公共政策政策评估分析

公共政策政策评估分析（共12篇）

公共政策政策评估分析 篇1

伴随着我国工业化、信息化、城镇化步伐的加快推进,农村劳动力向城市大量转移,农业从业人员呈现出较为严重的结构性短缺,农业兼业化、弱质化特征日益凸显。传统的农业生产经营方式已无法适应时代的发展,迫切需要在急剧变化的社会经济浪潮洗礼下实现有效转变,进而推进农业增长方式转型,实现农业的可持续发展。在此背景下,构建新型农业经营体系呼之欲出。党的十八大报告和2014年中央1号文件都明确指出构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2015年中央1号文件也提出:“加快构建新型农业经营体系”。这对于新时期深化农村改革发展,驱动农业由传统型向现代型转变,实现我国农业经营格局的有序重构具有重要意义。

构建新型农业经营体系的关键是培育和发展新型农业经营主体,具体包括家庭农场、专业大户、农民合作社和农业产业化龙头企业四种类型的农业生产经营组织。新型农业经营主体的政策供给现状如何,如何针对性地开展相关政策供给评估,促进新型农业经营主体的发展,成为了具有重大理论与现实价值的研究课题。随着政策科学的不断发展,进一步加强对于我国新型农业经营主体政策供给的绩效评估,具有十分重要的意义。本文通过引入利益相关者理论模式,对新型农业经营主体政策供给进行绩效评估,有效克服了政策制定者的自身认知局限,从而使政策与现实需求更加契合,推动新型农业经营主体政策供给的民主化、科学化进程。

1 我国新型农业经营主体政策供给现状

笔者重点梳理了2006年~2015年全国培育新型农业经营主体相关重点政策法规,从中发现,无论从政策广度还是政策深度来看,国家对新型农业经营主体发展的支持力度越来越大,并可以在一定程度上推动新型农业经营主体的发展,但同时相关政策供给也存在着一些问题。

1.1 相关支农惠农政策存在脱节现象

从政策属性来看,相关政策仍是通过上级部门的传达得以落实。由于各地农业发展禀赋与政府重视程度的差异,加之缺乏必要的监督管理制度,导致各项支农惠农政策在实际中落实不到位、政策实施成本较高,导致支农惠农政策执行效果较差,阻碍了我国新型农业经营主体的发展进程。

1.2 新型农业经营主体的针对性政策供给不均

就目前我国四大类型的新型农业经营主体而言,仅针对农民合作社进行了明确的法律和政策法规规定,对农业产业化龙头企业发展出台了相关政策指导意见,而对于专业大户和家庭农场这两类新型农业经营主体却缺乏相应的政策供给。从长远来看,由于缺乏明确的政策规定,会极大增加这两类新型农业经营主体在实际发展过程中的不稳定因素,同时也会导致与其它两类新型农业经营主体的发展政策缺乏衔接与整合,对整个新型农业经营体系的构建十分不利。

1.3 缺乏针对性的配套基础设施建设政策供给

近年来,国家虽然加大了对于农村基础设施建设的投入力度,但更多是诸如农村道路一类的普惠型基础设施,专门针对新型农业经营主体发展的基础设施关注较少。由于新型农业经营主体的规模化、集约化、机械化程度较高,对于农业基础设施有着特别的需求,这在一定程度上需要政府加大对新型农业经营主体配套基础设施建设的政策倾斜力度。

2 利益相关者理论模式分析

2.1 利益相关者理论的内涵

“利益相关者理论”最早于1963年由斯坦福研究所的一些学者所提出,弗里曼(1984)、多纳德逊(1995)、布莱尔(1999)等人对该理论进行了进一步的拓展和完善。所谓“利益相关者”,是指在一个企业或一项商业活动中,拥有投资份额或其它一切相关利益的个人或组织,其最初主要应用于企业管理方面。

