政策设计

政策设计（共12篇）

政策设计 篇1

住房难问题已经越来越成为百姓茶余饭后谈论的焦点, 也是我国政府部门及全社会高度关注的贴切百姓生活的严峻问题。我国现代的发展形势状态来看, 房价突飞猛进增长, 房产市场秩序较为混乱, 让收入中低等家庭居住环境恶劣, 且购房难这一问题尤为突出。

近几年我国社会朝着城镇化飞速发展, 社会转型态势明显, 一个新的困难群体演变而生, 他们当中包括进城打工的农民工、部分邻近城市的郊区土地被征用后的农民以及在城市里的务工人员, 他们成为了住房困难问题中的代表人物, 居住环境条件尤为恶劣, 让人堪忧。伴随着普遍城市化的发展进程, 这一困难群体日益扩大, 人员不断增加。为了使社会稳定发展, 使之不受任何影响, 高度重视他们的居住问题刻不容缓。因此要完善我国的住房保障体制, 保障性住房建设速度也要有所提升, 构建渠道全面、层次清晰、覆盖完整的住房援助体系, 将城市中的打工者划分到保障性住房援助对象中, 保证外来城市的打工人员有稳定的居住环境, 改善他们的居住条件。

1 城市廉租房政策建立需政府健全

低廉价格出租的房屋就是我们说的廉租房。廉租房是为了收入较低及住房成问题的人员满足住房需要提供的基本保障政策。大部分进城务工人员的住房条件也极其恶劣, 往往是住在打工单位的集体宿舍, 农民工普遍是建筑工地的简易铁皮房, 或者是租住在租金很低的平房内, 条件稍好的住房价格让很大一部分人不能承受, 因此这一群体对保证性住房的需求明显。政府在建造廉租房项目上应该加大建设力度, 出租而不出售, 将房屋面积控制在三十米到四十米左右, 确保住房内有满足基本住房要求的设施, 使外来打工人员不在为住房问题发愁。

纵观我国廉租房的制度还在初期发展阶段, 过去的发展历程中还有诸多不足之处, 因此各个有关部门应当从制度本身与实际实行两方面来健全。

1.1 完善廉租房保障体系的法律法规及政策

在一款款法律法规的约束下, 保障性住房的建设才能井然有序的开展, 才能发展稳定。之前我国虽然颁布了《城市廉租房管理办法》, 可是仅仅依仗政策措施是明显不够的, 并且关于供给城市中外来打工人员廉租房的法律法规也很贫乏。所以要完善关于廉租房的相关政策及法规来确保廉租房的供给、建设、建设资金等一系列可能面临的问题有法规根据可以遵循, 推进供给城市打工人员的廉租房体系实行。

1.2 根据实际情况适当扩大廉租房供给对象的范围

结合现行的规定及各地方实行的办法来看, 廉租房供给对象范围过于片面, 仅仅是持有城市户口的收入低住房困难的对象, 这就直接导致很大一部分进城打工人员无法享受政府的廉租房待遇。各个地区的政府有关部门应当根据实际的情况来适当合理的扩大廉租房供给对象的范围, 将城市中持有非城市户口的常驻进城打工人员这一困难弱势群体涵盖在享受廉租房待遇的范围内。

1.3 保障廉租房政策更多样、层次清晰

为了保证廉租住房的覆盖更广泛, 各城市的政府有关部门可有实行更多样、层次更鲜明的政策, 例如发放廉租房住房补贴金, 减免管辖公租房的租金以及廉租房设施联租等, 使外来打工人员更直接的享受廉租房的优惠政策。当地有关部门可以调查登记对廉租房有需要的人员, 根据他们的实际收入划分层次, 且联合个人对廉租房的不同需要对廉租住房进行主观选择。也可以让他们用政府发放的廉租房补贴金到自由租房市场中选择房屋, 使廉租房政策更多样, 层次更鲜明。

2 尝试建设专为外来打工人员的公租房

目前我国城市化发展越来越来, 城市内的流动人员普遍增加, 外来打工者俨然成为城市中一部分重要人群, 而且在住房方面也是困难群体。各地政府有关部门可以在宏观规划时协调建设公租房, 尝试建设专为外来打工人员的公共租赁房, 最大限度彰显公租房的实际用途。

公租房是由政府在政策上给予支持, 规定房屋面积与针对对象, 且按照低于租房市场的价格进行出租, 对象主要是刚参加工作等群体住房有难题的人。二OO一年, 全国建设保障性住房的任务是一千万套, 四百二十万套计划新增加的住房中, 公租房在其中占最大份额。城市外来的打工人员属于刚刚就业且是城市的暂住人群, 政府应当尝试为外来打工人员集中建设公租房, 并且根据这一人群租金的实际接受能力与需求合理规划。甚至在经济水平发达的城市可以尝试建设针对外来打工者的集体公寓式住房。

3 让用人单位提供整洁舒适的集体宿舍给外来打工者

我国现行的《住房公积金管理条例》中清楚说明, 用人单位应当准时、全数的缴纳住房公积金, 不可逾期缴纳或者不足额缴纳。但是外来打工者的就职单位普遍不是正规的企业单位, 并且一部分打工者无固定工作岗位, 所以就目前的状况来说, 让外来打工者的就职单位为他们缴纳住房公积金实行起来很有难度。可这不能说明用人单位可以推诿为员工解决住宿问题的义务与责任。

在二OO七年我国颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》中, 明确规定了用人单位要提供给外来务工人员整洁舒适且安全的住宿场所。但大部分外来打工者所就职的企业单位往往只供给他们简陋的宿舍、简易厂房、工棚等供他们居住, 这便无法满足外来打工者的最基本居住要求。并且居住条件和环境过于低劣, 房屋设施的质量也没有基本的保障, 很大程度上使外来打工人员的生活质量与满意程度大打折扣。

综上所述, 用人单位应该清楚意识本身的责任义务, 政府在这方面也应该加大监管力度, 督促引导用人单位供给整洁卫生的住宿环境给外来务工人员。至于有困难的企业单位, 经济能力有限, 有关部门可以根据实际情况人性化发放补贴款, 帮助能力不能及的用人单位为外来打工人员提供整洁舒适的居住场所。

4 结束语

总体来看, 为了从更多角度出发满足外来打工者的居住需求, 政府有关部门肩负重要责任。第一要健全城市中廉租房的政策, 第二要尝试建设专为外来打工人员的公租住房, 第三是让用人单位提供整洁收拾的借宿宿舍给打工人员。从打工人员自身角度考虑, 应该让他们有自主选择的权力, 在廉租房、公租房、集体宿舍中选择自己更需要更符合自身条件的住宿环境。多渠道为外来打工人员提供住房选择, 能更好更快的解决他们正面临的住房困难住房环境差的难题。这也为我国面临的整体住房问题作出了贡献, 也更好的表明现实行以人为本的社会发展中心思想和社会管理推陈出新的更多样化。

参考文献

[1]张映关, 程华.保障性住房求出路[J].财经 (双周刊) , 2008.[1]张映关, 程华.保障性住房求出路[J].财经 (双周刊) , 2008.

[2]伍冠玲.我国廉租房制度的现状及发展[J].上海房地, 2008 (7) :18.[2]伍冠玲.我国廉租房制度的现状及发展[J].上海房地, 2008 (7) :18.

[3]全国总工会.关于新生代农民工个问题的研究报告.中新网, 2010-06-21.[3]全国总工会.关于新生代农民工个问题的研究报告.中新网, 2010-06-21.

[4]傅芝平.住房公积金政策惠及农民工的现实障碍与对策措施[J].科技情报开发与经济, 2007, Vol.17 (31) .[4]傅芝平.住房公积金政策惠及农民工的现实障碍与对策措施[J].科技情报开发与经济, 2007, Vol.17 (31) .

[5]杨忠伟, 李诗强, 庄勤华.以集宿区建设为导向的城中村更新改造[J].江苏农业科学, 2010.[5]杨忠伟, 李诗强, 庄勤华.以集宿区建设为导向的城中村更新改造[J].江苏农业科学, 2010.

政策设计 篇2

事业单位职工的安置政策设计

随着经济体制改革的不断深入,庞大的事业单位队伍与形势越来越不相适应.事业单位是我国计划经济时代的产物,到底,全国共有131万个事业单位,人员约2900多万人,是行政机关人员的3倍,事业费支出占财政开支的`1/3以上.机构改革时,事业单位“旱涝保收”的特点,又使其成为行政机关的主要分流去所,人员编制进一步膨胀,财政负担越来越重.因此,事业单位产权制度改革势在必行.

作 者：王呈斌 陈敏菊  作者单位：浙江省台州市经济学会;台州学院;台州广播电视大学 刊 名：当代经济 英文刊名：CONTEMPORARY ECONOMICS 年，卷(期)： “”(1) 分类号： 关键词： 

中国煤矿安全的财税政策设计 篇3

关键词：矿难；煤矿安全；财税政策

中图分类号：F810.422文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）01-0091-05



一、中国煤矿安全的总体趋势

1.煤矿事故频发，煤矿安全形势严峻

近年来，国家安监总局对于煤矿故事出台了一系列重大决策，目前，中国整体安全生产状况有所好转，煤矿安全生产的理论体系和政策体系基本建立。2002年，百万吨产煤死亡人数1.85人；2005年安全事故死亡人数112 822人，比2004年降低了11.2%。山西全省百万吨产煤死亡人数2004年为0.98人；2005年为0.904人；2006年为0.85人，连续3年在1人以下^[2]。但与世界其他国家相比，中国煤矿事故情况依然严峻。据国家安全生产监督管理总局资料，2005年，全国共发生一次死亡10人以上特大事故134起，死亡3 049人，其中煤矿企业所占比率分别达到43.3%和57%；全国共发生一次死亡30人以上的特别重大事故17起，死亡1 200人，其中煤矿企业所占比率高达64.7%和80.1%^[3]。从矿难煤矿百万吨死亡率角度分析，2005年，该指标为2.83；2006年，这一指标降低到2.041，尽管如此，矿难煤矿百万吨死亡率仍然居世界前列。以2006年为例，同时期发展中煤炭大国印度、南非、波兰矿难煤矿百万吨死亡率为0.5左右，中国是其4倍；同时期先进国家美国矿难煤矿百万吨死亡率为0.03、澳大利亚为0.05，中国是其40—50倍。可见，中国煤矿矿难总量大，死亡率高，已成为世界上矿难最多的国家。

2.煤矿事故相对集中，事故比例呈上升趋势

目前，中国工业化进程正由初期步入加速期，经济发展速度偏快，经济增长方式落后，固定资产投资规模过大，耗能高、污染高，诸多因素给安全生产带来了很大的压力，使中国工业化处在事故易发期^[4]，矿难事故在某些地区某些时期内比较集中，如2005年11月25号、26号两天，黑龙江、山西、云南等省接连发生几起特别重大和特大事故。另外，矿难中一次死亡3人到9人的重大事故比例2006年比2005年上升了22%，煤矿事故比例仍然处于上升趋势，煤矿安全形势严峻。

3.煤矿事故原因多种多样，以瓦斯事故为主

每起煤矿事故都有其独特的原因，既有煤炭赋存和开采条件较差等自然因素，又有法律政策不完善等环境因素；既有煤矿安全技术标准低、产业层次低、生产力水平低等客观因素，又有从业人员素质低、人员培训滞后等主观因素；既有违法违规开采、责任不落实等煤矿本身因素，又有安全监管薄弱、管理不严等政府监管不力因素；既有煤炭行业长期负重爬坡、各种矛盾长期积累等历史因素，又有近期煤电油运供求关系紧张、经济运行绷得过紧等现实因素，各种因素和矛盾叠加，事故原因多种多样。但各种矿难中，从煤矿事故统计分析看，特别重大事故几乎都是瓦斯爆炸事故。新中国成立以来，全国煤矿共发生一次死亡百人以上的事故19起，死亡3 162人；其中，瓦斯事故18起，死亡3 052人，事故起数和死亡人数分别占95%和97%。2001—2005年2月底，全国煤矿发生一次死亡30人以上的事故28起，死亡1 689人；其中，瓦斯事故24起，死亡1 558人，事故起数和死亡人数分别占86%和92%。据统计，在621个国有重点井工矿井中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井298个，占48%；低瓦斯矿井323个，占52%具有自然发火危险的有555个，占88.1%。以2005为例，2005年共发生矿难24起，其中由于瓦斯爆炸和瓦斯燃烧造成的有14起，占58%。随着矿井延伸，矿井瓦斯涌出量增大，突发频繁；自然发火和煤尘爆炸危险性增大，在开采过程中稍有不慎，便可能引发重大事故。

二、中国煤矿安全生产隐患的原因分析

2006年12月21日，国家安监总局与监察部公布了2006年以来国务院调查处理结案的11起特别重大事故的调查处理结果。这些事故的调查结果，充分暴露出事故发生地和企事业单位在安全生产上存在的颇具普遍性的严重问题。这些问题表现如下：

（一）1.煤炭行业监管失力，企业主体责任者失位

从行业监管层面讲，1998年，随着煤炭部的撤销，原煤炭部直属管理的94户国有重点煤矿企业以及为煤矿服务的地质勘探、煤矿设计、基建施工、机械制造、科研教育等企事业单位均下放到地方管理，这是建国以来第一次大规模、大幅度将国有重点煤矿企业下放到地方，彻底打破了作为重要基础能源产业的煤炭一直由国家统一规划、统一管理的格局。由此，煤矿企业行业管理被严重弱化，煤矿企业在人事管理上由发改委负责，在国有资产管理上由国资委负责，在资源管理上由国土资源部负责，在矿区环境管理上由环保总局负责，而在安全生产管理上则由国家安全生产监督管理总局负责。煤矿企业在地方面对着多元化管理^[5]，导致不同部门之间出现管理上的真空和职权交叉，缺乏协调，煤炭行业安全生产监管格局国家监察与地方监管责权倒挂。尽管多数地方政府对安全生产高度重视，但是确实存在着监管工作执行不到位、安全监管衰减、地方政府监管失力的状况。更有甚者，一些事故背后存在着失职渎职以及权钱交易等现象。如河南新安县寺沟煤矿作为“资源整合”矿井，就在镇政府旁边非法生产，政府对其非法行为熟视无睹，镇党委委员和煤管站站长都违法参股，县政府派驻的安全副矿长、监督员与不法矿主同流合污，事故后一起逃逸；又如山西左云新井煤矿所在的张家场乡，乡党委、乡政府、乡人大主要负责人一起伙同矿主瞒报谎报、转移死者家属、销毁资料、抽逃资金，官商勾结情况普遍，腐败问题严重。

