不协调。因而,以“公共型”、“分权型”、“效率型”财政理念支撑地方公共服务型政府的构建,便成为完善公共财政体系的出发点、切入点和落脚点。而协调区域间财力的平衡、推进基本公共服务均等化,成为中央财政的重要职能之一,着力点是加大中央财政一般性转移支付力度,加大缓解县乡财政困难的力度。

二、完善公共财政体系,推进基本公共服务均等化

完善公共财政体系,是政府履行公共服务职能的基础。我国社会产品发展中日益凸显一个非均衡现象:市场经济取得较快发展,市场供给的物质产品供过于求;而由政府等公共服务部门提供的基础教育、环境保护、基本法律制度等公共产品严重短缺,与全社会公共需求快速增长的矛盾尖锐。近年来,公共产品供给短缺引起的负面效应空前放大,其关键所在是政府履行公共服务职能基础的环节——公共财政体系不完善。党的十七大报告指出:“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。”政府要加强社会管理和公共服务职能,从经济建设型转向公共服务型,推进社会体制改革,加快建立社会主义公共服务体系。从城乡公共服务提供的情况看,城乡公共服务供给严重失衡,使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务,并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到有效地保障。目前,城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上,更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共服务上。近年来,收入差距拉大,引起社会普遍关注,用基尼系数来衡量,目前已经逼近0.45左右的水平。近三年,我国城乡居民收入差距一直保持在3.2倍左右,若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内,有学者估计我国城乡居民实际收入差距已达5—6倍。按照这个分析,基本公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30%—40%左右。这个比例,已接近拉美国家。不久前,联合国一项对智利的研究结果表明,在减少贫困的因素中,40%来源于社会政策。为了保证公共服务提供的效率和有效性,需要重新界定政府角色。政府的责任在于保证城乡居民能得到数量、质量和成本都很合意的公共服务,而不是完全由政府去提供这些服务。提供有效和高效率的公共服务,需要公共部门和私营部门的合作。要实现这样一种合作关系,清除那些针对某一类型的服务提供者而设置的壁垒和限制;自由进入和公平竞争必须成为通行的规则。同时,要建立有效的监管框架来应对由于垄断、外部性和信息不对称引起的市场失灵;建立良好的治理结构来解决一系列激励机制方面的问题,如自主权与问责制之间的平衡,以此为基础,来提高服务提供者的效率。为此,完善公共财政体系是推进基本公共服务均等化的基础。“要明确界定各级政府的基本公共服务支出责任,适当调整和规范中央和地方的收入划分,规范完善转移支付制度,完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制,为各级政府特别是基层政府加快构建社会主义和谐社会提供财力保障。”向市场经济转型的过程中,要重新界定政府在公共服务提供中的角色,意味着必须重新调整财政支出的结构,支持具有较高优先性的公共产品和政府职能。确定公共服务提供方面优先顺序,先做什么事情后做什么事情。完善公共财政体系,科学界定各级政府之间运行良好的职责分工和财政资源划分制度,即有效运作的政府间转移支付体系,合理有效地划分财政支出责任、分享收入并能实行公共服务均等化的转移支付。公共服务涉及到大量的市场失灵问题,需要政府干预。问题的关键不在于政府干预是否太多或者要不要市场化,要害在于政府与市场如何结合,政府在公共服务中应该扮演什么角色。通过研究表明,政府在公共服务方面首要的任务是制定公共服务政策,政府要站在消费者的角度制定公共服务政策。重新界定政府的角色,政府需要做出三个基本决策,需要决定干预的范围和重点;进一步确定各级政府之间的分工;如何进行干预。“政府在服务提供方面有三种干预工具,即监管、付费和直接提供,它们分别适用于不同种类的市场失灵”,政府通过付费保证公共产品的提供和实现公共服务的均等化,完善公共财政体系,可以为直接生产和提供某些公共服务打下坚实基础。

