行政监察制度研究

行政监察制度研究（精选12篇）

行政监察制度研究 篇1

一、前言

小学行政管理是小学内部管理机制的重要组成部分, 是小学管理工作的一项基础性工作, 为实现小学的基本职能提供着相当程度的保障与支持作用。小学行政管理制度的实施程度不仅影响着小学生接受的教育水平, 也是衡量小学整体教学科研水平的重要标志。随着新课程标准的推行, 小学行政管理制度的改革与创新逐渐成为我国小学教育系统改革的重要内容, 小学行政管理制度支持并保障着小学生的素质教育培养工作, 在我国教育事业制度化建设缺失的现状下, 完善小学行政管理制度有着独特的指导意义。

二、小学行政管理制度建设存在的问题

(一) 规章制度体系尚不完善

就当下我国小学行政管理制度建设的实际情况看, 小学的行政管理制度建设仍缺乏规范性、统筹性, 规章制度体系尚不健全。对于学校行政工作中的议事规则与章程都没有做出明确的规定, 对于学生管理工作也没有提出具体实施细则, 使行政管理工作的开展存在一定的盲目性。同时各行政管理部门的规章制度存在重复或交叉现象, 严重影响行政管理效率[1]。

(二) 行政管理制度的制定缺乏科学性

行政管理制度作为规范性的指导守则, 指导着学生的日常行为规范与学校的管理工作。其本身应具备制度的严谨性与科学性。然而我国大多数小学制定行政管理制度之前都存在调研不细致、审查不认真的情况, 这些问题导致行政管理制度难以准确把握问题的症结所在, 制定出的制度无法有效地解决日常教学中存在的问题。

(三) 行政管理制度的实行缺乏稳定性

小学行政管理制度在实行过程中存在不稳定的现象, 制度更改存在随意性, 造成小学行政管理制度规范作用与引导作用的缺失。一套完善的行政管理制度虽然需要根据具体教学情况进行调整与修订, 但其修订、调整工作首先应立足于制度的稳定性, 稳定性差、不健全的行政管理制度, 会影响行政管理制度实行过程的整体效率, 也必然影响到行政管理制度本身的权威性。

(四) 行政管理制度缺乏有效的执行与监督

建立健全的行政管理制度, 是小学行政管理制度建设的重要环节, 但并不是行政管理制度建设过程的全部[2]。一套完善的行政管理制度不仅应该保证制度制定的科学性, 也应确保制度有效地执行, 任何一个环节的缺失, 都会造成行政管理制度体系的不健全, 行政管理制度也就失去了其行政管理职能。

三、小学行政管理制度建设策略

(一) 完善规章制度体系

在小学行政管理制度建设的过程中, 应提升规章制度的建设性与统筹性, 联系实际, 制定系统性的规章制度, 有针对性地开展行政管理工作, 增强行政管理质量[3]。在小学各个行政管理部门推行统一的行政管理制度, 明确具体规章制度的具体主体, 构建出自上而下系统性的小学行政管理制度体系, 在小学行政管理过程中营造良好的管理氛围, 塑造良好的行政管理制度运行环境。健全完善的行政管理制度体系, 必须建立民主性的行政管理机制, 在行政管理过程中, 既要利用行政管理人员在工作中积累的管理经验, 又要充分联系实际, 对学生的学习情况、教师的教学情况、学校的管理情况进行深入的调查研究, 制定科学健全的行政管理制度体系, 在保证行政管理制度的合理性与合法性的同时, 贴合学校管理的实际状况, 保证小学行政管理制度持续良性地运行。

(二) 科学地制定行政管理制度

科学的行政管理制度应当符合学校教学工作与管理工作的实际状况, 在制定的过程中应对学生的学习情况、教师的教学情况、学校的管理情况进行深入的调查研究, 使小学行政管理制度的制定实现稳定性与灵活性的统一。制定小学行政管理制度的过程中, 凡与学生学习生活与行为规范有关的制度, 都应综合考虑社会、教师、学生甚至家长的意愿与实际情况, 制定出适应小学教学工作需要的科学制度, 增强行政管理制度的执行性;凡与学校管理工作或与教师切身利益有关的制度, 都应当广泛听取学校教职工的建议与意见, 一方面保证教职工的教学积极性, 另一方面保证行政管理制度既能解决眼下问题, 又能解决长远问题。

(三) 建立长效的制度修订机制

随着近年来小学教育事业的不断发展, 小学行政管理制度建设也在不断发展着。随着教育体制改革的深化, 小学行政管理制度一方面要随着教学形势的发展及时地进行修订与完善, 使行政管理制度符合小学管理工作;另一方面在进行制度修订工作的同时应立足于行政管理制度的稳定性, 提高小学行政管理制度的整体运行效率, 保证行政管理制度的权威性。

四、结论

小学行政管理制度的建设工作, 并不仅仅是学校规章制度管理部门或校领导个人的事情, 小学行政管理制度的质量的高低, 决定着学校管理工作、教室教学工作、学生学习工作的开展质量。科学合理的小学行政管理制度一方面可以实现校园人文建设, 另一方面也可以保证小学教育事业的可持续发展。因此, 小学全体教职工与全体学生应积极主动地参与到行政管理制度的制定工作中来, 制定一套真正服务于实际的小学行政管理制度, 推动校园文化建设, 建设具有现代化教育发展特色的小学行政管理, 真正做到“一切为了学生”。

参考文献

[1]李国伟.欣赏型领导视角下的小学教师管理制度研究[D].南京师范大学, 2014.

[2]姚晓霞.专业发展视角下小学教师职务制度的问题研究[D].浙江师范大学, 2014.

[3]张催叶.国际文凭小学 (IB PYP在上海) 的学校制度文化特征[D].华东师范大学, 2014.

行政监察制度研究 篇2

[摘 要]行政伦理状况的好坏,不仅关系到政府的形象及办事效率,也关系到整个社会的道德风气和安定团结。我国社会正经历由由人治国家向法治国家的转型，这段转型期使新旧两种社会运行体制和结构要素的痕迹并存,从而使我国行政伦理制度建设面临着诸多的难题和巨大的挑战。

[关键词]行政伦理 制度建设 研究

一、加强当前我国行政伦理制度建设的必要性

行政伦理,本质上是一种政治道德。在从传统的计划经济体制向市场经济体制转型的过程中,行政体制的不完善和行政行为的不规范引发了诸多行政问题,而这些从根本上都反映为行政伦理的失范。鉴于此,加强行政伦理的制度建设已成为了当前我国迫切需要解决的一个重要问题。当前,加强我国行政伦理制度建设已成为时代的必然，首先,有助于社会道德风尚的建立。行政主体是政党和政府形象的直接表现者,同时又是道德的表率者和伦理目标的焦点。主体的道德水平和道德修养能够反映出社会道德面貌,同时也直接影响全社会的道德水平和道德内涵。因此,行政主体的道德行为与风貌是社会注目的中心和仿效的模型,是社会伦理目标,直接对社会民众起示范和导向作用,影响着民德和民风。其次,有助于决策的正确制定。行政决策的正误在很大程度上依赖于行政主体的道德水平,即必须能够在多重利益关系及其矛盾冲突中正确地理解和把握自身的伦理责任,并依据自己的伦理责任来恰当地权衡和选择自己应如何决策。最后,有助于市场经济的良性发展。市场经济离不开竞争,市场中各竞争主体之间的竞争行为既要严格依法进行,也要严格依诚信规则进行。市场竞争中-1-

诚信规则的确立、维系单靠竞争者的自身行为往往是无济于事的,而必须依赖于行政主体的诚信。

二、当前我国行政伦理存在的主要问题

（一）宗旨颠覆。有些行政人员热衷于比物质享受、比个人财富,头脑中充满了享乐主义思想、物欲膨胀、生活腐化,背弃了为人民服务的宗旨。借招待上级领导以及接待外商之名,大吃大喝,虚开发票,中饱私囊。经常用公款招待亲朋好友吃喝玩乐,大摆阔气,铺张浪费。公费旅游、购买豪华轿车、办公楼豪华装修等奢侈浪费之风也越刮越烈。

（二）权力滥用。有些行政人员利用手中的权力,大搞工程建设和物资采购,收受回扣,贪污公款,利用职务上的便利非法将公共财产据为己有。有的挪用公款,或是用来炒股、赌博、借款生息,或是放贷、搞投资办公司,向企业或个人“出租”权力套取暴利,包括权钱交易、以权谋私、索贿受贿。

（三）作风不良。有些行政人员对待工作不再兢兢业业、勤勤恳恳,而是该自己做的不做,该自己管的不管,造成工作事务在部门之间、人员之间相互推诿,效率低下。许多单位、部门干部损公肥私,靠山吃山,财税部门乱减免,乱优惠,截收瞒报,创收提成;公安部门以钱代罚,以钱代刑,私了成风;工商部门巧立名目,滥收费用等等。

（四）政绩不实。有些行政人员为追求个人“政绩”,在决策中不根据本地实际、盲目跟风,造成大量资产浪费、劳民伤财。同时,弄虚作假、欺上瞒下、虚报成绩、窃取荣誉已不是个别现象。许多单位玩数字游戏,年初层层下达目标任务,年末层层上报虚假数字,以骗取“先进单位”荣誉。许多领导干部夸大工作业绩,虚报完成目标任务数,捞得政治资本,以达到晋升之目的。

三、当前我国行政伦理存在问题的原因分析

（一）价值取向多元化。行政人员也是“经济人”,是“理性经济人”,他们也会按照成本—收益原则追求利益最大化。也就是说,在政治市场上,他们会寻求自己的最大利益——权力、地位、金钱、待遇、名誉等,从而把公共利益放在了次要的位置。这种多元化的价值取向使伦理问题出现。

（二）监督机制不健全。随着社会主义的发展, 我国对权力的社会监督和制约机制已逐步建立和完善起来。我国对行政权力的监督虽有党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督等多种形式,但缺乏完整、严密的监督制度和相应的法规。同时,与迅速发展的客观事实和层出不穷的问题相比,这些监督机制还远远不够。

（三）行政体制存弊端。我国的行政体制生成于特定的传统制度环境和制度遗产中,而又成长于社会主义市场经济迅速发展的进程中,传统的行政体制显现出了越来越多的滞后性。

四、当前我国行政伦理制度建设的研究

（一）以“为人民服务”为行政伦理的基本原则

1、改善行政伦理制度设计中的缺陷。人类虽不乏向善之心,但其本性中总是潜藏着某种作恶和不道德行为的基因,制度既然是“集中行动控制个体行动”,其设计和建设自然不能以人人是君子为前提,而必须立足于人人是小人。只有使国家行政人员的各种不道德的行为损失惨重,深入人心,才能在全社会形成合作博弈比非合作博弈更有利的普遍预期,人们才会看到良好的政府行政伦理状况。因此,必须加强我国行政伦理制度设计上的缺陷的改善,使行政伦理规范尽可能成为一种可操作的制度,能够落到实处,而不是空洞的“理想”或者“本份”。

2、强化行政人员“人民公仆”意识。我国是社会主义国家,我国的行政人员作为社会管理者,不是统治者,更不是压迫者,而是服务

者——人民公仆,为人民服务是人民公仆的义务和天职。这也是我国宪法规定的。我国宪法第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”因此,应通过示范、评价、鼓励、教育等方法手段提高行政人员的道德意识、道德修养和道德自律能力,做到忠于国家、忠于人民、忠于职守,充分体现行政人员“人民公仆”的本色。

（二）建立全方位立体式的行政伦理监督机制

1、建立专门的行政伦理监督机构。使监督机构享有广泛的授权并具有独立性,它只向最高权力机关或立法机关负责,接受它们的领导,而不从属于任何政府部门,其编制也不纳入公务员系列。只有如此,才能保证行政伦理监督的实效性。在确保人大核心监督地位的前提下,在全国人大常委会下面设立一个“中央伦理监督委员会”作为全国最高监督机关,专门监察和追究政府行政人员违反行政伦理但又未构成犯罪的行为。同时,在地方人大常委会设立“地方伦理监督委员会”,负责监督地方政府工作,并实行垂直领导体制。地方伦理监督委员会只接受上级伦理监督委员会领导和地方人大指导,不隶属于行政部门领导。该垂直式专门监督委员会对政府机关及其工作人员除了具有检查权、调查权、建议权、行政处分权外,还要有独立的考核权、弹劾权、罢免权等,以保证该委员会充分发挥其监督职能。

2、充分发挥社会监督的应有作用。要最有效地发挥监督机制的作用,必须从社会监督入手。包括群众监督和舆论监督。一方面,通过广大人民群众直接参与管理国家事务、社会事务,行使当家作主的权力,使人民民主得到具体体现。坚持一切为了群众,一切依靠群众,充分发挥群众与一切行政伦理失范现象作斗争,发挥群众团体的作用。另一方面,将行政行为和信息置于新闻、广播、报纸、网络等媒体的广泛监督之下,用舆论压力来约束并促使行政伦理的合理运行。

（三）转变政府职能,加快行政体制改革

1、建立现代行政体系。尽管伦理可以有超前性,但新的行政伦理要作为整体存在并在行政活动中起主要调节作用,是不能没有行政制度和体制作为基础的。因此要消除行政伦理上的消极、落后等不良现象,就不能仅仅局限在宣传和教育上,要同时坚决推行我国的行政体制改革,建立完善而和谐的现代行政体系。