从企业主体责任者层面讲，11起特别重大事故中，有4起属非法违法生产⑥。事故企业和业主置国家法律于不顾，无视生命安全，忽视安全与发展的关系，企业主体责任者没有到位。如吉林蛟河吉安煤矿违反政府禁令非法越界开采防水煤柱，致使大量积水灌入腾达煤矿酿成事故；山西左云张家场乡新井煤矿非法盗采资源，严重超能力、超强度、超定员生产，发生事故后蓄意瞒报，性质极其恶劣。

（二）2.安全生产设施不完善，煤矿安全投入不足

限价房性质和政策设计研究 篇4

1 限价房显现的成效

1.1 平抑房价疯涨, 立竿见影

从各城市实践看, 限价房确立了区域内住宅房地产价值的“低定价标杆”, 改变了人们对房价快速上涨的预期, 起到了调控楼价的作用。宁波在2003年下半年推出第一批限价房后, 房价逐步退潮, 2003年房价涨幅从全国第一退至第二, 2004年退至第五, 2005年退至第十七, 房价顺利实行了“软着陆”。据宁波市测算, 由于限价房的推出, 2003年宁波市区新开楼盘套均面积下降了15m2, 2004年再次下降9m2, 并平抑商品住宅平均销售价格310元/m2。广州鼠年新春共有三个限价房项目上市, 随即拉开了低价盘迎战限价房的序幕。不少楼盘纷纷以优惠折扣、甚至“半价”开盘等策略争夺客源;“比限价房更便宜的房子”的楼盘广告赫然亮相广州各大媒体。限价房措施发挥了“木桶理论”的短板效应, 在区域房价趋高时, 处在“短板”的限价房抑制房地产过快上涨, 起到了平抑楼价的作用。

1.2 增加中低价位、中小套型住宅供应, 缓解了供求矛盾

限价房推出前住房供应体系比较单一, 居民要解决住房问题只能单纯依靠购买房地产商开发的商品住房。房地产企业的垄断地位决定了它为追求利润最大化而只愿意开发中高档项目, 致使商品房定位向高端发展, 中低端产品奇缺。普通居民的住宅消费被推向过度消费的道路, 出现了很多房奴。限价房的推出提供了中低价位、中小套型住宅的供应, 打破住宅产品供应结构的垄断。同样的土地资源提供了更多的住宅供应数量, 缓解了供求矛盾, 保障了中低收入者、中等收入人群的买房能力、住房权力, 实现了更大程度的社会公平。

1.3 引导开发企业转变竞争策略和赢利

模式, 促进住宅产业的健康发展

限价房坚持的“双限双竞”原则, 也就是最高价拿地、最低价卖房。在规定房子的售价和核定建筑成本后, 开发商的利润被控制在一定的范围之间。“双竞”原则将全面考验开发商的企业管理能力和操盘能力, 对开发商的竞争策略和赢利模式提出了更高的要求。中低价位、中小套型的限价房通过竞房价、竞地价压缩了限价房的利润空间, 开发企业为获得更多的利润必然要转变思路。限价房的产品设计必然从差异化、高档化转为实用性、舒适性研究;竞争策略也将转变为加强成本管理, 实施成本领先战略, 才能保持企业的竞争力。限价房促使开发企业的这些转变, 有利于住宅产业的健康发展, 也有利于整个行业的持续发展。

2 限价房推出过程中出现的问题

限价房的推出意在调整住房市场供应结构、稳定房价;但国家关于限价房政策只有较刚性的要求, 对限价房的性质认定、发展方向和组织管理等基本思路未形成完整的体系。各地仓促制定了销售对象、销售方案等操作细则, 对限价房性质、供应对象认定、价格管理、建设管理、处分管理的研究严重滞后, 导致限价房推出过程中出现了诸多问题。

2.1 广州的价格管理惹争议

2006年8月, 广州市国土房管局发布公告, 对位于城郊的广州开发区两块住宅地挂牌出让, 要求是房价不得超过6000元/平方米。而在当时, 根据广州“阳光家缘”网站的统计, 该地区的住宅均价保持在3000元/平方米的水平, 因此社会普遍质疑政府的定价标准, 认为不是“限价房”而是“抬价房”。

限价房地价也引发了争议。2007年1月万科以6000元/平方米限房价、4.6425亿元地价夺得广州科学城H3地块;广东龙光 (集团) 以4000元/平方米限房价、3.9214亿元地价夺得紧邻的H4地块。两块紧邻地块地价出现2000元/平方米的价差, “同地不同价”的现象引起了社会对限价房土地定价科学性的怀疑。

2.2 北京的供应对象条件公众认同度较低

《北京市限价商品住房管理办法 (试行) 》规定, 限价商品住房供应对象为本市中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭以及市政府规定的其他家庭。解危排险、旧城改造和风貌保护、环境整治、保障性住房项目和市重点工程等公益性项目所涉及的被拆迁或腾退家庭可优先购买限价房;给限价房添上了还迁房色彩。北京市还提出两限房将不只针对低收入人群, 一部分中高收入人群也将被纳入两限房购买者的范畴。对于可能向一部分进京创业的白领、青年教师、科研人员、公务员等倾斜的情况, 社会各界反应不一。

3 限价房的性质

3.1 住宅的双重性

住宅商品不同于一般商品, 它是人从自然界走出来的初始和基本条件, 是生命活动的载体, 是最基本的生存资料, 关系到人们的基本生存需求和整个社会的安定。在市场经济条件下, 住宅品具有商品性和社会性的双重属性。住宅产业既表现出私人品的某些特征, 又显露出公共品的若干性质。产品的公共性, 意味着市场机制将大打折扣, 甚至失灵。因此, 住宅市场的持续发展不能只使用市场一种手段来调节, 国家干预是世界普遍的现象。

3.2 限价房政策出发点

正是由于住宅的社会性, 住房不仅是一个经济问题, 同时还是政治问题。1978年联合国成立的人类居住中心, 旨在通过实施注重平等、可持续和社会公正的政策来减少城市贫困现象, 推动各国政府解决住房问题, 特别是中低收入者的居住问题。1981年4月, 在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上, 通过的《住宅人权宣言》中, 将人们的居住权列为基本人权。

当前世界各国和地区政府干预住宅市场的力度远远大于一般商品的市场, 都把保障居民的住房需要作为自己的义务和责任, 政府从国家立法、组织管理、经济机制等方面都直接采取行政干预, 特别在为中低收入家庭解决住房问题上提供不同程度的帮助。我国的社会主义制度、以人为本的执政理念和构建和谐社会的发展目标, 决定了各级政府在面对中低收入家庭住房困难时, 更应发挥重要的作用。

3.3 限价房的性质

1998年《国务院深化住房制度改革的决定》提出我国的城市住房由保障性住房和商品住房组成。保障性住房包括经济适用房和廉租房。限价房是满足当地居民自住需求的中低价位、中小户型 (套型建筑面积90平方米以下) 普通商品房;是政府针对房地产市场泡沫、住宅房地产供应结构失衡问题而进行组织管理干预, 针对性地解决相对稀缺问题的措施。

限价房开发中政府没有在土地、住房等各项税收中划出一块财政转移支付;也没有减少政府地价收入, 仍用的是竞地价、竞房价的方式来取得开发权, 政府对限价房并未投入任何资金补贴支持。政府作为国有土地所有权的代表和行政管理者, 通过限房价、竞地价的方式抑制了城市地价的飞涨, 使地价回归到了理性价格。

限价房虽然没有得到政府的补贴, 但是在政府干预下扶持起来的, 是政府发挥社会管理和公共服务职能的表现。政府对限价房的组织管理是住宅的社会性决定的。

4 限价房未来的地位

限价房未来地位要从它在新建商品房供应和城市住房体系中所占的位置、比例和重要性来分析。

4.1 在新建商品房供应体系中的地位

限价房不是一时一地过渡性的短期行为, 是长期、持续地保证住房供应的措施。限价房将在我国新建商品房供应体系中长期占据举足轻重的位置。首先中小套型商品房建设方向与建设节约型社会战略和家庭小型化相一致。我国人均土地资源少, 人地矛盾突出;国务院要求18亿亩耕地保有量底线到2020年, 而2005年我国耕地为18.3亿亩。在15年内只有0.3亿亩耕地可转为建设用地, 年均200万亩。但我国正处在城市化水平加速发展阶段, 对建设用地的需求量较大, 仅2005年, 全国耕地就净减少542.4万亩。因此, 住宅建设方向必须采用节地方案。同时, 中小套型商品房建设顺应了我国家庭规模小型化趋势。我国城市家庭小型化趋势明显, 北京市统计局数据显示, 2005年, 北京市家庭人数平均每户2.7人;上海统计局数据显示2006年上海家庭人数也为2.7人。2005年, 建设部政策研究中心曾公布小康社会住房标准人均为30平米。所以, 将新建住宅面积70%控制在90平米以内是符合我国国情。其次我国中低收入、中等收入人群占社会的70%左右, 他们的住房需求是基本人权, 是刚性需求。为社会中占绝大多数的人群提供与之收入相适应的住房, 即是提供与经济发展水平相适应的中低价住房, 防止住宅高档化的超前消费, 有利于宏观经济的平稳发展;有利于房地产业, 特别是住宅产业的持续健康发展。再次二线城市应吸取部分一线城市房价、地价大起大落, 危害经济平稳运行和社会稳定的教训;借限价房政策之风, 深入研究本市土地市场、住宅市场和房地产业发展规律, 防止重蹈部分城市的覆辙。

4.2 在城市住房供应体系中的地位

经济适用房和廉租房是正式的制度性保障住房, 政府从开发主体确定、土地价格优惠、税费减免、房价核定等环节都直接介入, 建设的低效率必然存在, 同时公正合理性也易受质疑。因此, 经济适用房和廉租房的比例在城市住房体应体系不可能较大, 能够享受到保障住房的人群很少, 保障住房只是城市住房体系中的有力补充。城市居民的住房问题主要还得靠商品房来解决。其中, 限价房提供中低价位、中小套型住宅是满足城市居民自居性需求;解决大多数新进住宅市场, 首次置业者的需要;是解决好普通人的住房要求有力措施。城市中高价位商品房是满足高收入人群和改善型住房人群的需求;二手房主要满足部分自住需求和房地产投资需求。限价房在城市住房供应体系中的地位是其它类型住宅无法替代的。

各地限价房的比例应同城市收入结构分级比例相适应;同时与商品房存量相适应。限价房是稳定房价的“调节器”;在建立和谐社会、构筑文明的社会环境和提高住宅资源配置效率两方面都起着重要作用。从限价房供应对象、重要程度和所占比例来看, 限价房在城市住房体系中处于主体的地位。

5 与限价房相关几个问题

5.1 住宅标准和建筑设计

限价房的住宅标准和建筑设计应体现国家小康社会的目标, 建设质量优良的住宅和舒适的生活环境。限价房的规模应以小型化为主, 选址应呈现多样性。中低收入人群住宅应选在道路、交通、商业配套、医院、教育等设施方便的地点, 不能建在偏远地区;建筑标准适应中低收入人群的实际需要, 满足基本生活需求功能、开发实用简单的项目;防止楼盘的高端化。但绿地标准、材料质量、施工质量要严格按国家相关要求执行, 不得缩水。从开发角度讲, 90平方米的限制一定程度上增加了房屋成本, 对兼顾各方面的规划指标也提出了更高的要求。因此, 限价房的建筑设计重点是实用性、舒适性, 政府应采取措施推行实用节能的设计理念。

5.2 限价房的价格管理

目前, 各地限价房的定价原则主要是以市场价格为基准来降低一定的比例体现中低价位的。有以本地区同质普通商品房的平均销售价格下浮10%~15%, 同时考虑该宗地的土地开发成本等来确定销售限价。也有以同一区域、同一地段的同类型商品住房市场价格的70%定价的。这些以市场价格为基准的定价机制是不科学的。当房价高涨时, 市场价格是公开市场商品房的均价, 其本身就包含着开发暴利与土地暴利, 出现了房地产泡沫。以这种泡沫来确定限价房的价格, 实际上等于变相承认了非理性的商品房价格的合理性, 不利于稳定楼市。当房地产持续低迷, 这种定价机制只会助长楼市的疲弱。除了定价原则, 限价房还应建立相应的价格管理制度, 以引导住宅市场平稳发展。

6 限价房政策设计的建议

限价房政策是符合我国国情且行之有效的房地产宏观调控措施, 它对住宅产业的平稳发展起着至关重要的作用, 在未来的城市住房供应体系中占有举足轻重的地位。目前限价房建设过程中出现的问题, 应该通过社会中的各种组织和公众的充分参与来协调解决。为了积极推进限价房政策, 应做好以下几方面

(1) 限价房的申购权核心是首次置业, 住房家庭的户籍、收入、年龄等政策应拥有一定的灵活性和弹性。各地可根据自身经济发展水平和目标自行掌握。限价房认购以户为单位限定一次, 购买后的处分权不应再加限制。

(2) 城市各区限价房管理应形成制度, 限价房价格区间、地价区间每年应定期公布一次, 防止同地不同地价的情况出现;各限价房项目应在开发管理水平和设计策划水平进行竞争, 以利于开发性价比更优的住宅产品。

(3) 政府应制定优惠政策引导限价房项目广泛采用节能、节水、垃圾处理、环保等新技术, 使限价房项目向舒适、环保方向发展, 同时促进整个住宅

(4) 以限价房管理促进住宅产权档案系统的完善和市民、开发企业诚信档案制度的建立, 设立相应的举报激励机制和有效的处罚机制。

(5) 制定限价房开发贷款、个人贷款国家担保和贴息优惠政策;对限价房项目开发税收和个人购房税收实行优

(6) 加快国家关于住宅和社区发展、住宅建设计划、建设标准和住宅金融投资保险等方面的立法。

摘要：全国性的限价房建设启动已两年, 各地在限价房建设管理中已取得了一些成功的经验, 同时也出现了一些问题。本文通过对限价房政策成效和问题、性质、未来地位和相关问题的分析, 提出了限价房政策设计的几点建议。