三、完善公共财政体系,需要统筹经济社会发展

党的十七大报告指出:“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”经济发展,包括GDP和国民收入的增长,各种产品质量的提高,贸易和财富的扩大,经济制度的调整创新,经济结构的优化升级等等;社会发展,是指除经济发展以外的其他社会领域的进步和各项社会事业的发展,社会发展的内容概括为重视教育、科技、文化等事业,逐步缩小贫富差距,推进政治民主,促进社会全面进步。我国针对社会发展所采取的基本政策包括人口控制、缩减贫困、教育发展、环境保护、卫生保健、劳动就业、社会保障、住房建设、弱势群体(妇女、未成年人、老年人、残疾人等群体)权益保护和民族团结。社会发展所包括的均是不直接反映物质生产领域的活动,并主要注重体现人类自身的生存与发展状况。

经济社会统筹发展,是指经济与社会各要素以及经济与社会各要素自身体系的各部分在相互开放的条件下,相互依存、相互适应、良性循环、有序运行、共同发展的状态和过程,主要是经济与社会两大系统之间的协调发展。具体地说,经济社会协调发展应该包括三个方面的内容:一是体现经济与社会之间关系的社会整体发展,即经济发展与政治、思想、文化等社会系统的其他各方面的协调发展;二是体现经济与自然之间关系的可持续发展,即经济发展与环境、资源、生态等自然系统的各个方面协调发展;三是体现经济发展与人口发展之间的协调发展。因此,经济社会协调发展就是由经济、社会、自然、人口等多元要素的功能互换和组合的整体协调发展。在它们的协调发展过程中,某一领域的发展和变革应以不牺牲其他方面或不给其他方面的发展造成障碍为前提。同时,某一方面的发展应为其他方面的发展创造更为有利的条件,并且由于各领域的发展而使过去造成的失调趋势得到缓解和消除。

国际社会发展的经验警示我们,在发展政策制定中应重视以下问题:目标是一致的,最大限度地发挥每个人的积极性、主动性和创造性,努力提高人民的物质和文化生活水平,实现社会的不断进步,是经济发展乃至国家一切活动的根本目的。人的发展、社会公平等、经济增长、公众的社会参与同步发展。一是经济增长必须与公众参与和治理等问题结合起来。在发展过程中必须保证每个人的权力和利益,而不仅仅保证投资商和精英们的权力和利益。二是经济增长必须与生活质量同步发展。在经济增长的同时必须提高全体人民的生活质量,如生育、教育、营养和寿命预期,还有社会成员在生理方面的安适感,经济方面的保障感,家庭生活的安全感,社区与群体的归属感、社会活动的认同感和自由感,心理方面的自尊感和愉悦感。三是经济增长与消除贫困同步发展。在经济增长的同时,贫困问题更加严重,贫困人口比例仍有很大,有些地方,出现返贫现象。四是经济增长要与缩小城乡差距同步发展。在社会发展中尤其要给农村发展以特别关注,发展政策要满足农村发展的基本需求,保证农民收入平等和持续增长,为乡村人口创造就业机会。

经济社会统筹发展,包括质的协调与量的协调两个方面。质的协调发展,就是在性质和数量上相互适应对方的要求。我们正在进行的社会主义建设,是要把中国建设成为富强、民主和文明的社会主义国家。这就要求经济建设和社会发展文化建设都具有社会主义性质,都要为社会主义事业服务。这样才能保持经济和社会内在的统一和协调发展。量的协调就是即经济社会在数量规划上互相适应对方的发展要求。从社会发展看,教育、科学、文艺、新闻出版、体育、卫生、图书馆、博物馆等各项社会事业以及群众性娱乐活动都有一个适度的数量和规模问题。数量多了,规模大了,必然使物力、财力不支;数量少了、规模小了,又不能满足人民的要求。因此,在抓社会事业建设时,就必须进行详细的量的分析,不仅注意当前,而且对未来的较长时间内都能较好地适应人民的需要。同理,国家地区、农村的发展等等,也有个适度的数量和规模的问题。不论是量的协调,还是质的协调,从全局看要围绕经济建设的中心,但这并不排斥个别条件下某个领域有侧重,这种侧重正是为了改变其落后状况,以适应经济社会发展的要求。

