海洋体系行政管理学的（共7篇）
海洋体系行政管理学的 篇1
一、海区海洋行政管理问题的产生
1964年2月11日,中共中央批复国家科委党组《关于建议成立国家海洋局的报告》,同意在国务院下成立直属的国家海洋局。7月22日,第二届全国人民代表大会第一百二十四次常务会议,批准在国务院下成立直属的国家海洋局。作为职权性海洋行政组织,国家海洋局与国务院其他直属机构和部委一样,代表国务院具体管理国家海洋事务。10月31日,国务院任命海军南海舰队副司令员齐勇将军为国家海洋局局长,齐勇局长到任后做的第一件大事,就是向国务院呈交了国家海洋局机关及其三个分局等所属机构人员编制的请示。1965年3月18日,经国务院批准,国家海洋局在青岛、宁波、广州设立北海分局、东海分局和南海分局。
海区海洋管理局成立四十多年的历史发展过程中,在国家海洋局的正确领导下,海区海洋管理局在落实国务院赋予的职能和职责工作中,培养了许多优秀的人才,创造了许多惊人的成绩,积累了许多成功的做法,取得了许多宝贵的经验;为维护海区国家海洋权益,保护海区海洋环境,维护海区海洋开发秩序,优化海区海洋资源配置,保持海区海洋的可持续发展和利用;为指导、监督、协调和服务沿海各省、自治区、直辖市人民政府的海洋工作;为海区海洋经济的快速增长和我国海洋事业的发展作出了重要的贡献。
但是,当我们回顾海区海洋行政管理的各项工作时,我们也清楚地看到了海区海洋行政管理工作存在的一些不足和需要改进的地方。例如,在海区海洋行政管理中对“区域”和“组织”的认识,并没有从行政法学的角度把握其概念;在海区海洋行政管理主体和相对人的理解上,至今没有取得统一的认识;在“进一步强化海洋行政管理职能”工作方面还缺乏必要的力度;在“增强本海区海洋工作的协调职能”工作方面还缺乏必要的方法;在“建立和完善海洋灾害预报警报体系、提高海洋防灾减灾服务能力”工作方面还缺乏必要的手段。
随着我国海洋事业的不断发展,沿海地方人民政府参与海洋行政管理的事务会越来越多,这就需要由中央垂直管理的格局调整为适合我国海洋国情的中央与和地方共同管理的格局。许多海洋行政机关、行政机关公务人员和有关学者对于如何更快地发展我国的海洋事业,如何建立起适应我国海洋实际情况的行政管理体系,正确处理好中央与地方的关系,作了大量的调查、研究,取得了可喜的成果。随着地方政府参与海洋事务的管理,中央垂直管理的格局作出重大的调整,这种由中央垂直管理的格局调整到什么程度,地方人民政府管理海洋事务参与到什么程度,如何处理好中央与地方的关系,这些问题都是一个十分现实的问题。
就中央与地方的关系来讲,主要涉及行政区划、事权划分和财政分配三大因素。如何从行政法学的角度理解和认识海区分局在区域海洋行政管理的地位,有着十分重要的现实意义和深远的历史意义。
二、海区海洋行政管理的回顾
建局之初,三个分局的主要任务是进行海洋水文要素观测并发布水文预报、负责近海调查、远洋综合调查、海岸带调查、建立海洋资料情报中心和组织海洋仪器研究等六项海洋基础性工作,为海区国民经济建设和国防建设作出了重大的贡献,为查清中国海、进军三大洋、登上南极洲作了大量的前期基础性工作。
1983年3月1日,《中华人民共和国海洋环境保护法》正式生效,国家海洋局北海分局、东海分局、南海分局在同一天派出“中国海监11”、“中国海监41”、“中国海监71”号海洋行政执法船,分别对北海、东海、南海分局管辖海域进行了海洋行政监察工作,国家海洋局北海分局局长王顺堂、东海分局局长董万银、南海分局局长高文府三位局长亲自带队执行各分局的第一次海洋行政监察任务。国务院法制办、交通部等中央有关部门参加了这一活动,中央及地方的数十家电台、电视台、报社等记者前往采访和报道。这标志着海区分局的海洋行政管理职能已经得到了法律的授权。
1983年12月29日,国务院发布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》,该条例第三条确立了“海洋石油勘探开发环境保护管理的主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派出机构。”1985年3月6日,国务院发布了《中华人民共和国海洋倾废管理条例》,该条例第四条确立了“海洋倾倒废弃物的主管部门是中华人民共和国国家海洋局及其派出机构。”为做好日益繁重的海洋行政管理任务,适应海洋经济发展的需要,1989年9月4日,根据国家机构编制委员会通知,国家海洋局决定:秦皇岛、大连、烟台等中心海洋站改为“海洋管区”,鲅鱼圈等海洋站改为“海洋监察站”,增加海洋管理职能。
20世纪90年代中期以前,我国海洋行政管理事务一直没有交地方政府参与管理。随着我国海洋经济的发展,越来越多的沿海地方人民政府及其有关行业和部门开始涉足海洋,从事海洋的开发活动,这种单一的由中央人民政府和区域海洋行政管理机构实施管理的体制已经不能适应形势的发展。为此,1995年9月29日,经国务院批准中央机构编制委员会下达的关于国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案中强调:“在转变职能的基础上,理顺分局与地方海洋机构的关系,将海岛海岸带及其近海海域的海洋工作下发给地方政府。分局主要负责领海、大陆架、专属经济区的管理,抓好本海区海洋综合管理和公益服务工作。”1997年,国务院发展研究中心原顾问马宾研究员等16名院士和学者上书中央建议国家制定一项政策,把沿岸一定范围的海域划归地方人民政府管理。在十多年海区分局与地方人民政府海洋行政管理事务的事权划分上,国家海洋行政主管部门和地方各级人民政府都作了许多有益的探讨和不同的尝试。2002年1月1日实施的《中华人民共和国海域使用管理法》的颁布,确立了海区分局与地方人民政府在海域使用管理这一事项的事权划分:“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权,负责本行政区毗邻海域使用的监督管理”,该法律并未确立地方人民政府管理海域事务授权性行政主体的法律地位。2002年7月6日,国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知,最终确立了地方人民政府作为授权性行政主体在海域管理事务中审批项目用海工作的法律地位。
为更好地规范海洋行政主管部门、海区分局和地方人民政府海洋行政主管部门的依法行政,国务院于2004年6月29日颁布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定(2004年6月29日中华人民共和国国务院令第412号公布自2004年7月1日起施行)》,该行政法规对法律、行政法规以外规范性文件设定但确需保留的500项行政审批项目作出了设定行政许可的决定,其中第450项和第452项再次确立和规范了海区分局在法律、行政法规以外规范性文件设定的两项海洋行政许可事项。
2007年3月16日,十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第46条和第122条分别规定了“矿藏、水流、海域属于国家所有”和“依法取得的海域使用权受法律保护。”这一基本民事法律的规定,意味着海域使用管理工作已经不同于传统意义上的资源环境管理工作,《中华人民共和国物权法》的这两项法律规定。为国家海洋行政主管部门、海区分局和地方人民政府依法实施海域使用管理工作奠定了更广阔的法律基础,开拓了依法行政的空间。
三、海区海洋行政管理的“区域”与“组织”
作为授权性海洋行政组织,海区海洋管理局与民航区域管理局、水利流域管理委员会、人民银行区域管理分行和交通部区域海事局等国家其它区域行政组织一样,都是代表中央人民政府实施行政法意义上的区域管理职能的,其管理的区域,是行政法意义上的区域,其管理的组织,是行政法意义上的组织。
我国宪法确定了国家行政机关的构成管理形式,根据《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,我国的行政管理由中央人民政府直接管理和由地方人民政府分级管理两种形式。其中,在中央人民政府直接管理的形式中,又分为中央国家行政机关直接管理和授权区域行政管理机构管理两种形式,称为职权性行政组织和授权行政组织管理。一般来讲,关系到国家重大利益问题的国防、外交等事务一般由中央政府直接管理,关系到国家较大利益问题,必须由中央政府负责管理,如有不便于直接管理的,一般由国务院授权区域管理机构实施管理,但代表的是中央人民政府实施直接管理。我国众多的国家行政机关,如水利部七个区域流域管理委员会、农业部三个渔政渔港监督管理局、中国人民银行九个区域分行、民航总局七个区域管理局、交通部二十个区域海事局、铁道部十一个区域铁路局以及国家海洋局三个海区海洋分局等都是由国务院授权组建的授权性行政管理组织,作为区域管理机构,它们分别代表中央人民政府履行着各自的管理职能;林业总局十四个监察专员办公室、审计署二十五个派出审计局、国土资源部九个区域国家土地督察局、环保总局十一个区域派出执法监督机构、财政部各特派专员办公室、监察部各派驻监察机构等以派出机构的形式履行着各自的职责;还有中国银行业监督管理委员会的区域监管局、中国保险业监督管理委员会的区域保管局、中国证券业监督管理委员会的区域证管局、中国电力业监督管理委员会的区域电管局等,其他事业组织和军队也有着区域管理的形式,如:中国科学院区域分院、中国人民解放军各军区等。
海区分局与我国其他区域性行政管理机构一样,都是国家依法设置的,都有着国务院关于相关行政职能和职权的法定授权,其性质都是代表国家管辖由法律确认的本区域内的管辖事项。就行政法律关系来讲,都具有授权性行政主体的资格,能以自己的名义实施海洋行政行为,并能独立承担由此引起的一切法律责任。显而易见,这种跨省、自治区、直辖市的区域性行政管理机构,其本质还是实施对相关省、自治区、直辖市涉及该项工作的组织、指导、监督和协调,更好地做好海洋工作。
同我国其他部门区域性管理机构一样,海区分局是由国务院授权实施区域性海洋行政管理的机构,从1965年国务院批准设立三个区域性海洋行政管理机构,到1995年国务院重申的区域性海洋行政管理机构的管理范围、职责和任务,都非常清楚地体现出海区分局作为区域海洋行政管理机构的法定地位,具有国家最高行政机关的法定授权。在所辖海区的管辖范围内,海区分局依照国务院授权,代表中央人民政府行使海洋行政管辖的权力。这种由中央人民政府授权实施区域性行政管理的机构所设置之目的,就是要在该区域内实施对授权范围事项的全部事务进行管理,地方各级人民政府要对该区域行政管理范围事项内的工作,向中央授权实施区域行政管理的机构负责。反之,如果国家区域性管理机构不能组织、指导、监督和协调地方各级人民政府的地方工作,那中央就没有必要采取区域性管理的模式,而是将权力直接授权予所属省级人民政府管理即可。
四、海区海洋行政管理主体和相对人
