水库移民的社会保障

水库移民的社会保障（共10篇）

水库移民的社会保障 篇1

在我国社会主义现代化的建设过程中,大量的基础设施建设导致了上千万的非自愿移民,在迁移过程中,移民所属的各种社会组织会因为安置方式的不同而受到不同程度的破坏,相对于后靠安置移民来说,外迁安置移民原所属的社会组织几乎受到根本性的破坏。迈克尔·M·塞尼[1]在建构移民风险与重建模型时,阐述了导致移民经济社会衰败的8种贫困风险,其中第8种风险正是“社会组织结构解体”,他指出强制性移民扰乱了现存社会结构:它使社会群体社会组织、人际关系分散,使亲戚之间变得疏远;互帮互助的关系网、相处融洽的小群体,自发组织的服务团体都被拆散了。对于移民而言,各种社会组织都发挥着各自不同的功能,在移民的生产生活中分别承担着不同的角色,一旦强制性移民过程发生时,移民原有的社会组织就会在短时间内遭到破坏、解体,无法发挥组织的各种功能。在移民搬迁到安置地后,移民的生产生活仍然要继续,即“从物质上来说,人还是原来的人,但以往的群体关系不复存在了”[2]。在移民搬迁后直到社会组织重建以前,移民社会生活的不安定极易造成社会混乱,人们整日充满危机感和不安定感,常常迷失自我[3]。此时,移民不得不重建社会组织。

由此,迈克尔·M·塞尼[1,4]提出“从混乱向重建社会网络”作为应对“社会组织结构解体”的策略,但他没有进一步阐述该问题,只是指出从社会解体到社区重建,从边缘化到融于社会,社区财产/服务从丧失到恢复这三个方面是部分区别和部分重叠的。纵观已有的移民研究,鲜有对于移民社会组织的专门性研究。探索并认识移民社会组织重构的机理,对于推进移民在安置地的社会适应与整合、规划和开展移民后扶工作,促进移民社会的稳定和发展极其富有意义。

移民社会组织的重建不仅在理论上有其必要性,而且在实践中有其现实性。笔者自调查以来,综合运用口述史法、深度访谈等多种调研方法,获得了丹江口移民搬迁及发展过程的一般图景。本文则以丹江口水库H社区移民的经济类社会组织的建构实践为例,阐释移民经济类社会组织的概念、类型与功能,分析移民经济类社会组织重构存在的困境,并提出具体的重构路径。

1 H社区水库移民经济类社会组织的重构实践

作为项目带来的负面效应之一,丹江口水库的建设需动迁安置大量的移民,仅中线工程就造成约33万移民,其中湖北省18万人,河南省15万人。正是在这样的大背景下,2010年10月某日凌晨3∶30,Y县L镇D村的人们开始陆续上车,5点整,由100辆车(包括客车、货车、服务车)组成的车队准时出发,经过长达近8个小时的旅程,D村的人们终于到达了安置地省城X街道H社区,移民的新生活从此拉开了序幕。

L镇D村西距Y县城5 km,东到地级市也仅10多km,可谓“面临汉江,一肩挑两城”。由于较为优越的地理位置以及良好的土地质量,L镇作为一个蔬菜专业镇,每公顷菜地年均收入可达22.5万元,并且许多移民户还拥有沙船、渔船、车辆、渔场等经营资产,这些资产都为村民带来不菲的收入,应该说D村的人们原来的经济条件总体上是比较好的。或许正是因为良好的经济条件,D村的人们非常反对搬迁,于是在当地移民群体及干部间流传着一句顺口溜,叫做“Y县移民看L镇,L镇移民看D村”。但是,最终人们还是理解了工程建设的意义,秉着对于项目的支持,在村干部和移民干部的共同努力下,在党的各项优惠政策的吸引下,村民终于同意迁往H社区。

D村的人们不愿意迁往他处,除了因为故土难离的情结以外,还因为他们深深地担心搬迁以后的生活。2010年5月,移民就开始筹划未来的生计并付之于行动。据说省城的人们爱吃黄鳝,且养殖黄鳝效益好,投资回报率高。此外,H社区所在的X街地势低洼,适合稻田生态养蟹等特种水产项目,是省名特水产养殖基地。时经6年的投资建设,已成为生态循环养殖圈,在2010年1月被确定为“生态健康养殖示范场”。因此,部分村民希望发展黄鳝养殖业,这一想法得到了村里的支持,决定在搬迁后拿出66 hm2土地,搞黄鳝养殖。当时虽未开始搬迁,但是村里已经派人去H社区学习黄鳝养殖技术了。

徐晓阳(代名)是移民中的一员,也是村里在搬迁前派去学习黄鳝养殖的技术先锋。移民前,徐晓阳曾种过蔬菜,当安置区确定下来后,他决定以移民搬迁为契机在H社区创立一番事业。2011年1月,他从本地村民那里租来两口池子,每口池子年租金7 000元。经过放网箱、消毒等一系列准备,他便大张旗鼓地铺开了养黄鳝的摊子。前期投入大约需26万元,而他当时手头仅有11万元,于是他以个人名义在省城农村商业银行贷了10万元,还向亲戚朋友筹措了5万元。看到他大张旗鼓开始了创业,同村的11户移民纷纷效仿,12户养殖户索性成立了黄鳝养殖协会,选举徐为会长,同时推选了两位理事。名为协会,实质上并没有正式的章程,协会成员的权利和义务没有清晰的文本,协会也没有固定的办公经费和场所,只是遇到事情需要处理时,协会成员临时开会解决,例如按照养殖面积凑钱聘请养殖专家光临指导(实际上主要用于招待费用,当地给予技术指导的养殖专家不收取咨询费用)。恰值生产旺季,资金链断裂让他有点手足无措。协会的其他养殖户,也遇到了同样的问题。以徐为首的协会将此事反映到X街道办事处,经过跟本地农业公司协调,最终帮12户移民筹到了30万元的无息借款,卖完黄鳝后,所有养殖户的借款一次性还清。2012年年初,黄鳝养殖协会已经拥有26位成员,目前,他们已经开始了新一年的黄鳝养殖了。

2水库移民经济类社会组织的概念与功能

2.1移民经济类社会组织的概念

按照社会组织的形态与性质,可以分为政治类组织、经济类组织、文化类组织、宗教类组织。本文中移民经济类社会组织的概念主要借鉴了温铁军[5]的相关研究。温铁军从空间上将农村组织分为两类:一类是公共组织,比如村委会、党支部、民兵、妇联等等;另一类是经济类社会组织,农村经济类社会组织又可分为社区性和专业性的。结合H社区移民的社会组织发展现状,笔者将移民经济类社会组织的概念进行如下界定:移民在搬迁安置后,为了恢复生产生活并迎合市场经济的发展,结合安置区的社会经济状况和自然资源状况,自愿选择、自主兴办、自我受益的一种专业性组织。这种专业性组织一经产生,便在移民的生产生活中发挥着不可替代的重要功能。

2.2移民经济类社会组织的功能

作为移民社会组织体系的重要构成要素,移民经济类社会组织具有其他移民社会组织无法替代的重要功能,在移民的生产生活恢复、移民内部的整合、移民与安置地原居民的整合等方面发挥着重要的作用。

a. 促进移民经济发展。移民经济类社会组织对移民恢复生产生活,尽快适应迁入地的环境有着举足轻重的作用。“废除一个运行着的生产体系‘容易’且快,重建一个新的体系就慢,有风险并且困难”[6]。H社区移民原来的生产水平较高,搬迁后,移民面临着原有的以蔬菜种植和渔业为主要来源的经济模式被打破,对移民的经济收入产生影响,而黄鳝养殖协会促进移民安置后积极适应迁入地的环境,利用当地的生产生活条件恢复和重建家园。协会的发展带动了安置地社会事业的发展,有助于促进农村社会的和谐与稳定。

b. 推动移民的社会整合。这种整合不仅仅包括移民内部整合,也包括移民与安置地原居民的整合。移民外迁导致移民的生产生活受到影响,其社会关系网络发生变化,生产生活的恢复不是消极地同化过程,而是一个积极的社会整合过程。H社区的移民通过积极地向安置地原居民学习养殖黄鳝的技术,努力与当地居民搞好关系并整合资源,主动地融入当地社会,移民和当地居民在相互促进中共同得到发展。同时,移民内部通过黄鳝养殖协会的成立和运营,充分发挥了主观能动性,在相互学习的过程中,在共同利益的基础上,提高自己的技能和素质,共同降低市场风险,并在协会成员的共同努力下,逐步克服小农意识和封闭保守的观念,在激烈的竞争中获得竞争优势,实现自身的利益与协会的发展。

c. 增强组织成员的凝聚力。黄鳝养殖协会由最初的12户发展到现在的26户,移民这种自组织在不断的发展壮大过程中,可以增强协会内部成员的凝聚力,协会的利益与成员的收入息息相关,成员之间共同的利益很容易拧成一股绳,为维护协会的利益积极地合作。通常,一个组织的成立必须为其成员提供信息、知识,整合组织拥有的社会资源,发挥组织的功能,有利于凝聚成员的力量,共同应对各种风险。协会为了维护组织的整体利益,能把整体利益与个体利益紧密联系在一起,通过各种方式强化凝聚与互助功能,使每个组织的成员维护组织的利益。

d. 降低市场风险。随着农村的市场化进程的推进,小农经济与市场经济之间的矛盾越来越突出。出于降低市场的风险、维护自身的利益的需求,农民加入组织是其理性的选择。移民借助迁入安置地的契机,动员潜在的资源,积极学习养殖技术,推动农村社会组织的建立,并借助安置地原居民的帮助和政府的帮扶维持组织的生存。

3移民经济类社会组织的重构困境

从H社区的黄鳝养殖协会的成立及运营过程来看,移民经济类社会组织建构和运营过程存在诸多问题。当前,移民经济类社会组织面临的问题及重构的困境主要包括:

a. 社会组织的功能不能得到完全体现。移民搬迁后,生产生活需要很长时间才能恢复。D村的移民在搬迁前积极学习养殖技术,在进入安置地以后便在黄鳝养殖的过程中逐渐成立了养殖协会,但是由于协会成立时间短,规模小,各方面的体系还不够健全,不能充分发挥社会组织的功能。所以,协会的整合能力、应对市场风险的能力还有待进一步加强。

b. 政府及社会各界的支持力度不够大。主要体现在移民经济类社会组织的合法性受到置疑,同时可获得的经济性支持较弱。H社区黄鳝养殖协会的自发性强,属于内生性组织,是成员在利益的驱动下,应对市场经济作出的理性选择。因此,从法律的角度而言,其合法性不够强。同时,作为经济类社会组织,要想得到健康的发展还应得到更多的经济和社会支持,事实情况却是无法获得足够的经济支持,例如他们很难作为一个经济组织从银行借得资金。我国实行开发性移民,移民搬迁面临着生产生活恢复,需要政府和社会各界的支持,尽管在移民缺乏资金的时候政府给予了帮助,但是这种作用还不够明显。政府和社会各界应该加大扶持力度,让移民尽快适应安置地的生活,融入当地的社区,充分利用当地的条件,使他们的生活尽快地恢复甚至超过搬迁前的水平。政府和社会各界在扶持过程中,要在尊重移民的意愿的前提下,通过规范化建设和政策性扶持,进而培育出示范作用强、独立自主的专业协会,充分发挥协会在移民生产生活恢复过程中的引领作用。同时,政府应该合理配置财政资源,加大公共财政向包括移民经济类社会组织在内的移民群体的倾斜,为其提供财政支持。

c. 协会成员缺乏经验,科学文化素质总体偏低。案例中,移民是在搬迁前才接触到黄鳝养殖的,即移民学习黄鳝养殖技术的时间较短,所以该协会的成员普遍缺乏经验。加之,移民的总体素质偏低,他们在获取和利用市场信息上常常心有余而力不足,在市场交易中常常处于劣势,不能够灵活地处理协会的突发事件,面对紧急情况,不能够调动已有的知识,也不能够及时地聘请相关专家进行指导和把关,很容易使协会成员陷入被动和窘境。当务之急是要加强移民经济类社会组织的人才培养,通过有计划的培训,提高农村社会协会成员的素质,提高协会的地位及应对风险的能力。

d. 成员主观能动性不能得到充分发挥。到目前为止,协会的管理体系还不够健全,没有协会的规章制度的制约,成员之间的分工不明,奖惩不均,利益分配模式还不够明确,由此导致的成员之间的能力不能够得到最大限度的发挥。

e. 安置地原居民的参与程度较弱。安置地原居民参与程度不够可能会导致移民经济类社会组织与安置地实际结合不够紧密,进一步影响到移民组织的生命力。此外,移民经济类社会组织也需要安置地原居民及社会组织的技术支持,如果安置地居民参与程度不够,移民社会组织所需要的支持便缺乏来源。

4水库移民经济类社会组织的重构路径

通过H社区移民的黄鳝养殖协会,我们既可以学习到移民社会组织尤其是经济类社会组织重建过程中一些成功的经验,也可以透析出这一过程中存在的诸多问题。移民经济社会组织对于移民正常的生产生活具有无可替代的重要功能,有必要总结其中的成功经验,并针对存在的问题,提出移民社会组织的重建路径。

4.1尽早开展移民后扶项目规划

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号)第16条规定,移民后期扶持需要做好项目。移民的动迁过程虽然是从搬迁才正式开始,但是移民后扶项目的规划却需要尽可能早地进行规划。只有符合移民发展愿望的后扶项目确定以后,移民才有可能尽早地参加相关的技术培训,这样在移民搬行过程结束后,移民就有可能尽可能快地过渡到恢复生产阶段。但是这往往需要一个过程,按照迈克尔·M·塞尼[7]较早时期作出的判断,尽管少数移民家庭可以在一年内完成这个过程,但对多数移民家庭来说,这个过程至少需要2年,更普遍的是5年或更长时间。尽早开展后扶项目规划无疑可以加快过渡进程,也有利于移民社会组织包括移民经济类社会组织的重建。特别需要指出的是,移民后扶项目的规划必须先根据当地的资源、自然条件、移民自身的社会经济状况,制定符合实际、因地制宜的移民发展战略,制定经济可行的、合理的生产措施及开发项目,才可能使移民群众的生活能逐步达到或超过原有水平,与当地经济同步发展[8],提高项目实施的可行性。在H社区,移民较早地开始了经济和社会发展的探索并规划项目后扶措施,同时得了村里的支持,黄鳝养殖协会才有可能在搬迁后得以成立。简言之,较早地开展移民后扶项目规划有利于移民经济类社会组织的形成。

4.2加强移民专业项目技术培训

移民经济类社会组织属于一种专业性组织,这种专业性与项目后扶、技术培训的内容紧密相关。通常,依据项目扶持的内容确定具体的技术培训种类。在H社区,村委会与移民都一致认为黄鳝养殖是取得经济和社会发展的一种可行的途径,这样移民的想法就得到了村委会的支持,很快村委会联系了X街道干部,在移民搬迁前部分移民已经参加了水产养殖技术培训。搬迁过程完成后,移民便在相对较短的时间内开始了新的生产活动,当生产过程中共同遇到需要解决的问题时,养殖户就有了“抱成团”的想法,也便形成了养殖协会。应该说,合适的技术培训种类是移民社会组织形成的前提。

4.3积极发挥移民的主观能动性

参与的发展观特别强调当事人,尤其是受项目实施带来不良影响的群体参与到项目的决策、实施和监测中来。基于此,参与性工作方法的预设是移民户在长期的实践中积累了丰富的生产生活知识,这些知识均是人类知识的重要组成部分,移民户在政府和社会的帮助下能够解决自身所面临的问题[9]。移民是一切移民活动的目标也是手段,部分移民精英则是移民的突出代表,在移民代表或者带头人的先锋作用下,移民更容易形成一个组织,而从事同种生产项目则是他们基于业务上的联系而形成具有专业性的经济类社会组织。要达到这一目标,需要在项目确定时坚持民主程序,尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权,使移民真正参与其中并发挥他们的主观能动性。H社区的个案中,徐晓阳等移民及移民精英在发展养殖以及养殖协会成立的过程中一定程度上发挥了主观能动性,这是一种内生的过程。可见,移民从自身的利益出发,在一个熟人社会中,他们可以按照自己的逻辑成立属于自己的社会组织,当然,主观能动性作用的发挥是非常重要的。

