预算民主

预算民主（精选6篇）

预算民主 篇1

一、预算民主的内涵

预算民主应是在民主政治中公共预算全过程的基本状态, 其特点是预算动议来自民众, 预算项目和编制方法由民众决策, 接受民众对预算执行和结果进行广泛而全面的评估和监督。当然这只是一种最理想的状态, 在这种状态下, 预算民主需要全体公民的参与才能推行。在现实的经济政治体制、社会环境和历史文化条件以及民众素质等各种条件约束下, 民众意愿应当通过一定的渠道、手段和方法反映、体现和表达到预算的程序和结果当中去。现代社会, 政府庞大的支出规模由民众来直接决定支出的项目和方向是不可能的, 无论是直接决策, 还是通过投票对不同方案加以选择的方式都是不可想象的。现实条件下预算民主主要是经由间接民主 (代议制政体) 的形式来实现, 即由民众按自己的意愿推选出能够体现和表达自己利益的代表对政府应该提供什么样的公共产品、公共产品提供的规模、怎样提供公共产品、财政支出及财政收入的方向和规模如何确定等问题进行动议、协商、审查并投票表决。当然也不排除某种条件下的直接民主, 譬如在基层组织层面, 在有限的决策空间和范围内, 交易成本可能不至于增大到否定公共产品收益或现实价值的条件下, 全体选民直接决策或直接投票选举方案是可行的, 民主预算就可以采取直接民主的形式。

当然, 不管是预算直接民主还是预算间接民主, 离开了公民的参与就没有预算民主可言, 也不能够体现公众意愿。换言之, 只有公民真正地、充分地参与预算决策过程, 公共预算才能够充分体现公民意愿, 才能够实现预算民主。

二、参与式预算是预算民主的基本实现形式

参与式预算产生于20世纪80年代的巴西, 此后秘鲁、阿根廷、哥伦比亚等拉丁美洲国家, 北美的加拿大;西班牙、意大利、德国和法国等欧洲国家, 喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等亚非国家的某些城市, 也予以实施。近年来, 我国的温岭和无锡市也正在实施参与式预算。参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在很大差异, 所以, 怎样界定参与式预算, 没有一个比较明确的、普遍适用的概念。结合我国的国情和政治体制, 就参与式预算的本质而言, 可以将其界定为:预算的编制、审查批准、执行和监督等各个环节均具备公民充分地实质性参与的特点, 且通过预算安排而提供的公共服务体现公民社会普遍意愿的预算。政府预算的目标就是提供公共服务, 满足公民社会的公共需求。政府在筹集财政资金和安排财政支出方面要充分、合理、科学地体现民众意愿。实现预算民主, 就必定要求公民广泛地参与公共预算决策、执行评估和过程监督等, 以此来充分地表现并积极地维护自身的偏好和利益。目前在我国出现的被称为“参与式预算试点”的行为, 正是公民以主动的姿态比较充分地参与预算决策、执行和监督的实践活动。

与预算的直接民主和间接民主相呼应, 参与式预算的实现形式可分为两类。参与式预算的第一类形式是指公民通过近似于直接民主形式对预算资金的使用方向和数量作出决策, 即主要通过公民投票 (或者选民代表投票) 的形式对预算项目进行表决, 并对行政部门执行预算项目的过程进行监控, 对预算的执行结果进行评估。这一类型参与式预算与直接民主相呼应, 主要适用范围在基层组织, 譬如社区、村庄, 或者乡镇。参与式预算的第二类形式与间接预算民主相呼应, 具体做法为:由公众推选出代表, 组建权力 (代议) 机构, 由代表表达公众对公共产品的偏好及为此支付的费用 (税收) 意愿, 并由权力机构形成预算案, 并监督政府执行。这是代议制政体各国预算决策的基本选择, 也是现实政治体制下公民参与预算决策的最主要的形式。在我国, 权力机关 (人大和人大常委会) 审议和监督预算是实现民主预算的基本形式, 也就是说, 人大代表客观上是否很好地履行职责, 代表公众行使对公共支出的审议、决策、监督权利, 这是决定公共预算能否代表公众意愿的最基本要素。而要想行使好审议批准预算和监督预算执行的职能需要满足一系列的条件:一是人大代表真正由公民依照法定的合理的程序推选, 换言之, 人大代表真诚地意愿体现公民意愿, 并且要具备预算审查的专业技能和较高的综合素养;二是人大审议和监督预算的制度设置良好, 具有较强的可操作性;三是人大代表获得足够的预算编制信息。四是设计有良好的机制使人大代表具有尽责审议和监督预算的足够动力。

近几年, 浙江温岭市新河镇进行预算民主恳谈的尝试强调的正是与代议制民主相呼应的参与式预算, 其主要做法如下。镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议, 并以人大代表提出“预算修改议案”的途径, 经人代会的法定程序, 修改、通过镇政府的年度财政预算报告。从温岭市新河镇进行预算民主恳谈整个过程和结果看, 这既是一个具体实践人大审查批准预算权力的案例, 同时又是一个公众参与基层政府公共预算的试验, 更好地促进了预算民主, 达到了预期的效果, 具有一定的创新价值。

为使政府在代理公民行使预算权力的过程中更加有效负责, 第二种类别的参与式预算要求公民通过合法渠道充分参与到规范政府预算编制和执行过程中来, 使预算更能表达和体现民众意愿。在政府预算编制过程中, 公民和民意代表建言献策参与预算项目的形成过程是预算民主的表达形式。具体而言, 公民参与的意见和建议可通过信函、电子邮件、专线电话、座谈会的方式反馈。目前我国政府预算在编制形成阶段中公民和民意代表介入和参与的技术空间还较为缺乏, 客观上制约了公民和人大代表在预算决策中的影响力, 从而影响到预算对公共责任和公众意愿的表达程度。

三、公民参与预算程度不足之现状及改善措施

1、预算立法层面公民参与程度不足及改善措施

代议制民主政体下, 政府编制的预算必须经过立法机构 (人大及人大常委会) 审议批准后才能成为正式的法律文件。要使人大能够代表公民对预算作出民主决策, 必须要求公民充分全面地参与人大代表的推选, 且人大能够按照法定程序有效行使对预算的决策权力。但目前我国政府预算在立法层面上, 由于各种原因导致人大对政府预算行使审查批准权力比较薄弱, 且公民行使民主权利推举人大代表环节也需要改革和完善。

(1) 人大代表推选机制不完善, 上级或单位指定人大代表现象较普遍存在, 人大代表履行公民社会代表的职责与政府或官方给予的荣誉称号的地位交织在一起, 模糊和淡化了公共参与的职能。

(2) 对预算进行外部政治控制的法律建设滞后, 可操作性不强。我国宪法和人大组织法对人大及其常委会审批监督预算只是原则性的规定, 而对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法, 以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项法律规定, 实际审批和监督工作仍然难以操作, 导致人大及其常委会难以有效地行使职权。

(3) 向权力机构呈报的预算文件过于单薄, 信息含量严重不足, 人大代表据此难以获取关于预算投入以及各个部门怎样生产公共产品的信息。

(4) 人大代表属于非专职人员, 没有充足的动机和时间审议预算, 况且相当多的代表也缺乏这方面的专业素养。

鉴于此, 应从下面几个方面完善参与式预算。

(1) 加强人大审议预算的法律建设, 落实人大对预算的审批权。

(2) 规范公共预算的形式和具体内容, 使政府编制并提交给权力机构审议的公共预算承载足够多的有效信息量。

(3) 提升人大代表审议预算的能力和动机, 逐步实现代表专职化以及代表按行业划分审议组等, 增强审查力量。长远看, 应稳妥推进人大代表推选机制改革。

2、预算执行层面公民参与程度不足及改善措施

预算执行过程中, 政府应及时公开行政信息, 以便于民众参与监督政府提供公共产品的责任履行情况。只有当政府行政公开, 预算透明, 而且政府支出项目、成本和结果的信息容易获得并容易理解, 才能准确地判断政府预算是否实现预算结果。公民一旦发现政府官员偏离政府预算安排, 有损公众利益, 就能及时通过相应机制依法规范政府行为。

近年来, 我国在行政公开方面确实迈出了坚实的步伐。比如, 我国的《立法法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等对相关政府信息的公开做了规定。但总体而言, 各级政府拥有很大权力, 掌握着大量公共资源, 现阶段广大公众对行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息获取不够, 降低了公民对预算的参与程度。要想实现预算民主, 必须建立行政公开、预算透明的政府运行机制, 打造服务型政府。

政府编制和执行预算的高效透明往往难以依赖政府自觉自愿为之, 必须依靠建立切实可行的监督机制。一方面应该加强和完善预算监督的法律法规建设, 营造政府职能部门合乎规范执行预算的制度环境;另一方面, 一切有关预算编制、审议、执行方面的法律法规必定借助于相关监督主体的监督行为加以落实, 因此对预算从权力机构、审计部门、群众举报等各个方位进行监督是必要的。

另外, 在政府编制预算阶段即充分吸收和采纳公民或公民代表的意见, 无疑有助于预算的有效性, 并且有利于对预算进行民主监督, 达成政府预算支出所提供的公共服务与公民的偏好和利益相吻合的效果。预算管理者甚至可以选择公民调查, 以获得公民有关预算决策问题看法的基本信息, 而后可以建立咨询委员会或者召开一系列的公民会议, 从而促成更实质性的公民参与。还可以通过社区委员会、渔业协会、农村技术推广协会、商会等民间组织, 或者在互联网上成立关注某些议题的小组, 由这些组织通过投票表决等形式, 表达公众获得公共服务的偏好和诉求, 并通过相应机制参与预算决策和监督。

摘要：预算民主是公共预算改革的重要目标之一, 是促进政府更好地提供公共服务的必然要求。离开了充分的实质性的公民参与就没有预算民主可言, 参与式预算正是预算民主的基本形式。文章提出了与直接预算民主和间接预算民主相对应的两类参与式预算实现形式, 分析了目前在预算立法层面和预算执行层面所存在的公民参与程度不足的缺陷, 并探讨了改进的措施。

关键词：预算,民主,参与式预算

参考文献

[1]陈家刚:参与式预算的理论与实践[J].经济社会体制比较, 2007 (2) .

