选择性执行公共政策（精选9篇）
选择性执行公共政策 篇1
在十届人大四次会议上, 温家宝总理在《政府工作报告》中提出“建立健全行政问责制, 提高政府执行力和公信力”, 执行力的概念第一次被写进了《政府工作报告》, 同时也可以看出我国政府在公共政策的执行方面存在着执行力不足, 执行力缺失的问题。面对我国公共政策执行力不足的现状, 本文认为:首先, 要深入研究公共政策执行中存在的问题以及造成这些问题的原因, 才能找到提升公共政策执行力的正确路径。
1我国公共政策执行中存在的主要问题
1.1变形式执行
这种现象主要出现于当政策与负责执行的部门存在利益冲突时, 执行者就会制定与政策在表面上一致、与实际相违背的措施, 只执行符合自己利益的部分。这些行为使政策的整体功能难以发挥, 从而影响政策目标的实现。这严重影响了政府的形象, 极大损害了国家和人民利益以及社会主义政策的权威性、严肃性。
1.2搪塞式执行
政策的执行要做到坚决贯彻、善始善终, 然而在实践中, 有些政策的执行者却对要执行的政策敷衍塞责, 阳奉阴违, 一拖再拖, 消极执行, 并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策, 导致一些政策难以达到预期效果, 甚至出现负面效应, 给国家和人民的利益造成重大损失。
1.3抵制性执行
这种情况通常是由于政策执行主体或执行对象对执行的政策不认同, 不接受, 产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位达到预期效价, 消极执行政策, 在政策执行中大搞地方保护主义, 本位主义, 实施“土政策”, 最典型的例子如:福建莆田地区对地产“雪津”以外的啤酒实施封锁, 最终导致“雪津”啤酒有限公司逃税亿元, 这严重扰乱了市场秩序, 也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。
2.2政策本身的缺陷
公共政策制定缺乏科学性。在政策的制定过程中, 各项公共政策之间往往没有很好的衔接和配套, 缺乏科学的理论指导, 没有形成合理的政策体系, 这些都将给政策的执行带来难度, 造成政策执行力的缺失, 我国的机构繁多, 政出多门, 莫衷一是。[3]部门和部门之间职责不清, 再加上部门之间的沟通协调不顺畅, 使政策的执行者无所适从。
2.3政策执行者的素质偏低
政策执行者的领导能力和管理水平偏低, 缺乏专业的知识和能力。某些政策执行者对政策的理解能力和把握能力不高, 不能够领导下属做好政策的宣传和制定正确的执行方案, 因此不能够获得所需的各种资源, 且不能够进行有效的沟通协调, 从而无法达到政策的预期目标。
2.4监督机制薄弱。
监控机构的缺乏, 为保证政策的有效实施, 纠正政策执行中产生的偏差, 需要对政策执行进行监督控制, 我国虽然建立了比较健全的行政监察体系, 但在政策的执行过程中, 依然缺乏强有力的监控机构来专门负责监督各种政策的贯彻落实情况。
3.3提高政策执行人员的素质
提高公共政策执行者的思想政治觉悟。政策的正确执行可以对利益、行为进行合理的调整, 高度的思想政治觉悟可以使执行者在政策的执行中坚持原则, 有利于政策目标的实现, 提高整体的公共政策执行力。
3.4加大政策宣传
提高公共执行活动的透明度, 加强政策制定机关和执行机关的沟通公共政策执行的过程要接受群众和舆论的监督, 加大对政策的宣传力度, 提高群众对政策的认同感, 这既有利于政策执行目标的实现, 又能促使公共政策的民主化进程。
3.5强化监督控制
加强反馈系统的功能, 使监督反馈经常化、制度化, 建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络, 增加行政执行的透明度, 通过调查、质询、罢免、撤销、受理申诉、控告等方式, 实现对政策执行过程的有效监督。
摘要：公共政策执行是关系到政策成败的关键, 改进政策执行中存在的问题对于政策的有效落实有着重要的作用, 针对我国公共政策执行中存在的问题提出了具体的解决措施, 对提高公共政策执行力, 保证政策目标的实现具有重要的意义。
关键词：公共政策,执行力,执行
参考文献
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选择性执行公共政策 篇2
摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而，由于许多因素的影响，我国政府施政的过程中，不同程度地存在着公共政策执行偏误的现象，引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。本研究在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后, 提出了相应的解决对策，为保证公共政策的顺利执行提供参考。
关键词：公共政策；矫正；执行偏误
一、我国公共政策执行偏误的背景
公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段，将公共政策的内容转化为现实, 从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节，是实现政策目标，解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。然而，在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误，公共目标不能预期实现。当前，我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题，无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题，对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。
二、我国公共政策执行偏误的主要表现
作为政治系统输出的主要内容，公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥, 再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。然而,由于受到各种因素的影响, 政策执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。
（1）政策敷衍。指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章，并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策, 而是将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责，从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文，根本谈不上解决具体问题，实现具体目标。
（2）政策选择执行。现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成，一些政策执行主体往往对政策‚断章取义、为我所用‛,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行，‚见了黄灯赶快走, 见了红灯绕道走‛,他们‚耍小聪明‛、‚打小算盘‛, 置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也必然大打折扣。
（3）政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位, 导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置‚土政策‛，打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是, 谋取私利, 从而导致政策执行变形。
（4）政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解, 利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释, 从而导致政策失真, 甚至被替换为与原政策完全不同的‚新‛政策。（5）政策抵制。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制绪，使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央‚法外施恩‛,对中央宏观调控政策一再置若罔闻, 甚至逆风而行, ‚你说你的, 我干我的‛,抵制心态异常顽固。
（6）野蛮执行公共政策。在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象，有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制，使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张，极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够，宣传不到位，忽视了思想教育手段的运用。更有一些政策执行人员采取极端手段，背离工作程序，甚至采用违法违纪的方法执行公共政策
二、我国公共政策执行偏误的原因
当前公共政策执行出现偏误,有着主观或者客观等多方面的原因:
（一)政策本身的原因 政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件,就是政策本身存在着缺陷,有漏洞可钻。一般说来，政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑：一是政策是否合理。如果一项政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，那么政策本身便缺乏合理性，导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突，使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时，理所当然地会选择‚上有政策，下有对策‛的方式来敷衍。
二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱，使政策执行者与政策目标群体无所适从，同时，缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清，导致执行者有空子可钻，对政策随意变通，同时也为有关领导化解‚风险‛提供了口实。三是政策是否‚前后左右‛协调一致。现在,有许多政策是政出多门、莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时，政策执行者不得不采取‚优选法‛——顶头上司的优先,其他领导的靠后；经济监督、杠杠部门的优先，其他部门乃至党政机关的靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这种做法违背了‚政策面前人人机会均等、公平竞争‛的原则,必然导致国家受损、群众吃亏，正确的政策难以执行。四是政策是否多变。今天制定一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新政策，头痛医头、脚痛医脚。政策多变、朝令夕改、法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度，也就很难使人遵从。
（二）政策执行主体的原因
任何一项政策最终要靠执行主体来实施,现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的，这表现在:
一是政策执行主体的素质不高。由于历史原因，我国公务员与发达国家公务员比较起来素质普遍不高，从而文化水平低导致行政决策水平低；职业道德差导致行政道德滑坡；行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任；理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练，很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。
二是执行主体法制观念淡薄。从行政的角度看,中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。目前政策执行中‚按章程办事的运作‛,‚受规则约束的运作‛,‚形式主义的非人格化的统治‛,‚不因人而异‛等观念并未深入人心，随处可见官僚的‚任性专断‛,‚这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现, 这是真正的管、卡、压‛书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。
三是利益主体之间的矛盾和冲突。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为:‚政策是对全社会的价值做权威性的分配‛。政策的核心就是要解决社会利益的分配问题, 所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。在政治环境中，犹如在市场环境中一样，个人也会最大限度地追求个人利益,用经济学的术语来说,人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象表明：人们是在利益的推动下去实施政策行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了政策执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的，并且是长期存在的。在政策的执行过程中，作为政策制定者的上级政府和作为政策执行者的下级政府以及作为政策执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。
结束语：
选择性执行公共政策 篇3
一、高等教育政策执行的变形
高等教育政策执行是一个动态过程, 它是政策执行者运用各种资源, 通过建立组织机构, 采取解释、宣传、实施、协调与监控等各种活动, 将高等教育政策观念形态的内容转化为实际效果, 从而使既定政策目标得以实现的活动过程[1] 。按照美国学者史密斯的观点, 政策执行过程至少受到四个因素的影响, 即理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素[2] 。作为一个包括众多变量和因素的复杂过程, 政策执行出现变形现象在所难免。在假定国家高等教育政策正确无误的前提下, 这种变形究竟在多大程度上是允许的?变形究竟主要出现在哪个环节、哪个部门?变形产生的原因和结果又是什么?如何发现这种变形并进行纠正?