4.4吸收安置区居民的广泛参与

移民的生产生活,包括经济类社会组织的成立不能看成是孤立的移民事务。通常情况下,人们会比较强调移民的参与,而忽视了安置区居民参与的重要性。移民发展的好坏跟安置区居民的日常生活有着直接的关联,而本地人的参与常常为政策制定者或者移民自身所忽略[10]。安置地居民参与项目活动的重要意义之一在于在项目计划和实施中可以利用当地居民的“土知识”[7],这种“土知识”或“地方性知识”可以对如何最好地利用地区资源产生重要的信息。H社区移民黄鳝养殖项目得以实施、养殖技术的培训、养殖协会的成立过程中,X街道的人们都有较为深入的参与。在当地人的协助和建议下,黄鳝养殖协会才最终得以成立,而且在养殖协会逐步发挥功能的过程中,他们在协会的组织结构、制度章程、管理模式、资金来源、成员培训、人才储备等方面还在向当地类似的经济类社会组织模仿学习。

4.5政府与社会各界给予多元支持

21世纪连续9个中央1号文件强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位,大力支持和促进了“三农”的发展。同时,鼓励农民在家庭承包经营的基础上,成立由同类农产品的生产经营者或者同类农业生产服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助型经济类社会组织,即农民专业合作。2006年10月,《中华人民共和国农民专业合作社法》获得通过,这为农村经济类社会组织的建设及运营提供了法律依据。若依据该法,如上文所述,H社区的黄鳝养殖协会是缺乏合法性的,但是该组织的成立又的确为移民的生产生活带来诸多便利,并有可能在将来的时间段内发挥更重要的功能。这显然有待于将来通过程序将其合法化。

H社区的黄鳝养殖协会运营的过程中还是会遇到诸多问题,比如在生产旺季时,流动资金严重不足而影响生产。资金问题常常制约着移民经济的发展、移民经济类社会组织的运营,针对该问题,就有学者提出将商业银行纳入移民项目扶持模式的基本框架[11]。协会运营中还会遇到其他困难,都需要社会各界给予更多的支持和帮助。

4.6遵循社会组织一般运作逻辑

移民过程破坏了人们原有的社会组织,在搬迁过程完成后,新的社会组织又往往未能及时有效建立起来,政府和社会各界的支持固然能够促进移民社会组织的重构,但移民社会组织的建立仍需要遵循一般农村经济类社会组织的建立原则。具体的原则主要包括自主性原则、专业合作性原则、分合自愿原则等,这也是推动移民社会组织合法化、促进移民社会组织健康发展的重要途径。在遵循社会组织运作逻辑的前提下,移民社会组织将可能获得更好更健康的发展。

摘要：1949年以来,大量的基础设施建设,尤其是水库建设导致了外迁安置移民原所属的社会组织受到根本性破坏。以水库移民的贫困风险作为切入点,指出移民搬迁面临“社会组织结构解体”的风险,需要在安置区重新建构社会组织;以丹江口水库外迁移民H社区移民的黄鳝养殖协会为例,展现移民经济类社会组织的重构实践,继而阐释移民经济类社会组织的概念、功能及重构困境,并从6个方面提出了重构路径。

关键词：水库移民,经济类社会组织,解体,重构

拓展水库移民增收渠道的思考 篇2

如何提高库区移民的收入呢？笔者通过分析我国近几年的水库移民后期扶持经验认为，调整库区生产结构、发展非农产业、减轻库区移民负担、降低移民农业生产成本、多策并举广开就业渠道等是解决该问题的关键。

就业是民生之本，实现水库移民劳动力较为充分就业，既是移民生存和发展之本，也是开展移民工作之本。针对我国库区和移民安置区人多地少、人地矛盾突出，移民劳动力剩余量多、科技文化素质偏低、转移就业难度较大，移民增收相对缓慢等实际情况，必须采取积极的、多管齐下的扶持就业措施，保障移民不断增收，尤其要扶持帮助低收入移民实现不断增收。

一是要有效利用有限的土地、水库水面等资源，以市场为导向，积极扶持移民发展种养产业，不断提升移民的生产经营水平，提高生产效益。二是要加大科技兴库的投入，通过职业教育和培训，全面提升移民劳动力的科技文化知识，促使他们掌握实用技术、操作技能，有效提高移民综合素质，提高移民就业适应能力和竞争能力，提升就业层次和就业水平。三是加大劳务输出力度。要把移民劳务输出作为一项产业来抓，不断拓宽水库失地移民的就业渠道，充分发挥职介机构的桥梁纽带作用，实现水库失地移民劳动力有序输出。四是要积极引导和扶持劳动密集型产业、服务业及其他非农产业，不断拓展移民的就业空间。五是要健全和完善扶持移民进城经商、务工等就业政策，进一步扩大扶持范围，保障移民在就业中得到更多实惠。

主动调整库区农业和农村产业结构。在发展库区农业生产的基础上，应大力发展第二产业、第三产业，实现库区农业经济结构的战略性调整，这是实现库区移民收入增长的战略性举措。同时，产业结构调整是库区工业化的主要内容，也是库区经济增长模式实现从粗放型向集约型转变的要求。近几年的实践证明，通过产业结构调整，我国库区移民收入摆脱了持续下降的趋势，并取得了恢复性增长。

大力增加移民义务工货币化收入。移民义务工货币化是指对移民为移民社区、国家投资的基础设施项目提供的劳动力进行价值核算，政府以货币形式向移民支付报酬。义务工货币化改变了过去移民无偿为社区提供劳动力的局面，使移民的劳动力价值得到了体现。国家发展改革委等14部委在《关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知》中要求，在基础设施项目的实施过程中，应尽量组织移民参与基础设施建设，增加移民就业机会，促进移民增收。国家通过实施农田基本水利建设和库区其他基础设施建设，把移民无偿支出的义务工货币化，可以直接增加当地移民的就业机会，也可以为其他产业的发展提供便利条件，从而间接增加就业机会，提高当地移民的生活水平。

积极提高库区移民的人力资本价值。将库区丰富的人力资源变成人力资本是最直接的库区移民增收方式，通过培养、培训，提高移民素质和综合生产能力，可以立竿见影地增加移民的收入。应该将科技培训作为提高生产能力和移民增收的重要工作来抓，通过以会代培、办培训班、在基地实习培训等形式，不断大批量、高规格地培训，造就一大批“土专家”、经营能手、高级蓝领技工，增收效应将会十分明显。

谋求做强库区优势产业。移民增收一定要落实到特定的产业上去，离开具有鲜明地方特色和优势的产业来谈移民增收，无异于缘木求鱼。应当通过扩大移民产业的生产规模和提升移民产业的整体素质，使在整体规模下的单个移民户能够从规模的扩大和产业素质的提高中获得外部正效应，降低移民群众的生产成本，特别是降低交易费用，从而达到库区移民增收的目的。

水库移民的社会保障 篇3

1水库移民权益保障立法现状

20世纪80年代以前我国没有专门的水库移民立法,在之后的渐进发展中,往往是造成严重负面后果的移民返迁和移民贫困将水库移民问题拉到“前台”,国家的治理行动以及相关政策相继出台。1985年颁布的《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)首次将“大中型水利水电移民”纳入法律视角,1991年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(简称《移民安置条例》)的出台标志着我国水库移民工作逐步走上法制化道路。我国现行有关水库移民的政策法规主要来自两方面,一是关于土地管理,主要有《土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规;二是关于水利水电工程建设征地,主要有《移民安置条例》、《移民后期扶持政策》等政策规范。但纵观有关水库移民的政策法规大多以保证移民按期搬迁、保持库区稳定、解决库区经济社会生活中出现的紧迫问题等为取向,政策的目的更多是为了维持现状,或针对现实急难问题而不得不出台的救火型的政策法规。所以,虽然基于这些政策法规,水库移民的相关权利近年来实现了一定程度的保障,但截至目前,我国尚未出台一部直接针对水库移民权益保障的政策法规,当前关于水库移民权利保障的政策法律体系存在诸多问题。

1.1立法层次较低

我国当前水库移民工作主要依据国务院颁布的《移民安置条例》,以《移民安置条例》为首的水库移民法律体系存在的首要问题在于立法层次较低,法的“位”不够高。因为根据我国法律体系的相关规定,法律高于法规,法规高于政策,而《移民安置条例》仅是一个行政法规,并不是真正意义上的法律。因此,当实践中出现其他法律条文与《移民安置条例》规定冲突时,移民利益可能就会受到妥协与折中,从而表现出对移民权益保障的权威性不够。

1.2存在盲点

水库移民在征地、搬迁与安置恢复过程中,面临着失地、失业、疾病、被边缘化、失去享用公共财产的机会和社会联系被破坏等风险[5]。因此,一般认为其除享有宪法和法律赋予普通公民的各项权利外,还应享有因土地和房屋被征收而派生的其他权利。但现行政策法规中,除了财产权、生存权、知情权、参与权和监督权等权利得到了一定程度的体现,水库移民的社会保障权、发展权等公认的应然权利并没有受到应有的重视[6],而更高层次的工作权、健康权、环境权等权利在现行政策法规体系中更是一片空白。

1.3滞后现象严重

随着《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国侵权伤害法》等相关法律的出台,对公民的物权、侵害物权该受怎么样的惩罚作出了大量的规定,而现行有关水库移民的政策法规并没有根据相关法律对侵害移民权利的行为作出明确的惩罚规定。另外,在东南沿海一些经济发达省份,对失地农民已逐步采取社会保障、留地安置等众多创新式的移民安置模式,并且在实践中已被证明具有较好的效果,而在《移民安置条例》中建议水库移民安置还是以传统的大农业安置模式为主,这表明现行政策法规未能保障移民权益的最大化,反映了立法在指导思想上明显带有消极保守倾向,脱离实际。

1.4公平性体现不足

《土地管理法》规定征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和最高可达该耕地平均年产值的30倍。而水库移民本质上与其他类型的失地农民没有什么区别,但根据《土地管理法》第51条规定制定的《移民安置条例》,一刀切地将水利工程征收耕地的这两项费用之和定为该耕地平均年产值的16倍。而近年来各地纷纷出台的征地补偿政策,也常常把水利项目的征地与房地产开发、城建、交通、工业等其他项目区别对待,使水利项目游离于这些政策规章之外,这就使得水利工程的征地补偿标准常常低于同类地区的其他项目,所以,立法没有很好地秉持公平的原则,人为地造成了“同地不同价”的现象。而在后期扶持方面,同样是水库移民,由于所建水库的大小,大中型水库的农村移民依据《移民后期扶持政策》可享受20年的每人每年600元的补助,而小型水库移民没有纳入后期扶持政策范围,农转非移民也没有资格享受这个政策。

1.5法律之间相互抵触

根据《移民安置条例》,水库项目征地一般以县为单位,统一实行16倍的补偿标准。这又与《土地管理法》中征地安置补助费的计算与被征地单位的人均耕地面积相挂钩的规定存在矛盾。虽然普通法服从专业法,但显然《土地管理法》中根据人均拥有的耕地面积确定安置人口,再计算安置补助费比《移民安置条例》中不分地多地少一刀切的实行统一的征地补偿标准要科学。另外,《移民安置条例》规定农村移民实行农业安置为主的原则,也即是新开发土地与调剂土地安置,这与《中华人民共和国农村土地承包法》第27条“承包期内,发包方不得调整承包地”,调整土地必须满足“仅限于因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形,以及仅限于个别农户之间的承包地调整”的规定相抵触。

2水库移民权益保障专门立法的必要性

当今世界,保护人权和建立法治已经成为人类政治文明与进步的重要标志[7]。我国社会发展到今天,为了公共利益兴建水库无论如何不能再以牺牲部分水库移民的利益为代价。而要彻底解决我国各类水库建设中普遍存在的现实问题,除了在观念上要转变一直以来将人权视为资产阶级专利的倾向,同时切实推进水库移民权益保障立法是也是重要的努力方向。因为归根到底离开了法治,移民权益的保障很可能是一句空话,而立法恰恰又是法治不可或缺的前提。

2.1改变水库移民的弱势地位需专门立法

当代世界人权发展的一个重要特点就是明确了保护弱势群体主要是国家的责任。对弱势群体的权利予以特别的保护,已经成了各国立法的重要内容之一。目前世界各国基本上形成了以宪法为根本大法,以弱势群体权利保护的专门法为主干,并以刑法、民法和其他相关立法为辅助的弱势群体权利保护的法律体系[8]。在我国,立法已对妇女、儿童、残疾人等社会弱势群体的权益进行了特殊保护。而水库移民处于社会底层,由于自身文化素质较低和维权意识薄弱,无法依靠自身条件在激烈的社会竞争中获得足够的物质和精神利益来满足个人和家庭的基本生存需要。因此,有必要针对水库移民的权益进行专门立法,给予其特别的关爱,以缩小他们与其他社会群体之间的差距。

2.2强化水库移民的应然权利需专门立法

学界一般认为公民权利有3种存在形态:应然权利、法定权利和实然权利。应然权利是指道德权利,即权利主体应当享有的权利;法定权利是指国内和国际立法加以确认的权利;实然权利是指权利主体实际享有的权利。现实中,应然权利不一定全部被纳入法定权利,法定权利也不一定被完完全全落到实处[9]。如前所述,对于水库移民的权利保障问题,当前相关法律体系中还存在着一定的盲点,虽然移民的财产权、参与权、受教育权、生存权、发展权、监督权等权利在当前法律条款中有所体现,但社会保障权、发展权等公认的应然权利并没有完全纳入到现行水库移民的政策法规中来,同时现实也表明即使这种被克扣了的法定权利在实际生活中也没有得到应有的保障,最终导致现阶段我国水库移民实然权利与应然权利存在着较大的差距。因此,只有通过立法将水库移民的应然权利由法律条文固定下来,转变为法定权利并上升为国家意志,才可能得到有效保障。

2.3完善水库移民的权利救济需专门立法

英美法谚有云“没有救济就没有权利”,因此在英美法律理论中,权利救济对权利的实现至关重要。虽然我国作为大陆法系国家,根据大陆法系的传统,救济的获得以侵害的事实及以实体权利的存在为前提。也就是说,在我国如果没有实体权利的存在,也就无所谓侵权,无所谓救济。如前所述,现行法律法规对水库移民应然权利的规定存在盲点,因此,即使某些侵害水库移民权利的行为发生,但由于缺乏相关法律的支持,移民的受损权益也不一定能得到相应的补偿或赔偿。另外,现行法律虽规定移民对征地补偿和安置方案有异议的,可以提起行政复议或行政诉讼,但现实中移民对补偿与安置如有不满一般都采取上访的形式,希望通过向当地政府施加压力,以行政的方式解决遇到的问题。由于信访只是对行政复议、诉讼等渠道的补充,不是一种常规的、制度化的权利救济渠道。但正是由于上访现象的大量存在,恰恰说明当下水库移民的权利救济缺乏有效的途径。因此,通过专门立法规定移民的应然权利及相应的救济渠道,是我国水库移民权利救济制度发展与完善的必然方向。

2.4明确水库移民的侵权责任需专门立法

虽然我国宪法规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”,但在现实中水库移民往往得不到公正的社会待遇,例如对四川凉山州水库移民的调查发现,移民的医疗权、子女的教育权等一定程度上受到了侵害[10]。而三峡库区的农村就地后靠移民由于各种原因,未能享有与其他社会主体平等的发展权[11]。水库移民合法权益受侵犯的情况普遍存在,这一方面与移民维权意识薄弱有关,另一方面与现行移民法律体系中对侵害移民权益责任的规定缺失不无关系。如在《移民安置条例》中,最多只能看到有关行政机关对违反移民安置条例的编制、审批等的行为人予以行政处罚、责令罚款、依法追究刑事责任等规定,其中的行政处罚、责令罚款的性质只能视为特殊的行政处罚形式。事实上,目前侵害水库移民权益的行为涉及多种责任,既有行政责任,也有刑事责任和民事责任。而在现行的法律规定中,找不到侵害移民权益的民事责任规定。因此对于水库移民而言,即使他们的权益受到某种形式的侵害,现行的立法还无法支持他们去追究侵权行为人的民事责任。

3水库移民权益保障专门立法的意义

3.1立法有助于全社会关注水库移民权益问题

新中国成立以来,各类水库建设总计产生移民1 600多万人,除了三峡移民和当前的南水北调移民,关于水库移民的话题很少出现在公众的视野中,且报道也较为正面。但事实上,我国水库移民遗留问题颇多,如调查表明20世纪50年代末为黄河下游防洪安全兴建的三门峡水库动迁移民60万人,40年后仍有1/3的移民处于贫困状态,并在饮水、交通、住房、文教、卫生等方面存在诸多问题[12]。该类话题除了专业期刊有所讨论外,很少引起公众的关注。因此,通过对水库移民权益保障进行立法,并大量征求专家和社会公众对水库移民权益保障的讨论,可提高社会公众对移民权益的关注程度。