在利益相关者理论的研究中,其关注的核心在于企业的绩效评价,并逐步发展成为三种评价企业绩效的方法:第一种是企业社会绩效评价方法,该理论模式更加强调企业的社会责任及其所产生的系列影响,在解决诸如环境、资源等一系列社会经济问题方面有着广泛的运用;第二种是基于战略管理理论基础之上提出的“平衡计分测评法”,其将企业绩效测评分为财务、顾客、企业内部流程、学习与成长四个方面,强调企业的均衡发展理念;第三种主要以组织行为学理论为支撑,将企业绩效分成任务绩效和周边绩效两个部分,认为企业的利益相关者行为会同时导致两类绩效的产生。所谓“任务绩效”,即组织自身依据具体职责和能力,完成目标任务的相关绩效;所谓“周边绩效”,即组织中利益相关者的随机行为所产生的绩效,在企业中主要侧重于对人的考核。

2.2 利益相关者理论模式在政策科学领域的产生和发展

瑞典学者韦唐在其专著《公共政策与项目评估》中,首次将公共政策评估与利益相关者理论模式相结合,从而发现了公共政策绩效评估的另一个崭新视角。政策绩效评估的利益相关者模式是一种基于利益主体需求的政策评估模式,它从政策相关利益者的角度出发来评价政策的有效性,面对社会公共生活中日益复杂的利益格局,其能够充分表达各方意见,权衡各方利益,尽可能地回应公民需求,进而实现公共决策的科学化、民主化,顺应现代民主政治的发展潮流。

3 利益相关者理论模式在新型农业经营主体政策供给绩效评估中的应用

由于新型农业经营主体政策的涉及主体多、影响范围大,因此会呈现出诸多利益相关者,开展政策供给评估的难度较大。在实际运作中,必须遵循严格的评估程序,从而更加清晰深入地探究政策供给与利益相关者之间的关系,并对政策供给现状做出整体评价,进而推进国家新型农业经营主体相关的政策供给与制度安排。

3.1 新型农业经营主体政策供给绩效评估框架

结合评估对象的特性,基于利益相关者理论模式开展新型农业经营主体政策供给的绩效评估,可以遵循以下评估程序:

3.1.1 新型农业经营主体政策供给中的利益相关者的界定和分类。

主要依据两个原则:一是政策供给会对谁的利益产生影响或会受到谁的行为影响。二是谁拥有政策供给的绝对权力、实施的配套资源和专门技能。在此,列出新型农业经营主体政策供给的利益相关者群体如下:地方政府、新型农业经营主体(含专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业)、个体农业散户、农产品消费者、农村劳动力,并根据影响模式和利益关系强度绘制利益相关者的二维关系矩阵,如表1所示。

3.1.2 明确各利益相关者的利益诉求。

不同利益相关者的利益诉求存在明显不同,这在客观上需要政策制定者在决策过程中,充分了解各利益相关者的利益诉求,明确哪些利益诉求是合理合法的,哪些利益诉求是无理甚至违法的,进而改善政府的任务绩效与周边绩效,推动现代农业的有序发展。

3.1.3 对利益相关者的利益诉求进行先后排序。

不同利益相关者的利益诉求存在一定差异,有时甚至可能互相对立。因此,要想对新型农业经营主体的政策供给有一个全面的认识和评估,必须搜集大量的利益相关者数据,并进行先后排序,为政策制定提供可靠的依据。

3.1.4 确定利益相关者利益诉求的实现路径。

从现实层面来看,国家要推进新型农业经营主体的发展,可以采取一系列的政策模式,而每一项政策供给的背后,均会产生一系列的政策效应,进而影响政策供给的有效性。因此,需要对新型农业经营主体政策供给的利益相关者的利益达成方式进行权衡,选择最优的政策执行方案。

3.1.5 探究政策供给绩效与利益相关者的利益诉求及其实现路径的关系。

通过对利益相关者的问卷调查数据进行因子分析和回归分析,找出不同利益群体的哪些利益诉求、哪些利益实现路径对新型农业经营主体政策供给的任务绩效与周边绩效具有显著影响,从而为政策供给的适当修正与调整提供充足的依据,这也是开展政策供给绩效评估的关键环节。