按照公共选择理论, 高等教育政策在执行过程中存在委托—代理关系, 即政府委托, 高校代理。困扰委托人—代理人关系的主要有两个问题:逆向选择和道德冒险。逆向选择的存在是由于其他人做决策所需要的信息、利益和价值不能观察到, 道德冒险是起源于代理人的实际行为难以观察到。前者是事前的, 后者是事后的。换句话说, 逆向选择的风险是指, 委托人不知道任用哪一个代理人才是最佳选择, 不知道如何规定各项条款和职权范围。当一个代理人被任用后, 他改变了他的行为因而损害了委托人的利益或原有的意愿, 道德冒险的风险就发生了。代理人可以改变他的行为来增加他的利益, 这种逃避行为是道德冒险的一个方面, 而逃避行为之所以能够产生, 正是由于信息不对称。
我国是一个行政化的社会, 几乎所有的党派组织、群众团体、企事业单位、立法与司法机构等, 均按照国家行政组织的原则、体制和价值准则进行组建和管理。这使得我国所有组织化的单位都成了上下连贯、左右渗透的政策执行机构。这一方面有利于政策的传播和认同, 但也存在经过漫长的渠道到达基层的政策会面目全非的很大可能[3] 。我国属于中央集权的高等教育宏观管理体制。按照这种管理体制, 高等教育政策基本上采用层层下达、分级管理的执行模式。从中央国家机关到高校, 大致可分为国务院、教育部、省级教育主管部门、高校等四级高等教育政策执行部门。还有一个值得注意的情况, 我国的高校设置基本可分为中央所属高校 (包括教育部直属高校和国家其他部委所属高校) 、省属高校、地市属高校三级。对于此三级高校, 其政策调控距离是不一样的, 地市属高校大于省属高校, 而省属高校又大于中央所属高校。政策调控距离是指在政治体系中, 政策制定者与政策调整的对象的政治间距, 一般用两者相隔的政治层次来标志这种距离[4] 。通常政策调控距离越远, 政策变形的可能性和幅度就越大。
根据已有研究[5] , 政策变形最有可能出现以下两种情况:
其一:在政策的最初执行阶段与最后执行阶段, 政策的执行均有较大程度的偏离, 而在政策的中期执行阶段, 有一定程度的偏离, 但偏离程度可大可小, 视具体情况而定。这主要是因为:一方面, 政策的执行会在极大程度上触动高层部门的利益, 利益冲突难免导致政策执行走样;另一方面, 由于这种政策并不直接关系到基层部门 (高校) 的利益所在, 在认识过程上还存在某种薄弱环节, 因此, 基层部门 (高校) 在执行政策阶段, 就会充分保护本级部门的利益, 使得政策的执行产生较大程度的变形。以高校管理体制改革为例, 自1985年出台《中共中央关于教育体制改革的决定》到现在, 国家在出台的一系列重大教育规划纲要中一直提出要转变政府职能, 将对高校直接的行政管理转变为宏观管理, 落实和扩大高校办学自主权。然而, 诚如前国务院副总理李岚清所言, 高校管理体制改革从总体上看仍然滞后于经济和社会发展的需要, 其不适应市场经济要求和社会发展需要的状况也十分明显[6] 。高校作为办学主体和各级政府之间的关系尚未理顺, 其所受行政计划直接管理的现状并未从根本改变, 以至于最新出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》再次提出“高校要去行政化”。这种政策变形的出现, 固然与高层部门难以放弃既得利益有关, 但作为基层部门的高校也难逃其责。如, 围绕要不要“去行政化”, 引发了国内激烈争论, 不少高校领导人持反对观点, 可见在以集中控制为基础的高等教育政策安排中, 不少高校领导人不愿冒利益风险而由下向上地推进政策执行。当然, 如果将办学所受的行政干预程度作为政策变形程度的表征, 受政策调控距离的影响, 会呈现这样的图景:地市所属大学强于省属大学, 而省属大学又强于中央所属大学。中央所属大学中, “211工程”大学要强于“985”工程大学, 而“985”工程大学要强于9所创建世界一流的大学。
其二:在政策的最初执行阶段与最后执行阶段, 政策的执行均有一定程度的偏离, 但偏离程度并不大, 政策的偏离主要是由中期执行过程所产生的。换句话说, 是出现在中级执行部门 (省级教育主管部门) 的政策执行阶段。产生这种现象的主要原因为:一方面可能由于体制原因, 高层部门对中级执行部门 (省级教育主管部门) 的监管较为困难且松懈, 中级执行部门也由于各方面利益取舍而难以有效执行政策;另一方面, 高层部门对于基层部门 (高校) 的政策执行监管较为方便且严格, 而高校所执行的政策具体作用于高校的利益相关者, 涉及的各方面利益较为直接, 出现政策变形的空间较小。典型的如国家助学贷款政策的执行。从1999年起, 我国开始酝酿实施国家助学贷款, 1999年、2001年、2002年、2004年, 国家先后出台一系列相关政策。经过一系列文件的规范和调整, 政策本身已经基本成熟, 国家助学贷款工作已经步入了正轨。但是, 从现实情况来看, 国家助学贷款的开展情况却并不如政策预期的那样顺利推进。2005 年 8 月, 教育部举办新闻发布会, 介绍以国家助学贷款为重点的高校贫困家庭学生的资助工作。教育部负责人在会上严厉点名批评了八省 (市、区) 在国家助学贷款方面几年来几乎毫无作为。教育部负责人批评道:“我们一天到晚喊, 他就是不动, 是不是他省里有这么困难呢, 我看不是掏不起 1000 万拿来助学贷款贴息的问题, 而是人治和法治的问题, 是地方领导关不关心这个事情的问题。”[7] 对于这样一项利国利民, 有利于高等教育事业蓬勃发展, 有助于推进教育公平, 有利于社会稳定的好政策, 却不能按照政策目标和政策设计常态执行, 主要是由于高等教育政策执行中层部门“有意”造成此项政策的变形。高校由于是直接面对政策的重要目标群体——学生及其家长, 而缺乏政策变形空间。
二、尼斯克南模型与高等教育政策执行的变形:
以高校扩招政策为例
1971年, 尼斯克南提出了他的官员预算最大化理论, 试图对现代社会普遍存在的一个现象作出解释:为什么政府机构越来越臃肿?为什么政府预算规模越来越大? (假定政府规模与政府预算为正单调线性相关关系, 则政府规模可由政府预算表示) 尼斯克南模型中, 官员不仅指某个具体的政府官员, 更是指官僚机构, 是一个被人格化了的机构。官员具有四个特征: (1) 官员是一个非赢利性的组织和机构, 他的资金主要来自一次性的预算的拨款, 而不是他的产品销售收入。 (2) 官员机构中的主管和雇员不会将预算拨款扣除支出费用后的余额装入自己的腰包。 (3) 官员追求的目标是他在任期内获得最大化的预算。一个官员可能会追求下列目标:“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构。”除了最后的两项以外, 其余的目标都与政府预算最大化正相关。 (4) 预算约束条件下, 官员生产的产量恰好是完全竞争下的厂商生产的均衡产量的两倍[8] 。
尼斯克南模型表明, 相对于个人以追求自身利益为最大目标, 官员则是以追求机构最大化为目标的, 机构规模越大, 官员的权力越大。对官员们来说, 类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是很小的, 他们更关心的是所得到的额外津贴、权力和荣誉等, 而所有这些目标都与官员的预算规模正相关。根据他的分析, 选民选举政治家, 政治家代表了选民对公共用品的偏好。立法机关决定公共用品的不同产量水平, 反映出中位选民的评价。因此, 立法机关拨给官员的用以购买公共用品的预算, 将满足中位选民的偏好。而官员需要的预算不仅满足反映公共用品供给的生产函数和成本函数, 而且还要满足官员自身的效用函数。
有学者对高校扩招政策进行了研究, 指出:提供更多的高等教育机会的思路是正确的, 但以社会政策过程研究的思路审视高校扩招的政策制定、实施与结果评价, 会发现存在着政策实施的过程数量先行, 结果对经济拉动的目的并未达到, 对入学机会的平等性、教育质量、就业问题等都产生了一定的消极影响 (闫广芬, 2008) 。这些都可以视为高校扩招政策的变形。高校作为扩招政策的具体执行者, 是如何使政策发生变形的, 借用尼斯克南模型, 进行如下探讨:
高校可视为“官员”, 教育主管部门具有教育方面的立法权, 可视为立法机构。我国高校的招生预算由教育主管部门确定。教育主管部门主要是根据预期高校提供的产出量的大小来决定其所偏好的数额。我国高校实行的是“综合定额加专项补助”的拨款方法, 是以在校学生人数为政策参数而建立的财政拨款体系, 学校规模大, 学生人数多, 国家拨款就多, 反之则少。这在一定程度上刺激着学校的招生欲望 (张更华, 俞晓敏, 1996) 。办学规模很大程度上等同于预算规模。
随着扩招政策的推行, 高校将以机构规模最大化 (办学规模) 作为目标, 以此从教育主管部门获得更大的财政支出。这有可能超过公共产品 (所培养的学生人数) 最优产出水平所需的支出规模。 在现实预算给定的情况下, 高校过多地供给这种产品, 即不断扩大办学规模, 将导致社会产品产出不均衡与资源的浪费, 由此造成社会总福利损失。例如, 扩招后大学生中来自不同阶层的学生比例发生了变化, 上层阶级的子女就学机会增加, 加大了社会不平等;扩招导致教育结构的不合理, 扩招的专业往往是投入成本少的专业, 并相应带来结构性失业问题 (闫广芬, 2008) ;高校规模扩张中的学生规模、教师规模、经费规模、固定资产规模等各规模之间, 出现了负相关甚至负增长, 呈现一定程度的非理性[9] 。在这种情况下, 消费者倾向于削减预算规模。另一方面, 如果教育主管部门提供给高校的预算小于高校生产的成本, 那么, 高校的产出水平将低于消费者所需水平。
综上所述, 在高校扩招政策推进过程中, 高校为维护本集团的利益, 势必将有意或者无意地使政策产生变形。一者, 高校官员为了完成上级下达的任务, 以显示自己的政绩而有追求办学规模最大化的需求。二者, 办学规模不断扩大能够为高校官员带来“钱多好办事”的现实利益。由此, 在教育主管部门、高校和社会之间形成了三角博弈:高校为了自身利益的最大化, 将从教育主管部门那里寻求预算规模最大化;而教育主管部门为了追求自身合法性, 赢得社会的认可与支持, 将尽可能按社会意愿选择预算规模。在高校与教育主管部门的博弈中, 始终存在着信息不对称:教育主管部门对高校的管理, 在很大程度上却要依靠高校提供有关供给方面的信息, 由此造成教育主管部门不可能对高校的实际运作进行彻底督查。这就为高校实现自身效用最大化提供了客观条件。这在政策执行过程中, 比较具有普遍性。
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[8]Niskanen, W.A.Jr.Bureaucracy and representative government, Al-dine-Atherton, 1971;Bureaucracy and politicians, Journal of Lawand Economics 18, 1975.
政策执行力 篇4
代组织理论之父韦伯(Max．Weber)在其所提出的科层制组织理论中认为，政治是政 治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域。据此，韦伯把整个政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，在严格的等级制模式 基础之上，政府机构及其官员不偏不倚地执行被政治官员决定的政策，而组织内 的各级官员都必须具备执行政策所需要的专业知识与技能背景，从而充分强调了 府作为国家最大执行机构的执行能力的重要性。马 普雷斯曼
(JeffreyL．Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)发起了政策执行研究运动，把 人们研究的注意力再一次引向政府对政策的“执行”上。他们指出，必须重视政府 的政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之 间建立起密切联系【2引。他们的观点迅速引起了强烈的反响，从而导致了“执行运 动”的兴起，使得人们再一次认识到政府的执行的重要性。
:第一,从各级地方政府层面对政府执行力进行分析,侧重于地方政府,包括县级政府、乡镇政府和城市;第二,从政府管理体系层面对政府执行力进行分析,包括政府组织制度和运行机制角度、政府执行主体角度、责任机制角度、公共权力角度、政策合法性角度、评估指标角度、政治文化;第三,从政府未来发展层面对政府执行力进行分析,包括服务型政府角度、责任政府角度、公信政府角度。
政治与行政应该分离，认为任何一项政策必须有技术性职员的帮助才能完成，同时强调了行政部门负责执行政策的重要性。总之，对执行和执行力涵义的界定，国外学者都有不同的看法，并随着政治、经济、文化等领域的发展而表现出不同的内涵。
对政府政策执行力可以看作是政策效益与政策成本的比值，当成本越大时，执行力就越低；效益越大时，执行力就越高。
政府执行力建设包含很多内容，公共政策总体来说，要完成政策制定以及政策执行等多个管理环节，其中，政策执行可以定
位为公共政策实践发展的关键要素，是完成既定的公共政策目标的重要手段和基本方式。因此，政策执行环节中表现出来的效率水平，是直接对政策目标实现可能性产生重要影响的因素。但现实的情况是我国地方政府在公共政策执行这一环节上还面临着很多亟待解决的问题，在公共政策执行方面的工作有效性还难以全满地满足我国的快速社会发展对于公共政策执行领域所提出的时代要求。
政府执行力建设包含很多内容，其中加强政策执行力的建设对提升政府形象、维护公民利益有着重要的作用。之所以文章着重强调政策执行力，是因为维系政府组织生存的基础不仅仅是法律、制度等的刚性规定，更关键的要素在于各级政府机构如何灵活、有效地贯彻落实各项制度和政策。只有政府科学合理地执行政策，政府执行力才能得到提高。总之，政府执行力是否提高可以通过政策执行结果体现出来。
006年3月5日，“执行力”这个词由温家宝总理提出，并第一次出现在《政府工作报告》中，这个报告重点强调“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这个工作报告反映了中央政府开始关注政府执行力。2007年全国人大五次会议在北京召开，会上，政府执行力建设的重要性被温家宝总理再次重申。2012年11月，在党的十八大会议上，中共中央各级代表提出要大刀阔斧地改革政府人事制度，建立高效廉洁的执行骨干队伍。可以看出，政府执行力建设被一次又一次地提上政府工作日程，这个发展趋势充分表明了提升政府执行力已经成为国家政治建设的重要组成部分，成为政府工作的重心。然而，政府执行力是否提高可以通过政策执行结果体现出来。所以，当前加强政府执行力建设显得尤为重要。一直以来，政策执行力问题在基层政府组织机构中很普遍，而市级政府作为联系省、市、乡镇政府的中间环节，在提升政策执行力的过程中具有很重要的地位。改革开放后，我国的经济建设进入了前所未有的大幅度发展时期，但是在改革中还是出现了一些问题，由于利益分化明显，各个地区的经济发展水平差距很大。全国各个地区在政府的核心领导下并依靠丰富的资源得到了很快的发展，但是，由于资源分布不平衡、国家对地区政策支持力度的不足等原因导致经济发展落后、各个区域贫富差距逐步拉大，基层政府管辖的区域更为严重。为了缩小这种差距，政府提出了中部崛起、西部大开发等发展战略，目的是改变地区之间经济发展的巨大落差。在国家政策的支持下，很多地区的经济发展水平、政治民主化程度普遍得到了提高，但是在基层政权之下的广大农村发展还很缓慢，究其原因，与农村的政策环境、农民的文化素质有很大的关系。如果农村地区农民的素质得到提高，那么就会大大提高政策运用的效率并加快推进社会主义新农村建设。然而，由于地方级政府对中央政府政策缺乏正确的理解，同时农村发展环境很落后，多重因素造成政策执行力的下降。所以，当前，政府强调地方级政府政策执行力的重要性并深入研究，可以为进一步改善县级政府政策执行状况提供理论指导和实践经验。
徐柯《政府执行力》中提出认为政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。在政府执行活动的前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期则主要表现为评估力、调整力、问责力等。