经济发展和社会发展的关系是随着生产力水平变化而变化的,大致可以分为三个阶段:一是经济发展为主的阶段,这个阶段生产力水平低,劳动产品少,只能初步解决人们的温饱问题,满足人们的基本物质生活的需求。二是经济发展和社会发展并重的阶段,即协调发展的阶段。这个阶段生产力水平已有了较大的提高,温饱问题已经满足,社会剩余产品增多,人们对物质生活以外的精神文化需求、全面发展的需求越来越迫切。经济发展本身也对科技、教育、社会环境提出了要求,而经济发展也为社会发展提供了物质条件,于是社会发展加快,经济社会协调发展成为这个阶段的主旋律。三是经济高速发展以后,社会发展的内容日益丰富的阶段,人对全面发展提出了越来越高的需求,经济发展将服务于社会发展,实现社会全面进步。总的说来在整个现代化建设过程中社会发展的比重将不断增大,社会发展的地位会不断提高。改革开放以来,我国的经济发展取得了显著成绩,经济总量已居世界前几位,人民生活总体上实现了小康水平。从总体上看,我国现在已经越过了经济发展为主的阶段,进入了经济发展、社会发展并重,经济社会协调发展的阶段。

经济社会协调发展具有内在的规定性,主要表现在四个方面:一是整体性。社会是一个由经济、政治、文化、科技、人口、环境以及其它相关因素统一构成的大系统。作为一个大系统,它要求在认识上必须从整体即全局出发,始终注重认识、掌握系统的整体功能和特征,这种整体的功能大于其各个部门功能的总和。整体对局部起着决定、支配、制约和协调作用,要求内部各要素的发展必须服从于整体的发展。因此,经济社会协调发展的内在要求首先是整体发展,是经济与社会的整体全面发展。二是协调性。经济社会统筹发展要求社会经济诸要素之间及其内部诸要素之间的和谐统一;各要素之间相互作用、相互影响,成为一个整体化的组合系统,这个组合系统决不是各个要素发展的简单拼凑、机械相加,而是有机构成和协调运行,各要素要通盘运筹,求得最佳的群体效应,使社会全面发展。三是平衡性。在整个社会结构体系中,每个要素都具有特定的作用,但是任何一种要素不可替代其他要素,某一部分的发展不应以牺牲另一部分的发展为代价。在一定的社会历史条件下,经济发展与社会发展目标之间,应该是大体平衡的。虽然,某一方面相对于其他方面来说,在一定时间内可以适度超前发展,但这种适度超前只能保持在一定的幅度之内,每一方面都不可能脱离开其他方面提供的条件而过度超前发展。一旦某个方面出现过度超前发展的情况,从而引起两者之间发展上的重大不平衡,就会出现严重的失衡,甚至会造成恶性循环,最终影响各个方面的发展。四是动态性。统筹发展是一个动态的发展过程。人们通过采取各种手段和机制达到了协调状态,但动力机制造成的新的量变又会使原有的协调状态出现新的失调,需要通过多方调整使失调变成新的协调状态,这种协调——失调——再协调是动态的、新旧交替的、否定之否定的往复循环,这一往复循环会使发展系统趋于现代化和高级化。

经济社会统筹发展的理想状态就是二者的协调和谐。首先,以人的全面发展为中心,这也是当代国际社会发展的基本趋势,政府政策的制定从人的需求角度出发,满足人的物质和精神生活的需求,并通过提高人的文化健康素质促进人口质量的提高,达到实现人的现代化的目的。其次,人的生活质量得到全面提高,社会为人们提供自我价值实现的适宜空间,人们的生活方式不断得到优化,能力不断加强,人民广泛参与到发展活动的所有领域。再次,社会在发展过程中能够保障人类的安全、消除贫困、消除不平等和不公正、促进全面的就业和促进社会的融合。

