国家治理政治学

国家治理政治学（精选12篇）

国家治理政治学 篇1

“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会的理论亮点之一, 它集中反映了我们党对领导中国人民建设中国特色社会主义制度所面临的形势和任务的新判断、新认识, 阐释了新一届中央领导集体的执政新理念、路径新选择、方案新设计。在俞可平先生看来, 将“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标, 是三中全会的最大亮点。这对于中国未来的政治发展, 乃至整个中国的社会主义现代化事业来说, 具有重大而深远的理论意义和现实意义。

一、国家治理体系的概念

国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序, 政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说, 国家治理体系是一个制度体系, 分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。有效的国家治理涉及到三个基本问题:谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素, 即治理主体、治理机制和治理效果。现代的国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。

中国共产党第十八届三中全会审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出, 推进国家治理体系和治理能力现代化, 突出强调治理主体多元, 治理方式法治化, 这就要求国家治理体系必须实现制度化、科学化、规范化、程序化, 使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家, 从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。我们看到国家治理正朝着“理性化”方向迈进。

二、国家治理体系的历程

改革开放三十多年来, 我国的国家治理体系经历了巨大的转变, 取得了重要的进步。我国的公共治理体系从以“个人魅力和权威”为基础转向以“提高效率+广泛参与”为基础, 在政府职能转变、加强公共服务和反腐倡廉等方面都取得了巨大成就;同时, 社会组织蓬勃发展, 社会管理体系不断健全。我国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展, 很大程度上得益于我国治理改革的成功。经过35年的改革开放, 中国特色的社会主义现代化进入到了一个新的发展阶段。社会中不同的利益群体已经形成, 各种利益冲突日益明显, 社会不公平现象突出, 生态环境急剧恶化, 不稳定因素急速增多, 维稳的代价不堪重负, 党和政府公信力遭受质疑, 现存的许多体制机制阻碍了社会进步。凡此种种, 都意味着我们在国家治理体制和能力方面, 正面临诸多新的严峻挑战。党的十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化, 说明目前的治理体系和治理能力还相对落后, 跟不上社会现代化的步伐, 不能满足人民日益增长的政治经济需求。如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题, 那么我们目前局部存在的治理危机有可能转变为执政危机。

三、国家治理体系的鲜明特点

(一) 国家治理体系的多层次性。

国家治理体系既有社会管理层面的, 又有国家政权层面的即国家能力层面的, 还有国家自主性层面等。具体地说, 从权力的来源、权力的行使、权力的制约三个方面改善治理现状, 逐步实现治理现代化。在治理现代化的背景下, 三中全会公报指出:必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。现代国家治理体系是一个有机的制度系统, 从中央到地方各个层级, 从政府治理到社会治理, 各种制度安排作为一个统一的整体相互协调, 密不可分。现代国家的治理是一个系统工程, 切勿单边突进, 要方方面面相关配套, 才能让社会运行更加健康、有序、可持续。

(二) 国家治理体系的主体更加多元化。

国家治理主体由直接行政管理转变为鼓励多元主体参与。与原来的管理相比, 未来参与社会治理的主体更多元了, 不再是政府一家包揽天下;治理手段除了行政手段之外, 更多的是市场手段、社会组织自愿自发的手段、宣传教育的手段、道德的手段, 以及经济的手段和法律的手段等。还需要公众更多参与决策, 把公众参与决策的通道打通。管理强调加强政府的监管、管控, 政治学家称之为“全能主义”的政府, 治理的概念包含共管、共治的含义, 即政府和非政府组织共同来管理社会, 是共管共治的概念, 实际上是政府、社会和企业共同合作, 共管共治。这次全会在公共安全方面提出“要改进社会治理方式, 激发社会组织活力, 创新有效预防和化解社会矛盾体制, 健全公共安全体系”。国家治理体系体现了包容性。

(三) 国家治理体系的基本理念———共治、协商。

国家治理体系体现了多元共治的理念。全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理, 言辞微变之下涌动的, 是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命;是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验;是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。管理和治理运行的向度不同, 管理的运行向度是自上而下的, 治理的运行向度可以是自上而下的, 但更多是平行的。国家治理体系强调的更多的是协商。目前对于治理主体的多元性已经有了共识, 未来需要着力研讨的是在多元共治的治理体系中国家权力处于何种地位以及多元主体在治理过程中如何实现匹配、廉价合作。

(四) 国家治理体系的价值目标———活力。

秩序稳定作为治理的价值目标, 是毋庸置疑的, 但它只是初级价值, 更非唯一价值。也就是说, 原来的管理理念更多关注的是社会运行中不出问题, 而国家治理体系追求的价值目标更多的是在社会经过治理之后能否有活力、和谐。公报指出“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发, 让一切创造社会财富的源泉充分涌流, 让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这就是说把能否在更大程度上激发大家干事创业的精神作为衡量标准之一。首先, 治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展, 是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下, 国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害, 也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别, 特别是要保障宪法确认的个人自由, 承认合法合理的个性化追求, 让公民和社会组织充满生机活力, 使社会保持动态平衡稳定状态。其次, 管理与治理的重点有所侧重。原来的“管理”更多关注的是社会秩序, 如对社会矛盾的管理, 侧重过程, 现在的治理更侧重结果。公报还提出了一些具体的内容, 比如社会组织的能力建设, 社会矛盾预防和化解的体制机制, 公共安全的体制机制等, 应该说抓手更加明确了。

(五) 国家治理体系的方式方法———法治化。

推进国家治理体系和治理能力现代化, 关键在于创新。可以积极尝试治理的新方法, 具体要求是:变整治为疏导, 变刚性为柔性。变命令为协商, 变指挥为指导。变监管为服务, 变强制为利导。治理的着力点是法治方式。法治是治理的基本方式。把社会矛盾预防化解纳入法治轨道, 是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。对于政府而言, 最关键的治理能力就是依法行政的能力, “法无明文授权即禁止”。而在现实中, 一些地方政府因为无权行政、越权行政导致了不少社会矛盾激化, 既侵害了群众的合法利益, 也损害了政府公信力。“建设法治中国”纲领下更令人瞩目的是“深化司法体制改革”, “完善人权司法保障制度”, 这是一个现代国家长治久安的根本保障。

四、结语

现代国家治理体系的本质特征是民主, 这是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以, 政治学家也将现代国家治理称为民主治理。政治学意义上的的政府治理机制应该包括三点:政府内权力的相互制约、政府运作的公开透明和普通民众的广泛参与。公民参与是现代治理体系的重要组成部分, 这意味着中国的民主政治更加完善, 在政府的领导下, 每个公民都可以通过广泛参与为社会贡献自己的力量。随着社会日趋发达, 政府本身很难管理所有事务, 而需要将公民和社会组织更多地纳入到社会问题的解决中来。公民和社会组织由于更贴近社会生活, 对很多社会问题的解决要比政府官员更有效。国家治理体系要求增加政府活动和决定的透明度, 提升社会公平正义, 同时赢得更多的民众信任。对我们而言, 最重要的是会议精神与要求能够在我们的工作实践中得到落实和兑现。我们相信, 推进国家治理体系和治理能力现代化, 再结合中央关于深化改革的其他部署, 我们必将把国家推上“臻于郅治”的轨道, 实现中华民族伟大复兴的中国梦。

国家治理政治学 篇2

理机制及其借鉴

摘要：如何治理网络谣言是世界各国政府共同面临的课题。发达国家大多通过健全法律规制、完善政府监管机制、严格行业自律机制、培养公民理性的媒介素养等措施，使网络谣言治理成效显著。当前我国网络谣言频繁发生，我们应借鉴发达国家的成功经验，结合中国国情，构建“法律规制、政府监管、行业自律和公民教育”四位一体的社会治理机制，以有效遏制网络谣言的滋生漫延。

关键词：发达国家；网络谣言；综合治理机制；借鉴

中图分类号：D922.804文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0110-03

随着信息技术的快速发展，人类已经进入以互联网为主要标志的新媒体时代，网络成为重要的公共舆论场，为民众获取信息和发表言论提供了便利，但也为网络谣言的泛滥提供了平台。研究表明，网络谣言社会危害大，已成为高危社会风险，它侵犯公民权益，损害公共利益，危害国家安全，破坏社会稳定。面对网络谣言的巨大危害，如何治理网络谣言是世界各国政府共同面对的课题。研究发达国家网络谣言综合治理机制，对我国网络谣言治理具有重要的借鉴意义。

一、发达国家网络谣言综合治理机制

（一）健全法律规范

1.健全法律体系。在互联网立法方面，德国于1997年第一个发布网络成文法――《信息与通信服务法》。此后，德国《民法典》和《防止对青少年有害信息传播法》等法律都有相关规定，适用网络诽谤与谣言管制，建立了完备的法律法规体系。美国从国家和地方两个层面严格立法，加强互联网法制建设。在国家层面，美国相继制定了《电信法》和《禁止利用电脑犯罪法》等130项法律，严格规制网络传播；在地方层面，纽约州和得克萨斯州等45个州相继制定应对网络谣言的法案。[1]健全的法律体系确保网络谣言治理有法可依。

2.严厉处罚措施。从实践来看，发达国家对网络谣言治罪与其他犯罪相比要重，处罚措施十分严厉。在欧洲，德国对诽谤打击力度最大。根据德国《刑法典》，在人群中传播谣言，造成了社会不安定，危害公共秩序，造谣者将被处以最高6个月监禁或罚款；若致人死亡，将处以5年的监禁。[2]美国惩罚网络谣言的做法比较成熟，法律在保障言论自由的同时，加大对诽谤、谣传的惩罚，而且将有关诽谤案例的判决援引到网络空间。2006年，美国一女子因在网上被他人散布谣言污蔑，起诉对方诽谤罪，法院判决被告赔偿1130万美元，创下此类案件的最高赔偿纪录。[3]近年来，韩国不断加大打击网络谣言、诽谤行为力度，依据韩国法律规定，传播网络谣言或者实施网络诽谤行为，将被判处7年以下徒刑，或者处以5000万韩元以下罚金。由此可见，发达国家对网络谣言的处罚极为严厉，最大限度地以法律威慑造谣者。

3.强化权利救济。发达国家在对网络谣言实施严厉处罚的同时，注重强化网络谣言受害人的权利救济。依据美国法律，如果网络谣言的受害者不清楚造谣者，同样可以向法院提起诉讼，法院受理后要求网络公司根据IP地址提供造谣者的通讯记录。若经过法院裁决诽谤言论属实，原告可以要求法庭发出禁令，要求网站或者被告撤销已发表的诽谤言论，否则追究其刑事责任。[4]

（二）完善政府监管

1.设立专门机构。2009年奥巴马就任美国总统，基于维护国家网络安全需要，先是设立“白宫网络安全办公室”，然后又成立“全国通信与网络安全控制联合协调中心”。同时，白宫任命一批新媒体技术人员为网络顾问，对外称为白宫“新媒体小组”。[5]在德国，由内政部负责对互联网内容进行监控和调查，为给警方调查提供技术支持，内政部成立了由专业人员和技术力量组成的信息和通信技术服务中心；内政部下属的刑警局和家庭部下辖的青少年有害媒体审核署负责审核网页内容。

2.健全监管制度。为过滤和控制有害信息，英国《调查权管理法》规定，凡通过网络方式传送电子邮件和加密电子数据等文件，必须通过政府技术支持中心发送信息包。政府设立公民咨询局，让公众及时准确获得权威信息，有效预防网络非法信息侵害。[6]美国颁布的《信息安全与互联网自由法》，授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”，政府可以部分接管或禁止对部分网站点的访问。[7]

3.运用技术手段。为有效打击网络谣言，发达国家重视运用技术措施对网络谣言进行监控和跟踪。网络安全监管包括内容监管、行为监控和网络状态监控三个方面。美国拥有高效互联网监控系统和强大的网络过滤技术，为实时跟踪分析网络谣言的来源与走向，美国推出“谣言机器人”软件和“地雷式”可嵌入软件，实现对不良信息的有效追踪和监控。

（三）严格行业自律

1.行业把关。发达国家互联网行业协会在网络谣言治理中充当“把关人”的角色。美国现有计算机协会和信息系统审查与控制协会等9个互联网行业协会组织，政府鼓励各种专业协会制定行业公约，推进行业自律，促进互联网行业自觉抵制网络谣言传播，切断网络谣言传播渠道。[8]英国政府支持互联网行业加强自律，通过行业协会强化对网络谣言的监管。1996年，英国成立互联网自律协会（IWF），在英国贸工部组织下，IWF与内政部代表、城市警察署、互联网服务提供商共同签署网络监管行业性规范――《R3安全网络协议》，“R3”分别代表分级、检举和责任。IWF是英国互联网的主要监管机构，推动网络服务商自律，鼓励服务商对网站内容进行分级、过滤，进行网络安全教育，提高公众对非法信息的警惕意识。[9]

2.网媒自律。美国政府倡导并鼓励网络传媒自律，注重强化网络传媒的社会责任，对自律较好的网络运营商依据法律给予两年免征新税的待遇。美国各大网站通过制定张贴规则要求张贴者自律，对网上论坛予以分级，禁止出现虚假信息。

（四）强化媒介素养培养

网络媒介素养是网络时代公民的基本素质与修养，理性的媒介素养是治理网络谣言的长效手段，是防治网络谣言的根本。英国在19世纪30年代就提出“媒介素养教育”的概念，成为全球最早开展公民媒介素养教育的国家，1997年有近2/3的学校开设了媒介研究课程，目前大多数大学和学院都设有媒介素养教育的教师培训项目；澳大利亚通过法令把媒介素养教育作为常规教育确定下来，拥有完整的基础媒介素养教育课程与系统的媒介素养教育教材。

二、我国网络谣言治理的现实困境

（一）法律体系不完备

1.网络立法欠缺。目前我国互联网法律体系不健全，主要表现在：一是立法分散。我国现行的《刑法》《侵权责任法》和《治安管理处罚法》等法律，都有涉及网络谣言治理的相关内容。但是，立法过于分散，法律规定过于模糊，法律适用和执行比较困难。[10]二是专门立法欠缺。自1994年接入国际互联网以来，我国相继出台一系列针对网络管理的专门立法，但大多数为行政法规、部门规章和地方性法规，法律效力相对较低，而且侧重于互联网媒介管理与行为调控，专门性和针对性较强，适用范围有限，有的规定互相冲突，因而难以操作。

2.处罚措施不力。与发达国家相比，我国法律对网络谣言的刑事处罚较轻。依据《刑法》规定：构成损害商业信誉和商品声誉罪的，处“2年以下有期徒刑或拘役”；构成诽谤罪的，处“3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。由此可见，我国用于制裁网络谣言罪名的刑期规定偏低，在实践中很少给予剥夺政治权利的刑种配置。处罚措施不力必然会造成违法犯罪成本偏低，难以给造谣者和传播者以足够的法律威慑，反而会纵容其继续实施网络违法犯罪行为。

3.诉讼举证困难。网络谣言侵权案件的受害人，如果提起诉讼追究造谣者、传谣者的法律责任，依据诉讼法规定必须“有明确的被告”或者“有明确的被告人”，否则不予受理。但是，由于网络社会的匿名性，仅凭受害人的个人力量，难以查清谣言制造者及传谣者的真实身份信息，不易确定被告，依据我国诉讼法规定就无法提起诉讼追究造谣者、传谣者的法律责任。此外，承担举证责任的受害人，由于网络谣言证据的取得、固定难，面临着无法举证或者证据不充分而权利无法救济的困境。