关于政府执行力的研究，莫勇波认为政府执行力是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。研究政府执行力，可从两个方面的视角来研究，即从政府对日常事务的执行和对政策决策的执行角度来研究。莫勇波指出执行力短缺是政府公共政策执行失败的根本原因，执行力不强的政府，则有可能因为无法适应因内外环境条件的变化而采取不同的措施，或者因为执行资源不足而无法抓住执行机遇，执行迟缓而导致政策任务的无法落实和执行不力。提出执行力是政府工作的关键性要素，提高执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。他认为，探索如何提高政府执行力，是当前公共行政学不可忽视的紧迫课题。
（一）影响地方政府政策执行力的因素
1、政策本身的因素
2、执行主体的因素
3、执行客体的因素
选择性执行公共政策 篇5
关键词：公共政策制定,公共政策执行
一、政策制定和政策执行衔接的重要意义
政策制定是整个政策过程的首要阶段, 是政策科学的核心主题;而政策执行是政策过程的中介环节, 是将政策目标转化为现实的唯一途径。政策制定与执行的衔接有两方面的含义:一是制定的政策是否合理、切实可行;二是既定的政策是否贯彻落实, 采取某种手段有效地执行下去, 解决问题。
(一) 政策制定和执行有效衔接是政策应用于现实的唯一途径。
政府为了有效地管理国家事务和社会公共事务, 必须根据社会经济、政治、文化发展的需要和态势, 针对现实生活中的重大政策问题, 及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变为现实, 则依赖于有效的政策执行。美国政策学者艾利森指出, 在实现政策目标的过程中, 方案确定的功能只占10%, 而其余的90%则取决于有效的执行。
(二) 政策制定和执行的衔接是检验政策正确与否的唯一标准。
一项政策的正确与否最终必须由实践来检验, 实践是检验真理的唯一标准。凡是经过贯彻执行, 促进了社会进步和生产力的发展, 解决相应的社会问题, 并得到群众拥护的政策, 就是正确的政策, 否则就是错误的政策。通过政策执行, 还可以不断充实和完善政策, 促进政策质量的提高, 以期政策问题的最终解决。
(三) 政策制定和执行的衔接是政策全过程的中介性环节。
一方面任何政策不可能一经制定就尽善尽美, 它需要在执行过程中得到不断修正、充实、完善和提高;另一方面任何政策都有时效性, 它只能在一定的时空范围内起作用, 超过这一范围, 这个政策就失去效用或完成了它的使命, 就要被新的政策所代替。
二、政策制定与执行不衔接的主要原因
(一) 政策本身的缺陷———政策制定与执行不衔接的政策性原因。
一是政策缺乏合理性。首先, 政策是否针对了客观问题, 政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。其次, 政策的执行是否具有现实的可能性, 是否具有可行性;二是政策缺乏明晰性。政策的明晰性对二者的衔接具有重要影响, 不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性, 而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给投机取巧的执行者留下钻空子的余地;三是政策缺乏协调性。政策系统作为一个协调有序的整体, 各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触, 互相矛盾;四是政策缺乏稳定性。政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱, 从而造成政策间的摩擦和冲突, 以及政策间的不衔接和空白。
(二) 政策执行手段与方法不当———政策制定与执行不衔接的执行性原因。
政策执行的每一个阶段都离不开某种执行手段, 执行手段的恰当与否直接关系到政策目标能否顺利实现, 直接影响着政策的制定与执行是否有效衔接。当前, 我国政策执行的手段主要有行政手段、法律手段、经济手段和思想引导手段。但是, 现在某些政策执行不下去的原因不是政策本身不可行, 而是采取的手段不当。政策执行方法主要是政策的执行主体国家机关及其工作人员执行政策时的具体方法。目前, 政策执行方法主要的问题:一是简单粗暴, 武断专行;二是无视差异, 千篇一律;三是政策宣传有失妥当。
(三) 政策制定与执行不衔接的其他原因。
影响政策制定与执行衔接的因素, 除了政策本身和政策执行的手段、方法之外, 还有目标团体、政策执行人员、执行机构间的沟通与协调等问题。
三、逾越政策制定与执行的鸿沟, 以提高政府执行力
来自政府高端的管理决策, 需要各级政府的贯彻与执行, 最终惠及全体人民, 这必须有一个强大的政府执行力作为保障。而何谓政府执行力?政府执行力就是政府部门战略方向和战术行为实施到位的基石, 也是政府履行职能、行使公权力的根本。
(一) 避免政策本身缺陷。
首先, 政策本身要正确。政策的正确性是政策有效实施的根本前提。政策内容和政策方向的正确, 政策制定具有科学的理论基础, 严密的逻辑关系, 科学的规划程序;其次, 政策要具体明确。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在, 是政策执行者行动的依据, 也是政策执行进行评估和控制的基础。同时, 政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的, 是可以进行比较和衡量的;最后, 政策必须切实可行。政策的可行性是指既定的政策具备执行所需要的基本的客观条件, 经过政策执行者的主观认同和努力, 可以实现客观与主观的统一, 即实现既定的政策目标。
(二) 改进政策的执行方式。
首先, 耐心说服, 正确引导是政策执行的有效方法之一。它对于促进政策目标群体的政策认知、增强他们的政策认同, 防止政策制定与执行不衔接具有十分重要的作用。因为政策总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整, 而代表人民群众根本利益的政策有时可能会与某些群体利益或个人利益、局部利益和眼前利益发生矛盾或冲突, 在政策执行过程中, 政策目标群体难免会在思想和行动上产生各种各样的问题;其次, 切合实际, 因地制宜。实事求是, 一切从客观实际出发, 既是辩证唯物主义的基本观点, 也是政府做好一切工作的方法论保证。坚持政策的原则性, 在政策执行活动中是必要的, 但是如果机械地照“章”办事, 搞千篇一律, “一刀切”, 则是错误的。要在忠于上级政策的基本精神的前提下, 对于那些有明确要求并且符合本地实际情况的政策条款, 应该制定贯彻实施细则, 大力组织实施;而对于那些只提供了政策思路和一般原则的政策条款, 则要从本地的实际情况出发, 做出切实可行的完善、补充规定, 充分发挥地方的主动性、积极性、自主性。
(三) 克服政策外因素的影响。
首先, 利用诱因, 正确激励目标团体。利用诱因、正确激励可以有效地促进政策目标躯体对所推行政策的认同和接受, 进而有助于提高政策执行的效率。目标群体顺从、接受政策, 政策执行就会成功, 目标群体不顺从、不接受政策, 政策执行就会失败;其次, 加强执行者沟通, 搞好协调。加强政策执行者之间的沟通才是搞好协调最重要的方法;最后, 提高执行人员素质。一项政策的执行效果与政策执行水平密切相关, 而政策执行水平的高低在相当的程度上是由政策执行人员的素质所决定的。
四、总结
政府执行力本质上就是政府把制定的政策转化为现实、应用于现实的能力, 是政府管理社会政治、经济、文化等事务的能力。“执行力是政府工作的生命力。执行力弱, 政令不畅, 有令难行, 甚至有令不行, 政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况, 也会使政府的公信力受到损害。”政府执行力的高低与否关键在于政府制定与执行的政策能否有效衔接起来, 是否制定了合理、明确、可行的政策, 是否采取了合适、恰当的手段有效地执行政策。只有有效地衔接政策的制定与执行, 才能切实提高政府的执政能力。
参考文献
[1]陈振明.政策科学[M].中国人民大学出版社, 1998.9.