3.2立法有助于唤醒水库移民的维权意识

由于我国水库移民权利意识淡薄,再加上移民文化程度普遍低下,法制观念相对淡薄,当其自身权益受到侵害时,通常会以传统习俗来维护自身利益,并靠自身力量解决遇到的矛盾和纠纷。如果立法赋予移民应当享有的各种权利,构建切实可行、有效便利的移民法律体系,并鼓励、引导和保护移民在自身合法权益受到侵害时,敢于拿起法律武器,向政府有关部门申诉或者依法向人民法院起诉,这不仅将水库移民的权利以法律形式规定下来,而且通过宣传,对逐步唤醒水库移民的权利意识并敢于用法律武器捍卫自身权益将起到积极的作用。

3.3立法有助于规范政府的征地移民行为

水库建设涉及移民和政府等多方利益的调整,政府为了谋求自身利益最大化,经常不自觉的参与各种不规范或侵害移民权益的行为当中。例如在征地补偿费的发放问题上,补偿标准就低不就高,对移民补偿资金层层扣押,将该一次补偿到位的资金改为分次发放;在移民集中安置区的建设问题上,未能悉心听取移民群众的意见,配套的水、路、学校和卫生院等基础设施建设能拖就拖、能省则省。可见,移民的权益在政府的利益驱动下往往沦落为权力的“施舍”,而移民权益的保障必须落实在具体的制度和技术层面[13]。因此,立法保障移民应当在享受各种权利的同时,还应规定违反这些条款时哪些部门、哪些人员该受的相应处罚,有助于规范各级政府征地移民行为的公平、公正和合法。

3.4立法有助于保障水库移民的长远生计

“搬得出,安得稳,逐步能致富”是我国水库移民的安置目标,遗憾的是我国1 600万水库移民当中极少能够实现此目标。某些库区移民的生活水平不但没有提高,反而比电站建设前的生活有所下降[14]。历史上,我国曾出现大规模的水库移民返迁现象,近来也有媒体报道安置到广东的三峡移民出现返迁情况。移民为何返迁,除了舍弃不下的乡土因素之外,很重要的一个原因是安置地的生活状态和工作条件等没有达到其预期的水平。究其深层次的原因,无外乎移民的生存权、发展权、社会保障权、工作权没有得到切实的保障,或者说相关权利受到侵犯而无“法”维权或维权无门。因此,如果立法将水库移民应该享受的相关权利以法的形式确定下来,有助于解决水库移民的长远生计问题。

3.5立法有助于形成安定有序的社会局面

社会学理论认为,社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发,成为危及社会稳定、影响社会发展的巨大隐患。在我国城乡二元经济结构下,贫困农民应是当代中国规模最大的弱势群体,而包括水库移民在内的失地农民又处于这一群体中的最底层。2004年瀑布沟事件充分证明如果不认真对待水库移民的权利,引发的群体性事件将严重破坏安定团结的社会局面。当前我国经济社会发展已进入一个关键时期,人均国内生产总值已突破5 000美元,而国际经验表明该阶段社会矛盾复杂尖锐,特别容易出现社会动荡。因此,已有学者指出,不认真对待移民权利,社会风险极易在脆弱的移民群体中爆发[15]。通过立法保障水库移民这一特殊弱势群体的合法权益,使其分享经济社会发展成果,将有助于实现构建和谐社会的政治目标。

4结 语

保障水库移民的权利是现代宪法的基本精神,也是我国民主法治建设的核心要求。为了切实保障水库移民的相关权益,有必要以宪法精神为指引,进一步梳理和厘定水库移民各项应然权利,并着手进行同经济体制转轨、社会转型期相适应的水库移民权益保障立法,这对于维护水库移民的各项权利、促进社会公平和正义具有十分重要的现实意义。

摘要：水库移民问题归根到底是权利问题,切实保障水库移民的合法权益是构建法治社会的内在要求。通过对水库移民权益保障相关法律分析,认为当前我国水库移民权益保障立法层次较低、盲点较多、公平性体现不够、滞后现象严重,且有些法律条款之间还存在相互抵触现象;指出鉴于水库移民在社会阶层中的弱势地位,有必要对其权益保障进行专门立法,从而有利于全面落实宪法和法律规定的相关权利,提高水库移民的维权意识,规范政府征地行为,充分体现社会公平和正义,促进和谐社会建设。

水库移民的社会保障 篇4

【关键词】设计监理；移民规划；水库移民；工作范围

我国的基本建设项目推行以项目法人负责制为中心的招标承包制、项目监理制的工程建设管理体制。实践证明，采用“三制”可以在市场经济体制条件下更好地确保工程质量，控制工程进度和工程项目投资。

然而，勘测设计项目实行上述“三制”相对滞后，特别是招标投标制和项目监理制还远未普遍推行，水利工程项目移民规划设计的设计监理也是如此。本文结合水库移民工程自身的特点，从水利工程移民规划设计监理的概念、工作范围和程序等方面探讨设计监理在水利工程移民规划设计中的应用。

1.水利工程移民规划设计监理的概念

设计是工程建设的灵魂。移民规划设计方案的优劣直接关系到工程的功能、投资效益以及安全运行，对移民规划设计加强管理和监督，是完善工程设计管理、实施工程项目法人负责制的一项有效措施。目前多数水利水电工程开发公司缺乏移民专业人员，远不能对移民规划设计的工作过程及成果进行有效的监督和管理。移民规划设计监理就是监理单位受项目法人单位的委托，对设计单位移民工程勘测规划设计的工作过程及其成果进行质量、进度以及工作费用的控制和管理，以使设计单位提交满足合同需要的、技术经济指标较优的勘测规划设计成果，并提供满意的技术服务。

2.水利工程移民规划设计监理的工作范围

在工程项目批准立项的前提下，移民规划设计监理的工作范围如下：

（1）协助项目法人组织设计方案的招投标工作，选择勘测设计单位，签订各阶段勘测规划设计合同（协议）。（2）督促和检查设计合同（协议）的执行，进行规划设计质量、进度和投资的全程控制，督促勘测设计单位按合同（协议）的要求及时提供合格的勘测设计文件。（3）协助项目法人与勘测设计单位就设计过程中的相关问题进行协调，代表项目法人核查设计文件和各项设计变更，提出意见及优化设计方案。（4）协助项目法人会同勘测设计单位对重大技术问题进行专题研究，优化设计方案。（5）代表及协助项目法人组织对设计成果进行审核，审核设计文件是否符合相关法规、规范，设计任务书和设计合同规定。（6）协助项目法人签署移民补偿资金包干协议。（7）完善合同管理。进行合同分析，对项目法人委托管理的合同进行分类分析，形成合同档案；进行合同监督，督促合同各方履约，减少合同纠纷；严格控制合同变更。

3.水利工程移民规划设计监理程序

3.1资料收集及分析

收集预可行性研究（项目建议书）阶段的有关资料，并分析其完整性和可用性，资料包括：①枢纽工程相关设计文件和图纸，库区淹没范围和坝区施工征地范围图，征地区斑块图、地形图；②水库干、支流设计洪水资料和回水计算成果；③库区工程地质、水文地质报告，安置区居民点工程地质勘察报告，防护工程地质勘察报告；④库（坝）区征地移民实物指标调查及移民安置方案，城镇和主要专项复建方案，防护工程规划设计方案，相关水土保持规划、环境保护规划方案以及上级审查意见；⑤库（坝）区及移民安置区各项社会经济调查资料；⑥项目法人与当地政府达成的协议文件和有关部门的批件；⑦其他相关合同、协议等文件、资料。

3.2移民规划设计监理工作

3.2.1设计方案招投标阶段的工作

根据工程立项的预可行性研究报告和有关批文，协助项目法人审查各勘测设计单位的设计大纲；组织设计方案招投标，评定设计方案；协助项目法人选择勘测设计单位，委托勘测规划设计任务，签订各阶段勘测规划设计合同（协议）。

3.2.2实物指标调查阶段的工作

实物指标调查是移民安置规划的基础工作，在此阶段，设计监理人员代表项目法人按国家有关规程、规范和政策法规以及上级主管部门审定的意见，进行以下几项工作：（1）参与征地移民规划设计工作、征地移民实物指标调查细则及有关调查表格的制定，提出合理化建议，提出监理意见；（2）对居民迁移、土地征用及其他淹没对象的淹没处理范围进行审核；（3）对库区浸没和坍岸区范围进行审核；（4）对库区和坝区淹没实物指标调查及复核外业工作进行监控，敦促设计人员严格按调查细则的要求开展工作，协助项目法人对外业成果进行抽查和验收。

3.2.3淹没（征地）处理及移民安置规划设计

在移民工程的各项规划设计中，设计监理人员代表项目法人参与征地移民规划大纲的讨论与修改，根据国家有关规程、规范和政策法规的要求，以及上级主管部门审定的意见，对设计单位提出的规划原则、规划依据和规划标准的科学性、完整性、经济性等作出评价和论证，提出监理报告，提出合理化建议，进行投资、进度和质量的全面控制。具体工作包括：

（1）对规划外业工作进行监控，协助项目法人对外业成果进行抽查和验收；（2）对农村移民安置规划的各项关键数据作出评价，对移民安置规划方案进行评价和审核；（3）对城集镇淹没影响处理规划、工矿企业迁建规划、专业项目的复建规划、文物处理规划、库底清理规划作出评价和审核；（4）对防护工程及其他专项工程各设计阶段的输入及输出文件进行评估并提出评估意见，协助项目法人对相关文件组织审查；（5）对水库淹没处理补偿投资概算进行审核；（6）对水库淹没处理实施总进度及分期移民和分年度投资规划进行审核。

3.2.4后期工作

协助项目法人签署移民补偿资金包干协议等。

4.结论

（1）在水利工程移民规划设计中开展设计监理是必要的，它能协助项目法人更好地对勘测设计成果进行审核和把关，控制勘测设计质量、设计进度和设计投资，从而更好地贯彻项目法人负责制。

（2）由于水库移民工程自身的特点，其规划设计监理的组织、实施与其他基本建设项目的设计监理有较大的区别。要求监理工程师既要了解设计监理的基本规定、作法和要求，又要熟悉水库移民规划设计，具有水库移民规划设计所需的多学科、多专业的知识。

水库移民的社会保障 篇5

水库移民社会救助是指政府和社会对因自然、社会或个人原因造成收入减少或中断,导致基本物质生活陷入困境的移民,提供资金或者各种形式的物质援助,以保障其最低生活水平的社会保障制度。水库移民社会救助包括移民自然灾害救助、移民贫困救助、特殊移民救助等多方面的内容。

一、水库移民社会救助体系的具体内容

水库移民社会救助的资金主要来源于政府的财政税收。例如扶贫资金、中央财政每年安排用于解决中央直属水库移民遗留问题的资金、通过电价加价筹措的后期扶持资金等。从2007年5月1日开始,国家将原库区维护基金、原库区后期扶持基金及经营性大中型水库承担的移民后期扶持资金进行整合,设立大中型水库库区基金。库区基金从有发电收入的大中型水库发电收入中筹集,根据水库实际上网销售电量,按不高于8厘/千瓦时的标准征收。

此外,企事业单位、民间组织以及个人也为移民社会救助提供了一部分资金和实物捐赠。例如,2011年6月23日,三峡工程移民大镇———湖北宜昌市夷陵区乐天溪镇党员干部为贫困学生救助基金捐款7840元。[1]

水库移民社会救助的对象,按照人口群体可划分为老年人救助、未成年人救助、病人救助、残疾人救助、患难者救助、贫困学生救助等。按照救助的不同形式可划分为受灾移民、贫困移民、特殊移民等。根据水库移民社会救助制度发展的现状,现阶段水库移民社会救助体系可用图1简约表示。

(一)移民灾害救助

移民灾害救助是指移民遭受各种自然灾害袭击而陷入困境且需要政府和社会提供帮助的救济活动。救助的形式主要包括生活救济、医疗救助、住房救助、以工代赈等,分别在生活、疾病、基本建设等方面救助受灾移民,以最大限度地减轻灾害造成的人员伤亡和直接经济损失,并有效保障受灾移民群众的吃、穿、住等基本生活。例如,2008年湖北省遭受了50年一遇的特大低温雨雪冰冻灾害,全省因灾倒塌房屋4.67万户,损坏房屋17.23万间,直接经济损失329亿多元。其中,倒塌的房屋涉及许多库区和安置区的移民,湖北省将雪灾中倒塌的正在居住使用的住房全部纳入重建范围,政府根据重建对象自救能力差异分类给予资金补助,省级补助标准为:农村分散供养五保户倒塌房屋每户补助7000元,特困户、农村低保户倒塌房屋每户补助6000元,一般户倒塌房屋每户补助4000元,损坏房屋每间补助500元。[2]又如,丹江口市土台乡七里沟村五组外迁移民张正明经历丧子之痛时,得到了市移民工作队的礼金慰问。[3]

(二)移民贫困救助

移民贫困救助是指政府和社会对因非自然因素造成的移民贫困提供的救助,主要包括长期、定期、临时等救助方式。

从长期救助方式来看,政府每年都会制定扶贫开发计划,把移民扶贫开发作为政府的一项长期工作。例如,湖北省人民政府办公厅下发《2011年全省扶贫开发工作要点的通知》(鄂政办发[2011]1号),提出“积极抓好扶贫搬迁与生态移民、库区移民和危房改造的有机结合,推进小城镇建设,解决好扶贫移民的就业和增收问题”。湖北省移民局2008年8月22日下发《关于实施大中型水库农村特困移民房屋改造的通知》(鄂移[2008]140号),对移民特困户房屋改造(搬迁)按照户平补助15000元,另按人平补助1000元,最高不超过20000元的标准进行补助。

定期救助方式是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的移民,由政府定期给予差额补助的社会救助制度。如移民最低生活保障制度。2011年,湖北省城市低保平均保障标准每月270元/人,月人均补助水平达到160元(不包括一次性生活补贴)。

临时救助是政府和社会对由于各种原因造成基本生活出现暂时困难的城乡困难群众给予非定期、非定量生活救助的制度。2008年,湖北民政厅专门下发了《关于加快建立城乡困难群众临时救助制度的通知》,要求各县级单位按照上年度低保金支出总额的2~3%比例提取建立临时救助专项资金,并且建议各地通过社会捐赠、慈善劝募等形式募集临时救助资金。

(三)特殊移民救助

特殊移民救助是指政府和社会针对移民群体中最弱势的孤寡老弱病残等移民的救助。其中最常见的是对农村无劳动能力、无经济收入和无法定抚养人的孤寡老弱病残移民实施的“五保”救助。所谓“五保”是指:保吃,即供给粮油、副食品和燃料;保穿,即供给服装、被褥、零用钱;保住,即提供符合基本条件的住房和家具;保医,即有病及时治疗,对生活不能自理者给予照料;保葬,即为五保对象妥善办理丧葬事宜。另外,对未成年孤儿还保障其依法接受义务教育。目前,“五保”供养方式分为集体供养和分散供养两大类,具体包括网络供养、统供分养、承包供养、集中供养、合作养老辅助供养等五种形式。[4]目前湖北农村“五保”集中、分散供养补助分别为2100元和1600元。许多地区(如红安县等地)对五保资金实行社会化发放,并对该县应保未保对象全部由民政系统纳入农村低保一类重点进行保障,对全县所有五保对象参加“新农合”进行资助。[5]

二、当前水库移民社会救助存在的问题

虽然水库移民社会救助制度改革和建设取得了一定的成就,目前已经初步形成了以移民灾害救助制度、移民贫困救助制度以及特殊移民救助制度为基础的社会救助的框架,从整体上对保障困难移民的基本生活、促进库区和安置区的经济社会发展发挥了一定的作用,但是当前水库移民社会救助还存在着一些突出问题,具体表现在以下几个方面:

(一)水库社会救助没有实现城乡统筹

当前我国城乡分割二元社会结构已严重制约了社会全面协调可持续发展,现有的水库移民社会救助制度也具有这种二元社会的典型特征,存在着城乡之间的明显差异。例如最低生活保障制度,城乡之间在保障标准、保障人口比例等方面存在较大的差距,这不仅增加了移民搬迁安置的困难,也人为地制造了新的社会不平等。湖北省虽然已经完成了统一的“湖北居民”户籍制度改革,但对困难移民的救助工作依然实行城乡分治,未能实现城乡移民同等对待,造成在救助标准、救助项目、配套救助等诸多方面城乡居民存在着明显差异。以鄂州市为例,城市低保标准已达230元,而农村低保标准100元,城市低保对象人均月享受额达138.75元,而农村低保对象仅为52.8元。城市低保对象享受供水、用电、收视等多种优惠,农村低保对象则无法享受。