（二）政府监控较弱

目前，我国政府对网络信息的监控能力较弱，主要表现在：政府对网络谣言的预警能力不足，公安机关等相关部门的网络谣言监测技术手段落后，无法有效筛选并剔除网络谣言；政府信息公开制度欠缺，政府信息公开不及时、不准确，透明度不够；政府未能发挥统筹协调作用，对网络谣言的联动处置能力欠缺。

（三）行业自律不够

2001年，中国互联网协会成立，此后相继制定了《中国互联网行业自律公约》（2002）、《互联网信息服务自律公约》（2003）和《抵制网络谣言倡议书》（2012）等行业规范，以推进互联网行业自律，强化网络媒体的社会责任感，自觉抵制并打击网络谣言，斩断网络谣言传播链条，积极发挥网络信息传输“把关人”的作用。整体而言，上述行业规范对于推进行业自律、净化网络环境发挥了应有作用，但是由于规范内容属于道德性要求，约束力和强制性效力欠缺。

（四）媒介素养教育欠缺

目前，我国在公民的网络媒介素养教育方面采取了一些举措，取得了一定进展。但是，网络媒介素养教育普及和教材开发不够，网络媒介素养教育课程进学校、进课堂不够，缺乏公民尤其是青少年网络媒介素养教育的整体规划。

三、我国网络谣言社会治理机制的构建

（一）健全法律制度

1.健全法律法规体系。发达国家网络谣言治理实践表明，依法治理网络谣言，必须加强立法，健全互联网法律法规体系，将网络谣言治理纳入法治化轨道。一要加强互联网专门立法，尽快出台针对网络谣言治理的专门法律，健全网络管理法律制度，强化网络谣言的法律规制，用法律的强制性和权威性净化网络环境。二要修改或完善现行法律法规的相关条款，将一些运行成熟的行政法规和部门规章法律化，提高法律效力，使其更具有权威性。三要制定配套法规与实施细则，根据司法实践出台相关司法解释，注重与《刑法》《侵权责任法》和《治安管理处罚法》等法律相衔接，使法律具有可操作性与可执行性。

2.明确网络谣言定义。依法治理网络谣言，必须界定网络谣言的定义，明确网络谣言与言论自由的界限，不仅要依法治理网络谣言，而且要注重保护公民正当的网络言论。参考国内外相关研究，网络谣言的含义应界定为：网络谣言是指在互联网的环境下，通过聊天软件、网络论坛、社交网站、微信、微博等网络介质发布和传播的，无事实依据或者与事实严重不符，给个人、集体、国家等主体造成实际损害的信息和言论。

3.加大处罚力度。借鉴发达国家经验，依法治理网络谣言，必须加大刑事处罚力度，构建对网络谣言制造者、传播者完整的法律责任体系，给造谣者、传播者以更大的法律威慑。一是提高法定刑。建议在网络谣言犯罪的条款中增加“情节特别严重”的情形。如诽谤罪的法定刑修改为：“处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。”对于“情节特别严重”，可以结合制造网络谣言的传播范围和损害程度等加以考虑，如造成企业破产或者巨大经济损失、致受害人死亡、引发群体事件等。二是增设附加刑。对于编造、故意传播虚假恐怖信息罪和损害商业信誉、商品声誉罪的，增加“剥夺政治权利”的附加刑，通过限制相关权利最大限度打击编造、传播网络谣言的行为，完善我国网络谣言的刑罚配置。

4.完善诉讼法律制度。针对我国网络谣言诉讼法律制度的缺陷，应借鉴发达国家先进经验，尽快完善诉讼法律制度。首先是对被告主体的问题的修正，建议将民诉法以及刑诉法中“有明确被告”扩大解释为“有明确的网络注册账号”“有明确的IP 地址”的人，允许谣言受害人根据造谣者、传谣者的注册账号或者IP 地址先行起诉，待立案后由法院查明造谣者、传谣者的真实身份信息，确定被告，并追究法律责任。关于举证责任，可借鉴发达国家经验，要求网络服务商根据IP地址提供造谣者和传播者的通讯记录，协助受害人举证，以最大限度维护受害人的权利。

（二）强化政府监控

1.建立健全网络谣言预防预警机制。要从根本上遏制利用互联网造谣、传谣行为，必须加强政府的网络谣言治理能力建设，建立健全网络谣言预防预警机制，动态跟踪网络舆情变化，准确把脉网民情绪和社会心态，重点筛选、过滤可能成为谣言的虚假信息，做到对网络谣言的及时防范和全面准确掌握。

2.设立网络安全控制专门机构。为了强化政府对网络的监管，依法行使对网络谣言的治理职能，建议设立网络安全控制专门机构，配备专业技术人员，积极引进和开发网络信息监控设备和软件，善于运用先进的网络技术对网络谣言进行屏蔽，利用合法有效的辟谣渠道消除网络谣言的影响力，及时依法妥善处置网络谣言引起的各类突发事件，确保预警机制顺利运行。

3.完善信息公开制度。治理网络谣言的核心在于信息公开。谣言止于真相。为了遏制谣言的滋生和蔓延，消除网络谣言的负面影响，需要完善信息公开制度，完善公共信息通报机制，提高信息发布的时效性、真实性和透明度。一要主动发布信息，把与社会公众生活密切相关的信息纳入主动公开的范畴，牢牢把握引导舆论的主动权；二要及时发布信息，把握住关键时间点，第一时间发布相关信息，以最快捷、高效的方式将相关信息传递给公众，最大限度保证公民的知情权；三要准确发布信息，提高政府的公信力和透明度，把握住舆论的方向，控制网络谣言的滋生、蔓延。

4.建立网络谣言联动处置机制。网络谣言治理是一项系统工程，单独靠政府监管部门远远不够。因此，需要建立由公安机关、互联网协会、社会团体和公民代表等多方共同参与、协调互动的联动处置机制，以有效应对并处置网络谣言，压缩网络谣言的生存空间。

（三）严格行业自律

1.完善行业自律机制。严格的行业自律能促进互联网行业自觉抵制网络谣言的传播，成为政府监管的必要辅助。加强行业组织自律机制建设，应扩大自律范围，强化网络媒体的社会责任，切实履行“把关人”使命，发挥谣言过滤器的功能，把好信息发布关，确保网络信息合法、无害性，从源头上遏制网络谣言，构造预防网络谣言的第一道“防火墙”。

2.强化内部监管机制。中国互联网行业协会等网络行业组织应进一步加强制度建设，完善内部监管机制，严格规范信息核查、发布和传播流程，进一步加强对网站媒体内容筛选，保证及时删除或屏蔽虚假网络信息。加强对聊天软件、社交网站和网络论坛等的管理，坚决斩断网络谣言的传播链条。

（四）加强公民媒介素养教育

1.把网络媒介素养教育纳入国民教育体系。借鉴英国、澳大利亚等国开展网络媒介素养教育的成功经验，把网络媒介素养教育纳入国民教育体系，编写网络媒介素养教材，在各级各类学校开设网络媒介素养教育课程，逐步培养广大网民尤其是青少年对网络信息的分析、判断和鉴别能力，增强网民的免疫力。

2.加强网民的社会主义核心价值观教育和网络道德教育。加强网上思想文化阵地建设，唱响网上主旋律，必须对网民进行社会主义核心价值观教育和网络道德教育，引导网民树立正确的网络价值观和网络道德观，提升公民的文化素养，强化责任意识，科学合理利用网络，健康文明上网，自觉做到不信谣、不传谣，当看到网络谣言时，及时向有关部门举报，把网络谣言消解于日常生活中。

3.加强对易感人群的教育引导。对青少年、老年人、社会闲散人员等网络谣言的易感人群，要通过采取灵活多样的手段和方法加以教育引导，使他们逐渐认清网络谣言的危害和本质，增强鉴别力和免疫力，自觉抵制网络谣言。

参考文献：

从“国家管理”到“国家治理” 篇3

一

党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心，实行改革开放的伟大战略方针，释放了社会经济发展的活力，我国经济社会环境发生了巨大变化。面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义不断发展的力量源泉。邓小平始终围绕经济建设这个中心来强调社会管理，他说：“管理两个字很重要，管理好不好大不一样”，“你讲社会主义比资本主义优越，就要比人家管理得更好，提高科学技术水平，管理水平很重要”。邓小平认为，团结稳定的社会环境是社会管理的保障。他说：“中国的问题，压到一切的是需要稳定，没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”他重视人民群众积极性的发挥，认为人民群众的参与是管理的重点；他提出了社会主义的本质，把贫富差距的控制作为社会管理的目标；他主张将集中领导和民主管理相结合。他说：“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导与民主管理结合起来。”他提出要打破平均主义，把社会效益作为社会管理的最高准则。

党的十三届四中全会以后，江泽民围绕全面建设小康社会的这个宏伟目标，继承和发展了邓小平社会管理的系统思想，进一步提出了坚持法治和德治相统一，双管齐下抓好社会管理。他在十四届五中全会上进一步指出，在改革开放新时期，必须处理好社会主义现代化建设中各种关系，特别是处理好改革、发展、稳定的关系，这是国家管理的重要原则。他主张以加强社会治安为抓手，推进社会管理工作。他强调：“社会治安，不仅是一个重大的社会问题，而且也是一个重大的政治问题。社会治安不好，群众不能安居乐业，不仅会影响党和政府在人民群众心目中的形象，而且也会影响改革稳定发展的大局。”2001年1月10日，江泽民在全国宣传部长会议上首次提出了“政治文明”的科学论断，党的十六大将政治文明与物质文明、精神文明并列，形成“三位一体”的社会主义现代化建设的总布局。这一“三位一体”的社会建设与管理思想的提出，标志着社会管理理念日渐成熟。

2003年党的十六届三中全会，“社会建设和管理”被列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2006年党的十六届六中全会专门做出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出：必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十七大正式将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列，社会体制改革正式提上党和政府的工作日程。2011年2月19日，胡锦涛在中央党校举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调：正确把握国内外形势新变化、新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。

2011年7月5日，中共中央、国务院出台了《关于加强和创新社会管理的意见》，明确了加强和创新社会管理的意义、指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，形成了“一个工作格局”“三个最大限度”“五个全新理念”“七项基本任务”的社会管理创新的总布局。

各地因地制宜，大力开展社会管理创新的探索，在社会管理创新方面共同出现了一些新的变化：由强调政府自上而下的层级管辖变成了强调减少管理层次、资源下沉和抚育基层发展；由主张“政府包打天下”转变到运用社会组织在内的各种力量；由单纯的行政管控手段转变到依赖包括非强制、非官方和非正式的方式在内的多种方式实现社会治理。以“社会协同”和“公众参与”作为探索的关键点，着力探索一种自上而下与自下而上相结合的社会管理体制，成为各地加强和创新社会管理的共同点，这显然契合了治理理论的核心理念，赋予社会管理“治理”色彩。

党的十八大报告进一步明确提出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”，表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。

党的十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，这意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，这显然是中国特色社会主义的重大理论创新，标志着“治理”取代“管理”，成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。

二

从“管理”到“治理”，体现的是治理主体由一元到多元的转变。“管理”的主体只能是政府，而“治理”的主体不仅包括政府，也包括了各种社会组织乃至个人。从过去的单个主体变为多个主体。多个主体构成相互监督、相互促进、相辅相成的治理体系。这并不是削弱社会治理，而是强化社会治理。这样一来，老百姓在参与社会治理的过程中，就有了更多的发言权，各级政府出台的各项政策也将会更加公正和公平。

从“管理”到“治理”，反映的是治理方式由人治向法治的转化。由于“管理”的主体单一，权力运行单向，而且往往存在“我强你弱、我高你低、我说你听、我管你从”的现象，因此在管理方式上往往出现居高临下、简单生硬的人治作风。而“治理”不再是简单的命令或完全行政化的管理，而是强调多元主体的相互协调。社会治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。从一元、单向治理向多元、交互共治的转变，就意味着社会治理不能走上人治的老路，必须以法治作为协调各种关系的共同基础，从而推动社会治理的法治化。

从“管理”到“治理”，折射的是对社会治理能力和水平的新要求。管理常常是单向度的，治理是体系化的。实现“国家治理体系的现代化”，是一个制度化、系统化的改革目标。要实现这一目标，就必须着力提升政府的治理能力，激发社会组织活力，鼓励人民群众参与社会治理。在社会公共事务领域的治理中，各级政府不要“越俎代庖”，社会组织不能“徒有虚名”，人民群众不是“微不足道”。此外，推进“治理能力现代化”，要求各级领导干部拥有更多现代化的知识和本领，才能创造性地开展社会治理工作。

国家治理政治学 篇4

政治文化与国家治理

国家治理是指国家政权系统,按照其既定的秩序和目标对社会进行自觉的、有计划的控制和引导的活动与过程,最大限度地增进公共利益。其本质在于通过制度创新整合原有的政治力量和社会力量,促进国家的稳步发展。国家治理体系是指包括现有的经济、政治、文化等在内的一整套的体制与制度的总和。而国家治理能力则是指国家运用制度体系管理各方面事务的能力,包括改革发展、社会稳定、公平正义等方面的能力。

政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成的。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用”。①治文化的这一界定,突出强调了它对现有政治体系、政治结构、政治过程的影响能力,特别是对政治改革有着重要的影响和制约作用。

当前,中国正处于社会转型的攻坚期,在国家治理体系和治理能力方面还存在很多不足,有许多亟待改进的地方。要真正实现国家的稳定发展,就必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力的现代化,其核心就是政治体制改革。而政治文化对政治改革有着重要影响和制约作用。政治文化与国家治理之间相互制约、相互影响。国家治理体系和治理能力的现代化,必然带来政治文化从传统到现代的变迁,而政治文化的现代化,必然也会对国家治理体系和治理能力的现代化产生积极的影响。

政治文化的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面

国家治理体系和治理能力的现代化是国家层面整体上的权力运作体系和能力的现代化。“治理”不同于“管理”,它强调的是国家与社会之间的良性互动与共同治理,是与培育公民社会相一致的,是以善治为目的的。公民政治文化的现代化的培育,包括政治价值、政治理念、政治思想等不可避免地成为国家治理现代化的重要方面。

1.政治文化的现代化构建与国家的治理理念都是以马克思主义与中国化的马克思主义理论成果为指导的

在中国,政治文化的现代化首先是培育社会主义的公民文化,是以马克思主义与马克思主义中国化的最新理论成果为指导的。这与西方的政治文化有着本质的区别。这也是现代化中国进行国家治理的理念基础。国家治理层面的各种改革都是以人民利益为出发点和落脚点。是以保护人民群众的政治权利,扩大人民群众的有序政治参与,加强人民对政治的监督为基础的。这恰恰与培育社会主义现代化的公民政治文化不谋而合。