对海洋行政管理主体和相对人的概念认识,我们也有一个逐渐认识和统一的过程。到目前为止,这个问题并没有得到一致的认同。国家海洋系统讨论海洋行政管理主体问题的专著和论文很少,表述的概念也不清晰,有相当数量的文章都把渔业部门、交通部门、矿产部门等涉海行业管理部门统称为海洋行政管理部门,把渔业法、矿产资源法、测绘法、文物保护法等都统称为海洋法,从而导致了在海洋行政管理主体和相对人认识上的误区,带来了一系列管理上的问题。布坎南理论是我们比较熟悉的一种管理理论,他在政府行为管理学理论中将政府对社会的管理视为“足球比赛”,政府对社会的作用就是“裁判员”,而市场主体的一切活动就是“运动员”。在海洋这个大舞台上,一切涉海资源开发的行业或部门,都是出于“用海”以获取海洋资源为目的,因而都是涉海资源开发的“运动员”,而承担海洋行政事务管理的“裁判员”,不可能是涉海资源开发的某一“运动员”,它只能是超脱于自身利益的另一个与海洋经济利益无关的组织,渔业部门是为获取渔业而涉海,矿产资源部门是为获取矿产而涉海,石油部门是为获取石油而涉海,旅游部门是为获取旅游资源而涉海。我们将布坎南理论用两个字加以概括海洋行政管理的主体和海洋行政相对人,那就是“管”和“用”,处于国家公共利益、人民利益,且不以行业或部门效益为目的的为“管”海。处于行业利益、自身利益,且以行业或部门效益为目的“用”海。以此标准分类,就能从本质上揭示“管海”和“用海”的根本区别,就能从根本上排除一些表面的现象,达到研究实际问题的目的。按照“管”和“用”这一理论分析,我们便很清楚地区分出电力、渔业、能源、旅游、交通、盐业、矿产、石油、通信等涉海部门均不能构成海洋行政管理的主体,而只能是海洋行政相对人。我国海洋经济发展的速度很快,从1978年的60多亿元,到现在的1万多亿元,这些海洋经济数字的直接创造者不是海洋行政主管部门,而是13类涉海行业从事于海洋生产的劳动成果,这些海洋经济数字,也是这些涉海行业海洋市场“运动员”海洋经济利益竞争的直接结果。
作为管理国家海洋事务的国家海洋行政主管部门,应该行使起海洋社会管理“裁判员”的职能,但是,现实的情况却比较复杂。例如:《中华人民共和国海洋环境保护法》于1999年12月25日经全国人大常委会二次会议修订通过,这次修订工作打破常规,进行了四次审议,委员们感觉问题最多的还是“多头管理”的问题。作为一个客观事实,委员们讲的“多头管理”是现象,本质上还是我们对海洋行政管理主体认识不清。这从1999年8月18日全国人大法律委员会上报给全国人民代表大会常务委员会的《全国人大法律委员会关于(中华人民共和国海洋环境保护法〈修订草案〉)有关情况的汇报》中明显可以看出:“目前,各方面的意见都集中于修订草案有关海洋环境保护管理体制的规定。有些委员和部门提出,目前对海洋环境监督管理体制实行的是多头管理,体制不顺,部门之间权限不清,如果没有海上统一的执法主体,本法出台后将难以有效实施。”委员们和部门的这些英明之见,在法律的最后文本中没有得以体现,这是一件非常遗憾的事情。其实,这个问题只要用布坎南理论加以论证,问题是不难解决的。农业部门、交通运输部门、石油勘探开发部门、旅游开发部门、矿产开采部门、石油化工部门、轻工部门、能源部门,一旦涉海,都是海洋经济开发的“运动员”。该法却在海洋环境保护管理这一问题上将“运动员”推向了“裁判员”的位置,这显然有失法律的公平公正原则。这个问题本质上还是我们对海洋行政管理主体和相对人认识的不足。
从海洋行政管理主体与海洋行政相对人各自的行为也可以区分两者之间的关系。就海洋行政立法来讲,海洋行政管理主体所制定的法律、法规和规章是规范整个海洋社会,而涉海用海部门或行业制定的法律法规和规章,只能规范本行业或本部门,如渔业法只能规范渔业行政主体和渔民的行为,而不能规范海洋石油开采的行为,旅游部门只能规范旅游行政主体和游客的行为而不能规范海洋矿产资源开采行为;就海洋行政执法来讲,海洋行政管理主体监督的是整个海洋社会的开发活动,而涉海行业或部门的监督的只能是在本行业本部门规范的范围之内,一行业行政机关在其行业之外不能对另一行业机关实施管理;就海洋行政司法来讲也具有同样的道理。海洋行政管理主体,可以对涉海一行业与另一行业的开发利用活动中产生的矛盾进行海洋行政调解,或进行海洋行政裁决,但某一涉海海洋开发行业或部门却不能对另一涉海海洋开发行业或部门进行海洋行政调解,而只能进行自行协商,如果协商不成,各自无行政权力,只能借助于法律解决。因此,从海洋行政主体和海洋行政相对人各自行为的关系中,我们也可以清楚地区分出哪些是海洋行政管理主体,哪些是海洋行政相对人。一般来讲,海洋行政管理主体在海洋行政管理中与海洋发生关系的“本质”是“管海”,在海洋空间扮演的“角色”是“裁判员”,对海洋实施管理的“行为”是“公共行为”,对海洋实施管理的“对象”是“海洋社会”。而海洋行政相对人在海洋行政管理中对海洋实施管理的“目的”是“获取资源”,与海洋发生关系的“本质”是“用海”,在海洋空间扮演的“角色”是“运动员”,对海洋实施管理的“行为”是“商业行为”,对海洋实施管理的“对象”是“涉海本行业内”。
正确认识和区分海洋行政管理主体与行政相对人,是一个重要的问题,它直接关系到我国海洋管理体制的设置,关系到我国海洋行政管理教科书的编写,关系到海洋行政法的立法方向,关系到涉海海洋产业部门的发展方向和涉海行业或部门的立法方向,关系到海区海洋行政管理主体的正确理解。目前,海区分局作为国务院授权实施区域海洋行政管理的主体,在实践中,特别是在全国海洋系统内部,必须要有一个统一的正确确认,体现在《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》立法上的瑕疵,前者在《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《中华人民共和国海洋倾废管理条例》已经得到了较好地弥补;而在《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》、《海洋倾废管理条例实施办法》、《海洋石油勘探开发环境保护条例实施办法》三个海洋行政部门规章的规定上,使得海区海洋行政管理主体的地位受到了挑战。再如,目前我国海洋行政处罚行政行为的层级管辖上,增加了辨认海洋行政复议被申请人和海洋行政诉讼被告的难度,也说明在实践上,我们对海区海洋行政管理主体概念的认识并不一致。
五、强化海区海洋行政管理职能
强化海区海洋行政管理职能,必须进一步强化海洋行政管理的管理职能。强化海洋行政管理职能的内容:包括海区海洋权益保护、海区海域使用管理、海区海洋环境保护管理、组织海区海洋科学研究四个方面。
维护海区海洋权益,这是海区分局海洋行政管理职能中最重要的一项职责,也是海区分局管理海洋事务最困难、最艰巨的一项工作。首先是海上划界和出海口通道安全问题研究。目前,我国陆上边境的划界大部分已经完成,但是,海上的划界却任重道远,仅仅与越南在北部湾完成了一部分海域划界。由于地理状况、历史因缘、政治环境、国际形势等问题,使得海洋划界工作任务艰巨、时间紧迫。同时,我国南海海洋石油和渔业资源的开发、东海大陆架和钓鱼岛问题、我国重要出海通道的航行安全问题、台海局势所引起的对日、对美关系等,出海口通道安全问题研究等,都需要海区分局认真进行研究,以达到维护国家海洋权益的目标。其次是加强涉外海洋资源开发和涉外海洋科学调查、勘察、钻探、测量和研究的管理。涉外海洋资源开发和涉外海洋科学调查、勘察、钻探、测量和研究的管理工作,目前在各海区都存在非常严峻的局面。相邻沿海国家朝鲜、韩国、日本、菲律宾、印度尼西亚、越南等国不仅在我国主张管辖海域从事海洋调查,而且还进行海底钻探等工作,美国、俄罗斯、印度等国也在我主张管辖海域从事调查和军事演习等活动。加强海区涉外海洋科学调查、勘察、钻探、测量和研究的管理工作,已经迫在眉睫。再次是履行海区海洋行政监察工作。《联合国海洋法公约》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》都赋予了“中华人民共和国在行使勘查、开发、养护和管理专属经济区的生物资源的主权权利时,为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守,可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的程序”和“中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并可以行使进追权。”作为代表国家管理国家和区域海洋事务的海洋行政主管部门,应主动寻求落实这些行政权力的方法,为国家和海区海洋监察行政执法工作打开未来的空间。
海区海域使用管理是海区分局所担负的海洋行政管理职能的一项重要工作。优化海洋资源配置,保持海洋资源的可持续发展和利用,首先是做好海区海洋功能区划和海区海洋发展规划。根据国务院赋予海区分局“根据全国海洋功能区划,会同所在海区沿海省、自治区、直辖市政府,制定本海区海岸带和重要海区综合利用区划,划定海洋功能区”。制定海区海洋综合发展规划。主要包括将海洋列为国家东部、中部、西部和东北四地区开发的第五战略开发区框架下的海区海洋开发战略规划;在全国海洋社会和经济发展规划框架下的海区海洋社会和经济发展规划;在全国海洋经济发展规划纲要框架下的海区海洋经济发展规划。其次是做好海区海域使用监督管理。按照国务院赋予海区分局“根据国家海洋局的授权,负责本海区海域使用的监督管理”,围绕《中华人民共和国海域使用管理法》在本海区的实施,做好由地方人民政府负责审批项目的监督管理工作、协调好本海区各涉海利益主体之间海洋资源开发与利用的矛盾、执行好由国家直接审批项目的具体管理工作。
保护国家海洋环境,也是海区分局海洋行政管理职能的一项重要任务。就保护国家海洋环境的目标来讲,国家海洋行政机关和海区分局的这一任务是非常艰巨的,它不仅需要通过海洋行政机关自身的海洋行政立法行为、海洋行政执法行为、海洋行政司法行为,而且还需要通过海洋行政机关的指导、监督、协调和服务等多种手段才能达到此目的。首先,海区分局作为管理海区海洋行政事务的一级行政组织,与我国其他行政组织有着相同性质的行政行为。海区分局在海洋环境保护方面的行政行为分为海洋行政立法行为、海洋行政执法行为和海洋行政司法行为。其次,按照海区分局的职能、职责和法律的授权,海区分局直接管理的海洋环境保护方面的事项有:海洋倾倒废弃物的管理、海洋石油开发环境保护的管理、铺设海底电缆管道管理、海区海洋功能区划、海区海洋经济发展规划、海洋环境监测等。其次是海区分局对地方海洋环境保护工作的指导形式及其内容。海区分局对地方海洋环境保护工作的形式不同于海区分局对海洋环境保护工作的管理形式,它所使用的管理形式是指导、监督、协调和服务。指导、监督、协调和服务内容是:海洋自然保护区建设与管理、海岸工程建设的海洋环境保护、拆船厂的海洋环境保护、陆源污染的海洋环境保护、省级海洋功能区划、省级海洋经济发展规划、海洋环境监测等。
组织海洋科学技术研究也是海区分局海洋行政管理职能的一个方面。如同国家海洋局组织海洋科学研究一样,海区分局也是“组织海洋科技研究”的区域“裁判员”。从海区分局“组织海洋科技研究”行政职能的落实方面看,海区分局还没有全面履行区域“裁判员”的管理职能,反而在相当多的海洋科技研究工作中,扮演了海洋科技研究“运动员”的角色,还需要有一个更高层次的行政法概念上的认识。我们在组织海洋科学技术研究工作中,还没有象监督管理海域使用、海洋环境保护和维护海洋权益一样,将海洋科技研究行政立法行为、海洋科技研究行政执法行为和海洋科技研究行政司法行为列入到行政工作的范畴之中。海区分局对地方海洋科技研究工作也缺乏指导、监督、协调和服务。