(二)水库移民社会救助的项目较为单一

现行的水库社会救助主要还是对困难移民群众的基本生活救助,重在保障贫困移民的最低生活需求。尽管也实行了一些专项救助,比如说教育救助、医疗救助、住房救助,但是目前成效还不显著,也没有形成专项救助的长效机制。例如,库区特困家庭儿童大病救助需求巨大,仅先天性心脏病、白血病、血友病、尿毒症等疾病,一个患者的治疗费用少则几万元,多则十几万元甚至几十万元,而在现行的医保体系中,对大病患者特别是儿童的保障水平非常有限。[6]

(三)水库移民社会救助资金供给与救助需求不相适应

首先,水库移民社会救助标准偏低。现行的社会救助大都沿用多年前的救助标准,在实施社会救助时过分强调保障“最低”生活水平,没有考虑到库区移民的特殊性,使得很多地区的最低生活保障标准比当地的实际贫困线还低,造成享受最低生活保障的移民仍然生活较为艰难,面临着高风险。

其次,公共财政投入不足使得社会救助事业发展面临着较大的资金缺口。如在临时性社会救助方面,低保人群和生活在低保边缘的部分困难群众一旦遭遇突发性灾害、不可预测的事故、难以预料的重大疾病等,其基本生活就难以维持,对临时性救助依赖性较大。而目前由于没有一套完整的临时救助制度,救助的随意性较大,救助的金额也只有几百元,至多上千元,解决不了实质性问题。

再次,基层政府财政配套资金难以足额到位。救助资金大多依靠上级补助,各种救助资金虽有文件要求按一定比例列支,但由于这些要求缺乏强力约束,加之基层政府财政多为“吃饭型”财政,在执行过程中往往列而不支或多列少支,使得配套资金流于形式。

最后,社会筹资渠道不畅。目前,社会救助工作过多地集中在政府部门,社会力量作用尚未得到充分发挥,社会慈善事业、经常性的社会捐赠活动还未形成规模。

(四)水库移民社会救助对象无法准确确定

首先,水库移民社会救助对象的确定需要依靠科学的标准划定贫困线,但是目前各地没有科学统一的贫困标准,而且现行的贫困标准具有明显的滞后性,贫困线一旦确定往往几年不变,这些都增加了确定水库移民社会救助对象的困难。

其次,水库移民作为特殊利益群体,在搬迁安置过程中不仅面临着财产损失的风险,而且还存在着经济适应、社会适应等诸多问题,因而收入恢复和增长较其他群体需要更长的时间,而现行的社会救助对象的认定中,常常忽视水库移民社会救助对象的特殊性,在社会救助对象的认定中对移民与非移民群体执行同一标准,这就容易造成形式平等掩盖下的事实不平等。

再次,水库移民搬迁安置过程中由于身份的改变,也容易造成的社会救助对象认定的困难。比如,武汉市接收的1万名南水北调移民中有近60%安置在国有农场,国营农场土地属国家所有,农民身份为农工,被纳入社会保障和社会救助体系,退休后享受退休金。而根据湖北省政府的规定,丹江口库区农村移民实施农业安置,农民身份不变移民的身份不变。这样,就会造成移民在迁入农场后就存在“不改身份需改土地性质,不改土地属性就需改移民身份”的矛盾,如按照省政府的要求而实行“一场两制”又会引发难以管理和改制资金无着落的体制矛盾,所以急需相关政策化解矛盾。

(五)水库移民社会救助资金分担不合理

水库移民社会救助在制度规定上过于强调政府责任,救助资金主要来自各级财政安排的专项资金。但是,水库移民是因水利水电工程建设而产生的特殊群体,对他们的社会救济应当按水利水电受益人受益大小比例分担救助费用,实现利益转移。

(六)水库移民社会救助的理念落后

一方面,现行的社会救助是以个人和家庭收入调查为基础,只有那些个人和家庭收入低于政府确定的标准的人才可以获得救助,实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。基于这种理念实施的救助,不可避免地导致了一些负面效应,如申请者隐瞒自己的实际收入或者无意就业或自主创业来增加自己的收入等。[7]

另一方面,传统“救济”观念的消极影响。大家普遍认为“贫富是个人自己的事”,个人对贫穷负责的个体主义贫困观在城乡都有广泛的社会认同,“救济”被认为是带有恩赐、施舍之意。这种观念所带来的消极影响是:作为个体贫困移民并没有意识到获得政府和社会的帮助是每个公民的权利,仍然被动地接受救济,维权意识较差;而救济者常以“救世主”自居,把实施救济的过程当成行使特权的过程,挪用救济专款的事情时有发生,造成一部分贫困移民无法获得应得的救助。[8]

(七)水库移民社会救助缺乏统一管理

由于没有统一的水库移民社会救助法律法规,因此社会救助的管理存在着“政出多门”的现象。首先,没有统一的水库移民社会救助管理部门,例如,自然灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都由民政部门管理,但是在民政部内部又分属不同的部门;而一些专项救助,例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法救助,更是属于不同的部门管理。其次,部门分割导致移民社会救助缺乏联动机制,难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次,由于不能适当区分基本生活救助、专项救助和临时救助,常常将各项救助资金捆绑使用,导致一些迫切需要获得专项救助和临时救助的移民不能享受到救助。

三、进一步完善水库移民社会救助的措施

为了解决现有水库移民社会救助问题,必须对水库移民社会救助制度进行创新,即按照现代社会救助制度的要求,结合水库移民的特点,调整水库移民社会救助系统的结构和内容,从而实现水库移民社会救助的科学化、程序化、法制化、社会化,只有这样才能切实发挥水库移民社会救助的保障作用,维护水库移民的基本权益。

第一,统筹城乡社会救助体系的建设,尽快实现城乡移民在社会救助方面的平等,这既关系到广大移民群众的切身利益,也关系到库区和安置区的经济发展和社会稳定,必须加以高度重视。

第二,推进水库移民社会救助项目的多元化建设,特别是加快推进教育救助、医疗救助、司法救助等薄弱救助项目的建设。“扶贫先扶志,治穷先治愚”,教育扶贫是扶贫的根本,要把优先发展教育作为提升移民人力资本的核心途径,把发展库区和移民安置区基础教育和职业教育同扶贫开发计划紧密结合起来。与此同时,要改善医疗条件,在库区和移民安置区大力推行大病统筹制度,通过医疗社会保险方式规避移民群体的疾病风险。对于贫困移民应给予免费医疗救助,改变贫困人口“小病挨,大病拖,重病才往医院抬”的现状,努力减少移民因病致贫的现象。

第三,科学地制定贫困线标准和确定救助对象。尽快在库区和移民安置区建立并完善城乡最低生活保障制度。以最低生活保障线为标准的贫困线应综合考虑维持移民物质生活需要、当地经济发展水平、地方财政的承受能力及物价上涨指数等因素,并且保障线应随着经济的发展、移民生活水平的提高和物价上涨幅度的变化而逐步调整和提高。界定移民最低生活保障对象,要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、消费支出、致贫原因等情况的基础上,结合最低生活保障线标准而确定。同时,应分类别、分情况制定出救助对象的条件与范围,严格按审批程序进行。另外,还应对救助对象建档造册,实行动态管理,这样既有利于及时掌握救助对象家庭经济状况的变化,也可以从中找出贫困的原因,从而彻底根治贫困。

第四,加快社会救助的社会化进程,合理筹集水库移民社会救助资金。水库移民社会救助资金的筹集应采取政府拨款与社会捐助相结合的多渠道筹集方式。政府主管部门特别是移民管理部门、民政部门应继续增加对社会救助的财政拨款,保障资金可由各级财政合理分担,水利水电受益地区和个人也要分担部分救助资金。与此同时,要充分调动民间社团的积极性,定期开展社会募捐活动,发展各种公益性的社会救助组织,从而有效减轻国家财政负担,弥补救助资金和物资的不足。

第五,转变观念。首先,改变单纯的现金救助方式,采取以工代赈、技能培训等开发性扶贫方式,提升贫困移民的生产自救能力。其次,承认贫困现象主要是由于社会原因造成的,对贫困移民实施救助是政府的职责,获得救助是移民的权利,移民只要认为自己具备享受社会救助的条件,就可以主动提出申请,从而提高移民的自我维权意识。

第六,对水库移民社会救助实行统一领导、分散管理。如由国家劳动和社会保障部或水库移民开发局设立水库移民社会保障处,对全国水库移民社会保障统一领导;由地方政府社会保障部门会同移民安置实施机构具体管理,建立合理的管理体制,保证工作高效灵活。[9]

第七,制定并完善水库移民社会救助的相关法律法规。社会救助的法律法规不仅是水库移民社会救助制度化的保障,同时也是整个社会保障体系建设的重要内容,因此要进一步制定并完善水库移民社会救助的法律法规。

第八,建立一套科学、客观的水库移民社会救助评价体系,对水库移民社会救助的情况进行实时监控,定期发布监测报告,以保证所有享有救助权利的移民都能够利用社会救助手段来解决生产生活问题,充分保障自己的权益,从而确保社会救助能够真正成为移民社会保障体系中最基础、最重要的最后一道社会“安全网”。

摘要：目前我国水库移民社会救助虽然取得了一定的成就,已经初步形成了移民灾害救助、移民贫困救助以及特殊移民救助等为基础的社会救助制度体系,但是仍然存在城乡二元区隔、项目较为单一、资金供给与救助需求不相适应、救助对象无法准确确定、救助资金分担不合理、救助理念落后、缺乏统一管理等问题。为了实现水库移民社会救助的科学化、程序化、法制化、社会化,必须进行制度创新,即实现社会救助城乡统筹、项目多元化、科学地制定贫困线标准、确定救助对象、加快社会救助的社会化进程,合理筹集水库移民社会救助资金、转变观念、统一管理、制定并完善相关法律法规、建立监测评估体系。

关键词：水库移民,社会救助,湖北

参考文献

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[5]新华网.红安建立五保供养长效机制[EB/OL].http://www.hb.xinhuanet.com/2007zfwq/2011-01/25/content_21949504.htm.

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[7]李珍.社会保障理论(第二版)[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2007.

[8]刘豪兴.农村社会学(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

水库移民的社会保障 篇6

关键词：社会管理与社会治理,社会结构分化,社会整合,丹江口水库,移民村

1 社会整合: 移民社会管理研究的新视角

当社会管理这一概念在20 世纪80 年代初传入中国时,便开启了对中国社会转型分析的新视角[1]。

移民的社会管理,是指政府、企业、社会组织、安置地居民和移民等多元主体对移民过程中的社会生活、社会事务和社会行为进行合作管理,从而在移民与政府、移民与企业、移民与安置地居民以及移民内部建立起协调稳定的社会关系,使得他们的利益诉求得到表达、欲望得以实现,最终构建移民社会的良好秩序[2]。从表面上看,移民只是人口在空间上的位移,但它却能引发社会结构性的变化,这主要归因于移民是十分复杂的“人口-资源-环境-社会-经济系统”的破坏、修复、调整和重建的系统工程[3],而移民活动为这个社会结构性变迁的过程增添了更多的可能性和不确定性。

南水北调中线水库移民工程是中国继三峡工程后最大的移民安迁工程,河南省丹江口水库需搬迁水库移民16. 5 万人,整个移民工作共耗时2 年多,每年平均搬迁8 万多人,任务难度大、强度高[4]。此外,河南省丹江口水库移民多为整村建制安迁,这种机械式的组合导致移民内部出现了政治结构、经济结构和观念结构的分化,对移民的社会稳定和经济可持续发展造成强烈冲击。当前,社会敏感性越来越强,如何让移民能够利用搬迁的契机实现自身的发展是迫切需要研究和解决的现实问题[5],因此,移民的社会管理建设与机制创新显得尤为必要和紧迫。

社会整合为移民社会管理的创新提供了新的契机和视角。社会管理通过嵌入具体的社会结构来实现自身运作与实践,后者构成了前者运作与实践的基础。面对搬迁后移民内部社会结构的分化,社会管理逐步与之脱嵌。欲将社会管理体制和机制再嵌入移民的社会结构中,必须要对多元化的利益进行协调,对多元化的资源进行整合,将原子化的个体整合进各种不同的社会共同体中以令其获得归属感和安全感[6]。从这个角度来看,移民的过程不仅是社会结构重构和发展的过程,同时也是社会整合的过程[7]。

帕森斯是社会整合宏大理论的倡导者,他提出了解释社会行动的AGIL模式[8],即把个体行动纳入有机体系统、个体的人格系统、社会系统和文化系统中,并基于AGIL模式从对一般行动系统的分析迈向对宏观社会结构的分析[9]。由此,社会被划分成经济、政治、社会和文化4 个子系统。在此基础上,帕森斯阐释了社会整合的框架,认为维持或改变一个社会系统诸力量的平衡即社会整合的目标[10],或者说社会整合就是系统内部结构协调成统一的社会整体的过程[11]。

基于此,本文将移民的社会管理放置到宏观的社会系统框架中,关注河南省丹江口水库移民搬迁后的内部结构分化,从社会整合的视角出发,着眼于移民的政治、经济、社会和文化整合的具体实践,把握河南省丹江口水库移民村社会管理创新的具体策略与逻辑。

2 移民内部社会结构的分化

对移民进行社会管理,必须抓住搬迁前后移民内部社会结构的变化。从库区搬迁至安置区,河南省丹江口水库的移民内部出现了政治结构、经济结构和文化结构的分化。

2. 1 政治结构分化

移民村中出现的政治结构分化主要体现在以下两个方面。

a. 村庄政治机会的争夺。村庄政治机会的争夺受到移民初级社会网络遭受破坏与移民社区机械整合的双重影响。搬迁导致村民之间原有的基于血缘、地缘而形成的稳定初级社会网络部分丧失。在实地调查中,很多村庄原来在老家由宗祠、家族老人或者族谱等调节村庄内部的矛盾,通过礼俗达到社会管理的整合。但搬迁后这些凝结村民之间社会关系的纽带丧失影响力,导致移民之间历史矛盾与现实利益的纠纷进一步外显甚至激化,在政治上表现为同村移民之间的政治斗争,争取政治机会以获得话语权。此外,在乡土社会中,横向的亲疏远近弹性结构和纵向的刚性等级阶序联合构成了结构之网[12],充分表现为内外有别的特点。有部分移民新村接收来自不同村庄的移民,当原先属于不同社区的移民被机械地整合在一个社区中,移民表现出以聚居集团为单位的孤立和隔膜。在新的社区中,当面对政治机会抉择时,移民会倾向于为自己的老乡争夺政治资源,最终易产生不同派系斗争的局面。

b. 强政府-弱社会的静态社会管理机制与村民自治组织之间的矛盾。当前农村的社会管理机制与村民自治组织之间的矛盾是导致移民政治结构分化的另一个重要因素。从政治职能来说,乡镇基层政府仍是社会管理的绝对主体,作为村民自治组织的村民委员会并未扮演好社会管理者的角色,只是为基层政府执行大量的政治任务,这导致村民自治组织因资源约束而显示出明显的职能分化倾向。此外,在搬迁过程中,移民对权利的需求与社会管理的实际运作产生对抗,进而转化为干群矛盾,引发了移民内部政治诉求的分化。可见,这种产生于总体性社会中的社会管理机制使得国家与社会合为一体[13],两者的边界被摧毁,移民丧失社会自主性,移民内生的自我治理能力减弱并被忽略。

2. 2 经济结构分化

丹江口水库封闭偏远,因特殊地理位置而获取级差地租或资源地租( 资源村) 的村庄几乎没有,集体经济、私营企业不发达,以种植业为基本经济来源。搬迁后移民被安置在离城、集镇较近的平原地区,在便利的交通、稀缺的土地资源与发达的乡镇企业、集体经济作用下,移民内部的经济结构在个人、家庭层面开始分化。

从个人层面来看,从山区搬迁到平原后,人均耕地面积减少,交通便利程度的增加驱使越来越多的移民在附近乡镇企业打工或自雇,直接导致原来同质化程度较高的移民开始出现社会角色的分化及由此带来的收入分化。此外,年龄也是影响个人分化的重要变量。在实地调研中,当地企业只招聘年轻男士,中老年劳动力一半赋闲在家。由于社会角色和收入的分化,直接引起移民群体内部社会距离的拉大。