2.国家治理的现代化推动政治文化的现代化的发展

推进国家治理体系和治理能力的现代化,一定要与时俱进,一方面要改革不适应时代发展要求的体制机制、法律法规,另一方面又要不断完善、建立新的更能适应新形势的体制机制,使得国家治理更能体现科学化、制度化、规范化和程序化,从整体上提高国家管理的效能。这必然影响到政治、经济、文化、社会等各方各面。在这样一个以自上而下与自下而上同时进行的国家治理变革中,经济的发展、公共权力运作行为、制度规范模式、文化整合战略等必然会推进公民意识、政治价值观、政治参与等的现代化过程,推动政治文化现代化的发展。

3.政治文化的现代化同时为国家治理体系和治理能力的现代化提供强大的精神支撑与动力支持

政治文化的现代化是传统政治文化中的政治认知、政治感情、政治态度等开始发生转变,促进公民政治认同向现代化、理性化的转型。理性化的政治意识、政治态度、政治情感、政治价值对国家政治结构、制度、行为、过程有着积极的影响,这样不但有助于消除政治文化的分歧,还会增强公民之间的政治信任,更能以开放、合作、宽容的态度参与国家事务,服从国家治理的整体战略,推动国家治理体系和治理能力的提升。

国家治理视角下,推进政治文化的现代化思考

1.树立社会主义核心价值观,从价值观的深度来推进政治的发展和国家治理体系的变革

一个国家的核心价值观是国家指导思想、意识形态和价值取向上的反映,在维系国家的稳定发展方面起着至关重要的作用。中国政治文化的现代化其关键就在于在全社会树立社会主义核心价值观,从价值观的深度来推动中国政治的发展,从而带来国家治理体系的变革和发展。一方面,可以通过社会主义核心价值观的引导,来解决现存的复杂的深层次的矛盾,增强公民的政治认同感,增强社会的凝聚力和整合力。另一方面,通过主流价值观对政治个体的价值取向和行为方式的积极引导,为现代化的国家治理能力的形成奠定基础。

2.鼓励公民有序政治参与,构建公民社会与政府之间的良好互动

治理是基于多数的共识之上的。国家“治理”区别于“管理”的最重要的是治理主体的变化。国家治理的主体除了中央政府、地方政府之外,非政府组织等也可以成为治理的主体。政治文化的现代化的发展就是要培育公民社会,提高公民和媒体的权利和权力,鼓励公民有序政治参与,构建公民社会与政府之间的良好互动。

3.关注社会问题,实现国家治理内容的变革

改革开放30多年,中国经济突飞猛进,人民的物质生活水平得到了很大提高。但与此同时,也产生了很多社会问题,比如社会公正、住房问题、就业问题、环境保护、社会保障等。这些问题引发了很多不稳定因素,而这些问题如何解决,成为举国上下关注的问题,影响着公民的政治认知、政治情感、政治评价等,公民的政治文化从关注经济发展问题转向关注生态文明和社会公平公正问题,有助于国家的治理能力的提高,实现国家治理内容的变革。

4.培育包容性的政治文化,增强文化自觉

当代中国政治文化的现代化,重在积极建设。现代化的新型政治文化的建构,必须立足于中国现实,借鉴人类历史上的一切文明成果。政治文化的现代化是传统文化向现代化的转型中,在中西文化的碰撞中发生的,一方面要对传统政治文化进行反思和批判,超越其时代局限性和落后性,但同时也要继承发扬其精髓和理性的一面。另一方面,随着中西文化交流的不断深入,西方的自由、民主等一些普适性的价值也被我们所接受,但绝不是简单的拿来,而是一种中西方文明的融合。所以现代化的政治文化的特征是包容的、开放的。

但同时,我们要明确,我国现代化的政治文化是以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导,以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国相统一为基本内容,以社会主义市场经济体制的完善和社会主义民主政治的发展为基础,以政治文化社会化和推进公民政治参与为根本途径,建设面向现代化、面向世界、面向未来的,民族的、科学的、大众的中国特色的社会主义政治文化。这就要求我们在多元政治文化的冲击下,我们一定要增强文化自觉,牢固建立中国特色社会主义政治文化的根基,才能真正提升国家治理软实力。

摘要：政治文化反映了一个国家的基本政治状况,影响着政治系统的合法性,对一国的政治、经济、社会的发展有着深远的影响。国家治理是国家控制和引导政治和社会活动的运作行为。我国正处于社会转型期,政治文化现代化与国家治理之间存在着良好的互动关系。国家治理视角下,应从树立社会主义核心价值观,鼓励公民有序政治参与,关注社会问题,培育包客性的政治文化四个方面来推进中国政治文化的现代化。

关键词：国家治理,政治文化,现代化

参考文献

[1]李元书:《政治发展导论》,商务印书馆,2001,第239页。

[2]俞可平:《民主与陀螺》,北京大学出版社,2006,第272页。

[3]杨光斌:《政治参与》,载俞可平编:《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社,2008,第77-82页。

[4]杜维明:《现当代儒学的转化与创新》,《社会科学》2004年第8期,第79-88页。

[5]李传柱:《改革开放与中国公民政治文化的新发展》,《哈尔滨市委党校学报》2000年第6期,第34-37页。

国家治理政治学 篇5

摘要：从国家治理的高度来看，国家审计应走出传统的财政财务收支审计，不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价，更应看到具有较高层次的“受托责任”。未来的国家审计，应从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价。因此，国家审计监督是国家治理的重要基石之一，完善国家治理机制是国家审计工作的目标和任务。

关键字：国家审计 国家治理 方式路径

一、国家审计与国家治理的关系

国家审计与国家治理的关系可以表述为两个方面，一是国家审计本身就是国家治理体系中一个重要的组成部分，是内生于国家治理的；二是国家审计为国家治理服务，通过特有的独立监督对国家治理发挥作用。概括起来应该是国家审计来源于国家治理，同时反作用于国家治理，审计的国家治理作用是国家审计存在的基本前提。

从前一个方面看，国家审计作为国家治理体系的一部分，加强国家审计本身的治理也是很有意义的。审计署近年来不断推动审计的法治化进程，健全和完善审计的体制机制，创新和改进审计的方式方法，逐步加大审计队伍建设的力度，无不体现着对国家审计本身治理的极大重视。毫无疑问，搞好审计本身的治理既是完善国家治理的一部分，也是审计发挥为国家治理服务的一个首要前提。

从第二个方面看，近年来，通过不断加强审计监督，充分发挥审计免疫系统功能作用，也都体现着审计服务于国家治理的突出特征。

审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。可以从四个方面去理解：一是从历史发展过程来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分。二是从政治制度设计看，国家审计是国家治理系统中的监督控制系统，既是内生的，又是独立的。三是从审计运行机制来看，国家审计有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要意义。四是从增强治理绩效来看，国家审计通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处。

国家审计与国家治理的关系其实并不是一个新问题。2004年12月原审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上就发表过《国家审计是国家治理的工具——为问责导航》的演讲，明确提出了“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”的命题，同时指出“完善治理是中国长期持续稳定发展的内在要求，需要社会各种力量共同努力”。

由此可以看出，时下大家讨论的“国家审计与国家治理”问题，不仅是对“审计免疫系统”论的深化，更是我国审计理论和审计基本经验的总结，也是随着我国审计实践的不断发展，对进一步提高境界、提升层次，更好地履行审计监督职责提出的更新、更高的要求。国家审计与国家治理这一命题的提出对把握审计发展的规律、一般与特殊的统一，推动中国特色的审计理论、审计制度的创新，促进中国审计工作的全面科学发展，都将产生重要而深远的影响。

二、国家审计作为国家治理工具的意义

在我国当代民主框架下，将国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。(一)拓展了国家审计的作用范围：从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革 在我国，从国家审计的发展轨迹可以看出，我国国家审计的监督范围，不断地在拓展。自我国各级审计机关成立以来，在改革开放之初，计划体制的特色还是十分明显的，国有经济的大统一格局下，财政审计在“上审下”的制度下，维持了很小的规模，而国家审计的重点，主要集中在国有企业方面；此后，财政审计在《审计法》的强力推进下，获得了较大的发展，而随着中央“国退民进”的政策实施，企业审计的规模发生了较大的萎缩。在财政审计方面，增加了“绩效审计”的力度，使传统财政审计向深层次延伸。随着社会经济发展，国家审计增加了社会保障基金的审计，环境保护审计和驻外机构审计等等内容，国家审计的范围在结构上与内涵上均发生了显著的变化。然而，应当看到，那种“出了西家走东家”式的微观式的审计的确解决了被审计单位的某些问题，改进了相关的工作，但是，没有从根本上触及国家和地方在管理体制与制度层面上的问题，使国家审计实际发挥的作用很有局限性。国家审计如何在我国转轨时期这个许多方面无序的状态下，以很少的资源消耗，通过解决“点”上的问题，再深入到解决“面”上的问题，显然是必须认真面对的问题。体制与制度问题解决了，也就达到了国家治理的效果。(二)强化对官员个人权力的制衡：经济责任审计的深化

一开始对企业负责人的经济责任审计，到后来对县级以下领导人进行经济责任审计，再到现在的对厅局级、省部级领导干部进行经济责任审计，我国的国家审计已经将传统的财务、财政收支审计，延伸到了对领导人职务责任的审计，使国家审计成为制约公共机构个人权力的有力工具。经济责任审计被认为是中国国家审计的一大特色。仍然可以断定：“经济责任审计将成为未来国家审计的亮点”。在最近十年中，中国的政治体制改革几乎没有重大突破，新的经济基础与落后的上层建筑之间矛盾重重，其中，一个关键性问题是官员腐败；而目 前，在所有的腐败中最突出的是“用人”腐败。这是当前干群关系紧张的根本原因。解决对领导干部的权力约束问题，自然是离不开经济责任审计。在我国政治体制没有根本性改变的状况下，经济责任审计将一直是解决干部腐败的有力工具，并且可能发挥越来越显著的效果。在未来，经济责任审计将成为国家审计在国家治理领域发挥重要作用的突破口。在我国，政治体制改革进入了“瓶颈”，由于受到既得利益者的掣肘，政治改革举步维艰；在政治改革中，核心问题是干部任用问题，这导致“吏治”的问题变得越来越突出。经济领域的问题是所有问题的集中体现，而所有的腐败都与获得不正当经济利益息息相关。国家在反腐败方面，赋予国家审计以重任，国家审计不应当缺席。国家审计成为国家“反腐倡廉”的重要工具，是我国特殊时期国家治理的一项重大要求。在目前，党组织的经济控制权力边界并不明晰，在这种情况下，部分党的基层领导人对经济活动的干预将不可避免；在我国现行的***的政治制度下，对权力的制衡本来就存在着某些缺陷，在党的部分基层领导人借党的名义滥用权力时，对这些领导人的约束就十分必要；而对国家治理，也应当考虑“治党”的问题：后一个问题解决了，前一个问题就容易多了。国家审计将经济责任审计扩展到党组织层面，是经济责任审计发展中获得的重大突破。(三)增加对执法机构的约束：国家审计立法功能的突起

从建立中国特色的市场经济角度看，政府的“管理”职能应当向“服务”职能转变，这意味着需要将本来市场调节的权力归还给市场，即政府的权力应当缩小。但是，在社会转轨时期，政府的经济控制权力不是在变小，而是在事实上表现为一种无序扩展的态势；坚持“中国特色”已经成为某些政府官员强化政府对经济干预的正当借口，为了维护市场化改革的成果，对政府权力的制约必不可少。国家审计需要通过提出有关的立法建议，使政府“依法行政”，达到治理政府的目的。

三、国家审计在国家治理中发挥作用的实现途径

随着经济社会的发展，社会各方面对审计的要求越来越高、越来越广。各级党委、政府希望审计工作在推动制度创新、机制转变、政令畅通方面发挥更大作用，客观上要求审计必须更加紧密地围绕党委、政府的工作中心开展工作，提供更加有价值的信息和建议，更好地为党委、政府决策服务；社会公众希望审计敢于揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，及时把审计结果和整改情况向社会公告，客观上要求审计必须狠抓质量，提升水平，出更多更好的成果；即使是审计对象对审计的要求也在提高，希望审计公平、公正和发挥建设性作用，推动被审计单位更好发展，这就要求审计机关要在关注真实、合规的基础上，更加关注效益情况，并提出切实有效的审计建议，促进科学发展。国家审计在国家治理中发挥作用的实现途径主要有：

（一）政策和体制层面：

1、促进国家宏观经济政策的贯彻落实。

这些年来，根据国际、国内经济形势的发展变化，党和国家制定了一系列政策、规定、办法和措施，促进经济社会各项事业的全面、协调、可持续发展，这些政策措施是否得到认真贯彻落实，是关系改革发展成败与否的大问题。由于种种原因，有的地区、部门和单位在贯彻落实国家宏观政策方面还可能存在一些问题和薄弱环节。如：有的不会或不善于利用政策，有的打政策擦边球，有的自立章法违背政策的精神实质，这些问题如果不很好地加以解决，就会阻碍经济社会的健康发展。国家治理的顺利运转要求确保党和国家重大方针和决策部署的政令畅通，国家审计通过经常性地检查监督，可以及时掌握、积累大量的第一手资料，并且对各种经济信息进行验证鉴别和筛选，以判明经济信息的可靠程度，最终为宏观决策、公民参政议政提供真实可靠的信息。

国家审计要在国家宏观调控中发挥促进作用，首先要为国家有关部门进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，审计机关在审计工作中要注重分析和反映国家相关政策措施和重大工程项目的执行和管理情况，以及政策和项目执行中存在的问题，为国家科学决策和完善宏观调控政策，加强公共投资项目管理提供支持；其次要在审计工作中发现和查处违反国家宏观调控政策问题，保障国家宏观调控政策落到实处。

2、揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革。

温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此，国家审计在揭露问题的同时，充分发挥建设性作用，通过揭示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，促进提高经济社会运行质量和绩效，才是审计工作最大的成果，才能充分发挥“免疫系统”功能，推动经济社会全面协调可持续发展。审计工作的实践也充分证明了这一点。“十一五”期间，全国各级审计机关审计和调查72万多个单位，注重揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题和新情况，深入分析原因，并从制度、体制层面提出意见和建议，为党和政府及有关部门的决策和管理提供了真实的信息和依据，为推动政策制度的完善起到了积极的促进作用。

3、运用国家审计治理功能优化公共政策评估机制。

公共政策的制定和执行往往直接关系到社会公众的切身利益，如果政策的制定缺乏科学性，那么决策失误带来的负面效应则会显现出来。我国正处于转型时期，公共政策的实践中，存在着重政策制定、执行，轻政策评估的现象，一旦出现决策失误，最终买单的将是社会公众。前任审计长李金华在多次指出，我国某些地方的政府部门和国有企业的决策失误以及由此带来的损失浪费比贪污腐败现象更严重。我国目前还没有构建公共政策评估机制，使得部分公共政策的制定没有法律依据，甚至可能服务于少部分人的个人私利，这从一定程度上影响了我国的法治水平。陈振明（1998）认为公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政策行为，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。也就是说公共政策评估是一种事后评估，是对公共政策执行过程的评估，是在政策执行过程中评估政策的实际效果与预期效果之间的差别的过程。因此，根据该定义，国家审计无论是从评估主体、评估方法，还是信息获取的角度，都是能够胜任公共政策评估的角色之一。国家审计署每年会依照公共财政流向的重点，以及涉及国家宏观调控政策的领域，对一些财政专项资金进行审计。政府应构建公共政策评估制度，充分利用审计结果服务于宏观经济政策的制定，避免过去国家审计发现的相同或类似的问题，因为阻止错误的发生要远比发现和纠正错误更有效和经济。同时审计工作报告应注重在进行归纳分析的基础上，全面评价政策执行情况和效果，集中反映带有普遍性和倾向性的问题，这有利于引起重视，更能有效地为加强宏观管理提供决策依据，促进更好地研究和解决这些共性问题，提高政府的管理水平。