[2]张金马.政策科学导论[M].中国人民出版社, 1992.
公共政策执行研究评述 篇6
一、西方学界对公共政策执行的研究
西方学界对公共政策执行的研究工作以时间为标准可以划分为三个阶段。
第一阶段:从1973年到20世纪70年代末期。在这一阶段, 学者们把重点放在细节性地描述某项特定政策是怎样在一个或几个地区得到执行的过程。
第二阶段:从20世纪70年代末期到20世纪80年代末期。在这一阶段, 学者们把重点放在开发为分析复杂的政策执行现象所需要的分析框架上, 研究了影响执行的主要变量, 也有强调州政府在政策执行中重要性的研究。
第三阶段:20世纪90年代至今。在这一阶段, 学者们把重点放在研究政府间的政策执行上。
西方学界对公共政策执行研究的三个阶段分别对应了公共政策执行的三种研究模式。
1. 自上而下的研究模式。
该研究模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初期到70年代末这一阶段的政策执行研究主导途径的概括, 它的代表人物包括《执行》一书的作者普雷斯曼和韦达夫斯基;提出执行综合模型的萨巴蒂尔和马兹曼尼安等。他们认为政策是由上层规划或制定的, 是高层决策者的“财产”, 然后, 它们被翻译或具体化为各种指示, 以便由下层的行政官员或职员执行, 执行者是政策制定者的代理人。依照这种模式, 政策过程被看作是一种指挥链条, 其中, 政治领导人形成政策偏好, 而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化, 为下层行政官员所执行。这种模式关注的焦点是政策制定者, 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。
2. 自下而上研究模式。
该研究模式以李普斯基对街头官僚的研究, 埃尔默对追溯性筹划的研究, 贺恩和波特对执行结构的研究为代表。“自下而上”模式以组织中的个人作为出发点, 政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础, 是一种基层活动;政策执行是一个政治活动, 不同的执行者在政策执行中相互作用;它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧, 政策是在执行过程中形成的东西, 而政策目标是预先明确的。
3. 整合式研究模式。
该研究模式以郭锦等人的府际关系模式和萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式等为代表。整合式研究模型认为, 政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策结果等各种变项交互影响而形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动, 还包含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响。该研究模式在一定程度上是对自上而下模式和自下而上模式的综合运用, 在20世纪90年代后的执行研究中大行其道。
二、中国学界对公共政策执行的研究
中国对政策学的研究始于上世纪80年代, 从上世纪90年代开始关注公共政策执行研究, 并于2000年开始, 对公共政策执行进行系统研究。从目前已有的学术成果来看, 中国对公共政策执行过程的研究主要集中于以下几个方面。
1. 对西方公共政策执行理论的演变过程进行介绍。
此类文章很多, 如有学者认为:公共政策执行理论从行政执行理论发展而来, 历经了从隐形政策制定之中到与政策制定相互融合、复杂依存的过程, 公共政策实施理论的展开有助于追求多种研究的综合, 有助于从政策的关联出发分析。也有学者认为:西方的“执行运动”拓展了早期政策科学的研究范围, 将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野;研究政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程, 并提出了种种的理论, 尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系, 构造相关的政策执行过程模式, 这大大地丰富了政策科学的理论内容等等。这些文章大多围绕政策执行“自上而下”“自下而上”“整合式”的模式展开比较和评论, 如“政策执行研究中的理论模型探讨”。
2. 对中国公共政策执行中所存在的问题, 进行针对性研究。
有的学者概括执行偏差类型为政策被部分执行、政策被曲解、政策截流, 宣传不力、政策被象征性执行、照搬照抄, 缺乏创意;有的认为可以分为政策执行表面化、政策执行局部化、政策执行扩大化、政策执行全异化、政策执行停滞化;有的表达为政策复制、政策抵制、政策敷衍、政策走调等。在已发表的论文中对中国公共政策执行中所存在的问题论述较多, 2007年的《公共政策执行的阻碍及其对策分析》、2008年的《我国公共政策执行偏差分析原因及对策研究》和《我国公共政策执行的阻碍因素分析及防治对策探讨》等。
3. 对影响中国公共政策执行效果的因素进行研究, 并提出有针对性的对策建议。
影响中国公共政策执行效果的因素大致有以下几种认识:第一种认识认为, 利益冲突、公共政策运行机制不健全、中国政策执行控制力削弱、公共政策执行者素质缺陷是导致政策执行不佳的主要原因。第二种认识认为, 公共政策本身的不确定性、信息的偏向选择、传递环节的自然损耗、不同传播方式的局限性、监督机制不严是导致公共政策失真的主要原因。第三种认识认为, 公共政策本身、公共政策执行主体、公共政策执行环境的障碍是影响执行效果的主要因素。针对以上原因, 学者们提出了多种解决办法, 主要有:第一, 塑造政策执行的能动执行主体;营造政策有效执行的社会环境;构建政策有效执行的制度结构。第二, 加强公共政策执行的成本一收益分析;加强政策的学习与宣传, 提高思想认识;提高公共政策执行者的素质;加强公共政策执行的激励与监督;加强政策执行的制度创新。第三, 建构信息沟通机制、优化公民参与机制、健全政策激励机制、强化责任追究机制、完善执行监督机制。
三、对国内外公共政策执行研究评述
公共政策执行阻力因素分析 篇7
公共政策是政府依据特定时期的目标, 在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公共政策执行就是政策方案合法化后, 政府执行者通过建立一定的组织机构和组织形式, 运用各种政策资源, 采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等行为方式, 将政策从观念形态转化为实际效果, 从而实现既定政策目标的活动过程。
二、公共政策执行的阻力因素
(一) 来自政策主体方面的因素
1、成本-收益预期。
公共选择学派认为, 在市场经济中人都是以追求个人经济利益为动机的, 公共政策执行过程也就是公共政策执行主体与目标群体在互动中的利益选择、综合、分配和落实, 政府是经济人, 会进行成本-收益预期, 这将影响公共政策执行主体的思想和行为。尤金·巴达克以博弈论来分析公共政策执行过程, 他把政策执行过程视为一种赛局, 在冲突和竞争的情况下, 每一参加者都寻求得到最大的收获, 并且将损失减少到最低。而每一项政策的成功与失败, 往往取决于各方参加者的“战略选择”。