3.2 实证研究:以新型农业经营主体利益诉求及其实现路径为例

为进一步检验利益相关者理论模式在新型农业经营主体政策供给绩效评估中的适用性,笔者在此采用实证研究的方法,结合上述分析框架开展政策供给绩效评估。囿于篇幅所限,以下仅以新型农业经营主体这一最为重要的利益相关者为代表来评估其相关政策供给的绩效,研究其利益诉求及实现路径的各因素与政策供给绩效的关系。

3.2.1 研究方法与调查对象。

在研究过程中,主要采用问卷调查和深度访谈的方式进行相关资料搜集,调研时间为2015年10月~2016年2月。在此期间,作者先后对四川省崇州市、山东省临沂市、辽宁省辽阳市、广东省江门市、上海松江区五个市(区)的新型农业经营主体的50余名相关人员进行了深度访谈。通过访谈,进一步了解新型农业经营主体主要利益相关者的构成、各新型农业经营主体自身的利益诉求及实现路径、对开展相关政策供给绩效评估的看法与态度等。大规模的问卷调查于2016年1月~2月展开,调查范围主要是农业集中区,涵盖了全国四方位的地理位置。累计发放问卷355份,实际回收318份,回收率89.58%,其中有效问卷265份,有效率83.33%,

3.2.2 数据处理分析。

首先进行因子分析,对新型农业经营主体利益诉求的14个指标进行检验,得到KMO值为0.812,Bartlett球形度检验卡方值为5281.027,Sig值为0.000,达到显著标准,证明调查数据满足因子分析的条件。在此采用主成份法进行因子提取,最大方差法进行因子旋转,根据各测量指标的因子载荷分析结果,共提取出6个因子来描述新型农业经营主体的利益诉求,6个因素的总解释率为74.382%。通过对提取公因子进行命名和赋值,得到6个因子的描述性统计结果如表2所示。

按照同样方法对新型农业经营主体利益实现路径的10个问题和政策供给绩效的6个问题进行因子分析后,对公因子进行命名和赋值,得到相应的描述性统计结果分别如表3、表4所示。

其次,采用逐步回归分析法,对新型农业经营主体政策供给的任务绩效、周边绩效与其利益诉求的6个公因子进行回归检验,同时通过容忍度、方差膨胀系数检验,以消除多重共线性和异方差问题,按照标准化系数值进行降序排列,最终的模型结果如表5所示。

通过对共线性水平容忍度Tol值和方差膨胀系数VIF值的分析,我们可以看出,最终回归模型已经消除了多重共线性和异方差问题,从R2可以看出,方程具有较高的解释力。我们可以发现,在新型农业经营主体利益诉求的6个因子中,金融保险扶持、专项基础设施建设、专项资金补贴力度是导致相关政策供给任务绩效高低的原因,其余三个因子不能作为政策供给任务绩效的解释变量;增加家庭收入、人才培养与技术指导、畅通利益诉求表达机制是导致相关政策供给周边绩效高低的原因,其余三个因子不能作为政策供给周边绩效的解释变量。同理,采用相同方法对新型农业经营主体政策供给的任务绩效、周边绩效与其利益诉求实现路径的4个公因子进行回归检验,结果如表6所示。

通过分析我们可以得出:专项政策扶持、建立沟通表达机制、法律法规规范是政策供给任务绩效提升的原因;建立沟通表达机制、参与政策制定是政策供给周边绩效提升的原因。

3.3 推进我国新型农业经营主体发展的政策供给策略

3.3.1 加大新型农业经营主体发展的专项政策扶持。

一是加大财政补贴,调整农业补贴的投向与结构,切实增强补贴政策的导向作用;二是切实改善农村金融保险服务状况,理顺农业保险发展体制机制,破解农村金融和农业保险供求失衡难题;三是着力解决设施农用地问题,进一步强化村庄规划和整治,提高农村建设用地使用效率;四是加大农业基础设施项目建设投入力度,使新型农业经营主体具备规模生产的条件;五是加大人才培养与引进。通过开展农民职业教育与农业技术培训等措施,推进新型农民培养。