4、促进政府责任法制化，建立健全问责机制。

根据社会主义发展规律，政府应是公共管理和服务的提供者。政府行使行政权力必须明白权力源于人民。在人民与政府的关系上，政府为人民存在，人民政府应始终是最广大人民根本利益的忠实代表者、实现者和维护者。为实现政府权力本位向责任本位的转变，国家审计应相应发展其权力制衡功能，从现在聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到人员责任层面。也就是说，国家审计不仅对各个政府部门和各项具体经济活动的真实、合法和有效性进行审计，查错防弊，还要对发现的问题进一步追溯到个人责任。对存在问题者，无论是领导干部还是普通公职人员，国家审计都须依法查处；对依法行政者，国家审计则应解脱其对民众的责任。这种追究制度，能使政府重视其在各项公共服务中对民众所承担的经济责任，并为解脱责任将任务细化层层分解落实到个人，形成责权对等的体制，实现责任政府的蜕变。首先，国家审计监督要关注政府在预算执行过程中的责任。因为审批预算的权力来自人民，这种权力的最终实现必须依托于预算的有效执行，否则，人民的权力就会旁落。其次，国家审计监督要关注政府部门履行责任的有效性，积极开展效益审计。因为取之于民的资源，只有用之于民，并用出成效，才能满足纳税人的要求，这才是政府责任的最终归宿。再次，国家审计监督要关注一切受托经营者的责任，促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时，时刻不忘对人民承诺的责任。

5、深化政府预算审计制度推动政府预算改革。

政府预算是公共财政的主要载体和核心内容，涉及国计民生，关系到最广泛的公共利益。作为代表社会公众利益的国家审计，应对政府使用公共财政资源的合法性、经济性、效率性和效果性进行审计。要实现国家审计的治理功能，应对我国现行的政府预算审计制度进行改革和完善。首先，应建立政府预算编制审计制度。新《审计法》第十六条规定，审计机关应当在每一预算终了后，对预算执行情况和其他财政收支情况进行审计。由此可见，我国现行的预算审计机制主要以事后审计即预算执行情况进行审计为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的全面预算审计机制。因此，应建立政府预算编制审计制度，以确保预算执行审计的客观、公正和有效。其次，应建立全部政府性资金审计制度。我国预算执行审计的重点是预算内资金，大量有利于预算管理体系外的其他政府资金未纳入审计范畴。实际上所有的政府资金，无论是预算内还是预算外，都属于公共资源，因此国家审计对象的范围应扩大到对全部政府性资金，建立全部政府性资金审计制度。最后，对政府预算执行绩效审计制度化标准化提高政府效能。我国的绩效审计还处在起步阶段，对绩效审计仅仅还停留在关注和认知的层面上，没有形成制度化规范化，缺乏对实务的指导。在面对不同审计对象时，其的特殊性给绩效审计造成了困难。因此现阶段应借鉴西方国家的先进经验，制定适合我国制度背景的绩效审计机制。通过深化政府预算审计制度改革，实施政府预算审计，能够揭示政府预算制度存在的问题，提出改进建议，推动政府预算制度改革和公共财政体制的建立。今年的审计工作报告在最后一部分，针对审计中发现的问题，提出了改进预算编制、加强预算执行管理、改革财政体制、完善中央政府投资管理、以及明确金融国有资产的收益分配和预算管理制度等五个方面提出了改进的建议。由此可见，国家审计有助于提高整个政府的公共管理水平。

（二）经济安全层面：

1、维护经济安全，保障国家根本利益。

随着我国改革开放的进一步发展，随着经济全球化与复杂化的日益加深，国家经济安全已成为一个不可回避、不可忽视的重大问题。从近年来审计情况看，当前影响我国国家经济安全的问题总体呈现出综合交织、结构繁杂的态势，既涉及财政、金融等宏观经济，也涉及具体产业、企业等微观经济；既有呈现出严重后果的问题，也有尚未暴露的潜在风险；既有整体问题，也有局部问题。国家审计是国家经济安全保障体系的重要组成部分，作为国家经济安全预警机制的重要一环，注重发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，自觉将维护国家经济安全作为审计工作的首要任务，把审计工作更好地融入经济社会发展全局，积极从财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全和信息安全等方面，揭示和反映事关全局的、整体的、战略性问题和关系到国家重大经济利益、关系到国家生存和发展的重大经济风险，从制度体制上深入剖析原因，向决策部门反馈信息、提出防范和化解风险的对策建议，促进政策的调整与完善，促使有关部门强化管理和监督，在维护国家经济安全方面发挥了十分重要的作用，保障了国家的根本利益。

2、维护市场经济秩序，在新起点上推动社会主义市场经济。

社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局，催生不同的利益主体，形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员，政府的职能定位于调节、监督、管理和服务，需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。国家审计是维护市场经济秩序的锐利武器，这是因为审计是经济发展的产物，市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要职能；市场经济自身存在缺陷，需要政府通过审计监督加以弥补和纠正；市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理；经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果，需要审计部门相应的监督措施。市场越发展，越要加强审计监督，通过加强对市场经济秩序的审计监督，促进良好市场竞争环境的形式，从而谋求市场主体间的利益和谐。

（三）社会公正层面：

1、推进法制、维护社会的公平正义。

法治以及法律的公正性对善治而言都很重要。法治指一个完善的法律框架，公正合理而且能够被严格地执行。法治的内涵包括对个人和群体的权利同样地保护，违法必究。法治保证所有公民人人平等，公民所服从的是法律，而不是当权者的想法，法律保护弱势群体不受剥夺和压迫。以依法执政、执政为民为核心的法治政府必定会制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力，防止权力的随意扩张而损害社会公众的合理诉求，维护社会公正。构建法治社会和维护社会公平正义是国建治理的重要内容，也是构建和谐社会的重要基础。目前社会上以权代法、损害公众利益的现象还比较普遍。国家审计要利用其自身职能充分为推进法制、维护社会的公平正义服务，在日常审计工作中要坚决查处违法乱纪和破坏公平正义的行为，为构建法治社会和维护社会公平正义做出贡献。

2、揭露和查处违法违规问题，加强反腐倡廉建设。

近年来，经济社会各项事业均取得了显著的成绩，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，反腐倡廉形势也依然严峻，一些岗位腐败案件多发，一些领域违法违纪问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止，如决策失误、违法乱纪、损失浪费、会计信息不真实等，违法违规和犯罪手段不断翻新，也更加隐蔽和高智能化，查处的难度也越来越大。而这些情况仅仅是表象，实际上还隐藏着更深层次的权钱交易等腐败问题，尤其是危害性巨大的集体性腐败问题。从2010年情况看，审计通过上缴财政、减少浪费等促进增收节支2099亿元，挽回或避免损失344亿元；向有关部门移送案件线索和事项3092件，有2541人（次）受到处理，其中查出领导干部对违规行为负有直接责任的问题金额249亿元，82名被审计的领导干部和465名相关人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理，最大程度地挽回损失，推动了反腐倡廉工作。因此，可以说，在相当长的一段时期内，揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索、促进反腐倡廉建设仍然是国家审计的工作重点。需要明确的是，揭露和查处重大违法违规问题不是审计的目的，而是一种途径、一种手段或者一种方式，要通过查处问题促进反腐倡廉建设，进一步促进经济社会各项事业的可持续发展。

国家审计要在反腐倡廉工作发挥重要作用，就必须对权力进行制约和监督。依照中国宪法、审计法和其他相关法律的规定，中国的审计机关对所有管理和使用公共资金的单位、项目和事项进行审计和专项审计调查，并对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。国家审计要充分利用这一职能，通过审计的监督、揭示和评价，将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，强化对权力运行的制度性约束。同时通过揭示和分析违法违纪行为背后的深层次原因，查找制度上和管理上的漏洞，更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败。

（四）社会公众层面：

1、国家审计应该为公众参与国家治理提供保障。

公众参与国家治理是一个法制国家的重要特征，也是广大民众的愿望和诉求。国家审计加强与公众参与治理的良性互动，是有效地化解和防范社会风险及隐患，加强社会风险管理的一项重要举措。我国宪法明确规定“一切权力属于人民”，国家权力来源于公民的授予，因此国家权力必须服务于社会和公众的需要。国家权力并非无限，政府等管理部门执行国家权力必须合法、高效、廉洁、透明和负责任。因此我国人民民主和依法行政等宪政基本原则，决定了作为国家权力部门之一的国家审计机关，必须以满足人民的利益的和需要作为工作的首要目标。国家审计保障公众参与国家治理的一个重要手段就是实行审计信息公开，审计机关应认真贯彻落实《政府信息公开条例》，通过透明审计行为，公布审计结果，扩大公众的知情权，为公众参与国家公共领域治理活动提供正确的指引信息、客观的评价标准等，充分发挥审计“免疫系统”功能。

2、健全审计结果公告制度提高政府透明度。

国家治理政治学 篇6

【关键词】国家审计；国家治理；倡廉反腐；审计监督；审计管理创新

2014年，国家发布文件《国务院关于加强审计工作的意见》，意见中对审计工作提出了新的要求和完善的建议；这些观点都从我国的国家治理的真实需要出发，将国家治理和国家审计的重要关系体现出来。自从1983年中国的内部审计制度建立以来，内部审计在我国已经走过了32年的光辉历程，在这32年中，我国内部审计完成了从无到有、从小到大、从不成熟到日益完善的发展历程。在全国内部审计工作人员坚持不懈的努力之下，内部审计工作的作用已经彰显出来，影响力也在不断的提升。总而言之，内部审计对国家治理，对企业内部管理都有着十分重要的作用。

本论文以《论国家审计对国家治理的作用及对策》为论题，对国家审计对国家治理的作用，以及如何通过提高国家审计的监督管理工作来促进国家治理展开分析，希望对国家审计的发展做出绵薄的贡献。

一、审计的本质

唯物辩证法告诉我们，本质是事物之间必然的、固定的联系，反映了人们对一个事物的认识深度和水平。要想深刻的理解国家审计和国家治理的关系，首先我们对审计本质要真正理解。随着社会环境和经济水平的发展，国家审计在社会发展中的作用和责任也是不断变化的，笔者暂且将国家审计的本质归纳为以下三点：首先，国家审计最初起源于会计，是一种对会计账簿制作以及行为的一种活动；其次，国家审计是国家民主法治发展的必然产物；最后，国家审计是评价管理者、经营者是否真正履行了其负有的经济责任的监督活动，这是经营权、所有权和管理权相分离而最终形成的受托经济责任关系。

对国家审计的本质认识是不断渐进发展的，随着时代的发展和审计工作者的不懈努力，审计的内涵也是不断丰富和发展的。我们需要握紧时代的脉搏，分析现象背后的本质和规律，才能保证国家审计的创造力和生命力。在目前信息化时代和经济全球化的发展趋势的到来，国家审计工作者更应该认清国家审计的本质，不断查错纠弊，不断的完善和发展国家审计，来应对各种任务和挑战。

二、国家审计与国家治理的关系

国家审计的出现是国家治理发展的必然。从我国古代皇权制度开始，为了保证皇权和中央集权的统治，保障我国中央政治经济的发展，就需要审计对官僚的行为进行约束，从而维护中央的财政安全。

国家审计制度的完善可以帮助国家提高治理的水平，国家审计是国家公共管理目标和公共利益实现的重要手段。反过来，国家的治理也会影响国家审计的发展。国家治理的模式会决定国家审计的制度形态，国家治理的制度形式和水平会影响国家审计的制度和形式，国家审计的功能受环境、政治以及政府工作机制的制约，国家治理理念一旦出现变化，国家审计也要相应的出现变革。

三、国家审计在国家治理中的作用

（一）维护国家安全的工具

国家安全，是一个政府治理国家的最首要的任务，只有国家安全了，才能保证百姓安居乐业，保证国家的经济稳定发展，所以国家安全是国家治理体系中各个部门的首要职责。而国家审计部门作为国家治理体系的重要组成部分，可以为国家在治理过程中提供可靠、准确、及时的信息，对国家评估自己的实力，维护国家的安全提供重要的客观的数据参考，便于管理部门根据数据做出客观的正确的决策。同时通过这些信息，还能够分析出国家在社会运转中哪些环节是存在漏洞和风险的，哪些环节是社会发展的薄弱环节，针对这些问题及时的提出针对性的补救策略，从而切实的维护国家的安全。例如美国的最高审计机关在维护美国安全方面，做出了很大的努力和贡献，从2000到2013年，审计署发布的关于国防安全、国际事务以及国土安全的审计报告就有1013份之多，其中国防类的文件就有535份。可见美国审计署在维护国家安全做出的贡献。在我国最近几年，我国的审计机关在国家战略资源、能源、国家信息、金融运转等各个方面也提供了很多可靠的信息，为我国国家安全健康发展保驾护航。

（二）倡廉反腐强有力的手段

习近平总书记上台以来，对于腐败贪污现象严惩不贷，对腐败势力决不姑息手软。腐败从实质上讲，就是权力机关相关人员利用公共权力来谋取个人的利益，这些腐败分子是国家健康的蛀虫，是国家治理最严重的威胁之一。而国家审计作为国家治理的“防疫系统”并非徒有虚名，国家审计在防范和揭露国家腐败行为上有着义不容辞的责任。首先，在权力机关腐败分子很多腐败行为都和资金资产有着密切的关系，而国家审计的工作就是看紧国家的财产，所以国家审计机关最有条件发现国家财产被侵占，被吞并等不合法现象；其次，国家审计不受国家其他社会团体行政机关和个人干涉，具有独立性，国家审计没有既得利益的牵绊，所以才能更加客观公正的工作，揭露各种腐败舞弊行为。最后，国家审计监督工作几乎对国家所有的机构和公共资产进行了全方位的覆盖，对于腐败分子的行为能够及时有效的发现和揭露。例如韩国的检察院对高管的腐败行为一直密切关注，法国审计法院对总统府的开支进行质疑，我国审计机关每年都能够查处大量的违法违规案件。由此可见，国家审计作为国家重要的反腐手段强有力的存在着。

（三）监督制约权利的重要措施

国家审计严格按照国家宪法和法律的安排执行，宪法和法律中对各个机关部门的权利职责都有明确严格的规定。国家审计依照我国宪法、审计法和其他相关法律的规定，对国家各个部门所有管理和使用资金的项目、单位以及事项进行严格的监督，一旦有不符合法律规定的行为，国家审计都有权进行监督处理。所以国家审计能够促进政府各个机构和各大官员去依法办事，依法使用自己的权利，并且实现权利和责任相当，这样，国家审计就成功的发挥了对国家各级权利的规范、监督和制约作用。