从家庭层面来看,年龄是经济结构分化的重要因素。对于平均年龄偏大的家庭来说,搬迁容易产生次生性贫困,失去家庭经济的循环能力,加之平原地区的生活、生产支出水涨船高,使其在当地社会中处于边缘化状态。

2. 3 文化结构分化

移民在搬迁出来被社区安置后,集中居住替代了原先分散居住的状态,移民社区也处于从熟人社会向半熟人社会的发展之中,文化结构出现了严重的分化。一方面,移民的思维方式、心理状态以及行为习惯还停留在传统社会的重私德轻公德、差序格局影响下; 另一方面,移民的思想观念、社会心态及价值取向已伴随着经济社会的发展而发生了重大改变。这种矛盾状态的背后充分反映了移民公共精神和社区参与意识的淡薄。传统山区的生活习惯和思想观念忽视了移民公共意识和社区意识的培养,当移民被迫搬迁安置在同一个社区中,他们的生活习惯和生产生活方式仍旧按照原来的状态进行。在访谈中发现,搬迁后初期,移民新村公共设施无人维护,村卫生状况差。此外,由于多元价值观的冲击,移民内部利益观念出现分化,相对剥夺感显化,社会距离增加。

3 整合的策略与逻辑

3. 1 政治整合

对移民内部进行政治整合的关键在于将民主选举、决策、实施和监督还给移民,划定国家与社会的界线,发挥移民内部内生性的自治能力。

河南省丹江口水库移民村开展“三会两委”的村务民主管理模式,即在村民委员会和村支部的领导下,实施“民主议事会+ 民主监事会+ 民事调解委员会”的建制。这种村务民主管理模式融实质性民主于程序性民主之中,抓住了村民自治的核心,实现了移民内部的政治整合。

民主议事会是受村民会议委托,在其授权范围内行使村级自治事务议事权、决策权,讨论决定村级日常事务的常设议事机构。民主议事会以村民小组为单位,由“一户一票”方式选举出的代表和县乡驻( 包) 村干部、“两委”班子、组长、党员代表及其他相关人员组成。民主监事会主要职能是负责监督村委会执行村民会议、民主议事会决定的事宜,以及村级财务收支运行情况。同时,县乡驻( 包) 村干部参与民主监事会,对监事会自身工作进行监督。民事调解委员会主要是调解各类矛盾。民事调解委员会成员由村里德高望重者组成。

移民村“三会两委”村务民主管理模式,有效地解决了政治结构分化的问题,这得益于三方面的整合机制。

a. 尊重移民的利益表达机制。通过搭建“三会”平台,实现了村级组织与移民群众的沟通,改变了以往村级治理权力运行中行政命令为主的单向模式。重要的是,它将移民分散的诉求集中起来,使得移民诉求表达群体化和一致化,并将农民个体利益表达控制在合法的范围内,避免不正当的利益表达而影响社会稳定。

b. 保障移民的参与协商机制。民主议事会在村民会议授权范围内讨论决定本村日常自治事务,在得到多数成员同意后方能施行,打破了以往村“两委”封闭式决策和管理的局限,使移民村的社会治理更具开放、平等和对话精神。

c. 实现移民的监督与制衡。民主监事会强化了移民间、移民与乡村自治组织、移民与基层政府之间的沟通形式,形成一种以权力控制权力的监督机制,在保证乡村公共信息透明化和村民参与村治协商积极性的同时,实现村民对基层权力的有效监督。

3. 2 经济整合

移民内部经济结构分化的根源在于未能将移民的经济利益捆绑和连接在一起,因而经济整合的具体目标应落实在移民经济利益共同体的构建上。

3. 2. 1 经济组织管理模式

河南省丹江口水库移民新村采取了专业大户引导、农村合作社和农村工业园等3 种经济组织管理模式,是对家庭联产承包责任制为基础的统分结合双层经营体制的一种有效实现形式。3 种经济组织管理模式重构了混合性的多元化集体产权和特色化的村级产业发展战略,将集体成员连接在一起成为一个经济利益共同体,有效地解决了移民内部经济结构分化的难题。

a. 专业大户引导模式就是由专业突出、生产规模大、以户为单位的家庭生产引导的、就近雇佣人员进行大规模农业生产的模式。这些专业大户通过政府扶持或者自身努力,不仅给自身带来了较大的经济收益,而且也能实现土地等生产要素的高效利用。通过示范效应,带动周围群众主动以土地互换等方式,共同参与发展特色产业,实现产业区域化、规模化发展,促进村民的增收。

b. 农村合作社模式是由从事同类产品生产经营的农户、贩销大户、农业生产经营组织自愿组织起来,在劳动、技术、资金、信息、购销、加工等环节实行自我管理、自我服务、自我发展的一种运作模式。该模式上联市场、下联农户,融产供销于一体,它能够以其市场信息的优势,降低投资决策的盲目性,不仅可以增强抵御风险的能力,而且还能增加村集体收入,增强村庄的组织化水平与凝聚力。农村合作社模式主要有以下3 种组织形式: ①合作社+ 农民模式,主要是指由“两委”组建的各种产业合作社,其资金来源主要是政府投入的各种后期扶持资金、奖励补偿资金和各种惠农资金。农民需向集体缴纳一定的租金,租金作为村集体经济的收入来源。②公司+ 农户模式,对村土地等生产要素进行集约化经营,土地承包人仍享有一定的租金,村民采取入股的方式加入,收益和风险按照入股比例分摊。③农机服务合作社模式,针对种植专业户使用国家的农机补贴政策和移民部门对农机的补贴政策,自己再投入一部分购买大型农机用具,在移民村内外开展社会化经营。

c. 农村工业园模式是以区域特色产业或优势产业为基础,由各地政府引导和扶持,或者通过招商引资,集中布局,形成现代产业分工协作的专业化产业园区。这种模式政策主导性强,立足于发掘优势产业潜力,充分利用自身的某些地域优势,把培育特色经济、提高本地区居民的收入作为自己的首要任务。

3. 2. 2 经济整合内容

a. 生产要素的整合。通过土地流转机制的运作,实现土地的规模化、集约化和高效化经营。移民村通过后期扶持项目、奖励补偿、惠农等资金的筹措,缓解了发展资金不足的问题,改善了移民村的基础设施,也促进了移民村村民的收入水平、产业结构调整与经济社会转型。此外,招商引资发展工业园、移民大户的带动提高了移民的生产技能和文化资本,增强了村庄的整体竞争力,实现了移民村致富渠道的多元化。

b. 经济组织的管理。通过政府的扶持与经济能人的带动作用,增强了经济抗风险的能力,移民村逐渐向专业化、集约化的产业方向发展; 充分发挥“以点带面”的致富示范作用,吸引更多移民加入致富大军中; 同时引入现代企业制度,制定村庄发展规划,逐步完善村庄集体财务管理制度,促进移民村经济社会转型,为完善移民村的经济组织管理机制奠定了基础。

c. 收益分配与风险承担机制。移民村按照“入股多、收益多; 入股少、收益少”的收益分配原则和“多投入、高风险; 低投入、低风险”的风险承担原则,实现利益与风险相互衔接、经济合作组织的合理有序运行,促进资源配置效率的提高,且有利于提高移民村集体经济的实力。

3. 3 社会与文化整合

在帕森斯划分的宏观社会4 个子系统的框架中,小的社会系统体现为“确立和应用一套共享调控规范的安排”[14],进一步说,通过社区形成制度化的规范,协调行动、避免冲突; 而文化系统则执行潜在模式维持的功能,即通过提供共同的规范和价值,保持行动者的精神状态与系统其他成员的一致性,维持系统的稳定性。事实上,社会系统和文化系统在“共享同一种社会价值和道德规范以避免系统失衡”这一点上殊途同归,其目的皆在于回归到“人的社会化过程”这一核心议题上。

河南省丹江口水库移民村社会管理实践采取了建立自发性社会组织及物业管理模式的方式,弥合移民搬迁前后断裂的文化和社会规范,培育移民内部的公共文化与公共意识。

3. 3. 1 以社会组织模式增强移民公共生活意识

河南省丹江口水库移民村共成立了500 余个自发性的社会组织,如红白理事会、慈孝协会、理财小组、妇联会、文体协会等。它们在发挥优良传统文化、移风易俗、倡导节约、活跃群众精神文化生活等方面发挥了重要作用。同时,它增强了移民公共生活意识,在相互学习和交流中习得新的行为规范和文化习俗,平衡因被迫搬迁造成的文化震荡,满足移民文化和心态上的安全需求,弥合移民内部的观念结构分化。

通过社会组织的连带作用,移民内部进行了有效的文化整合,通过举办民间组织各种活动,创造公共生活机会,将移民生产生活的恢复从消极的同化过程变成一个积极的社会整合过程[15]。

3. 3. 2 以物业管理模式引导移民公共意识的建立和培育

丹江口水库移民过去主要生活在山区,分散居住,几乎没有公共的生活领域,因而基本不需要统一垃圾处理、统一供水、公共设施维护、园林绿化维护等基本的公共服务。如今,丹江口水库移民村推行物业管理制度建设,根据市场化和社会化程度,将移民村的物业管理分为4 种模式:

a. 引入物业公司模式,基本实现公共服务市场化运作。该模式类似于合同外包( 合同出租) 的公共服务市场化模式,政府通过采取招标承包的途径将其承包给私营部门或者非营利部门,然后再与政府签署供给合同。

b. 个人承包模式,模拟市场完成公共服务的生产和提供。个人承包主要是村民与村( 社区) 签订服务协议并支付一定承包费用,为村( 社区) 提供相应的公共服务。该模式以内部市场运作的方式,建立模拟市场,用明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力,并对其施加压力,使其不断提高效率,增强对用户的回应性。

c. 成立移民村物业公司,半市场化模式提供物业服务。这里的物业公司并不是真正意义上的公司,它既不属于集体也不属于个人,组织形式与社区自治组织较为相似。

d. 专人保洁员负责公共服务的模式。公共卫生服务实行专人保洁、全面负责,这在河南省丹江口水库移民村是一个普遍的形式。保洁员岗位由政府出资开发,岗位工作人员从就业专项资金中被给予社会保险补贴和岗位补贴。保洁员模式更多运用了政府和社会公益组织的资源,采取政社合作的方式承担移民村( 社区) 公共卫生等公共服务的职能,突出了公共服务的社会性、公共性。

可见,社会组织的建立不仅共享了移民共同的社区生活,更是通过一系列规范性的仪式化活动保持移民文化生活的一致性和多样性; 物业模式的开发和运作在培育移民公共意识的同时,也承担了维持移民公共文化共享场所清洁和稳定的职责。

社会和文化的整合离不开政府-社会-市场3 个主体的协同作用。政府的引导主要体现在制度的设计、引导和资金的投入等。社会的主导主要在于提供各类社会服务及资金。一方面,自发性的社会组织为移民思想道德建设、文化教育、信息咨询和精神文明建设方面提供服务,这些社会服务通过群众性社会组织开展,便于移民实行自我管理、自我服务、自我教育等。另一方面,搬迁安置初的物业管理费用主要依靠各级政府提供的各种补贴,之后主要通过村集体经济或收入来满足,这样可以缓解移民对于公共消费的支出。市场的调节立足于解决村居环境差、公共设施缺乏维护等问题。在实际调研中,移民村的物业管理发展到一定规模以后,有条件的村庄开始成立物业公司或聘请社会上的物业公司加强移民村物业服务,由移民村自主互助服务向专业化市场物业服务过渡,这样可以提供更多的就业机会,实现移民的自我发展。

4 结语

移民的社会管理镶嵌于移民所处的社会结构中,后者构成了前者运作的实践与基础。河南省丹江口水库移民村建制的村治模式,使移民内部的异质与矛盾成为社会管理的重点。具体来说,搬迁后的丹江口移民在政治结构、经济结构以及文化结构上产生了分化,原来同质性较高的群体异质性外显,致使当前社会管理与移民内部的社会结构出现了脱嵌,社会管理表现出明显的滞后性。当社会分化达到一定程度时,社会整合就成为社会发展的客观需要[16]。为了使社会管理再嵌入移民内部分化后的社会结构中,河南省丹江口水库移民村通过政治、经济、社会、文化4 个子系统间的社会整合,为解决移民社会管理问题提供了新视角和契机。

河南省丹江口水库移民村社会整合的具体实践基本涵盖了对移民内部进行有效社会管理的策略和再结构措施。政治整合的核心在于明确国家与社会的界线,还村民自治以实质性的民主和程序性的民主; 经济整合的策略在于重构混合性多元化的集体产权和特色化的村级产业发展战略,将集体成员连接在一起成为一个经济利益共同体,同时发挥家庭经营的创造力和活力; 社会和文化整合在于培育移民内部的公共文化与公共意识,共享统一的社会规范,弥合移民观念上的原子化。3 种整合方式遏制了移民内部出现的社会结构性分化,有效地实施了移民的社会管理,变被动管理为主动管理[17]。

水库移民的社会保障 篇7

一、水库移民的影响分析

移民安置规划设计是为了恢复水电工程建设征地处理范围涉及的移民生活条件、妥善安置移民而进行的规划设计工作。移民工作的成败是水电建设成败的关键。历史上采取的简单赔偿、强制搬迁的方式,过分强调了移民自力更生,遗留了大量社会问题,这种方式必须改变。更为重要的是,要把移民工作与脱贫致富、建设社会主义新农村、发展现代农业、调整城镇产业结构、实现城镇化等一系列措施相结合,把水库移民与生态移民结合起来,促进我国农村尤其是贫困山区农村的改造。

某些高坝创造了大型人造湖泊,改变了当地环境和景观,这种局部气候和当地栽培结构的改变有利于当地水库周围区域农业和工业化栽培的发展。发展旅游是大坝建设带来的另一好处,许多水库都已成为著名的风景区,吸引了大量旅游者和当地居民参观游览。通过合理的景观设计和重建,某些具有广阔水面的平原水库成为非常美丽的公园和鸟的栖息地,利用水库蓄水向湿地、干枯的湖泊补水,改善生态环境。

水库移民的影响因素,主要可以包括以下五个层面:社会宏观影响层、社会微观影响层、经济影响层、环境影响层、心理影响层(见表1)。

二、实证研究

乡(镇)域是相对于城市和城乡边缘区而言的相对独立的空间组织单元,它同城市和城乡边缘区共同组成了区域空间。乡(镇)域基本没有高耸入云的商业区和密集的居住区,人口密度也不大,多见连绵的农作物带和散布的村落景观,以第一产业为主的产业构成,或辅助以相对连续的农产品初级加工产业的加工工业。国外发达国家主要为现代型乡镇经济,但偏远山区也仍存在传统型经济体,我国的乡(镇)域基本仍处于传统型乡镇经济。大姚县湾碧乡就是属于我国西部欠发达省份的山区乡域经济体,具有上述同质经济体的一般特征。

(一)项目背景

观音岩水电站位于云南省丽江市华坪县(左岸)与四川省攀枝花市(右岸)交界的塘坝河口附近,是金沙江中游河段水电开发一库(龙盘)八级(龙盘、两家人、梨园、观音岩、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩)开发方案的最后一个梯级,上游与鲁地拉水电站相衔接,是国家批准《金沙江中游河段水电规划报告》中推荐优先开发的电站之一,电站总装机容量3000兆瓦。

坝址位于金沙江干流云南省丽江市华坪县石龙坝乡和四川省攀枝花市仁和区太平乡交界的界河上、金沙江左岸支流塘坝河河口上游约1.5km处。观音岩水电站建设征地涉及楚雄州大姚县湾碧乡。

(二)现状分析

湾碧傣族傈僳族自治乡位于金沙江南岸,大姚县东北部,湾碧河与金沙江汇口左岸,东与永仁县万马乡接壤,西与铁锁乡相连,北与永胜县、华坪县隔金沙江相望。乡内群山起伏,地形错综复杂,为典型山区乡镇。全乡总面积581km2,总耕地面积16669亩,总人口17868人,其中农业人口17445人。全乡辖12个村民委员会。湾碧乡政府驻地位于库区中段金沙江干流上的上湾碧,距县城金碧镇168km。

1.自然地理条件

大姚县湾碧乡属内陆高原区,地势北高南低。县域面积557.5km2,其中森林覆盖面率为64.8%,是典型的贫困山区农业乡,也是楚雄州四个少数民族乡之一。

大姚县湾碧乡建设征地区属北亚热带冬干夏湿季风气候区。气候特点是:有冬无夏春秋长,冬无严寒夏日嗳,一年两季干湿分,日照充足霜期短,年平均气温为15.7℃,年平均降雨量为786.8毫米,全年降雨量90%集中在5至10月,其中7至9月为降水高峰。年均日照时数2518小时,年平均蒸发量2714毫米。