[2]陈弈敏:预算民主:乡镇参与式公共预算的探讨[N].学习时报, 2006-5-22.

[3]韩世峰、颜秉光:参与式预算:唤醒百姓的民主意识[J].半月谈, 2007 (19) .

预算民主 篇2

一、部门主要职责

(1)贯彻执行国家有关国内外贸易、外商投资与对外投资、对外援助与经济合作方针政策和法律法规，起草有关地方性规范性文件草案；拟订全县内外贸发展规划、商业网点与成品油加油站(点)规划，研究经济全球化、区域经济合作、现代流通方式的发展趋势并提出相关政策建议。

(2)负责推进流通产业结构调整，指导流通企业改革、现代服务业和社区商业发展，提出促进商贸中小企业发展的政策建议；推动流通标准化和连锁经营、商业特许经营、物流配送、电子商务等现代流通方式的发展。

(3)提出引导国内外资金投向市场体系建设的政策措施；指导区域内大宗产品批发市场规划与建设，负责城乡商业网点规划、商业体系建设；推进农村市场体系建设，组织实施农村现代流通网络工程。

(4)负责牵头协调整顿和规范市场经济秩序，推动商务领域信用建设，指导商业信用销售，建立市场公共服务平台，按有关规定对特殊流通行业进行监督管理。

(5)负责组织实施重要消费品市场调控和重要生产资料流通管理；负责建立健全生活必需品市场供应应急管理机制，监测分析市场运行、商品供求状况，调查分析商品价格信息，进行预测预警和信息引导；按分工负责重要消费品储备管理和市场调控，按有关规定对成品油、药品流通进行监督管理。

(6)分析国际经贸形势和我县进出口状况，拟订促进外贸增长方式转变的政策措施；组织实施重要工业品、原材料和重要农产品进出口总量计划，会同有关部门协调大宗进出口商品；指导机电产品进出口工作；指导和协调加工贸易工作。

(7)指导贸易促进活动和外贸促进体系建设；负责我县境内外贸易展会、境外非企业经济组织驻我县机构的有关管理工作；协调国际货物运输

代理；组织实施区域经贸合作，负责处理多双边经贸领域的有关问题。

(8)推进进出口贸易标准化建设；依法监督技术引进、设备进口、国家限制出口技术，依法办理涉及国家安全的进出口许可事务。

(9)推进服务贸易发展规划的实施，会同有关部门制定促进服务出口和服务外包发展的政策措施，推动服务外包平台建设。

(10)承担组织协调反倾销、反补贴、保障措施及其他与进出口公平贸易相关工作的责任；建立进出口公平贸易预警机制，依法实施对外贸易调查和产业损害调查，指导协调产业安全应对及国外对我县出口商品的反倾销、反补贴、保障措施的应诉及相关工作；依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导企业在国外的反垄断应诉工作，开展多双边竞争政策交流与合作。

(11)宏观指导全县外商投资工作；分析研究外商投资情况，拟订外商投资政策措施并组织实施；指导和管理外商投资促进及外商投资企业的审批和进出口工作；依法核准权限范围内外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更事项；核准限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更预审核事项；监督外商投资企业执行有关法律、法规及合同章程工作。

(12)负责对外经济合作工作。依法管理和监督对外承包工程、对外劳务合作等；拟订本县人员出境就业管理的有关政策，负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作；依法审核县内企业在境外投资开办企业(金融企业除外)并实施监督管理。

(13)归口管理全县经贸外事活动，联系涉外经济商务机构；负责全县商贸领域内的统计工作；指导商务领域内信息网络、电子商务、电子政务建设；指导有关协会、学会工作。

(14)承办县政府交办的其他事项。

二、内设机构

根据上述职责，县商务局设3个内设机构。

三、人员编制情况

县商务局核定编制数7个，目前在编在岗人员13人，离休人员2人，退休人员11人，遗属补助5人。

四、收支预算安排情况

县商务局20**可支配收入342.38万元，其中：公共财政预算拨款安排342.38万元，支出预算342.38万元，收支平衡。其中基本支出178.38万元，项目支出164万元。

全年预算支出按功能科目分类为：一般公共服务支出,5.03万元，占1.5%；商业服务业等事务支出337.35万元，占98.53%。

（二）立项争资效果明显。商务局没有收费项目，财政预算较少，人员包袱重，经费缺口比较大。但该局通过积极包装申报项目，向上争取资金，不仅保证了机关正常运转，而且单位经济状况逐渐好转，办公条件也明显改善。去年，该局共包装申报了承接产业转移发展加工贸易、万村千乡、生猪活体储备等10个商务项目，为10多个单位和企业争取到国家专项资金或优惠政策。特别值得一提的是，该局抢抓机遇，去年9月将我市成功申报为全省承接产业转移发展加工贸易试点县，为我市经济快速健康发展提供了良好的机遇，在全市三级干部大会上获得市委、市政府的表彰奖励。

(三)金融证券工作成效显著。商务局与市政府金融证券办合署办公，该局积极行使金融证券管理职能，不断创新银企协调机制，促进银企合作，取得了明显效果，使我市金融支持市域经济的力度不断加大。一是信贷支持显著提升。截止8月底，全市各金融机构存款余额41.98亿元，较年初增加4.93亿元，增长13.33%；各项贷款余额21.76亿元，较年初增加9.25亿元，增长73.94%。其中，完成新增贷款9.25亿元，占全年新增贷款5亿元任务的185%。二是金融生态环境明显改善。商务局在市委市政府的大力支持下,会同相关部门出台了专门文件，成立了专门班子，制定了清收纪律，着力清收国家公职人员拖欠银行和信用社贷款，到9月20日止，共收回拖欠贷款和信用卡恶意透支168笔，本息合计680万元，占全年清收计划的68%。三是保险市场发展有序。商务局在县一级率先建立保险工作联席会议制度，制订保险行业自律公约，今年按期召开了三次联席会议，进一步规范了保险市场。

(四)队伍建设常抓不懈。商务局始终把加强领导班子和干部队伍建设摆在十分突出的位置。一是充分发挥班子的整体作用。商务局严格执行民主集中制原则，坚持大事集体决策，科学决策，因为工作成效突出，该局连续四年被市委、市政府评为综合目标管理考核红旗单位，局党组连续四年被市委评为优秀领导班子。二是坚持用制度管事，用纪律管人。商务局 机关制度规范、管理严格；同时，切实加强干部职业道德教育，加强业务培训，坚持依法行政，开展文明创建活动，打造成了一支廉洁务实、善于开拓的干部队伍，去年，该局成功创建为岳阳市级文明单位。三是创新工作机制，强化服务理念。商务局竭力为企业提供优质、高效的服务，为多家企业免费全程代办了自营进出口、成品油、蚕茧等商务手续，取得明显效果，获得相关企业的好评。

(五)政令落实不打折扣。一是确保了商务系统大局稳定。商务系统是由多个部门组合而成，人多、事多、麻烦多。针对这一现状，他们强化信访维稳工作责任，加大矛盾的排查和处理力度，变上访为下访，积极消除隐患、化解矛盾。近年来，全系统没有发生越级上访、集体上访事件，整个商务系统保持大局稳定。二是提案办理一丝不苟。去年以来，商务局共承办政协提案4件，他们将提案办理工作纳入重要议事日程，成立了提案办理工作小组，局长亲自任组长，并带领小组成员深入一线，解决实际问题，4件提案全部得到落实和回复，受到政协委员的充分肯定。政协委员张亿说，我任政协委员多年了，提案提了不少，就只有商务局的一把手亲自办理提案并上门回复，商务局的工作确实做得到位。三是各项工作统筹兼顾。商务局班子政令畅通意识强，克服点多面广、经费紧张的各种困难，对市委、市政府和上级商务部门安排的各项工作都是优质高效的予以落实，如新农村建设、访民情、联手帮扶等从不打折扣，不讲价钱。这几年来商务局的工作受到上级领导和有关单位的充分肯定，也获得了一系列荣誉，汤局长的报告中列举了一些，我这里就不一一重复了。