六、增强海区海洋工作协调职能
增强海区海洋工作协调职能是国务院赋予海区分局的重要职能之一,它包括的内容很多,首先是从增强海区海洋工作协调职能的形式上讲,包括四个方面:海区分局对海区海洋工作的指导,主要是针对党和国家有关海洋工作的路线、方针、政策和法律、法规的指导;海区分局对海区海洋工作的监督,主要是对沿海地方人民政府和其他涉海组织对党和国家有关海洋的路线、方针、政策和法律、法规的贯彻落实情况的监督;海区分局对海区海洋工作的协调,主要是对沿海地方人民政府和其他涉海组织在贯彻落实党和国家有关海洋的路线、方针、政策和法律、法规时的工作协调;海区分局对海区海洋工作的服务,主要是向沿海地方人民政府、其他涉海组织和一切海洋行政相对人提供法律、生产、环境、安全和信息等方面的服务。再次是从增强海区海洋工作协调职能的内容上讲,主要是海区海洋功能区划工作、海区海洋经济发展规划、海区海洋环境保护工作、海区海域使用管理工作、海区海洋科学研究的组织管理工作、建立和完善海洋灾害预报警报体系和提高海洋防灾减灾服务能力工作等。
七、建立和完善海洋灾害预报警报体系提高海洋防灾减灾服务能力
建立和完善海洋灾害预报警报体系,提高海洋防灾减灾服务能力是国务院赋予海区分局的重要职能之一。建立和完善海洋灾害预报警报体系,提高海洋防灾减灾服务能力,它有别于海洋行政管理支撑组织体系,要不断弱化对海洋行政机关的内部服务,逐渐转变为对海区海洋社会和海洋经济主体服务,将海区防灾减灾的服务对象确定为整个海洋社会和海洋行政相对人。
首先是海区海洋防灾减灾的预报服务系统,主要是加强海区分局海洋防灾减灾预报服务系统的基础能力建设,包括法律保障、经费保障、仪器设备保障、基本建设保障等;不断提高预报人员的业务水平,包括引进最先进的技术人才和先进技术、加强各海区分局海洋防灾减灾预报服务人员之间的业务交流和学习、加强与我国相邻海洋国家和世界各国的业务合作与交流;理顺海区分局海洋防灾减灾预报服务系统的组织体系,确立国家海洋预报中心、海区海洋预报中心、省级海洋预报中心、市级海洋预报中心和县级海洋预报站五级海洋防灾减灾预报服务系统的组织体系。
其次是海洋灾害预报体系与海洋灾害警报体系,这两个服务系统有着本质差别,是不同性质的两个系统,海洋灾害预报体系是属于海洋公益事业服务性质,不属于政府行政行为,一般由法律或政府授予特定的海洋事业组织负责发布;而作为海区海洋防灾减灾预警系统是属于各级人民政府及其海洋行政主管部门的海洋行政行为,各级人民政府及其海洋行政主管部门对本行政区域内发布的海洋防灾减灾预警服务承担法律责任。
八、运用行政权力管理海区工作
海区海洋行政权力主要包括海区海洋行政立法权力、海区海洋行政执法权力和海区海洋行政司法权力三个方面。
运用海洋行政立法权力管理海区工作是海区分局的首要权力。海区海洋行政立法行为包括国务院制定发布的海区海洋行政法规,国家海洋行政主管部门制定发布的海区海洋行政规章,海区分局制定发布的具有普遍约束力的决定、命令等其他海洋行政规范性文件。海区分局虽然没有制定海区海洋行政法规和海区海洋行政规章的权力,但是,当海区分局认为需要制定海区海洋行政法规或者海洋行政规章时,可以向国家海洋行政主管部门或者国务院提出制定海区海洋行政法规和海区海洋行政规章的请求。海区分局发布决定、命令等海区海洋行政规范性文件是经常性的工作,主要形式有:海区海洋行政命令,海区海洋行政决定和决议,海区海洋行政规定和办法。
运用海洋行政执法权力管理海区工作是海区分局的重要权力。按照海区分局是主动还是被动运用海洋行政权力为标准,可以将海区海洋行政执法权力分为依职权海洋行政执法权力和依申请海洋行政执法权力。依职权海洋行政执法权力的实施,海区分局不需要海区海洋行政相对人的申请即可以单独作出海洋行政执法行为,主要包括海洋行政征收、海洋行政处罚、海洋行政强制等;依申请海洋行政执法权力的实施,海区分局只有在海洋行政相对人提出申请的条件下才能作出海洋行政执法行为,最为典型的是海洋行政许可,其他还有海洋行政确认等。
运用海洋行政司法权力管理海区工作也是海区分局的一项行政权力。海洋行政司法权力因其处理对象的性质和适用的程序不同,可以分为解决海洋行政争议的海洋行政复议,解决海洋民事纠纷的海洋行政裁决和海洋行政调解。海洋行政相对人提出海洋行政复议的申请机关一般是作出海洋行政行为的上一级海洋行政机关,具有海洋行政复议权的上一级海洋行政机关进行行政复议,表现为复议机关与行政争议双方当事人三方的法律关系,海洋行政复议机关居于海洋行政行为的主导地位,在此过程中作为被申请人的作出海洋行政行为的海洋行政机关和作为申请人的海洋行政相对人之间,不再是原来一般行政法律关系中的那种管理者与被管理者的关系,而是处于平等关系。海洋行政裁决是一种具有司法性质的三方法律关系,海洋行政机关是“中立”的第三方身份,居间解决双方或多方的民事纠纷,海洋行政机关作为裁决者,按照准司法程序依法对当事人之间发生的与海洋行政管理活动密切相关的,与合同无关的海洋行政民事纠纷进行审查,并作出海洋行政裁决的具体行政行为。海洋行政调解是由海洋行政机关主持的、以国家海洋政策、法律、海洋行政法规、海洋行政规章和其他海洋行政规范性文件为依据,以自愿为原则,通过说服教育的方式,促使双方或多方当事人友好协商、达成协议,从而解决争议的方法和活动。
基于海洋文化的高校行政作风建设 篇2
高校行政队伍承担着服务、管理和决策职责,是学校领导与基层教职工交流沟通的桥梁。高校行政工作作风关系到学校的整体形象,关系到学校在师生心目中的地位和影响力,更关系到学校教学、科研、学科建设、学生工作等各项工作能否顺畅、高效地运转。行政干部必须牢固树立优良作风,端正思想,认真工作,加强学习,各级领导更应清正廉洁,讲究领导艺术,努力正确把握学校发展的方向,合理选择学校建设的路径,科学解决学校存在的问题,有效凝聚学校建设的力量,开创高校科学发展的新局面,实现高校又好又快发展。
其实,无论从思想道德,还是从业务能力上看,高校行政管理队伍总体水平是比较高的,主流是好的。但是,随着社会主义市场经济的深入发展和各种社会思潮的涌动,行政人员受到了极大冲击,部分同志道德信仰开始动摇,个人主义、拜金主义、官僚作风开始在他们心中占据重要地位,一些不良习性由此滋生。问题虽然发生在少数同志身上,但其消极影响和后果不可低估。它严重削弱了学校行政管理部门的执行力,严重损害了行政队伍的形象,影响行政干部和学校师生的关系,干扰着学校各项事业的发展进程,必须立即、坚决地予以纠正。
2海洋文化的精神特点
海洋文化是人类文化的一个重要构成部分和体系,是人类认识、把握、开发、利用海洋,调整人与海洋的关系,在开发利用海洋的社会实践过程中,形成的精神成果和物质成果的总和,具体表现为人类对海洋的认识、观念、思想、意识、心态,以及由此而生成的生活方式,包括经济结构、法规制度、衣食住行习俗和语言文学艺术等形态。(1)海洋文化作为人类文明发展史,尤其是现代文明发展史的重要组成部分,包含着许多非常值得人们学习借鉴的现代精神品质。
海洋精神象征着吃苦耐劳不畏困难的奉献精神、勇立潮头敢为最先的开拓精神、同舟共济守望相助的协作精神、海纳百川有容乃大的胸襟气度、以苦为乐苦中作乐的达观态度,以及勤俭朴实诚恳谦恭的禀性品德。
3海洋文化指引下的高校行政作风建设
高校行政队伍作风直接影响高校的发展和构建社会主义和谐社会目标的实现,我们要针对高校行政作风建设中存在的问题,吸纳海洋文化中的先进成分,有的放矢地加强高校行政作风建设。
发扬海纳百川、有容乃大的海洋文化,大力改进行政队伍思想作风。思想作风建设是高校行政作风建设的出发点和关键,决定着高校行政队伍工作作风、学风和生活作风的建设和改变。能够放低身段、接纳新文化、采纳有价值建议的气魄,正是海洋文化的突出优点。反之,那种自视清高、自命不凡、刚愎自用、狂妄自大的作派,都是与“海纳百川”的胸襟格格不入的。
遵循海洋文化的理念,加强高校行政队伍思想作风建设,首先,要以海纳百川、有容乃大的胸襟气度来解放思想、实事求是,深刻认识高等教育面临的新形势和发展的新趋势,认真研究和解决在改革发展现阶段,行政队伍出现的各种新矛盾、新问题,制定适应当下环境的行政队伍发展战略。其次,要树立正确的成绩观、政绩观,把是否为学校师生提供了有效、贴心服务,解决了他们的实际问题和困难,是否深入思考了学校管理工作遇到的突出问题,是否构建了有利于学校科学、和谐发展的管理体制机制等,作为工作成绩的检验标准。
秉承同舟共济、吃苦耐劳的海洋文化,大力改进行政队伍工作作风。工作作风是高校行政作风建设的落脚点和重点,改进行政作风的最终目的是为了提高行政管理工作质量,提升行政队伍工作效率。
甘于奉献、善于合作是高校行政干部最重要的素质,是做好本职工作,搞好师生服务的必然要求。学校应在行政队伍中弘扬淡泊名利、无私奉献、团队协作、互帮互助的工作风气,树立正确、崇高的职业理想。行政干部更要注重自我修养,培养吃苦耐劳、乐于奉献的精神品质,同时要正确处理个人和集体、个人与他人的关系,努力做到思想上合心、工作上合力、行动上合拍,优点互相学习,经验互相借鉴,问题互相提醒,意见互相沟通,齐心协力,真抓实干,真正实现行政工作作风的有益转变。
弘扬勇立潮头,敢为最先的海洋文化,大力改进行政队伍学风。学风是高校行政作风建设的动力点,只有抓紧学习,抓好学习,在工作中锐意进取,勇于创新,才能推动行政工作不断跨上新台阶,促进学校改革发展迈向新阶段。
21世纪是知识爆炸的世纪,高等学府是人才爆炸的知识型机构,在这各种新思想、新观念、新知识、新科技、新文化聚精荟萃的引领之地,勤奋好学、锐意创新是推动行政管理事业大发展的必备条件。越是好学,知识越多,综合运用的能力就越强,就越是懂得高等教育的规律、行政管理的规律。但仅仅懂得还远远不够。要改进我们的学风,必须锐意创新、学以致用,勇于改变传统思维模式,在工作中积极思考,敢于提出新想法,创造性地解决行政管理事务中各种疑难病症,敢于提出新问题,突破性地完成高校行政“服务、管理、协调、育人”的四项任务,努力在建设学习型组织中走在前列。
继承勤俭朴实,苦中作乐的海洋文化,大力改进行政队伍生活作风。生活作风是高校行政作风建设的辐射点,作为人民群众最为关注的教育单位,高校行政队伍应成为推动反腐抗蚀工作的重要力量,努力树立校园行为规范的风向标。勤俭朴实、苦中作乐的达观禀性正是海洋文化的优良传统。
吸纳海洋文化的优良传统,加强高校行政干部生活作风建设,提高清廉达观意识,一要强化理想信念教育,在高校行政队伍中牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,强调“慎独”,筑牢拒腐防变的思想道德防线,提高高校领导干部加强生活作风的自觉性。二要进一步完善考察制度、监督制度和奖惩制度,以规范的制度来约束行政干部的行为。三要继承和发扬艰苦奋斗的优良传统,坚持勤俭办学、勤俭办公的方针,珍惜国家经费的投入,把有限的资金和资源真正用在高校改革发展的刀刃上。
参考文献
[1]李隆华.论海洋文化及其在中华民族伟大复兴中的意义[J].浙江海洋学院学报,2006.23(4):9-14.