四、提升审计监督，促进国家现代化治理

（一）探讨审计管理创新，发挥审计治理功能

首先，可以采取治理导向审计，以治理评价作为审计的核心，通过制定审计策略来实施审计具体调查，收集审计证据，并且根据这些证据提出审计意见。在技术方法上，治理导向审计可以传承目前已有的审计模式基本理念，同时对目前组织治理评价的程序和手段加以借鉴，从而实现国家审计从技术手段的创新。国家审计将国家治理评价作为立足点，通过对目前治理情况的分析来识别审计的重点，并对审计风险做出估算，从而实施基本的审计程序，再编制审计报告。其次是对“三公经费”审计，在2011年，中央部委公布“三公消费”，这一“透明政府”的举措是消除腐败现象的重要手段，但是对“三公经费”的审计应该更加深入，不能仅仅停留在“晒账单”的阶段。国家审计应该对高消费的原因进行分析判断，从而确定是否存在违规行为和浪费行为，从而更好地发挥自己的作用，为国家治理做贡献。

（二）提升国家审计人员的素质和能力

国家审计人员的能力和素质直接决定了国家审计的工作成效。在国内外相关的审计准则中，对审计人员的能力和素质都有一定的要求和规定，例如审计人员的判断力和胜任能力等。在美国的政府审计原则、最高审计机关国际组织以及我国国家审计规则的具体要求中，对审计人员的素质能力都有规定。因为在社会发展极其复杂、信息化时代和经济全球化的大势所趋下，审计人员没有极强的素质和专业能力已经不能满足社会的真实需要，所以国家应该精心打造一个审计人员的组成框架，吸引一批律师、工程师、医疗人士、国土安全、经济学家以及社会学家等在内的高素质队伍，一个精英团队组成的高能力高素质审计队伍才能更好的满足国家治理的需要。

（三）探索和改善审计长官任职提名方式

在我国的《宪法》中，对国家审计长的选拔是由国务院总理提名，全国人大最终决定的。而且国务委员包括审计长，连任都不能超过两届的时间。笔者调查了世界范围内的审计长任职和提名方式发现，英国、巴西、意大利、西班牙等几个国家的审计长普遍采取的是终身制原则。除了终身任期制外，很多国家审计长的任职采取的是限制任期制，例如美国的法律规定总审计长的任期是15年，美国总审计长大卫·沃克曾表示，任期长可使审计长具有一种长远眼光，有能力指出政府中存在的一系列复杂甚至是充满争议的问题，也让审计长有胆量讲真话，而不用顾忌自己的饭碗是否会被砸。我国可以借鉴国外审计制度的经验，来适当的调整我国审计长的任期方式，长久的任期能够让审计长在决策制定有长远的目光和视角，有利于国家治理的发展。

参考文献

[1]宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012，（1）：10-15.

[2]蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究，2012，（2）：3-10、19.

国家治理政治学 篇7

一、基于国家治理视角的国家审计的本质和地位

2011年7月, 刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上提出:国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为, 其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”, 是国家治理的重要组成部分。2011年11月, 审计署审计科研所和中国审计学会联合召开了“国家审计与国家治理”研讨会, 会议一致认可该观点, 这表明对国家审计的本质和地位基本上达成共识。

其实早在2008年3月, 刘家义也提出了关于国家审计的本质的观点。在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上, 他首次提出国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。

从前后两种对审计本质的阐述看, 虽然都将国家审计的本质定为“免疫系统”, 但仍存在鲜明差异。首先, 国家审计的意义从保障经济社会健康运行演变为实现国家良好治理, 国家审计是国家治理的重要组成部分;其次, 国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。而这两大差异也正是基于国家治理视角的国家审计与其他视角的国家审计的差异所在。从学科背景上, 可以看出新的理论观点是国家审计研究与政治学高度结合的产物, 是一种政治学的认识。同时, 这也反映了我国对国家审计理论、特别是国家审计的本质的认识是在不断动态发展的。

二、基于国家治理视角的国家审计目标和审计对象

国家审计是国家治理的重要组成部分, 国家审计的目标和对象内生于国家治理的目标, 服务于国家治理目标的实现。国家治理的形态不同, 关于国家审计的目标和对象的表述也不同。

目前, 关于国家审计目标的主要观点有公共受托责任论、权力制约与监督论、公共资金管理与控制论以及审计信息论。对于我国基于国家治理视角的国家审计的审计目标, 本文赞同刘家义的观点, 也即:我国国家审计监督的根本目的和长远目标就是维护人民群众的根本利益, 推进依法行政, 维护社会公平正义。这是因为, 我国的政府审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”, 审计监督的权力是体现人民意志的法律所赋予的, 维护人民群众的根本利益, 保证国家的一切权力属于人民, 是社会主义民主政治建设的重要内容, 也是社会主义国家应有的题中之义。虽然国家审计以维护国家安全作为第一要务, 政府责任的核心是国家利益。然而, 归根结底国家安全和国家利益是为了更好地保障民主、民生和公平正义, 更好地维护人民当家做主的地位, 更好地促进全社会的协调可持续发展。因此, 本文认为我国国家审计应以维护人民群众的根本利益作为审计目标。

诚然, 权力是国家治理的核心, 国家审计的实质就是依法用权力监督制约权力的行为。据此, 我国国家治理视角下的国家审计对象主要有三个方面:权力、谁来使用权力以及如何使用权力。针对“权力”, 国家审计活动本身就是实施国家治理活动的过程, 其实质就是对国家治理权力行为自身进行规范与监督。针对“谁来使用权力”, 我国目前主要是通过选举来产生权力行使主体, 因为选举具有权力转移、利益代表和问责等功效。但现实社会中存在“用我手中的钱, 去买人民的权, 再用人民的权, 去赚更多的钱”的腐朽思想和恶习, 因此, 政府审计应集中力量审计监督权力行使主体对权力的获得, 重点加强对权力行使主体选拔任用的监督。最后, 针对“如何使用权力”, 政府审计主要是审计监督权力行使的过程和结果, 集中体现在对权力使用予以控制与约束的预算上, 具体包括权力行使主体的预算编制、预算执行和预算执行结果。

基于国家治理视角来思考政府审计, 其最高目标是维护国家或人民群众的根本利益, 其审计对象可抽象化为权力、谁来使用权力和如何使用权力。这种认识从国家治理和权力的角度诠释了政府审计的本质, 它可以提高政府审计自身的权威性, 更好地发挥政府审计服务国家治理的作用。

三、基于国家治理视角的国家审计作用

国家审计是国家治理的工具, 作为国家治理的重要手段和组成部分, 发挥着其不可替代的作用。

(一) 发挥监督、制约作用和“免疫系统”功效, 治理贪污腐败。

在国家治理中, 社会公众与政府之间存在受托责任关系, 政府承担公共受托责任。然而责任缺乏监督, 便将处于失控状态。而国家审计就是国家审计机关代表社会公众对政府公共受托责任进行监督, 发挥着重要的监督、制约作用。国家治理系统是由紧密联系、相互制衡的决策系统、执行系统和监督系统构成。而国家审计是监督系统中最重要的组成部分, 对决策系统和执行系统进行监督和揭示, 能最大程度地发挥免疫系统的功效, 预防问题的出现。国家审计对中央政府及各个部门的财政收支情况、预算决算情况、大型国有企业的经济活动进行监督和评价, 纠错查弊, 并结合经济责任审计与绩效审计, 以不断提高国家资金的使用效率, 确保资金使用获得预期效果, 坚决打击并逐级问责贪污腐败问题, 促进了国家治理大系统有效的动态反馈。

(二) 发挥揭示风险的预警作用, 维护国家经济安全。

在国家治理过程中, 国家审计主要是监控政府活动的风险, 包括风险的识别、风险的评估应对、风险策略的确定、对新风险的环境、策略以及相应控制措施的进一步监控等。国家审计在国家治理过程中的预警作用, 可以帮助国家建立起一套及时感知的预警处理系统, 发挥预防功能, 揭示出潜在的风险点, 并通过有效的工作防范问题的发生, 确保风险的及时监控和排除, 从而提升国家对风险的应对能力, 这对于维护国家金融安全、保护国有资产和维持社会稳定至关重要。国家治理以维护国家生存和安全为首要任务。一直以来, 我国国家机关将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务, 重点关注了财政金融运行、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域, 及时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险, 为维护国家经济安全做出了重要的贡献。

(三) 发挥警示威慑作用, 增强政府责任和绩效意识, 推动改革深化。

国家审计通过审计结果公告发挥重要的警示作用。近三年, 我国审计机关共向社会发布审计结果公告14 000余篇, 同时审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道, 及时公开审计过程和进展, 对审计结果采用问责制, 让项目的审计情况和事实暴露在公众的监督之下, 并对违法犯罪人员或单位进行惩治、问责处理, 严肃查处重大违法违规和管理不善的问题, 这对被审计单位产生了重大的警示威慑作用, 促使被审计单位增强责任意识和绩效意识。审计是一项管理工作, 通过审计公告与问责制度, 能够产生警示与威慑作用。我国国家审计以责任履行和责任追究为重点, 紧密结合常规审计和绩效审计, 能更好地实现政府的责任意识和绩效意识的不断增强。

此外, 我国国家审计接触的领域广泛、掌握的情况翔实具体, 能够从宏观和全局的角度来分析和反映审计发现的政策、制度、管理方面的问题、漏洞、弊病, 并提出制度层面的解决问题的建议, 从而实现持续推动国家各领域的改革。

四、改进和完善国家治理视角下的国家审计的对策建议

当前, 世界政治经济格局发生了很大变化, 我国国家治理也面临着一系列的挑战和变化。为使国家审计在国家治理中更好地发挥作用, 不断适应国家治理的需要, 本文在全面、深刻分析基于国家治理的国家审计的本质、审计目标和对象、审计作用的基础上, 提出完善现阶段国家治理视角下的国家审计的对策。

(一) 建立责任政府, 进一步推进国家治理导向的经济责任审计。

虽然我国“反腐倡廉”工作已经取得喜人成绩, 但腐败问题仍令人头疼。腐败实质上是权力的寻租, 它将使行政体系的软弱无能长期得不到改善。因而现代政府的首要责任在于保障实现公民权利、防止政府权力的滥用。不可否认, 对权力腐败治理的成败与否取决于司法机关、监察机关以及审计机关等多种监督机构共同作用的程度。但是, 在以上各种权力监督机构中, 经济责任审计对权力的制约和监督具有特殊的地位, 发挥着不可替代的作用, 这是由经济责任审计的本质特征所决定的。经济责任审计是对政府领导人的经济责任进行监督, 是监督和制约权力的重要机制, 是预防和治理腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。经济责任审计不仅可以对国家财政财务收支进行经济监督, 还可以对其他经济监督部门的监督权力进行再监督, 经济责任审计是制约国家权力和防范国家权力滥用的重要手段。经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新, 对完善领导干部监管机制、加强党风廉政建设、促进民主政治具有重要的现实意义。因此, 应进一步深化国家治理导向下的经济责任审计。

(二) 健全绩效管理制度, 全面推进国家治理导向的政府绩效审计。

追求绩效一直是政府治理追求的基本目标, 也恰是政府一直没能很好解决的关键问题, 我国政府应当建立健全包括绩效评价体系、绩效监控体系和绩效监督机制的绩效管理制度。而对于全面推进国家治理导向的政府绩效审计, 审计署已有自己的规划, 根据《审计署2008-2012年审计工作发展规划》, 到2012年, 每年所有的审计项目都需要开展绩效审计, 全面推进绩效审计, 实现财政资金和公共资源配置、利用的经济性、效率性和效果性的提高。应树立绩效审计广义化理念, 积极探讨绩效的基本内容与计量, 构建绩效与责任履行报告体系, 建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度, 健全绩效管理制度等, 全面推进政府绩效审计的开展。

(三) 不断创新国家审计模式, 确立和实行权力监控的国家审计模式。

在国家治理中, 国家宏观政策的颁布、出台和执行, 必然伴随着权力的运行。国家审计的实质是依法用权力监督制约权力。也正如前文所述, 基于国家治理视角的国家审计对象主要围绕权力展开, 即:权力、谁来使用权力以及如何使用权力。目前, 审计已经担当实现权力制衡的重要角色, 对完善民主政治发挥着重要作用。因此, 为防止贪污腐化、以权谋私等权力异化的丑恶现象的发生, 保证政府的公共受托责任得到全面有效地履行, 实现良好的国家治理, 我们应当考虑以权力作为切入点和着手点, 建立权力监控的国家审计模式, 充分发挥审计监控功能, 对经济权力进行监督和制约。权力监控的国家审计模式应以对权力运行状况的评价作为立足点, 以权力状况认定的前导性为基础, 这将比现代风险导向审计认定的战略系统分析和经营风险分析更加明确, 更易确定审计重点和审计风险。

(四) 加强国家审计队伍建设, 提高

发挥审计“免疫系统”功能的层次和水平。人是最积极、最活跃的、最具有创造力的因素, 国家审计工作人员一定要不断增强自身能力和水平, 增强为国家审计工作做贡献的本领, 做到与时俱进, 适应新形势, 吸收新知识、增强新本领。在审计队伍的建设中, 要着力注重提升拒腐防变能力、学习实践能力、依法审计能力、开拓创新能力, 从而更好地发挥审计“免疫系统”的功能, 最终保证“维护人民群众的根本利益, 推进依法行政, 维护社会公平正义”这一国家审计的目标的实现, 更好地体现国家审计的实质, 发挥国家审计的国家治理作用。S

参考文献

[1].刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学, 2012, (6) .