3.3.2 统筹各新型农业经营主体的法律规范进程。

通过对相关政策法规的梳理,发现各新型农业经营主体的法律规范化进程存在较大差距。为实现各新型农业经营主体的长远发展,需要在法律制度层面予以更加明确的规定,进而确立各新型农业经营主体的法律地位、认定标准、管理程序等,通过法律机制建设实现新型农业经营主体的长效发展。

3.3.3 强化双向沟通机制建设,保障公众参与。

新型农业经营主体政策供给的起点在于满足各经营主体的利益诉求,这对于实现政策供给的绩效提升具有十分重要的意义。只有通过良好的双向沟通机制的建立,保障各新型农业经营主体在政策制定中的有效参与性,才能使相关政策的制定符合现实需要,展现应有的政策价值,实现新型农业经营主体的长远发展。

4 结语

基于利益相关者理论的政策供给绩效评估方法在是政策科学领域的一次全新探索和尝试,随着利益相关者理论的不断深入发展,关于政策供给绩效评价的研究也将进一步深入。本文在科学界定相关利益者的基础上,从新型农业经营主体政策供给的任务绩效与周边绩效入手,关注政策供给利益相关者的利益诉求及其实现路径,囿于篇幅所限,本文仅对新型农业经营主体这一主要利益相关者进行了实证分析,相关政策绩效评估方法亦可同理应用于其他利益相关者,进而从不同利益相关者的视角全面剖析新型农业经营主体的政策供给绩效。这种绩效评估思维与方法,在今后的政策供给评估领域中,具有很大的应用价值,需要我们给予更多地关注,以推进政策评估的科学化进程。

摘要：培育新型农业经营主体是我国构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的重要组成部分,也是推进中国特色农业现代化道路发展的必由之路。本文通过对利益相关者理论模式的分析,基于对政策供给的任务绩效与周边绩效的二维分类,重点探讨了该理论模式在政策供给绩效评估领域中的应用,同时以新型农业经营主体的利益诉求及其实现路径为例阐释了这种绩效评估方法的运用过程。通过对新型农业经营主体政策供给绩效影响因子的回归分析,提出推进我国新型农业经营主体发展的政策供给策略。

关键词：新型农业经营主体,政策供给,绩效评估,利益相关者理论

参考文献

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公共政策政策评估分析 篇2

(论文关键词)公共政策评估主体原则

(论文摘要)我国在公共政策评估的实施过程中仍然存在着诸多问题，究其原因之一，主要是我国在政策评估方面的着重点在于提出各种不同的评估方法、模式，却忽视了对政策评估的研究。事实上，只有本着利益相关、多元化、独立性、专业化、公开公平、代表性等公共政策评估性原则，才能选出客观、独立、合理、有效的政策评估主体，才会有利于公共政策评估的改进。反之，公共政策评估的有效性将受到影响。

公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。公共政策评估主体在评估活动中处于举足轻重的地位，它决定着评估标准的制定、评估范围的大小以及评估方法的选择，从而发挥着主导性的作用，直接影响到评估工作的成败。笔者认为，只有遵照以下系统的评估主体性原则，才能选定客观、独立、合理、有效的公共政策评估主体，才能实现科学有效的公共政策评估。

一、利益相关原则

一般的公共政策教材认为，在公共政策评估活动中，除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外，比较重要的公共政策评估主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒体。在这其中，把政策对象这一重要评估主体排除在外是非常不科学的。因为作为公共政策对象的社会组织和公众，他们能够亲身感受到公共政策给自己的经济、社会生活带来的影响，对公共政策最有发言权。可惜的是，在一些政策评估实践中，具有如此重要发言权的团体往往不能参与到政策评估的过程中，他们不能把他们的意见、他们的切身体会表达出来，这对于公共政策的评估来说无疑是巨大的损失。评估主体中作为政策对象的社会组织和公众代表的缺位，导致公共政策评估过程中相关利益群体和个人话语权的缺失，使得评估结论所涵盖的观点不够全面。社会组织和公众作为政府行为相对人参与公共政策评估，不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。