二、存在问题

对商务局实行民主监督一年多来，他们的工作成绩有目共睹，受到社会各界好评，但仍然存在一些差距和不足。

一是内外贸易水平相对落后。我市内外贸易总量虽然年年有增长，但与发达地区相比，我们有较大差距，主要表现为商贸流通业发展水平不高，基础设施不健全；进出口规模不大，出口产品比较单

一、技术含量不高，经济外向度偏低。

二是市场监管手段有待加强。商务系统具有生猪屠宰、成品油、酒类、流通领域食品安全和商业网点规划等10多项商务监管职能，行政执法面广量大。但由于受人员和经费的制约，一些职能还没有充分行使起来，执法工作有待进一步加强。

三是商务工作经费投入不足。商务系统具有多项商务执法职能，都需要专项工作经费作保障，而这些专项经费没有预算到位。加之商务局又没有收费职能，没有任何固定收入，导致商务工作经费严重不足，影响商务事业科学发展。

四是商贸系统维稳压力偏大。商务局由多个部门合并组成，二级机构和下岗职工较多，尤其是绝大部分商贸企业已经破产倒闭，积压矛盾较多。目前全系统还有12家企业面临改制，1000多名职工需置换身份，维稳压力相当大。

三、整改意见

根据我们一年多来对商务局工作的民主监督和了解，特提出如下整改意见：

（一）进一步转变观念，加强干部队伍素质建设。商务系统干部整体素质是好的，但商务系统干部应始终坚持以科学发展观为统领，思想观念要与时俱进，坚持以人为本，服务大局。要通过加强管理，强化制度建设，进一步加强班子建设和商务系统干部队伍建设,着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，找准立足商务工作实现科学发展的切入点和着力点，更好的为临湘经济社会科学发展服务。

（二）进一步强化执法，切实履行行业监管职能。商务局应围绕商务监管职能，加强执法队伍建设，联合相关执法部门，定期开展生猪屠宰、成品油、流通领域食品安全和商业网点规划等专项执法检查活动，依法打击违法违规行为。要通过强化执法监管，进一步整治市场秩序，进一步规范行业管理，形成平稳有序的市场运转机制。

（三）进一步争取支持，确保商务工作经费到位。商务局的工作职能涉及内外贸易和经济合作诸多方面，工作任务重、战线长，其工作内容事关我市经济发展和广大群众的根本利益，但经费问题是困扰商务工作的一大难题。商务局要进一步转变观念，开拓思路，要进一步争取市委市政府和上级商务部门的经费支持力度，要进一步做好增收节资工作，确保商务事业健康有序发展。

财政预算公开宪政民主的保障 篇3

关键词 宪政 财产预算 公开

宪政的基石是人民的财产权。财产权不仅是公民个人的经济权利，事实上，也更是公民个人的政治权利。政府收了人民的钱，就必须让人民充分了解这些钱的具体花费情况，这是现代法治社会的基本要求，是政府不可推卸的责任。财产权的保障不仅需要民主，同样需要宪政和法治。英国的《大宪章》揭示了建立在财产权基础上的代议宪政政体的根本原则：未经纳税阶层同意的征税是非法的，纳税的标准必须由纳税人的代表决定，国家财政预算及其支出要受到代表的审查和同意。没有财政预算公开，就没有宪政，宪法根本法的地位也就得不到保障。

权衡财政制度的利弊，总结历史经验，放眼国内外财政制度的建设，公开财政预算是一件必须且及其紧迫的事，这是我国目前面临的最重要的问题之一，也是人民目前最迫切的需求。

所以就财政预算的作用我想谈谈以下几点：

一、财政预算的公开有利于我国人民行使监督权，实现真正意义上的人民当家作主。宪法总纲第一章第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。财政预算不应该是国家的秘密。人民有权力知道自己的上缴的钱被用到了什么地方。公民以契约的方式让渡一部分权力给权力部门，用纳税雇佣政府人员为其提供公共服务。我们应该明确的是，国家不是权力部门的国家，国家真正的主人是人民，人民是一切权力的行使人。财产权是人民最基本的权力，而人民最基本的利益是不受来自任何方面的侵犯的，这就要联系到我国的宪政建设。我们要明确，没有宪法对财产权的保护，就不会有持续的经济发展，也妨碍民主转型。私有财产如此值得保护是因为它事关每个人的自由，因为，对人的生存的控制会导致对人的意志控制。

二、从财政预算公开走向财政预算民主才是我们国家的根本任务，单有信息公开是不够的，如何让预算简单易懂，如何做到预算不再笼统，如何让预算付诸于行动，是我国现在应考虑的现实问题。我们看历年来政府提出的财政预算方案，只有笼统的项目和数字，笼统就意味着秘密，谁能够看出比如公检法司支出是不是合理，那“其他支出”到底是什么？政府与纳税人在获得信息上的严重不平等是我国财政体制产生问题的根源。根据IMF制定的《财政透明度守则手册》，需披露财政信息的范围是所有以履行政府职能为主要活动的机构，其范围应包括所有中央政府单位和次级单位，预算外资金以及所有主要提供非市场性服务以及由政府单位控制并提供资金来源的非盈利机构。

三、财政预算的公开能够确保我国人民得到自己的权利，如果政府拥有大量财富而又不公开，那么一方面造成贪污腐败，另一方面又会使中国的宪政举步维艰。有人曾说，私有制国家更能实现民主化，这一点是有根据的。人人拥有一部分财产与权力，不受国家的过分安排，体现了宪政的民主化；而权力过于集中，导致滥用，人民的监督权就会受到挑战。

而针对财政预算方面的弊端，想提出一下几点建议：

（一）强化财政信息公开理念并深化行政体制改革

首先在理念上应强化“执政为民”的民本位思想，将公共财政体制改革提到议事日程上，通过将立法权与行政权分离建立一个相互制衡的财政体制。关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、在财政部门内部门之间重新配置预算管理权限，使得预算编制、执行和监督机构相互制衡。具体来说一方面政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”，另一方面由人大从外部对政府预算施加政治控制，增加其在预算编制过程中的话语权，如延长预算审议时间和方式。

（二）建立预算制定程序性规定

建立预算制定程序性规定主要体现为重视民主机制，确保预算编制的科学性。在预算编制过程中给予足够的时间与经费支持，建立连续可靠的经濟数据库、引入合理完善的经济模型对既往数据进行科学分析，同时对未来经济数据做尽可能准确的预测。预算的编制体系方面也应该做相应调整，全面落实政府收支分类体系改革，规范收入分类、支出功能分类和支出经济分类，完善预算编制技术。

（三）强化预算执行力度并增强审计部门的预算纠错能力

首先完善现有相关预算法规，强调法律效力，建立一套严格执行的预算程序。其次要细化法制建设，避免法律法规制定时的空泛和模糊。最后要建立严格的问责制度，建立有效的惩戒机制，维护预算的严肃性。只有这样做才能使已经公开的财政信息不失真，而政府部门在严格的法律约束下可以减少权利寻租空间。提高行政效率增加纳税人福利。

总之，消除政府与纳税人双方的信息不对称还有很长的路要走，不仅需要政府执政理念的更新和行政制度的创新，还需要全社会的共同努力。社会和谐要有效地促进社会经济事业的全面发展，要贯彻以民为本的执政理念，公开透明的政府将是必要的保证。只有当财政预算完全公开在人民群众的眼前，只有当人民能够真正了解财政预算的细节，知道政府将人民给予的权力用到了哪里，才能真正说财政预算制度得到了完善。

民主视野下的预算法改革 篇4

(一) 预算法的定义

作为财政法的核心, 预算法是调整国家在进行预算资金的筹集和取得, 使用和分配, 监督和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。预算资金的筹集和取得, 使用和分配, 监督和管理等是财政活动的核心内容, 国家预算是国家财政的基本收支计划, 财政机关的主要任务是组织实施国家权力机关批准的国家预算。预算法是财政法最重要的部门法, 没有预算法, 财政法就很难成为是一个独立的法律部门, 因此可以说, 预算法就是狭义上的财政法。

(二) 我国预算法的产生与发展

新中国的预算法律制度的产生, 变化与发展是以人民民主政权和社会主义经济制度的建立与发展为前提的。目前我国是以《预决算暂行条例》的规定, 特别是宪法中关于国际预算制度的规定作为我国预算活动的法律依据。1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》在1992年开始执行。条例包括总则, 管理职权, 编制, 执行, 收支范围, 调整, 决算, 法律责任。1994年3月22日第八届全国人大二次会议通过《中华人民共和国预算法》, 内容包括总则, 预算管理职权, 预算编制, 预算审查和批准, 预算执行, 决算, 预算调整, 监督, 法律责任和附则。这部《预算法》自1995年起施行, 原《预决算暂行条例》同时废止。根据我国的社会发展状况和建设小康社会的需要, 《预算法》的重新修订工作已是迫在眉睫的任务。