湾碧乡地处百草岭北坡,地势由西向东倾斜,最高点为百草岭帽台山,海拔3657米,最低点为纳那村委会,海拔1023米。南部为高寒山区,北部为金沙江燥热河谷地带,境内峰峦叠嶂,山高谷深,沟壑纵横,地貌复杂,受金沙江及其支流侵蚀,多呈“V”型峡谷,谷壁挺拔陡峭。境内巴拉河属多底河下游河段,源于昙华山北麓,由南向北流经湾碧高坪子注入金沙江,全长18km。湾碧河发源于百草岭北坡帽台山南麓大羊窝子,经碧拉乍向北至湾碧注入金沙江,全长27km。

2.历史人文要素

大姚县湾碧乡为傣族傈僳族自治乡,安置区内主要涉及傣族、傈僳族等。

傣族需要突出“水”的文化特质。傣族是一个历史悠久的民族,远在公元一世纪,汉文史籍已有关于傣族的记载。傣族的重大节日是傣历新年——泼水节、关门节和开门节。“泼水节”是傣族人民送旧迎新的传统节日,时间在公历四月中旬。

傈僳族的文化内涵则在“山”,居住地位于山地高处,越高越好。傈僳族历史悠久,其先民原来就已经居住在金沙江两岸。

3.经济发展现状

全乡共有12个村委会,124个村民小组,4574户居民,总人口17806人,其中农业人口17300人,非农人口506人。在总人口中少数民族人口9742人。

2007年主要经济指标为:工农业总产值10047万元;财政总收入243.7万元;地方财政自收收入81.6万元;乡镇企业营业收入7300万元;农民人均纯收入982元。

4.当地情况综合评价

当地村民具有较高的配合、参与意识,拆迁安置规划拥有良好的群众基础。规划区内各民族群众安居乐业、和睦相处。在不同文化背景的生产、生活交流中,逐步融合。生产方式相对趋于同质化;生活方式在保持一定民族特色的基础上,相似的因素愈来愈多;民族文化相对保持独立,在文化兼容的湾碧村得到有序发展。

(三)存在问题分析

1.当地经济发展比较缓慢,农民收入增长较慢。在湾碧乡内部,不同生产条件下的不同农户收入和生活质量差别较大。

2.居住环境欠佳。一是村民自身卫生环境意识淡薄。二是村里改善村民生活居住环境缺乏资金。

3.地形问题比较突出,在安置规划、工程建造中,将产生较大的影响和制约。

4.文体活动单调。

5.教育相对落后。在踏勘现场,一所小学内仅有9名学生,配套教师1名。全部课程均由一位老师完成。

6.贫困人口多。

7.未来发展旅游产业的问题:资源丰富,但利用不足;村镇的建设发展对风景区资源的保护构成威胁;基础设施建设比较缺乏。

8.现有民族特色不够鲜明。

(四)基本优势识别

1.自然条件十分优越。发展特色农业、经济林果的优势比较充足。

2.文化底蕴深厚。民族文化各具特色,民族风情各具韵味。

3.随着金沙江观音岩水电站的建设,区位优势得到发掘。

4.森林资源保护良好。

5.民族关系和谐融洽,民风淳朴。

6.政策环境良好,招商引资工作稳步发展。

三、水库移民与乡(镇)域社会经济发展的共性分析与模式探讨

(一)目标一致性

解决部分水库移民生产生活存在的突出困难。水库修建的选址阶段,在科学论证的基础上,一般情况都要避免占用经济社会发展良好、土地质量高的地区。在实际建设选址过程中,水库多建在贫困山区,相当一部分水库是山区水库,库区群众原本生活十分贫困,移民给他们带来了脱贫的机会,成为摆脱贫困的一个途径,因此移民工作得到了库区百姓的支持。由此看来,水库移民与乡(镇)域社会经济发展在特定时空内具有相互一致的社会目标需求。

改善部分库区和移民安置区基础设施薄弱的问题,促进库区和移民安置区经济社会的长远发展。移民安置总的原则是保证移民原有的生活水平不降低,并通过发展生产使移民的生活水平逐年有所提高。在我国水库建设实践过程中,各级人民政府普遍加大了库区和移民安置区基础设施建设力度,支持和帮助移民恢复和发展生产,使移民的生产和生活尽快恢复到征地前的水平。在这一目标的实现过程中,库区和移民安置区基础设施薄弱的问题可以得到一定的改善,库区移民生活水平得到一定的提高,促进了乡(镇)域社会经济的同步发展。

(二)参与多样性

水库移民是一项十分复杂的系统工程,包括选址、预可行性研究阶段、可行性研究(等同原初步设计)、建设征地实物指标复核调查、建设征地及其补偿和移民安置规划等若干环节,涉及经济、社会、法律、文化、心理、建筑工程等领域,需要政府、企业、群众、专家、工程技术人员、社会舆论等共同参与。在大量人力、物力和财力的共同参与下,促进整个水库移民工程的顺利实施,力求达到预期的社会经济发展目标。

在水库移民与乡(镇)域社会经济发展的共性分析中,我们提及了政府、企业、群众、专家、工程技术人员、社会舆论的共同参与关系,正是由于他们所组成的公众参与实体,促成了最高效率的积极因素。

政府主要在征地和移民安置工作中发挥着重要作用,负责征用土地方案和征地补偿安置方案的制订、审批、公告和组织实施,承担着安置移民的主要责任。

企业主要进行水利电力开发建设,负责具体水电站的开发建设和生产运营管理活动。

群众既包括需要转移的移民群体,也包括安置区域内原有的人员,他们生活的区域被动接纳来自异地的群体,必然需要一定程度的接受能力,这就是在群体整合过程中需要通过心理量化研究的重要参与群体之一。必须尊重少数民族的生产、生活方式和风俗习惯。

专家、工程技术人员是主要负责专项设计、评审等内容的实体操作团队,负责具体工程的设计和审查工作。

社会舆论覆盖面最大,而且具有影响大的特点,同时有预警作用,可以一定程度上防患于未然。其本身是在公众监督之下的监督,有利于实现各种参与组织权利实现的公平和透明。

(三)规划集成性

水库移民工程中的移民安置规划往往成为重组后乡(镇)域社会经济发展的初步发展蓝图。移民安置规划应与地方国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城镇体系规划、集镇和居民点规划相衔接,在整个相关的规划体系中,具有一定的关联性、衔接性和集成性。在实际操作中,往往一般的移民安置乡镇普遍把移民安置规划作为本乡(镇)域发展的总体规划。

(四)成果共享性

移民区域生产、生活的恢复,以及由此带来的乡(镇)域社会经济持续发展的实际成果,都可以视为水库移民与乡(镇)域社会经济发展的成果体现。不仅属于移民群众,也属于安置点区域内的群众共同享有的项目成果。

(五)规划模式探讨

移民安置规划方案是开展规划设计的基础,根据国家及省级政府出台的移民安置政策以及安置区实际情况,充分分析移民区现状、思考合理的移民安置方式,考虑社会经济发展、产业发展等作为安置区发展的经济支撑和社会稳定机制。

四、促进水库移民与乡(镇)域社会经济协调发展的建议

(一)加强移民宣传,发挥基层村组织的凝聚和协调作用

基层村组织是联系政府和人民群众的桥梁与纽带,具有服务的功能,为移民办实事;具有协调的功能,协调内部移民之间的利益,也能协调国家与企业、政府与社会之间的关系。

移民工作的开展,政策的解读与执行往往需要基层村组织大量细致而耐心的工作,加大移民宣传力度。在基层村组织的积极参与下,围绕“支持移民、合法移民、安全移民”这一主题,发挥基层职能优势,积极为移民安置出主意、想办法,通过基层干部引导和带领移民实现移民工作与安置地经济建设的同步发展。

基层村组织也具有维护移民地区社会稳定的“安全阀”。移民工作本身的矛盾性十分突出,发生冲突的可能性很大。基层村组织是扎根于人民群众之中的组织,早觉察问题就可以避免局部矛盾酿成全局性冲突,就能妥善处理矛盾。

(二)利用移民机遇,重组乡(镇)域社会发展基本条件

库区发展的瓶颈在于基础设施落后。移民区的交通、通信问题是制约安置区经济发展的重要因素。要走开放型的经济发展道路,把移民区建成新的经济增长中心,必须加强交通道路建设,加强通信设施建设。在大坝建设、移民迁建过程中,积极实施开发式移民,努力改善库区基础设施建设,特别是高等级公路、航空港、其他交通及通讯、能源设施的建设,大力改善发展条件,为经济的发展与社会的开放减少交易成本,提供更多的发展空间。

(三)重视移民规划,构建社会主义新农村建设平台

移民规划要立足当前,着眼长远,既制定移民安置点规划,又要制定分阶段的社会经济发展规划。规划不仅要指导移民社区建设,更重要的是要指导社会经济发展。充分利用新建移民社区的机遇优势,走出推进新农村建设的发展道路,努力实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村建设目标。

(四)动员移民干群,优化乡(镇)域社会经济发展新思路

动员广大干部群众集思广益、出谋划策。移民安置区是移民的家园,移民的需求和愿望是做好移民安置工作的基本出发点。由于受原有农村传统习俗、生产生活方式的影响以及自身思维方式、价值观念的束缚,可能会有建设自觉性不高的情况,广大干部群众要做好引导,充分发挥移民的主体作用,是移民安置工程取得成功的关键。同时,也要充分尊重各方意见和建议,解放思想,实事求是,以人为本,按照科学发展观的要求,进一步优化乡(镇)域社会经济发展新思路。

(五)二次评估机制

对于重大工程,只有在相当长时间后的评估才是全面的,因为在规划和实施的时候,有些社会的、生态的不利影响需要较长时间的积累和暴露。正是这个有意和无意的“时间差规律”,为当地农民后来的生存发展留下了隐患。

开展移民二次评估机制,既有政府管理部分的需求,也有水库移民工程综合评价的客观需求。二次评估在我国基本上属于空白,只在一些流域或区域进行了概念性的工作,尚无完整的评价理论、技术、方法与标准体系。

五、基于移民安置与乡(镇)域社会经济协调发展的互动规划要点

(一)移民安置规划要点

1自然要素利用

(1)保持水库、农田、集镇(规划)、山体的协调、美观。

(2)尽量少占用耕地。湾碧村目前可占耕地数量比较充足,占用耕地后仍可保持占补平衡。

(3)突出“山”、“水”文化、民族文化(傣族、傈僳族、彝族)、金沙江文化等。

(4)结合山地规划良好的行政、居住、商业、农业生产和旅游服务等用地布置。

(5)需考虑到水库建成后形成的小气候。

2.旅游概念导入

(1)旅游风情街:结合景观布局,突出小镇文化和历史风貌;

(2)民族文化村寨:展示民族风情,扩大收入来源。

3.集镇商业

(1)商业街:构成要素——商铺;

(2)商业点:构成要素——超市和市场;

形成以商贸为主、形态完整、风貌连续的商业街区。

4.居民点

(1)集镇居民:与农业生产无直接关联的居住人口,节约集约利用土地,构建舒适和谐的居住小区。

(2)农村居民:与农业生产密切关联的农业人口,方便生产与生活衔接,建筑功能的多元统一。

5.岸线利用

(1)利用自然山水景观资源;

(2)建成特色鲜明、生态优良、山水交融、设施完善的旅游岸线;

(3)合理确定建筑规模,加强对沿湖岸线功能整合;

(4)体现滨湖自然野趣和湾碧乡的民族乡土风情。

6.集镇特色的营造

包括滨水、高山、金沙江、森林、民族风情(傣族、傈僳族)、热带景观资源。

(1)利用优势:生态环境好,规模不大、建筑密度小、建筑层数低、建筑体量小,与山水绿化等自然环境要素相结合。

(2)发挥特色:地方特色、民族风情、天人合一、回归自然,环境空间和集镇容貌。

7.庭院经济引入

实现本土资源效益最大化;庭院景观与庭院经济的高效组合;居住条件与家庭收入的同步提高。

(二)民族文化延续的保护

1.文化分为物质文化和非物质文化。物质文化是具有历史、艺术和科学价值的文物,包括可移动物质文化和不可移动物质文化。结合咖啡场自然条件、地形变化,充分凸显民族文化的物质表现要素,如山、水等。

2.合理布置文化交流空间、公共活动空间、传统文化纪念空间等。

3.编纂出版文化典籍。

4.发挥重要节庆和习俗的积极作用。

5.重视中华优秀传统文化教育和传统经典、技艺的传承。

6.规范和保护国家、民族语言文字。

7.加强重要文化遗产保护。

(三)未来产业发展规划要点

结合当地实际情况,在未来产业发展中第一产业努力发展基础性农业生产(水稻、玉米、小麦、花生、豆类、蔬菜等)、经济林果业(石榴、橄榄、仙人掌、枣树、荔枝、木瓜、薄荷、香蕉、葡萄等)和重点特色农业(核桃、烟草、龙眼、芒果、畜牧业等);第二产业努力发展配套加工业、民族手工艺产品;第三产业综合发展旅游、度假、森林公园,并且积极参与举办“中国攀枝花国际长江漂流节”。

六、结语

云南省水电事业发展迅速,极大地促进了能源经济在社会发展中的支撑作用。由此带来的新建水库移民搬离故土、到新的安置地重建家园发展生产的现实,是摆在每个移民工作者面前的新课题。只有通过科学规划,将水库移民安置规划和社会经济可持续协调发展二者有机结合起来,才能从根本上妥善解决水库移民问题。

参考文献

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[3]．郭晓萌．罗强等．水库移民安置效果综合评价研究．电网与水力发电进展．2008/2

[4]．陈雪冬．杨武年．水库移民GIS辅助决策支持系统的设计和实现．测绘科学．2004/3

[5]．张建民．崔作铭．邓国政．解决移民安置区民生问题的思考．山西水利科技．2008、2

水库移民的社会保障 篇8

一、关于近年来水库移民工作的简要回顾

2006年新时期水库移民政策法规实施以来,有关地方和部门以科学发展观为指导,深入研究分析移民工作中出现的新情况、新问题,积极探索实践,在水库移民制度建设、搬迁安置、后期扶持、监督管理、能力建设和探索创新等方面取得了丰硕成果。归纳起来,主要表现为“六个新”。

(一)移民政策法规建设取得新突破。为切实做好移民条例配套制度建设,适应国家层面多部门管理移民工作的格局,我们突出顶层设计,先后联合国家能源局、档案局等部门颁布了移民档案和统计管理办法,推动了水利水电工程移民工作管理制度的统一。我部还单独颁发了移民安置前期工作、验收和监督评估等管理办法,出台了在移民信息化方面具有行业引导作用的移民数据库表结构术语标准,征地移民资金、稽察审计管理办法和加强水利工程移民安置管理工作若干意见等制度也在研究制定中。部际联席会议在原有20多个配套文件的基础上,组织十四部委出台了促进库区经济社会发展的文件,先后制定了后期扶持监督检查、监测评估和移民避险解困等文件,并修订了结余资金管理办法。各地结合实际,也都不同程度地完善了移民政策法规。目前,以移民条例和国务院17号文件为核心的移民政策法规体系初步形成。

(二)移民安置工作实现新进展。近年来各地认真贯彻移民条例,突出抓好移民安置规划设计、实施管理和验收工作,积极稳妥地做好移民搬迁安置工作,有力确保了水利水电工程建设顺利进行。据统计,2007-2012年国家核定的新建大中型水库农村移民后期扶持人口92万人,加上2006年已经核定的在建水库移民后期扶持人口约60万人,这6年确保了150多万水库移民的顺利搬迁安置。各地和有关单位高度重视移民安置工作,科学编制规划,加大资金投入,强化监督管理。移民搬迁后无论是居住条件还是生活环境都比搬迁前有了较大改善和提高,增收渠道不断拓宽,生产生活水平逐步恢复提高,总体上得到妥善安置,库区和安置区总体和谐稳定。