2、政策执行主体的自身利益需求。
公共政策执行主体是人, 有自身利益的追求和行为倾向, 难以做到绝对的价值中立;一项政策威胁到自身利益, 执行主体就有可能抵制这一政策, 甚至恶意对某项政策进行歪曲、篡改。凡是对本地区、本部门有用有利的政策则传达、贯彻;凡是对本地区、本部门无用无利的政策内容则不贯彻、不传达。
3、执行人员的素质欠缺。
由于政策执行者政治素质不高, 对政策认识不够, 无法正确了解政策本质, 难以全面正确地执行政策, 导致执行失误, 使政策走样变形;政策执行主体业务素质欠缺, 消极被动或低效地执行政策, 影响和阻挠了公共政策的有效实施。
(二) 政策本身的因素
1、政策缺乏明晰性, 政策方案模糊不清。
导致政策执行主体判断不准确, 在实际执行中得不到有效的执行, 相反会导致政策界限不清以及对政策的随意变通。导致政策执行过程中出现一些不必要的漏洞, 给政策执行带来不必要的麻烦。给接受政策的目标群体带来认识上的偏差与分歧以至影响社会稳定, 间接地给政策执行造成极为不利的环境和影响, 阻碍政策执行的顺利进行。
2、政策缺乏稳定性与配套性。
政策朝令夕改常常会导致政策互相撞车的现象, 导致政策缺乏稳定性, 使政策体系结构紊乱, 影响政策目标群体的法定权利, 导致政策目标群体对政府产生不信任感和抵触情绪, 使政策执行无法达到预期效果。政策朝令夕改还会使政策产生不协调性。
(三) 资源与环境因素
1、政策资源包括财政、人力、信息和权威等。
目前, 我国许多政策难以执行的重要原因就在于经费的缺乏。人是公共政策执行的决定因素, 人力资源的开发利用是保证, 但现实中, 对人力资源的开发和利用还远没有达到所需要的水平。政策执行者的信息渠道不畅通, 使得政策制定者不能制定出符合实际的政策, 使政策的执行缺乏必要的沟通和控制。权威资源是政策执行的保障。没有权威, 就不可能政令畅通、相互配合, 就无法实现政策目标。
2、政策环境包括目标团体的态度和执行机构之间的整合程度。
一项公共政策的出台必然涉及到多元利益群体的利益, 表现为对一部分人的利益进行调整, 公共政策对象对这项公共政策就会有不同的反应。从政策中获益的群体就会赞成这项政策;既无获益也无好处的群体对此项政策的态度则不十分明朗;而利益受损的群体对这项政策进行消极抵制, 甚至会采取反对政策的行为。
(四) 体制因素
1、信息沟通机制。
从控制论的角度来分析公共政策执行, 公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息是公共政策执行的重要资源, 是防止执行偏差的重要条件, 政策信息的不对称或沟通渠道受阻, 都将严重影响公共政策执行。
2、监督机制。
奥斯特罗姆指出:“在每一个群体中, 都有不顾道德规范, 一有可能便采取机会主义行为的人;也存在这样的情况, 其潜在收益是如此之高, 以至于极守信用的人也会违反规范, 有了行为规范也不可能完全消除机会注意行为。”政策监控是政策运行中不可缺少的环节和手段, 政策监控机制不健全, 表现在政策执行过程中缺乏政策的监督, 政策执行效果缺乏明确的考核以及政策执行结果缺乏必要的赏罚措施。
三、克服公共政策执行阻力因素对策
(一) 加强政治社会化功能, 扩大政策宣传。
其一, 提高公共政策主体的执行水平和执政能力。这些基本技能决定了政策执行主体对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率, 也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理和传递能力以及对政策信息的敏感程度。政策执行主体应该通过学习和培训, 熟悉政策执行的活动规则, 提高准确理解和把握政策规定的能力, 从而为有效地政策执行奠定基础;其二, 提高公共政策执行对象的政策认同感。政策执行主体应将政策执行对象群体行为所需要调适量降到最小, 以减少人为造成的抵制, 从而有利于政策的有效执行。加强政策宣传, 提高政策对象群体的政策认同感, 可以使政策执行者和对象群体认真领会和理解政策目标的具体内容, 为有效的执行政策奠定坚实的思想基础和良好的政策环境。深入目标对象进行研究, 结合其具体情况设计政策和政策执行策略, 避免由于政策本身缺陷导致目标对象的不顺从或不配合。
(二) 有效利用政策资源, 创造良好的公共政策环境。
公共政策制定部门要设立一定的程序、制度, 甚至专门的机构来进行信息沟通和协调。不仅执行者、执行机构之间需要沟通协调, 执行者、执行机构与目标群体之间也需要不断地沟通和协调。在政策执行过程中, 为了确保政策资源的有效获得, 应该注意在对政策执行资源的投入过程中坚持成本效益原则, 否则也会因为资源不足导致政策执行目标执行没有结果或者是效果差。
应根据执行反馈和实际情况不断追踪决策, 对执行决策不断调适, 最终取得一个满意的结果。根据系统论的观点, 公共政策执行本身是一个系统, 而这个系统又处在一个更大的系统中, 即公共政策执行的外部环境因素。公共政策执行的环境构成了公共政策执行的基础, 也影响着执行的整个过程。公共政策执行也要遵守可持续发展原则, 重视对自然资源的节约。
(三) 推进行政管理体制改革, 构建完善的公共政策执行机制
其一, 信息沟通机制。建立健全政策执行的信息网络和政府上网工程。公共政策执行要求各级执行机构建立信息中枢系统, 强化政策信息网络的运行机制, 加强行政领导;加强信息网络的兼容与沟通, 尽快实现政策信息工程手段的现代化。加强政府上网工程建设, 加快电子政务进程。政府上网增加了群众了解政策信息的渠道, 增强了公共政策执行的透明度, 增加了目标群体与政策执行主体的沟通和反馈机会, 从而便于社会大众、新闻媒体监督政府施政, 实现政务分开, 促进廉政建设, 提高公共政策执行效率。
其二, 民主参与机制。公民参与执行计划。通过公民参与执行计划的制定, 有利于提高公民对公共政策执行的关切度, 完善政策执行计划的听证制度、电视电话会议和电子行政制度, 有助于公民意愿和实际情况的充分表达, 可以大大降低公共政策执行的盲目性和随意性, 使公共政策执行计划更具可操作性或可行性;公民参与执行监督。我国公民参与政策执行监督的主要保障机制是行政契约制。行政契约制是在市场经济条件下规范公共政策执行机关与目标群体的权利和义务, 可以改变政府既当运动员又当裁判员的双重混合角色, 提高公共政策执行效率。公共政策执行的行政契约主要体现在政府和部门签订的各种目标责任书、政府与社会团体和企业法人签订的行政合同、公务员制度等;公民参与执行评估。有利于公共政策评估的公开化和有效性, 也有利于加强公共政策执行的责任追究力度和行为监控力度, 有利于对公共政策执行主体的重大责任问题和执行偏差问题及时披露, 提高政策和法律的权威性。公民参与执行评估主要体现在公民直接或间接参与公共政策执行结果的考核制和执行人员的业绩评价的民主投票制。
其三, 监督控制机制。监督机构必须强化政策执行的监督意识, 认识政策执行监督的必要性和重要性。要增强政策执行的透明度, 使各种政策执行活动广泛置于公众的关注和监督下;要强化国家权力机关的监督职能, 制定国家权力机关对政府政策执行监督的具体形式、程序、手段以及咨询、调查、弹劾、罢免等实施方法, 使权力机关的监督落到实处;要完善社会监督制度。不仅要积极开拓社会监督的渠道和方式, 更要加强社会监督方面的立法, 使社会监督权威化、法制化;要完善责任追究制度, 促进政策执行者提高政策素质和政策水平, 控制政策执行方向, 提高执行效率。