二、多元化原则

长久以来，我国公共政策评估的主体都是以政府机关为主的，从中央政府到省级政府再到地方政府都设有自己的政策研究室。但行政官员在其政策评估报告中，常常通篇强调政府做了些什么，政府投入了多少，但对于该政策给目标群体究竟带来了多大的效用，他们却往往没有提到。要知道在衡量政策效用时，我们不能仅仅立足于政府做了些什么。

这种政策评估主体的单一化，使得公共政策的评估往往带有严重的片面性。而且由于评估主体自身知识水平的限制，这种评估也带有很大的不可靠性。20世纪90年代以来，在企业管理界一直风靡着这样一种评估模式——360度绩效评估，又称为全方位评估。它是指由员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效：沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等等，通过这种理想的绩效评估，被评估者不仅可以从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈，也可通过这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求，使以后的职业发展更为顺畅。公共政策评估是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。针对目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照360度绩效评估以及国外的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关(人大)专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、社会组织和公众特别是“受到政策影响的相关利益群体代表”等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。

三、独立性原则

我国的公共政策评估的主体主要是以官方为主。而我国官方的政策评估又主要是依靠各级政府和党委下属的政策研究中心进行的。从公共政策制定者的角度看，这个角色本身就是不独立的。主要表现为两个方面：其一，政策研究中心的研究经费主要来源于行政拨款，这就决定了这样的政策评估者是很难客观地去评价政府的政策。其二，政府的政策评估会受到内在“人事关系”的不良影响。中国传统社会是一个爱讲“关系”的国家，政府里面的人事关系尤为复杂，在对公共政策的评估过程中会牵涉到许许多多的利害关系。

这就使得评估主体在公共政策评估过程中带有很强的主观色彩，难以保持立场和态度的科学性、客观性。显然，要政府部门自己评估自己并指出其政策的不足是很困难的。J。Q。威尔生曾提出了两条有关政策评估的一般定律：威尔生定律一，假如一项政策研究是由实施该项政策的人或者他们的朋友进行的，那么，所有对社会问题所作的政策干预都会产生所要得到的效果。威尔生定律二，如果政策调研是由独立的第三方，尤其是如果是由对相关政策持怀疑态度的人所进行的，那么，没有任何对于社会问题进行的政策干预会产生预想得到的成果。一般来说，政府的人员常常偏好于证明自己的政策是有效的，而且在政府的内部也往往存在着各种各样利害关系的制约。因此，要求政府在对自己所制定政策进行评估的时候做到客观几乎是不可能的。另外，由于受传统文化的影响，政府的工作人员更习惯于服从上级的领导，为了自身前途也不会去反驳领导。这会导致公共政策评估的信息源受到上级政府部门偏好的影响，使得最后公共政策评估的结论不准确。因此，我们应该大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。在这方面，美国的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所，英国的伦敦国际战略研究所等取得的成功经验，对我国建立独立的专业评估组织具有积极的借鉴意义。

四、专业化原则

做好政策评估需要具备两个重要的基本条件：一是拥有关于政策方案和政策结果的足够信息;二是拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的足够知识。而我国目前公共政策评估活动的主力军一官方政策评估部门往往缺乏有关政策评估的专业理论，大多靠经验进行评估，那么其评估结果的.科学性就值得怀疑。而专业评估组织(大专院校和研究机构)聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士，有利于提高公共政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。因此，我们应该加强专业评估人员队伍建设。必须加强对政府决策人员和评估人员的教育、培训，使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法，尽快从“外行”转到“内行”;必须采取有效措施，鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员的交流和合作，最大限度地实现信息共享，将评估理论与决策现实有机统一起来。