(三)后期扶持政策实施工作得到新发展。后期扶持政策实施以来,全国共有2412万大中型水库农村移民纳入后期扶持范围,累计征收后期扶持基金1156亿元,其中直补资金909亿元,移民生产生活条件得到改善,收入水平不断提高,农村移民人均纯收入占同期全国农村人均纯收入的比例,已由2004年的53%提高到2012年的76%。总的来看,政策实施工作取得了政策兑现、资金安全、社会稳定的阶段性成效。2012年4月第十一次部际联席会议明确,后期扶持工作已步入常态化管理,要坚持“两手抓”的方针,一手抓面上政策的落实,一手抓特殊困难水库移民和重点水库移民问题的解决。党的十八大召开后,我们及时研究提出要紧紧围绕保障和改善民生开展“三个一”工作,即加快推进特困移民脱贫解困工程、大力开展移民美丽家园建设行动和积极组织实施移民增收计划。今年在湖南试点工作基础上,我们联合国家发改委、财政部在全国推开了移民避险解困试点工作,拉开了新时期水库移民脱贫致富奔小康攻坚战的序幕。

(四)移民工作监监督管理迈上新台阶。各级移民管理机构认真履行移民条例和国务院17号文件赋予的职责,不断强化对移民安置和后期扶持工作的监督管理。在移民安置工作中,建立了移民安置规划大纲审批、规划审核、监督评估、规划实施稽查和验收管理制度。据统计,近年来我们先后参与审批审核了60多个大中型水利工程移民安置规划大纲和移民安置规划,组织验收了30多个水利工程移民安置工作,并对皂市、黔中和亭子口等水库移民安置规划实施进行了稽察。在后期扶持工作中,实行了督导、经常性检查、稽察、审计和监测评估制度,我们先后对30个省131个县的后期扶持相关规划实施情况进行了稽察,对29个省340多个县的后期扶持资金进行了内部审计。各地也采取多种措施加强对移民工作的监督管理。通过全过程、多层次、多方面、多手段、多举措强化对移民工作的行政监督与社会监督,确保了移民安置和后期工作顺利进行。

(五)移民工作管理能力有了新提升。各地移民管理机构及职能逐步健全完善,移民管理机构能力不断提高。目前全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团都成立了移民管理机构,大多数省份实现了水利和水电工程移民安置工作的统一管理。。地方各级移民管理队伍不断充实,全国从事移民管理工作的干部职工近2.3万人。6年多来,经过各级移民管理机构和广大干部的努力,移民行业管理能力整体上有了显著提升。全国共培训移民干部近70万人次,极大提高了移民干部政策水平和业务素质。建立了移民统计制度,每年组织开展有关移民安置、后期扶持工作的预测报和年报,为科学决策提供了有力支撑;移民后期扶持管理信息系统投入正常运行,分中心建设稳步推进,有力地提高了移民工作信息化管理水平。水工程移民网和水工程移民期刊行业影响越来越大,期刊已累计发行21期,有12个省级移民管理机构编辑发行移民工作期刊。从中央和地方形成了网站、期刊、简报、政务信息等多形式、多渠道的宣传阵地,扩大了影响力,营造了全社会关心、支持移民工作的良好氛围。

(六)移民理论与实践探索呈现新气象。近年来,各地、各有关单位积极探索实践,通过开展课题研究,进一步加深了对移民安置方式、少数民族移民安置、长期补偿机制、移民社会评价等重大问题和移民工作规律的理解认识。实践探索也取得了丰硕成果,如广西、云南、贵州等地在移民安置中积极探索逐年补偿安置方式;河南省从村务民主管理、经济组织管理和公共服务管理三个方面积极创新构建移民村社会管理机制,并结合新农村建设和城镇化进程,对河口村、潘石头水库农村移民实行城市社区集中安置;安徽省探索并创建了村民自建和政府监管服务的后期扶持项目建管机制;广东、福建等省依托工业园区建设促进移民就业增收;山东省通过城乡建设用地指标增减挂钩政策,积极探索农村移民户宅基地置换建设移民新型农村社区的路子;福建通过创建“平安库区”,努力推进和谐征迁安置;广西通过引导移民积极发展生产,解决了长期存在的信访老大难问题。还有许多地方和单位探索出了许多好的移民工作方式和方法。这次会议专门精选了12篇优秀论文,昨天已进行了广泛的交流。

二、准确研判当前移民工作面临的形势和任务

我们在充分肯定近年来水库移民工作成绩的同时,也必须清醒地认识到,当前水库移民工作面临着许多新形势、新情况,特别是党的十八大和十八届三中全会提出的一些新的重要论断,对水库移民工作提出了更高要求,水库移民工作面临前所未有的机遇和挑战。

(一)全面建成小康社会目标对移民工作提出新要求

党的十八大确定了科学发展观的历史地位,提出了全面建成小康社会的宏伟目标,对新的时代条件下推进中国特色社会主义事业作出了全面部署,为党和国家事业进一步发展指明了方向。我们要按照党的十八大的要求,结合移民工作实际,进一步调整思路、明确目标、突出重点、开拓创新,推动移民工作迈上新台阶。一是在指导思想上,我们必须长期坚持以人为本的原则,坚决抛弃“重工程、轻移民,重搬迁、轻安置”的惯性思维,把维护移民合法权益、保障移民生存发展放在更加突出的位置。二是在工作目标上,我们必须更加重视移民收入翻番、农业现代化和移民新农村建设,重视移民生活水平的全面提高,通俗地讲就是要解决生活与生产、安居与乐业以及房子与票子等问题。三是在工作重点上,我们必须加大工作力度,在深入推进城乡发展一体化、加快发展现代农业、着力促进移民增收、加强社会建设、建设移民美丽家园等重点工作方面统筹考虑、综合推进、取得突破,实现移民工作跨越式发展。四是在工作路径上,我们必须明确移民工作的方向,找到破解问题的有效路径,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,把城镇化、农业现代化发展紧密结合起来,加大强农惠农富农政策力度,采取对口支援等多种形式加大扶持力度,合力推进库区和安置区经济社会发展,切实让广大移民共享现代化成果。

(二)全面深化改革开放对移民工作提出新要求

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全面深化改革作出了系统部署,是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。《决定》对建立城乡统一的建设用地市场、健全城乡发展一体化体制机制和加快政府职能转变等方面提出了明确的改革措施,这些改革措施和水库移民工作密切相关,必将对移民工作产生重大而深远的影响。我们要自觉把思想和行动统一到党的十八届三中全会精神上来,并把《决定》提出的各项改革措施切实落实到移民工作中去。一是在征地补偿和移民安置方面,《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场,并明确要缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障,要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。这些规定将对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作产生重大影响,需要我们在征地补偿机制和移民安置方式等方面积极探索,大胆创新,建立和完善符合我国土地管理制度改革要求的大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置制度体系和工作机制。二是在城乡发展一体化方面,《决定》提出必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果。这就要求我们在移民安置和后期扶持工作中,要更加注重建立健全城乡发展一体化的工作机制。鼓励农村移民发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营;统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进库区和移民安置区城乡基本公共服务均等化;推进以人为核心的城镇化,促进库区和移民安置区城镇化和新农村建设协调推进;推进农业转移人口市民化,积极把符合条件的农村移民转移人口转为城镇居民。三是在加快转变政府职能方面,《决定》提出要处理好政府和市场的关系,切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建立法制政府和服务型政府。我们移民工作也要进一步理清政府和市场的关系,一方面要充分发挥市场机制在移民安置和后期扶持工作中配置资源的决定性作用,另一方面要解决好政府在移民安置和后期扶持工作中的缺位、错位、越位等问题,全面正确履行政府职能,对于行政审批事项要进一步规范管理、提高效率更好发挥作用。

(三)水利水电大发展对移民工作提出新要求

目前水利改革发展总体形势处于历史最好时期,中央对水利的重视程度前所未有,2011年中央1号文件和中央水利工作会议将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的高度,提升到治国理政、现代化建设和民族振兴的高度,在水利投入、水资源管理、创新水利体制机制等方面明确了一系列支持水利的新政策新举措。新一轮大规模水利建设已经全面启动。中央明确提出,今后10年全社会水利年平均投入每年达到4000亿元,到2020年十年之间水利投资达到4万亿,“十二五”将投资1.8万亿,水利改革发展形势喜人。作为可再生清洁能源,电力行业的绿色低碳发展对于我国生态文明建设具有重要意义与我国的水能资源问题和经济发展需求相比,我国水电发展严重滞后,开发程度只有42%(世界平均为60%,发达国家约为80%),水电装机也仅占电力装机容量的22%,远远低于欧美发达国家的开发水平。另外,2009年9月我国向世界庄严承诺,到2020年中国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右,要实现这一目标,2020年前要新增装机6000万千瓦水电建设投产。2013年国家印发的能源发展“十二五”规划也要求积极有序发展水电。因此,“十二五”乃至今后很长一段时间,我国水利水电建设事业仍将持续快速发展,新一轮高强度的水利水电建设必然带来大规模的建设征地和移民安置。据初步估算,2012-2026年之间全国大约增加水利水电工程移民300多万人,每年约需搬迁安置移民20余万人,特别是水电开发将更多地向西南地区推进,水库移民涉及部分少数民族移民安置及宗教设施恢复等特殊问题,移民工作任务更加艰巨而繁重。

三、关于几个重大问题的思考

当前和今后一个时期,我国进入全面建成小康社会的决定性阶段,移民工作的外部环境发生了深刻变化,面临的挑战和问题前所未有,迫切需要在理论和实践层面积极探索创新。这些问题主要有:移民工作与区域协调发展问题、征地补偿标准和移民安置问题、移民美丽家园建设问题、移民解困增收问题、创新移民社会治理问题以及移民工作管理体制机制问题等。能否有效解决好这些问题,直接关系到移民安置和后期扶持工作的顺利进行,关系到水利水电事业的健康发展,关系到全面建成小康社会目标的如期实现。

(一)关于移民工作与区域协调发展问题

这个问题在有些地区比较突出。主要体现在以下两个方面:一是有些地方利用移民安置绑架工程建设,搭便车大搞超规模、超标准的基础设施和市政建设,将移民脱贫致富和地方经济发展的责任转嫁给项目业主;二是有些地方没有把移民安置和后期扶持工作纳入当地经济社会发展总体规划,对库区和移民安置区发展重视不够、投入不足,主要依靠移民专项资金“单打一”,移民群众没有充分分享区域经济社会发展成果。

对这个问题,我们要处理好两者的关系,努力做到移民工作和区域发展“双赢”,避免“一荣一损”或“两败俱伤”。在移民安置工作中,地方政府应抓住工程建设的机遇,把工程建设、移民搬迁安置的投资作为加快贫困地区群众摆脱贫困、区域经济社会发展的助推剂,统筹各方面资源,妥善安置移民,实现工程建设、区域发展“双赢”;项目业主应切实担负起企业的社会责任,积极支持地方经济建设,实现建设一座工程、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民。在后扶工作中,地方政府应将移民后期扶持纳入当地区域经济社会发展的总体规划,整合资源,多渠道筹措资金,建立多部门合力促进库区和移民安置区经济平稳发展、基础设施完善、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。

(二)关于征地补偿和移民安置问题

这个问题越来越严峻。主要表现在以下几个方面:一是由于人多地少的矛盾和移民安置环境容量不足问题越来越突出,同时农村土地承包长期不变的政策使得在安置区为农村移民调整土地非常困难,特别是设计部分少数民族移民安置情况更为复杂,使传统的以土为本、以农为主的移民安置方式面临严峻挑战;二是水利水电工程建设征地补偿标准与其他建设项目相比存在“同地不同价不同税”,这非常不合理,并已严重影响移民安置和工程建设;三是移民安置点基础设施和公益设施建设、集镇迁建和专项设施处理补偿的“三原”原则,已不适应新农村建设和城镇化发展的要求。

对这个问题,我们应该跳出传统安置模式的思维定势,积极适应党的十八大和十八届三中全会提出的新要求,解放思想,大胆实践。要积极创新移民安置方式,按照城乡发展一体化要求,将移民安置与新农村建设、城镇化发展统筹考虑,因地制宜采取农业安置、货币补偿、养老保险安置、二三产业安置等“多样化组合”安置方式,特别是要总结完善移民安置“逐年补偿”试点经验,使移民长期分享工程效益,破解移民安置受资源、环境容量不足约束的难题。针对“同地不同价不同税”问题,现阶段大中型水利水电工程建设征地补偿标准要争取实行区片综合地价,并享受铁路、公路、机场的耕地占用税优惠政策,同时移民安置点基础设施和公益设施建设、集镇迁建和专项设施处理的补偿原则由现行“三原”原则提高到满足国家相关行业发展强制性最低标准补偿。下一个阶段要按照十八届三中全会的要求,建立兼顾国家、集体、个人的被征收土地的增值收益分配机制,合理提高移民个人收益,完善对移民的合理、规范、多元保障。

(三)关于水库移民美丽家园建设问题

这个问题很具有时代意义,是移民工作贯彻党的十八精神的重要抓手。水库移民为国家的建设而牺牲自己的家园,还移民一个美丽的家园是解决好水库移民问题的内在要求,也是我们的责任与义务。随着后期扶持政策实施的不断深入,水库移民对改善居住条件、提高生活质量的要求愈发强烈,特别是部分移民仍然居住在山洪地质灾害隐患区和危房中,生存环境特别恶劣,迫切需要改善生产生活条件。因此,建设水库移民美丽家园已经成为当前广大移民群众所思、所盼、所急的重要民生工程。

对这个问题,有关地方和部门要认真对待,树立强烈的政治责任感和历史使命感,按照全面建成小康社会和社会主义新农村建设的要求,因地制宜,统筹规划,整合资源,整村推进。通过住房改造、新村建设、环境整治、设施完善等措施,切实解决移民房子问题,不断改善基础设施条件,提高公共服务水平,保护库区和移民安置区生态环境。要按照“一村一策、整村推进”的要求,研究制订和实施科学合理的水库移民美丽家园建设行动方案。一要积极开展移民避险解困试点工作,以异地搬迁为主,按照相对集中的原则,采取综合措施,帮助特困移民解决住房,配套完善基础设施和社会事业。二要大力推进移民新村建设,美化、洁化、硬化、亮化、绿化移民新村,并把移民新村向新社区转化,完善社区治理机制,加大社区治理力度,让新村、新社区成为移民安居乐业的精神家园和美丽家园,成为社会主义新农村建设的样板。三要按照科学发展观的要求,推进绿色循环低碳发展,引导移民形成节约资源和保护环境的生产生活方式,为建设美丽中国做出应有贡献。四要积极探索利用城乡建设用地指标增减挂钩政策,推进农村移民宅基地置换建设新型农村移民社区。

(四)关于水库移民解困增收问题

这个问题很关键,是移民脱贫致富奔小康的核心。近年来后期扶持政策实施工作取得显著成效,水库移民收入不断提高,但水库移民的整体状况还没有根本改善,仍然是农村最贫困群体的重要组成部分。据统计,全国仍有近500万水库移民贫困人口,占后期扶持总人口的20%,是全国农村人口贫困率的1.5倍。当前,全国农村移民人均纯收入仅是农民人均纯收入的三分之二,水库移民的收入水平与当地居民相比仍有较大差距,要实现党的十八提出的到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标,水库移民解困增收任务还十分繁重艰巨。

对于这个问题,有关地方和部门要高度重视,加大生产扶持力度,加强培训就业工作,扩大移民增收途径,组织编制和实施切实可行的水库移民增收计划,着力解决移民票子问题,努力使水库移民收入赶上当地居民。一要不断加大库区产业扶持力度,鼓励移民依托资源优势开展每家每户都能受益的产业。加强生产开发项目管理,合理确定移民资金的所有权、管理权和收益权,确保项目效益落实到移民村、移民户。大力发展现代农业,积极培育一村一品、一村一业。二要进一步加强对移民群众的生产技术和就业技能培训,特别是技术技能证书培训,注意统筹整合农业、人保、教育、移民等部门针对农民的培训项目和经费资源,使每个移民家庭都有一名劳动力接受培训、掌握一至两门实用技术和就业技能,促进移民转产转业、就业增收。三要扩大移民增收途径,建立符合当地实际的农村合作组织,鼓励移民通过劳务输出、物业经济、土地林地流转、旅游服务业、农家乐、家庭农庄等多种方式增加收入。四要创新集体土地利用制度,按照三中全会精神,研究农村移民承包地和宅基地资源资产化措施,推进承包地和宅基地市场化运作,让土地成为移民增收致富的新途径。同时通过集中流转土地林地,分流移民,促进移民转变身份,或成为职业农民专业从事第一产业,或摆脱土地束缚从事二、三产业,推进移民脱贫致富奔小康进程。