[2]宋影.加强高校机关作风建设的思考[J].思想政治教育研究,2009:25(3):119-121.
海洋体系行政管理学的 篇3
关键词：中国海监,海洋台站,海洋行政执法
随着海洋经济的开发, 出现了越来越多的违规用海行为。为规范海洋开发行为, 更好地管理海洋, 国家海洋局加大了海洋行政执法的力度, 于1998年成立了中国海监总队, 到今天为止, 中国海监总队已经成立了11年, 在这11年里, 中国海监逐渐发展壮大, 对规范海域使用秩序, 保护海洋生态环境, 促进海洋经济的发展, 起到了积极的推动作用。但是中国海监的职责不仅仅是行政执法, 还要进行海上维权执法工作, 随着海洋经济的发展, 世界各国对海洋权益的纷争也越来越激烈, 我国海洋维权任务越来越重, 动用了大部分的海监力量, 再加上违法违规用海行为的剧增, 中国海监行政执法压力越来越大。海洋台站作为国家海洋局垂直管理的海洋站, 分布在全国各沿海城市, 站点分布密集, 距离海岸线近, 且在上世纪80年代就开展了海洋行政执法的工作。在海洋行政执法方面有着丰厚的经验。随着国家人事制度改革, 对人事管理越来越严格, 在中国海监队伍编制严格控制的情况下, 国家海洋局如果能够合理利用国家海洋局内部资源, 发挥海洋台站人员海洋执法工作的积极性, 将会在现有海监队伍的基础上, 大大加强海洋行政执法工作, 促进海洋事业健康、有序地发展。
1 中国海监的发展历程
“中国海监”是伴随着国家赋予国家海洋局主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环境保护工作等行政管理职能时产生的。1983年国务院批准国家海洋局海洋巡航监视船船舷书写《中国海监》字体, 首部两侧刷4条兰色斜道, 代表我国渤海、黄海、东海和南海。1983年3月1日, 《中华人民共和国海洋环境保护法》正式生效, 当日, 东海分局派出“海监41”号船、南海分局派出“海监71”号船首次对东海、南海海域实施巡航监视。[1]从此国家海洋局开始履行政府职能, 进行海洋行政执法。但是当时“中国海监”只是船舶、飞机、车辆的标识而已, 执法工作是由负责海洋科学调查任务的船队负责执行的, 并不是一个一级组织, 更不是一个行政机构。80年代末, 国家海洋局在其所属的海洋站加挂海洋监察站的牌子, 将海洋执法监察工作深入到基层组织, 加强了海洋行政执法工作。90年代初, 国家海洋局实行中央和地方相结合的海洋综合管理的运行机制, 授予地方海洋机构对其管辖的海岸带、海岛和邻近海域以及有关海洋倾废、防止海洋石油平台污染、敷设海底电缆、管道的监视、监测、监察等管理权。地方上纷纷成立了海洋监察大队。
1998年10月19日, 基于开展海洋执法监察工作的需要, 中编办批准成立中国海监总队。中国海监总队的主要职能是依照有关法律和规定, 对我国管辖海域 (包括海岸带) 实施巡航监视, 查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为, 并根据委托或授权进行其他海上执法工作。次年, 各海区海监总队成立, 地方原海洋监察大队更名为海监总队, 随后, 各海区成立了海监支队, 海监支队大部分是在原有的承担海洋科学调查任务的船队的基础上建立的。从此, 这些船队转变为了专业的执法队伍。到今天, 中国海监已经完成了中央与地方相结合的海洋执法管理模式, 中国海监总队下设北海、东海、南海三个海区总队和沿海11个省 (自治区、直辖市) 总队, 16个直属支队, 73各地、市级支队, 200个县级大队, 人员约8000人。[2]自2001年以来, 中国海监共开展海洋行政执法258621余次, 发现违法行为18080余起, 立案查处环境违法案件11347余件。中国海监各年行政执法情况见表1-1 (数据来自参考文献3) 。由表1-1可以看出, 近年来, 违法案件呈逐年上升趋势, 到2008年才有所缓解。
2 现行中国海监队伍模式
中国海监目前实行中央与地方共同管理的模式。中央直属海监机构由中国海监总队、各海区海监总队和海监支队3级队伍组成, 地方海监机构由各省海监总队、地市级海监支队和县级海监大队3级海监队伍组成。国家海监总队有对地方海监机构进行业务指导和监督的职责。
3 海洋台站发展历程
我国现有65个海洋台站, 海洋站的选址对周围海洋的水文、气象方面均有较高的要求, 具有一定的代表性, 大多数的海洋站都是在上世纪50年代末建立的, 最初归属于当地的水产厅或气象局, 1965年后, 由国家海洋局接收, 是国家海洋局垂直管理的单位。
在海洋执法监察方面, 在80年代末、90年代初, 国家海洋局在其所属的海洋台站加挂了监察站的牌子, 在海洋台站中, 抽选部分业务骨干, 由国家海洋局进行统一的执法监察上岗培训。受国家海洋局委托进行海洋行政执法监察工作。一直到中国海监总队成立, 因为人员编制问题, 海洋站不再执行海洋行政执法工作。
现在的海洋站不仅承担着海洋水文、气象的资料收集和预报等工作, 还肩负着海洋环境监测的重任。海洋监测是海洋管理的“耳目”和“哨兵”, 离开海洋监测, 海洋管理将寸步难行。所以海洋站在海洋行政管理中的作用举足轻重。
4 利用海洋台站加强海洋行政执法工作的必要性
现行的中国海监模式没有对中央和地方海监机构的职责做出明确的分工, 导致海洋执法工作方面有一定的混乱。另外, 中国海监总队对地方海监机构具有监督的职责。在海洋开发过程中, 大多数受益的是地方政府, 有很多用海行为也是地方政府的行为, 而地方海监机构是归地方政府管理, 这样一种体制约束了地方海监机构对有些海洋工程监管力度。为了使海洋开发有序、规范地进行, 中国海监总队要加强对这些工程项目的监管, 同时, 监督好地方海监机构, 保证其能够秉公执法。但是, 通过对中国海监总队直属支队的办公环境来看, 其所处的地理位置对这种监督工作很不利。各支队都存在着所辖岸线长, 执法人员有限的问题, 另外由于经费有限, 沿岸巡视执法的频率自然也受到限制, 反馈的信息不够及时, 这样就不能对海洋工程进行较好的监管, 也不能对地方海监机构起到很好的监督作用。
5 海洋台站在海洋行政执法方面的优势
一是海洋台站战线分布广, 距离海岸线近, 具有优越的地理优势。我国海洋台站多, 分布密集, 且大都建立在具有典型海洋特征的海域, 是距离海岸线最近的站点, 在海洋行政执法中能够成为很好的监视点。
二是海洋台站人员大多熟悉海洋行政执法工作。因海洋台站在成立监察站的这段时间内, 大部分骨干都曾参加过海洋行政执法工作, 所以只要稍加培训, 对海洋行政执法工作很容易上手。
三是海洋台站建站较早, 有着悠久的历史, 具有第一手的海洋资料, 且工作人员对当地比较熟悉, 容易掌握到海洋工程的信息。
6 利用海洋台站加强海洋行政执法的几点建议
一是可以考虑在海洋台站中选2-3名业务骨干, 进行海洋执法监察培训, 持有海洋执法监察证, 进行兼职的海洋行政执法工作, 为海洋行政执法工作进行前期的调查工作, 或者进行信息反馈工作。
二是可以考虑在海洋台站中设立直属大队, 直接对所属的中国海监支队负责, 进行海洋行政执法工作。
参考文献
[1]http://www.coi.gov.cn/hydsj (/1982年、1983年) 中国海洋信息网/海洋大事记/
[2]陈楠《论我国的海洋监察执法体系》硕士学位论文大连大连海事大学2009第2页
海洋体系行政管理学的 篇4
关键词：海洋污染,行政协作,规范化
海洋污染突出表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等几个方面。我国跨行政区域海洋污染是指同一来源所发生的事件或系列事件, 以致造成或可能造成石油及危险和有害物质的泄露, 并对海洋环境、海岸线以及多个行政区域的相关利益造成或可能造成威胁。目前, 我国的渤海湾、黄海、东海和南海的污染状况相当严重, 海洋污染造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥、滩涂养殖场荒废、一些珍贵的海生资源正在丧失。
海洋资源具有明显的共享性和整体性, 海洋污染具有污染源广、持续性强、扩散范围广和防治难的特点, 环境的整体性被不同行政区所分割。各地方政府通常从自身经济人利益出发制定海域污染治理政策和规划, 将难以界定的跨区域的海洋污染问题的治理成本转嫁给他方。因此, 规范化的跨行政区域的海洋污染治理行政协作是目前治理跨地区海洋污染问题的有效措施。目前沿海地区达成的与跨行政区域的海洋污染治理行政协作相关的主要是一些区域性的行政协议。例如, 2004年6月, 旨在促进长江三角洲地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行, 论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》, 为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2004年7月, 在泛珠江三角区域环保合作联席会议第一次会议上, 与会各方审议通过了《泛珠三角区域环境保护合作协议》, 泛珠三角区域环保合作正式启动。2005年, 在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上, 由广东省牵头, 又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范 (2005—2010) 》。尽管治理跨区域的海洋污染已经达成一些环境保护的合作协议和展开了一些具体的行政协作, 但是其规范化仍有待完善, 笔者拟对此作进一步探讨。
1 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的法源
1.1 法律
我国《环境保护法》第十五条规定:“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作, 由有关地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决做出决定”。据此, 我国环境保护基本法对于跨行政区的环境管理, 规定了笼统的解决方式——由相关的地方政府协商或由上级人民政府协调。我国《海洋环境保护法》第七条第二款规定:“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门, 可以建立海洋环境保护区域合作组织, 负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。
1.2 行政法规
《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定:“沿海相邻或者相向地区向同一海域排放陆源污染物的, 由有关地方人民政府协商制订共同防治陆源污染物污染损害海洋环境的措施”。本款规定了向同一海域排放陆源污染物, 沿海相邻或者相向地区的人民政府可以通过协商的方式, 制订共同防治陆源污染的措施。