《我国的宗教政策》教学设计1 篇5

教学目标：

1、知识：了解我国的宗教政策是宗教信仰自由，依法管理宗教事务，宗教坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

2、能力：（1）我国的宗教政策遵循了宗教自身发展的客观规律，使学生逐步学会用辩证唯物主义的观点观察、处理问题，不断提高自身分析问题、解决问题的能力。

（2）本课教材涉及一些学生已学过的历史和地理知识，帮助学生在已有知识的基础上，去获取新知识，提高学生综合利用知识的能力。

3、情感态度与价值观目标：（1）帮助学生认识我国宗教政策的正确性，明确宗教信仰自由是宪法赋予公民的一项基本权利，是我国尊重和保护人权的重要体现。

（2）懂得要以科学的态度面对宗教，要接受无神论教育，弘扬科学精神，树立科学世界观。教学重难点：

教学重点：我国宗教政策的主要内容,是本框的中心部分,其中宗教信仰自由政策是重点

教学难点：引导宗教与社会主义社会相适应是难点

教学方法：调查个人家庭社区宗教信仰状况，并与同学交流讨论调查结论，多媒体演示等 教学设计： 情景感悟 走近宗教 ： 展示三组图片（1.国家主席胡锦涛在北京人民大会堂接受第十一世**额尔德尼·确吉杰布的拜见。这是**向胡锦涛敬献哈达。2.宗教人士纪念抗战胜利60周年 3.庆祝中国宗教界和平委员会成立十周年），启发学生思考，总结对于我国宗教的认识。1.我国宗教具有爱国主义传统 所以要让学生学会正确认识宗教 1.正确理解和把握我国的宗教政策

介绍我国宗教的基本状况，使学生了解我国为什么重视宗教问题。宗教问题是一个重大而特殊的问题，据有关统计，现在全世界60亿人口当中，信教的约有48亿，我国相对比例较小，但绝对数字也有一亿人左右。

合作探究：了解我国的宗教状况，我国应该实行什么样的宗教政策？ 历史的见证：

1.我国实行宗教信仰自由政策

实行宗教信仰自由是我国一项长期的基本政策。其基本内涵是：

公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。思考：在我国公民不论信不信宗教，也不论信什么宗教任何单位、个人不得强加干涉，其实质是什么？

我国宗教信仰自由政策的实质：是使宗教信仰成为公民个人自由选择的问题，是个人的私事。观看图片和贾庆林的讲话（据《人民日报》报道，中共中央政治局党委、全国政协主席贾庆林26日在就宗教事务和宗教事务新条例召开的工作组会议上说：中国官员应该更好的理解、贯彻宗教事务新条例的基本精神。

他说：正确处理保障公民信仰自由与管理宗教事务的关系是中国官员的职责，要加强对宗教事务的管理。），感悟要加强对宗教的管理。

（二）依法加强对宗教事务的管理 1.什么是依法加强对宗教事务的管理？

指政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理

思维辨析：依法加强对宗教事务的管理和贯彻宗教信仰自由政策是否矛盾？

二者并不矛盾。

我国实行宗教信仰自由政策，国家保护正常的宗教活动，正常的宗教活动必须在宪法、法律政策的范围内进行，国家坚决打击一切宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动，因此，实行宗教信仰自由政策并不是放任自流。

依法加强对宗教事务的管理，有利于全面贯彻宗教信仰自由政策，把宗教活动纳入法律、法规和政策范围内，有利于保护正常的宗教活动。

依法加强对宗教事务的管理和贯彻宗教信仰自由政策，其目的都是为了引导宗教与社会主义相适应。

（2）为什么要依法加强对宗教事务的管理？ 目的：保护合法、制止非法、打击犯罪、抵制渗透。

观看“法轮功”痴迷者在天安门广场自焚、刘思影、陈果前后几组图片。自主探究：贯彻宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理的目的是什么？

（三）积极引导宗教与社会主义相适应

（贯彻宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理的目的）自主探究：怎样引导宗教与社会主义社会相适应？ “两个要求、两个支持” 大洋网讯

中国与梵蒂冈的关系起码有三个敏感点：首先是梵蒂冈一向反对全球范围内的共产主义力量，其追求纯粹宗教的主张与袒护政治取向并非完全统一；其次是他保持了同台湾的正常邦交；最后是梵蒂冈更希望将缔交国的天主教会纳入梵蒂冈的“道统”体系，即由教皇统一任命该国各教区的主教，规定其领导和管理方式。这和中国天主教目前的“三自”(自立、自养、自传)原则有难以消解的矛盾。引出我国关于宗教的原则

（四）、坚持独立自主自办原则

我国政府支持宗教界在平等友好的基础上开展对外交往 展示宗教政策知识网络及结论

——是根据马克思主义理论，结合我国的实际情况制定的，是符合人民利益的正确政策。

1.弘扬科学精神

教师设疑：贯彻宗教信仰自由政策，是否鼓励人们信仰宗教？

陷阱展示：例：我国是一个多宗教共存的国家，现有各种宗教信徒约1亿多人，宗教活动场所8.5万多处，全国性和地方性宗教团体3000多个，各宗教都出版经典书刊，这表明（A）A.我国公民有宗教信仰自由 B.宗教组织可以向社会宣传有神论 C.国家鼓励群众信教活动 D.宗教消极作用已经消失

（1）符合宗教自身规律 为什么？

（2）根本利益上是一致的 为什么？

（3）有利于团结信教群众（这是实行宗教信仰自由政策的出发点和落脚点）为什么？

自主探究 能力提升

1、宗教信仰自由，就是任何个人、社会团体、政府不得干涉公民宗教活动的自由。

2、外国信徒可以自由在临沂的教堂进行传教活动。

3、共产党员可以自由信仰宗教。

动漫设计在政策宣传中的作用 篇6

关键词：漫画；新媒体；政策；宣传

2015年是男女平等基本国策提出20周年的一个年头。为了加大宣传力度，天津市妇儿工委推出“和美一家人”系列动漫形象用以推广“男女平等”的政策。这是个其乐融融的五口之家，男主人公名叫小和，女主人公名叫小美，女儿名叫小小美，她们一家与爷爷奶奶生活在一起。“和美”，取其“和谐美满”之意，寓意只有男女平等、两性和谐才能真正实现家庭美满、社会进步的目标。

漫画形象由笔者来设计，定制漫画的是客户不是画者自己，因此要把握客户的要求来确定创新点。接下来，设计者才能在这个基础上把握客户的创新点，并结合其定制的动画的主题、故事、情节或者人物来设计。[1]

客户的要求是借由漫画的形式推广政策，使公众易于接受和喜爱。笔者在设计时希望能够将大部分受众都接受的性格人物融入人物形象中，以期得到广大读者的共鸣。其中男主人公小和是一个戴眼镜斯文儒雅的男子，穿浅蓝色上衣，橘色长裤。小美是广大女性姐妹的化身，并且在漫画形象中设定的性格是独立聪慧且漂亮的女性，因此笔者给她设计了粉色长发，颜色艳丽，轮廓明显，辨识度高，期望得到广大女性朋友的喜爱。小小美是个活泼可爱的小女孩，黄颜色代表开朗热情，于是给她设计了明亮的黄色小裙子。之所以没有设计一个小男孩作为家庭成员，是由于推广“男女平等”政策，主要是站在女性的角度来提升广大女性朋友对自身权益的意识，设计一个小女孩更多地可以和妈妈小美互动，希望女孩子从小就树立“男女平等”的观念。还因作者本身也是女性，能够较好地体会与表达女孩子的心理特点，因此设计了一个开朗活泼的小女孩作为“和美一家人”的小成员。

漫画形象推出至今，已经陆续发布了《出生性别差异》《占领男厕行动》《打破旧有性别分工》《男女性别比例失调》《就业不平等》等一系列漫画、视频，在妇联的微博和微信公众号上进行推广，在天津市60多个地铁站张贴海报进行宣传。通过一个个鲜活的小故事，传播先进理念，营造尊重妇女、保护儿童的良好社会氛围，使男女平等的理念进一步深入人心，受到了广大受众的一致好评。同时也得到了业内人士的广泛认可，其可爱的人物形象和生动有趣的漫画故事，巧妙地将“男女平等”“儿童优先”的政策解释给了广大受众，尤其是年轻人，他们更容易通过漫画的方式理解、接受这样的理念。

除了漫画形象和故事之外，我们还做了很多周边产品。例如，优盘、充电宝、追踪器、书签、笔记本、便笺纸、小包包等，进行赠送和推广。在2015年9月16日的第八届亚洲女性论坛上，展播了“和美一家人”的宣传视频和漫画，动漫人物也惊喜亮相。与来自亚洲部分国家，港澳台地区及部分省区市的参会代表温馨互动，成为论坛的一道亮丽的风景线。

类似这样的宣传方式还有很多，如2014年4月24日，千龙网发布了动漫图表新闻《欧洲的习近平时间》，首次公布习近平与彭丽媛挽手的动画场面。此篇新闻融漫画、图表、数据、语音等多种形式于一体，直观生动地展现了习主席访欧的紧凑行程、密集的活动、丰富的内容和丰硕的成果。

另外还有“彭妈妈”时尚版萌漫画，彭丽媛用中国风的装征服了世界，而漫画造型不仅保留了彭妈妈端庄大气的气质，还增添了几分曼妙可爱，利用手机进行传阅，年轻人对其盛赞不断。

在以群众路线为主题的系列动漫短片中，用卡通的形式再现了習近平到河南兰考县与老百姓吃百家饭拉家常的场景。通过这样的例子可以看出来，漫画的表现形式使我国领导人的形象更加亲民，不少网民为习主席、彭妈妈点赞。

总之，领导人的卡通形象使政治传播焕然一新，大众对这样的形式在很大程度上都比较认可，对我国领导人“萌”的形象表现出喜爱和讨论的热情，同时也符合时代特色。这种表达方式给拓宽了宣传政治的渠道，使一些政策法规更容易为民众所接受。

年轻民众为何会喜爱这样的表现方式呢？

首先，利用动漫进行宣传的优势在于视觉化和形象化比较深入人心，与传统的文字相比，动漫更诙谐轻松。在有趣的图文中娓娓道宣传政策，故事情节生动，表现形式丰富多彩。

其次，对年轻的网民来说，漫画的宣传力量，比枯燥的说教宣传更具魅力。当下的青年一代，大多是观看动画、漫画成长起来的一代，“对于宣传者来说，最明智的方法是培养把自己想象成被宣传对象的习惯，以挖掘所有可能引起他们的注意力途径”。[2]因此这一代人对动漫具有天然的亲和力。随着这一代人的逐渐并走上工作岗位，实际上已经隐然造就了一个庞大的消费群体和消费市场，同时也形成了一种相对稳定的审美需求总量。[3]因此，只有恰当地结合年轻人的欣赏习惯和偏好展开宣传才能够取得好的效果。

第三，新媒体是一个相对的概念，每出现一个新的媒介形式，相对于原有的媒介，该种媒介就被认为是新媒体，如门户网站、社交网络、手机等。移动数字化将新媒体的发展推向了一个高潮。随着新媒体的出现和普及应用，它影响和改变人们的生活态度和消费方式，也为动漫内容制作提供了新的市场契机。

新媒体环境下传播政治的方式是政治宣传者通过以网络为代表的新媒体向公众传播政治信息和主张的方式，其形式有政府网站、网上访谈、微博问政等。新媒体也催生了新的视角和特点，改变了中国以往宣传政策刻板的宣传方式，以轻松和群众易于接受的新方式来传播政策，使政策内容更加亲民、娱乐化。[4]

动漫从创意的角度结合了当前社会大众的欣赏需求，没有生搬硬套。同时画面内容简洁、美观、轻松、愉悦，并结合了新媒体的融合报道的方式，突破了人们以往的阅读习惯，符合当下年轻人在快节奏生活之下利用碎片时间轻松阅读的特点。通过大量的媒介载体如网络、手机、移动交通工具等，使受众在短时间内增加吸收信息的容量，通过此种方式普及了艰涩难懂的政策。

漫画“和美一家人”就是通过这样的传播方式打破人们对于“男女”的旧有观念，对其概念有了更加直观的了解。“和美一家人”的卡通形象颠覆了以往刻板的宣传政治的方式，展示了政治传播的新气象。借助于一系列的新媒体平台，普及了“男女平等”的政策，在广大大众（尤其是年轻群体）中起到了非常好的宣传效果。

参考文献：

[1]刘琥.小型定制动画企业的市场定位及营销方式[J].大众文艺，2015（10）.

[2]拉斯韦尔（美）.世界大战中的宣传技巧[M].张洁，田肯，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]彭松.国产动画电影创新认识探议——以《西游记之大声归来》为例[J].鸡西大学学报，2016.

[4]郑雅楠.新媒体与我国国家领导人形象传播[D].中国青年政治学院，2015.