摘要：公共政策的效果要受到公共政策执行过程相关因素的影响。在公共政策执行中, 政策主体方面的因素、政策本身的因素、资源和环境方面的因素以及体制因素是关键的阻碍因素。应加强政治社会化功能, 扩大政策宣传;有效利用政策资源, 创造良好的公共政策环境;推进行政管理体制改革, 构建完善的公共政策执行机制, 保证公共政策有效实施。
关键词：公共政策,主体,环境,体制
参考文献
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推进公共政策有效执行思路探讨 篇8
一、科学制订政策方案
政策方案与政策执行息息相关。只有一个合理公正、科学可行的政策方案才能得到大家认可, 政策执行才能顺利进行。
1、政策制定要合法和合理化。
一是任何公共政策活动都不能同法律相抵触;二是程序规范化, 公共政策要按程序制定, 有严密的制度安排, 凡是重大的公共政策须经国家立法机关的法定程序方能成立, 这样才能保证公共政策制定的确定性和规范性;三是制定政策方案时需对政策执行中的相关问题进行全面考虑, 做好预案, 切合实际情况, 选出最优方案。
2、政策制定过程要民主。
公共政策制定要走民主化途径, 实现程序民主。政策制定不能搞“一言堂”, 而应充分发扬民主, 听取社会各界意见, 保证各方的参与, 兼顾各方利益均衡, 才能使政策方案被利益各相关方所接受, 并得以有效执行。
3、建立科学合理的公共政策体系。
要全面梳理各层面、各领域的政策, 修改、完善, 逐步建立统一的公共政策体系。新政策与旧政策、宏观政策与微观政策、部门政策与社会政策以及各个领域的政策之间要协调统一, 形成科学合理、配套衔接、统一规范的政策体系。
二、优化政策执行主体
优化公共政策执行主体, 就是要对执行公共政策的组织机构和人员进行优化, 消除其政策认识障碍。
1、优化组织体系。
优化组织体系的目标是实现各种组织体系之间的协调和统一, 包括中央政策组织体系和地方政策组织体系的系统化;同一层次上政策组织体系的系统协调;从事政府政策活动的组织体系与从事政策研究的组织体系的协调。
2、优化组织机构内人员的组合。
研究在公共政策执行组织机构内如何使具有不同素质特长的公共政策人员有机结合, 以形成最佳素质结构, 包括知识结构、年龄结构、性格结构等。
3、提高公共政策执行人员素质。
一是提高公共政策执行者的政治素质与伦理意识, 加强公共政策执行的风险意识;二是加强公共政策执行人员学习与业务能力。各级各类公共政策执行人员要加强学习, 提高公共政策执行的理论知识和业务水平。根据新情况、新形势、新政策, 不断更新专业知识和技能, 提高把握公共政策执行的能力;三是加强公务员队伍建设, 通过公务员考试、公开选拔等多种方式, 把具备较高政治素质和业务能力的人才充实到各级政府机关, 公共政策执行人员能更精准地把握公共政策要旨, 切实提高政策执行水平。
三、加强政策执行宣导
公共政策目标群体对政策认同程度如何直接影响着政策执行的进度与效果。公共政策认同涉及政策问题本身、政策方案、政策执行者的执行能力、政策的利益一致性等多方面。利益是政策认同的第一核心问题, 目标群体绝大多数都是理性经济人, 都会追求自身利益最大化。一些诸如提升利益存量的政策如减税政策、减负政策、加薪政策等, 比较利于认同, 便于推行。而一些降低目标群体利益的政策, 如增税政策、减薪政策等, 就会导致认同度差, 阻力大。加强对负面弱化目标群体利益的政策宣传就更加重要, 说明情况、讲清问题, 争取目标群体的理解和支持。如我国事业单位改革, 事业单位人员的利益增减如何处理, 关系此项改革推进的程度, 就需要加强宣传工作, 取得认同。在涉及利益损失的政策变革问题上, 就更需要加强政策的宣传, 使目标群体了解政策实质, 尽可能减少阻力, 这些都是公共政策有效执行需要加强的方面。
四、理顺政策执行运转
政策执行运转的效率是政策有效执行的重要内容。
1、加强中央对公共政策的控制能力, 合理确定中央和地方事权。
一方面要坚持中央权威, 加强中央对公共政策的控制力, 消除地方主义, 对政策执行不力的要加以惩治;另一方面还需要从制度上科学界定中央和地方的事权, 在加强中央宏观调控能力的前提下, 给予地方更大的治理自主权, 充分发挥地方政府的积极性与创造性, 认真执行政策。
2、合理划分各机构的职能, 避免职能交叉。
机构设置讲究整体性和科学性, 推进决策、执行、监督三大类机构建设。在当前, 要加强对公共事务研究, 合并压缩, 分类恰当, 对职能交叉的行政机构, 多余的撤销, 重叠的合并, 减少中间层次, 提高行政效率。
3、加强信息沟通。
一是可以建立专门的沟通协调机构, 专司负责公共政策执行的沟通工作, 协调各方面的工作, 加强沟通协调职能专业化、权威化;二是建立健全沟通机制。要建立上情下达、下情上达和横向沟通都顺畅不阻的沟通渠道。如建立政策咨询热线、政策网络论坛、社区意见反馈等沟通途径;三是尽量缩减沟通环节。沟通环节数直接影响沟通效果, 环节越多, 信息失真的可能性越大。政策执行组织要减少信息流通环节, 分工明确, 传达到位。这就需要加强沟通手段和技术现代化, 充分利用网络资源与移动通讯技术, 减少沟通环节、缩短沟通距离。提升沟通效果。
4、加强对公共政策执行的监督。
公共政策执行过程中也会有可能出现政策歪曲、截留甚至抗拒等机会主义行为。因此, 需要建立行之有效的监督机制和评估机制, 加强监督反馈系统的功能, 使监督反馈经常化、制度化, 及时发现执行过程中的问题与偏差, 以便迅速采取相应的补救措施和整改方案, 保证政策执行能实现最初设定的目标。
五、丰富政策执行手段
传统公共政策执行手段以行政命令为主, 这种执行手段在特定的历史时期也发挥了积极的作用。但是, 随着经济社会的发展, 我国各级政府都面临着更艰巨的治理任务。市场经济的不断发展在壮大企业经济实力的同时也催生了公民的权利意识, 非政府组织也随之崛起, 企业、非政府组织、公民都在公共事务治理中显现出越来越重要的作用, 政府再也不能单靠行政命令等强制性方法包打天下, 而必须运用更多的非强制方法来实现公共事务的良好治理。E·S·萨瓦斯也把政策工具视为重要的执行手段。他按照政府介入的程度把政策工具分为“政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务”十种类型。相比西方而言, 我国的政策执行手段研究相对滞后。面对新的治理环境, 当前公共政策执行手段要丰富完善工具选择, 不只采用行政手段, 应采用多种工具。我国已建立社会主义市场经济, 在新公共管理潮流下, 政府许多公共政策的执行可以引入市场化, 由第三方执行, 可委托给其他公共组织、私人企业。如传统公共产品供给, 政府作为生产者和供给的角色可以分离, 只供给, 不直接生产公共产品。这就需要公共政策执行手段上, 可以采用委托执行、合同执行、参与执行等创新性方式来进行。
摘要：公共政策执行将政策方案付诸实践的是一个体系。新时期要从政策方案、执行主体、执行宣导、执行运转、执行手段等多方面加以完善, 以促进公共政策的有效执行。
关键词：公共政策,政策执行,有效
参考文献
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[2]赵德余.公共政策:共同体、工具与过程[M].上海:上海人民出版社, 2011.