二、预算制度改革与中国预算法的完善

中国预算法虽经多年发展, 已形成了一些立法成果, 在实践中也逐步建立财政资金预算管理的制度模式;但是从整体上来看, 在其制度本身仍存在着较多问题, 面对21世纪法制发展的形势, 以预算法的发展完善为核心, 促进中国整体法制水平的提高, 已成为一条必经之路。

(一) 预算编制制度改革与完善

改革复式预算方案, 明晰政府财政职能的界限和性质。目前我国实行的是复式预算, 将国家预算分为建设性预算和经常性预算。这种方法不能够将财政的职能进行分类管理和加强, 因此需要建立符合中国特色社会主义的多元复式预算体系, 主要包括政府公共预算, 国有资产经营预算以及社会保障预算。延长预算编制时间, 规范预算编制程序。合理的预算编制时间是保证预算草案科学有效的重要保障, 只有提前做好充足的准备, 才有可能细化预算, 提高预算的准确性及透明度。

(二) 预算审批制度改革与完善

廓清预算审批权范围, 明确预算修正权归属。我的《预算法》只规定预算草案由行政部门编制, 由人大审批, 但是对于人大是否享有预算草案的修正权, 以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。目前从预算管理的实践来看, 政府对人大审批通过的预算须切实执行, 即使预算被否决, 也缺乏相应的制衡机制。这些都是关系到中国预算法发展的重要环节, 所以应当在立法中予以明确规定。健全预算审批程序, 依法行使预算审批权。在民主和法治的国度里, 无论是立法, 司法或行政, 程序都具有极为深刻的意义。

(三) 预算执行制度改革与完善

第一, 强化预算法律效力, 严格控制预算随意变动。预算通过生效以后, 即具有法律上的执行力。但是在实践中, 由于法律本身的漏洞及不合理性, 也由于预算编制过于仓促和粗放, 以及预算严格执行的观念未深入人心, 所以预算执行的随意性非常大。笔者认为, 增强预算的执行力不是某一项制度“孤军奋战”就能够凑效的, 应当从各方面加强努力, 形成一个系统的工程。如完善预算编制制度, 加强预算监督, 落实对预算违法行为的法律制裁都是其中的应有之义。除此之外, 严格控制预算变动是完善预算执行制度, 增强预算执行力的必要举措。另外, 预算执行力的保障除了以上的措施外, 在很大程度上还取决于我国预算编制制度改革的进展。如果部门预算制度能够大力推广, 那么预算执行的随意性也会随之降低。

第二, 建立国库单一账户制度, 实现财政资金集中化管理。国库单一账户制度是指政府所有财政性资金, 均应存在国库和国库的代理银行, 归口在国库及其代理行设置存款账户, 所有政府财政支出均通过这一账户划拨。建立国库单一账户制度的目的在于强化财政资金的归口管理, 统一在国库或其它代理行开设账户。财政部可以开一个账户, 也可以根据资金的性质开设多个账户。具体到我国的具体情况上来, 为了使财政部对国库资金实施更加科学有效的管理, 并与当前需要建立的包括政府采购在内的政府支出和管理系统相配套, 在对现行国库体制改革的同时, 我国应建立国库单一账户管理体系。

三、小结

预算是国家财政收支的年度性计划, 对本年度的国家机构财政收支行为具有约束力。因此, 预算编制, 审批和执行的法律规制对财政法制的形成有着重要的意义。预算应以财政部门的统一执行为宜, 推行政府采购制度, 并加强国库在财政资金管理中的作用, 以此才能保证预算的执行, 提高财政资金使用的效率和规范化。无论如何, 预算的法治化是财政法治实现的关键环节, 预算法的改革与完善应当成为健全财政法治的基本主线。

摘要：作为财政法的核心, 预算法在财政法中的地位举足轻重, 没有国家预算, 国家财政工作就会失去目标和依据。本文在简要分析了我国预算法现状的基础上, 着重对预算法改革提出针对性的建议, 以期对我国预算法的进一步完善有所裨益。

关键词：预算法,制度改革,法治完善

参考文献

[1]滕宏庆.我国应急预算法制化研究[J].政治与法律, 2011 (11) .

[2]赵剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社, 2006.

[3]赵剑文.财政税收法[M].北京:法律出版社, 2004.

预算民主 篇5

预算绩效评价是以预算绩效为目标,运用科学规范的考核方法、量化指标及考评标准,对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价是绩效预算的重要组成部分,政府提供的公共物品或公共服务的数量、质量与成本,其职能的实现程度如何,要通过评价才能反映出来。

2014年8月31日,全国人大常务委员会审议通过的新预算法,首次以法律形式要求:公共财政预算绩效评价要贯穿预算活动的整个过程,编制预算要参考有关支出绩效评价结果。新预算法为预算绩效评价提供了目标驱动。以此为导向,为了全面、有效地推动预算绩效评价工作的开展,浙江温岭市对预算绩效评价进行了积极探索。其委托第三方中介机构作出预算绩效评价,并于2014年9月11日组织召开了“服务业发展引导财政专项资金项目”绩效评价民主恳谈会,将第三方评价与民主恳谈相结合。

一、预算绩效评价的目标导向:新预算法

新预算法首次以法律形式要求公共财政预算绩效评价要贯穿预算活动的整个过程,从而夯实了预算绩效评价的法理基础。

(一)立足顶层设计

新预算法第五条明确规定:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。”[1]其明确要求政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。由此可见,绩效管理全面步入全口径管理时代,涵盖了全部财政资金。

在新预算法第十二条中,将“讲求绩效”和“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡”相并列,列入各级预算所要遵循的五原则之中。在国家法律的战略层面首次提出预算应遵循绩效原则,是对传统预算理念的一次具有深远影响的重大变革、顶层设计,其立意高远,为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了法理基础。

(二)覆盖预算全流程

1. 在预算编制环节,新预算法第三十二条要求各级预算应当:参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后进行编制。

2. 在预算审查和批准环节,新预算法第四十九条要求各级人民代表大会有关专门委员会向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。审查结果报告应当对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。

3. 在预算执行环节,新预算法第五十七条要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”[1]

4. 在决算环节,新预算法第七十九条要求县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案要重点审查:支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。

此外,对建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、预算公开等方面的要求都体现着预算绩效管理的理念和内容。

(三)强调目标管理

新预算法首次引入“绩效目标”概念,明确将绩效目标作为各预算部门编制预算草案的一个有效组成部分。目标实际上就是预期结果,将结果前置作为预算编制的内容,本身就是突出绩效预算“结果导向”的核心理念,具有鲜明的目标管理特征。

(四)突出绩效结果应用

新预算法第七十九条指出:人大审查上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况,要提出包括提高预算绩效的意见和建议,审查本级决算报告,要重点审查资金使用绩效情况。各级政府要开展绩效评价,评价资金使用结果的有效性,在预算编制、执行和决算中,明确提出资金绩效理念,重点突出政府各类资金是否取得应有的效果。

(五)重视利益各方参与

新预算法在规范预算绩效管理时,把绩效“参与性”摆在突出位置。首先是政府内部,各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价,编制预算要参考上一年度绩效评价结果;其次是外部监督,明确界定人大预算审查的重点要涵盖资金的使用效果,并且要对提高资金绩效提出建议。这就要求公共利益各方都有效参与到预算政策的制定和执行中来,接受社会公众的监督,实现公共利益的最大化。

预算绩效评价将绩效理念贯穿于预算编制、执行、决算和监督的全过程,通过预算决策绩效评估、预算执行绩效追踪、决算结果评价,确保支出过程的公正性和支出结果的有效性,是科学理财和依法理财的真正体现。

二、从民主恳谈到参与式预算

协商民主是当代中国政治发展的一个重要内容,也是中国治理现代化的一个重要组成部分。基层协商民主是社会主义协商民主最活跃的实践形式,地方党委、政府在日常公共事务决策中与社会的沟通衔接构成了基层协商民主的重要内容。温岭民主恳谈是中国基层协商民主的一道亮丽的风景线。它是1999年基于问题导向在干部和群众面对面对话中创生的。2005年,以参与式预算为标志,温岭市民主恳谈进入到完善、深化和提高的新阶段。

(一)民主恳谈:中国基层民主协商的典型范式

1. 民主恳谈是在民主选举的基础上,向民主决策、民主管理、民主监督的拓展与延伸。

从中国特色社会主义民主的形态要求来看,1998年以《中华人民共和国村民委员会自治法》的施行为标志,我国实行村级直接选举。当村级选举逐渐成熟和发展之后,基层公共权力的运作开始逐渐进入公众的视野。人们渴望了解公共政策是如何制定的、公共资源是怎样分配的等等,这就涉及到基层的民主决策、民主管理和民主监督问题。民主选举是民主的起点,但绝不是民主的终点;民主选举是民主的重要内容,但绝不是民主的全部内容;民主选举是民主的基本标尺,但绝不是民主的唯一标尺。因此,单有民主选举是不够的。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上一针见血地指出:“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的。”[2]因此,在民主选举的基础上,客观上需要向民主决策、民主管理、民主监督方面拓展与延伸,这是亟待解决的现实问题,而这正是民主恳谈所要解决的问题。这不仅因为民主恳谈回应了决策、管理、监督过程中“政府与社会的互动”问题,而且也直面了“如何互动”这个更具操作性的问题。