促进社会企业发展的财税政策设计 篇7

社会企业是一种未来可能更为适合目前我国社会主义市场经济新的生产组织形式。尽管它并不能完全替代企业或非营利性机构, 但它依然具备我国目前鼓励创新型发展的现实意义和促进社会主义建设的长远意义。研究社会企业相关促进性政策的工作才刚刚起步。本文将尝试从鼓励性财税政策设计的视角, 进行一些尝试。

1 社会企业的概念及对我国意义

明确社会企业的基本概念是设计相关政策的第一步。赵莉和严中华 (2009) 总结指出, 欧洲委员会对社会企业所给出的定义认为, 社会企业是一种介于合作社 (co-operatives) 和非营利组织 (non-profit organizations) 之间的一种交叉形态的组织形式。而欧洲委员会旗下的社会企业网络 (European Research Network on Social Enterprise, 以下简称EMES) 则给出了具体的社会企业的创始人、治理机制等相关指标。余晓敏等 (2011) 进一步总结了Alter给出的EMES的操作化层面的社会企业定义, 包含:生产、交易和提供服务的持续性;治理结构高度自治;能够承担风险;最小化付出劳动报酬;集体和社区利益目标;自发性行为;所有权与决策权分离;受其活动影响人群的主动参与性;利润分配受限。时立荣等 (2011) 则认为, 普遍的社会企业的核心特征是社会福利与公益性、实体经营营利性、就业导向性和解决社会问题目标导向性。

蔡宁等 (2012) 则给出了美国对社会企业的定义, 倾向以“社会企业精神” (social entrepreneurship) 来区分其与一般企业或NGO组织, 认为社会企业是一种建立在收入基础上达成其社会目标的组织形式和手段。杨家宁、陈健民 (2010) 则认为, 社会企业相对其他经济组织最本质的区别还是其为社会贡献价值的目标;而区别传统NPO的是其通过经营性活动来提升自身利用资源的能力, 以及承担相关风险的能力。

由此, 社会企业的概念公认应是一种介于传统合作性组织、非营利性组织和逐利企业之间的混合型组织, 在经营活动外追求社会价值性目标。

社会企业在我国事实上已经进行了一些探索。余晓敏等 (2011) 从驱动力、经营目的、注册登记类型和运作模式等几个维度, 对我国社会企业进行了类型划分。

社会企业是在传统逐利的商业企业形态之上附加了社会价值意义的新的组织形式, 对于我国建设社会主义市场经济, 促进以人为本的发展, 是具有重要意义的。但同时, 它也需要政府从政策上加以鼓励和扶持。

2 社会企业的经济学含义

社会企业的经济学意义, 应是介于合作社与企业之间。合作社与保险类似, 属于大数法则下的互助性组织。企业则是在稀缺资源约束下, 以利润最大化为目标的经济个体。

从基于企业运营的角度来看, 社会企业应当采取类企业最优化行为, 但其目的并不在于自身利润的最大化, 而是其所创造的社会福利最大化和成本最小化。

本文假设企业生产时投入的固定成本为V, 可变成本如果只有劳动力投入L, 工资为W, 那么企业的总成本即为:

那么通常企业的决策函数形式即为:

但作为社会企业, 其面临的优化决策则不是如此。

一方面社会企业同样需要考量利润, 但只追求正常利润, 因此优化目标是大于等于零利润。

除此之外, 社会企业的单位产品的收入存在公益概率函数, 可能一单获得超常的捐赠性收入, 也可能一单获得零收入。因此社会企业的收入实际上为:

与此同时, 社会企业面临的资源约束条件也与企业不同, 是混合模式。包括但不限于:

此外, 资金和收入来源也存在捐献这样的概率性来源和提供市场化服务的竞争性来源并存的混合模式, 但这里统一将其并入上文中收入服从公益概率函数的方式来简化分析。那么具体的概率函数φ取值情况可以简化地考虑为:

这里的取值为大于等于1的整数, 那么这个概率函数意味着每件社会企业售出的商品或者服务可以得到的回报, 有一定概率会得到不小于一倍市场价格的回报, 但是也有一定概率是分文不取提供给社会。而取到每个值的概率为通过大量社会实践统计可以得到的经验值p。

由此, 概率p, 以及x值的期望值, 对于社会企业实际能否存在优化解具有重要影响。而这个概率, 取决于社会对社会企业的接受程度, 政府的政策导向, 整个社会的道德水平等一系列复杂的因素。

如果财税政策, 能够一方面鼓励人们量力捐赠的意识, 另一方面也能够降低社会企业的成本, 那么约束条件将会变化。针对性财税政策, 会直接导致企业收入的概率函数、劳动力供给函数和成本函数发生与传统企业极为不同的变动效果。

3 促进社会企业发展的财政政策目标

社会企业能够满足为社会提供一定的公共服务和保障的功能, 但往往是以企业的形态出现, 因此如何对社会企业进行区别对待, 鼓励其发挥社会价值的贡献, 就成为了一个难点。

本文认为, 促进社会企业发展, 促进其社会福利目标的实现, 同时不伤害市场化基本大环境是财政政策的根本目的, 也应当是财税政策设计的根本目标。如果一刀切地采取补贴的形式, 不仅仅会增加区分补贴对象的成本和难度, 同时可能导致大量的造假套利行为, 反而破坏了原本正常的市场秩序。这是由于社会企业原本带有一定的经营性, 能够获得收入, 这点与正常企业是具有相似性的。

因此, 我国发展社会企业的基本目标应是, 在维护正常市场竞争秩序和竞争原则的框架下, 针对社会企业的社会贡献加以扶持和激励。

4 促进社会企业发展的财税政策框架

我国鼓励和促进社会企业发展的财税政策应具备的政策指向是, 一方面有针对性地优惠鼓励、合理管理, 鼓励其发展, 另一方面也要避免税收利用其管道发生漏逃。

我国社会企业主要面临着流转税和所得税两个税种。社会企业作为一种新型的生产组织形式, 未来大部分很可能是小规模纳税主体, 因此需要更多地从流转税的方面去考虑。

由于目前我国正在进行营改增的改革, 需要对一般企业和社会企业做到一视同仁。但与此同时, 由于未来是倾向于提升直接税占比, 因此对所得税的减免政策则应慎重。社会企业实际上是存在经营性所得的, 因此所得税的减免政策可能会较少被考虑。具体财税政策还应考虑鼓励一般企业主动负担社会责任的举动和行为的可能。

再有, 我国还需要对社会企业进行税外之费的免除。目前非税收入占比实际上是偏高的, 且具有一定的累退性 (彭鹏, 2013) , 因此有必要加以考虑。

5 促进社会企业发展的财税政策设计思路

根据以上的框架, 财税部门可以通过对社会企业为社会无偿提供商品和服务部分来从量进行税基抵扣认定, 由社会企业自主申报。为降低认定成本, 可要求其主动对其申报的承担社会责任的部分, 对相关财务等详细信息进行全面的公开透明化公示, 通过社会舆论的监督力量来最小化司法监督的成本。

此外, 对于取得了一定社会效果的社会企业, 可考虑给予其消防、卫生、残疾人保障基金等非税性费用负担的减免资格, 但同样需接受社会舆论的监督。同时, 还需要全面考量, 加强监管, 通过抽检机制结合社会公众监督的方式, 避免投机行为破坏社会企业发展。

摘要：社会企业是一种有别于传统企业, 同时符合我国未来建设社会主义市场经济方向的新的生产组织形式。本文基于其概念, 通过对社会企业的经济学框架下的理论分析研究了其经济学含义, 从而给出了鼓励其发展的要点, 讨论了促进我国社会企业发展的财税政策框架, 政策设计目的, 并给出了我国相关财税政策的设计思路。

关键词：社会企业,财税政策,设计思路

参考文献

[1]蔡宁, 孙文文, 沈奇泰松.社会企业研究述评与展望[J].科技管理研究, 2012 (14) .

[2]彭鹏.基于供给理论的减税与全要素生产率关系研究[J].经济问题, 2013 (11) .

[3]时立荣, 徐美美, 贾效伟.建国以来我国社会企业的产生和发展模式[J].东岳论丛, 2011 (9) .

[4]杨家宁, 陈健民.西方社会企业兴起的背景及其研究视角[J].中国非营利评论, 2010 (1) .

[5]余晓敏, 张强, 赖佐夫.国际比较视野下的中国社会企业[J].经济社会体制比较, 2011 (1) .

[6]余晓敏.社会企业的治理研究:国际比较与中国模式[J].经济社会体制比较, 2012 (6) .

高新技术产业政策评估体系设计 篇8

高新技术产业政策评估是对高新技术产业政策的价值及绩效进行判断, 是高新技术产业政策过程的重要阶段。高新技术产业政策评估体系是由高新技术产业政策评估范畴内各个相互联系、相互衔接的要素共同构成的一个整体, 是研究和实施高新技术产业政策评估的重要基础。本文拟在对高新技术产业政策理论基础分析的基础上, 构建高新技术产业政策评估体系, 并系统设计高新技术产业政策评估内容, 以及与评估阶段特征的相契合的科学合理的政策评估要素。

1 高新技术产业政策评估动因分析

高新技术产业政策评估的第一个基本动因就是要衡量这些为了促进高新技术产业快速健康发展而制定并实行的政策的效力。高新技术产业政策的目的在于促进高新技术产业的快速发展。高新技术产业政策效力的最直接产出是高新技术产业发展状况对预期的政策目标的实现程度以及差距。制定具体的高新技术产业政策时, 会根据对政策效力的预测和判断设定政策的预期目标, 一般体现在资金、技术、人才等方面。高新技术产业在政策期内发展程度直接体现着高新技术产业政策能否有效运行以及效力的高低, 对高新技术产业发展状况的评价是对高新技术产业政策评估的重要方面。

高新技术产业政策评估的第二个基本动因就是判断那些制定并且执行的政策是否使资源配置的有效率, 这里的效率指的是经济效率和行政效率, 经济效率指的是一种资源配置如果达到不使一方受损情况下就不能使另一方受益, 那么就说这种资源配置是有效率的, 这种效率也叫帕累托效率。经济学原理告诉我们, 完全竞争的市场状况是符合帕累托最优配置的, 也就是说, 如果市场结构是完全竞争的, 那么政府可以不制定和执行任何政策, 市场自身就会调节到资源的最优配置;反过来, 如果市场是不完全竞争的, 政府就需要制定和实施相应的政策, 保证资源的有效配置。高新技术产业政策本身也是一种资源, 这种特殊资源能否有效配置直接体现在行政效率的高低方面, 即高新技术产业政策能否完全为社会所接受、能否顺利地被执行等。经济效率和行政效率的评价也是高新技术产业政策评估的重要内容。

高新技术产业政策评估的另外一个基本动因就是考察高新技术产业政策是否削弱了高新技术产业中经济主体的外部性, 及高新技术产业政策的相关效应影响。高新技术产业具有高风险、高投入的特点, 高新技术的研发需要很大的投入, 需要相关政策对研发者进行合理保护和补偿, 而且高新技术产业具有很强的关联性, 它的发展可以促进相关产业的结构升级和技术改造, 以及促进社会可持续发展能力的提高。同时, 高新技术产业政策的实施, 在一定程度上削弱了竞争。这些都是高新技术产业政策制定以及实施的直接或间接产出, 对其评价也是全面评估高新技术产业政策的重要方面。[1]

2 高新技术产业政策评估系统分析及体系构建

2.1 高新技术产业政策评估系统分析

评估也称为评价, 通常是指根据一定得标准去判断某一特定系统的整体, 或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态, 以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本情况, 从而得到特定信息的过程。目前, 学术界对公共政策评估的内涵仍存在一定的争议, 对政策评估的界定也是见仁见智。第一种观点认为, 政策评估主要是对政策方案或政策计划的评估。胡雷 (Joseph S Wholey, 1970) 指出, “政策评估是评估一项国家计划在符合目标方面之总体影响, 或者评估两个或更多计划在符合共同目标方面之相关效能”。[2]理查菲尔德 (N. Lichfield) 则认为, 评估是一种“描述各种解决政策问题的方案, 陈述各种方案的优劣点的过程"。[3]显然, 这种观点强调的是对政策方案的评估, 目的在于分析、比较各种政策方案的可行性及其相对的优缺点。从现代政策科学的角度看, 这仅仅是一种政策执行前的评估, 属于预评估的范围, 是整个政策评估的一个环节。第二种观点认为, 政策评估的着眼点应是政策效果, 即“政策评估就是对政策的效果进行的研究”。[4]托马斯R·戴伊认为, “政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程, 就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程, 就是判断这些效果与政策成本是否符合的过程”。[5]这种观点实际上是一种狭义层面的评估, 他虽然突出了政策效果在政策评估中的重要地位, 但却忽视了政策评估作为一个整体系统的意义和作用, 使政策效果作为公共政策评估的唯一内容而凌驾于整个系统评估之上。第三种观点认为, 政策评估是对政策全过程的评估, 既包括对政策方案的评估, 也包括对政策执行以及政策结果的评估。斯图亚特S·内格尔认为, “公共政策分析可一定以为一个过程, 即依照政策与政策目标之间的关系, 在各种备选的公共政策或政府方案中, 确定一个能最大限度地达到一系列既定政策目标方案的过程。[6]与前面两种观点相比, 持这种观点的学者扩大了评估的范围和视野, 超越了仅对政策效果进行评估的局限, 使政策评估更为全面。但与此同时, 这种定义在一定程度上仍然存在对政策目标、政策评估标准, 以及政策过程评估与整个评估系统的关系强调不足等方面的局限。

通过以上分析本文认为, 首先, 高新技术产业政策评估系统应是对政策全过程的评估, 即从政策周期的角度, 把高新技术产业政策评估分成3个阶段:事前评估、事中评估和事后评估。其次, 高新技术产业评估系统应强调系统的观念, 高新技术产业政策评估既是政策全过程的评估, 也涉及评估主体、评估客体、评估目的、评估内容、评估标准、评估方法等要素的界定与分析。[7]因此, 我们应对高新技术产业政策评估阶段及其评估要素进行系统整合, 构建系统的高新技术产业政策评估体系, 即针对评估不同阶段, 界定出契合评估阶段特征的科学的、合理的政策评估要素。

2.2 高新技术产业政策评估体系构建

高新技术产业政策评估按政策评估周期可以分为:事前评估、事中评估和事后评估, 同时它也是由评估要素构成, 高新技术产业政策评估体系如图1所示。[8]在体系中, 将高新技术产业政策评估按政策评估周期分为事前评估、事中评估和事后评估3个阶段是主体框架;评估要素及评估内容要与评估阶段特征相契合, 融入评估主体框架, 从而形成系统的高新技术产业政策评估体系。本文下面将对高新技术产业政策事前评估、事中评估和事后评估的评估内容, 以及契合评估阶段特征的科学的、合理的政策评估要素进行系统设计。