国家审计促进国家治理的案例分析 篇8

案例实施时间为2007年,适逢宁波市面临文明城市复查及创建。

一、审计实施过程

(一)案由

宁波市民对于出租车营运集中反映的问题有:“打的”难、出租车拒载、卫生状况不佳及驾驶员服务态度差等。这些问题在宁波火车南站区域尤为突出。时值宁波市创建文明城市,出租车恰恰是城市文明的重要窗口,因此,宁波市审计局根据市政府的要求,对宁波市出租车管理及运营情况进行了审计调查,并重点调查了运营秩序比较混乱的南站广场区域,审计中先后向市政府上报三份审计专报,全程参与了市政府组织的南站广场管理方案的调研和起草,引起广泛的社会反响,并取得良好成效。

(二)审计目的

审计目的在于:推动政府履行职责,促进职能部门依法行政,推进廉政建设,推动政策措施贯彻落实,确保出租车规范运行,维护乘客和司机的合法权益。

(三)审计的实施

1. 了解被审计调查对象的基本情况。主要调查:出租车拥有的数量;出租车管理机构;群众关心的主要问题等。

2. 确立审计调查工作目标。审计目标为出租车的服务质量,即出租车能否为群众的出行提供优质的服务,出租车在服务中是否有损乘客的权益。具体为:(1)出行方面。主要审计出租车的配置是否合理,出租车的服务是否方便快捷,出租车运营是否产生良好的经济和社会效益等。(2)权益方面。出租车服务中涉及的乘客权益主要有:人身安全权益(安全乘车)、身体健康权益(乘车环境良好)、精神权益(不拒载)、经济权益(价格公道)等。涉及到司机权益有:营运证投放与管理是否合理等。

3. 明确审计调查对象与范围。审计调查对象是出租车管理机构及出租车司机、出租车运营机构以及出租车乘客等,具体有:市运管处、市交警部门、市城管部门、市出租车协会、市出租车公司、个体车主及出租车驾驶员。

4. 突出审计调查重点。审计调查重点涉及:营运权证的拍卖与投放是否科学合理;运价制定是否合理;出租车管理部门的投诉、稽查执法处理情况;出租车辆座套的制作、清洗,车身广告投放工作是否规范;出租车公司是否对出租车服务质量进行有效管理等。

5. 采取适当的审计调查方式。根据项目特点,采用就地审计、现场调查取证、专家咨询会议及新闻媒体参与和公布举报电话、开通局长信箱广泛听取市民意见等方式。

6. 上报审计专报。

二、审计成效、经验与不足

(一)成效

该案例成功地把握住国家治理中的疑难问题,并取得政府部门的支持,从制度上探索一条解决政府部门在国家治理中存在的“多头管理,职责不清”的路子,获得审计署2008年“全国地方优秀审计项目”。审计成效显著,体现如下:

一是三份审计专报得到市长重要批示;二是成立了宁波市南站区域综合管理办公室;三是行业管理部门制定了《关于进一步提高客运出租汽车服务质量若干意见》等六项管理制度;四是《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改建议并被列入了五年立法规划;五是扩大审计宣传,提高审计工作公信力。

(二)经验

该案例是在当前我国审计资源普遍面临不足、审计管理体制属于行政型的特殊背景下国家审计在国家治理中发挥职能的典范,它提供了一整套审计调查方法,给开展类似审计调查提供了较好的范本。

1. 立项要围绕领导重视群众关心的热点问题。

立项应是国家治理中的难题,还是政府部门关注的重点,是二者的结合点,这也是国家审计机关建立以来顺利开展审计工作的重要前提。

2. 组织形式上借助外力,工作方式上积极创新。

组织形式上借助外力,引入专家咨询服务,审计组成员以审计机关审计人员为主,另外邀请了具有丰富出租车辆管理经验的专家和熟悉南站区域管理体制的辖区机关人员。在审计中,对有关重难点问题,向宁波高校运输管理专家和法律专家咨询,召开出租车营运权证专家研讨会、南站管理体制座谈会等。获取相关政府部门支持、广泛发动各方参与是本案例的重要特征。在国家审计资源不足、审计任务繁重的情况下,如何开创性地开展审计工作,是摆在各级审计机关面前的一项重要课题。从案例实施的过程来看,不是审计部门单打独斗,而是有效调动各方面力量,形成合力,共同改善和提高了政府履行职责的能力,并最终完善了国家治理水平。

3. 注重以效益审计的理念探索行政效能审计。

鉴于城市出租车管理工作好坏没有一个明确评判的标准,本次审计调查从行政效能角度拓宽效益审计,着重从营运权证的投放工作、出租车投诉处理成功率、重点区域的管理成效几个方面入手,揭示成效不佳、管理不力的问题。如营运权证的投放工作,近年来拍卖的840辆出租车,平均拍卖价为20万元,远低于70万元左右的市场价,两者差异愈4亿元,以拍卖的方式被各个出租车公司瓜分。营运权证的拍卖竞标应当是管理部门引导出租车公司规范经营、提高服务质量的最重要的手段,然而,由于拍卖评分标准中对提高服务质量的评分比重不够,导致管理部门对出租车公司管理不力,导致出租车公司小、散、弱,没有积极性提高服务质量,属于典型的管理效能不佳。针对上述问题,本案例的其中一个亮点是注重发现国家治理层面的问题,从机制、体制上找原因,从根本上改善国家治理水平。从国家治理的视角来审查财政财务,可能财政财务本身并不违反法律法规和财经纪律,但是,这样的财政财务活动却有可能不利于提高国家治理水平。例如,财政分配、财政转移导致的分配不公以及财政资源占有的不均衡等问题,使民众拥有的公共服务水平差异化,产生财政分配上的“贫富分化”现象。

4. 边审计边抓审计意见的落实和整改。

边审计边落实审计意见整改,审计调查期间,通过审计专报信息的方式,将审计过程中发现的问题及审计建议及时提交给市政府和有关部门,督促并参与审计意见建议的落实和整改。

(三)不足

本案例在立项、审计方法等方面获得了很大成功,但在审计方式、调查覆盖面以及审计内容等方面还存在一定的缺陷。

1. 案例实施的方式有待改进。

本案例是国家审计机关组织实施的一项审计调查。审计调查具有方式灵活、针对性强的特点。但是,审计调查不能替代审计本身,尤其是绩效审计的功能和作用,是绩效审计调查所不能代替的。相比审计调查来说,绩效审计提供的证据更全面、更客观,结论也更有说服力。

2. 审计调查覆盖面较窄。

本案例审计调查的重点区域为南站广场,主要调查2006年度各管理部门查处的营运车辆违规经营案件、“黑车”违法载客案件、倒卖车票、站外接拉客扰乱秩序案件以及盗窃诈骗治安案件等情况,分析南站广场管理过程中存在的问题,揭示该区域的管理制度建设是否完善合理。因而,审计调查是局部调查,仅限于南站广场,没有覆盖到宁波市,具有局限性。事实上,在节假日期间,出租车运力经常存在不足,在一些乘客集中的区域,例如高教园区、车站、码头等地,存在出租车载客“不打表”的现象;在出租车上下班交车时刻,存在出租车“拒载”的现象等。因而,客观上缺乏从整体上提供权威的证据来说明并评价:出租车司机是否存在侵犯乘客权益的现象,如果存在这种现象,其侵害乘客权益是一种什么样的状况。

3. 审查内容不够全面。

本案例重点调查乘客的权益,没有考察出租车及司机的利益。事实上,任何权益都是双方的。作为出租车司机,其正当的权益也是应该受到保护。出租车司机是否交纳养老保险、是否高额交纳营运权有偿使用费、是否有足够时间休息等等,也是直接影响他们权益的重要问题。

三、相关启示

案例本身是关于民众出行权益方面的审计,但案例所体现出来的问题是尤为深刻的。反映出政府职责履行不到位,上升到国家治理层面就是治理不完善。整个审计过程,就是调动政府相关部门认真检查出租车运营和管理中的薄弱环节和问题,通过进一步完善规范制度、科学设置管理机构、落实审计建议等,有效地提高国家治理的水平,并对国内其他地区解决类似问题具有积极的借鉴意义。案例的主要启示如下:一要在审计立项上选取政府治理和管理中的薄弱环节,这些环节往往是问题的集中所在,民众的意见也较大;二要调动各方力量广泛参与,发挥协同效应,提升审计质量;三是及时以中期报告的形式上报发现的重要问题,促使政府成立相应的机构,协调解决问题;四是要在完善制度上下功夫,建立转变政府职能的长效机制,避免“屡审屡犯”的现象。

摘要：国家审计促进国家治理的重要途径是开展以政府履责为核心的行政效能审计。本文以宁波市审计局的一则典型审计案例为分析对象,介绍了案例的实施过程,揭示了其成效、经验以及存在的问题与不足,并总结了案例的启示。

关键词：国家治理,国家审计

参考文献

[1]李金华.审计是国家治理的工具[J].今日中国论坛,2005(1).

[2](英)约翰·洛克.政府论[M].杨思派译.北京:中国科学出版社,2009.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(6).

[4]郑建飞.宁波民生审计研究与探索[M].北京:中国时代经济出版社,2012.

国家治理政治学 篇9

1国家治理体系和治理能力现代化

1.1国家治理体系与国家治理能力现代化的内涵

对于什么是国家治理体系和国家治理能力的现代化,众说纷纭。最高人民法院副院长江必新指出: 所谓国家治理体系和治理能力的现代化,就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能[3]。中央编译局副局长俞可平强调,衡量一个国家的治理体系是否现代化,至少有五个标准: 其一是公共权力运行的制度化和规范化,它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序; 其二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位; 其三是法治,即宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权力; 其四是效率,即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序,有利于提高行政效率和经济效益; 其五是协调,现代国家治理体系是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分[4]。 这两种观点分别从不同层面来理解国家治理体系和治理能力现代化,都有一定的道理,但是也有其不足。

习近平同志发表的文章 《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》中指出: 国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度; 国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[5]。这是从实践出发总结出来的社会治理结论。

国家治理体系现代化和国家治理能力现代化虽然各有各的内涵,但是不能割裂地看,要辩证地统一地看待,这就要求我们先要厘清两者之间的关系,只有明白两者之间的关系,才能更好地发挥治理体系和治理能力的作用,助力中国梦。

1.2国家治理体系与治理能力现代化之间的关系

国家治理体系与国家治理能力是构成国家治理的两个层面,是唇齿相依的关系,密不可分。 “国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能[5]。国家治理体系体现的是国家治理的属性和类型,而国家治理能力体现的是发挥治理体系作用的途径和方法,要想使国家体系真正发挥作用,就必须发挥治理能力,而国家的治理能力又在实践中对治理体系进行调整和构建。总而言之,国家治理体系与一个国家的基本国情和政治制度相联系,在世界范围内并不存在普遍适用或者唯一的制度模式,大量发展中国家的案例说明,照抄照搬脱离实际的、其他国家的治理体系,往往导致国家治理的失败; 当然,具体的国家治理体系与国家治理能力建设针对特定问题,所以可以批评性借鉴其他国家的治理方式和方法[7]。 国家的治理体系与治理能力密不可分,都是推进国家治理能力进步的重要因素,但是,我们也要从国情出发,选择适合自己本国国情的治理体系,培养和发展适合本国治理体系建设的治理能力,只有这样才能真正促进我们国家治理向着理想的状态发展。

2国家治理体系与治理能力的现代化离不开法治建设

2.1法治建设的进程

法治建设的核心就是强调依法治国,依法治国这一理论是在我国改革开放以后提出的,江泽民同志曾说: “加强社会主义法制建设,依法治国,是邓小平建设中国特色社会主义理论的重要组成部分,是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。[8]”1999年, “中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入 《宪法》, “依法治国” 上升为国家意志,正式确立了中国共产党法治方略。2012年,中共十八大提出 “法治是治国理政的基本方式”突出强调了新时期,依法治国的重要性。

2.2法治建设与改革的关系

改革是当代中国的强国之路,改革是实现国家治理体系与治理能力现代化的现实路径,《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 提出,将全面深化改革的总目标设定为 “完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”; 《关于全民推进依法治国若干重大问题的决定》将全面推进依法治国的总目标设定为 “建设中国特色社会主义法制体系,建设社会主义法治国家”。这两者之间并非泾渭分明,而是有着千丝万缕的联系。

一方面,依法治国是改革的必然要求,社会主义市场经济离不开社会主义法治的管理; 社会主义民主政治呼唤法治社会的到来; 社会主义文明也期待法治国家的建立, 正如江泽民同志所说: “依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志,是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。[9]”改革需要依法治国,改革的目标是 “完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,因此,依法治国也必然推进国家治理体系和治理能力的现代化; 另一方面,改革促进法治社会的形成与发展,“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中, 都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。[10]”

2.3推动型治与法治

党的十八届三中全会的 《决定》指出: “到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面的制度更加成熟更加定型。[11]”这是实现国家治理体系与治理能力现代化的着力点,具体来说,就是推动 “型治”在既定体制框架内的作用。

所谓 “型治”就是要在已经定型的制度框架内完善发展,提高国家治理能力。“建设服务型政府,服务型政府就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务, 用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨,是在社会本位和公民本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,以公正执法为标志,按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府,也是 “三个代表” 重要思想、科学发展观在政府管理领域的具体体现。

实现 “型治”要用 “法治”推进制度建设,让法治深入到国家治理体系和治理能力的骨髓中去。首先,要明确依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,习近平总书记强调, “政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。坚持党的领导, 就是要支持人民当家作主,实施好依法治国这个领导人民治理国家的基本方略”。首先,要善于运用法治思维和法治方式领导政法工作,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥作用,就是要在日常的工作中要有法律意识,增强法律观念; 其次,要发动全社会的力量,一起来维护社会稳定的工作,坚持系统治理、依法治理、综合治理与源头治理; 最后,牢固树立法律底线不能触碰的思想意识,坚决不能做任何违反法律的事情,领导干部要发挥模范带头作用。

国家治理政治学 篇10

一、国家的自主性与国家的治理能力

正如林尚立等学者所指出的那样, 西方发达国家的现代化是以经济和社会的自发发育开始的, 而后发现代化国家则是以国家权威力量的建构开始的。[5]因为在后发现代化国家建立之前, 社会基础已遭到破坏, 没有推动社会自发发展的因素。因此, 在国家建立起来后, 社会的整合要靠国家力量来完成。政治对经济和社会的发展起着巨大的推动作用, 这是因为上层建筑对经济基础具有反作用, 这也是为什么我们能够用改革开放的几十年时间走过西方发达国家用上百年时间才走完的现代化历程的原因之一。然而, 国家与社会的发展总是处在进行时, 国家治理从来没有一成不变的模式, 国家治理的现代化就是要使国家治理的方式和方法与时俱进, 符合当前的需要。从国家与社会之间的关系看, 与国家治理密切相关的首要的两个方面是国家的自主性和国家的治理能力。

(一) 国家的自主性

回归国家学派的代表人物西达·斯考克波指出:“作为一种对特定领域和人民主张其控制权的组织, 国家可能会确立并追求一些并非是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标, 这就是通常所说的国家自主性。”[6]也有人指出, 国家自主性“真正的关注点在于, 国家在处理社会事务中是否能够实现自主性, 即是否能够形成独立意义上的行为活动, 以及国家在试图实现其政策目标过程中是否具有真正的能力, 而不是附属于社会主导阶级或利益集团的意志。”[7]从这两个定义可以看出, 国家自主性是一个关系概念, 是在国家与社会阶级或利益集团之间的关系层面上说的。另外, 在理解国家自主性概念时, 必须强调国家的性质。如果国家代表人民的根本利益, 代表公共利益, 那么国家的自主性意味着国家政策以及国家的治理活动不为强势群体所俘获, 能公正地代表人民管理各种社会公共事务。如果国家是代表强势阶级的利益, 比如代表资产阶级利益的资本主义国家, 那么国家的自主性就意味着忽视或者损害社会弱势群体的利益。但是, 一般说来, 我们所谓的国家自主性指的是前者。

不同的国家由于具有不同的政治结构和社会现实, 其自主性形式往往各不相同。学者们由此根据不同的情况提出了不同类型的国家自主性。笔者认为, 代表人民的国家的自主性是为人民服务的。乔尔·S·米格代尔认为:“为了建构有效的公共秩序, 国家在其社会管理职能行使过程中, 保持一定程度的相对自主性非常重要。在社会转型进程中, 相对较低的国家自主性会直接影响国家秩序的供给能力, 甚至导致整个转型进程的失败。”[8]西达·斯考克波提出了国家的潜在自主性概念, 她认为, 国家“不是社会冲突的舞台, 也不是一套阶级统治的工具, 而是一套自为的组织, 它具有自身的逻辑和利益, 而不与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合。”[9]彼得·埃文斯基于国家与市场的互动关系提出了镶嵌自主性概念。[10]维斯和霍布森在此基础上用镶嵌自主性和孤立自主性两个概念来区分强国家与弱国家。[11]他们认为, “具有镶嵌自主性的国家善于协调工作, 并和社会交融, 易于取得在发展政策上的主导性。具有孤立自主性的国家以专断和强势的姿态凌驾于社会之上, 扮演政策指导者角色, 却无法获得社会重要团体的参与和支持。”[12]另外, 也有人指出, 在社会主义国家, 由于国家权力渗入社会, 国家职能范围涉及社会生活的方方面面, 因此国家享有高度的自主性。[13]