2. 民主恳谈程序设计上的三个维度。

民主恳谈的实效如何在很大程度上取决于程序上的设计,这可以从会前、会中、会后三个维度来加以研究。2004年9月29日,中共温岭市委出台了《关于“民主恳谈”的若干规定》,其中第十一条就是民主恳谈基本程序———会前“议题的提出和确定”与会中“‘民主恳谈’会的议程”的专门条款。其明确规定,会前镇(街道)“民主恳谈”的议题,由镇政府(街道办事处)提出,经镇(街道)党委研究确定;村“民主恳谈”的议题,由村党组织、村民委员会、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出,由村党组织统一受理,并召集村党组织和村民委员会联席会议,研究提出初步意见或方案;会中“‘民主恳谈’会的议程”由通报议题、辩论发言、提交决定和宣布决定四个环节构成。第十二条规定了会后“‘民主恳谈’讨论事项的实施和监督”。明确规定民主恳谈讨论事项的实施情况,要在下一次民主恳谈会或在年终的民主恳谈会上反馈,接受群众的评议和监督。这就构成了会前、会中和会后的三个基本程序。

从会前的程序看,它主要决定议题的选择、参与者的选择和备选方案的选择,以及围绕备选方案展开的调研,提供给参与者的相关材料,确定为参与提供咨询的有关专家等;从会中的程序看,往往是组织者安排基本情况介绍,再由参与者讨论并发表意见,然后根据参与者的意见开展各利益群体之间的交流、沟通与博弈,并由组织者和特邀专家予以解答,最后形成倾向性意见;从会后的程序看,主要包括三个方面:一是将民主恳谈形成的意见经过相关程序,体现在决策之中;二是监督相关决策的执行情况,确保根据民主恳谈形成的决策能够落实;三是将形成决策或确因客观原因所致难以落实的相关情况,向参与者特别是意见的提出者进行反馈。

民主恳谈是民主治理的重要内容,是党的群众路线的具体化,是社会权利或公民权利空间的扩展过程。民主恳谈极大地丰富了基层协商民主的内容,体现了人民群众民主决策、民主管理、民主监督的真实性、广泛性和有效性。

(二)参与式预算:寻找公共利益的平衡点

“温岭的参与式预算,是指人民群众以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论,人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整,进而实现实质性参与和监督政府预算执行的民主实践”。[3]它是民主恳谈发展和深化到一定阶段的产物。2005年,温岭在泽国、新河两镇率先试水预算民主恳谈,拉开了参与式预算的序幕,至2010年已在全市16个镇(街道)全面推广,2008年向上延伸至市级部门预算。

财政预算是资源配置的“节目表”,参与式预算是合理配置资源的权利表达,而这种权利表达需要有基本程序的保障。为此,2009年1月10日,温岭市人大常委会专门下发了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》,对乡镇参与式预算的基本程序作出了明确的规定:基本程序由会前初审、大会审查和会后监督三个环节组成。

1. 会前初审。

预算初审民主恳谈会的主要程序为:(1)确定初审小组。一般设置经济建设、城镇建设、社会事业等若干个初审小组,人大代表和选民代表可自由选择组别。各初审小组推荐组长(应为镇人大代表)主持恳谈。(2)介绍预算情况。镇人民政府领导参加恳谈并介绍预算草案及编制的原则、依据、过程和其他需要说明的情况。(3)分组进行恳谈。人大代表和选民代表对预算草案逐项进行讨论,充分发表意见和建议。镇人民政府领导答复预算编制相关问题。(4)形成初审意见。各初审小组组长综合人大代表和选民代表的意见、建议,形成预算初审意见,提交镇人大主席团,为人代会集中审查预算草案及预算审查委员会提出预算审查报告作准备。

会前初审采取小会分组讨论、大会集中交流的方式进行。小会分组讨论,是为了使每个人都有机会充分发言,让其偏好得到充分的表达;大会集中交流,旨在换位思考、求同存异。大小会交叉进行,信息共享度高,解决了不同意见的碰撞,博弈比较充分。在小会分组恳谈时,有价值的意见会被推荐到大会集中交流,这实际上是在“筛选”和“过滤”。

2. 大会审查。

在人代会期间,通过组织人大代表围绕预算开展分组和集中审议、专题询问、提出并票决预算修正议案等,提高预算审查的实效。其基本程序为:组织人大代表审议财政预算报告和草案;政府提供预算草案和重点项目安排表,财经小组作预算初审报告,代表与政府开展面对面审议,提出询问;人大主席团与政府召开联席会议,根据初审报告和代表意见,修改预算方案;向大会通报政府预算草案修编情况,各代表团继续分组审议,代表5人以上联名提出预算修正议案,并陈述理由;镇人大主席团审查预算修正议案,遴选合理的预算修正议案提交全体会议表决,对争议较大的预算修正议案,在票决之前让人大代表进行充分的辩论;若预算修正议案获得全体代表半数以上支持,政府必须按此对预算进行修改。

3. 会后监督。

人代会之后,对预算的执行开展跟踪监督。(1)设立镇人大财经小组。通过人代会表决产生镇人大财经小组,在人代会闭会期间,协助镇人大对预算执行情况进行日常监督。镇人大财经小组一般由镇人大负责人兼任组长,5至8名人大代表组成(可聘请相关专业人员参加)。(2)公开预算。人代会闭会后十五日内,镇人大应督促镇人民政府按照市财政局核定的预算科目通过网站、政务公开栏、村(居)务公开栏等多种渠道公开镇级预算。(3)监督预算执行。组织镇人大财经小组监督本级人民代表大会批准的预算的执行情况。镇政府每月向镇人大及审查监督机构报送预算收支表,每个季度报告预算执行情况。

温岭参与式预算经过十年的不断探索,领域不断扩展,形态不断丰富,基本形成了人代会之前初审恳谈、人代会期间深入审查、人代会会后跟踪监督等一系列预算审查监督活动,但唯独缺少最后预算执行情况的评价及其运用。对预算绩效进行评价,就成了温岭完善“全口径预算决算审查和监督体系”的重要一环。

三、第三方评价与民主恳谈相结合

传统的预算管理模式,侧重抓资金的规范安全和抓财经纪律的执行,对资金使用的有效性往往关注得不够。关注花钱的效果、资金的使用效益和效率,这正是预算绩效评价所要做的。为了全面、有效地推动预算绩效评价工作的开展,温岭市委托第三方中介机构———台州天一会计师事务所,对“服务业发展引导财政专项资金项目”开展绩效评价。预算绩效评价委托第三方作出,是保证评价工作客观公正的重要前提。

(一)项目基本概况

为促进现代服务业发展,推动经济转型升级和产业结构调整,温岭市从2008年开始设立服务业发展引导资金,2013年,温岭市财政安排服务业发展引导专项资金3088.1万元,重点扶持服务业重点建设项目,同时用于服务业重大课题研究、规划编制、招商引资、考察培训、行业规范、宣传推广、人才培养及考核奖励等。

(二)评价方法

1. 询问查证法。

根据温岭市第三产业办公室提供的拨付资金表,2013年度受补单位103个,项目160个,抽查了31个单位54个项目的申报资料,在查阅申报资料的基础上,选取了15个单位24个补助项目作为实地调查的样本,受补单位资金抽查面达到了49.72%。

2. 问卷调查法。

与该项目评价的具体指标相对应,评价小组设计了温岭市服务业发展引导资金绩效评价调查问卷,通过网络、实地发放等方式进行问卷调查,收集、分析所取得的样本数据,从而推断目标群体的满意度,进而评价本项目取得的社会效益。

3. 实地调查法。

评价小组通过对15个单位24个补助项目进行实地访谈、查阅企业有关会计报表资料,了解企业项目资金的使用情况及企业2013年的收入情况、利润情况及安排就业人数等情况。通过询问和现场取得书面资料的方式,核实项目资料的真实性和合理性,从而对项目效益作出初步判断。

(三)温岭预算绩效评价中发现的问题

在温岭预算绩效评价中发现的问题主要有:(1)实际执行情况与预算有偏差,预算编制有待进一步细化。(2)重点扶持方向欠明确,补助范围广,资金难以形成合力,绩效难以集中体现。(3)管理制度不够齐全,承担单位未能针对项目设立相应的管理制度。(4)对企业绩效自评工作不够重视。抽查了31个单位54个项目的申报资料,除个别建设项目外,其他项目申报资料基本齐全,但普遍缺少受补项目所要达到的预期目标的资料及绩效自评结果。(5)专项资金反映不够完整、清晰明了,未能完整、清晰明了地反映每个年度服务业发展引导资金的收入、拨付情况。