行政判决的执行制度研究 篇3

[关键词]行政机关;强制执行;制度完善

行政诉讼判决的执行,是指执行组织对已经生效的行政裁判法律文书,在义务人逾期拒不履行时,依法采取强制措施,从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行难并不是对当事人双方具有同等的难度,在绝大多数情况下,原告一方败诉时的执行不存在太大的困难;行政诉讼执行难主要指的是对作为被告一方的行政机关败诉时的执行问题。行政机关败诉案件执行难原因何在、针对这种状况应该采取何种对策?这正是本文所要研究的问题。

一、行政机关败诉案件执行难的现状及原因分析

判决的执行是诉讼的重要组成部分,也是人民法院审理、裁判活动的延续。再公正的判决,如果得不到执行,无异于一张废纸,更加谈不上法律的尊严。这表明判决固然重要,但判决能否真正得以执行更为重要。纵观我国《行政诉讼法》实施的历史,不难发现行政案件的执行难已是一个普遍的现象。形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的,有执行机关的原因,也有被执行机关的原因,但更多的是司法体制方面的原因:

1.我国司法机关实行的是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的体制。使得我国现行司法权难以有效制约行政权。

2.法律制度方面的原因

我国现行行政诉讼法关于执行问题的规定过于简单,明确规定行政诉讼裁判执行的只有第65条一个条文,在执行过程中涉及的许多问题规定得相当宽泛,尤其是对行政机关拒不执行法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任规定得不够得体。

《行政诉讼法》第65条第2款规定“公民、法人或其他组织拒绝履行判决、裁定的,行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或者依法强制执行”。根据这一规定,在理论上和司法实践中都一致认为,当公民、法人或其他组织拒不执行行政判决时,法院可以适用它所拥有的全部司法强制执行措施,也就是可以适用《民事诉讼法》所赋予的各类强制执行措施。

而 “行政机关拒绝履行判决、裁定的,第一审人民法院可以采取以下措施:(一)对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金,通知银行从该行政机关的账户内划拨;(二)在规定期限内不执行的,从期满之日起,对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款;(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;(四)拒不执行判决、裁定,情节严重构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”。

这种对拒不履行法院生效判决、裁定的诉讼当事人分别适用不同的强制执行措施的做法,与《行政诉讼法》第7条的规定相悖。

另外,从该条第3款可以看出,行政诉讼法虽然规定了对行政机关适用的强制执行措施有强行划拨、罚款、司法建议和追究刑事责任四种,但真正意义上的强制执行措施实际上只有两种,即划拨和罚款。因为司法建议仅仅是法院提出的一种比较正式的建议。而追究刑事责任,不是根据行政诉讼法的规定就可以直接决定的,而是由刑事法律规范来规定、调整,要在另外的刑事诉讼程序中进行;而且,刑事诉讼程序还不能由法院径自决定采取,得由公诉机关通过提起诉讼才能引起刑事诉讼程序,法院也只有在这种由公诉机关提起的刑事诉讼程序中才能认定是否构成犯罪以及是否应当给予刑事处罚。把司法建议和追究刑事责任作为行政诉讼的强制执行措施,实在是过于勉强[1]。

二、域外行政诉讼中对行政机关强制执行制度

在英国,普通法院可以向行政机关发布执行令、特权令等强制政府履行其应履行的义务。如果行政机关仍不履行时,法院可以运用藐视法庭罪这一传统的武器来维护自己的尊严,强制行政机关履行。

执行问题在美国相对简单,法院可对公民的请求提供任何的救济(除非法律明确规定法院只能提供某种救济),这些救济手段促使甚至强制行政机关执行法院的判决。行政机关偶尔不遵守法院决定时,其长官会因为藐视法庭而被罚款或被监禁,同时从不执行之日起每天付给原告一定数额的赔偿费。

大陆法系国家执行行政法院的裁判有不同的做法,主要是建立“行政法院”的审判体制。其初衷是为了树立法院在行政审判中的权威地位,由此来对政府权力进行监督和制约;再加上大陆法系国家成文法的传统,他们大多针对行政裁判执行制定了详尽细致的执行制度。

总体而言,域外发达国家和地区的行政审判体制主要分为两种:一种以英国、美国为代表的“普通法院型”,即行政争议由普通法院审理,故又称为“一元裁判体制”。另一种以法国、德国为代表的“行政法院型”,即行政争议由不同于普通法院的行政法院(法庭)来审理,又称为“二元裁判体制”。虽然这两种审判模式有着天壤之别,但在具体的执行制度的设计中又有相通之处,并且他们都与本国的法律文化、法律传统相契合。

三、对行政机关强制执行制度的完善

针对上文提出的问题,我国行政裁判的执行制度无论是改革,抑或完善,都是不可能一蹴而就的。针对上述行政机关败诉案件执行难的原因分析,完善我国行政诉讼中对行政机关的执行制度,要把握好两个方面:一是改革司法体制、引入监督机制;二是更新法律制度。

(一)司法体制改革

在司法体制改革中,重点针对的应该是如何保证人民法院审判行政案件的独立性和权威性。改革主要包含两方面的内容:一是法院与行政机关的关系处理与定位;二是引入检察机关的监督机制。

法院与行政机关的关系问题,即司法权与行政权的关系问题,是司法体制改革的核心问题。目前司法实践中执行难的根本原因在于对司法机关的物资供给缺乏特殊性考虑,在法律上缺乏对这种供给的特别保障。因此必须改革法院的财政管理体制,由地方财政负责改为中央财政负责,各级法院的经费全部来源于中央财政,由最高人民法院汇总各级法院的初步预算方案后直接向全国人大提出。具体内容如预算的确定、经费的管理、拨付等应由法院组织法加以规定,同时授权最高人民法院对全国法院系统的财政进行统一管理。从根本上改变法院人财物都要受制于行政机关的局面。

难于执行机关方面的原因就在于监督机制的软弱直接影响了法律的执行。现行行政判决执行监督方式主要有:1.权力机关监督,主要是通过人大常委会听取执行工作情况汇报和对有执行不公正嫌疑的个案进行监督;2.党政机关的监督,主要是党组织的纪律检察和行政机关的监察,更多地体现在对法院的人财物上,尤其是行政机关监督行政案件的执行;3.舆论监督;4.法院内部的监督,实际运作中上级法院对下级法院的监督作用是十分有限的[2]。

鉴于现行法律对行政判决的执行缺乏一种有力的监督机制,改变这种现状的可行方案是建立规范化、程序化的检察监督机制,这也是符合权力制衡理论和检察机关自身的职能属性的。

(二)法律制度的完善

1.完善执行部分的法律条文,通过技术处理,从立法上保障作为公民、法人或其他组织的“民”和作为行政机关的“官”的法律地位的平等。

2.增加对行政机关强制执行措施的种类,或者明确规定人民法院在执行行政判决、裁定时,除本法另有规定外,适用民事诉讼法的规定。

《民事诉讼法》规定的强制执行措施比《行政诉讼法》规定的强制执行措施更为充分,更为严厉、有效。鉴于我国《民事诉讼法》已经规定了采取执行措施时应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用和生活必需品,因此,在行政诉讼中完全可以规定类似的“执行标的有限原则”。这样既保障了行政机关在履行法定职责维护公共利益时具备相应的物质基础,又可以最大限度地使行政相对人的利益得到保护。

3.加大对行政机关拒不履行行政裁判的制裁力度,明确公务员尤其是行政首长的个人责任。

《行政诉讼法》从颁布至今,我国的经济形势早已发生了天翻地覆的变化,仍旧按日处50元至100元的罚款对行政机关来说显然过于轻微,因此有必要提高现有罚款的额度。因为对行政机关的罚款终究是由国库支付,对公务员的个人利益并无直接损害。所以为了保障制度的执行,就必须在法律上予以明确“当行政机关拒不履行生效裁判时,其法律责任理所当然应由该机关负责人来承担”,通过此举,让行政机关内部的公务员尤其是行政首长督促行政机关履行行政裁判。

[参考文献]

[1]裴春光.行政诉讼执行制度研究——以对行政机关强制执行为视角[J].南昌大学,2008年硕士研究生学位论文.

[2]魏巍.论检察机关对行政判决执行的监督[J].南昌高专学报,2008,(4).

[作者简介]吴莉(1984— ),女,广西民族大学法学院2007级硕士研究生。

行政诉讼立案登记制度研究 篇4

( 一) 诉权理论

行政诉权指行政法律关系当事人在不能自行解决因行政职权的存在和行使而引起的行政争议时, 依法请求法院提供司法保护和帮助的权利, 包括起诉权、对不予受理裁定的上诉权要求合法裁判的权力。司法解释第一条: 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案, 依法保障当事人行使诉讼权利。人民法院对案件登记立案基于保护当事人的起诉权的诉权理论。起诉权是启动诉讼程序的首要权利, 诉讼是解决行政争议的最终的救济途径, 因此保障当事人的诉权对于解决行政争议至关重要。立案审查制将行政争议挡在行政诉讼程序之外导致立案难, 不仅是对诉权的漠视, 更会损害司法权威, 因此新行政诉讼法实行立案登记制, 做到有诉必立、有案必理, 保障当事人的诉权。

( 二) 司法便民

行政诉讼不仅解决相对人与行政机关的行政争议, 也是司法权对行政权的监督。当行政相对人诉诸法院诉讼程序时, 立案制度显得尤为重要; 立案难成为司法便民道路上的屏障, 不仅不利于行政争议的解决, 还会导致信访的压力。司法便民是法治的必然要求, 以往立案审查制让人民群众普遍体会到立案难。从每年的行政诉讼案件总数和上访人数的巨大反差表明以行政诉权为核心的行政诉讼制度设计上存在供给不足, 主要存在两方面: 一是受案范围限制过于严格; 而是相对人胜诉率低且撤诉率高。立案审查制度不符合法治的要求, 基于司法便民, 立案制度改革势在必行。立案登记制度的实施正是解决立案难的问题, 让人民群众体会到司法的便利。

二、接收诉状、登记、立案之间的关系

有观点认为登记代替审查, “登记= 立案”; 还有观点认为“登记= 出具收据”; 再有一种观点是登记立案是两个司法行为, 登记针对的是诉状, 立案针对的是起诉, 在当场立案情形下, 登记立案一并完场; 当场无法立案的, 登记与立案分别进行。

从行政诉讼法和司法解释看, 笔者认为不应该把登记和立案对立起来, 登记针对的是立案。行政诉讼法第五十一条规定人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的应当登记立案; 司法解释规定, 人民法院对符合起诉条件的应当立案。从这两条规定看, 只要起诉符合起诉条件就必须立案, 立案采取的方式是“登记”。“对于起诉状必须一律接收, 并出具注明收到日期的书面凭证且在七日内决定是否立案。”此款规定了作立案或不予立案的裁定的时间, 并没有采用“并在七日内决定是否登记立案”。司法解释第一条第一款只说应当“立案”, 第二款补充说当场判断符合起诉条件的“登记立案”, 若当场不能判断应当在七日内决定是否立案, 为什么说立案而不是登记立案呢? 笔者认为, 立法者眼中的登记立案并不代表不审查, 因此留出七日的时间查查; 若写登记立案, 不免让人生疑, 仅仅是登记有必要七天时间吗? 所以, 立法者作如此规定是为了消除此种疑虑; 法律规定“七日内决定立案”本意就是要审查, 若写“登记立案”, 则“登记”与“审查”相矛盾。综上分析, 登记并不是简单地接受诉状, 接收诉状仅仅是立案前的一个举措, 登记并非是针对诉状, 登记是立案的有且唯一的一种方式。

三、立案登记制关于“审查”问题的研究

由于新的行政诉讼法对“审查”没有详细的规定, 导致实践中的作法不一。有法院仅是对行政相对人递交的材料和诉状直接登记立案并没有审查; 有的法院则会对材料及诉状进行一定形式的审查。

立案审查制对起诉条件实质审查, 造成了立案难; 立案登记制度首要目的是解决立案难的问题, 因此立案登记制不能再进行实质审查。新行政诉讼法规定, 当场能判定符合起诉条件的登记立案; 不能判定符合起诉条件的, 七日内决定是否立案; 可见留出七日的时间为了进行起诉条件的审查, 但又不能像以往实质审查, 那么只能理解为“形式审查”。依笔者之见, 形式审查即表面的直观的审查, 形式审查又可分: 一是对诉状的形式审查, 审查材料是否齐全, 诉状内容是否完整; 二是起诉条件的形式审查, 新行政诉讼法明确规定立案登记必须符合起诉条件。起诉条件的审查关键在于“具体的诉讼请求”、“事实根据”、“受案范围”、“利害关系”四个方面的审查, 其中一个审查不当将陷入实质审查的怪圈。好在司法解释对“具体的诉讼请求”做出了解释, 形式审查一目了然, 但对其他三个方面司法解释并没有相关的规定, 如何做有别于立案审查的形式审查而不陷入实质审查的怪圈是立案登记制面临的新挑战。

参考文献

[1]王春业.论行政诉讼的立案等级制度-兼评新行政诉讼法相关法条[J].北京社会科学, 2015 (11) .

[2]孙洪涛, 鲍俊红.法经济学考证下我国行政诉权改革发展的路径选择[J].河北法学, 2015 (2) .

[3]张文忠.新<行政诉讼法>实施与法院立案等级制度载[J].上海政法学院学报, 2015 (5) .