无论是相对自主性、潜在自主性、镶嵌自主性、孤立自主性还是高度自主性, 都只是自主性的一种现实形态。笔者认为, 国家自主性是一个谱系, 任何类型的区分都只是相对的, 并且只能描述有限的几种现象。不仅不同的国家具有不同的自主性, 即使同一个国家在不同的领域也具有不同程度的自主性。正如斯蒂芬·克拉斯纳所言:“没有理由事先假定 (一个国家) 在所有政策领域内都是同样的强势或软弱。”[14]但是, 笔者认为, 在核心和关键的领域, 国家必须具有高度的自主性;而在此关键领域, 国家可以具有相对自主性;在那些可以放手让社会去发展的领域, 国家可以让社会自主的发展。但是, 最后这种情况并不意味着国家撒手不管, 而是需要国家的引导和监督。换句话说, 在不同领域的排列上, 国家自主性由强减弱的同时, 社会的自主性由弱增强。这样就形成一个关于国家自主性的谱系。事实上, 在国家治理的各个领域中, 多数情况表现为国家与社会的互动, 国家具有完全或绝对自主性的领域以及社会具有完全或绝对自主的领域是很少的。

从国家自主性的定义可以看出, 影响国家自主性的因素主要是那些组织起来的利益集团。他们通过各种方式介入国家政策, 一种方式是影响国家政策的制定部门, 使其出台的政策向他们的利益倾斜;另一种方式就是在政策执行时变相地扭曲政策, 以便使他们能够获得额外的利益。从而那些真正该受益的弱势群体却不能受益或者受益时处于最末端。国家自主性意味着国家在治理过程中不被利益集团所俘获, 真真切切地能够顾全各方的利益。

厚实的国家是描述良好的国家治理状态的一个概念或理论模型。就国家自主性方面而言, 它意味着国家在不同的领域具有不同程度的自主性, 我们不能单纯地用某种类型的国家自主性概念来称谓国家在所有领域中的治理状态, 而且这也是不现实的。因为我们根本就无法从整体上说一个国家有多强的自主性。厚实的国家同时也意味着, 国家在关键和核心的领域必须具有高度的自主性。就目前而言, 笔者认为民生和环境保护就是关键的领域。另外, 厚实的国家还意味着国家自主性服务于最广大人民的根本利益, 服务于公共利益而不是少数人的利益。

(二) 国家的治理能力

要理解国家的治理能力首先要理解国家能力, 而国家能力又是与国家的自主性概念既相联系又有区别的概念。国家的自主性是一个关系概念, 指国家相对于社会具有自主性, 而国家能力则是一个结果导向的概念, 指国家实现其意志和目标的程度。一般情况下, 国家自主性越高, 国家能力越强, 但也存在例外的情况, 比如孤立的或者高度的国家自主性可能意味着低度的国家能力, 因为其治理活动得不到社会和人民的支持, 从而表面上看这样的国家很强势, 但实际上却很虚弱, 只是一种单薄的国家。

西达·斯考克波认为国家能力是国家采取行动并实现其目标的能力。[15]王绍光和胡鞍钢则认为, 国家能力是指国家将自己的意志和目标转化为现实的能力。[16]而福山认为, 国家能力是政府制定并实施政策和执法的能力, 特别是干净、透明的执法能力。[17]比较这三种不同的定义, 笔者比较赞同第二种, 因为能力必须在现实中表现出来, 或者说我们必须看到现实的结果, 才能对能力做出判断。

就国家能力的类型而言, 王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》中提出四种具体的能力:即, 汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。[18]而最近, 王绍光又提出八项基础性国家能力:即, 强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳与整合能力。[19]他认为, 其中前三项是近代国家的基本能力, 中间四项是现代国家的基本能力, 最后一项是民主国家的基本能力。另外, 也有人认为, 国家能力主要包括渗透能力、汲取能力、协商能力、创新能力。[20]结合这些国家能力的具体形式, 笔者认为国家治理能力是一项综合能力, 是建立在国家能力基础之上的能力。

习近平指出:“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各个方面事务的能力, 包括改革发展稳定, 内政外交国防, 治党治国治军等各个方面。”[21]很明显, 这是一个广义和综合的概念。就本文的国家与社会之间的关系视角看, 我们从狭义的国家治理出发, 认为国家治理能力是国家管理国内公共事务并实现其目标和意志的情况。但是, 不管是广义的国家治理还是狭义的国家治理, 都以制度作为主要的治理工具。而支撑制度的则是人民赋予的公共权力。

汪仕凯从经济发展的角度认为, 后发国家的治理能力可以分为由汲取能力、再分配能力和强制能力构成的行政能力, 以及以建制能力和协商能力组成的政治能力两种。[22]他认为, 只有行政能力和政治能力都比较强时, 国家在经济发展方面的治理能力才会强。萧鸣政和郭晟豪认为, “国家治理能力是一个体系, 它包括不同主体, 需要上、中、下不同治理层级的能力的衔接, 以及治理主体各方的协同。”[23]他们认为, 国家治理能力的主体可分为政治权力主体和公民权利主体。其中以中国共产党为代表的权力主体的治理能力主要包括:执政能力、决策能力、领导能力、执行能力、组织能力、规范能力、计划能力、沟通能力、协调能力、督导能力等几大能力, 并且这些能力依其所在的层级不同各有侧重。而以参政党、社会组织和公民为代表的公民权利主体的治理能力主要是参与能力。[24]

笔者认为, 国家治理能力是包括社会在内的作为一个整体的国家所具有的维持公共秩序、管理社会公共事务、提供社会公共服务的能力。它包括政治改革能力、经济发展能力、社会发展能力、文化建设能力和生态治理能力五个方面。其中每一个方面又都是综合性的能力, 它们之间是相互支撑的, 而不是各自独立的能力。相对于单薄的国家而言, 厚实的国家意味着它拥有强大的国家治理能力。然而这种强大的国家治理能力又不是全能主义模式下国家高度自主的治理能力, 而是多元化的治理主体共同协调和合作的治理能力, 是得到最广大人民支持的治理能力。同时强大的国家治理能力不仅是指在不同的领域都采取了最合适的治理方式和方法, 而且它能够通过这些方式和方法达到预期的效果。

二、“国家—社会”关系模型

一个国家是厚实的抑或是单薄的最容易从国家与社会之间的关系上表现出来, 下文将通过对已有的“国家—社会”关系模型的批判和借鉴中阐述厚实的国家应当具备的“国家—社会”关系。

(一) “中心—边缘”模型

乔尔·S·米格代尔阐述了希尔斯的“中心—边缘”模型。[25]这种模型认为国家是中心, 社会是边缘, 社会变革的推动力是那种由价值观念和信仰、制度以及精英构成的中心。中心是社会职权的储备库, 它不顾社会中的其他组织和个人的偏好和倾向执行决策。社会的发展完全是由中心决定的, 这就导致中心吞噬边缘的现象。乔尔·S·米格代尔在批评这个模型时指出, “不同的部分并没有像希尔斯等人所设想的那样轻易地融入中心。”[26]他指出, 在希尔斯看来, 边缘处于被动地位, 根本不可能影响中心的本质和能力。笔者认为, 所谓作为边缘的社会所涵盖的习俗、价值和信仰往往在无形中潜移默化地影响着作为中心的国家。厚实的国家必须能够反映社会良好的偏好、倾向和价值, 但又不为不好的习俗和惯例所左右。厚实的国家同时还必须在与社会互动的过程中具有塑造社会的能力, 因为自发的社会往往在发展过程中容易走极端。因此, 国家通过合理的方式和方法引导社会发展是必要的。

(二) 社会中心主义与国家中心主义

西方学者提出的理论或模型大多在无形中使用了马克斯·韦伯提出的理想类型方法, 往往片面强调一个或几个方面, 同时忽视其他的东西。这对理论创新而言是有积极意义的, 然而其局限性在于这些理论或模型由于与现实差别太大, 因而其应用范围极其有限。在国家与社会关系方面, 社会中心主义与国家中心主义就是一例。

社会中心主义认为, 国家是社会力量角逐的平台, 国家没有自主性, 只是阶级统治的工具, 国家已被社会主导阶级驯化, 从而只为主导阶级服务。西方理论家主张的政治多元主义就是一种社会中心论, 在多元的社会中, 一定程度上处于强势的人能够组织起来影响国家政策, 从而使弱势的并且无法组织起来的群体长期得不到保护。而国家中心主义则认为, 国家是独立自主的治理主体, 具有超越社会的诉求和目标。极端的国家中心主义甚至认为国家可以把自己的意志强加给社会, 而不顾及社会的认同和接受。

厚实的国家既不偏向社会中心主义也不偏向极端的国家中心主义, 而是主张国家和社会都具有一定程度的自主性。但是, 这两者的自主性并不是一半对一半的情况, 而是代表人民利益的国家的自主性强一些、多一些。只有这样才能由国家引导社会发展, 而不是让社会牵着国家的鼻子走。

(三) “社会中的国家”模型

乔尔·S·米格代尔提出一种“社会中的国家”模型。[27]这种模型既把国家视为一种强大的观念, 又把国家视为一系列松散联系的实践碎片。国家既以整体的形式又以社会组成部分的形式与社会中的其他组成部分互动, 并在这种互动中被建构和重构。其组织、目标、手段、伙伴关系及运作规则都因社会的影响而发生变化。笔者认为这个模型颇具社会中心主义意味, 对国家的自主性强调不够。实际上, 国家是社会中的国家, 社会也是国家中的社会, 二者是一种相互嵌入的关系。国家不可能完全独立于社会而存在, 社会也不可能完全独立于国家而存在。二者是一种互动的关系, 彼此对对方都有影响, 并且在影响中相互促进, 共同发展。一方面, 国家在解决社会问题和治理社会的过程中不断地改进自身;另一方面, 社会也在国家的引导中向更加美好的方向发展。国家之所以能成为厚实的国家就是由于这个原因。

三、民主的模式

如果说市场是经济运行的机制, 那么民主就是政治运行的机制, 是一种由人民管理国家的机制。同时, 民主也是一种国家治理的方式和方法, 是一种保护公民权利和社会权利并防止专制的手段。厚实的国家必然是民主的国家, 即由人民统治的国家。但是, 反过来说民主的国家就一定是厚实的国家这个断言就不一定是对的。因为民主存在许多不同的模式, 其中许多民主的模式都扭曲了民主的本质性内涵。戴维·赫尔德认为历史上存在九种民主模式, 即古典民主、共和民主、自由民主、直接民主、竞争的精英民主、合法型民主、多元主义民主、参与制民主和协商民主。[28]其中前四种是传统的民主模式, 后面的五种是现代的民主模式。下文按照直接或参与民主、间接或代议民主, 协商民主和代表民主四种形式来讨论民主的内涵。其中协商民主可以大致归入直接或参与民主中, 而代表民主也可以大致归入间接或代议民主中, 但它们又分别与后者有区别。

直接或参与民主是最早在雅典发展起来的民主模式, 因而最能体现民主的本质内容。在古代雅典, 公民直接参与政治生活, 民主已经成为他们的一种生活方式。他们在政治生活中奉行公民美德, 其“私人生活隶属于公共事务和公共的善。”[29]这与现代民主模式中越来越偏离公共的善是不同的。然而, 直接或参与民主模式的践行却受到一些条件的限制。王绍光对此进行了归纳, 他认为直接或参与民主模式的践行至少要满足以下五个条件:即, 第一, 公民的利益相差不大;第二, 公民在种族、语言、宗教等方面有高度的同质性;第三, 公民的总数不能太大;第四, 公民能聚集在一起直接决定法律和政策;第五, 政体必须是独立自主的。[30]上述五个条件中, 任何一个条件在现实中都不容易实现, 因而纯粹的直接或参与民主模式只是一种乌托邦式的想法。

正因为这个原因, 现代的西方国家大多实行间接或代议民主模式。然而, 由于西方发达国家奉行自由主义, 间接或代议民主模式在这种环境中越来越被异化。因为自由主义极力主张个人权利的维护, 但忽视公共的善, 少数精英群体借助间接或代议民主途径得以进入政坛, 他们通过公共权力维护少数权贵的利益, 维护那些赞助他们进入政坛的人的利益, 从而没有真正为人民代言, 这就使得民主变了质, 成为一种形式而没有实质性的内容。

于是, 约翰·德雷泽克 (John Dryzek) 认为, “现有的自由民主模式之不足, 只有通过强化推理或交谈的理性能力才能得到克服。”[31]因此, 也就出现了哈贝马斯的协商民主理论和吉登斯的话语民主理论。哈贝马斯认为, 理性应当被看作是确保社会行为协调的手段。[32]“协商民主的关键目标就是通过 (理性化的) 协商过程把个人偏好转化为支持公共审议和检验的立场。”[33]然而, 协商民主仍然面临一些与直接或参与民主相同的问题, 比如只能在小范围内举行。所以, 大范围的民主还是要借助间接或代议民主模式。

最近, 王绍光在对代议民主进行批判的基础上, 结合我国的实践经验提出一种代表民主理论。[34]而这种民主理论的核心却是我们再熟悉不过的群众路线。代表民主理论认为衡量民主的标准就是看代表的主体是否回应人民的偏好。贯彻群众路线的理想状况就是, 决策者更多地听取弱势群体的声音, 因为他们的利益更需要关照, 他们主动影响决策的能力弱。[35]可以毫不夸张地说, 这种民主理论很大程度上还原了民主的真实面目。

然而, 现实中我们还无法找到十全十美而且又通用的民主模式。笔者认为, 各种不同的民主模式并非是相互替代的关系而是互补的关系。在实践中, 我们需要根据不同的实际情况选用最合适的民主模式。比如, 在人数比较少的情况下, 用协商民主模式, 在人数比较多的情况下同时使用“直接或参与民主模式”和“间接或代议民主模式”。但是, 不管怎么使用这些民主模式, 民主最本质和核心的内容即公共善是不能丢掉的。我们不能仅仅把民主看作是价值中立的纯粹的手段, 同时也必须把它看作是一种目的, 必须把它看作是有价值内涵的东西。只有在具有实质价值的民主基础上, 一个国家才能成为一个厚实的国家。

四、公共领域

哈贝马斯所谓的公共领域是从市民社会中产生, 同时在理论上独立于国家权力和市民社会的领域。它是沟通国家权力和市民社会的桥梁, 它对应于生活世界, 是社会文化交往的领域、空间和场所。实体性的公共领域包括学校、图书报刊杂志、公共媒体、互联网络以及学术团体等。笔者认为公共领域就是公共舆论空间。在这样的空间中, 理性、自由、民主、正义等价值得以张扬, 社会正能量得以蓄积。因此, 厚实的国家必然是公共领域比较活跃并且比较有序的国家。