因此,完善公共财政体系,需要统筹经济社会发展。经济社会统筹发展的理念,应贯穿在我国和谐发展的始终;贯穿在科学发展思路的协调、过程的统筹、目标的协调。一是经济社会政策的衔接与协调一致。克服以往经济社会政策相互脱节、甚至相互抵触的弊端。经济政策不利于社会的发展,如调整经济结构政策是否能与扩大就业结合起来,能与扩大消费与提高人民生活水平结合起来。经济社会统筹发展就是要求政府要秉持公平、公正的原则,坚持以人为本,努力促进并保护市场经济制度下的自由竞争,并通过实施有效的公共政策——城乡政策、区域政策、社会政策、可持续发展政策等等,提供充足的公共项目和基本公共服务,为那些相对薄弱的地区和弱势的群体提供更多的扶助和支持,使其也能分享改革开放和经济发展的成果。二是发展目标协调一致。经济社会过程性目标有所不同,但最终目标应当统一在提高人民生活水平方面。三是运行机制相互协调。在管理模式上相互协调,制度和政策上相互协调。经济政策与社会政策相互衔接,围绕社会发展的目标调整经济政策,而社会政策的制定也要以经济发展水平为前提,特别是要有利于优化经济结构、提高经济运行质量来进行调整。四是经济社会各子系统之间的协调一致。要求社会发展的各个要素、各个部门适应经济的发展要求,经济的发展也能适应社会发展要素的需要,而经济的发展也要能满足社会要素发展的需求。经济社会统筹发展,不是只对一方提出要求,只要求一方同另一方去协调。倘若一方的发展没有适应他方的发展,就会失调。一句话,经济社会统筹发展要求各个发展要素相互满足对方发展的要求,这是经济社会统筹发展规律的根本表现。五是评估指标要相互协调。在评估一个地区发展水平时,需要有一个科学的评价体系,这个体系中,不能只强调经济指标,而忽视社会指标,也不能虽然有一些社会指标,但只是将其看成是软性指标,在实际操作上形同虚设。

财政能力均等化 篇6

公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务, 具体包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。其实质是通过公共服务的公平、合理配置, 实现社会整体福利水平的提高。公共服务均等化是市场经济的客观要求, 实现城乡公共服务均等化不是“平均化”, 既要均等又要明确重心, 实现城乡公共服务的均等化需分阶段进行。

城乡基本公共服务均等化, 是指基本公共服务在城乡之间达到均衡, 也就是城乡全体公民享有基本公共服务的机会和结果大致相等。其内涵主要包括以下方面:城乡全体公民享受基本公共服务的机会均等;城乡全体公民享受基本公共服务的标准均等;城乡全体公民享受基本公共服务的结果均等;城乡基本公共服务均等化不是平均主义。

二、城乡基本公共服务供给不均衡的主要表现

(一) 从财政投资总量上看, 财政对农村投入仍不足

2009年全国公共财政支出6万亿元, 但其中用于农业、农村、农民的支出仅占10%, 并且还包含了对农村水利、修路的支持资金, 因此真正用在农民身上的财政支出大约仅占5%。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。国家财政支出向城市的严重倾斜, 制约了农村经济的发展, 直接造成了城乡居民在收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的失调。

(二) 城乡基本公共服务供给具体对比

1、城乡义务教育。

2006年, 全国城市小学校均拥有计算机71台, 而农村小学平均只有6台;全国城市初中校均拥有计算机102台, 而农村初中校均只有38台;西部农村小学的建网学校比例为3.1%, 农村初中建网学校比例仅为18.4%。据对中西部9个省 (自治区) 的学校数据统计, 2006年, 3万多所农村小学的班师比平均仅为1∶1.3, 远低于全国小学1∶1.9的平均配置水平。

2、城乡医疗资源配置。

公共卫生是现代公民应当享有的最基本的公共服务之一。而当前我国城乡之间在医疗卫生投入与资源分布方面尚有着明显差距。2006年, 按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张;而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人、乡镇卫生院床位数为0.81张。

3、社会保障体系。

从养老保险制度来看, 城镇企业职工养老保险制度已经基本建立, 而农村养老保险制度尚未完全建立, 农村养老仍以土地保障和家庭保障为主。在最低生活保障制度方面, 农村最低生活保障制度于2007年才全面启动, 保障范围与保障程度也远远落后于城市。从基本医疗保险制度来看, 城镇职工基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式, 根据医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿;新型农村合作医疗由个人、集体和国家三方出资, 以大病统筹为主, 存在着报销比例低、设有门槛费、忽视小病预防等问题。