高新技术产业政策评估体系构成undefined

图1高新技术产业政策评估体系构成

3 高新技术产业政策评估过程分析

3.1 事前评估

高新技术产业政策事前评估是在高新技术产业政策出台或执行之前对高新技术产业政策方案进行的评估。通过事前评估, 我们能够有效避免政策评估与政策决策的分离, 即在政策被执行之前就通过评估判断其优劣性来决定是否予以实施;也可以是通过评估发现政策方案的缺陷, 对政策方案做出相应的改进, 为制定科学的政策提供保障。在事前评估的过程中, 一方面我们通过对高新技术产业政策制定的必要性进行评估, 考核政策是否能有效利用有限的政策资源实现帕累托改进;另一方面通过对政策的预期运行效果进行预测, 来考核政策本身的合理性。

政策制定的必要性, 即针对高新技术产业某一政策问题制定政策的必要性。对于整个高新技术产业而言, 由于其自身发展对社会经济的发展有着强劲的推动作用, 同时又具备高投入、高风险、高溢出的特征, 使得对高新技术产业的政策调节十分必要, 即对整个高新技术产业而言, 政策调节的必要性是不容置疑的。从某种程度来说, 高新技术产业政策制定的必要性分析可以通过评价政策客体是否适当来实现, 即政策调节的对象是否是必须需要政策调节。

政策的合理性包括政策的可行性和科学性。考核政策的可行性是事前评估的一个重要特征, 也是把政策评估和政策决策联系起来的重要因素。在可行性分析时, 我们可以通过模拟政策执行环境, 判断政策是否具有可行性。而这种判断的正确与否很大程度就取决于我们对政策环境的把握是否准确, 或者说对政策环境的考虑是否准确。高新技术产业政策的科学性表现为政策本身所追求的政策目标必须顺应社会产业发展规律的, 通过这种政策倾斜能够实现高新技术产业在整个社会中的非均衡发展, 而且在非均衡发展的同时高新技术产业能够发挥类似于增长极的辐射作用, 带动其他产业乃至整个社会的发展。如果从政策标准来看, 政策的合理性就表现为政策的高效果、高效率和高效应。

3.2 事中评估

事中评估也称执行评估, 是对政策执行中的情况进行评估, 即根据政策执行过程中反馈的政策执行效果及政策对象的发展状况等信息及时调整政策的方案来改善资源配置。事中评估是对政策执行过程的跟踪评估, 目的就是保障政策执行的有效性, 防止政策执行的效果偏离政策目标。在评估过程中, 如果发现政策偏离, 那么评估工作也包括寻找政策失效的原因。在考核或者评估政策成果时, 我们可以从政策的目标达成度来进行衡量。

政策的目标达成度是把政策成果与政策目标相比较而言的。在评价目标达成度时不仅要关注这种相对达成程度, 还要关注政策目标本身的合理性。这里的合理性包括目标的可行性、科学性, 类似于事前评估的评估内容。

政策偏差是事中评估中的重点考察内容, 通过考核偏差达到纠正偏差的目的。政策偏差包括自然偏差和人为偏差, 在高新技术产业政策执行过程中, 自然偏差突出的表现为政策环境偏差, 人为偏差表现为政策执行主体和政策客体的行为偏差。在考核偏差纠正偏差的时候, 我们强调的是环境偏差, 即由于政策的原因造成的偏差;由于人为偏差是执行方面的原因, 不作为政策评估的重点, 可在政策管理体系研究中得到系统控制。

一般来说, 政策执行过程中失效通常有两方面的原因: (1) 政策本身的原因, 可能是政策目标的失当, 政策方案不合理等; (2) 执行方面的原因, 即政策执行者未能严格按政策方案付诸执行。由于政策环境是动态变化的, 在事前评估时我们判断政策的合理性是通过对政策环境的预测模拟来实现的, 而这种主观模拟很可能本身就是失真的, 或者随着现实政策环境的变化已经失真了。此时对政策合理性的分析可以从现实政策环境与事前的预测环境差异入手, 来判断政策是否仍然合理, 即政策能否适应现实政策环境。

3.3 事后评估

事后评估是政策有效期结束时, 通过衡量政策目标的实现程度, 以及政策效率分析 (成本效益分析) 来对政策的整体绩效做出的最终评价。在政策已经执行之后, 原来在事前预测中、执行中只能部分体现的政策效果都将以更完整的形式出现, 此时对政策效率、效应也能做更全面的衡量评价。我们通过对政策的事后评估来决定是否结束原有政策周期开始新的政策周期, 同时通过事后评估也能总结出前项政策成功的经验和失败的教训以指导新政策的制定和评估工作。当然, 这里也不排除通过事后评估得出原有政策仍具有适用性而延长政策周期的可能, 或者是对政策做出一定调整后继续执行。

政策成果可以从政策效果、效率和效应3个标准来考核。政策效果反映高新技术产业在政策的指导和扶持下取得的经济效益, 以及高新技术产业对社会经济发展的贡献等。效率是相对指标, 即在完整考核政策投入产出的基础上对政策效率的评价;效应是高新技术产业的联动扩散效应。必须注意的是, 在考核政策效果时我们关注的是政策对象, 即政策直接调整对象的发展水平, 或者说最初政策问题的解决程度。而在考核政策效率时, 政策收益是包含政策效果的更广泛的效果总结, 既包括直接政策对象所达到的效果, 也包括相关产业取得的连带效果, 即效率中的产出包括效果和效应;政策投入也遵循类似于配比原则来考核。这样才能保证我们的效率分析是符合机会成本的经济学原理, 体现科学性。对于高新技术产业政策而言, 这种“全面损益观”就显得尤为重要。一方面, 高新技术产业本身的高投入就意味着高机会成本的存在, 那么高新技术产业政策在配置大量资源去引导其发展时的效率就显得十分重要。另一方面, 由于高新技术产业对社会其他产业具有广泛的联动作用, 那么全面考核高新技术产业政策对相关产业的影响也是有必要的, 尽管这时的工作量可能也是巨大的。

4 高新技术产业政策评估要素分析

4.1 评估主体

在高新技术产业政策评估过程中, 价值主体是高新技术企业及其代表——政府, 而决策主体是政策部门的专职人员, 包括政策的制定者和政策的执行者。由于高新技术产业政策评估要反映高新技术产业政策是否合乎客观规律及符合自身的需求程度, 而评估客体是政策及政策成效与主体之间的价值关系。因此, 高新技术产业政策评估主体采取评估机构和评估专家相分离的组织形式更符合现实需要, 不仅可以降低组织运行成本, 同时对于保证评估工作的独立性和避免评估工作中非正常现象的发生也具有积极的作用。在高新技术产业政策评估机构和评估专家联合进行高新技术产业政策评估过程中, 评估专家是评估主体, 承担高新技术产业政策评估的实质性工作, 而评估机构由于其人员组成等条件限制, 只能起到评估工作的组织和辅助作用。

决策主体委托评估主体进行高新技术产业政策的评估, 在决策主体和评估主体间又形成了新的委托和代理关系。在这种委托与代理关系中, 评估专家是否会按决策主体的目标和标准进行政策的客观评估, 需要有合理的监督机制和激励与约束机制作为保障。从评估委托方的角度, 由于高新技术产业政策评估的专业性和评估过程的主观性、隐蔽性, 评估委托方监控评估过程是不现实的, 而且成本相当高。因此, 评估委托方只能采取分析评估结果, 或听取社会对评估结果的异议并展开调查等方式来保证评估效果。

高新技术产业发展是科技创新、科技转化和高新技术企业发展的联动结果, 该特殊性决定了其政策评估工作应该由科技、经济、政治方面的专家和从事政策评估的专职人员来进行。由于他们本身就是价值主体的一部分, 所以评估专家对高新技术产业政策符合价值主体需求的判断不是一种认知行为, 而是一种评估行为。

4.2 评估客体

高新技术产业政策评估是评估主体对评估客体属性的认识和对客体属性满足价值主体需求程度的判断过程。高新技术产业政策评估客体是高新技术产业政策与价值主体之间的价值关系。

在高新技术产业政策评估中, 作为评估客体的政策最重要的属性是满足价值主体需求的属性。对于评估客体, 政策的价值是客观的, 然而价值的评价则是一种主观的认识过程, 需要由评估主体对政策属性满足价值主体需求的程度进行判定。对高新技术产业政策进行评估, 其评估的内容是政策是否符合目的性和规律性, 但在政策的不同阶段, 对客体的属性要求有所不同。

事前评估的准则主要表现为政策方案预测结果的成效以及政策制定的合理性。在高新技术产业政策事前评估中, 评估客体表现为抽象化、概念化, 而且未知因素较多, 不确定性较明显。事中评估的重点转向对高新技术产业政策执行是否符合政策方案中规定目标的判定, 以及根据政策环境的变化重新判断政策是否符合规律性, 政策的基本属性由抽象转化为具体、由概念转为实际, 主观成分不断减少、客观评价增加, 其评估对象既包括已转化为实际的客体, 也包括概念客体。事后评估的客体是政策执行结束后已经取得的所有成果, 分析高新技术产业政策产出和政策价值, 评估要素以客观评估为主, 其评估方法也以客观评价为主。

4.3 评估环境

一般来说, 自然环境和国际环境对政策评估体系的影响相对较小, 而社会环境对政策评估系统的影响更为直接、更为重要。但是, 无论是哪一种环境都具有如下3个基本特征: (1) 复杂多样性。政策评估系统的环境内容庞杂、无所不包, 有自然的, 也有社会的;有物质的, 也有精神的;有国内的, 也有国际的等等。这些因素构成了特性不同而又相互联系的子系统, 从而呈现出复杂性和多样性的特点。 (2) 巨大差异性。从共时的角度看, 不同的国家、民族和地区的政策评估系统面临着完全不同的评估环境, 既有自然环境方面的区别, 也有社会结构、经济发展水平、历史传统、民族文化等方面的不同。这些差异既是人类文明发展多样性的具体表现, 也是不同政策评估组织产出及效果差异的重要原因。 (3) 动态变化性。从历史的角度看, 政策评估环境始终处于不断的发展变化之中。由于社会基本矛盾的不断发展变化, 由此引起的社会、政治、经济和文化状况也必然相应的发生变化。

政策评估环境的复杂多样性要求我们应充分认识到政策评估过程绝不是单纯的技术运用过程, 而是一个相当复杂的政治、社会过程;巨大的差异性要求我们要重视评估研究的本土化问题, 注意发展自己的评估理论和方法;动态变化性则要求我们与时俱进, 从动态发展的视角不断改进评估策略、技术方法等, 以适应变化了的评估环境的客观要求。

5 结束语

高新技术产业政策评估体系是高新技术产业政策评估的重要基础。本文根据经济学原理及政策分析理论分析了高新技术产业政策评估的理论基础, 指出高新技术产业政策评估应划分为事前评估、事中评估和事后评估3个阶段, 评估内容及评估要素要与评估阶段特征相契合, 构建了高新技术产业政策评估体系;并系统设计了高新技术产业政策事前评估、事中评估和事后评估的评估内容, 以及与评估阶段特征的相契合的科学合理的政策评估要素。本文的研究为研究和实施高新技术产业政策评估奠定了理论基础, 具有重要的理论价值和现实指导意义。

参考文献

[1].綦良群, 舒春.高新技术产业政策评估的理论分析[J].中国科技论坛.2005, (3) :95～97

[2].转引自丘昌泰.公共政策.台北:巨流图书公司, 1999:167

[3].N.Lichfield:Evaluation in the Planning Process, Ox-ford:Pergamen Press, 1975:4

[4].张金马.政策科学导论[M].北京:中国人民大学出版社, 1992:240

[5].托马斯R.戴伊[美].自上而下的政策制定[M].北京:中国人民大学出版社, 2002:203

[6].斯图亚特S.内格尔[美].政策研究:整合预评估[M].长春:吉林人民出版社, 1994:3

[7].杰.公共政策评估:理论与方法[M].北京:中国社会科学出版社.2006:24～25

政策设计 篇9

7月19日, 由中国电子信息产业发展研究院和中欧政策对话支持项目 (PDSF) 办公室共同承办的“中欧产品生态设计政策合作项目启动会”在北京召开。来自工信部节能与综合利用司、欧盟企业与工业总司、PDSF办公室的代表及中欧产品生态设计领域的专家出席了会议。

双方共同确定了项目的主要内容和实施方案。双方的专家团队将在工信部和企业总司的指导下, 深入调研双方相关行业企业情况, 梳理双方推行产品生态设计政策措施, 探讨未来的发展方向, 为双方政府制定相关政策、加强交流合作提供建议。

工信部节能与综合利用司负责人表示, 积极支持中欧产品生态设计政策合作项目研究, 并对项目研究提出要求:一是深入了解欧盟相关领域政策基本情况、决策过程、取得成效和发展趋势, 总结欧盟的成功经验;二是充分吸收、借鉴欧方有益经验, 加快构建我国推行产品生态设计的政策体系;三是通过交流合作加强中欧双方相关政策体系的相容性, 促进双方贸易健康、可持续发展。

政策设计 篇10

一、河南生态文明建设特殊性

1. 严峻的外部环境

环境问题正在国际化, “环境因素在国际关系中的地位日益突出, 环境因素已不仅是环境方面的问题, 还涉及国家政治、经济、社会等诸方面, 更是重大的外交问题。”[2]一些西方国家试图采用“环境殖民主义”、“环境侵略”等策略将本国的生态矛盾转嫁到包括我国在内的发展中国家。他们摆出“气候霸权主义”姿态, 以气候变化和生态环境恶化为名, 推进贸易保护主义。以巩固并强化自己在全球经济政治秩序中的优势地位, 从而达到制约发展中国家, 尤其是新兴大国发展, 维持霸权地位的目的。我国在加快工业化进程中, 出现了诸多生态问题。河南省在积极推进开放型经济发展模式, 把承接境内外产业转移作为促进产业结构优化升级手段过程中, 不仅要面对我国工业化、城镇化建设中累积的生态矛盾, 还要承担一些发达国家通过各种途径转嫁过来的生态问题。复杂的外部环境带来的双重压力影响到河南省生态文明建设的战略部署, 也为生态文明建设增加了难度。