1.3 地方性法规
例如, 浙江省人大制定的《浙江省海洋环境保护条例》中第七条规定:“省人民政府应当加强与相邻沿海省、直辖市人民政府和国家有关机构的合作, 共同做好长江三角洲近海海域及浙闽相邻海域海洋环境保护与生态建设。行使海洋环境监督管理权的部门根据本省与相邻省、直辖市的合作要求, 建立海洋环境保护区域合作组织, 做好海洋环境污染防治、海洋生态建设与修复工作。沿海市、县人民政府应当建立重点海域海洋环境保护协调机制, 做好海洋环境污染防治、海洋生态保护与修复工作”。
2 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的类型
跨行政区域海洋污染的行政协作是一个系统工程, 跨行政区域海洋污染治理行政协作规范化、行政协作类型的界定直接影响到该行政行为所依据的法律规范及救济手段的选择等相关问题。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作表现为多种行政行为, 几乎涵盖了行政行为的各种形态。
2.1 区域环境行政协议
行政协议是跨区域环境治理协作的最主要的形式。它是指政府之间订立的可以针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。笔者在这里将其作为一种狭义的解释, 以区别于以书面形式体现的行政协助。所以, 这里的行政协议具有行政立法或行政规范性文件的性质, 属于一种抽象行政行为, 具有普遍约束力和反复适用性。
行政协议是兼具内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为只存在于行政主体之间或者行政主体与其内部工作人员之间, 它是行政主体对其内部事务实施管理所作的行政行为。外部行政行为是行政主体对相对人作出的对外直接发生法律效果的行为, 其法律关系发生在行政主体与行政相对人之间。行政协议的协议方都是行政主体, 行政协议的内容不仅包括行政主体内部自己的行政事务, 而且也包括对外的当事人的效力。如, 《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》 (2009—2010) , 既规定了对行政内部事务的处理:“编制实施《长三角区域环境监测网络规划》, 整合资源, 合理布点, 建设完善长三角地区水和大气环境自动监测网络, 合作开发区域环境监测信息共享平台, 逐步实现环境监测数据的互通和共享”。同时也规定了对行政相对人及其利害关系人产生间接效力的内容。
2.2 环境行政协助
行政协助是处理行政机关之间关系的重要制度, 是行政行为的重要方式, 也是区域政府协作的主要形式。目前我国尚缺乏对行政协助的统一性的法律规定, 学界对行政协助的理解也不尽一致。例如, 有学者认为, 行政协助是指行政主体在行使行政职权的过程中, 基于本身条件和公务上的需要, 由其他行政主体配合实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。该学者强调行政协助是请求行政主体和被请求行政主体为了完成同一行政行为或共同行政行为[1]。也有学者认为, 行政协助是在行使行政职权的过程中, 行政主体之间为了实现行政管理目标, 行使同一行政职权, 相互配合, 共同作出行政行为的活动[2]。还有学者认为, 行政协助是行政机关在执行职务时请求其他没有隶属关系的行政机关给予协助的一项制度, 其基本依据是行政一体化原则。笔者认为尽管表述不一, 但是大多数学者对于行政协助是行政一体化、行政协作的具体行政行为是有共识的。
在涉及跨行政区域海洋污染治理行政协助情形中, 既涉及职权相同的, 也会涉及职权不同的不同区域的行政机关之间的协助。通常情形下的行政协助情形在区域行政协助中都会存在:① 请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。② 请求机关执行职务必须的资料、信息为被请求机关所掌管。③ 请求机关以因行政资源 (人员、设备等) 不足, 无法独自执行职务。④ 由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济[3]。
目前, 我国跨行政区域海洋污染治理行政协助主要包括:① 区域环境信息通报机制。② 跨区域环保的联合执法。其中涉及行政检查、行政强制和行政处罚等。③ 跨区域突发海洋事件应急协作联动机制。
2.3 跨行政区域海洋污染治理其他具体协作行为
2.3.1 跨行政区域海洋污染治中的生态补偿
区域生态环境具有公共物品属性, 生态问题的外部性、滞后性以及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素, 由区域政府进行民主协商, 通过同一海域内地方政府间的合作、采取横向转移支付的方式实现生态保护效应的内部化, 让生态保护成果的受益地区支付相应的费用, 使生态建设地区得到合理回报, 这样有利于克服生态产品消费中的搭便车现象, 是激励公共产品的足额供给和实现生态资本增值的一种经济制度安排。跨区域海洋污染呈现较强的异域性、异质性、责任主体难以明确以及污染来源难以认定等特点, 加之跨行政区域生态补偿是一项复杂的系统工程, 需要根据海域的生态承载力与自我修复能力, 确定责任主体, 制订相应的补偿因子、量化标准和补偿模式。
2.3.2 跨行政区域海洋污染治理中的行政规划
行政规划行政过程中的重要一环, 是全部管理职能中最基本的一个职能, 没有行政规划, 则其他的行政管理活动, 如组织、人事、协调和控制等都无从实施。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作离不开区域环境规划。例如, 2003年, 国务院批复了《渤海碧海行动计划》, 然后根据《国家环境保护“十五”计划》中“以实施碧海行动计划为载体, 加强对近岸海域水质和生态环境的保护”的主要任务和总局有关工作计划安排, 编制了《碧海行动计划编制指南》指导地方制订适合本地区海洋及海岸带生态环境特征的碧海行动计划。
2.3.3 跨行政区域海洋污染治理中行政争议的协商
近年来, 跨界环境纠纷频繁发生, 对社会稳定、经济发展造成了极大的影响。对于我国跨行政区域海洋污染治理中的纠纷, 我国的《海洋环境保护法》第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。
3 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的完善
3.1 法源
通过制定区域合作的法律法规来保持区域合作的一贯性和继续性, 也是西方国家通行的做法。英国于1934年颁布了《特别地区法》, 联邦德国政府先后颁布了《联邦区域规划法》《改善区域经济结构的共同任务法》和《联邦区域规划纲要》等一系列法律和法规。日本国会于1995年5月通过了《地方分权推进法》, 以此法来规范地方跨区域合作。法国依据地方合作的实际情况制定《特别法》以及修订地方制度来推进地方跨区域的合作。目前, 我国海洋环境管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容不多, 而且都只是对区域合作的方式进行了概括规定, 不能作为海洋区域环境管理可以直接适用的法律依据, 所以迫切需要专门的法律文件进行有针对性的具体规定。
在海洋污染治理方面, 日本为了保护濑户内海的海洋环境, 特别根据濑户内海的实际状况, 专门制定了区域性的法律——《濑户内海环境保护临时措施法》这部法律由环濑户内海各府、县、市推选的国会议员起草, 然后直接递交国会审议的, 后又改为永久性法律《濑户内海环境保护特别措施法》。濑户内海区域是世界上鲜有的海洋环境管理成功的案例, 其中《濑户内海环境保护特别措施法》发挥了很重要的作用。我国的海洋区域环境管理立法也可以通过这种方式, 由毗邻水域的行政区域的全国人大代表提出法律议案, 然后交由全国人大进行审议且通过。
3.2 环境信息公开、情报交流
跨界海域海洋管理机关应当就污染所涉及的问题及早地进行最广泛的情报交流, 包括:跨界海域水体环境状况;应用和实施最佳可得技术所获取的经验;开发和研究成果排放和监测数据;已被采用的和拟议中的防止、控制和减少跨界影响的措施;信息和经验交流和提供技术援助等。
海洋环境污染事件的发生、尤其是有可能危及毗连地区的突发海洋环境污染事件, 当地政府应该及时、全面地将涉及突发海洋环境污染事件发生的时间、地点、原因、扩散的方式、扩散的速度和预防措施等相关信息向相关地区作通报, 以使该地区提前做好准备, 将可能造成的损失降至最低。根据实际情况明确海洋环境污染事件发生后通报的部门、程序和时限等。对于跨区域的重大突发海洋环境污染事件, 可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施, 要避免海洋环境污染事件可能造成的次生、衍生和祸合事件;实现信息共享, 建立健全突发海洋环境污染事件快速应急信息系统。这一点, 日本的《濑户内海环境保护特别措施法》值得借鉴。
3.3 跨行政区域海洋污染的治理
污染者治理的治理效果无法保障。由于海域的特点, 实践中的海洋污染常常是难以确定污染者是谁, 即便能确定污染者, 当发生大面积的油污染事故, 污染者往往没有能力单独承担清除污染的责任。我国《海洋环境保护法》第十七条第二款规定:“沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时, 必须采取有效措施, 解除或者减轻危害”。《海洋环境保护法》的第五条和第七十一条赋予了海事行政主管部门在船舶发生海难事故, 造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的时候强制采取避免或者减少污染损害措施的权利和义务。可见, 目前我国对海洋污染治理中的协作没有明确的规定。要通过立法明确的是凡是辖区内海洋出现污染状况, 无论污染源是所辖海域内发生的还是受跨界污染的结果, 辖区内污染治理机关均有义务组织实施治理工作, 不能因为污染源来源不明或者污染源不是本海域产生的为由拒绝承担污染治理义务。
3.4 紧急情况下的合作机制
跨行政区域发生的突发海洋环境污染事件往往会给其他地区的海洋环境造成危害。同时由于地区间的突发海洋环境污染事件预警能力存在差异, 地区间建立“资源共享、信息分享、预警联动”的海洋环境污染事件预警机制十分必要。
如果在相邻水域一个行政区域的领域内发生任何污染情况, 该地区海洋治理部门应以可供采用的最迅速的方法, 通知其他可能受到影响的其他行政区域的海洋治理机关, 并应与可能受到影响的其他地方政府合作。根据情况需要, 立即采取一切实际可行的措施, 预防、减轻和消除该污染情况的有害影响。如有必要, 应共同地, 并在中央海洋污染治理机关的协调下, 拟订应付污染情况的治理计划。
参考文献
[1]高涛.论行政委托的法律界定:兼论行政委托与行政协助之区别[J].山西财经大学学报, 2000 (增刊) :118.