五、公开公平原则

公共政策是社会生活中各个利益团体之间互相协调利益关系的产物。因此，公共政策的评估也应该建立在各个利益团体共同平等协商的基础上。要做到平等地协商，最重要的一点就是双方掌握的信息一定要是对称的，因为在信息不对称状态下，缺乏信息的一方会处于谈判的弱势地位，这是不利于该方的利益表达的，这会使政策更偏向于掌握更多信息的一方，也就是说对它更有利。在实际的运作中，有些政府部门在公共政策评估的过程中，会基于自身的利益而提供虚假的信息，或者出于政治性策略的考虑有意歪曲实际效果，或者提供一些误导性信息，这就使得公共政策评估参与主体在评估过程中，出现了对话地位的不平等。参与评估的主体在缺乏全面真实信息的情况下，也不可能科学客观地去对一项政策进行系统的分析。针对这种由于信息不对称而导致的公共政策评估中评估参与主体话语权的缺失，政府应该把公共政策制订的目的、规则、标准、实施状况等因素依据国家法律、法规和政策予以公开，使公共政策评估参与主体在评估前可从有关部门那里获取评估对象的全面、真实信息，使他们能够结合自身的切身体验以及对被代表公众的信息汇总，作出科学、客观的评价。同时还应建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足对公共政策评估的信息需求。

六、代表性原则

在近年来的公共政策评估实践中，我们看到有些地方政府在公共政策评估中已经(上接第128页)非常重视社会组织和公众的代表参与。但是，由于有参与公共政策评估过程的社会组织和公众代表声生方式不尽合理评估参与主体是由上级组织指定，而非通过选举产生，在上级组织指定参与主体的过程中，把一些与政府部门观点相左的社会组织和公众代表排斥在外，或者评估参与主体本身就是公共政策的既得利益者，或者与政府有利害关系等因素都导致评估参与主体的代表性和广泛性的欠缺。赛可否认，实践中有些地方政府也大张旗鼓、兴师动地开展过名目繁多的民间评估公共政策的活动然而由于受政府领导者个人素质影响大，缺乏相应{I勺制度保障，大都流于形式主义。在公共政策评估过程中，要真正重视社会组织和公众代表的参与，公共政策评估主体就应该是涵盖所有公共政策评估相关人利益的代表，不论是持正面的评价还是负面的看法的公众都要包括在内。

公共图书馆免费开放政策评估刍议 篇3

关键词：公共图书馆 免费开放政策 政策评估

中图分类号： G252 G258.2 文献标识码： Ａ 文章编号： 1003-69３８（２０12）０2－0049-05

Evaluation of Free Public Library Policy

Abstract The research object of this paper is free policy of public library, which is mentioned in the document of "On promoting free opening of national art gallery, public libraries and cultural center (station)". This document is issued jointly by the ministry of culture and the ministry of finance in 2011. This paper analyzes the important theory and implementation significance of evaluating the free policy of public library in china, and constructs the evaluation subject, the standard and the method from the point of view of the evaluation system for public policy.

Keywords public library； free policy； policy evaluation

2011年2月10日，文化部、财政部联合发布了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确提出了公共图书馆免费开放的基本内容和具体目标：到2011年底，全国所有公共图书馆实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。同时，《意见》还提出了取消原有部分收费项目、限期收回出租设施、降低非基本服务收费、完善免费开放公示制度、制定应急预案、加强免费开放的宣传六大举措；以及加强组织保障，建立经费保障机制，深化改革，增强发展活力，加强管理，拓展服务领域，加强监管，建立评估体系六大保障机制。之后，财政部又发布了《关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》，要求各级财政部门加强美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放的经费保障工作，建立健全经费保障机制，并对免费开放经费保障分担原则和补助标准进行了明确。《意见》是我国政府在制度层面保障公共文化服务体系建设的一项重要举措，是政府对公民文化权利的尊重和对文化民生的主动担当，充分表明了党和政府促进公共文化服务公益性、均等性、基本性和便利性，保障公民基本文化权益的决心和信心［1］。免费向社会开放是公共图书馆历史发展的必然，是现代公共图书馆精神的体现。《意见》对全国公共图书馆全面推进免费开放提出了要求，进行了部署，吹响了公共图书馆免费开放的“集结号”，开启了一个公共图书馆免费服务的新时代。本文所指图书馆免费开放政策是《意见》中的公共图书馆免费开放的相关内容。公共图书馆免费开放作为一项全国性的公共政策，国家层面一定会制定相应配套支持政策，然而各地落实政策的力度如何？实施的效果如何？会不会形成免费开放的“形式化”、“政绩化”、“表面化”现象……，这些都必须经过科学的评估才能确定。