2. 复杂的内部环境

河南省产业结构不合理, 层次较低, 主要表现为高资源消耗型加工业比重偏大、服务业比重偏低。同时, 粗放式经济发展模式, 万元生产总值的水耗和能耗远高于世界平均水平, 超过国内平均水平, 导致河南省长期累积的一些环境资源问题没有从根本上解决。随着城镇化和工业化进程的推进和经济总量的持续增加, 污染物排放和资源能源消耗持续增加, 河南省环境承载力和资源支撑力将面临更为严峻的挑战。同时, 随着生活质量的提高, 人们对生态问题的关注度不断升高, 他们不再满足吃饱穿暖的基本生活需要, 开始以挑剔的心态面对生活质量、公共服务和政府管理。同时, 环境问题与河南省经济社会转型期的许多问题相互穿插、相互强化, 如果不及时疏导和处理, 生态问题将有可能从局部管理问题上升为全局性大问题。比如, 许多群众会以生态环境问题为切入点放大社会中存在的某些不公正现象, 从而造成生态环境问题的扩大化。

3. 有限的政策环境

当前, 河南省正处在经济和社会转型升级的关键期, 为增强经济社会实力和整体竞争力, 满足人们日益增长的物质和文化需求, 河南省政府采取各种政策积极推进传统产业结构调整, 促进产业结构转型升级。由于公平正义正逐渐成为政府执政理念的重要支撑点, 在促进经济发展、保障和改善民生两者之间, 河南省政府的注意力正在逐渐向后者侧重。同时, 日益加剧的国际金融危机进一步激化了国家间的竞争, 在货币政策、国际贸易、汇率体系、国际产业分工等方面, 中国还要考虑全球平衡问题。而这也进一步增加了河南省经济社会发展的复杂性。整体上看, 河南省政府在制定生态建设政策时, 必须在产业结构优化、经济发展、民生就业、社会公平、国际资本、环境保护、世界贸易等多种因素中寻找平衡点。此外, 随着市场化初期的资源红利、改革红利和人口红利逐渐消失, 河南省要深入推进产业结构转型升级, 仅采取防守型战略措施是不够的, 还必须采取进攻战略, 通过一系列制度创新激发市场活力。在此背景下, 生态文明建设的政策环境进一步被压缩, 尤其是多重政策目标下生态建设问题的矛盾, 将不可避免地抬高河南省政府制定生态文明建设政策门槛。尤其是从短期的经济效益看, 生态文明建设不仅不具有优先性, 某种程度上还与经济建设、产业结构调整存在一定矛盾。比如, 短期经济利益、民生保障与生态文明建设的冲突。因此, 河南省生态文明建设需要在多重因素导致的政策框架下探求可行的发展路径。

4. 紧张的资源环境

据《河南生态省建设规划纲要》统计, 由于人口总量大、人均资源占比较低, 河南省目前经济社会发展与环境资源利用矛盾比较突出。一是河南省能源矿产资源开发程度较高, 目前已探明的石油储量消耗67.1%、天然气储量消耗53.4%, 铝土矿只够开采10年, 而煤矿储采比更是远低于全国平均水平。二是河南省水资源缺乏, 地域与年际分布不均衡。据统计, 河南省人均水资源占有量仅相当于全国人均占有量的1/5, 已远低于国际公认的人均占有1700立方米警戒红线。目前, 许多地区地下水供水源已处于满负荷, 甚至超采状态。三是河南省土地资源承载压力很重, 目前人均耕地面积只有0.08公顷, 不到全国平均水平的1/4。与之相对应当是, 河南省的土地开发程度却很高, 可供使用的后备土地资源, 尤其是后备耕地资源严重不足。导致河南土地的人口承载压力日益增大, 自然资源对经济发展制约力随之增加。四是河南省污染物排放强度总体上比较高, 生态环境问题非常突出。从2009年污染物排放统计数据看, 河南省二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化学需氧量 (含农业源) 排放量分别居全国第5位、第2位、第8位和第5位。五是河南省水土流失比较严重。据统计, 20%以上地表水河段的水质被评定为劣质V类, 全省轻度以上水土流失面积已占总面积的21%, 由矿产开采引起的生态破坏并没有得到有效控制, 乡镇生活污水处理、垃圾处理设施以及医疗废物、其他危险废物污染防治设施建设滞后, 环境保护和生态建设的监管机制有待进一步完善。六是河南省自然灾害频繁, 由于地质、气象、生物、水文和人为活动导致的损失每年平均达30~40亿元, 受灾最重的年份损失甚至高达80亿元以上。

二、河南省生态文明建设应对策略

1. 科学评估各地区资源环境承载能力

一是构建常态化的分析评估机制, 深入开展分析和评估, 对河南省各地区经济发展状况和自然条件禀赋进行客观分析, 对河南省各地区资源环境现状、问题与成因进行深入研究。针对河南省环境污染情况进行定性定量分析, 针对各地区资源环境承载能力进行分类分级评估, 并对各地区的发展潜力进行合理、科学测算。二是对三条红线进行合理规划, 合理设置河南省的生态保护红线, 进一步落实主体功能区规划, 积极发挥禁止开发和限制开发的生态效益和生态屏障。针对资源环境容量超负荷区域, 采取相应的管制措施;科学设置自然资源使用红线, 有效控制矿产、土地、淡水等自然资源的开发和利用;合理设置污染物排放总量红线, 有效控制主要污染物以及温室气体的排放量。三是依托河南省各地区的环境承载能力, 科学合理地制定河南省各地区的发展战略, 对各地区资源环境各要素进行优化配置, 以期将有限环境资源配置到最需要和最重要的重点项目和重要领域上, 将有限的环境资源容量运用到最需要和最重要的行业和区域, 引导和促进全省经济社会实现全面发展, 达到时间上持续发展、空间上协调发展。

2. 构建全省生态文明建设绩效评价指标体系

完善河南省政府环境保护与治理的绩效评价制度。在对各级政府工作绩效考核时, 我们不仅需要考虑促进经济发展的硬性指标, 还要把环境治理与保护的工作成绩纳入到考核范围之内。增加生态文明建设在考核评价中的比重, 尝试实行具有差别化的绩效评价考核制度, 完善政绩考核体系, 规范政府的行政行为。生态文明建设绩效评价指标体系应包括生态经济、生态保障、生态承载力、生态环境和生态发展等内容。一是生态经济指标, 着眼于从产业结构、经济增长、基础设施建设、循环经济等方面反映河南各地区经济发展和可持续发展状况, 包括人均绿色GDP、单位土地面积GDP产值、循环经济比例、生态产业比重、工业固体废弃物综合利用率、城市生活垃圾无害化处理率和污水处理率。二是生态保障指标, 主要从人民生活、社会保障、社会发展、社会安全等方面反映河南各地区市民生活质量、社会和谐及制度状况, 包括社会保险覆盖率、养老保险覆盖率、环境管理能力标准化建设达标率、国控、省控、市控监测站总数。三是生态承载力指标, 主要从资源消耗、人均资源占有、污染物排放程度、资源能源利用效率等方面反映河南各地区生态与资源承载力状况, 包括单位GDP的能耗 (电耗、水耗) 、人均资源量 (水、耕地、林地、矿产等) 、清洁能源使用率、水污染物和大气污染物排放强度等。四是生态环境指标, 主要从资源禀赋、生态建设、环境质量等方面反映河南各地区生态环境及环境保护状况, 包括煤炭、水等资源储量占全国比重、省会和中心城市全年API优良率、环境保护投资指数、旅游区环境达标率、自然保护区覆盖率、各类环境功能区达标率等。五是生态发展指标, 主要从教育、经费投入、公众满意度、生态文明宣传教育等方面反映河南各地区生态文明发展的潜力及公共文化的状况, 包括高层次人才的比例、生态文明宣传教育普及率、环保投资占GDP比重、公众对环境保护的满意度和社会安全指数等。

3. 构建河南省生态文明建设激励约束机制

一是制定和完善节约资源、推进生态经济发展和保护环境等方面的法律法规, 进一步加强重点领域、重点区域生态环境保护与建设的专项立法。积极制定和研究有关法律法规, 有效遏制河南省农村生态环境的恶化状况, 有效控制农用地膜和化肥农药的使用以及养殖畜禽造成的污染, 有效防控农村的水土流失、水污染、空气污染以及生活垃圾污染。因地制宜, 加快研究和制定更具操作性的地方性法律法规。二是进一步完善与资源环境相关的税费制度。针对河南省资源税收、环境税收、碳税以及循环补贴、生态补偿、低碳补助等, 建立健全相关制度, 进一步完善和研究环境产权交易制度, 健全林权、水权、地权、排污权、碳排放权等产权制度。三是不断加大生态环境的监督力度, 进一步增强河南省环境质量检测、生态功能检测、环境标准监管、产业准入监管和污染排放监控。完善生态建设的信息公开披露制度。河南省各地区要及时发布空气质量、污水处理设施达标排放情况、河流水质等信息, 进一步加大企业环保失信信息的共享力度, 建立企业环保信用“黑名单”数据库。四是以“谁污染、谁治理”为原则, 研究和建立河南省环境破坏责任追究制度, 针对未达到污染排放目标、环境质量目标、区域环境保护目标的责任者, 要对其破坏生态环境的行为追根溯源, 严厉追究其法律责任, 推行严格的赔偿制度, 对于那些情节严重的责任人要依法追究其刑事责任。

4. 大力弘扬生态文化

加强生态文明建设, 必须大力弘扬生态文化。“作为人类文明发展史上的新阶段, 生态文明的核心理念是人与自然的和谐相处与共同发展, 它的持续发展动力源于积极成熟的公民意识。”[3]因此, 我们要采取多种措施提高公民生态意识。一是树立生态文明理念, 把生态文化建设纳入河南文化强省建设的重大部署中深入推进, 广泛开展“全国低碳日”“世界地球日”“世界环境日”“河南生态日”等生态文化活动。不断进行河南省环境脆弱、资源短缺的省情宣传, 积极引导人民群众自觉地节约每一粒粮、每一度电、每一张纸、每一滴水。二是在全省倡导绿色生活方式, 坚决反对享乐主义、奢靡之风。厉行节约, 落实中央和省委的有关规定, 引导和规范全省绿色产品的生产, 进一步畅通全省绿色产品的流通渠道。不断扩大环保、节能、低碳的绿色产品消费理念, 增强政府公共服务能力建设。通过采用价格等手段引导和调节城镇居民绿色出行、绿色居住。三是充分发挥人民大众的作用, 积极营造全社会参与生态文明建设的良好氛围, 在环境执法、环境影响评价、重大环境政策及规划制定、环境地方立法等方面增强公众参与的力度, 及时公开生态环境信息, 提高环境执法和决策的民意基础, 全面落实人民群众的监督权、知情权。

生态文明建设是党在新时期的一项重要任务, 是实现美丽中国建设目标的前提和基础, 只有将生态文明建设放在突出地位, 通过制度创新, 正确处理好生态文明建设与经济建设二者之间的关系, 在矛盾中达到和谐统一, 才能促进经济社会发展与生态环境的良性循环, 实现人与自然和谐共存, 为全球生态安全做出贡献。

摘要：河南省形势严峻, 急需通过科学评估资源环境承载能力、大力弘扬生态文化、构建生态文明建设绩效评价指标体系与激励约束机制等方式及制度创新, 促进生态文明建设目标的实现。

关键词：生态文明,特殊性,策略

参考文献

[1]白杨, 黄宇驰, 等.我国生态文明建设及其评估体系研究进展[N].生态学报, 2011.31 (20) :6295.

[2]谷树忠, 胡咏君, 周洪.生态文明建设的科学内涵与基本路径[J].资源科学, 2013.35 (1) :4.

政策设计 篇11

关键词：高校学前教育政策法规课程；香港学前教育；课程设置

学前教育是终身学习和全人发展的重要基石，是基础教育的开端，良好的学前教育对于人的一生发展意义重大。例如，为追求教育公平，改善人群代际恶性循环，从1965年起，美国主要通过联邦政府及州政府拨款，由受过培训的教师对家庭条件不佳的儿童提供免费学前教育的“开端计划”（Head Start），为2200多万名学生提供服务，收到了良好的效益[1]。香港学前教育的发展，对于当前内地幼儿师资培养中学前教育政策法规课程的设计，具有较好的启示意义。

一、香港学前教育概况及课程设置

（一）概况

香港作为中西经济交汇的区域，其教育融合了中西文化的特点，具有开放、容纳、多元等特点，这一点在学前教育领域表现尤为明显。当前，香港幼稚园均属于私营机构，由志愿团体或私人开办，分非牟利幼稚园及私立独立幼稚园两类。由于承办主体的多样化，幼稚园办园风格丰富多彩；香港特别行政区教育局对学前教育的管理，也表现出鲜明的特色。

（二）课程设置

2006年，香港课程发展议会修订的《学前教育课程指引》，是香港学前教育课程设置的基准标准。在制定过程中，该指引深受进步主义教育儿童观的影响，提出了以“儿童为中心”的核心价值，以及“儿童发展”和“儿童学习”的基本原则。在儿童发展上，该指引提出了幼儿在德、智、体、群、美五方面全面发展的要求，这5个方面的目标被归入“身体”“认知和语言”“情意和群性”“美感”四项发展目标之下；同时，通过六个儿童学习的范畴来落实，即“体能与健康、语文、早期数学、科学与科技、个人与群体、艺术”[2]。在具体的课程学习中，指引又提出了“通过感官学习”“做中学”“从游戏中学习”与“在家长积极指导下学习”的四条具体途径。

从香港学前教育的课程设置看，努力兼顾幼儿的兴趣、需要和能力，创设启发他们多元智能的环境，为其提供良好的社会化氛围，对于儿童的社会化十分重要。正是从幼稚园的群体生活开始，儿童开始了他们不同于婴儿期的“童年”，即一种不属于生物学范畴的社会产物的历程[3]。在这个过程中，课程是必要的综合性载体。

二、内地高校教育政策法规课程现状

（一）开设现状

第一，从当前内地的教育政策法规课程开设情况看，以2012年为界限，可以分为两个阶段。在2012年之前开设的教育政策法规课程主要是针对幼儿园园长、中小学校长入职与在职的培训课程，着眼于提高校（园）长的学校管理能力。2012年之后，教育部颁布了《中小学和幼儿园教师专业标准》《教师教育课程标准》《中小学和幼儿园教师资格考试标准》，将“教育政策法规”首次列入中小学和幼儿园教师职前教育课程体系，确立了该课程在教师教育课程体系中的地位，明晰了该课程提高教师政策法规素养的功能[4]，从而对该课程的设计也提出了新的要求。