(四)民主恳谈会上问诊把脉

预算绩效评价一般由单位自评、财政部门重点评价、委托专家和中介机构等第三方评价构成,稀缺的是民主的程序和环节。将第三方评价与民主恳谈相结合,正好弥补了这一不足。

温岭市人大常委会在中介机构评价的基础上,围绕奖补政策的科学性、绩效目标设置的合理性、资金使用的效果与效率等内容,于2014年9月11日上午,“首次召开服务业发展引导财政专项资金绩效评价民主恳谈会,由温岭市人大常委会组成人员、市人大代表、政府部门负责人、专家、企业负责人、中介机构、普通公民等组成的100多人,首次就温岭市2013年3千余万元的服务业发展引导财政专项资金使用绩效情况和2014年绩效目标进行恳谈。”[4]

在民主恳谈会上,与会代表认为:服务业发展引导财政专项资金为促进温岭服务业创新发展发挥了积极作用。但是也存在着资金投向太分散、奖励门类太齐全、重点不够突出等问题。由于各部门都有自主权,存在“摊大饼”、“摆平衡”问题,难以形成集聚效应。此外,资金安排计划性不强、资金导向性不够明显,许多奖补项目需要用市场经济来调节,不需要政府补贴。针对存在的问题,与会代表对160个奖补项目提出相关建议12条,其中建议退出的项目4条,建议加大扶持的项目有3条,需要完善政策的5条,同时还对工作层面提出了9条建议和意见。

四、进一步的改进与完善

预算绩效监督是完善“全口径预算决算审查和监督体系”的重要一环,是推进预算绩效管理、优化财政资源配置的重要途径。而预算绩效评价则是对预算资金使用效果、效益和效率的评价,直接构成预算绩效监督的核心环节。预算绩效评价以提高公共支出的有效性为主要目标,在对公共支出合规性进行监督的基础上,增加了对公共支出有效性的监督,从而使预算监督的内容更加丰富。通过对一系列绩效指标进行评价,跟踪资金流向,能够促使资金使用单位严格执行预算,努力提高资金使用效益;能够满足管理部门对预算资金使用全过程进行监督的需要,有助于推动各预算单位建立责任机制,建立以结果为导向的管理体制,从而实现对公共支出的规范化、科学化、制度化监督。

预算绩效评价的价值体现在以下几个方面:一是可以加强政府决策的科学性,加快政府职能转变,提高政府的治理能力和治理水平;二是有利于增强政府的效益、效率意识,正确处理发展的数量与质量、速度与效益的关系;三是更加清楚地了解公共支出的绩效情况,掌握公共资金使用效益方面存在的问题并采取切实措施“对症下药”;四是可以根据对预算支出合规性、合理性的分析和社会、经济、环境综合效益的评判,调整和优化财政支出结构,使有限的财政资源更好地发挥作用。

但从温岭的实践来看,仍存在着以下几个问题亟待改进:(1)精细化管理有较大差距,绩效评价指标体系不够完善。(2)绩效评价结果与预算安排还未有机结合。绩效结果应用还存在着脱节现象,对资金划拨没有起到应有的参考作用。绩效评价与绩效审计、财政监督存在部分重合交叉,易使被评价部门疲于应付和无所适从。尚未形成事前、事中、事后通盘连接的“闭环”系统。(3)许多预算安排的依据是地方政府的相关文件,部分政策已经跟不上形势的变化,尚未及时加以调整和改变,导致有的项目尽管绩效评价结果不佳,但按照政策文件仍对得上号,绩效评价难以发挥应有的作用。(4)部门资金除了人大审议通过的年初预算之外,还有一些临时性追加的预算,以及争取到的部分配套资金,无法事前对此开展绩效评价。(5)在会计核算方面,行政事业单位大多实行“收付实现制”,而不是“权责发生制”,侧重于政府投入资源而非实际产出控制,对相应的财政成本缺乏考量,这在某种程度上弱化了对资金使用绩效的约束。

对此,可从以下几方面着手进一步完善:(1)在预算编制阶段,就要明确各资金所要实现的绩效目标,既要确保建设资金所需,又要避免资金闲置和沉淀。控制好预算成本,做到每一笔财政支出资金都符合“绩、预算、效”三个维度要求,设定好申请拨款所需的量化业绩指标,科学合理编制具有明确量化标准的预算。(2)绩效评价是绩效管理的核心环节,注重结果运用又是衡量绩效评价效果的关键。要完善评价结果反馈渠道,针对绩效监督过程中发现的问题,要以书面文件形式反馈相关部门,督促整改,并将绩效评价结果作为市财政部门安排年度预算的重要参考依据。对评价发现的问题督促整改,对不进行整改或整改不到位的,根据情况相应调减预算。不断完善绩效评价结果和预算安排结合机制,绩效评价结果不好的,原则上不予安排或调减预算,绩效评价结果好的,优先安排预算。(3)建立绩效评价信息公开制度,对每年度财政资金补助项目和绩效评价情况,要积极创造条件向全社会公开。对社会关注度高的民生项目、重点项目的绩效评价情况,可以通过政府门户网站公开,接受社会公众的监督。(4)加强绩效管理信息系统建设,为绩效管理实施提供有效的技术支撑。通过加强绩效数据的收集和整理,建立健全绩效基础数据动态采集机制,构建绩效信息数据库,实现绩效信息数据资源共享。(5)加强绩效问责、激励约束机制建设。对资金使用评价结果较差的,要及时开展事后绩效评价问责,并与部门预算、项目监管、干部任用奖惩相结合,形成全方位、多维度的绩效评价问责制度体系。

五、研究结论

实现国家治理体系和治理能力现代化,主要看政府绩效,而预算绩效是重点。按照建立全面规范、公开透明的预算制度要求,政府预算、部门预算、项目预算及其预算调整和决算都要依法公开,预算绩效已经成为社会关注的焦点。政府出台的财政政策是否达到预期效果,以及重大项目预算绩效如何,需要通过预算绩效评价反映出来。通过预算绩效评价,进一步优化资源配置,最终要让纳税人明白财政资金投向了哪里、取得了哪些成效、配置效率改善了多少。

在预算公开成为新常态的新形势下,人们已经不再满足仅仅知道财政资金用在哪里、用了多少,而更渴望知道财政资金的实际使用效果、效益和效率,预算绩效评价正好契合了人们这一需求与关切。预算绩效评价,就是为了实现预算监督从“管住”向“管好”转变,从使用“对与错”向“好与坏”转变。

新预算法为预算绩效评价提供了目标导向,同时也是预算绩效评价过程实现结果激励的规划指引。预算绩效评价除了传统的单位自评、财政主管部门重点评价、委托第三方评价之外,还需要什么?温岭预算绩效评价民主恳谈为此提供了经验参照,从中可以拓展绩效评价的视域,发现更多的政策选项。注入民主这一关键因子之后,预算绩效评价就形成了自我评价、外部评价和民主评价三者有机结合的监督机制和诉求回应机制。如果说传统的评价侧重于技术理性的话,那么民主的评价则更富有价值理性。

预算绩效评价向前延伸至政策,向后延伸至执行结果,使“全口径预算决算审查和监督体系”形成了一个完整的循环体系,既评价了去年、又推动了今年、更促进了明年的工作。从根本意义上来说,预算绩效评价就是为了使今后预算的编制更加科学、合理。

摘要：新预算法为预算绩效评价提供了目标导向。在新预算法背景下,温岭市开展了第三方评价与民主恳谈相结合的预算绩效评价实践。温岭市的实践为更好地搞好预算绩效评价提供了经验,但是,温岭市的实践仍存在亟待解决的问题。对此,本文提出了相应的对策建议。

关键词：新预算法,预算绩效评价,第三方评价,民主恳谈

参考文献

[1]法规出版分社.中华人民共和国预算法[M].北京:法律出版社,2014:30,47.

[2]习近平.推进人民政协理论创新制度创新工作创新,推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报,2014-09-22.

[3]张学明.参与式预算:协商民主的生动实践[J].人大研究,2013(3):25.