[2]张正钊, 李元.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社, 1999:80.
海洋体系行政管理学的 篇5
一、课程校内发展的主要沿革
自上海海洋大学2000年行政管理专业开办以来, 《行政法学》就作为专业必修课程开设, 至今已经开设有十三年时间。2010年该课程列为上海海洋大学“085”重点建设课程项目, 并于2011年顺利结项。
根据《上海海洋大学本科教学一览》 (2012年版) 规定, 《行政法学》课程学生修学情况分为三种: (1) 作为人文学院行政管理专业必修课程学习, 课程代码8203010, 每年修学学生人数100+; (2) 作为人文学院行政管理专业 (劳动与社会保障方向) 选修课程学习, 课程代码8203010, 每年修学人数50+; (3) 作为海洋科学学院海洋管理专业选修课程学习, 合班授课, 课程代码8203028, 每年修学人数20+。自2000年行政管理专业开办, 2004年劳动与社会保障方向设立和海洋管理专业开设以来, 约有近2 000名学生修学。三个专业方向的学生主要毕业去向为政府机关、企事业单位、读研和留学。从学生的反馈可以看出, 该门课程在其就业和继续学习的过程中显现出了很强的实用价值。
二、课程建设的目标与内容
海洋类高校法学课程的建设目标是希望形成具有海洋管理特色的行政法学优质课程。建设旨在提高师资队伍的教学水平, 创新教学方法, 改变教学理念。课程教学目标是:通过本门课程的学习使学生切实理解中国的法治现状, 特别是海洋行政执法现状, 掌握基本的行政法学概念、原则和制度, 充实学生的综合知识结构, 提高学生的法律素养, 增加对学生海洋行政执法基本知识的传授。师资建设目标是:加强与国内外大学关于该课程教学的交流沟通, 开阔教师理论联系实际的视野, 增强教师教学、实践与科研能力;教学内容设计目标是, 注重培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力, 培养学生自主学习知识的能力;教学方法目标是, 不断创新, 尤其注重启发式教学、互动式教学方法的探索, 加强课堂 (小组) 讨论的比重, 将“微课”的理念与方法运用到教学实践中。
这门课程旨在通过向学生传授行政法学的基本理论、基本制度, 使学生从整体上对我国行政法学的基本框架有一个较为全面的了解。进而熟悉各种行政法律规范, 提高运用行政法律规范进行诉讼、处理行政纠纷的能力。为学生将来遵守行政法规、依法行政工作、依法维护合法权利, 奠定必要的知识和能力基础。全课程一共分为5编, 48学时, 具体教学内容选择与安排如下:第一编导论 (4学时) 、第二编主体论 (4学时) 、第三编行为论 (24学时) 、第四编程序论 (4学时) 、第五编监督与救济论 (12学时) 。
三、课程教学方法的改革
教学方法改革是本门课程建设的重点, 可以分为课堂上与课堂下两部分。课堂上, 应作为解决知识难点、提高学生兴趣、引导学生自主学习的一个平台, 讲授与讨论并进, 辅之以辩论和模拟法庭, 可以增加学生自主学习的热情。课堂下的“微课”录制, 读物选择, 作业任务布置一定要做到知识点涵盖范围广、重点突出的标准。具体内容包括如下:
1. 课下将本课程的知识点和讨论问题的背景资料, 提前上传到网络平台, 让学生对所学知识点有较好的掌握。
这些知识点主要包括如下三类:基本概念、程序过程和经典案例。其中, 前两部分板块内容主要是学生自学内容, 课堂上用抽查、提问和情景模拟的方式对学生自学效果进行考核。其中, 较难理论内容教师将进行讲解, 这取决于对学生考核成果的分析。如果学生普遍掌握良好, 则不再赘述;如果学生普遍掌握不足, 则需进一步讲解。经典案例的阅读主要是为课堂讨论、辩论做准备。
2. 课堂上采取模块化、问题化教学方式。拟采取的课堂教学方法有:讲授、讨论、问答、小组汇报、辩论、模拟法庭的形式。
讲授主要是在学生课后预习的基础上, 对重难点的讲解。本次建设的重点是将“微课”理念纳入到教学实践中。具体做法是, 课下录制10~15分钟基本知识点的学习指引, 要求学生课前观看, 并按照指引学习。对需要讲解的知识点进行“微课”讲解。对已经录制过“微课”的知识点课堂上主要采取提问形式进行检查和考核。
讨论主要以教师作为核心主持人, 本课程一般每年修学学生数量在170人左右, 可以分成10组, 每组选举一位组长进行组织协调。教师按照课后布置的背景资料选择讨论的主题, 并预先设置3~5个问题让学生讨论。每个问题讨论的时间可以限定在8~15分钟不等。每组讨论后推选一位同学回答问题, 回答效果作为平时成绩的依据。主要标准为:回答是否主题明确、观点是否正确。因为时间所限, 每节课不能所有组别一一回答, 但是教师随即选取2~4个组别的方法, 会增加学生的积极性和危机意识。
问答主要作为对学生课后资料是否学习理解的考核工具, 以及学生上课是否积极参与、认真倾听的方法。教师提问学生能否听懂听明白、学生回答是否流畅正确, 都是平时成绩给予的依据。由于课堂学生人数众多、时间有限, 因此教师打分的过程要客观而且迅速。初步设想的方法是选取6人作为学生助理, 每人分管20名学生名单, 教师根据回答表现给予A、B、C三个等级的打分, 6名助理, 辅助记录。6名助理的方式可以最大限度减少对学生学习的干预, 也可以最快记录学生课堂表现。这将成为学生成绩的非常可观合理的依据。
学生汇报发言的时间一般控制在10~15分钟左右, 15分钟以上的发言将被强行停止。学生汇报发言的内容是教师课堂上课前预先布置的网络平台的内容。初步设想为“问题—对策”模式发言, 即教师提出一个现阶段社会存在的行政法问题, 学生经过准备给出解决对策。这一方法主要目的在于提高学生的学习主动性和趣味性。一般情况下, 网络平台布置的作业应先于上课时间的5天以上, 以此保证学生有足够的时间准备、思考。发言的内容根据当堂课所处模块的不同而不同。第3、第4、第5编所涉及的内容适合本教学方法。这三编都有当今我国或者世界上发生的最热点的管理问题、社会问题、法律问题和经济问题存在, 具有较高学习价值。
辩论是考查学生法学逻辑思维最好的工具。“程序正义VS实质正义”是法学家一直争论的焦点, 让学生以行政法学案例作为佐证, 抽签决定正反两方, 课堂上进行辩论, 有利于考查学生理论知识运用的能力, 也可以提高思维反应、语言表达的综合能力。
模拟法庭是让学生了解诉讼程序最好的学习方式。教师提供学生一个案例, 学生自己分析管辖法院、受案条件是否具备、自己写作诉讼状并自己安排模拟法庭角色和程序, 最后做出判决。整个过程的而进行是对学生一学期学习知识的最好总结和考查。模拟法庭将安排在接近期末阶段进行, 可以起到对行政法学课程的回顾与复习的作用。
四、课程资源网上建设与课外培养模式
课程资源网上建设应充分运用URP、EOL系统, 特别是EOL系统提供的多模块, 丰富资源的平台, 建设该课程的网上资源库。其中不仅包括讲授课件, 还将包括课外作业任务布置的方案描述、辅助文档和微课视频、资料搜索方法等内容。适当增加趣味性短片、电影和电视的介绍有利于学生培养学习行政法学的兴趣。
课外培养环节要充分运用行业资源。上海海洋大学的海洋行业资源非常丰富, 充分运用校外实习基地 (如东海分局) 的资源, 增加学生课外实践的机会。以学生观摩或短期实习的方式, 对其进行本课程的课外辅助教学。现在的大学生创新项目有很多, 在海洋大学有国家大学生创新项目、上海市大学生创新项目、骆肇荛基金项目等学生项目。具本课程组观察, 学生申请、参与的热情非常高。本课程组的课外培养模式主要是基于学生项目的“课外指导模式”。对有兴趣的学生进行选题、申报和实施的指导。
五、课程考核方式与思考
对于本门课程, 过程考核可以更好地反映学生的真实学习情况, 但如果设计不当会导致主观评分色彩过重的问题。因此, 课程设计了以下的评分模块, 试图做到相对合理、科学、公平———基本概念抽查随堂考、小组报告发言、开放式问题讨论观察、出勤率、辩论表现、模拟法庭参与表现、期末闭卷考试7大部分, 做到主客观评分标准相结合。具体方案如下:总评成绩=平时考核 (60%) +期末考核 (40%) 。平时成绩60分=随堂抽查10分+小组发言10分+开放讨论10分+出勤率10分+辩论表现10分+模拟法庭表现10分。
从以往修学学生的反馈中可以知道, 本课程内容在公务员考试、升学考研和公司入职考试中都有较大比例的涉及, 因此在日常的教学内容安排上学校会适当涉猎以上考试内容。
参考文献
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海洋体系行政管理学的 篇6
海洋调查是认识、了解海洋的一种重要手段,一般是在指定的观测海区、断面或固定地点,根据需求采用相应的海洋观测仪器进行观测,来获取海洋环境要素,以分析其空间分布和自然变化规律[1]。海洋调查工作是海洋事业发展的基础,是开发和保护海洋的先导,在我国经济社会发展和国防安全建设中发挥着不可替代的作用。新中国成立以来,我国的海洋调查工作取得了丰硕的成果,基本实现“普查中国沿岸、探索三大洋、进驻南极洲和北极洲”的目标。党的十八大规划出“建设海洋强国”的宏伟蓝图,对我国海洋调查提出更高的要求。国家海洋局、国家发改委等7部门于2015年3月联合发布《关于加强海洋调查工作的指导意见》,以提高海洋调查的技术能力和服务保障能力;其中强调海洋调查计量标准与质量管理体系的重要性,要求结合海洋调查的特点,顺应时代潮流,及时更新和完善海洋调查标准,规范海洋调查仪器设备量值溯源等质量管理,尽快与国际接轨;促进海洋调查机构的计量认证和海洋调查人员的资格认证,全面提升海洋调查文化,将质量管理体系贯穿整个海洋调查之中,以确保精确度。
将海洋调查任务与HSE管理体系的运行结合起来,可以为完成上述目标提供良好的支撑和保障[2]。本文主要结合海洋调查的最新变化和需求,探讨HSE体系的相关建设要点。
2 海洋调查的新需求