过勇：中国纪检监察派驻制度研究 篇5

发布时间:2014年05月12日 14:24 | 来源：国家行政学院学报

廉政与治理研究中心副主任.腐败已经成为中国发展面临的最严峻挑战之一。层出不穷的腐败案件不仅严重损害了政府的合法性，也侵蚀着公众对于反腐败工作的信心。中央惩治腐败的决心不可谓不坚决，措施不可谓不严厉，但是成效却难以令人满意。腐败产生的原因非常复杂。但是如果我们仔细分析作为反腐败的核心力量，中国纪检监察机关的工作体系，我们会发现其在人员配置和职责分配方面存在严重的问题。本文提出的问题是，在这样一个包括36万专职纪检监察官员的庞大体系之中，作为派出机构的纪检监察派驻机构能否成为体制变革的一个突破口？

向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分，也是一种特殊的制度安排。各级纪委、监察部门派驻的纪检组和监察部门（以下简称派驻机构）是中国反腐倡廉建设的一支重要力量。然而，目前学术界对于中国纪检监察派驻制度的研究还相对比较少。徐喜林对于中国纪检监察派驻机构的建立与发展，统一管理改革的背景、实施过程及成效等问题进行了系统的研究。［1］陈宗海等从纪检监察机关的领导体制和工作机制入手，探讨了派驻纪检监察机构承担的职责任务及其在工作中遇到的问题，提出了一些初步的建议。［2］潘加军、鞠连和比较了各地在派驻机构统一管理中总结出来的“点派驻”、“片派驻”和“点面结合”三种模式，认为“点面结合”模式代表着统一管理改革未来的方向。［3］朱爱清分析了现有派驻纪检监察管理模式中的不足，提出了强化派驻纪检监察反腐败工作的对策与建议。［4］孟新生对于派驻机构统一管理工作中存在的问题及原因进行了分析，并提出了五个方面的发展趋势。［5］边学愚对派驻机构履行职责的基本情况进行了评价，在此基础之上指出了工作中存在的不足，提出了完善体制机制、理清职能定位、加强干部队伍建设和加强业务指导力度等四个方面建议。［6］总的来看，这些问题基本上都局限在具体工作层面来探讨纪检监察派驻机构的职责和面临的挑战问题，缺乏理论深度。本文主要围绕派驻机构在中国整个反腐倡廉体系中的定位、作用、工作成效及改革思路展开研讨。2011年9月，作者还对部分中央国家机关派驻纪检监察机构的基本现状和履行职能情况进行了问卷调查（以下简称对派驻机构问卷调查），这有助于我们更好地了解其实际运行的情况。

一、派驻制度的起源与发展

1.派驻制度的起源。向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国共产党在反腐倡廉实践中的重要探索和制度创新。1962年9月，党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》，明确各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为；规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。这是我党最早提出的派出纪检监察机构的制度安排。［7］

《党章》规定，中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。同地方纪委与上级纪委以及同级党委的关系类似，这种“领导加指导”的格局被称为双重管理模式。1993年5月，中央纪委、监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了“派驻纪检监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。这被称为“双重领导一个为主”的管理模式。

2000年9月，中央纪委、中央组织部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组(党委)、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主”。然而，由于上级纪委的领导力度往往没有驻在部门党组的领导力度大，在不少部门实际变成了以驻在部门党组领导为主的局面。“双重领导”的不协调和“一个为主”的错位造成了派驻机构监督乏力，促使中央对派驻机构的管理体制进行了改革。

2.派驻机构的统一管理。针对派驻机构管理体制存在的问题，2001年9月党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要“改革和完善党的纪律检查体制，纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。2002年10月，中央纪委、监察部召开了派出机构统一管理试点工作会议，并在卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局等8个部门进行了试点。

2004年4月，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部出台《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），改革的主要内容是：中央纪委、监察部全面实行对派驻机构的统一管理，改革领2 导体制，将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。实行统一管理后，派驻机构实行监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告。驻在部门党组和行政领导班子仍然对本部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任，驻在机构按照规定职责予以协助、配合，有关情况及时与驻在部门党组和行政领导班子沟通。

中纪委、监察部还出台了一系列具体举措保障了统一管理新模式的顺利实施。在干部管理和后勤保障方面，派驻纪检组组长人选由中央纪委商中央组织部提名并考察，由中央纪委呈报中央任免，履行职责和廉政勤政的情况由中央纪委商中央组织部考核或将考核情况向中央组织部备案。《实施意见》还明确，派驻纪检组组长一般不从驻在部门产生。派驻机构其他干部的招考录用、考察任免、考核和奖励、交流任职由中央纪委监察部负责。然而，由于派驻机构干部的工资关系、党（团）组织关系、生活福利和社会保障等问题仍然由驻在部门负责管理，不可避免地会受到驻在部门的较大影响。

3.各地方派驻制度实施情况。按照中央的统一部署，各地方陆续贯彻落实了派驻制度，并在2004年之后全面实施了统一管理。目前，在省、市、县三个层面，纪检监察机关都向相应的党政部门和国有企业派驻了纪检组和监察部门。在省和市层面，通常是派驻机构；而在县层面，基本上就是派驻纪检监察人员了。对于大多数非垂直管理的中央和国家机关来说，纪检组和监察局与省、市、县层面的派驻纪检监察机关只有业务上的指导关系，而不存在隶属关系。省级党政机关的派驻纪检组、监察局归省纪委领导。中央和国家机关纪检组、监察局的工作对象仅限于本级，也不包括本系统各省、市、县的党政领导干部和国家工作人员。

近年来，针对基层派驻机构人员力量分散，监督成效不高等问题，一些地方尝试对现有的派驻制度进行改革，做出了一些尝试。2003年，江苏省南通市通州区率先尝试对纪委派驻机构实行统一管理，并在2006年推广到全南通市。南通的改革比较彻底，派驻干部的工资福利等也转入纪委监察局机关。派驻干部除工作后勤保障、评定专业技术职务、职称、党（团）组织关系及退休等事宜仍由驻在部门负责外，不在驻在部门享受其他任何福利。［8］2008年6月，广东省深圳市宝安区也试点推行分片派驻改革。宝安区将全区原有的10个街道纪工委、监察室的行政编制进行整合，成立7个派驻纪检监察组，由区纪委、监察局垂直管理，在街道实行分片派驻，在区直机关实行按职能部门派驻。［9］通过分片 派驻试点，宝安区的反腐倡廉建设工作明显得到加强。改革启动前，宝安区10个街道纪工委4年内共查办案件十几宗。改革后，7个派驻组仅半年就处理信访举报69件、立案查处13宗。［10］此外，四川省成都市、河南省三门峡市的改革试点都在社会上引起了广泛的反响。

二、从中国反腐败战略格局看派驻机构的职能与作用

改革以来，我国的反腐败战略经历了一个逐步调整和完善的过程。2005年1月，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《惩防体系实施纲要》）的正式颁布实施标志着我国反腐倡廉战略体系的逐步确立和完善。我们认为，在《惩防体系实施纲要》中包含着四个层面的战略：教育、预防、监督和惩治。与香港廉政公署的战略格局相比，中国特色反腐倡廉战略体系的最大特点就是将监督放在了一个特别突出的位置。强化监督战略是中国特色反腐倡廉体系与其他国家和地区反腐败体制机制的最大差别。那么，派驻机构在履行教育、预防、监督和惩治这四项职能方面发挥了什么样的作用，或者说在中国反腐倡廉建设的战略格局中是什么样的地位呢？这是本研究关注的重点问题。

在我们对派驻机构的问卷调查中，受访者在被要求对派驻机构在履行以上四方面职能中投入的时间和精力排序时，17名受访者总体认为，派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，平均得分为1.88分。与此形成反差的的是，受访者在对职能履行效果的评价中，监督的得分却最低，如表1所示。

表1中央派驻纪检监察机关履行职能情况调查结果

投入时间和精力评分

（得分越低投入越高）职能履行成效评分

（得分越高评分越高）监督 1.88 0.71教育 2.59 0.73惩治 3.06 0.76预防 2.47 0.74

1.监督战略投入最大，但工作成效却最差。2004年4月7日，吴官正同志指出，“对派驻机构实行统一管理，是加强党内监督的重要举措”。何勇同志也指出，“派驻机构要把加强监督作为第一位的职责，做好对驻在部门党政领导干部特别是主要领导干部的监督工作”。由此可见，监督是派驻机构最主要的职能。4 然而从我们的问卷调查来看，派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，但实际效果最差。究其原因，首先是纪检组和党组之间的关系没有理顺。纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，拥有投票权而不仅仅是列席会议，但是其是否要服从党组的决定是个矛盾。其次是监督的范围。目前，派驻机构的监督对象主要是驻在部门的党组及其成员，那么驻在部门的一般干部谁来监督？在许多部委，机关纪委的人员力量相对薄弱，而且往往是身兼数职，这都会削弱对一般干部的监督。第三，监督手段还相对薄弱。由于派驻机构工资关系、党（团）组织关系、福利待遇和社会保障等都在还驻在部门，往往难以主动开展专项检查，而仅靠参加一些会议往往难以获得实际情况。

2.教育对象扩大了，但是工作机构和方式没有相应调整。按照中央的统一部署，派驻机构在反腐倡廉教育方面发挥着重要作用，特别是以驻在部门的领导干部为重点，取得了良好的效果。然而，在开展更进一步的、针对不同行业和人群的反腐倡廉教育方面，派驻机构就会在一定程度上遇到身份定位的困境。从本质上说，派驻机构是中纪委的一部分，是派出机构，其管辖范围仅限于中央和国家机关这一级，而不包括各中央和国家机关所在的全国范围内的系统。尽管在派驻机构的工作职责中有一条是“协助驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作”，但毕竟只是协助的角色。如何在全国本系统内展开有针对性的反腐倡廉教育，这应该也是派驻机构的一项重要任务。

3.惩治方面办案人员投入不足，调查对象权限不清晰。派驻机构在查办腐败案件方面具有一定的职能。然而，由于工作对象仅限于中央和国家机关本级，而涉及驻在部门领导班子成员的案件往往由中纪委直接立案调查，派驻机构在查办案件方面的作用有限。对于大多数派驻机构来说，无论是自己立案的案件数还是初核的数量都比较低。何勇同志2006年3月9日在中央纪委监察部派驻机构负责人会议上的讲话中就指出，派驻机构查办案件工作比较薄弱。据统计，56个派驻机构2004年收到信访举报38252，比统一管理前的2003年增加了15.5%，2005年收到信访举报36747件，比2003年增加了11%。但是初核件2004年下降了14.3%，2005年下降了11.5%。据统计，56家派驻机构2005年仅立案71件，而且近80%都集中在11家派驻机构。有32家派驻机构该年没有立案，有20家派驻机构连续两年没有立案。如果廉政状况好，确实无案可查，当然是好事。但是在信访举报数量有较大幅度增长的情况下，很难想象因廉政状况很好而没有案件可查。［11］

4.预防主体不清晰，缺乏有效的腐败风险管理能力。党的十五大以来，预防战略受到了中央越来越多的重视，但是我们对于预防战略的理解往往存在很大的局限性。派驻机构其实是一支天然的可以在预防腐败工作中发挥重要作用的力量。由于中国是单一制国家，腐败机会的行业性特征比地域性特征更加显著，因此预防工作更应该以行业为单位来推进。中央和国家机关的派驻机构属于中纪委监察部，对于国家反腐倡廉建设的政策思路掌握清楚，本身也是专业化的纪检监察干部；同时，他们的工作主要在驻在部门展开，对于该部门的业务工作也有一定的熟悉和了解。这恰好为派驻机构开展预防腐败工作提供了先天的优势。不同行业和部门的差别非常大，这就要求各派驻机构在中央纪委的统一部署之下，要充分结合本行业和部门的特点，特别是腐败风险比较高的环节和部位，开展有针对性的、有效的分析评判工作，并和驻在部门的业务部门密切配合来完善相关政策规定，减少腐败发生的机会。

三、派驻机构在中国反腐倡廉体系中地位和作用探讨

以上我们对派驻机构履行监督、教育、惩治和预防四项职能的情况进行了分析。然而，反腐败战略的成功不仅取决于此，还有一条很重要的就是各个反腐败机构的职能分工和相互协调。中国反腐败的机构设置相对复杂，在国家层面上主要包括纪检监察机关和检察机关，此外公安机关、审计机关等也扮演一定角色。从中央的派驻机构来看，关键是处理两个关系。一个是派驻机构和中纪委职能部门，特别是第一到第四纪检监察室之间的关系；另一个是派驻机构与驻在部门内设纪检监察机关之间的关系。我们要从整个反腐倡廉建设的战略格局角度看待派驻机构的职能和作用。

1.中国纪检监察机关的人员投入比较分析。与香港、新加坡等亚洲最为成功的廉洁国家和地区相比，中国在反腐败方面的人员投入并不低。中国大约有36万专职的纪检监察干部，约占公务员总数的5%，占全国总人口的0.23‰；香港廉政公署有1300名工作人员，约占公务员总数的0.72%，占香港地区总人口的0.185‰；新加坡贪污调查局有85名工作人员，约占公务员总数的0.142%，占新加坡全国总人口的0.021‰。当然这么比较需要注意几个问题。一是纪检监察机关并不只有反腐败一项职能，还包括党的其它纪律和党风政风的其它方面。二是中国并不仅有纪检监察机关一支反腐败力量，各级检察院的反腐败局和职务犯罪预防部门在反腐败方面也有大量的人力投入。综合以上两个方面因素，我们觉得中国在反腐败方面的人员投入明显高于香港和新加坡。在人力资源配置方面，6 中国纪检监察机关中从事惩治工作的人员比例大约只有10%，明显低于香港和新加坡的70%。