预算民主 篇6

一、样本基本情况

C村位于鲁西北，距离城区30公里，属于平原地区，全村分4个生产小组，共142户，有村民487人。该村成年村民文化程度普遍偏低，仅具有小学和初中文化程度的超过了全体成年村民人数的90%。35岁以上的村民从不外出打工或只偶尔外出打零工的占绝大多数，村民收入来源主要依靠种植粮食、棉花和栽培果树。该村无村办企业，固定资产少，2013年人均纯收入8000元左右，在山东省属于相对落后的村庄。该村实行村财村管，村级财务的主要来源依靠财政拨款以及村民就特定村级公益事业的筹资，民主理财小组名义上对村级财务收支予以监督，但实际上村级财务收支依然由村委会说了算，缺乏完善的预算制度，资金收支没有系统的计划，随意性比较大，也因此导致几乎所有关注预算的村民都认为本村的预算并不合理。

为了尽可能准确地把握村民参与预算的情况，课题组采用了个案访谈与问卷调查相结合的方式，首先对7名村委会和村民主理财小组成员进行访谈，以了解村庄整体的基本情况及村庄在预算过程中的大体做法，进而从每户家庭中选取一名年满18周岁的普通村民进行问卷调查。问卷调查内容主要包括被调查者个人基本信息、个人对村级预算参与的态度和参与实际及对激励措施的反应。鉴于调查的内容具有一定的专业性，因此我们的调查采取一对一的调查方式，以确保问卷回答的准确性和真实性，最终共取得调查问卷67份。其中，男性村民44人，女性村民23人，分别占到样本总数的65.7%和34.3%；具有小学文化程度的村民35人，具有初中文化程度的村民29人，具有高中文化程度的村民3人，分别占到样本总数的52.2%、43.3%和4.5%;35岁以下的村民为10人，35岁～60岁的为44人，60岁以上的为13人，分别占到样本总数的14.9%、65.7%和19.4%；从不外出打工的占31人，每年外出打工不超过一季度的为23人，不超过半年的为9人，超过半年的为4人，分别占到样本总数的46.3%、34.3%、13.4%和6%。

二、村民参与村级预算的影响因素与实际表现

从C村的调查情况来看，当前村民自治制度下村级预算的村民参与主要存在以下几个方面的问题。

1．制度供给不足

理性选择制度主义认为，一种具体的制度安排能够在多大程度上发挥其有效性，在很大程度上取决于制度本身的合理性，在没有制度规则存在的情况下，由理性的个体行动产生出的集体理性的努力很可能会变成集体的无理性，因此制度在个体的行动中是非常重要的，它形塑着个体的行为，使个体的行为尽可能局限在制度所设定的理性范围之内。[1]调查发现，村级预算的村民参与程度低下与制度供给不足存在很大的关联。在作为正式制度的法律规定方面，尽管从2010年修订的《村委会组织法》第23、24条的规定来看，村级预算属于村民大会或村民代表大会审议的内容，《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第5条和《山东省村民会议议事规则》第9、20、30条也对此作了类似规定，但上述法律仅仅只是规定了村级预算的编制主体和审议主体，对于编制、审议、公开和监督的程序未作出明确的规定。正式制度的不完善理应用作为非正式制度的预算实施惯例予以弥补，然而恰恰相反的是，由于村委会对于村级预算不重视，再加上有的村委会成员在管理村级财务过程中成为了既得利益者，不愿意村民过多关注和参与村级预算，使得预算参与宣传、预算审议通知和预算监督等有效规范预算实施的惯例并未形成，预算的整个过程几乎完全控制在村委会手中，阻塞了村民参与的渠道。村民反映，尽管村民代表大会年年开，但预算报告并不是每年都有，并且即使做了预算报告，村委会也从来不主动发动村民代表参与预算的讨论和审议；而对于村级“一事一议”的公共事业筹资筹劳项目，也只是象征性地征求个别村民的意见，绝大多数村民都只是被通知者。所有受访村民表示，村委会从来没有向他们宣传过村民有参与预算讨论、审议和监督的权利，而其中有38.8%的村民甚至并不知道自己就村级预算草案及“一事一议”的事项享有讨论、审议和监督的权利。

与制度供给不足相对应，村民对村级预算的参与程度相当低且效果不明显。在参与程度上，67位村民中有40位村民参与过村民代表大会，这40位村民中有34位没有参加过预算草案的讨论或提出过修正意见；对于需要村民参与的“一事一议”事项的预算问题，有65位村民表示自己及其家庭成员没有参与过讨论，占到样本总数的97%；对于预算公开的监督，有83.6%的村民表示不关心或不太关心。在参与效果上，无论是在村民代表大会上就预算草案提过意见的村民，还是就“一事一议”提过意见的村民，均表示自己的意见并没有被采纳过，最终的村级预算及“一事一议”的预算完全是按照村委会的意志来决定的；也正是由于制度供给的不足，导致一部分关心村级预算的村民不知道应该以怎样的方式去监督预算，有41.8%的村民对于本村预算及其公开的不合理之处，仅仅只是抱怨而已，并没有透过合适渠道，哪怕是向村委会表达自己对预算的看法。

2．主动型参与的缺失

当村民参与的制度供给不足时，主动型参与在一定程度上可以弥补制度缺失导致的不足。然而据调查发现，大部分村民都缺乏对村级预算的主动参与精神，在“你希望本村预算由谁来做主”的问题上，只有55.2%的村民认为应该由村民民主决定，有23.9%的村民认为如果村委会和民主理财小组能够做到公正合理就由村委会和民主理财小组做主，11.9%的村民认为应该由乡政府做主，9%的村民表示无所谓，由谁做主都一样；在“对本村财务基本状况的了解程度”上，有61.2%的村民并不清楚本村的财务管理模式，74.6%的村民不知道本村预算草案的拟定主体是谁；在“是否知道本村财务支出的具体去向”问题上，64.2%的村民只知本村少数财务支出的具体去向，而剩下的35.8%的村民对本村财务支出的具体去向一无所知。

3．以利益得失为出发点的参与理性较为明显

正如理性选择制度主义所强调的，由于每个个体都有自己固定的一套偏好，实现个人偏好最大化是行动者的最大目标，人们做或不做某事，取决于他对该事所获收益和所付代价之比的计算。这种基于成本收益的利益计算在村民的预算参与实践中也体现得较为明显：有10.4%的村民将自身参与预算的直接收益作为考量的前提条件，认为自已参与预算将会付出时间和精力，但并不能够获得直接的回报；有14.9%的村民存在“搭便车情结”，希望不付出或以最小的付出就可以获取集体的公共利益，认为如果有别的村民参与并能够使预算对自己有利的话，自己就没有必要亲自参与了；有6%的村民会以其他村民的收益作为参与的考量标准，认为如果自己的参与并不能给自己带来好处，相反会给别的村民带来好处的话，宁愿选择不参与。

三、不同年龄、文化程度和外出打工时间者的预算参与差异

1．年龄差别与村民参与

统计结果显示，不同年龄的村民在预算参与问题上存在几个方面的显著差异。首先，在“您是否参加过村民代表大会”的问题上，参加过的村民中35岁以下的5人，35岁～60岁的为34人，60岁以上的为1人，分别占到各自比例的50%、77.3%和7.7%，卡方值为0.000；其次，在“您是否知道自己享有预算讨论、审议和监督权”的问题上，选择“知道”的村民中35岁以下的为7人，35岁～60岁的为32人，60岁以上的2人，分别占到各自比例的70%、72.7%和15.4%，卡方值为0.001；再次，在“您是否关心本村预算具体支出”的问题上，选择“关心”的村民中，35岁以下的为0人，35岁～60岁的为2人，60岁以上的为7人，分别占到各自比例的0%、4.5%和53.8%，卡方值为0.000；四是在“您是否关心本村预算公开”问题上，选择“是”的村民中35岁以下的为2人，35岁～60岁的为2人，60岁以上的为7人，分别占到各自比例的20%、4.5%和53.8%，卡方值为0.000；五是在参与预算是否考量利益得失的问题上，从某方面的利益考量而选择不参与的村民中35岁的为7人，35岁～60岁的为14人，60岁以上的为0人，分别占到各自比例的70%、38.6%和0%，卡方值为0.000。

2．文化程度差异与村民参与

统计结果显示，不同文化程度的村民只在是否关心本村预算支出方面存在着差异，具体表现为小学文化程度者关心的为8人，初中为1人，高中级以上者为0人，分别占到各自比例的22.9%、3.4%和0%，卡方值为0.003。

3．外出打工时间差异与村民参与

统计结果显示，在是否外出打工及外出打工时间长短不同的村民之间，存在着比较大差异的问题包括四个方面。一是在“您是否参与村民代表大会”问题上，参加过的村民中从不外出的有11人，外出不超过一季度的21人，超过一季度的5人，超过半年的3人，分别占到各自比例的35.5%、91.3%、55.6%、75%，卡方值为0.000。二是在“您是否关心本村预算具体支出”问题上，选择“是”的村民中从不外出的9人，有过外出打工经历的0人，分别占到各自比例的29%和0%，卡方值为0.001；三是在“您是否关心本村预算公开”问题上，选择“是”的村民中不外出者为11人，有过外出打工经历的为0人，分别占到各自比例的35.5%和0%，方差值为0.000；四是在参与预算是否考量利益得失的问题上，从某方面的利益考量而选择不参与的村民中，从不外出的有7人，外出不超过一季度的9人，超过一季度的2人，超过半年的3人，分别占到各自比例的22.6%、39.1%、22.2%、75%，卡方值为0.002。