海洋立体空间调查观测已经从构想走向现实。近年来,在全球海洋观测(GOOS)系统的框架下,国外海洋调查的立体调查观测系统已步入成熟的业务化运行。 其中以美国的综合海洋观测系统(IOOS)为代表,该系统的立体布设构想全面,包括太空卫星遥感、地波雷达、海上调查船、浮标、水下机器人(ROV)、水下无人潜器(AUV)、水下滑翔机(Underwater Glider)、海洋台站、原位传感器等多手段在内,覆盖区域面积有几千平方千米,观测数据通过网络传输,实时处理、分发和共享。使得海洋调查时空覆盖的有效范围不断延展、原位作业能力不断增强。我国科学家近年在观测技术上也取得较大进展,智能化平台开始进入调查航次,这对海洋调查标准计量与质量控制体系是一个全新的挑战。
随着国际大型海洋调查科研计划和观测系统的推进,我国海洋调查观测技术整体水平不断提升,集中体现在海洋调查的专业化程度和精细化程度不断提高,特别是海洋地质、海洋生物和海洋化学的原位观测和采样技术的进步,使得正在进行的“气候变化与预测计划(CLIVAR)”“洋中脊计划(InterRidge)”“海山生态系计划(Seamount Ecosys-tem)”“大陆边缘计划(InterMargins)”和“深部生物圈计划(Deep Biosphere)”等取得令人瞩目的成果。这就需要我国在海洋调查标准计量与质量控制体系中适应原有海洋调查技术改进和新调查技术的出现,提高海洋调查的规范性、科学性和先进性。
但目前从事海洋调查工作的人员和技术手段无法满足全国海洋调查工作的新要求,引进专业高端人才和建设质量管理体系迫在眉睫。切实提高海洋调查队伍的综合素质及作业能力,使海洋调查观测、资料质量控制和数据共享与应用研究各方合理组织、密切配合,建成一支覆盖多学科、具有较高理论功底、现场作业经验丰富、综合能力强的海洋调查专业人才队伍,以适应海洋调查工作发展需要。同时,随着我国21世纪海上丝绸之路战略的推进,国际公海和深水区的调查会日益增多,必须加快建设以HSE管理体系为代表的专业管理体系,在海洋调查领域赶超先进国家,以满足建设海洋强国的需要。
3 海洋调查HSE体系建设要点
HSE管理体系是将职业健康、安全与环境管理的组织机构、职责、方针、目标、过程和资源等要素有机结合的一个整体,这些要素通过分析、调研、评估,采取适宜、科学、提升系统的运行模式有机地结合在一起,相互关联、相互影响,形成动态管理体系。本文主要针对海洋调查HSE体系的建设,进行风险评价、风险控制和绩效评估,提出几点设想。
3.1 风险评价
风险评价是HSE管理的最基本要素,是一个连续的过程,是以保证工作人员的人身安全为前提,保质保量顺利完成工作并保持良好环境的一个综合考量。 要做好这项工作,首先须考虑风险评价。经过多年的海上作业以及与调查人员的交流,我们对海洋调查中可能出现造成人员伤害、财产损失和环境污染的危险因素概括为以下几点[3]。
(1)人的因素:关注所有调查队员和船员的身心状况、技能水平以及执行能力。
(2)船的因素:船舶工作指标,如运转状况、动力系统状况、安全保障设施状况等。
(3)仪器设备的因素:仪器设备的运输物流、储存介质、操作流程和工作环境,重点评估常规作业常见的有毒有害物质、爆炸物质、噪声和辐射(放射性物质)以及其他在《危险化学品重大危险源辨识》(GB 18218-2009)中所罗列涉及调查的物品等,还有作业所必需的设备辅助装备,如甲板操控系统、水下遥控机器人(ROV)遥控系统等。
(4)环境的因素:工作海区的自然条件和环境条件,自然条件包括调查区域及周边的中小尺度天气系统和较大系统的天气过程、海况、流况、潮汐和海底地形等,环境条件包括工作海区建造的基础设施及工作平台等。
在风险评价中常用的技术方法有故障树分析方法、HAZOP方法(hazard and perability Study,即危险与可操作性分析方法)等。海洋调查的风险评价示例如表1所示。
3.2 风险控制
3.2.1 风险控制应遵循的原则
风险控制,应遵循如下原则[4]。
(1)及时性。风险监控时及时发现风险;风险控制时及时采取措施,在风险尚未造成巨大损失时消除风险或将风险控制在可接受的范围内。通过风险预警和应急预案,采取超前或预先防范的管理。
(2)持续性。风险控制是贯穿整个海洋调查过程的,由于海上环境的特殊性,原有的调查环境可能发生变化,新的风险可能出现,原来的次要风险可能转化成主要风险,所以必须根据环境的变化对风险监控进行动态调整。
(3)可操作性。必须结合调查队伍和科考船舶的能力和资源状况合理选择控制措施,包括主动的风险调控措施和被动的风险处置对策。
根据上述原则,应对调查人员进行有针对性的安全自救和业务操作等培训,做到持证上岗;在野外工作时,时刻注意人员身心健康、安全措施准备状况等,消灭人为因素的安全隐患;对野外工作环境进行评估,做好工作场地调查,避免因环境因素造成人员伤亡和仪器设备损失。
3.2.2 海洋调查HSE体系建设关注的重点内容
(1)风险监控主要包括外部环境、作业现场和调查质量。在海上调查时,对于外部环境中气象条件的风险变化极为敏感,要注重调查区域及周边地区地面天气图、高空天气图、卫星云图等准实时资料的持续收集和分析,关注相关区域的短期、中期、长期气象预报信息,密切跟踪附近海区较大系统的天气过程,关注中、小尺度天气系统。对于作业现场本身而言,要形成人员安全、仪器安全和资料安全前者优先的优先级控制理念,充分发挥船舶监控设备和现场安全员的监控作用,在高空作业、舷外作业和高海况作业时,要注意加强监控力度。调查仪器设备要进行质量监控,以检验调查仪器所达到的技术指标和调查资料的可靠性:如在极端天气的恶劣海况作业时,观测仪器工作的可靠程度和准确程度,以及相关收放设备的安全性能是否完善;又如在不同水深作业时观测仪器的工作状况和性能水平是否受到影响,在不同的航行速度下走航观测仪器的技术指标能否达到要求等。注重工作值班日志的记录监督,包括调查仪器观测记录、资料的初步整理和统计、观测中发现的特殊情况以及仪器设备中存在的问题等[5,6]。
(2)应急管理是根据风险评价结果对调查工作中可能造成危害后果的各种紧急情况制订应急预案,为保障作业人员、调查船舶、观测仪器设备安全及保护环境设施和资源,高效有序、及时准确地组织救援工作,减少失误、降低事故危害,使人员伤亡和财产损失降到最低而采取的行动。应急预案要考虑以下方面内容:① 评估常见紧急情况的性质、规模。经常遇到的紧急情况包括突发事件造成的人员伤病,极端天气作业操作仪器设备失控、船舶用电安全事件、易燃易爆试剂泄漏、失火,公海调查过程中突遇海盗、涉外争端事件等。②求救于外援机构的计划,其中包括与紧急救援服务机构的联系,这一点在深海、大洋、南极、北极科考时尤为重要。③设施内外报警和通信联络的步骤,明确应急指挥中心的地点和组织。④应急救援及控制措施,包括抢险和救护等。⑤ 应急预案所需资源(人、物资、设备)获得的渠道和方式。在出海工作前需检查各应急措施实施的有效性以及应急物资储备是否充足,在具体实施过程中可根据具体情况采取违背体系的有效措施来保障人员和船舶安全,使可能发生的应急情况得以快速处置,在调查作业期间还应对应急预案进行不定期检查并不断改进。
3.3 绩效评估
在HSE管理体系的运行和持续改进过程中,运行效果的核心问题是绩效评估,对于海洋调查也是同样的。通过海洋调查作业绩效评估,可客观、公平、公正地精准分析运行HSE管理体系在具体实施中存在的优劣势,从中找出体系运行的不足,为海洋调查管理工作的实施纠正和持续改进提供依据,从而推动HSE管理体系的有效控制及运行,达到海洋调查在健康、安全与环境管理方面水平不断提高的目的。
HSE绩效考核分为指标(目标)考核和过程考核两部分。指标包含行动指标、结果指标等,其中行动指标是衡量为预防事故发生需采取的所有行动及措施的指标,包括调查作业安全教育与培训、海上作业危害识别与分析、风险评价与管理、体系实施与监测、体系审核与评审等各方面内容;结果指标是衡量事故所造成的作业人员伤亡、仪器设备损失、海域环境污染等情况的指标,如各类事故发生率、重大事故和重伤率等。海洋调查中的绩效评估应充分考虑HSE体系的指导原则和核心要素,既要注重结果考核也要注重过程考核;指标设计应易于操作,且具有可比性和延续性。
在绩效评估模型的设计中要充分考虑海洋调查工作存在一定随机性和模糊性的问题,通常采用定量评估的方法。在实际执行过程中,建议结合具体情况,可采用层次分析法[7]、云模型不确定性定性评估方法[8]等开展评估,并尽量克服主观认知程度不同造成的影响。一定要按照体系的要求,做到公开、公平、透明、有理、有据,确保全员理解。
4 结论
在海洋调查工作中引入HSE管理模式,对于建立健全海洋调查标准计量与质量控制体系具有重要的现实意义。在风险评价环节要关注人、船、仪器设备和环境因素;在风险控制环节要注重及时性、持续性和可操作性;在绩效评估环节要注意结果考核和过程考核的有效性、双项并重。通过引入HSE体系,可有效降低海洋调查风险事故的发生和影响,为海洋调查工作的顺利开展打下坚实基础。
摘要：随着我国海洋调查工作进入新的阶段,将以健康、安全与环境管理一体化,强调工作前预防和不断改进为核心的HSE(Health,Safety,Environment)管理体系应用于海洋调查领域,更好地建立健全海洋调查标准计量与质量控制体系。文章阐述在海洋调查中建立HSE管理体系的几个要点(包括海洋调查中的风险评价、风险控制和绩效评估),并讨论其在具体实施中的注意事项。
关键词：HSE管理体系,海洋调查,风险评价,风险控制,绩效评估
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海洋资源分类体系研究 篇7
1.1 海洋资源
海洋资源是海洋中所蕴藏的各种物质资源的总称, 通常指在海洋内外应力的作用下形成并分布在海洋地理区域内的、可供人类开发利用的自然资源。
海洋是一切生命的摇篮和资源的宝库, 也被认为是人类社会最后的开辟疆域。地球表面的总面积约5.1亿平方千米, 其中海洋面积为3.6亿平方千米, 占地球表面总面积的71%。世界海洋的水量比高于海平面的陆地的体积大14倍, 约13.7亿立方千米。海洋矿产资源总量约有6 000亿吨, 其中石油贮藏量约1 350亿吨, 天然气约140万亿立方米。海洋能约70亿千瓦, 是目前全世界发电量的十几倍。海洋动物的生产力有562亿吨, 每年捕捞量可达6亿吨。