2.如何合理界定派驻机构的职能。在中国的反腐倡廉工作体系中，派驻机构应该主要承担什么样的职能？应该怎么来评价派驻机构的工作绩效？从目前的情况来看，派驻机构的主要职责是监督，在教育、惩治和预防方面的作用有限。然而，派驻机构在这方面发挥作用明显是陷入制度困境的，主要表现为监督对象范围与本级干部管理权限不一致，监督手段有限，派驻机构的独立性不够等。派驻机构真的能够对驻在部门的党政“一把手”进行有效监督吗？由于其地位的特殊性，派驻机构在行使预防职能，推进制度建设方面应该可以发挥重要的作用。然而可惜的是，到目前为止成效十分有限。在这样的背景下，如何更加清晰地界定和评价派驻机构工作的成效？

3.纪委的垂直管理悖论。在监管型政府建设的大背景下，过去一些年不断有学者呼吁在纪检监察机关中也实行垂直管理。应该说这样的提议有一定的道理，但是在现有的制度框架下基本不可行。《中国共产党党章》规定，党的各级纪律检查机关是由本级党的代表大会选举产生的。从这种意义上说，纪委是党的一个权力机关，而不是党委的内设部门。上级纪委可以在征得下一级的党委同意的情况下，向下一级纪委派出主要干部，但是下级纪委不可能是上级纪委垂直领导的机构。这与目前垂直管理的行政机关有着本质的区别。

四、结论与公共政策建议

本文运用反腐败战略体系的分析框架，对派驻制度这一中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分进行了较为深入的探讨。建立派驻制度是中国共产党领导下反腐倡廉建设的重大创新，是发挥监督职能的重要载体。然而，如何进一步加强和完善现有的制度安排，还有许多值得探讨的问题。未来派驻制度向什么方向发展？在此我们提出几个方面的政策建议供参考。首先，进一步完善对派驻机构的统一管理制度，强化中纪委的领导。在2004年“统一管理”的基础上继续深化派驻机构改革，提高派驻机构的独立工作能力，将统一管理全面推进到省、市、县各级。其次，重新界定派驻机构的工作职责，特别是其在中国反腐倡廉战略体系中的定位。派驻机构在履行中国反腐败工作的四项战略职能中的作用应该有所侧重，要进一步强化其在预防腐败战略实施方面的作用。最后，改革监督的方式方法，切实提高监督工作的有效性。我们要不断创新监督的方式方法，提高监督 7 的针对性和有效性，提升对关键领域和重要环节的监督成效，充分利用信息网络技术扩大社会监督。

综上所述，派驻机构是中国反腐倡廉体系中的一支重要力量，派驻制度是中国特色反腐败体制的重要经验和制度安排。然而，我们现在对派驻制度的研究还远远不够。本文从中国反腐倡廉体系的宏观视角出发，围绕派驻机构的定位和职能进行了初步的探讨，希望对于该领域未来的改革有所借鉴。

［参考文献］

实现权利公平的行政法制度研究 篇6

关键词：权利公平；行政法制度

一、权利公平原则的含义及实现价值

权利公平原则是指行政机关行使职权对公民、法人或其他组织可能产生利害关系或不利影响时，应当公平行政，平等对待当事人各方，合理地处理好国家、集体和个人三者之间的关系，要求行政机关办事公道、不徇私、不偏见、严格遵守法律规定、社会正义要求及合理程序。[1]行政机关在行使行政权力时，要做到平等对待相对人，严格按照法定的行政程序作出行政行为，坚持相同情况相同对待。随着近来行政案件的急剧增加，“民”告“官”的现象屡见不鲜。行政机关滥用权力，暴力执政，不公正执政成为其主要原因，因而行政机关在行使公权力，依法行政，公平公正对待相对人，显得额外重要。实现权利公平不仅对保障公民权益具有重要的作用，同时也对社会稳定，保障社会和谐具有重要意义。

二、权利公平的实现在我国行政法制度中的现状与问题

1.权利公平的实现在我国行政法制度中的现状

权利公平原则作为行政法的主要原则，立法者在行政法一些制度中已经加以体现。《行政许可法》第15条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或其他组织资格、资质的行政许可；其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”这一规定立法本意是全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加以某些人以特别的义务。【2】实体性权利义务合理配置在行政实体法中得到一定性体现，权利公平的实现从立法上得到重视。

2.权利公平的实现在我国行政法制度中的问题

目前也只有少数法律法规规定公平原则，还有一些法律中还没有将权利公平原则作为一项基本原则，如国务院制定的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第4条规定：“党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休：（一）男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作满十年的……此条规定使得男女在就业权方面就存在不平等情形。同时在立法过程中，没有规定行政机关由于自己不当行为而应承担的行政责任，如《行政许可法》规定了行政机关享有颁发许可证的权利，但并未规定行政机关由于违法颁发而承担一定的行政责任，导致权利和义务的不平等分配。

三、实现权利公平的行政法制度初探

针对权利公平的实现在我国行政法制度中的现状与问题，本人提出以下制度建议：

1.制定符合权利公平原则的法律规范

由于现在行政法律法规在立法上并未在权利分配上做到合理分配，成为权利不能在行政法中公平实现首要原因，这要求立法者在制定出符合权利公平原则的法律规范成为首要任务。把权利公平原则渗透到整个行政法制度中，做到权利和义务合理分配。比如，行政主體在享有法律赋予行政权力同时也应对自己滥用行政权力而承担行政责任。制定出符合权利公平原则的行政法律法规是实现权利公平原则的第一步。

2.加强行政人员内部管理制度

行政机关在行使权力对公民、法人或其他组织可能产生利害关系或不利影响时，应当公平行政，平等对待当事人各方。现实生活中，行政人员在行使行政职权时，可能出于私利或其他目的，作出了不符合权利公平原则的行政行为，即使作出了不当的行政行为时，也没有一种内部追责的机制。若加强这种内部追责，比如在考核行政人员业绩时，将其作为被告的行政诉讼败诉的案件数量当作行政人员业绩的主要考核标准，除应受到内部行政处罚，还要记录到行政人员的工作档案，这样可以来规制作出不当行为的行政人员。通过加强行政人员这种内部管理制度来纠正行政人员不当行政行为，使之在行使行政职权时主要考虑是否公平处理了案件，而不是其它无关因素。

3.把权利公平作为审查行政行为的重要依据

立法不是万能的，立法不能保证任何法律法规是否符合权利公平原则，这就需要法律解释。那么法官在审查行政行为进行法律解释活动时，应以权利公平原则作为依据和基本标准，来弥补法律漏洞。新公布《行政诉讼法》53条规定了公民只能对抽象行政行为提起附带审查。但是立法者并未规定怎么去审查抽象行政行为。那么在实践中，针对抽象行政行为的审查，法院可以以权利公平原则为依据来审查是否合法有效。针对具体行政行为的情况，如《行政诉讼法》第54条规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具有行政行为：①主要证据不足的；②适用法律法规错误的；③违反法定程序的；④超越职权；⑤滥用职权的。”针对这条，法院也可以适当考虑把权利公平原则作为考虑具体行政行为是否合法合理的重要依据。虽然立法者并未把权利公平原则纳入立法中，那么法官在适用法律，解释法律时，应该充分考虑行政机关作出具体行政行为是否符合权利公平原则。

参考文献：

[1]杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学[M].北京：中国人事出版社，2000

[2]姜明安.行政法和行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2012.

作者简介：

秦汉时期中央监察制度研究综述 篇7

关键词：秦汉时期,中央监察制度,研究综述

监察制度最早出现在秦汉时朝, 它是一套卓有成效的政治制度, 在加强中央集权、澄清吏治、巩固社会秩序及运行机制方面有重要作用, 对我国历代政治也有深远影响。秦汉时期中央监察制度的研究工作, 自20世纪80年代起, 就一直是学术界探讨的热门话题。本文综述多位学者的研究, 对秦汉时期中央监察制度进行了评论。

一、对秦汉监察制度的形成时期进行研究

1. 秦汉时期形成的监察制度。

人们认为秦汉时期就已经形成了完整的监察制度。针对这一论点, 不同的人有不同的看法。马作武[1]的观点是先秦的制度及文化底蕴, 无论是实践还是理论都为秦汉的监察制度形成提供了有利的条件, 自秦汉统一天下形成庞大的帝国以来, 中国监察制度诞生于秦汉是必然的历史选择。中国古代的监察制度在先秦时就已经有了雏形, 但具有一定规模和体系却是在秦汉时期。陈虹[2]也认为监察制度是在秦汉时期形成的。王春知[3]的观点是秦汉时期是大一统时期, 统治者为了稳固自己的统治地位, 加强中央集权, 制定相互制约的监察制度是具有很强说服力的。因此, 他也认为监察制度形成于秦汉时期。

2. 先秦时期就已经存在着监察制度。

西周形成说:通过对监察的要素进行分析, 在西周时期, 中国就进入了礼仪之邦的时代。研究者认为在那时就有监察机制, 甚至认为天子就在被监督之列。这种看法是有独特性的, 能够从全新的角度对监察制度进行分析。春秋形成说:认为监察制度是在春秋时形成。观点是根据当时的政治条件, 君主要想对大臣进行监察, 就应该通过御史来进行, 况且谏官的主要职责就是匡正君主的失误, 所以认为监察制度是在这时形成的。战国形成说:通过对战国和其之前的历史进行研究, 战国之前的监察制度并不完善。在战国时, 具有专业性质的监察制度才发展起来。东汉形成说:研究者主要是从监察制度整体发展状况来说的, 东汉的监察制度御史台的出现, 为加强中央集权, 提供了不竭的动力。上面的说法各有道理, 但是要想对秦汉监察制度进行研究, 必须综合考虑机构设置、职权、运行机制及演变过程等要素。

二、对秦汉时期中央监察制度机构设置、职权、运行机制及演变过程进行研究

1. 对谏官系统设置的研究。

谏官主要包括大夫、中大夫、议郎及博士官, 他们的主要职责是对皇上的日常行为进行监督, 他们不能直接评论皇上的行为, 只能通过谏诤的方式对皇上进行监督、批评。王春知[3]认为在秦始皇统治初期, 对社会舆论监督采取暴力的手段。如果听到士人议论政事就会视为妖言或是恶意诽谤, 相应地对士人阶层进行打压, 这就酿成了焚书坑儒的悲剧。也有“群臣进谏者以为谤”, 不管是太子、王公大臣还是寻常百姓, 只要触犯龙威就会受到惩罚, 直言进谏在当时是被禁止的。王建庭[4]认为始皇虽然残暴, 但是他作为有卓见的政治家, 为了确保自己的独裁统治, 就必须在官僚机关中设置谏官并建立议事制度。秦朝建立的谏议制度是汉代谏议制度的基础, 汉朝承袭了秦朝的监察制度, 并根据实际状况进行改进, 相较秦朝的监察制度范围有所扩大, 直言进谏政策放宽。秦朝的谏官制度重于形式, 进谏的人经常受打击, 进谏成效微薄;而汉朝的谏官可以直言进谏, 有一定的实权, 取得了一定的成效。

2. 对御史大夫设置的研究。

曹金祥[5]认为御史大夫是秦朝开始设立的, 主要为了加强对各级官员的监督和管理。在统治机构中, 其主要任务是对各级职能部门和官员进行监督, 监督范围上至宰相下至僚属。汉代也沿袭了此制度, 并在此基础上进行改进。御史大夫经过三个时期的演变, 秦汉时期的御史大夫主要行使行政权、监察权, 相当于副丞相、监察长的级别;在东汉时期, 御史大夫不再是最高的监察长官, 同时也脱离了监察系统。相对于前一种说法, 葛生华[6]认为御史大夫在秦朝并不是最高监察长官, 最高监察长官是丞相, 其只是行使副丞相职责。到了东汉时期, 御史大夫常与外戚联系在一起。他们为了家族的利益削弱地方的监察官员的权力。罗义俊[7]认为御史大夫身兼两职, 有一定的优越性, 在保证国家机制、提高行政效率方面有着重要的作用。

3. 对御史大夫下属系统的研究。

罗义俊[7]指出御史大夫的责任主要是辅佐丞相, 御史台的职责主要由御史中丞承担, 御史中丞在实践过程中是最高专职监察官。东汉御史大夫转变为司空, 御史中丞成了名副其实的御史台长官, 但其不具备辅佐丞相和治理朝政的权力。除了监察之外, 还有举荐人才、考察官吏及实行追捕的权力。周丽、蒋分田[8]认为御史中丞在西汉以前就存在, 与秦朝的职权相同, 主要任务是在御史府主持常务。在东汉时, 御史中丞成为御史府的长官取代了御史大夫的职责, 最终成为御史台最高长官。职责的变更, 使御史大夫以权谋私的局面得以削弱。葛生华[6]认为西汉末年的设的御史台、御史中丞主要负责纠察, 它的出现对封建社会的稳定和发展有重大意义。在东汉, 御史中丞是御史台的最高长官, 事实上是独立的监察机构。西汉后期, 御史大夫的权力逐渐被御史中丞取代, 作为三权鼎立的御史大夫, 其职权被分解, 致使监察机构的地位处于滑落阶段。周丽、蒋分田[8]认为御史大夫下属机构主要包括侍御史和御史, 侍御史包括治书侍御史、符玺侍御史、绣衣御史、督运漕御史。同时也把留在御史府中的监察官员统称为御史, 主要的职责是纠察百官的违法行为。治书侍御史主要是断案解决冤假案情, 侍御史和御史的职责都是处理百官的违法行为。西汉时设置的绣衣御史作为皇上直接调遣的武装御史, 官级虽小却可以监察皇亲国戚和捕诛州郡官员。通过查阅秦汉御史官员的资料, 对秦汉御史官员的职责与权力有了进一步认识。罗义俊[7]也对御史职责范围进行了探讨, 认为御史的权力和职责是广泛的, 囊括了国家和政府大部分活动, 职权范围主要是纠察百官、监察藩国、镇压起义、征讨分裂等。