如果我们进一步分析发现，60岁以上的村民大都只具有小学文化程度，他们几乎从不外出打工，但依然依靠自己的劳动能力独立维持生活，相比于60岁以下的村民，他们对村级预算保持着相对高的关注度并且不考虑利益得失，但是由于他们通常并不是被通知参与的对象而几乎不参与本村的预算，正是这一群体在村级预算参与实际与关心程度之间的这种矛盾，造成了不同年龄、文化程度和外出打工时间者对本村预算参与之间的上述差异。如果将这一群体从统计数据中予以剔除，则60岁以下的村民在参与实际和参与意愿问题上并不存在显著的不同年龄、文化程度和打工时间者之间的差异。这不仅表明60岁以下的村民对于村级预算的参与存在普遍性的冷漠态度，同时也表明，即使没有其他的激励措施，只要能够疏通预算参与的管道，将60岁以上的村民纳入到预算参与的体系中来，就能够在一定程度上缓解当前村级预算的民主困境。

四、民主激励与村民的预算参与

当前村民参与村级预算所存在的问题及不同年龄、文化程度和外出打工时间的村民关于预算参与的差异分析表明，要实现村级预算的民主参与，需要予以适当的激励措施。鉴于当前村民参与村级预算所面临的上述困境，我们将尝试从制度和效率两个维度来考察不同村民对激励措施的反应。

1．制度激励与村民的预算参与

作为所有组织中都需要的推动其积极性的做法，制度激励能够满足行动者的需要，以及由这种需要的满足而产生的行为动力。[2]在村级预算的村民参与制度供给不足的情况下，制度激励自然成了一种必要的选择。有学者据此指出，应该正确划定村委会和民主理财小组在村级财务管理中的职权，健全民主理财机制并强化对村级财务的监督；[3]应该出台具体的村级财务制度，突出预算管理。[4]然而很明显，相比于当前法律规定层面的正式制度，体现为预算参与宣传、预算讨论通知和预算监督等有效规范预算实施惯例的非正式制度对普通村民而言具有更为直接的激励效用。然而问题的关键在于，这些非正式的激励措施对不同类型的村民是否又具有相同的效果呢？

统计结果显示，对于“如果你知道自己有权参与预算讨论和审议的权利，你是否会更为积极地参与村级预算”问题上，那些原本不知道自己有此项权利的村民基本上均做出了肯定的回答，尽管不同类型的村民就这一问题并没有显著的差异，但这也能够表明预算参与宣传对于村民参与的积极性还是具有促进作用的。在“如果邀请你就村级预算进行讨论和审议你是否愿意”的回答上，选择“是”的村民中35岁以下的为4人，35岁～60岁的为31人，60岁以上的为11人，分别占到各自比例的40%、70.4%、84.6%，卡方值为0.002；而在外出打工时间不同的村民中，从不外出或外不出超过一季度的村民有44人，外出超过一季度的为4人，分别占到各自比例的81.5%和30.8%，卡方值为0.002。在“如果邀请你对村级预算进行监督你是否愿意”的问题上，选择“是”的村民中35岁以下的为5人，35岁～60岁的为34人，60岁以上的为13人，分别占到各自比例的50%、77.3%、100%，卡方值为0.002；而在外出打工时间不同的村民中，从不外出或外出不超过一季度的村民有46人，外出超过一季度的为4人，分别占到各自比例的85.2%和30.8%，卡方值为0.003。

上述统计结果表明，制度激励对于村民的预算参与整体上是比较有效的，但在不同年龄的村民中，制度激励的效果随着年龄层次的提升而增加，越是年轻的村民，对参与村级预算的制度激励措施越冷漠；在外出打工时间不同的村民中，从不外出打工者及外出打工时间较短者对激励措施的反应相对更为显著。究其原因，主要在于年轻的村民通常外出打工的时间比较长，对村庄的认同感并没有年长的村民强烈，相应地，其参与村级事务的热情相对较低。

2．效率激励与村民的预算参与

有学者认为，民主是公共服务供给的价值目标，而民主的实现需要以效率激励为基础，只有将效率置于民主和公共服务的体系中，通过政府的有效运作才能更好地维持民主。[5]在当下的中国农村，效率激励对民主激励具有积极的促进作用，因此不仅应该通过管理激励来提高村民参与公共服务供给的能力，还应该积极引导村民关注公共利益，并适当地对村民提供私人利益的激励以扩大村民参与的广度，提高公共服务供给的效率。[6]然而，不同年龄和外出打工时间的村民对公共利益和私人利益的激励会有怎样的反应呢？

统计结果显示，在公共利益激励方面，在“如果你的参与会使村级预算支出更加合理你是否愿意参与”问题上，不同年龄和外出打工时间者选择肯定回答存在着较为明显的差异。不同年龄的村民中，持肯定回答的分别为35岁以下5人，35岁～60岁为37人，60岁以上为13人，分别占到各自比例的50%、84.1%、100%，卡方值为0.002；而在外出打工时间不同的村民中，从不外出或外出不超过一季度的村民有48人，外出超过一季度的为7人，分别占到各自比例的88.9%和53.8%，卡方值为0.005。在私人利益激励方面，在“如果每次参与均给予报酬你是否愿意参与村级预算”问题上，不同年龄的村民选择肯定回答的分别为35岁以下的9人，35～60岁为41人，60岁以上为13人，分别占到各自比例的90%、95.3%和100%；而在外出打工时间不同的村民中，从不外出或外出打工时间不超过一季度的村民为53人，外出打工超过一个季度的为11人，分别占到各自比例的98.1%和84.6%。在“给予参与报酬且你的参与会使村级预算支出更为合理你是否愿意参与”问题上，不同年龄的村民选择肯定回答的分别为35岁以下9人，35岁～60岁以下53人，60岁以上为13人，分别占到各自比例的90%、98.1%、100%。

上述结果表明，从整体上来看，无论是公共利益激励，还是私人利益激励，对于村民的预算参与同样有效，并且年龄层次越高、外出打工时间越短的村民对效率激励的反应更为明显。但是，不同年龄和外出打工的村民对于公共利益激励的反应依然存在着显著的差异，而对私人利益激励的反应则差异不明显，这表明私人利益激励相比于公共利益激励更为有效。

五、村级预算民主强化的路径选择

应该承认，在村民自治的框架下，包括村级预算在内的各项村级事务的管理，不可能真正实现全体村民参与的直接民主，特别是就村级预算而言，由于“需要参与者具有相应的知识储备和参与能力”，[7]这是许多村民所无法具备的，因此当前农村所实行的由民主理财小组参与和监督村级财务的制度具有其客观性和现实优越性。但民主理财小组并不能完全取代村民代表对预算的讨论、审议和监督，特别是像C村这样当民主理财小组形同虚设而村级预算并不令广大村民满意时，如何提高村民参与村级预算的积极性，真正实现村级预算的民主管理和民主监督是非常迫切的。上述研究表明，无论是制度激励，还是效率激励，对于强化村级预算的民主参与均具有不错的效果。然而正式的制度完善需要一个循序渐进的过程，而受村级财务状况的制约，效率激励中的私人利益激励并不适合于像C村这样相对落后的村庄，因此像C村这样的村庄而言，要想短期内强化村级预算的村民参与，更应该注重非正式制度激励和公共利益激励。事实上，正如前所述，那些60岁以上依靠自己的劳动能力独立维持生活的村民，缺乏的不是参与的热情，而是参与的渠道，纵使没有效率激励措施，只要疏通好预算参与的渠道，也一样能够促进他们对村级预算的参与。而从不同村民对激励措施的不同反应程度来看，由于非正式制度激励和公共利益激励对于35岁以上且外出打工时间较短的村民更为有效，因此预算参与的激励措施应该相应地向这部分村民倾斜，透过这种“选择性激励”措施，也能更有效地促进村级预算的民主参与。

当然，正如有学者所指出的，村民的文化素质跟其参与的热情和积极性存在正相关，文化素质越高的村民参与本村事务的热情和积极性也就越高。[8]因此从长远的角度而言，要强化村级预算的民主参与，不仅要进一步完善村级预算的各项正式制度，更应该培育村民主动参与村级预算的文化素质和政治觉悟，增强其政治效能感和义务感以促进民主参与的热情，只有这样，才能使村民真正充分地参与预算过程，真正实现村级预算的民主管理和民主监督。

参考文献

[1](美)盖伊·彼得斯.理性选择理论与制度理论[A].何俊志,任军锋,朱德米编译.新制度主义政治学译文精选[C].天津:天津人民出版社,2007.

[2]任剑涛.在正式制度激励与非正式制度激励之间:国家治理的激励机制分析[J].浙江大学学报》(人文社会科学版),2012,(02).

[3]潘自强.规范村级财务管理的路径分析[J].农村经济,2011,(06).

[4]杨运星.贫困县村级财务管理问题研究[J].财会研究,2011,(03).

[5]Denhardt,R.and Denhardt,J.The New Public Service,Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review,2000,(06).

[6]翟军亮.村民参与公共服务供给中的民主激励与效率激励分析:基于对河南省南坪村和陕西省钟家村的调查[J].中国农村观察,2012,(03).

[7]蒋文龙,聂辛东.论我国公共预算中公众参与程序的制度缺陷及其完善[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2014,(05).