第二，教育政策法规是中小学（幼儿园）教师资格考试的重要内容。从2015年起，我国全面推行教师资格全国统考，提高教师入职门槛。其中，教育政策法规是全国教师资格考试的重要内容。根据教师资格证考试科目/分值比例（笔试）一览表，教育政策法规占了幼儿园、中小学教师综合素质考察部分的10%，是准教师入职的必学内容。

第三，教育行政部门依法治教、学校依法治校、教师依法执教的重要性日益提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》 单列专章（第二十章）论述了依法治教；国家教育事业发展“十三五”规划也将“依法治教”作为推进教育事业的必要保障。当前，公民政策不断强调法制意识，对于教师尊重学生人格、禁止体罚与变相体罚等方面的执教要求日益严格，中小学和幼儿园教师需要具备较强的政策素养，掌握必备的教育政策法规知识，在教育实践中发生突发性的伤害事故时能够运用相应教育政策法规知识进行应对。这是教育政策法规课程开设的重要现实环境。当前，香港没有专门的学前教育相关立法，有关幼儿教育的法律规定主要体现在《教育规例》中。内地也没有独立的学前教育法，可以在教育政策法规的授课中加以说明，指出学前教育单独立法的必要性。

第四，开设教育政策法规课程是实施学前教育三年行动计划的要求。2013年，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》[5]，明确要求各省（区、市）以县为单位编制实施学前教育三年行动计划。浙江省第二轮学前教育三年行动计划第二条“加强学前教师的从业规范与师德教育”，第四条“加大对幼儿园的治理力度”，第五条“着力提升保教质量”规范幼儿园课程和教学管理，纠正学前教育“小学化”倾向，严禁搞“拔苗助长”式的超前教育、强化训练等[6]，都涉及对学前教育依法治园、依法保教的要求，而这些对学前教育师范生的相关教育内容，均需要在教育政策法规课程中得到体现。

（二）内容设置

从当前涉及师范生培养的教育政策法规课程设置看，大致有三种类型：一是华中师范大学、武汉大学等开设的教育法学课程，课时为32～48学时，学分为2～3分；二是湖北理工学院等面向所有师范生开设的教育政策与法规课程，课时为32学时，学分为2分；三是杭州师范大学、温州大学等面向教育学院以外师范生、小学教育与学前教育师范生分别开设的教育政策与法规课程，前者为16学时，学分为1分，后者为32学时，学分为2分。

不同的课时设置对课程内容体系带来了显著影响。以温州大学为例，面向教育学院以外师范生开设的16学时的教育政策法规课程体系见表1；面向教育学院学前教育师范生32课时的课程大纲则不仅增加了一半课时，还在内容上进行了扩充，主要增加了学前教育政策法规、学前教育教师与学生的特定权利义务、学前教育的法律责任、学前教育学生伤害事故处理办法、学前教育法律救济等，使内容更为丰富，体系更为完整。

（三）存在的问题

从表1可见，不同课时安排下的课程设置存在较大差异，结合实践教学可以发现当前温州大学16学时的教育政策法规课程体系存在以下问题。

第一，课程内容过于简单，且教师无法完成必要内容的讲授。教育政策法规中关于学生的权利和义务部分是重点之一。此外，涉及学生伤害事故的内容是社会较为关注的话题，如幼儿园虐童事件，包括针扎、摔打、揪耳朵、强迫吃饭等；校园暴力，包括敲诈、殴打、性侵等，需要结合具体案例进行讲解。课时过少通常使得教师照本宣科地讲授理论知识。而对于准教师来说，他们最需要的恰恰是基于案例的情境学习。

第二，教材案例陈旧，与当前教育政策法规的改革与演进相脱节。从一些教师的授课教案与演示文稿（PPT）看，所引用的案例过于陈旧，部分还停留在义务教育阶段学生交不起学费、乡镇政府状告家长不送孩子接受义务教育、政府拖欠教师工资等方面，忽视教育体制的分级管理、新修订的义务教育法的实施、义务教育经费保障新机制等新政策的实施所带来的变化。如近年来，学前教育三年行动计划、3～6岁儿童学习与发展指南、幼儿园升等、扶持普惠性民办幼儿园等都使学前教育环境与面临的问题发生了巨大的改变，陈旧的案例与现实内容脱节，停留在过去的政策环境中，既难以激发学生的学习兴趣，也对解决现实问题无助。

第三，重视学科体系的完整性，缺乏对现实问题的关照。当前师范生教育政策法规课程所使用的教材主要是华东师范大学张乐天主编的《教育政策与法规的理论与实践》[7]。一方面，该教材较为注重学科知识的完整性，从建国时期的教育政策开始论述，内容庞大、面面俱到，难以在32学时内完成教学，更遑论16学时；另一方面，该教材按学理性逻辑展开，偏重于对教育政策的价值取向等学术性问题的探讨，更适合于理论研究，对现实热点教育问题关注不足，尤为缺少对深化教育综合改革以来的政策法规案例的引介。对于学前教育的师范生来说，他们十分需要对发生在教育实践中的问题的处理能力，需要的是按照现实逻辑展开的教材，这一点已有教材的针对性不强。

三、启示

香港学前教育政策提出，要促进儿童在德、智、体、群、美各方面的全面发展；养成良好的生活习惯；激发儿童学习兴趣和培养积极的学习态度，为未来学习奠定基础，而不应只偏重“读写算”。从学前教育的发展情况看，香港实施的有效举措可以引进内地高校学前教育政策法规的课程，作为较好的解释性案例。

（一）学前教育学券案例对于教育公平政策的解释

香港特区政府从2007学年开始以“学券”（education voucher）形式直接向家长和合法监护人提供学前教育学费资助，大幅提高学前教育财政投入，以解决幼儿公平接受学前教育机会的问题[8]，保障学前教育的公益性。相比当前内地鼓励普惠性幼儿园发展的政策，香港的学前教育学券政策能够更好地体现教育公平，保障弱势群体的受教育权，在实施中也收到了更好的效果，可以作为学前教育政策法规课程中一个有效的解释教育公平的案例。

（二）学前教育课程范畴对于学前教育游戏区域化政策的解释

香港学前教育通过组织实施“体能与健康”“语文”“早期数学”“科学与科技”“个人与群体”以及“艺术”学习范畴课程，在具体实施中通过以区角分割的活动室形式，教师配合幼儿的生活经验和学习兴趣，在一个主题网络的框架之下，营造具有启发性的学习环境，并允许孩子选择自己感兴趣的区角活动。这既是对当前以儿童学习为主的学习观的践行，也是对学生的受教育权利的更为深入的解读。

（三）幼稚园对教师和园长的学历要求对于内地的启示

在香港，幼稚园教师最低入职学历要求是在香港中学会考/中学文凭考试中考获五科合格的成绩，其中包括中文及英文科，并须于不多于两次考试中获取。自2003-2004学年开始，所有新入职幼稚园教师均须具备合格幼稚园教师或同等学历。自2003-2004学年开始，幼稚园的师生比例须达至1：15或更高的比例。自2009-2010学年起，所有新任园长须持有幼儿教育学士学位或同等学历，以及取得学位后至少一年的相关工作经验，并须在受聘前，或在特殊情况下于受聘的首年内，修完校长证书课程。相比之下，内地当前对学前教师的资格要求还停留在中专与大学专科的程度，对于幼儿园园长的任职资格也缺乏明确的要求。通过对香港学前教师任职资格规定的讲解，不仅能够增加师范生对学前教育的重视，也能够促使她（他）们提高对自己的学习要求。

（四）幼稚园质素评核，可以作为教育政策法规课程中解释学校的权利和义务的较好案例

香港教育局对幼稚园持续进行自我评估，于2012-2013学年修订了质素保证架构。公众和幼稚园仍可利用表现指标作为衡量幼稚园教育质素和水平的参考准则。新一轮的质素评核亦于同年开展，以进一步推动香港优质幼稚园教育的发展[9]。这既体现了我国相关教育法律规定的学校义务的第一条“贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量”，也体现了学校义务的第三条“为受教育者及其监护人了解情况提供便利”，以及第六条“依法接受监督”的精神。关于香港学前教育质素评估案例的说明，可以规避当前教育类师范生对于教育教学质量、监督等抽象的认识，增进学生的理解。

（五）对香港学前教育内容的介绍，有助于开拓学生对学前教育政策法规的认识视野

当前，内地教育政策法规的制定大多缺乏对区域背景的介绍，并且往往较为注重对弱势区域的保障，缺乏多元化的介绍，容易导致学生形成“一刀切”的错误认识。香港作为教育理念与课程设置先行的区域，所出台的教育政策法规与内容往往较新，更能体现时代的特点。因此，可以联系最新的教育政策法规，纠正学生对我国学前教育的整体认识，开拓视野，形成全景式的认识。

（六）香港学前教育课程的模块化设置对于教育政策法规授课的启示

香港学前教育十分注重学生的活动、游戏、“做中学”等。学前教育政策法规课程的内容设置，也可以按照师范生的见习与实习的体验，打破学科体系逻辑的内容安排，设置模块化的内容体系，按照师范生在幼儿园中实际遇到的情境，将政策、法规、故事、教学、实践等结合在一起，以模块教学的形式进行教育政策法规课程的教学。这样，能够更好地符合学前师范生的认知特点；能够以情境教学的方式，让学生通过想象幼儿园环境，学习解决问题的方法；能够通过模块化的教学践行以学生为中心的学习观，改善教育政策法规课程中教师照本宣科讲读抽象政策和法规、学生积极性不高的课程教学状况，激发课堂的活力，形成“生本课堂”。

四、结语

近年来，香港特区政府通过制定法律政策，有力地推动了学前教育事业的健康持续发展。香港学前教育政策法律不仅对内地幼儿教育政策法律的制定和学前教育事业发展具有重要的启示与借鉴价值，也为高校教育政策法规课程内容体系的设计与安排提供了具有鲜活的案例和解释。课程应该走向对现实政策的解读与阐释，应该走向以学习者为中心的环境创设，才能实现真正的交互性变革，实现为学习者生活做好准备，为未来入职打好基础的真正功能。

参考文献：

[1]刘婷.美国“早期开端计划”简介及其启示[J].幼儿教育（教育科学），2010（9）.

[2][8]香港特别行政区教育局[EB/OL].http：//www.edb.gov.hk/sc/curriculum-development/major-level-of-edu/preprimary/index.html，2016-02-09.

[3][美]尼尔.波兹曼著.娱乐至死——童年的消逝[M].广西师范大学出版社，2005：162.

[4]教育部教师工作司.教师教育课程标准（试行）解读[M].北京：北京师范大学出版社，2013（1）.

[5]国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/content_1752377.htm，2010-11-24.

[6]浙江省教育厅.浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省发展学前教育第二轮三年行动计划（2014-2016年）的通知（浙政办发〔2014〕116号）[EB/OL].http：//www.zjedu.gov.cn/news/26944.html，2016-2-10.

[7]张乐天.教育政策与法规的理论与实践（第二版、第三版）[M].华东师范大学出版社，2015.

[9]彭泽平等.香港学前教育质量保障体系的构架及其特征分析[J].学前教育研究，2010（11）.

政策设计 篇12

从数字上来看,全国住房保障工作的完成情况较好,但是考虑到保障房建设的跨年度问题、各级政府短期突击谋取政绩以及被保障对象基数越来越大的问题,决定了住房保障工作要取得令社会满意的实效还有很长的路要走。

1 当前我国住房保障面临的问题

1.1 城市住房保障需求不断扩大

近年来,由于城市房价快速上涨,城市中低收入人群的购房能力不断降低,住房保障需求不断增加。而与此同时,虽然各级政府也在大力推进保障房建设,中央政府甚至于2011年提出5年内要新建保障性住房3600万套的战略目标,但由于保障房建设的速度及供给量远远跟不上日益扩大的住房保障需求,住房领域内的社会矛盾依然非常尖锐。

1.2 政府以增量为主的住房保障思路缺乏可持续性

按照2010年中央政府提出的《十二五住房保障规划》,集中新建是我国当前增加保障房供给的主要方式。实践证明这一方式可执行性较差。之后,住建部以政策形式明确各地可以新建、收购、租赁和改建的方式增加保障房供给。这虽然极大地增加了保障房供给方式的灵活性,但由于种种原因,当前我国各地的住房保障实践仍以集中新建为主,而其存在的问题显然难以克服。

1.2.1 容易形成空置

集中新建属于增量管理,如果没有合理的规划及总量控制,容易形成住房空置,造成社会资源的极大浪费。这里的“空置”包括两种情况。

一种是由于保障房选址不当,被保障对象不愿入住而引发的空置。这种现象在全国各地有关保障房的新闻报导中屡见不鲜。产生这种现象的原因主要是当前各地的新建保障房选址一般都比较偏远,交通、生活配套,以及医疗、教育条件相对较差,被保障对象一旦入住,其日常生活会受到很大影响,虽然住房困难问题得到了缓解,但生活便利性却大大降低。因此,被保障对象不愿入住保障房,从而形成保障房的空置。

另一种是住房总量中空置房数量增多。住建部公布的数据显示,截至2010年底,我国城镇居民人均住宅建筑面积31.6平方米,农村住宅建筑面积人均34.08平方米。我国人均住宅建筑面积的拥有量水平已经超过了中等收入国家平均水平。以上数据显示,我国住房保有总量已相对较高,并不存在总量不足问题,而是存在供需结构错位问题。在这种情况下,由于我国每年还新建数量庞大的商品住房,如果不对住房进行科学的总量规划及计算,在人口结构发生锐变的情况下,很容易形成大量的空置住房,从而造成难以解决的房地产泡沫并对社会资源造成极大浪费。

1.2.2 住房保障资金缺乏保障

新建保障房需要大量资金。按照住建部测算,仅2011年,投资新建1000万套保障房就需要资金1.3万亿元。从实践来看,虽然当年中央预算内资金下拔情况较好,但各级地方政府的资金到位情况却并不如人意。之所以如此,是因为当前的保障房融资渠道并不畅通。