4. 对丞相司直的研究。

丞相司直是汉武帝设置的, 在行政系统中, 是行使监察权的最高监察官。周丽、蒋分田[8]认为丞相司直是由丞相直接领导行使监察权的, 最重要的职责是辅助丞相完成监察和检举等工作。除辅佐丞相外, 丞相司直还有协助地方监察的职责。由此可见, 丞相司直的工作范围广, 责任重。陈虹[2]认为在行政系统内部设置司直一职, 可以集中管理行政系统内部监察事务, 使其更加专业化, 也可以使监察效率有所提高。

5. 司隶校尉的研究。

陈虹[2]认为西汉司隶校尉主要是由绣衣直指使者演变而来的, 其设置主要是继承了周的司隶一职, 起初的职责主要是弹劾百官、巡查州郡。在汉武帝时期, 职能发生了变化, 其地位不高却是皇上钦命的使者, 有监察权、惩治权等, 此时的汉司隶校尉权势较大。在汉元帝初年, 虽然仍是皇帝使者的身份, 权力却逐渐转向地方, 监察范围仍包括京师, 有纠察纠劾百官的权力, 但是其地位变弱。在汉元帝之后, 其地位呈下降的趋势, 不再是皇帝亲自任命的使者, 权力被剥夺, 官职一度取消。在西汉末期, 虽恢复了这一官职, 但却不是皇帝钦命的使者, 原来的官名也改为大司空。虽然官级有所提升, 实则是明升暗调, 权势也呈下降趋势。

汉武帝时期设置司隶校尉一职, 主要是对百官及临近州郡官员实施监察、缉捕活动, 也是为了保证中央集权地区的安全和巩固独裁政权。在中央设置监察机构, 可以防止因误听而导致判断失误。通过设立御史大夫、司职、司隶校尉等同等监察机构, 是为了制约彼此, 进而提高官员办事效率, 使监察效率提高。司隶校尉身兼两职, 在对中央进行监察的同时, 也对地方进行监察。在整个汉朝时期, 对加强中央集权作出突出的贡献。汉代司隶校尉是沿袭周官司隶设置的, 是承袭关系。陈虹[2]通过对司隶校尉的设置原因及职权变更进行探讨, 证明了东汉司隶校尉的职权已超过了其在西汉的职权。

本文通过参考多位研究者的学术论著, 详细、全面地对秦汉时期中央监察制度研究进行综合论述。虽取得一定的研究成果, 但仍存在一些问题。关于秦汉时期中央监察制度研究还在继续, 学术界的学者应该以更广泛、全面、新颖的观念对其进行深层次的研究。

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[7]罗义俊.秦汉的御史官制[J].江汉论坛.2006 (12) .

行政补偿诉讼的调解制度研究 篇8

一、行政补偿诉讼兼有合法性争议和合理性争议

根据行政补偿是否依照法律规定进行, 行政补偿可分为法定补偿与裁量补偿。法定补偿, 是指行政机关以及其他行政主体依照法律、法规和规章的明确规定给个人、组织的补偿。法定补偿包括三种形式:一是应否补偿以及补偿的方式与数额均由法律、法规和规章作出明确规定, 行政补偿义务机关没有裁量余地, 只能严格依法进行;二是法律、法规或规章明确规定予以补偿, 但对如何补偿未作规定, 留由行政补偿义务机关裁量;三是法律、法规或规章明确规定应予补偿, 并规定了补偿的界限和标准, 但行政补偿义务机关在如何补偿方面有一定的裁量余地。裁量补偿, 是指法律、法规和规章对合法行政行为造成的损害是否应作补偿未作规定, 而由当事的行政机关或其他行政主体根据公平合理原则裁量作出决定。法定补偿与裁量补偿的主要区别在于法律、法规和规章是否有应予行政补偿的明确规定, 而不在于行政补偿义务机关在补偿过程中有否有裁量因素。[1]虽然法定补偿也可能有合理性争议, 但主要引发的是合法性争议, 而裁量补偿则主要产生合理性争议。在我国现行行政诉讼法框架内, 合理性争议并没有纳入受案范围, 但这不利于解决纠纷, 保护相对人权益, 长期以来为人诟病, 也是最近行政诉讼法修改的讨论热点。笔者认为行政补偿诉讼不应区分合法性争议和合理性争议, 相关争议都应纳入受案范围, 但在是否适用调解上应该进行区分。

二、行政补偿诉讼的合理性争议适用调解

调解作为一种行之有效的解决纠纷方式, 对于行政补偿诉讼大有裨益, 但是却不能适用于所有行政补偿诉讼, 其适用于合理性争议。

(一) 保证行政权力不被随意处分, 不能突破法律底线

公权力具有不可随意处分性, 公权力的处分与公共利益息息相关, 随意处分会损害公共利益, 降低政府形象, 严重时会危及政府合法性。调解产生的前提是诉讼客体实体上处分权的存在, 但行政权力的处分必须谨慎。行政职权的行使方式、范围、程序等都是法定的, 合法是行政行为应该达到的最低标准, 没有协商的余地, 不能通过调解突破法定框架。所以行政补偿诉讼的调解宜限定在合理性争议范围。

(二) 有利于体现违法成本, 加强行政机关依法行政

行政机关必须依法行政, 按照法律规定的权限和程序行使职权。如果涉及合法性争议的行政补偿可以通过调解解决, 则意味着行政机关先前的违法行为不用再明确因为违法而被撤销、确认违法或者要求履行, 易让行政机关把违法行为后果看轻, 认为违法行为可以通过金钱补偿等方式解决, 违法成本过低, 影响其依法行政观念的培养。

(三) 避免合意的贫困, 保护公民权益

哈贝马斯所提出的“真之合意论”, 合意是构建行政诉讼调解制度的终点问题, 也是起点问题, 必须认真对待。[2]“合意在大多数场合是在相互妥协的基础上形成的, 而妥协的公正性主要以当事人各方地位平等为前提。”[3]但在行政补偿争议中, 补偿方和受偿方的地位不平等, 资源、信息等方面处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步, 导致行政相对人的合法权益得不到有效保护, 有违《行政诉讼法》的初衷。[4]合法性争议的行政补偿诉讼不能调解, 因为补偿至少是在法律规定的最低限以上。如果合法性争议的补偿也能调解, 则在调解过程中由于双方的妥协, 特别是相对人由于畏惧公权力、担心诉讼成本等因素, 可能接受法律最低限以下的补偿, 造成“合意的贫困”, 这不利于公民权益的保护。

三、行政补偿诉讼调解制度程序设计

为避免使合意沦为恣意, 自愿沦为强制, 对调解过程给予一定的程序保障就必不可少, 但又无需过于严格, 应当兼顾效率、公平、利益三者的平衡, 尤其防止行政机关借用调解损害相对人利益。[5]

(一) 调解启动条件

笔者建议行政补偿诉讼调解的启动应该由原告提出或者由被告提出且原告同意, 经法院审查后开始。调解制度是建立在平等自愿的基础上, 法院作为中立第三方, 在诉讼关系中应该消极被动才能保证公平, 所以调解应该由当事人申请启动, 而不宜由法院依职权启动。

但笔者认为当事人启动程序应该分别设置。调解的目的主要是解决纠纷, 原告作为利益可能受损一方, 且地位又相对不利, 此时应多考虑原告的诉求。所以调解如果是原告提出, 则可以启动;如果是被告提出, 则需要原告同意才能启动。这样做的目的是为了避免行政机关为了用较为复杂的诉讼程序去拖延原告, 使原告畏惧诉讼而故意不接受调解。

法院针对原告的申请或者原告同意的被告申请进行审查, 区分出合法性争议和合理性争议, 对于符合条件的争议进行调解。

(二) 调解启动时间

民事诉讼调解是在任何时候都可以提出来的, 因为不涉及公权力, 当事人有实体处分权, 可以在不违反法律规定的情况下随时凭自愿进行调解。但行政补偿诉讼的调解不能这样。首先因为行政诉讼涉及的处分权不能随意使用, 所以调解不是任何阶段都能进行, 只能适用于一审。其次行政补偿诉讼调解必须要在区分合法性争议和合理性争议之后才能进行, 因为只能对合理性争议的行政补偿诉讼进行调解, 所以不能在立案阶段进行, 而应该在审理过程中进行。

(三) 调解过程中证据的出示

在行政补偿诉讼调解过程中, 可以实行心证开示。心证开示起源于德国, 是德国法官在案件和解过程中行使诉讼指挥权的方式之一。心证开示指“法院在审理开始时、和解方案说明及证据调查终了阶段, 均分别说明法院就该事件之理解、想法, 指出争点, 表明法律上的见解及事实上之评价。即使最终辩论阶段, 亦开示接近判决内容预告之法院的法律见解及心证, 听取当事人及诉讼代理人之反论, 资以得到比较合理之和解的解决或适当之判决。”[6]心证开示的法理基础, 来源于防止突袭性裁判——除致力于防止“认定事实的突袭”及“法律适用的突袭”, 亦着力于防止“推理过程的突袭”和“促进诉讼的突袭”, 以确保获得值得当事人信赖的裁判。[7]这使得调解能够在最大限度上体现双方合意。

(四) 调解与判决的衔接

“对补偿争议可使用调解, 调解不成, 人民法院应当作出判决”[8], 不能出现“久调不判”的情况。有些法院为了体现“和谐司法”, 降低判决率, 即使双方当事人调解并未达成合意, 也不对行政补偿诉讼进行判决, 出现“久调不判”的现象。此种现象不利于纠纷的解决, 不利于当事人权益的保护。所以应该规定调解的期限, 建议规定为15天, 如果调解不成功, 则应该马上进行判决。

如果调解不成需要判决, 则面临证据认证的问题。在调解过程中, 当事人为了达成调解, 可能会做妥协, 承认本不存在的证据或者作出不利于己的承诺。如果调解不成则这些“证据”就不应该承认, 因为这不是当事人本意的体现, 是一种权宜之计, 法官在作出接下来的判决之时应该忽略之前调解中达成共识但后来有争议的证据。

综上观之, 行政补偿诉讼为行政诉讼, 调解在其合理性争议中适用, 需要用程序机制予以规范, 使得调解在实践中能够得到规范操作, 最大限度地发挥调解的作用, 保护当事人权益, 有效解决争议。

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跨行政区划的司法管辖制度研究 篇9

一、跨行政区划的司法管辖制度概述

(一) 跨行政区划的司法管辖制度的概念

跨行政区划的司法管辖制度是指一国根据自身实际状况和内国法律规定, 除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。[1]

跨行政区划的司法管辖制度的主要特点在于:第一、司法辖区的独立性。司法机关的管辖区域与行政区划适当分离, 可以进行跨行政区划审理案件, 使案件审判摆脱地方行政机关的影响;第二、管辖案件的特殊性, 即该司法机关主要管辖不同行政区域的法律事务。其中不同行政区域的法律事务是指在不同行政区域发生的民事、刑事和行政案件, 即案件中的行为发生地、当事人所在地、结果发生地、标的物所在地等均不在同一行政区划内。此外, 在概念中提及的特定的司法机关是指行使跨行政区划司法管辖权的国家机关。本文将以法院为视角, 构思建立与行政区划适当分离的法院系统。

(二) 跨行政区划的司法管辖制度的历史演变

跨行政区划司法管辖最早出现于13、14世纪英国的巡回审判制度。11世纪时的英国贵族林立, 贵族权利不断得到膨胀。由于司法和行政的统一, 贵族司法的地域性和特权性越发的明显。国王威廉一世曾派遣亲信大臣到各地去调查进行巡回审判、处理一些比较重大的案件或管理事务, 试图借此加强中央集权、强化国王的权力, 同时克服贵族权利对司法审判的干预。经过多次巡回探索, 于1176年建立起巡回审判制度, 将全国划分为6个巡回区, 同时成立6个巡回审判小组, 每组3名法官, 分赴各巡回区受理案件。进入13世纪后, 巡回审判制度趋于完善, 英国相继设立了综合巡回法院、民事巡回法院、刑事巡回法院, 同时实行“自动移审制度” (1) 。当时的巡回法院的效力与国王法院相同, 专门负责不同区域之间的重大案件的审理。[2]后来英国设立巡回法院的经验传到了美国, 并体现在美国司法法中:规划设立三个巡回法院 (南部、中部、东部) 以解决州与州之间严重的地方保护主义。后几经周折, 至1891年完全确立司法管辖区制度。

二、国内外跨行政区划法院的经验借鉴

(一) 跨行政区划法院的国内经验借鉴

1. 我国司法管辖制度的近现代发展

我国近现代的司法制度不断革新, 其中关于司法管辖制度的改革, 基本上围绕《人民法院四年改革纲要》 (以下简称“四改”纲要) 进行。在1999-2003年四改纲要中, 就法院的设立, 提出依据方便当事人诉讼和法院审判的原则设置人民法庭。在2004-2008年四改纲要中, 就人民法院关于民事案件司法管辖权分配, 提出改变单一的级别管辖划分标准、增加案件的提级管辖和指定管辖。在2008-2012年四改纲要中, 就法院的运行和人员配置, 提出法院职权上应遵循判审分离、同时在法官录用和法院人事管理上应当完善选任机制。[3]经过不断发展, 我国的司法管辖制度日趋完备。