4、城乡劳动力就业机会不均等。

尽管近年来国家不断改革户籍制度和就业制度, 但因为诸多因素的制约, 进展较为缓慢, 城乡居民就业机会不均等的事实并未根本改变。城乡就业机会的不均等, 阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐, 这还将影响到外来农民工的权益保障。

5、城乡基础设施投资失衡。

近年来, 国家加大了对农村公共基础设施的投入, 但由于农村公共基础设施底子薄弱, 目前在大部分农村地区生产性基础设施仍普遍落后, 农田水利设施存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题, 水、电、交通、取暖设施等农民生产生活必需的基础条件还很缺乏, 文化、体育、娱乐、休闲等农村生活基础设施的建设普遍不足。

三、城乡基本公共服务不均等原因分析

(一) 我国城乡二元体制是造成我国城乡基本公共服务不均等的制度性根源

城市的基本公共服务主要是由国家通过财政手段予以提供, 城市居民在教育、医疗、社会保障、就业、住房等方面均享有优待;而农村的基本公共服务主要是由农民自行解决或通过集体制度外筹集资金解决, 国家只提供适当的补助。我国实行城市与农村分割的二元公共服务供给制度, 使农村基本公共服务不仅在供给总量上存在差别, 而且在供给主体、手段、方式、资金来源渠道上也存在诸多差异, 城乡二元公共服务体系导致城乡差距不断扩大。

(二) 我国现行的财政管理体制———

分税制与社会经济运行不适应是造成我国城乡基本公共服务不均等的直接原因

分税制按照税种来划分各级政府之间的财权, 一级政府有一级政府的事权, 相应地就必须赋予该级政府一定的管理事务的财权。现有的财税体系规范了中央政府和地方政府之间的财权集中与分散关系, 保证了中央和省一级的财力, 但是对中央政府与地方政府的事权及责任界定却不明确。目前, 农村地区的基本公共服务供给主要由县乡财政来承担。但是县乡政府没有税收立法权、举债权, 也没有独立的主体税种, 其收入主要来自共享税, 掌控的收入极其有限, 再加上转移支付不到位, 由此导致我国县乡政府普遍面临财政困难问题, 特别是中西部欠发达地区。

(三) 我国现行的转移支付制度不完善

1、财政转移支付层级过多。

我国有中央、省、市、县、乡五级政府, 相应地形成五级财政。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿, 管理层级重叠, 行政效率低下, 县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象, 造成县乡财政困难, 严重阻碍县域经济发展, 城乡差别不但不能缩小反而拉大。

2、我国省级以下财政支付转移方式

大多参照中央对省级财政转移支付办法执行, 因此存在着以下问题:一是一般性转移支付规模过小且制度设计不合理。一般性转移支付只占转移支付总额的10%。二是我国税收返还大约占中央对地方转移支付总规模的三分之一, 现行的税收返还制度规定:中央对地方上划的税收按基期年如数返还, 税收额多的地区得到的税收返还额多。这样的制度设计不仅没有解决因历史原因所造成的地方财力分配不均和公共服务水平差距大的问题, 反而在新体制下强化了这一差距, 这不利于公共服务均等化的实现。三是专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的将近三分之一。对于专项转移支付资金, 地方政府没有调剂权, 不仅不能增加地方财政的可支配财力, 还需要地方政府额外增加配套资金, 进而影响地方财力的运用。

3、转移支付制度缺乏相应的法律保证。

世界上许多国家普遍以法律形式对财政转移支付制度做出明确了的规定, 甚至有的国家在宪法中做出了相应规定, 使财政转移支付的执行具有很高的权威性和可操作性。虽然在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中, 对中央和地方收入范围划分做了较为明确的规定, 但是其法律效应看来也十分有限, 对于支出范围、体制, 特别是转移支付制度没有明确的法律规定。