1 公共图书馆免费开放政策评估的意义

政策评估就是评估主体依据一定的标准和程序，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果是否达到预期目标的活动，并以此作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据［2］。

免费服务一直是公共图书馆的基本原则，《公共图书馆宣言》和《公共图书馆指南》都强调：所有公众都有享受图书馆服务的权利，而不受种族、国籍、年龄、性别、宗教信仰、语言、能力、经济和就业状况或教育程度的限制［3］。公共图书馆免费开放政策出台是公共图书馆价值的回归，也是保障公民基本文化权益，促进基本公共文化服务均等化的重要举措，公共图书馆免费开放政策的评估具有非常重要的理论意义。通过公共图书馆免费开放政策的评估，首先为日后相关公共图书馆政策评估的标准和方法及流程提供参考；其次能为图书采访、收藏、组织、借阅和图书推介模式的研究提供新的土壤；第三是可以丰富图书馆学的基本理论和定律，如图书馆五定律；第四是可以促进中国公共图书馆模式创新；第五是能深化图书馆服务理念和服务体系的公共图书馆服务理论；第六是有利于推进图书馆权利和公共图书馆精神的深入研究。

同时，公共图书馆免费开放政策的评估具有非常重要的现实意义。首先，通过评估能有效检验政策执行的效果，包括公共图书馆免费开放政策规定免费开放的内容、具体举措和保障机制是否得以有效实施以及是否达到了政策的预期目标。其次，通过评估可以为政策的调整提供重要的依据，公共图书馆免费开放是一个全国性的政策，公共图书馆免费开放的实施是一个多层次多方面的连续的动态过程，由于地区和文化差异，以及环境的变化，在实际的实施过程中，难免会出现一些问题，评估可以发现这种政策偏差，为日后政策的完善提供依据。第三是通过评估能实现资源的优化配置，公共图书馆免费开放政策的实施需要不断努力和投入，如何才能保障财力和物力的持续投入，投入多少才是合理，通过政策评估就可以有效确定政策资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果。第四是通过政策评估能明确政策责任，政策的实施涉及部门很多，包括图书馆、文化管理部门、财政部门等，如何才能确定各方的责任，通过对政策实施效果和效益的评估来判断政策制定与执行中存在的不足与问题，探究这些问题与不足存在的深层次原因，明确政策相关主体的责任，为明确决策和执行中责任提供现实依据。第五是政策评估将是提升公共图书馆服务质量的重要手段，在免费时代通过评估促进公共图书馆服务质量的提升不可或缺。第六是政策评估有助于政策运行民主化，公共图书馆免费开放通过政策评估广泛动员人民群众（读者）参与政策实施，采集各方意见，使政策运行能够真正地反映民意，集中民智，保障人民当家作主，有助于政策运行的民主化。

2 公共图书馆免费开放政策评估系统

一项公共政策评估系统一般是由政策评估主体、评估标准、评估方法等诸多要素构成的一个有机整体。政策评估主体是指那些从事公共政策评估的组织或个人，政策评估标准是政策评估的基本依据和准绳，评估方法指评估主体在政策评估中所采用的各种方法、手段和技术。本文从政策评估系统的角度构建图书馆免费开放政策评估主体、标准和方法。