2. 我国司法管辖制度的现行情况及经验借鉴

我国现行的司法管辖体系中, 一般根据省、市、县对应设立法院, 按照司法机构所在省、市、县行政区划对应划分管辖区, 然而也存在跨行政区划进行司法管辖的法院, 主要有三类较为常见:1、铁路运输法院。铁路运输法院设立于铁路沿线, 专门审理与铁路运输相关的民事案件和刑事案件, 管辖区一般不以行政区划分:以成都铁路运输中院为例, 其管辖范围覆盖四川、重庆、贵州;2、直辖市司法机关, 以重庆市为例, 重庆市高级人民法院下辖重庆市第一中级人民法院、第二中级人民法院等5个中院, 其中重庆市第一中级人民法院管辖沙坪坝区法院、江北区法院、北碚区法院、渝北区法院等11个基层人民法院。5个中院的辖区根据管辖便利条件进行划分确定;3、垦区人民法院。以新疆生产建设兵团奇台垦区人民法院为例, 管辖农六师所属的7个农牧团场和一个县团级医院, 辖区横跨吉木萨尔、奇台、木垒三县。[4]这些法院的设立以及运行方式都可以为我国设立跨行政区划的法院提供现成的经验借鉴。

(二) 跨行政区划法院的国外经验借鉴

1. 日本法院设立情况

日本分为二级行政级别, 第一行政级别为都、道、府 (相当于我国的省) , 第二行政级别为市、町、村 (分别相当于我国的市、县、乡) 。然而日本法院现行的法院组织体系呈金字塔结构, 以最高院为顶点、简易法院为基础, 中间包含高等法院、地方法院、家事法院, 除此之外东京高等法院还单独设立知识财产权高等法院。其中日本全国设立的高等法院共8个, 分别在东京、大阪、名古屋、广岛、仙台、札幌、高松和福冈8个主要城市。以札幌高等法院为例, 札幌高等法院的管辖区域覆盖札幌、函馆、旭川和钏路四个地区。8个高等法院的辖区划分不同, 日本就是通过这种方式进行跨行政区划管辖。[5]

2. 德国法院的设立情况

德国全国分为16个邦, 可细化为295个县市以及107个自由市, 共有11116个乡镇。然而德国的整个法院组织体系, 从横向来看设有宪法法院、普通法院、行政法院、财务法院、劳工法院以及社会法院;从纵向来看可分为联邦级别的法院和各邦级别的法院。在德国法院各邦级别法院中, 普遍存在一个法院管辖多个行政区的情况, 以邦巴伐利亚邦为例:它是德国16个邦里土地面积最大的一个, 整个邦被分为七个行政区, 然而整个邦仅有两个邦劳工法院, 一个在慕尼黑, 另一个在纽伦堡。从地理位置上看, 这两个邦劳动法院分处于该邦的南、北两端, 其中位于慕尼黑的邦劳工法院管辖南部地区, 位于纽伦堡的劳工法院则管辖北部地区。德国遵循了近便的原则将法院更多的设立在地理中心, 进行跨行政区的管辖。[6]

3. 法国法院的设立情况

法国国内设有普通法院系统和行政法院系统, 另特别设立权限争议法庭用于解决两个法院系统之间的管辖权冲突。法国跨行政区划设立法院主要体现:在普通法院系统中的小事法院, 它的管辖范围一般视各地区的案件量及地理地形通常而定, 可覆盖几个市镇。法国小事法院的设立和运行方式和我国即将设立的跨行政区划的法院较为相似, 其管辖范围的确立、人员配置、受案类型等问题都值得我们去借鉴。[7]

三、我国跨行政区划的司法管辖制度改革的现状

(一) 既有改革综述

十八届四中全会以来, 司法改革也在如火如荼的进行, 其中关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的主要改革措施如下:

1. 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理

由于考虑到各地的经济发展不平衡, 所以首先在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市试点。这项举措的意图相对明显, 将省以下的司法机关的人财物与所对应的地方政府分离开来, 由省级政府保障法院财政资金的正常使用, 消除司法机关的后顾之忧。

2. 由点到面, 逐步转变铁路运输法院为跨行政区划法院

在全国75个铁路法院全部移交地方进行统一管理之后, 上海第三中级人民法院依托于上海铁路运输中院作为我国的第一个跨行政区划法院成立, 其在设立上的主要特点为:第一、法官选任的公开遴选制度;第二、案件管辖范围的跨行政区化;第三、机构设置扁平化, 把司法人员分为法官, 司法辅助人员、司法行政人员。与此同时其受案范围主要涵盖了跨行政区划的重大民商事诉讼案件、重大行政案件、环境资源保护和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件等。另外, 各省也有试点设立跨行政区划法院, 以陕西省为例:陕西省在西安、安康两地将原有的三个铁路运输法院改变为跨行政区划法院, 设立西安铁路运输法院、安康铁路运输法院、西安铁路运输中院, 主要负责管辖行政诉讼案件、环境保护案件以及原铁路运输法院管辖的案件。

3. 在北上广设立知识产权试点法院

知识产权法院的设立是设立跨行政区划法院的一个重大探索, 其法院体系独立于普通法院体系, 目前已经在北上广设立知识产权法院, 其管辖范围主要包括知识产权案件、行政案件, 在辖区划分上该法院可在法院所在省内进行跨区域管辖。

4. 最高人民法院试点设立巡回法庭

目前, 最高人民法院已设立了第一、第二巡回法庭。第一巡回法庭设在广东省深圳市, 管辖广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市, 管辖辽宁、吉林、黑龙江三省。设立巡回法庭, 主要目的是缓解最高法办案压力, 便利当事人诉讼, 同时进行跨行政区划受理案件。

5. 对行政诉讼案件采取提级管辖和交叉管辖

目前, 对于人民法院受理的行政诉讼案件, 如果易受地方政府干预的, 可以由省级人民法院进行指定管辖或者由上一级人民法院提审管辖。这样最大限度防止地方行政权对司法审判的干预。

(二) 我国司法管辖制度改革的不足之处

1. 设立跨行政区划的法院缺乏合宪性控制

我国《宪法》第124条第3款明确规定:“人民法院的组织由法律规定”。可见在人民法院组织方面的立法我国宪法确立了法律保留原则。此外根据《立法法》规定:各级人民法院和检察院的产生、组织和职权, 只能由法律加以规定。然而, 我国在设立跨行政区划法院方面缺乏法律依据。就目前已经设立的跨行政区划法院来看, 其设立依据仅基于由中央司法体制改革领导小组通过的《人民法院四五改革纲要》以及地方各级法院的内部规范性文件进行, 这种改革方式难免会给人一种未经法律授权的感觉, 同时可能僭越宪法和法律的规定。

2. 人财物由省级统管难解司法机关的后顾之忧

目前的跨行政区划司法管辖改革是基于人财物省级统管的条件之下进行的。由于人财物省级统管, 那么在一般的省级当中, 跨行政区划的法院将不再受同级的市、县人民政府的限制。但若直辖市实行人财物省级统管是不合理的, 因为直辖市的中级人民法院的人财物本由直辖市政府划拨, 制度设置后, 人财物分配原则仍没有改变, 难以在物质保障上使司法机关真正脱离地方政府。

3. 跨行政区划的法院的司法管辖权划分不够合理

以上海第三中级人民法院为例, 其管辖的案件类型主要是行政案件。而对于原、被告的住所地为不同地方的跨区域重大案件, 由于一方在其所在区域的势力范围较大, 这类案件极易受到地方政府的干预, 此类案件并不在其管辖范围之内。此外, 在辖区的划分上缺乏相应的标准, 如果想全面设立跨行政区划法院, 则需要对辖区的划分做进一步细化。

四、跨行政区划的司法管辖制度之完善

在司法改革纲要中明确提出未来将设立跨行政区划的法院, 进而实现司法的独立的目标。然而应当如何设立跨行政区划的法院还是值得进一步的思考。在此笔者提出关于我国建立和完善跨行政区划的司法管辖制度的几点建议:

第一、设立司法改革委员会, 对跨行政区划的司法管辖制度改革进行合宪性控制。从合宪性控制上来说, 可以借鉴英国的司法改革的经验, 由全国人大设立改革委员会, 对跨行政区划法院改革进行合宪性审查, 对涉及修法的改革方案, 评估其在全国推广的可行性后, 提出立法或修改法律的草案, 按照法律程序建议立法机关进行立法, 而后在全国范围内推行。[8]

第二、进一步改革法院人财物的管理方式, 省级以下的法院的人财物由省级人民政府统管, 高院的人财物由中央人民政府统管。另外直辖市的各级法院的人财物全部由中央人民政府进行统管, 这样一方面可以进一步保证省会城市的高院和直辖市的各级法院在人财物上摆脱地方政府, 切实增进法院的独立性。

第三、建立跨行政区划的法院。在建立跨行政区划的法院时主要需考虑一下几方面因素:1、在跨行政区划的法院设置上, 对应设置初级人民法院、中级人民法院, 专门审理跨行政区划的案件, 一审案件由初级人民法院受理的, 其上诉案件可以由对应的跨行政区划的中级法院受理, 如果一审案件由中级人民法院受理的, 其上诉案件就由其所在省的高级人民法院受理, 这样的设计可以使跨行政区划法院和普通法院更好地结合。2、各省的初级法院的数量可以借鉴法国小事法院的经验, 可视各省的案件量及各地区的地理地形以及社会发展水平而定。人口超过5000万的大省如河南、山东、四川、广东、江苏等可设5-6个初级法院, 其他省可设3-4个;3、考虑到方便诉讼的原则, 司法机关管辖的范围应在160公里以内, 这个距离基本上等同于48分钟的动车车程和两个小时的小车车程, 基本在可接受的范围, 同时司法机关的设立尽量避开行政中心。考虑到我国地域广阔, 城乡之间、东部与西部之间, 直辖市、省会城市、计划单列市与中小城市、县城之间, 都具有不同的情况, 应当适当灵活调整, 如西部地区地域广阔, 且案件量相对较少, 为方便诉讼可以在跨行政区划的司法机关之下适当增设派出机构。4、采取试点先行的方式, 在原铁路运输法院框架下试点设立跨行政区划法院, 辖区的划分可直接参照铁路法院独特的跨省、市地域划分布局。例如广州铁路运输中级法院同时管辖广东、湖南、海南三省;成都铁路中院管辖四川、重庆、贵州二省一市;上海铁路中院管辖苏、皖、浙、沪三省一市。于此同时, 相对应的基层法院同样可以采取跨区域管辖, 这样的管辖模式, 可以更好的摆脱地方政府的干预。[9]

摘要：跨行政区划的司法管辖制度是当前司法改革的热点问题, 最高人民法院先后建立了知识产权法院和巡回法庭, 探索建立跨行政区划的人民法院。本文通过研究我国司法管辖制度改革的基本情况, 借鉴国外跨行政区划的司法机关和我国已有的跨行政区划法院建立的经验, 对我国跨行政区划的司法管辖制度改革的不足进行分析, 就我国跨行政区划的司法管辖制度的完善提出建议。

关键词：跨行政区划,司法管辖权,司法管辖制度0

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行政诉讼中和解制度的构建研究 篇10

一、适用范围

相对于民事诉讼而言, 行政诉讼中的当事人包括行政机关, 因此, 在诉讼过程中, 就会受到法定义务与公共利益的一些限制, 故而无法像民事诉讼一样进行完全调解。在构建行政诉讼和解制度的过程中, 不能与民事调解相同, 其制定根本应放在行政行为的合法与否方面, 原因在于行政诉讼的审查便是依托于行政行为是否合法, 所以, 和解制度也需要参照这一基础, 不能任意选择。如果被诉的行政行为清晰、符合相关的法律规章与法定程度, 则不适用和解[1]。在和解过程中, 行政相对人可以对自己的权利进行处置, 但行政机关不能这么做, 只可以在法律规定范围以内进行判断, 所以, 在适用范围方面, 行政诉讼和解只适用于被告的法律规定职权以内, 不能超出, 否则视为无效和解。

二、案件类型

一般情况下, 行政赔偿是适用和解的, 但除此以外, 还有一些案件也适用和解, 具体包括以下几种:

第一, 不服行政裁决。在行政裁决的过程中, 行政机关不仅要完成行政决定, 还要对民事争议进行处理, 一般情况下, 这类案件原告都会要求改变行政裁决的诉讼目的, 以实现原告的民事主张, 如果当事人之间实现了和解, 那么行政裁决的意义也就消失了。

第二, 行政合同争议。如果行政合同的当事人有一方毁约, 则另一方可以对其进行制裁, 这种类型的案件如果进行和解处理, 可以在一定程度上促进行政机关修正相关的行政合同, 也可以将民事法律中的合同法原则充分体现出来。

第三, 不服行政指导。行政指导行为是一种不具有强制力的行为, 但为了能够达到管理目的, 其具有一定的行政优势, 被指导方需要被迫接受指导, 从根本上讲也是具有强制力的。在实际审判中, 这类案件通常会以“不在受案范围”为理由驳回诉讼, 这就使得原告无法获得司法救济。但运用和解方法进行解决, 则能够摆脱这种困境。