四、促进城乡基本公共服务均等化的具体措施

(一) 改革财政二元供给体制

逐步取消城乡二元户籍制度的合理性和必要性已无多大异议, 统筹城乡社会管理, 推进户籍制度改革, 放宽中小城市落户条件, 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。促使政府对农民工的政策目标从“就业导向的服务”转向“整体的定居服务”, 不但要提高农民工的就业收入, 还要让农民工在城市享受均等化的公共服务。逐步剥离户籍制度上附带的各种利益, 使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制, 按其性质来逐步取消城乡二元户籍制度, 实行全国统一的公民身份。不断完善城乡基本公共服务供给体系, 逐步实现城乡公共服务在供给总量、供给项目、供给主体、供给手段和方式、资金来源渠道等方面的趋同。

(二) 建立健全财权与事权相匹配的公共财政体制

从我国政治经济体制的国情看, 不同层级政府之间的公共服务责任是不同的:级次越低, 基本公共服务均等化的压力越小;级次越高, 其压力越大。由此可以推论, 我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府, 而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方, 尤其是基层政府。因此, 基本公共服务均等化的财政责任应当上移, 保障基本公共服务供给的责任应当下移, 给地方基层政府以充分的责任和权力。

(三) 完善政府间转移支付制度

为保障县乡政权的正常运转和农村基本公共服务的必要供给, 需要对现行转移支付体制进行结构性改革, 强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。一是提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付, 逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重, 探索建立县乡财政基本财力保障制度。二是规范专项转移支付。加大对农村义务教育、基本医疗、社会保障、大江大河治理、扶贫开发投入等方面的专项转移支付力度, 切实保证专项补助资金的使用方向和效率。三是完善省以下转移支付制度。逐步推行“省管县”财政管理体制改革, 省级财政在分配转移支付资金时, 要做到辖区内公平与公正, 将解决县级财政困难作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务, 增加了县级财政的财税分享比例, 使县级政府的财力得到了改善与保障, 争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境, 逐步缩小城乡间因财力差距导致的基本公共服务供给的不公平。

(四) 深入推进财政管理体制改革

目前, 我国县乡两级政府实际承担了大量的基本公共服务供给责任, 要提供基本而有保障的公共服务, 必须对县乡财政管理体制进行改革完善, 在一定时期内采取以下改革措施:一是深入推进省直管县的财政管理体制, 减少政府间财政关系的层级, 进一步深化省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面的作用。二是扎实推进乡镇财政管理体制改革试点, 进一步改革乡镇财政管理体制, 规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇, 试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法, 对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。三是建立和完善激励约束机制, 强化省级政府调节地方财力分配的责任, 增强省级对市县级的指导和协调功能, 进一步强化基层政府保障基本公共服务供给的财政能力。

(五) 创新农村基本公共服务供给制度

以需求为导向改善农村公共服务的供给, 一方面, 要改革当前农村基本公共服务的供给决策机制, 建立有效反映农民需求真实偏好的表达机制。鼓励农民参与农村基本公共服务供给决策过程, 形成政府与农民共同决策与管理的模式, 保障农村基本公共服务的供给。另一方面, 充分发挥市场与社会的力量, 着力提高农村基本公共服务的供给效率, 在以政府为供给主体的前提下, 还应充分发挥市场与社会的力量, 建立和完善政府、农村社区、非正式组织、农户等“四位一体”的农村基本公共服务供给机制。

摘要：改革开放30多年来, 随着经济的不断发展和社会的日益进步, 城乡之间在义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的差距逐步拉大。实现城乡基本公共服务均等化, 切实提高农村的基本公共服务水平, 不仅可以提高农民的生活水平, 缩减我国城乡收入差距, 而且对于加快城乡一体化建设, 维护社会稳定、促进社会可持续发展也具有重要意义。文章从城乡基本公共服务的供给的现状出发, 重点从公共财政视角分析了形成城乡基本公共服务不均等的原因, 进而提出进一步完善我国城乡基本公共服务均等化的建议措施。