论公共政策执行中的公共理性 篇9
随着市场经济、民主政治、公民社会、大众文化等不断发展, 一些现代道德的深层矛盾问题也日益凸显, 如自我与他人、个人与社会、公与私、利己与利他、个人利益与集体利益等矛盾。而公共理性也因其触及这些道德矛盾问题, 成为学者们持续关注的理论主题。在西方思想家对公共理性及其道德意义的阐释中, 康德和罗尔斯具有理论的原创性和思想的代表性, 二人的思想有一种密切的传承关系。
(一) 康德对公共理性的诠释
“公共理性”这一概念率先由康德在《什么是启蒙运动》一文中提出, 康德指出:“这一启蒙除了自由而外并不需要任何别的东西, 而且还确乎是一切可以称之为自由的东西之中最无害的, 那就是在一切事情上都有公开运用自己理性的自由。”在康德看来, 启蒙与理性批判是内在一致的。实践理性旨在探求和实现人的意志自由所需要的东西, 它是人的行为的规范。康德作为公共理性的实践理性, 是反对神权、反对自然秩序统治的产物。公共理性就是在人类自由权利中具有至上性的“普遍的人类理性”, 是理论理性、非理性、权利和社会行动裁决者。在《纯粹理性批判》中, 康德主张给予人们以不同方式运用理性的自由, 通过理性的批判产生公意。可以说, “批判”如同“公共意志”, 在取得全体有理性的人的同意下进行决策。在《历史理性批判》和《法的形而上学原理》中, 康德更明确提出了“公共理性”是法治社会所给予个人的自由权利。
(二) 罗尔斯对公共理性的诠释
罗尔斯在继承传统契约论和康德“人是目的”等思想的基础上, 在一种新的政治哲学框架中, 重构作为启蒙主题的自由、平等、正义以及公共理性等问题。罗尔斯认为, 公共理性指各种社会主体 (包括公民、各类社团和政府组织等) 以公正的理念, 自由而平等的身份, 在政治社会这样一个持久存在的合作体系中, 对公共事务进行充分合作, 以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。
罗尔斯“作为公平的正义”是社会正义, 一个社会是正义的, 意味着其基本制度和社会安排是由正义原则支配的。在罗尔斯看来, 正义是社会的首要价值, 它不仅独立于其他价值, 而且是评价其他价值的标准, 是一个社会最根本的公共理性。他提出正义的两个基本原则, 第一个正义原则称为“平等的自由原则”, 第二个正义原则称为“公平的机会平等原则”和“差别原则”。持有不同价值观念的人们在交流时所使用的理性即“公共理性”。罗尔斯认为, 公共理性的公共性表现在三个方面:第一, 作为自身的理性, 它是公共的理性, 是作为自由与平等的公民理性;第二, 它的主题是关系到根本政治正义问题的公共善, 即宪法实质和基本正义问题;第三, 它的本质与内容是公共的, 是由公共推理表现出来, 在这个意义上, 公共理性即“公民在有关宪法实质和基本正义问题的公共论坛上所使用的推理理性”。
(三) 公共理性——公共精神的基础
在康德和罗尔斯看来, 公共理性仅仅是处理公共生活的一种理性原则, 而不是一种限制个人生活的价值原则。康德与罗尔斯对公共理性及其道德意义的诠释, 本质上是对公民道德的存在根据与根本特征的阐明。公民道德是现代道德的社会主导形式, 公民道德主要调节公民在社会公共政治活动中的一系列公共关系, 如公民与国家、公民与其所在组织、组织与组织、公民与公民之间的关系。公共性是现代公民道德的根本特性, 公共精神是现代公民最基本、最重要的美德。公共理性是公共精神的基础, 公共精神是公共理性的产物。康德和罗尔斯关于公共理性及其道德意义的思想, 对于现代公民道德建设具有重要的启示意义。
二、公共政策执行中公共理性的缺失
任何政策都是针对一定的社会问题而提出和制定的, 从政策的规划和合法性到政策目标的实现还存在着一个十分复杂的过程, 只有通过有效的执行, 才能保证政策目标的实现。公共政策执行主体是指在公共政策执行过程中, 负责落实公共政策的目标、措施的人和组织, 它包括公共政策执行者和公共政策执行组织。在我国行政体系中, 公共政策执行主体主要指大部分的行政机关及工作人员。在理想化的角度上, 公共政策执行主体所有的公共行政行为, 都必须符合并有利于公民的意志、需求和利益, 都必须对公民承担责任。但在现实中, 各项公共政策的执行主体, “归根到底都是由个人构成的, 而作为一个普通经纪人都会关心新政策能为自己带来多少好处, 同时也会考虑要为此付出多少代价。”这就不可避免地会导致每个公共政策的执行者在政策执行过程中都带有自身利益的追求和价值行为倾向, 致使他们在政策执行过程中一再强化个体理性, 而忽视公共理性。
(一) 个体利益与公共利益的冲突
公共政策执行是一种典型的“集体行动”模式, 而集体行动的困境是客观存在的社会现象, 是行动个体理性行为的非合作博弈的结果。理论上, 公共政策执行主体的一切公共行政行为, 都必须符合并有利于公民的意志、需求和利益, 都必须对公民承担责任, 这是一种价值目标。但从现实的角度来说, 在市场经济条件下, 公共政策执行主体也是多元利益主体之一, 也要寻求自身利益的最大化, 这样在政策执行过程中就会不可避免地带有自身的利益追求和行为倾向。因此, 如果一项公共政策威胁到自身利益, 那么执行者很可能会抵制这一政策, 使得该项政策很难得到顺利有效的执行, 从而导致政策规避现象。
(二) 短期利益与长期利益的冲突
公共政策执行者有着“公仆”和“个人”的双重身份, 这使得他们在公共政策执行时具有一定的主观灵活性, 但这导致了公共政策的价值目标可能会在实现过程中产生偏离。公共政策执行主体在执行过程中, 本应该着眼于长远利益, 立足整体。但在实际的执行过程中, 公共政策执行主体往往面临着各级下达的“短期计划”指标的压力, 而这种压力通常是通过与具体执行者的利益挂钩来体现的, 比如政绩和提拔等。因此, 作为执行者在具体的执行过程中, 当然会不可避免地关注与自身利益相关的各项指标, 而忽视更为长远的价值目标和理想。
(三) 价值目标与执行手段的冲突
戴维·伊斯顿认为, 公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。公共政策就是通过价值分配的形式来调整社会利益关系, 因此, 任何公共政策都有自身的利益取向, 公共政策的目标就是这种利益取向的集中表现。公共政策执行主体既要对其确定的目标中隐含的价值取向负责, 又要对在公共政策作用下的社会利益关系调整的结果负责。在工具理性主导的现状下, “工具理性至上论”致使公共政策主体只对手段负责而不对目的负责, 只对过程负责而不对结果负责, 从而违背政策初衷。
三、公共政策执行中公共理性的实现
为了促使公共政策执行主体摆脱困境, 我们必须要结合公共政策执行中公共理性缺失的根源, 引导公共政策执行主体从个体理性走向公共理性。因为公共理性为公共政策的执行提供了一个规则平台。公共理性是建立在自觉的个人理性基础上的, 或者说是以尊重、承认个体理性为前提。公共理性原则一旦确立, 它对个人具有普遍的约束力。在这种情况下, 公共政策执行主体困境的克服不仅仅有赖于个体的行为自主性, 更多地则依赖于制度的规范。因此, 我认为只有从正式制度和非正式制度两个方面入手, 构建制度规约下的政策执行新范式, 才能确保在公共政策的执行过程中实现公共理性。
(一) 正式制度方面
1、政策执行人员高素质化。
公共政策执行主体的综合素质与政策执行的效果密切相关。在公共政策实际的执行过程中, 执行者政治觉悟低、政策理解水平和执行能力差, 将直接导致政策的失真、失效。因此, 应通过完善对公共政策执行者的培训机制, 切实提高培训的质量, 提高执行者的政治觉悟和专业技能, 从而为有效的政策执行奠定基础。
2、政策执行监督体系化。
有效的监督制度是纠正政策执行过程中产生的偏差, 以确保政策达到预期目标的重要保障。要建立独立运行的监督机制, 保证监督机构对政策执行活动的监督具有权威性和有效性, 必须强化国家权力机关的监督职能, 落实社会监督制度。另外, 完善对政策执行者的责任追究机制, 把政策执行控制在法律秩序的范围内, 使违背政策的责任落实到具体人的身上, 从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识, 使政策执行着权责一致, 从而更便于对政策执行者实行有力的监督。严格政策执行的考核制度, 以提高政策执行者的责任意识, 适当地建立政策执行的风险监控机制。
(二) 非正式制度方面
1、加强公共政策宣传, 提高政策认同感。
公共政策执行离不开对政策信息的宣传。从某种意义上说, 公共政策的有效执行是以作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同和接受为前提的, 而这种认同和接受又是以对政策的准确认知为基础的。通过各种形式的政策宣传可以使广大政策目标群体充分认识到所推行的政策与他们切身利益之间的紧密联系, 使他们认同并自觉自愿地、积极地接受政策, 从而为政策的有效执行奠定坚实的基础。因此, 政策执行者在政策执行过程中除了要通过组织学习和完善知识结构等途径来提高自己的政策认知水平之外, 还要通过提高政策信息公开度来促进政策目标群体对所推行政策的认知度和认同感。在政策信息宣传途径方面, 随着网络的飞速发展, 除了通过报纸、广播、电视等传统大众媒体或各级党委的机关刊物、政报等形式公之于众, 更要重视对网络媒体的合理运用。
2、加强公共政策执行文化的创新。