(五)关于创新移民社会治理问题

这个问题十分紧迫,是构建库区和移民安置区社会和谐稳定的关键。当前这个问题主要表现在以下三个方面:一是移民在安置区的社会融合问题。移民搬迁后,原有的移民生产生活生态系统和经济社会结构不再存在,在安置地进行社会关系的重塑、社会身份的重构、社会组织的重建、社会资源的重组和公共服务的重载,实现移民与安置区的社会融合需要一个较长的过程。二是移民新村(社区)治理问题。随着工业化、城镇化进程的加快,越来越多的移民进入新村和社区集中居住,但仍然有许多人的生产生活方式还没有完全实现从农民到市民的转变;有的地方虽然改变了村级组织管理方式,但是还没有建立健全现代化的社区治理模式和治理结构。三是移民信访稳定问题。一些历史遗留问题较多、矛盾突出的老水库移民信访一直处于高位运行状态;一些新建在建水库移民尽管补偿补助标准不断提高,但仍持续上访不断,成为影响当地社会稳定的重要因素。

对这个问题,我们要按照十八届三中全会提出的创新社会治理体制的要求,着眼于维护广大移民群众的根本利益,以解决影响移民和谐稳定突出问题为突破口,不断改善生产生活条件,最大限度增加和谐因素,增强库区和安置区社会发展活力,提高治理水平,促进移民安居乐业、社会安定有序。一要构建移民社会融合机制。加强对移民的教育和引导,增强移民主人翁意识,提高移民参与社会心理融合的主观能动性,加快移民心理调适进程;安置区当地政府要高度重视和关心移民的生产生活,积极创造条件让移民与当地居民平等参与当地政治经济社会生活;积极引导安置地群众对移民高看一眼、厚爱一层,关心和帮助移民解决生产生活困难问题,促进移民尽快融入当地社会。二要构建移民社区治理体系。进一步规范和完善移民社区治理模式,完善社区治理结构,建立社区协商共治机制,不断夯实社会建设基础,建设管理有序、服务完善、民主自治、文明祥和的移民新社区;要注意培育、发展、吸引更多的社会组织参与移民事务,使社会组织成为库区和移民安置区社会建设的重要力量。三要构建预防化解矛盾机制。加快解决水库移民遗留问题,建立移民安置利益调解机制,建立健全移民安置和后期扶持工作社会稳定风险评估机制,畅通移民利益诉求表达渠道,加强库区和移民安置区矛盾排查化解工作,完善移民突发事件应急处理机制,切实维护社会和谐稳定。

(六)关于管理体制机制问题

这个问题非常重要,已经成为制约移民工作科学发展的瓶颈,主要表现在以下三个方面:一是水利水电工程移民工作仍没有统一的行政管理主体,多头管理、政出多门,容易产生不同时期、不同类型工程或同一工程不同地区的移民政策不统一、补偿标准不一致,从而形成攀比。二是移民安置工作中仍存在参与各方责权不清问题,如项目业主与地方政府之间,省级水行政主管部门与省级移民管理机构之间,以及省、市、县政府和移民管理机构之间在移民安置工作的责、权、利关系还没有理顺。三是一些地方政府和部门在移民安置工作中,仍存在重前期审批、轻实施监管问题,造成移民安置规划深度不够、可操作性不强,在实施过程中变更频繁、投资超概等问题。

对于这个问题,有关部门和地方应按照十八届三中全会的要求,转变政府职能,创新管理方式,理清各方职责,强化监督管理。要进一步理顺移民工作管理体制,统一水利水电工程移民政策标准,完善前期审批审核机制,健全监督管理制度。当前要建立水利水电工程移民安置政策协商机制,衔接水利水电工程移民安置的相关政策、技术标准等,保持移民政策的连续性、平衡性和稳定性。要进一步厘清地方政府、项目法人、规划设计、监督评估和建设管理等单位的责权,强化移民安置工作全过程监督管理。加强移民安置规划设计管理,提高前期工作水平;加强对移民安置实施工作的监管,充分发挥稽察、审计和监督评估的作用;切实做好移民安置验收工作,确保移民得到妥善安置。

利用室藏档案 服务水库移民工作 篇9

为切实做好移民村土地争议工作，陡河水库管理处下大功夫做好水库初建、续建和震后修复工程征占土地档案的利用工作。

水库综合档案室中原来所藏工程档案是以单个工程为单位进行归档整理的，其中涵盖土地征占、工程设计、土地补偿、移民补助、工程施工、竣工验收等等，其内容具有以下三种特性：①、内容综合性强。在水利工程建设中往往会牵涉到农业、工业、交通、电力、通讯、市政、生态环境等各个方面，再加上水利专业本身又与电力、机械、建筑、水文、气象等专业联系紧密，由此而形成的水利工程档案也就具有多元性和很强的综合性。②、形成周期差异大。根据不同的工程效益、水文地质条件、河床演变情况、险情隐患以及其它因素所确定的水利建设工程，周期长短悬殊较大。一般的岁修工程通常仅需要几个月即可完成，而大型的河道、水库、闸坝建设，则需要几年或更长的时间才能完成。施工周期长短不同，就必然使得相应工程建设中有关档案的形成周期产生很大差异。③、文书与科技档案相互渗透。水利工程实施是科研、规划、设计、施工、管理一体化的运行机制，因此而形成的业务性文书与工程档案联系紧密，甚至相互渗透、相互交叉。文书档案不仅是档案的前期活动记录，而且明显具有文书科技档案一体化的趋向。这些特性影响了单笔土地征占数据的查找，为了更有利于移民工作的开展，把历次征地情况搞清楚，使移民处置工作变被动为主动，我们对室藏文书、科技档案进行了全方位的编研规整工作，整理形成完善系统的移民征占土地档案。

土地征占编研规整工作方法主要分两步：①查阅、收集有关建设征地的资料，并把收集到的资料进行对照、分析，最后经过详细的统计，把所有关于移民土地征占、补偿的资料挑选出来，单件复印。②从综合的各项征占土地材料中以单个移民村为单位，进行分类整理，编制了32个村共计32册《**村历次征占土地情况统计》。

经过编研规整全面系统地弄清了库区、工程建筑等几大类占用土地数量及基本情况，达到了细目清楚，一目了然，因此大大方便了解决移民上访问题档案材料的快速准确查找。原来档案室中所藏移民档案是根据时间和工程项目的先后进行组卷的综合性较强的案卷，查找单个村庄的单笔土地赔付情况比较麻烦，自从做了此项单个村历次征占土地情况统计后，避免了为查找一个数字要翻阅所有卷宗的情况，有效的应对了多次移民上访问题的解决，为维护社会稳定提供快捷有效服务。

开平区双桥乡一个行政村的村民多次到陡河水库集体上访，要求解决征占土地问题，情绪十分激烈，曾发生围堵水库管理处大门，致使管理处无法正常办公，是一件非常棘手的疑难信访问题，一方面是国家利益，另一方面则是群众的切身利益。为彻底弄清情况并从根本上解决上访村民所提问题，水库档案管理人员配合移民处置工作小组的同志们查阅大量历史档案，并从《历次征占土地情况统计》中查找数据，弄清了移民反映问题的历史背景、详细情况、具体数据等等，以此为凭证对村民所提问题予以详细耐心的答复，做到了有理、有据、有节，使得上访村民在档案凭证面前不得不承认这些历史事实，心悦诚服，消除了争议，实现了息诉罢访，从而进一步密切了库群关系。

无数档案利用的实例使我们更加深刻的认识到：档案不仅仅是历史发展的真实记录，更是今天和今后的宝贵财富，也是水务部门搞好日常管理和各项工作的重要基础。作为一名档案管理人员，一定要更好的管理、开发、利用档案，使其更好的服务于水利事业的更好更快发展。

水库移民后期扶持的法律规制 篇10

一、水库移民后期扶持的法律规制

第一, 法律。目前, 我国没有专门的《水库移民法》, 对水库移民后期扶持的法律规制主要是通过《水法》来进行的。作为调整水事关系的专门法, 2002年8月修订的《水法》首次以法律形式对水工程移民的后期扶持做出了规范。该法第29条规定, “国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针, 按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则, 妥善安排移民生产和生活, 保护移民的合法权益。”《水法》虽然只是一项原则性规定, 但明显提升了后期扶持的法律地位。

第二, 行政法规。我国调整水库移民后期扶持的法规主要分为两类, 一是通用型, 适用于所有水库移民, 如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》;二是专用型, 即为某项重大水工程移民量身定制, 如《长江三峡工程建设移民条例》、《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》。这些法规, 对水库移民的扶持对象、期限、方式、资金保障等问题进行了规制, 是我国开展后期扶持工作的主要依据。

第三, 部门规章。为进一步规范后期扶持工作, 国务院相关部门制定了一系列部门规章。例如, 2003年1月, 财政部颁布《库区建设基金征收使用管理办法》, 对库区建设基金的来源、标准和年限、使用和监管等作了规定。2003年3月, 水利部颁布《中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法》, 对规划编制的审批、实施、验收等进行了规范, 并对项目管理、年度计划管理、预决算管理和资金管理等方面提出了具体措施和办法。2003年11月, 财政部颁布《关于库区建设基金使用管理有关问题的通知》, 对库区建设基金使用的具体范围、预决算和会计管理等作了规定。2004年3月, 水利部颁布《库区建设基金县级报账制实施办法》, 从资金管理、报账支付程序、报账凭证和监督检查等方面对县级报账提出了要求。

第四, 地方性法规和规章。为更好地贯彻国家有关移民后期扶持的精神, 地方各级人大和政府大都制定了适用于本行政区域的地方性法规和规章。如《湖南省大中型水库移民条例》、《福建省大中型水电站移民安置暂行办法》、《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》、《湖北省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》, 等等。这些地方性法规和规章, 具有针对性强、操作性实的特点。

第五, 政府的规范性文件。为切实做好移民后期扶持工作, 各地还根据本地移民实际, 制定出台了相关的管理制度和实施细则。以湖北省钟祥市为例, 该市颁布了钟祥市《大中型水库农村移民后期扶持政策实施方案》、《大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记办法的通知》、《大中型水库移民后期扶持资金使用管理暂行办法》、《大中型水库移民后期扶持资金发放工作实施方案》、《大中型水库移民后扶项目管理实施细则》、《规范大中型水库移民后期扶持项目工程监理的通知》、《加强大中型水库移民后扶项目资金使用管理》等规范性文件。这些文件的出台, 为贯彻和落实好国家的水库移民后期扶持法规奠定了坚实基础。

二、水库移民后期扶持法制建设的缺憾

第一, 专门法缺位。经过30多年的探索和实践, 我国虽然已初步建立起由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及其他政府规范性文件组成的水库移民法律体系, 但由于缺乏一部专门调整水库移民关系的法律统领, 导致相关规定政出多门、内容各异、规范不一、协调复杂、实施难度大。也正是由于专门法的缺位, 使得地方政府所立法规、规章和规范性文件的法律基础和依据薄弱, 难以遏制行政权力的渗透和滥用。

第二, 法律效力低。《水法》对水库移民后期扶持的规定, 更多是一种宣示性意义, 真正发挥作用的还是国务院颁布的《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》。从立法层次看, 该“意见”属于行政法规的范畴;从效力上看, 不仅低于法律, 也不及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》;从内容上看, 调整范围较窄, 管辖事务有限, 在一定程度上制约了水库移民政策在水工程项目中的适用。

第三, 行政色彩浓。我国现有的移民法规绝大部分是由政府部门制定的, 有着强烈的行政色彩。例如, 湖北省人民政府《关于全面推进南水北调中线工程丹江口水库移民工作的通知》中规定, “要坚持尽力而为、量力而行的原则。实行移民工作任务和资金双包干, 注重实效, 确保移民迁建工作任务落实。”移民任务和资金的双“包干”原则, 使得移民工作成为地方政府最大的政治任务, 水库移民变成了纯粹的行政事务, 移民利益则被放到了次要位置, 极易导致移民产生逆反心理。

第四, 政策风险大。近年来, 由于与移民利益相关的政策不断变化和部分地区移民政策的差异, 一定程度上损害了移民的利益。以后靠安置的水库移民为例, 由于可持续发展和环境保护的要求, 国家限制了土地开垦, 致使以开垦荒地为安置移民前提的计划不能实施, 移民不得不进行第二次搬迁。这不仅造成了巨大的经济浪费, 还打击了本就十分脆弱的移民心理, 导致一些移民不断上访, 成为影响社会稳定的因素之一。

第五, 配套制度滞后。我国水库移民后期扶持法律的基本框架虽已初步形成, 但配套制度明显滞后, 无法适应后期扶持的实际工作和形势发展要求。例如, 移民后期扶持联席会议机制的协作、协调问题, 尤其是财政部门与移民管理部门的信息沟通、工作配合问题, 已严重移民后期扶持资金的正常运行;移民对移民项目知情权、参与权、监督权行使的保障机制建设问题;移民后期扶持项目的勘察设计、招标投标、合同鉴证、工程监理的取费问题;后期扶持资金县级报账制的实施细则;移民资金与其他强农惠农资金捆绑使用的管理、监督问题, 等等。

三、水库移民后期扶持法制建设的完善

第一, 尽快制定《水库移民法》。众所周知, 我国是世界上水库移民人数最多的国家。新中国成立后, 大规模的水电建设产生了2000多万的水库移民, 而且随着南水北调、西电东送以及一系列大型水利工程的陆续上马, 移民人数还会持续增加。为维护水库移民的合法权益, 尽快帮助他们改善生产条件, 提高生活水平, 有必要制定一部专门调整水库移民关系的法律———《水库移民法》, 为依法移民、依法补偿、依法扶持提供强有力的法律依据。

作为统领水库移民关系的龙头法, 《水库移民法》应当对后期扶持问题予以专章规定。明确水库移民后期扶持的内涵、范围;规定后期扶持的对象、期限、方式;规定后期扶持资金的筹集渠道、分配办法、管理模式、使用规定、监督机制;赋予水库移民后期扶持的基本权利, 如:参与权、知情权、决策权、控告权、检举权、起诉权等权利;明确规定各级移民管理机构的设置原则、职权、职责以及相关的法律责任, 等等。

第二, 适时清理法规、规章。为了解决水库移民的遗留问题, 国家、地方、相关职能部门制定了大量的法规、规章和其他规范性文件。这些法规、规章和政策, 都是各地区、各部门不同时期制定的规范性文件, 对移民安置、补偿、后期扶持发挥过重要作用。由于经济环境、社会关系、移民政策、机构调整、职责变化等因素的影响, 部分法规、规章、政策已不适应当前的实际, 有些还存在着不衔接、不协调, 甚至相互矛盾的地方, 已经成为制约后期扶持工作推进的障碍。因此, 有关部门应当与时俱进, 适时对这些法规、规章和政策进行清理, 保留有用的, 修订不适的, 废除过时的。

第三, 及时出台配套规定。国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》, 是我国开展移民后期扶持工作的主要依据。由于水工程项目不尽相同, 各地移民状况又千差万别, 要使国家政策落到实处, 相关地区和部门一定要抓紧工作, 尽快出台相应的配套措施。考察水库移民后期扶持的实践, 目前急需的配套规定主要包括, 水库移民后期扶持规划的技术规范、水库移民后期扶持项目建设环节取费办法、水库移民项目扶持移民参与办法、水库移民后期扶持资金县级报账制实施细则、水库移民后期扶持政策监测评估办法, 等等。

第四, 着力推进程序建设。在我国颁布的水库移民后期扶持法规、规章中, 普遍存在着“重实体, 轻程序”的现象, 缺乏可操作性。不仅给实际工作带来了困难, 又为职能部门和人员滥用权力预留了空间。因此, 在制定移民后期扶持的法律、法规和规章时, 一定要强化程序建设, 将其适用范围、条件、步骤、方式及其保障措施规定清楚, 让执法者和移民群众都一目了然。只有这样, 才能做到有法“能”依, 实现法律效益的最优化。

第五, 努力构建监测机制。通过监测评估机制, 及时掌握后期扶持实践中的具体情况, 对实施效果进行评估, 发现并纠正工作中存在的问题, 对维护移民群众合法权益, 促进“库区”和“移民安置区”经济社会的发展和稳定, 确保后期扶持政策的顺利实施是十分必要的。因此, 国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》指出, 各级政府要建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制。以湖北省为例, 省政府于2009年委托“湖北省大中型水库后期扶持政策监测评估中心”对全省的移民后期扶持工作进行监测评估。两年来, 该“中心”通过抽样布点、入户调查、现场考察、聘请信息员、实时跟踪等形式, 对全省17个市州、48个县市区、200个移民样本村的后期扶持政策实施情况进行了监测和评估, 为移民管理部门的科学决策提供了详实材料和依据。

参考文献

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[3]、陈晓楠, 施国庆, 余庆年.水库移民后期扶持政策的政府干预及实施研究[J].人民长江, 2009 (5) .

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