关键词：基本公共服务均等化,财政体制,转移支付

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财政能力均等化 篇7

关键词：基本公共服务均等化,转移支付制度,公共财政政策

1 基本公共服务均等化的概念

公共产品一般是由政府提供的公共产品或劳务, 它无偿服务于社会大众, 并且具有效用上的不可分割性、受益的非排他性、消费上的非竞争性。很多国内外学者从公共财政学的视角出发, 他们认为公共产品与公共服务是大体一致的概念。基本公共服务主要是满足人们基本生存、健康所需要的公共产品或者公共服务, 主要包括社会保障、就业、教育等与大众密切相关的基本公共服务。本文所研究的基本公共服务均等化是指政府在提供基本公共服务过程中, 要尽最大地努力满足公众的基本物质诉求, 做到城乡、区域和个体之间的均等化。

2 我国出现城乡基本公共服务发展失衡的原因

我国城乡基本公共服务均等化发展严重失衡的原因主要表现在以下几方面:

首先是我国的城乡二元结构, 城乡二元结构体制的存在就会出现二元化的就业、医疗保险、教育等问题, 从而导致在不同的生存环境下公民所享受基本公共服务不同, 农村居民所享受的基本公共服务自然少于城市地区, 这无形中也就拉大了城乡之间基本公共服务的差距。

其次在分税制改革以后, 逐步导致我国很多基层政府的财权与事权不相匹配。财力向上集中但是事权下放的弊端日益凸显, 如此一来, 财权和事权的不匹配必然会导致我国城乡基本公共服务的失衡。

第三, 我国多层级的政府管理体系导致基层政府间事权的交叉重叠, 事权责任划分不清楚容易造成政府职能缺失的情况, 这对于城乡基本公共服务均等化的形成极为不利。

第四, 我国很多农村地区经济发展比较落后, 地方财政收入微薄, 政府的财力作用十分有限, 所以导致我国农村地区基本公共服务的供给体制不完善, 光凭政府来满足农村居民对基本公共服务的需求是远远不够的。

第五, 我国的转移支付制度不够完善。主要表现在:我国现行的转移支付结构不够合理;地方政府相应的配套压力比较大, 财政统筹能力较弱;一般性转移支付项目种类繁杂、目标不清晰, 均等化功能逐渐弱化;转移支付资金的使用效率低;专项转移支付的资金涉及领域过于宽泛并且分配使用不够科学;转移支付信息不够公开透明;省以下转移支付制度不尽完善。同时, 在立法方面还缺少相应的法律法规来增强它的透明度。

3 实现我国城乡基本公共服务均等化的公共财政政策分析

要实现我国城乡基本公共服务均等化, 必须充分发挥公共财政的职能, 不断创新公共财政政策, 从而实现社会公平。总体思路如下:

首先, 转变政府职能, 合理划分各级政府间的财权与事权, 积极推进新型财税体制的改革, 逐步建立权责分明的财税管理体制。

其次, 逐步打破我国固有的城乡二元结构, 通过建立城乡统一的教育制度、就业政策、医疗保险和养老制度, 逐步建立城乡基本公共服务均衡发展的制度体系。

再次, 逐步强化农民积极参与农村基本公共服务供给的体制, 增强农村基本公共服务供给侧的制度创新, 完善农村基本公共服务的供给体系。

最后, 成立专门的转移支付法律来完善我国的转移支付制度, 从而保障我国政府转移支付制度有效地实施。

具体公共财政政策如下:

(1) 优化我国各级政府的财政支出结构, 重视财政资金在农村基本公共服务领域的合理运用; (2) 必须严格划分中央和地方的财政收入, 形成各级政府之间事权清晰明了、财权与事权高度匹配的局面; (3) 国家要逐步增加在农村地区的财政投资规模, 不断增强公共产品和公共服务的供给效率和水平; (4) 优化政府间转移支付结构, 创新转移支付制度, 实现基层政府之间财力平衡, 促进城乡间的基本公共服务均等化。

4 总结

本文通过研究得出:要实现我国城乡基本公共服务均等化要逐步打破城乡二元结构, 建立城乡统一的基本公共服务体制;完善我国的转移支付制度;优化政府职能, 建立政府之间事权清晰明了, 财权与事权相匹配的财政管理体制;创新偏远地区基本公共服务供给主体, 积极推进基本公共服务供给侧结构性改革, 建立多元化高水平的供给体制, 从而实现社会的公平正义和经济转型。

参考文献

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