按照我国当前的政策法规,保障房建设资金来源于财政资金、土地出让收益、住房公积金增值收益、地方城投公司投资及商业银行贷款5个渠道。从实践来看,目前这5个渠道都存在问题,这就使得我国的住房保障建设成为无源之水。住房保障工作的可持续性因此备受质疑。

1.2.3 土地供给面临难题

造成这一问题的原因很多:有些是由于地方政府所在城市土地资源确实非常短缺,可利用土地资源非常有限;有些是由于地区保障房征地拆迁难度大、补偿高,回收慢、无赢利,政府不愿投入过多精力;还有些是由于保障房建设用地大规模供给会对商品住房建设用地造成挤压,影响地方政府财政收入等。

1.2.4 其他问题

除存在总量控制、资金及土地等问题外,集中新建为主的保障房供给方式在实践中还存在以下问题,如各地保障房需求总量与中央下拨的完成指标不匹配,保障房产品结构不合理,保障房准入、运营、分配及转让中寻租现象大量存在,新建保障房业主退出动机不足,被保障对象的经济负担相对较重等,这些问题的存在都是集中新建模式本身所难以克服的。

1.3 住房保障立法滞后、实践混乱

当前我国城镇住房保障制度的法律框架主要由三部分构成,首先是政策目标,即保障中低收入和最低收入家庭的基本居住需求;其次是住房供应与分配方式分层次,我国目前对不同收入层次的城镇居民实行不同的住房供应方式与分配方式;最后是保障房经营与管理方式。目前,我国各级住房管理机关负责政策制定以及具体的保障房调配和腾退管理工作,保障房建设及日常的维护管理等工作由不同的市场主体完成。

以上三部分虽能勉强适应当前的住房保障实践,但由于没有统一的全国性住房保障法律,加上当前我国的住房保障立法层级还停留在行政法规、部门规章层次上,使得我国住房保障领域中比较成形可以在全国范围适用的也仅有《住房公积金管理条例》、《经济适用住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等几个行政法律规范。

住房保障立法工作的滞后与缺失不仅使住房保障的实践及管理缺乏统一的依据,而且也不利于社会公众了解、参与、支持住房保障工作。更为重要的是,由于缺乏统一的国家规范,为完成住房保障任务,各地政府的住房保障实践各自为政,这无疑对今后统一管理设置了人为的障碍。

1.4 住房保障的补贴方式以“补砖头”为主

我国当前的住房保障实行“补砖头”与“补人头”并行的政策。所谓“补人头”,是指政府向被保障对象发放补贴,增强被保障对象的住房支付能力;所谓“补砖头”,是指政府建设和供应低租金或低售价的保障性住房,直接配给被保障对象。当前,由于城市居民住房保障需求空前增加,为缓解住房保障矛盾,我国住房保障补贴实行以“补砖头”为主的政策。

“补砖头”为主的住房保障政策客观上需要有大量保障房,只有这样,政府才能有充足的保障房进行配给。但众所周知,长期以来,由于我国住房保障工作的欠账,各级政府并没有保障房“蓄水池”,所以,住房保障补贴方式的可持续性也需要进一步探讨。

2 改革管理思路

住房保障存在的上述问题需要追本溯源,从调控管理思路及顶层政策设计的角度厘清头绪,寻求根本解决之道。在管理思路方面,本文认为住房保障管理部门应当实现两个转变:首先根据国情确定住房保障覆盖面,实现由“保障大多数”向“保障中低收入群体”的转变;其次是实现由增量管理思路向盘活存量、租赁思路的转变。

2.1 科学确立与我国国情相适应的住房保障覆盖面

按照我国当前分层次供应的住房保障体系,住房保障的覆盖面为中低收入住房困难群体。在现实生活中,与保障房有限的数量相比,这部分群体的数量庞大。从我国现阶段的经济发展水平来看,我国各级政府根本没有能力支撑如此巨大的住房保障需求。

必须明确的是,住房保障需求扩大的原因是当前住房供给价格与中低收入群体住房支付能力错位。这是我国当前住房领域最主要的矛盾,也是住房保障覆盖面不断扩大的根源所在。造成这个问题的原因是多方面的。从制度层面上看,有当前我国经济发展阶段、经济发展方式、区域发展不平衡、城乡土地二元管理制度、GDP政绩考核、财税收入分配制度等深层次的制度原因。从住房管理看,有住房买卖市场存在供需结构错位的问题,以及大量中低价位特殊住房不向市场公开销售的问题,还有城乡房产无法自由流通的市场壁垒问题等。这些问题的解决都需要较长时间,也不是仅通过大力发展住房保障工作就能解决的。

因此,在住房保障工作中,我们首先应当根据我国的国情,走适合我国国情的住房保障道路。我国当前的经济发展情况与发达国家相比,还存在相当的差距,这决定了我国的住房保障只能是低水平的基本保障,这种住房保障的保障对象只能是无能力参与社会竞争或参与社会竞争失败者。对于现阶段因经济发展或者社会政治等因素造成的中等收入阶段住房保障需求不断扩大的问题,政府应当从根本上寻求相应的经济及政治解决途径,通过调整经济结构、完善收入分配政策等制度改良手段逐步解决。

2.2 政府调控思路应由增量为主向存量为主转变

由于我国的住房总量已经达到中等收入国家平均水平,加之集中新建存在诸多问题,因此,在保障房供给方式的选择上,政府应当更加重视收购和长期租赁方式的长效作用。

2.2.1 住房存量市场及租赁市场的发育程度已经相对成熟

首先,住房买卖市场中存量房规模已经超过新建房规模。这主要表现在两个方面,一是静态住房产品结构方面;二是动态交易结构方面。在静态产品结构方面,按照住建部的公开说法,我国当前有2亿套存量住房,每年新增的住房是1000万套。在动态的交易结构方面,目前存量住房的供给量及成交量均有超越增量住房的趋势。禧泰监测数据显示,在供给量方面,2011年,北京市二手住房月度新增供给总量接近89万套,扣除当年二手住房12万套的成交量,市场还有77万套左右的存量住房供给。而同期,新建住房扣除成交市场供给量只有12万多套。存量住房的供给比增量住房的供给高6.4倍。在成交量方面,虽然当前大多数城市的新增住房成交量依然大于存量住房,但北京、上海等城市的存量房成交量却已经超过增量住房。北京市建委公布的数据显示,2011年,北京新建住房成交90605套,二手住房成交121512套,二手住房成交量比新建住房高34%。

其次,租赁市场发展规模已经比肩存量房市场。禧泰监测数据显示,各城市出租住宅供给量近年来呈爆发式增长。在出租住宅月度新增供给量方面,2011年青岛市全年进入租赁市场的住宅总量近24万套,比2004年的1.4万套增加了16倍;北京2011年全年进入租赁市场的住宅总量近97万套,比2008年的总量增加了2倍;上海和广州2011年全年进入租赁市场的住宅总量分别为61万套和71万套,比2009年分别增加了1.3倍和3.9倍。

以上数据说明,我国已具备保障房供给方式由单一向多元转化的现实条件。如果能想办法盘活存量住房以及租赁住房资源,将这些资源用于保障房,那么我国当前住房保障所面临的许多问题,如土地供应紧张、保障房位置偏远等问题,都能得到很好的解决。

2.2.2 以收购和长期租赁的方式增加保障房供给

以收购和长期租赁的方式增加保障房供给,除了可以弥补集中新建的不足外,更为重要的优势是,如果按照一定的交易规则收购二手住房或者长期租赁住房用于保障房,政府的净投入远小于集中新建,其资金使用效率也远高于集中新建。

相关研究显示,北京市2011年,如果按照一定的标准收购10万套二手住房,并将其作为保障房全部配售给被保障对象,售价按限价房标准确定,即每套限价房的价格相当于同区域普通商品住宅的80%~85%,则北京市政府需要净投入的资金总量约为160亿元~260亿元(详见表1)。而北京市建委公布的数据显示,包括开发商配建竣工的保障房在内,当年,北京市新建保障房的竣工数量只有4万多套,而政府的总投资额却高达1000多亿元(含土地成本)。

以租赁方式增加保障房供给的经济效益及社会效益同样可观。北京禧泰房产数据研究中心研究课题显示,2011年,如果按北京市公租房定价标准,即公租房平均供给价格比市场出租房平均供给价格低15%~20%计算,则北京市全年解决13万户的住房保障需求,仅需投入住房租赁补贴8.9亿元~11.8亿元(59亿元的15%~20%)。

3 完善住房保障政策的顶层设计

除了改变住房保障工作的调控管理思路外,完善住房保障政策的顶层设计也是我国当前住房保障管理工作的当务之急。为此,本文提出如下建议。

数据来源:北京禧泰房产数据研究中心。

3.1 制定《住房法》或《住房保障法》

建立完善的住房保障法律体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。当前,在住房保障领域,我国仅有几部行政法规及部委规章,尚无全国性的法律法规,立法层次较低,也远不能适应实践的要求。因此,我国应当尽快制定出符合我国国情的《住房法》或者《住房保障法》,并以此为基础,强化国家和地方的住房保障法律法规的合理性和时效性,用完善的法律法规来保障中低收入人群的利益。同时,住房保障政策要有动态性,政府应当根据经济发展不同阶段和住房发展的不同时期来确定、调整住房保障政策。

数据来源:北京禧泰房产数据研究中心。

3.2 建立可持续运营的住房保障机制

除了完善制度建设,我国还需要建立一套行之有效的可持续住房保障管理运营机制。在建立可持续运营的住房保障长效机制方面,本文提出如下三方面建议。

3.2.1 真正的保障房封闭运营机制

当前许多地方也在试行保障房封闭运营机制,但普遍存在保障房数量少、其他各类保障性住房不强制进入、住房领域内的公平问题始终无法解决等问题。要实现保障房封闭运营,真正从根本上解决当前住房领域的公平问题,应当实现两个管理的并轨。

首先是全国的保障房管理应当并轨。虽然我国地域广阔,各地经济发展水平、人口结构有很大的不同,但是在住房保障工作的总体思路、被保障对象的信息管辖方面,我国应当建立统一的规则,这样才能改变当前保障性住房各地、各机构分块管理的格局,也才能为以后房产税的征收及减免提供一手的房产及个人信息数据。

其次是房产管理并轨。虽然我国当前住房领域最主要的矛盾是广大中低收入群体住房支付能力不断下降,但是在社会实践中,我国还存在大量不向社会公开销售的中低价位住房。之所以如此,主要原因是我国当前住房产权制度的设计是多元化的。

在这种制度下,我国现在面向社会公众销售的住房一般只有两类,即商品住房和保障房。除这两类住房外,大量其他产权形式的住房一般只针对特定群体销售,而不向社会公众开放。从产权形态上看,这些住房主要包括党政机关集资合作建房、大型企业单位自建房、房改公房,小产权房、农民自建“商品房”等。这些住房不仅客观存在,而且数量非常庞大,价格通常还远低于同地段商品住房、甚至保障住房的价格。其存在不仅严重挑战着住房公平的底线,而且存在政府监管真空,社会公众不满由来已久。

解决这个问题需要改变当前各类不同产权类型住房的不同销售政策,将各类产权住房都按国家是否投入或让利归并为保障房和商品房两类,按统一的规则向全社会销售。

3.2.2 建立企业化运作机制

住房保障是一项牵涉甚广的具体工作,既涉及到规划设计、投资产出、建设维护等问题,又涉及到准入退出、物业管理、运营平衡等问题,没有行之有效的管理机构很难实现住房保障制度的可持续运营。

我国当前的住房保障工作主要由各级政府的建设行政主管部门负责,在现实生活中,由于建设行政主管机关是国家机关,主要应负责政策的制定及执行监督,由其负责具有企业经营性质的保障房经营管理不但违反当前我国的行政法规,而且由于专业领域不同,这种运作方式很难保证保障房经营的可持续发展。

要实现可持续化,从机制上来讲,首先需要建立保障房系统封闭运营机制,这就要求不仅将经济适用房、廉租房、棚户区改造和危改房、限价房资合作建房、部分大型企业单位自建住房、央产房、军产房等住房也纳入住房保障体系,这样,保障房产品的数量才能大大增加,住房领域的公平问题也才能初步解决。其次,保障房应当有自己的运营模式及运营机构。鉴于保障房作为准公共产品的特性,其发展规划、建设规模、融资方针、租费政策等必须由政府主导。为了既能体现政府的主导,又能保持高效的市场化运作,建议成立国有控股公司专门从事保障房市场的封闭管理。最后,为实现运营模式的可持续及资金来源的多元化,在公司的运作模式方面,建议采用“政府主导(政策支持)、社会参与、企业化运作”模式。这样,保障房的可持续运营问题才能得到根本解决。

3.2.3 住房保障补贴方式从“补砖头”向“补人头”转化

我国当前的住房保障补贴方式是“补砖头”与“补人头”并行,以“补砖头”为主。而“补砖头”的方式,无论是集中新建,还是收购及长期租赁,从本质上来讲,都是政府向被保障对象提供保障性住房。以“补砖头”的方式实现住房保障固然有利于政府灵活协调、管理住房保障工作,但是由于保障房的建设、收购、租赁均需要大量的管理协调工作,即便政府成立专门的机构负责这项工作,也很难将每一项工作都做到尽善尽美。

这就需要我们向美国、德国等国家学习,借鉴其“补人头”的住房保障方法,实现住房保障从政府配给资源方式向市场配给资源方式的转化,这样政府补贴可以转化为消费者的福利,不但实现了政府的住房保障职能,而且可以提高保障效率,充分鼓励被保障对象自己寻找市场房源,从而减轻政府的压力。这既是世界住房政策的发展趋势,也应当成为我国住房保障工作前进的方向。

参考文献

[1].蔡非菲.政府住房保障责任的理论基础评析.社会科学.2008.3

[2].巴曙松.保障房建设整体框架梳理及考量.中国建设信息.2012.1

[3].赵沛楠.重压之下保障房融资渠道再拓宽.中国投资.2012.3

[4].左停王丽.世界各地公共房屋保障体系对我国公租房建设的启示.中国建设信息.2012.3

[5].汪利娜.德国住房储蓄与我国住房公积金的比较研究.中国房地产金融.2000.6

[6].顾云昌.中国特色保障房体系建设任重道远.中国建设信息.2012.1