第四, 不遵法定职责。行政机关是存在行政职权的, 这是一种法定职责, 对于行政机关来说, 行政职权是不能放弃或违反的, 否则, 就会被诉讼。在经过审查以后, 以下两种情况可以进行和解:其一, 行政机关需要在一定期限内履行法定职责的, 通过和解方式, 原告可以尽快达成诉讼目的;其二, 行政机关没有必要继续履行法定职责的, 原告可以申请赔偿, 更有利于对原告的合法权益进行保护[2]。

三、制度设计

在制度设计的过程中, 首先需要制定和解时间, 一般在诉讼开始与裁判之间。其次要制定和解原则, 最根本的是对行政行为合法性进行判断, 具体来讲有三层含义:其一, 不是所有行政行为都能够和解;其二, 和解过程需要当事人自愿参与;其三, 不能对国家与社会的利益造成损害。再次要制定和解程序与相关文书, 和解过程可以分为提出意向、当事人和解以及确认三个主要阶段, 如果当时双方达成和解, 则法院需要制定合意笔录, 之后判断协议合法性, 最后确定其法律效益[3]。最后确定结案方式与和解效力, 当前可以从两个角度进行制定, 一个角度是借鉴德日等国家, 计入笔录便生效;另一个角度是借鉴英法美等国家, 支撑“合意判决”以后才生效, 从我国情况来看, 行政诉讼和解从根本上属于一种“合意”行为, 并不属于法院职权, 所以, 我国应该运用德日国家的方法, 即计入笔录便生效的方式。

四、结论

综上所述, 在我国当前的行政诉讼中, 虽然仍然遵循着“不适用和解”的原则, 但在实际判决过程中, 有很多案件都需要通过和解方式, 才能够完美解决。本文主要以和解协议的使用范围为切入点, 提出了四种适用于和解协议的行政诉讼案件类型, 并从和解时间、和解原则、和解程序与相关文书、结案方式与和解效力等方面, 论述了制度的设计, 以期该制度能够起到其应有的执行效果。

摘要：对于行政诉讼来说, “不适用调解”是其制定与运用过程中的一个特有原则, 但该原则从订立开始, 到实施运用, 却都遭到各界的质疑。随着时代的发展, 我国在2008年发布了与撤诉相关的司法解释, 这在一定程度上使这一原则不再绝对, 构建行政和解制度也有了一定的基础。本文便主要从适用范围、案件类型以及制度设计三个方面, 研究如何构建行政诉讼中的和解制度。

关键词：行政诉讼,和解制度,构建

参考文献

[1]赵龙.行政诉讼中“和解协议”制度分析——制度比较和构建的视角[J].中共贵州省委党校学报, 201, 03:112-115.

[2]张淼堂.行政诉讼和解入法的风险控制——以域外行政诉讼和解制度设计的比较分析为基点[J].福建行政学院学报, 2011, 03:70-77.

行政监察制度研究 篇11

关键词：集中审批权；行政审批局；简政放权

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）11-0097-03

相对集中行政审批制度，是一项推进简政放权的新政策，行政审批服务局模式是行政审批权走向实质性集中的标志。银川市作为西部地区的第一个试点城市进行改革，目前也逐渐成为了全国学习和借鉴的典范。因此，对其进行研究有一定的现实意义。

一、相对集中行政审批权的概念

相对集中行政审批权是依据我国《行政许可法》第二十五条“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定。学术界对相对集中行政审批权有广义和狭义两种不同的观点。

从广义上讲，相对集中行政审批权包括两种模式：一种是原本由两个或两个以上行政机关负责的同一审批事项，变为由一个行政机关实施行政审批，打通行政机关间的外部通道；另一种是精简内部环节，对于由同一个机关内部多个内设机构实施审批的同一事项，变为由一个内设机构实施。

从狭义上讲，相对集中行政审批权仅指对于原本两个或两个以上行政机关实施行政审批的同一事项，变为由一个行政机关集中去实施审批[1]。就是将多个行政机关的行政审批职能划转到同一个行政机关即行政审批局，由行政审批局对所有行政审批事项进行集中统一办理，打通行政机关之间的界限，破除部门利益固化的藩篱，申请人只需申请一次，内部信息共通共享，行政审批局盖一个章所有审批事项均能生效，实现“推开一扇门，办成一揽子事”。

成都武侯区的行政审批局和天津滨海新区的行政审批局，开创了我国审批权实质集中的先河。银川市作为西部地区第一个改革试点城市，一枚公章管审批的智慧政务成了全国瞩目的焦点。行政审批制度改革利用“互联网+”的模式正在被全国多个城市借鉴。

二、银川市相对集中行政审批权实施面临的问题

银川市行政审批局有效的解决了审批职能分散、审批权力碎片化以及审批质量不高等问题，对于全国各地推进行政审批体制改革都有一定的借鉴意义，但是在其运行的过程中也暴露出一些弊端，如与原审批部门协调问题、与上级审批部门对接问题、保证机制不完善、专业人才缺乏等问题。如何有效的解决审批中存在的这些问题，将成为进一步提升银川市行政服务水平的重要环节。

（一）与原审批部门协调的问题

1.审批利益的调整。银川市在推行相对集中行政审批权制度改革过程中，把原先财政、建设、物价等26个审批部门153项审批事项统一集中到行政审批局，毫无疑问地会触碰到原审批部门的审批利益。由于该项改革对原审批部门的切身利益有所调整，有些部门难免对成立行政审批局产生抵触情绪。基于该种情况，部分部门对行政审批局工作的配合度不高、协作不积极。同时，由于没有建立相应的管理制度，行政审批局难免会与同级其他部门产生摩擦，从而影响工作效率的提高。因此，如何实现横向协调也是一个现实的问题。

2.审批责任的划分。审批和监管的主体资格进行分离，银川市行政审批局承担审批职能，审批后的日常监管等后续工作则仍由原审批部门负责。如果行政相对人对审批的意见提起行政诉讼或者行政复议，银川市行政审批局则要对其审批行为所造成的后果承担法律责任。如果是行政审批局基于政府其他工作部门错误的审查意见，才做出错误的审批的情形，且行政审批局在审批过程中履行了相应的职责，或者在相对人后续实施许可的后续监管过程中出现了问题，当进行追究问责时，责任由哪个部门承担？承担的比例又如何在政府的其他工作部门和行政审批局之间进行划分[2]？

（二）与上级审批部门对接的问题

银川市行政审批局作为银川市政府的职能部门，由于权力的“横向集中”，导致在纵向管理体制上不存在明确的上级主管部门与之相对应。需要进行工作沟通时，行政审批局要和多个同级职能部门以及与该部门相对应的上级主管部门分别进行协调，而且还要接受来自多个上级部门的大量业务指导等，这会使得审批工作在部门之间的协调受到阻碍，不利于审批效率的提高[3]。对于部分需要具有专业知识或特殊技术的审批事项，如勘验勘测等，而市、县政府部门在人员业务审批素质和编制、必要配套设施等方面，还无法满足承接相关审批事项的具体要求，承接起来具有一定难度[4]。其次，据行政审批局的内部工作人员反映：“自治区的相关职能部门在下放审批事项时有选择性，审批局在承接上面临着一定的压力。相关厅局没有全面考虑到行政审批局的实际工作情况，只将繁杂的、责任大的审批事项下放，而将操作程序简易、权力含金量高的进行保留，下放的审批事项对审批人员专业技术、设施设备、人员素质的要求较高，审批局继续大量承接下放审批事项面临一定难度。”[5]

（三）保障机制不够完善

1.信息共享不畅，审批效率不高。虽然在行政审批局成立后，对实施行政审批的具体流程、审批的时限进行了优化和再造，但审批窗口信息仍不能完全共享，尤其是自治区与下级政务大厅信息互通不够。部分审批事项，行政相对人办起来还需多个窗口流动、重复提供资料及重复审查。相关一些部门存在信息壁垒，未能建立统一信息共享平台，加重了审批部门的工作量，影响整体的效率。以笔者亲身经历为例，在陪同他人办理公积金贷款过程中，由于自身材料未带全，同时也因为审批部门的信息不通，使得其多个窗口跑，重复提供材料，前后共4次才办结。从中显示出了效率、工作人员的专业素质都还有待提高。

2.专业人才不足，审批监管乏力。由于行政审批局将原来多个机关的审批权集中，对审批人员的业务素质提出了相对高的要求，于是就会出现审批人员对其他单位的审批情况不熟悉、难以快速掌握的情况。尤其是对于一些专业性强的审批事项，需要具备专业的知识才能鉴别的，例如办理必须具备专业技术、专业鉴定知识、专业设备等才能进行的审核[6]。同时，过分的集中会导致一个部门掌握过多的权力，埋下权力过大难以制约的隐患，增加廉政风险。即使建立了全面覆盖的“电子眼”，对于繁杂的工作及庞大的体系，这是否能很好的起到监督作用呢？同时，被剥离审批权的原单位，只拥有对审批的监督权及后续的监管权，由于权力被弱化后，其积极性不高，对后续的监督乏力。因此，要注重对人员的培训，提高职业技能和素养，同时完善监督机制。

三、银川市相对集中行政审批权实践的对策

在银川市行政审批局模式陆续为全国各地效仿时，进一步完善该制度已迫在眉睫。

（一）横向职权与纵向调整相协调

1.明确横向权责划分。该制度实质上是将原来一些行政机关的审批归并划转到行政审批局，因此审批主体资格会有所变动，这关系到各机关审批权力的整合问题，职责要重新划分清楚，以明确权责，协调各方的利益。依据权责一致的原则，在争议情况发生，引起复议或诉讼，需要确定行政诉讼被告人或者行政复议被申请人时，要以进行审批的行政审批局为被申请的对象或被告，并不是将其他行政机关作为对象。但如果在审批过程中其他部门协助办理的，若其工作人员主观上有过错且客观上导致了危害结果，也应该承担相应的法律责任。

2.加强纵向的对接协调。在与上级部门的工作对接上，要健全上下级审批部门之间的协作机制。同时，为加强与上级审批部门审批业务衔接、打破行业之间的壁垒、加强资源信息的共享、打造综合信息平台，建议自治区的相关部门合理科学的下放审批权，同时自治区相关厅局要加大人员的培训和设施设备的投入，共同提高服务质量[6]。此外，行政审批局作为银川市的职能部门，行政级别为处级，有学者提出，为了便于审批的顺利进行以及提升其的权威性，可适当的提高其级别[7]。

（二）创新权力监督方式

相对集中行政审批权制度涉及到审批权力的调整，审批权力统一集中到行政审批局，会存在权力过于集中、权力膨胀等弊病。因此，在行政审批局的改革中，必须完善配套监督机制，进一步探索加强事中事后监管的有效方式，完善全方位的监管体系。监督的方式可以有3种：一是在行政审批局内部设立专门的督察部门，专门处理相对人对行政审批服务的投诉；二是原部门才是最好的监督者，因为他们熟悉审批的细节，可以让他们组成联合小组，分工进行巡查；三是公民的监督，要拓宽他们的监督和投诉渠道[8]。要构建多层次监督网络，进一步发挥视频监控等信息化系统监督的优势，切实加强对调整和下放审批事项的监督管理。除此之外，行政审批局还要注重加强党风廉政建设，进一步完善对审批行为的督查程序、对违规审批的纠错程序及违规人员的问责机制等，推动行政权力在阳光下规范运行。

（三）规范集中审批范围

行政审批局使审批事项由分散走向集中，哪些权力合适集中，哪些事项不合适或不能归并起来，要对集中的事项进行可行性、合理性的全面考量。若过分地强调权力集中，不仅会造成行政审批制度改革的推进受阻，甚至一定程度上会导致执行难、协调难。因此，集中审批权要与制衡的原则密切结合，相对集中的审批权要进行科学配置。首先，特定的专属管辖不宜集中，例如垂直管理的海关、国税、金融；其次，监管集中的权力之间应具有关联性；再次，专业化程度非常高的事项并不适合集中，特别是部分办理需要专业技术人员、专业设备或技术鉴定等才能进行的审批项目[9]。

（四）加快推动审批方式创新

1.进一步提高审批效率。以便民利民为主线，可以建立综合服务窗口，进一步整合审批事项，优化窗口布局。在填表环节可设置打勾选项、取消非必要的填写内容，部分简便的审批项目可以让群众少去填表环节，通过前台工作人员接收申请，后台相关审批人员审批，相对人只需要告诉受理人员想做什么，然后由工作人员录入申请人相关信息，解决群众看不懂表、不会填表的问题，节约办证准备时间；同时可以扩大双向电子屏的覆盖面，不局限于重要的审批事项，群众只进行核对即可，实现群众需要现场或网上认可信息无误，即可快速办证的效果[10]。

2.加快电子政务建设步伐。充分发挥互联网优势，创新审批思维，努力做到全流程的网上审批。以信息化为支撑，加强审批部门之间的沟通协调，搭建统一的信息资源平台，促进互联互通，推进行政审批模式的现代化。同时也要通过提高行政审批质量，让行政相对人受惠于高效便捷的政务服务，激发社会投资的积极性，加快经济社会的发展。

参考文献：

〔1〕郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理，2014，（8）：31-32.

〔2〕〔7〕陈勇民.相对集中行政审批权制度的实践问题研究——以成都武侯区行政审批局为例[D].厦门大学，2011.

〔3〕贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析[J].新视野，2015，（5）：20-25.

〔4〕吕珊珊.进一步深化行政审批制度改革[J].中国机构改革与管理，2016，（1）：28-29.

〔5〕银川市行政审批服务局.银川市行政审批服务局关于2015年全面深化改革任务进展情况自查报告[R].2015-11-25[2016-3-22]http：//dwzwgk.yinchuan.gov.cn/zfgzbm/J12/201511/t20151125_103450.html.