厚实的国家往往注重人们自发交往形成的公共领域对国家治理所起的推动作用。这些作用主要表现在以下几个方面:首先, 公共领域提供一套人们可以自由对话的机制, 人们通过言谈和交往形成的公共舆论, 为个人权利和社会权利的维护提供一种途径, 一些社会问题由此在公共领域中得以化解。其次, 公共领域通常体现人们的一些价值偏好和愿望, 充分暴露了一些亟待解决的社会问题, 这就为国家治理指明了方向。再次, 公共领域作为一个开放的话语空间, 对公共权力的使用起到很好的监督作用。最后, 在公共领域中, 人们通过信息沟通能够培养积极的公共精神, 增加彼此之间的信任感, 同时也增加了社会资本, 从而能够促进社会认同和整合。

公共领域之所以能够发挥这些作用是因为它具有一些相应的特点。李佃来对哈贝马斯所提出的公共领域的一些基本特点归纳如下:即, 推理性和讨论性、批评性和批判性、平等性和开放性、强调公众意见和公共舆论的形成、强调理性的守护和展示。[36]笔者认为, 其中的理性、批判性、平等性、开放性是公共领域比较突出和重要的特征。除此之外, 自由性和公共性也是公共领域的重要特点。自由即言论自由, 公共性就是公意性, 即大家的一致意见。平等是指进行交流和沟通的人在人格上是没有差异的。开放就是指参与讨论和交流的人没有身份限制, 大家都可以谈。批判性是指大家可以相互批评, 可以提出不同意见。理性就是理智不带情绪。在公共领域所具有的这些特点中, 自由、平等、开放是前提, 理性和批判性是人们交流过程中需要履行的职责, 而公共性表现为一种结果。但是, 从哲学上来看, 公共性又是社会正义的前提和公共权利的本质。[37]

因此, 厚实的国家需要通过公共领域为国家治理活动的合理性提供辩护。如果国家的某些治理活动得到人民的支持, 就会在公共领域中反映出来, 国家治理活动由此才会更有效果。但是, 就作为文化空间的公共领域而言, 厚实的国家主张国家既要有文化领导权又要给公共领域留下一些自主的空间, 活跃和有序的公共领域是厚实的国家应当具备的一个基本特点。

五、结语

国家治理政治学 篇11

审计是基于委托经济责任产生而产生的，国家审计是国家实施统治和治理的产物，其基本职能就是一种对经济行为的监督。根据国家治理赋予国家审计的全新内涵，国家审计可以理解为审计机关在社会公众广泛参与下，依法对被审计单位的财政收支、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪、改善经济管理，提高经济效益、促进宏观调控、保障国家安全的独立性经济监督和服务活动。其根本目的是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。

2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。将审计提升到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的政治高度，将审计的性质和内涵从简单的监督、服务发展到预防、揭示、抵御、清除等多个层面，进一步提升国家审计的地位，更好地发挥国家审计的作用。针对我国当前的经济社会现状，国家审计在国家治理中的功能主要表现在以下几个方面：

（一）国家审计能够有效保护国家人民财产不受损失。国家审计使经济秩序能够在强大的安全保护下平稳运行，从而使国家的经济安全、财产安全、环境安全、资产安全以及人民安全等得到有效保护。

（二）国家审计能够有效提高国家相关政策的执行力。国家审计能够对国家的各项宏观调控政策以及所采取的各种改革对策进行监控，对上述各项政策的落实状况进行及时性的信息反馈，帮助国家有关政府部门进行政策效果评价，对国家各项经济政策的提出提供有力的数据支持，并在此基础上为国家政策的完善提供有针对性的建议与意见。

（三）国家审计能够推动政府相关责任的承担与履行。国家审计能够推动政府相关责任的承担与履行，这一功能主要体现在对国家治理中责任缺失的监督与发现以及推动政府责任效率的提升两个方面。

二、制约国家审计功能发挥的因素

（一）审计监督的滞后制约了国家审计功能的发挥。多年来，审计主要强调数据的真实合法，履行事后监督职能，但国家治理对国家审计的要求则是审计能够提前感知状况，提前感受风险，提前介入监督，把问题发现在前面，及早化解风险，减少损失，充分发挥审计意见和建议的建设性作用，推动国家治理深化改革与发展。

（二）审计力量的局限性制约了国家审计功能的发挥。与繁重、复杂的审计任务相比审计力量相对较弱，无法满足经济社会发展的需求，一是许多审计干部缺乏再教育再提高，专业知识结构单一，致使审计工作仍然停留在就账查账、就事说事的审计阶段，对审计对象的总体把握不到位，导致审计结论和建议宏观性、预警性、建设性不强，影响审计质量的提升和免疫功能的发挥；二是计算机辅助审计技术作为国家审计的必要手段，可以提供准确的数字、充分的信息，达到决策科学合理，有利于揭示经济社会运行的违法违规问题、增强国家经济社会的“免疫力”。但近年来计算机审计技术发展很不平衡，越到基层，进展越慢，造成困难和问题越多，已制约着国家审计功能的发挥。

（三）审计结果的利用率不足制约了国家审计功能的发挥。国家审计的最终目的是通过开展对审计发现问题的原因分析，深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，充分发挥审计意见和建议的建设性作用，促进规范、正本清源，达到“预防、揭示、抵御、清除”功能，这就需要提高审计报告的质量、扩大审计报告的范围与对象、加大跟踪问责力度，关注审计的后续效果，帮助恢复经济体免疫功能。但实际工作中还存在不少问题：一是部分被审计单位认为审计工作就是查找问题，对审计整改建议不够重视，造成有些违规问题屡查屡犯，审计整改不落实，审计建议不采纳致使审计成果作用未得到有效发挥；二是审计监督工作没有与其他管理监督部门（如纪检、组织、财政、人事等部门）形成合力，还没有做到信息共享，审计成果利用渠道不畅通，使大量的审计信息和成果被闲置，影响了国家审计功能的更好发挥。

三、促进国家审计功能发挥的措施建议

国家审计在我国国家治理中发挥着极为重要的功能。针对以上所存在的制约国家审计功能发挥的问题与现状，笔者认为可以采取以下几个方面的对策措施：

（一）改进审计方式，推行全程审计。要切实发挥国家审计功能，就要注重审计方式方法上的科学性和前沿性，解决在审计过程中发现问题的滞后性。我国以往的审计工作实行的是事后审计，也就是在某一项目、工程或投资结束后，对相关的账目进行审计。由于事后审计本身的局限性，审计预警、抵御功能的作用不能充分发挥。那么，目前需要大力推广全程审计模式，针对一些关系到国计民生、资金数额巨大、在社会上引起高度关注的资金、项目，注重关口前移，做到全程跟踪审计，力求资金在运行的同时进行审计，这样才能及时的发现问题，纠正问题，为国家治理提供可行的参考依据，切实发挥国家审计在国家治理中“依法用权力监督制约权力”的“免疫系统”功能。

（二）提升审计质量，保证审计成效。审计质量是审计工作的生命线，只有审计质量提高了，审计成效才能被充分地利用，审计风险能够得以切实防范，国家审计功能才能得到很好的发挥。要想提高审计质量，防范审计风险，一要围绕当前中央工作中心开展审计工作，明确工作中心，树立“围绕中心、服务大局”的工作方针，充分发挥审计的建设性作用；二是要依法审计，按照相关法律规定开展工作；三要改进和创新审计手段，全面发展计算机审计；四是切实提高审计结果的利用程度；五是要加强审计人员的职业道德建设和审计人员的廉政教育，提高审计人员的业务素质以及综合素质。

（三）完善审计监督体制，发挥国家审计的防御功能。首先，要明确审计督查制度，政府向人大报告预算执行审计工作报告时指出问题的纠正情况和处理结果都由审计机关来承担，而审计机关则需要通过跟踪督查被审计单位的同时了解和掌握具体情况，当今各方面都关心审计结果，明确审计督查制度刻不容缓；其次，加强审计部门与其他管理监督部门之间的配合，做到信息共享，使审计发现的问题能够进一步得到落实，为国家良治保驾护航；最后，建立审计公开制度，伴随着政务公开制度的推进，审计工作的透明度会大大增加，审计机关不仅要公开审计结果，而且要推行将审计全程公开。

（作者单位：富县审计局）

国家治理政治学 篇12

关键词：国家治理,治理体系,治理能力,现代化

一、国家治理体系和治理能力现代化的涵义

国家治理现代化是在中国共产党第十八届三中全会上提出的命题和任务。显然, 与传统的国家治理有甚大的区别。传统的国家治理突出国家在治理过程中的主体地位, 强调国家在社会、经济发展的一元化主导作用, 更加注重国家职能中的政治统治职能, 忽视了社会系统、经济系统以及其他系统的客观自主性。现在我们讲的国家治理现代化带有国家传统职能转变的色彩, 注重社会组织和经济系统的“自然发展”, 引入社会非官方组织在构建公民社会中的力量, 提倡主体多元化。

党提出的国家治理体系现代化的命题从一方面说明了国家职能的转变———从传统的管制转为管理再进一步转变为治理。另外, 还要求我们在推进国家治理现代化的过程中坚持中国特色社会主义道路, 摒弃传统僵化的因素, 与时俱进, 开拓创新。

国家治理现代化要求把人民放在主体地位, 通过政府职能的转变和完善现代文明的制度体系实现国家与社会、官方与民间的协同治理。“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系, 包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制、机制、法律法规安排, 也就是一整套紧密相连相互协调的国家制度” (1) “国家治理能力是运用管家制度管理社会各方面事务的能力, 包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。” (2) 国家治理能力的提高依赖于国家治理体系的完善, 国家治理能力的提高促进国家治理体系的完善, 前者的落脚点是国家实力, 后者的落脚点是上层建筑, 二者相辅相成。

二、推进国家治理现代化所面临的挑战

(一) 社会公共政治情绪的复杂化

“社会公共政治情绪是社会成员在社会实践中对社会的政治关系及其表现出的政治价值取向在政治生活中形成的政治态度。包括政治评价政治体验和政治感受”。 (3) 值得一提的是我国贫富差距形势严重的现状和利益诉求渠道不畅引发的各类群体性事件是社会公共政治情绪复杂化的表现之一。群体性事件的频发说明了政府与民众未形成合理的对话机制, 民众了解政府政策的程序上缺乏有效性, 导致了民众与政府的沟通受阻, 不仅带来了政府公信力的下降, 还激发民众在找不到合理合法程序而采取极端行为。强拆、医疗等一系列社会问题都说明了国家治理体系和能力现代化的必要性和所面临的挑战。

(二) 公民政治参与程度低

国家治理体系现代化与国家治理能力现代化共同构成了国家治理的现代化。现阶段的国家治理我们理解为国家、社会、公民的协同治理。公共性作为国家治理体系的核心价值导向, 突出了公民在治理过程中的主体地位。随着我国社会的进步, 公民社会虽未形成但有了质的突破, 公民作为权力主体, 权力意识不断加强具有强烈的政治参与热情。但受我国传统政治文化的影响, 公民的政治参与水平仍较为低下, 表现为以下三方面:1、公民政治参与能力不高。我国大多数人对政治缺乏足够的政治素养, 不知道自身利益的表达方式, 大多是被动和盲目参与。2、参与不理性不合法。人们在利益表达受阻时容易出现过激行为, 重则做出危害公共安全的行为, 轻则扰乱公共秩序。3、组织化程度不高。公民的政治参与多为个人参与未加入相应的组织, 从而导致人微言轻, 很少使自己的观点或利益表达成功实现。公共性是国家治理的核心价值导向, 参与程度较低不仅无法满足公共性的价值导向, 还给国家治理带来了挑战和难题。

(三) 第三方社会组织发育不良

社会组织是联结政府与民众的纽带, 在政策实施和政府行为的过程中发挥着巨大的作用, 不仅有利于保障社会公共秩序的维定, 还可以促进公民参与政治的合法化和规范化, 是衡量社会发展是否成熟的标准。在促进国家治理体系和能力现代化的过程中, 社会组织作为协同治理的主体之一是其应有之义。但我国的社会组织还处于先天发育不良, 后天发育“缺氧”的尴尬境地。先天发育不良是指在我国封建专制深厚的历史中缺乏社会组织存在与发展的社会历史条件。后天发育缺氧是说社会组织由于缺乏角色作用未得到政府的高度重视和不具备民众的利用价值。

三、国家治理体系和治理能力现代化的路径思考

(一) 完善社会主义制度体系

社会主义制度建设是推进我国国家治理体系现代化的核心内容。完善社会主义制度体系就是要实现社会主义制度的现代化, 始终坚持社会主义的理论自信、道路自信和制度自信, 以更大的政治勇气和政治智慧深化改革, 构建系统完备、科学规范的现代文明制度体系, 用制度弥补人性的天然缺陷。第一, 完善社会主义政党制度, 进一步健全中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国社会主义事业的领导核心, 国家治理现代化能否取得长足的进展, 在很大程度上取决于党的建设。因此, 要转变党的执政方式, 提高科学执政、依法执政民主执政的水平。第二, 完善人民代表大会制度。提升代表的专业性, 提高少数民族代表的比例, 规范选举程序, 严把候选人的选择标准和门槛;第三, 加快基层村民自治制度的改革。构建改革成果的共享机制, 使广大人民充分享有搞个成果, 确保人民的主体地位。

(二) 转变政府职能, 培育新型治理主体

国家治理体系现代化和治理能力现代化是全面深化改革的核心任务, 要推进国家治理现代化就必须切实推进政府职能的转变, 实现政府、市场、社会的协调互动。首先, 政府应进行合理的角色定位, 秉持有限政府和服务型政府的理念, 进行“权力瘦身”向社会放权。积极促使政府由“运动员”向“裁判”的角色转变, 构建小政府大社会的发展治理模式, 实现政府与市场和社会的良性互动。国家治理现代化具有宏观系统性和全局性, 这就要求我们在推进国家治理现代化过程中, 群策群力, 吸纳社会力量和社会智慧。因此, 还应有意识地培育其他新兴治理主体, 整合社会资源, 广纳言谏, 各尽其力, 把社会各方力量转化为国家治理现代化的效能。

(三) 保障公民权利, 提高政治参与水平

改革, 必然会造成社会结构的调整和资源的重组。这一阶段应更加注重维护公民的基本权利。首先, 致力于宪法为基础的法律体系的构建, 为公民行使权力提供完备的法律保障。其次, 拓宽公民政治参与渠道, 制定一系列相应的参与配套制度如听证、信访制度等, 为公民广泛参与政治提供制度依托。党和政府要在政策上给予支持和引导, 公民自身也要提高主体参与意识和参与能力。最后, 弘扬社会主义核心价值观。我国公民素质普遍较低, 在国家治理现代化的过程中难以发挥公民治理主体的价值效能, 社会主义核心价值体系可以塑造现代公民培养公民理性, 更是社会主义政治文明的重要组成部分。

参考文献

[1]郑言, 李猛.推进国家治理体系与国家治理能力现代化[J].吉林大学社会科学学报, 2014.3.

[2]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理, 2014 (2) :26.

[3]高祖林.政府主导下的官民共治:我国社会管理模式的转型方向[J].决策探索, 2013.

[4]中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定[M].人民出版社, 2013.

[5]燕继荣.变化中的中国政府治理[J].经济社会体制比较, 2011 (6) :135.

[6]陈士玉, 刘彤.当代中国公民政治参与存在的问题及对策思考[J].东北师范大学学报, 2010 (5) .