1.2 海洋资源分类
在海洋资源分类活动中, 类目划分是主体。类目划分是指依据一定的属性对类目进行区分, 生成一组子目的过程。类目, 又被称为类, 是指一组具有相同属性的事物集合。类目划分一般须遵循相应的逻辑分类原则: (1) 每一个类目的划分只使用一个标准, 一般不得采用两个或两个以上的标准; (2) 划分出来的各子类目之间应相互排斥、界限分明, 类目之间不应存在相互交叉现象; (3) 划分应穷尽海洋资源的内容, 使得划分后的子类之和等于母类。
海洋资源分类的对象是整个海洋资源。依据海洋资源类目划分的基本原则, 对每一个类目的划分要充分考虑其对上位类的延续性, 也要考虑其下位类的拓展空间。因此, 需要在众多的类目划分依据里寻找一种适合的类目划分标准。类目是海洋资源分类体系的基本构成单元, 在海洋资源分类中, 通常是指一组内容性质上彼此相同的海洋资源。
1.3 海洋资源分类的现状
海洋资源种类繁多, 既有有形的, 又有无形的;既有有生命的, 又有无生命的;既有可再生性的, 又有不可再生性的;既有固态的, 又有液态和气态的, 形形色色, 对其分类实为不易。国内外有很多专家学者依据不同的标准从不同的角度对海洋资源进行了分类, 大致如下。
(1) 依据海洋资源有无生命分类, 可分为:
海洋生物资源和海洋非生物资源。
(2) 依据海洋资源的来源分类, 可分为:
来自太阳辐射的海洋资源, 来自地球本身的海洋资源和地球与其他天体的相互作用而产生的海洋资源。
(3) 依据能否恢复分类, 可分为:
再生性海洋资源、有限再生性海洋资源和非再生性海洋资源。
(4) 依据空间视角分类, 可分为:
水体上面的空气、水体本身和水体之下的底土。或者说, 在空气、水体、底土并与陆地之间存在有空气与水体间的海表面、水体与底土间的海床以及水体与陆地间的海岸等三个界面。
(5) 依据其自然本质属性及种类, 可分为:
海洋物质资源、海洋空间资源和海洋能量资源。
(6) 依据海洋资源的自然属性和开发利用需求, 可分为:
生物资源、矿产资源、化学资源和能源资源四大类。
(7) 依据海洋资源的性质、特点及存在形态, 可分为:
海洋生物资源、海底矿产资源、海洋空间资源、海水资源、海洋新能源和海洋旅游资源。
2 海洋资源分类现状评析
2.1 分类体系不明确
现有的各种海洋资源分类都是出于不同的需要而简单进行的, 系统性考虑欠缺。设计分类系统时, 忽视了海洋资源体系的完整性, 以致体系设计粗略, 海洋资源残缺不全。分类中既漏掉了许多重要的海洋资源, 同时又出现了许多重复列类的现象, 使得海洋资源的完整性和类目体系的严密性受到了很大的影响。类目划分的层级也不够深入, 有些分类只有基本部类, 最深的也只有三级类目。因此, 都难以自成体系。
2.2 分类依据不统一
海洋资源种类繁多, 目前各种分类的依据不一, 根据不同的需要形成不同的分类。因此, 海洋资源在大类的划分上存在巨大差异。
即使在同一种分类内部, 海洋资源分类体系也不严密, 部分类目分类标准不明确, 没有一个相对统一和固定的标准, 一级类目划分不能囊括所涉及的全部知识领域, 让人很难确定一个深层资源的类目入口。
2.3 分类层级不深入
在系统的资源分类中, 一般应达到九级。目前, 诸多的海洋资源分类中只有个别达到三级, 根本不能满足对海洋资源边缘化的深入研究需要。
在同一个分类中, 类目划分的层次不均衡, 一部分类目有两级, 一部分有三级。不同类目的子目数量相差较大, 部分近十个子目, 部分只有两个子目。
2.4 类目划分不清晰
海洋资源有其自身属性, 确定其基本部类是关键。现有的各种海洋资源分类, 基本部类的划分要么不能穷尽整个海洋资源, 要么部类之间存在明显的交叉。尤其是对海洋资源物质属性的界定产生哲学层面的错误认识, 如, 部分分类体系将海洋物质资源作为一个基本部类, 与海洋空间资源和能量资源相并列, 事实上海洋空间和能量资源本身就是海洋物质资源。
基本部类划分存在的问题在各个海洋资源分类体系的类目划分中得到延续, 划分过宽、划分过窄、划分出子类的级别过高或过低、划分出的子类相互包容, 不能严格地依据类目的内涵和外延进行科学的归属类目, 存在隶属关系不清、逻辑关系混乱的问题。如, 有些上、下位类相关类目的设置范围过宽, 有些同位类的设置相当随便且毫无规律;类目划分存在缺类, 不能穷尽其所含内容;有些类目明显越类, 超出了上位类的内容界定;也存在一些“错类”的现象, 下位类和上位类、同位类、同级类之间存在交错, 甚至同一类目放置不同的类目层级, 或隶属于不同上位类目。
2.5 类目命名不规范
在现有海洋资源分类中, 部分类名的内涵较笼统, 难以确定其外延, 无法判断涵盖范围, 如, “海洋新能源”等。部分类目名称采用了俗称、简称和惯称等口头语言和书面语言, 缺乏专业性。
3 海洋资源分类体系的构建
3.1 总体思路
根据海洋资源自身的属性和现实的分类状况, 需要系统构建海洋资源分类体系, 对整个海洋资源进行系统梳理, 为海洋资源的开发、利用与保护提供依据, 总体思路如下。
3.1.1 构建等级列举式的海洋资源分类体系
所谓等级列举式分类体系, 就是指把资源中所有的类目元素都列举出来, 并按照一定的等级系统组织起来。海洋资源作为自然资源的一种, 其本身就是由很多物质元素构成的, 将其按照一定的等级进行组织, 符合其自然存在状态。
3.1.2 设置基本部类
基本部类是分类体系中首先确定的最为概括的几个部分, 有几个部分就称之为几分法。海洋资源分类体系基本部类的设置, 既要考虑海洋资源的完整性和稳定性, 又要考虑分类的目的和意义, 设置上不宜过多。
海洋资源分类从其自然本质属性、特征和存在状态出发进行分类成为主流, 目前存在“三分法”、“四分法”和“六分法”, 但是它们都在对海洋资源的系统演绎上存在缺陷。“三分法”把海洋物质资源与其涵盖的海洋空间和能源资源割裂开来, “四分法”缺失海洋空间资源, “六分法”把属于海洋空间资源的海洋旅游资源单独列类。
综合分析海洋资源自身的属性及现实的分类状况, 可以将海洋资源分为5个基本部类, 即海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋化学资源、海洋空间资源和海洋能量资源。这种“五分法”依据清晰, 具备系统性、科学性和可操作性, 分类不仅简单明确, 而且能体现海洋资源的属性、特征和分布状况。对其下一级类再按其他属性进一步细分, 这样更符合分类的逻辑学原则 (完备性、排斥性) 和科学性, 同时也便于海洋资源的开发和经济利用。
3.1.3 增加分类层级
海洋资源分类体系构建的目的是为了系统地对其进行认识、利用和研究。如果按照现有的分类层级根本无法满足这种需求, 对整个海洋资源的抽象认知仍然处于一种混沌状态。
由“五分法”出发, 对海洋资源的基本部类进行逐层划分, 划分出不同的下位类, 每一个类目连同它的下位类共同构成一个子系统, 层层深入的子系统最终构成海洋资源分类体系的大系统。
海洋资源分类体系可以引入分类简表里的一级类目或二级类目在相关学科领域的分类体系, 加以改造, 融入海洋资源分类体系里。如, 海洋旅游资源分类可以引入《旅游资源分类、调查与评价》 (GB/T18972—2003) 中的“旅游资源分类表”, 从而完善海洋旅游资源子系统的类目;海洋生物资源可以引入海洋生物分类体系等。
通过多种途径, 细化海洋资源分类体系的类目单元, 使海洋资源分类的层级能够深入到元类目并不能再进一步细分的程度。
3.1.4 明晰类目划分
类目划分需要一定的依据, 海洋资源有其自然属性, 对其进行“抽象-具体”的理性认知, 主要依据其自然本质属性、特征和存在状态等内容属性进行类分, 将一些形式特征作为辅助标准。
类目排列主要是指同位类的排列次序。首先, 按照实用顺序, 根据使用者的需求确定海洋资源分类体系中同位类的次序;其次, 考虑各个类目的逻辑、空间、时间、事物进化和惯用等次序。
3.1.5 规范类目名称
类名是海洋资源分类体系中表达类目概念的名称, 它规定了类目的含义和范围。因此, 海洋资源类名的选择需要进行严格的控制, 需要科学、简明和确切, 能够充分揭示其所代表的海洋资源实体, 避免通俗和大众化。在海洋资源原生态的视角下, 力求类名具有学术性、专业性和实用性。
3.2 海洋资源分类简表
通过对海洋资源分类现状的评析和海洋资源体系的抽象认知, 不难编制出海洋资源分类简表 (表1) 。分类简表, 又称主要类目表, 由基本大类进一步展开一级或两级而形成的主要类目一览表。通过分类简表可以迅速了解分类体系的概貌, 对海洋资源的大类体系有一个系统的认识。
续表
4 小结
面对全球性的人口爆炸、陆地资源枯竭和环境危机, 各国海洋意识觉醒, 海洋作为一种战略性资源越来越受到各国的重视。海洋综合管理的逐步实施, 其核心是对海洋资源的开发与管理, 这就必须对海洋资源进行系统的分类, 为海洋资源的管理与研究提供清晰的思路。宋人郑樵《通志·校雠略》中有论断:“类例既分, 学术自明”, 此论断深刻地反映了构建海洋资源分类体系对海洋管理和学术研究的重大作用。
海洋资源分类简表的大类体系合理、完备, 充分揭示了海洋资源种类存在的自然规律。类目体系的展开具有较强的系统性和适用性, 为海洋资源分类详表的编制夯实了基础。构建此简表的作用包括系统揭示海洋资源、清晰区分海洋资源和科学开发海洋资源。
海洋资源分类体系的系统构建还需要进一步地深入研究, 在海洋资源分类简表的基础上做进一步的细分, 编制一个完整的海洋资源分类表, 为海洋资源的科学开发奠定基础。
摘要：文章系统地总结了海洋资源分类的现状, 对其分类中存在的问题进行了剖析并提出了可操作的分类思路。按照海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋化学资源、海洋空间资源和海洋能量资源的“五分法”原则, 编制了海洋资源分类简表并进行了简要的评析。
关键词：海洋资源,资源分类,五分法,分类体系,分类简表
参考文献
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