〔6〕〔9〕王敬波.相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场[J].政法论坛，2013，31（1）：171-175.

〔8〕杨淇茜.论行政审批局模式[J].法治与经济，2015，（6）：42-43.

〔10〕王进.关于银川市政务服务现状的思考和设想[N].银川日报，2016-02-19（4）.

建设项目行政审批制度优化研究 篇12

1 建设项目行政审批优化的必要性

目前我国建设项目行政审批流程可分为立项、用地、建设方案、招标、施工报建等五个阶段。这五个阶段的审批环节相互影响, 有些审批程序互为前提, 造成了审批程序繁琐等一系列的问题。首先, 建设项目行政审批成了权利寻租的重灾区。由于行政审批是建设项目必须完成的首要环节, 审批通不过会导致建设项目的流产;审批部门消极审批会影响建设项目的及时开工, 延长工期, 会造成项目开发单位的巨额经济损失, 为了避免因为行政审批对项目造成的不利影响, 很多项目开发商不得不采取程序外的手段。并且, 由于行政审批范围广泛且缺乏相应的监督制约渠道, 也为行政审批领域的权力寻租提供了条件。其次, 行政审批追责难。由于我国现行的行政审批制度是层层审批, 对于各方审批的效益没有相应的量化评价指标, 只要程序合法即达到实体合法, 从而使责任追究很难落实。再次, 我国现行政策重行政审批而轻事中监管。我国行政审批制度复杂, 在理论层面和设计目的上已经比较完善, 但由于重审批轻监管, 造成审批与监管脱节, 审批中的一些实质性措施无法落实, 使得审批的效果和效率都无法达到审批制度设计的初衷。最后, 审批改革模式没有真正揭示审批原有的价值, 单纯用运动的视角进行审批制度的改革, 改革没有达到应有的效果。

基于以上种种问题, 我国现行行政审批制度还存在很多问题和不足, 最终造成了行政审批流程复杂, 效率底下, 没有达到设计审批制度的真正目的。所以应该从实现行政审批价值的视角进行行政审批制度的改革, 使得行政审批真正地发挥合理配置资源、强化建设项目市场调节, 规范建设市场秩序的目的。

2 相关研究综述

我国正在积极进行行政审批制度的改革, 政府正不断加大改革力度, 大量减少行政审批的项目, 把减少行政审批和转变职能作为改革的突破口, 加强市场自身的调节作用。同时, 我国许多专家学者也对行政审批制度的优化设计进行了大量研究。主要研究成果和观点如:从政府职能的转变是建设工程项目行政审批改革的本源, 而建设工程项目行政审批制度又是政府职能转变的切入点这一角度对建设项目行政审批制度的优化进行论述;在建设工程项目行政审批的模式, 流程, 权限和运行机制的基础上提出了构建科学合理的行政审批管理机制, 构建规范高效的的行政审批运行机制, 构建严密完善的行政审批监督机制, 加强行政审批信息化建设, 提高行政审批人员的素质等优化行政审批的路径选择;以政务流程再造理论与整体性治理理论为理论基础, 对网上并联行政审批的概念与特点进行了详细的阐述, 与传统的行政审批模式进行对比, 得出其实施的主要价值;运用行政、政治、社会等学科的基础理论和知识, 通过分析现行投资建设项目审批相关法律法规、政策以及不同地区在投资建设项目行政审批事项上的具体要求, 针对性的对投资建设项目的行政审批事项一一进行分析, 并根据问题提出了相应的对策和建议;基于J2EE平台开发了基于J2EE的一站式行政审批管理系统, 提供事项全过程运行、管理、监控和效能监察的一站式行政审批服务与行政效能监察应用管理系统;提出建设行政审批“双流程”模式, 将企业的建设项目全过程报审节点流程提到与具体的行政审批流程同等重要的位置上, 通过促进企业建设项目全过程审批节点流程的建设, 实现建设管理的政企互动, 从而实现建设项目审批再提速;以基本建设项目审批流程为研究主题, 结合案例, 通过问卷调查、座谈、访谈、查阅相关资料等方法, 指出当前基本建设项目存在法律法规修订滞后、部门利益思想严重、审批授权不到位、利用审批实施监管、对中介缺乏有效监管、报批人员业务不精、权力寻租时有发生的问题, 分析其产生的主要原因;对建设工程项目行政审批制度的初始价值、改革进程及现状、取得的成就进行梳理, 提出建设工程项目行政审批制度应有其符合自身特点及要求的价值体系作为支撑;分析国内项目群行政审批存在的问题, 提出基于流程的由审批部门、审批时间和审批内容组成的项目群行政审批模型。

除此之外还有很多学者从不同角度对我国建设领域项目行政审批制度进行了研究, 分析了现行审批制度存在的问题, 并且提出了解决的办法, 为我国建设项目行政审批的优化改革奠定了基础。

3 现行建设行政审批制度现状分析

我国现行建设行政审批制度存在的现实问题, 导致行政审批无法发挥设计的初衷, 主要表现在如下几方面:

3.1 审批流程缺乏系统性

目前我国建设行政审批流程没有形成统一的整体, 开发商在审批过程中都是一个部门一个部门跑, 一个公章一个公章盖, 电子信息化的行政审批联动制度并没有建立起来, 或者没有形成常态化、普遍化的机制。另外, 国家对于行政审批的流程也没有硬性规定, 很多是对于行政审批的时间期限、条件、资格等方面的规定, 至于审批流程的具体操作规程, 没有相关的实践操作规定。由于行政审批流程的不规范, 导致各部门信息传递、共享机制不畅通, 开发商为此需要做大量重复工作, 影响了审批的效率。

3.2 审批标准不明确

我国现行的建设项目行政审批标准不明确, 主要表现在对建设项目审批的差异化和模糊性, 尤其是地方性审批机关对特定的审批事项进行审批时对相关审批政策和相关法规都有一定的差异性。在流程化的行政审批制度下, 由于行政审批没有形成一个完整的有机整体, 使得审批效率低下, 且不能真正发挥行政审批的原本动机。加之审批过程中的权利寻租、创租现象, 权责边界模糊不清导致的相关部门相互推诿责任等, 使得行政审批制度的制定初衷与现实脱节, 行政审批的各项标准条件也被变相执行等。这些现象不仅阻碍了行政审批程序的实行, 也浪费了人力、物力, 不利于建设市场的健康发展。

3.3 行政审批环节不连续

建设项目实行审批制度是我国政府为了规范建设市场秩序、合理配置资源、促进市场公平竞争健康发展采取的对来自建设工程主体在建设阶段依照相关法律法规提交的各项申请进行核查和评估的一系列流程和规则的总称。审批环节涉及到的参建工程主体多 (包括规划、建设、施工、监理、造价等项目主体) 、审批部门多 (发展与改革委员会、国土资源与房屋管理局、公安局、环保局、规划局等) 、审批项目多 (国有土地有偿使用审批、房屋拆迁许可、商品房预售许可、绿化初步设计审批、方案设计消防审查、环境影响评价审批、《建设工程选址意见书》的审批、《建设工程规划设计方案》的审查、《建设工程规划许可证》的审批、发包方式核准、建设工程安全报监等) 。由于审批环节多、程序复杂, 且各部门之间缺少信息共享渠道, 容易形成信息孤岛现象, 并且各部门审批所需材料很多是重复材料。所以造成申请相对人到不同部门提供重复申请、重复材料, 且各部门审批方式方法不同, 导致审批环节繁琐复杂, 无法实现各环节的相互协调和最优配置。

4 建设项目行政审批制度优化设计

4.1 建设项目行政审批程序分类优化设计

我国行政审批程序较多, 从项目阶段角度可分为项目审批、用地审批、项目建设方案审批、招标审批、施工报建审批等阶段。这些审批程序之间的关系复杂, 有些程序之间互为前置、权责界限不清、重复审批等现象造成了审批制度的困境。对这些审批程序进行分类, 理清程序之间的关系, 明确相互的权责划分, 避免重复审批是解决当前建设项目行政审批困境的有效途径。

4.1.1 资源、安全类审批和技术类审批

政府设计行政审批的合法性基础是合理配置资源。建设项目涉及到的两种主要资源分别是土地和资金, 土地是稀缺资源, 资金是有限资源。建设项目往往需要大面积的土地和大量资金, 如果单纯依靠市场自动调节, 面临的风险将会很大, 这就需要政府建立资源类的审批程序, 统筹经济社会的协调健康发展。同时政府还应加强关系到人身安全类的项目审批程序, 对安全类审批严格把关, 不仅可以保护人身安全, 也可以增强相关主体的安全意识。相对与资源类审批, 技术类审批主要涉及各种方案设计审批等, 这些审批除了关系到人们安全的重大项目审批外可以适当交给一些中介机构等市场部门, 由市场进行调节, 充分发挥市场快速灵敏的合理配置资源的功能。所以在建设项目审批程序中, 对审批程序进行资源、安全类审批和技术性审批的分类, 加强资源、安全类审批的执行力度和审批标准, 减少技术性审批, 可以使得项目审批程序清晰明了、权责界限明晰, 减少重复审批和不必要审批, 促进市场健康快速发展。

4.1.2 串行类审批和并行类审批

我国现行的建设项目行政审批制度涉及主体多、部门多、程序多, 部门、主体、程序的相互关系复杂也是造成行政审批困境的重要原因。将建设项目的行政审批程序按照串行和可并行审批进行分类, 实行串并行同时推进的流水化审批作业, 可以有效减少审批时间, 提高工作效率。将需要共用相同资源的审批程序分为一类, 可以称之为“进程”, 而被分为同一类别内部的审批程序可以称之为“线程”。这样“进程”之间可以实行并行审批, 在并行审批类别中的程序即“线程”按照一定的规则实行串行审批或流水审批。对审批程序进行串并行分类, 可以有效提升审批效率, 推动市场发展。

4.2 行政审批制度运行机制优化设计

4.2.1 保留建设用地、项目环保、项目规划审批

建设用地是宝贵的稀缺资源, 在土地审批制度上应该执行更严格的标准, 采取集中申报为主、个别申报为辅的策略。土地审批部门将申报击中后按照项目的重要性、急迫性进行分类制定计划, 列出审批计划清单, 并且举行相关听证会广泛听取各方意见, 合理决策。环保审批涉及到群众的切身利益, 直接关系到人们的生命健康。所以环保审批要提升审查标准, 加大惩处力度, 发动广大群众积极参与到环保监督、环保决策中来。加大相关企业污染成本, 增强企业的环保意识。建设项目规划是政府从全局的角度统筹安排项目, 编制利益格局。政府部门通过对项目选址、建筑规划、用地规划等项目审批进行项目管理, 对城市发展进行统筹管理, 有利于城市的有序长远发展。法律规定项目规划的总期限是20年, 但现实情况是因为多种原因造成规划频繁修改, 使得规划失去了稳定性和延续性, 造成了城市发展的混乱, 规划目标难以实现。所以在制定规划时要广泛听取各方意见, 广泛论证, 从法律、政治、经济、文化等多角度分析, 推进群众的广泛参与, 促进规划审批的改革, 使得规划发挥应有的作用。

4.2.2 施工图审查、工程造价审批、工程质量检测等业务市场化

对于设计、造价、招标代理、咨询、审图、检测等技术性业务可以交给有资质的相关中介单位完成。这些技术性程序对于公共安全、稀缺资源等社会影响较小, 并且将这些业务从政府繁重的行政审批程序中剥离出来, 在市场的竞争中可以促进相关技术的发展, 提高服务质量, 减轻政府负担, 为企业提供更大的自由活动、创造的空间, 使其顺应市场机制运行, 提高产品质量和效益。所以, 政府应该鼓励相关中介机构积极承接政府下放的行政审批权利, 实现政府职能的转变。对相关设计、质量检测、造价审批等技术性审批程序交给具有相应资质的中介机构后, 可以实行资质管理和质量事故终身负责制。相关企业要具备相应资质水平并且定期接受检查, 从业人员需要持证上岗, 并对自己设计、审批的项目实行终身责任制, 从而达到技术性审批程序的严格管理以及去行政化。

4.2.3 加强部门电子信息化、协同化办公

对于审批相关单位可以抽调部分人员成立联合审批科室, 所有相关单位审批人员统一搬到综合服务办公地点, 集中对外服务, 进行资源整合, 优化办公流程, 提升服务中心效率。同时建立统一的门户网站, 各审批科室可以通过网络随时共享信息, 统一发布信息。对于审批申请实行网上网下同时受理, 各科室相互监督、相互协调, 实现审批流程的流水化、并行化办公, 提升工作效率。

5 结语

目前我国建设项目行政审批制度还存在审批项目多、审批耗时久、审批程序复杂等诸多弊端, 这些问题严重制约了建设项目审批的实施, 使得审批难以发挥应有的作用。所以从审批程序的详细分类入手, 加强资源性、安全性审批, 减少甚至取消技术性行政审批交给市场来完成, 可以降低政府相关部门工作强度, 有助于政府部门明确责任, 更有助于充分发挥市场的资源配置功能, 促进我国建设市场领域健康快速发展。

摘要：目前我国建设项目行政审批制度存在相互推卸责任、效率低下的问题, 严重影响我国建设市场的发展。阐述建设项目行政审批优化必要性, 分析现行建设行政审批制度现状, 从行政审批程序、运行机制等方面提出建设项目行政审批制度的优化设计建议。

关键词：建设项目,行政审批,优化设计,必要性

参考文献

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