2.1 公共图书馆免费开放政策评估主体

依据不同的标准或者从不同的角度可以对公共政策评估主体进行多种分类，比如，根据组织化程度，可分为正式的和非正式的政策评估主体；根据其与政府的关系，可分为官方的、半官方的与非官方的政策评估主体，或非独立的、半独立的与独立的政策评估主体。但在政策评估实践中，最基本的还是将其划分为政策评估组织与政策评估个体以及内部评估主体与外部评估主体。内部评估主体由政府行政部门内部的人员或机构组成，一般被称为“局内人”，外部评估主体由行政机构以外的组织或个人组成，一般被称为“局外人”。在政策评估系统中，政策评估主体处于中心地位，发挥着核心作用，应当审慎挑选合格的评估者。

公共图书馆免费开放政策涉及面非常广，因此评估主体必须多元化，以克服单一评估主体身份和角度的局限性。本文认为公共图书馆免费开放政策的评估主体系统应该由图书馆、社会公众（读者）、政府相关管理部门、监察机构、社会组织、以及专业评估组织组成（见图1）。图书馆是公共图书馆免费开放政策的一线执行主体，是政策“局内人”，在有限的资源和人员基础上全面实行免费开放政策对他们可能是一种挑战，免费开放政策的执行可能直接关系到他们利益，因此，他们对政策的接受和执行程度是非常重要的。社会公众（读者）既是免费开放的受益者，又是免费开放的监督者，属于局外人，社会公众应当监督在免费开放中的政策责任是否完成，政策是否增加经费投入，以及图书馆是否真正做到免费开放。政府相关管理部门（文化部门和财政部门）既是政策的实施者也是政策的监督者，也是 “局内人”，他们要落实政策规定相关职责，比如资金投入、宣传和人员配置等，又要监督图书馆是否有效利用配置的各种资源落实政策。监察机构主要是人大政协，他们具有监督政策执行职责，他们的评价具有一定的代表性，同时具有较强的约束力；社会组织可以是当地读者协会和图书馆行业等组织（如各地图书馆学会/其他社会公共部门），社会组织作为政府行为相对人，具有较强的独立性，他们参与公共政策评估，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。专业评估组织主要是大专院校和研究机构，他们聚集了大批专门从事政策分析研究和实践活动的人士，有利于提高政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。

2.2 公共图书馆免费开放政策评估标准

政策评估标准既是政策评估系统的有机组成部分，也是政策评估的基本依据，只有参照一定的标准才能对公共政策做出科学、有效的评价。从本质上说，公共政策评估是寻求、论证、确定和校正政策的过程，这个过程实际上是从确定政策评估的标准开始的。标准的不同选择、排列和组合会直接影响评估结论及其合理性、可靠性程度。关于政策评估标准，不同的学者提出了各种不同的看法。20世纪60年代，美国学者萨茨曼较早地概括出政策评估的五项标准：效果、效果的充分性、效率、工作量和执行过程。这五项标准实际上都是政策评估的技术标准。20世纪70年代末期，鲍斯特在《公共项目分析：应用方法》中提出了具有经典意义的七项政策评估标准：效能、效率、充分性、适当性、公平性、反应度和执行能力。20世纪90年代，邓恩提出了六项政策评估标准：效果、效率、充足性、公平性、回应性、适宜性。

参考国内外政策评估的经典标准，遵循公平公正则、事实与价值统一、可操作性、简明扼要以及量化比较等原则，结合公共图书馆免费开放政策的特殊性，本文认为公共图书馆免费开放政策的评估标准应该包括政策效率、政策效果，政策效应。政策效率标准主要衡量政策的产出和政策投入的对比关系以及政策的行政效率，由于公共图书馆免费开放具有明显的公益性，显然不能用投入产出的经济效率去衡量，更多应从行政效率角度去衡量，也就政策执行主体多大程度执行了公共图书馆免费开放政策规定的基本内容，具体举措和保障措施。依据《意见》的相关内容，政策效率标准的具体指标可以是场地免费实现程度，基本服务免费实现程度、非基本服务收费降低程度、免费开放的公众知晓率、经费保障机制完善程度等指标，通过政策行政效率的评估可以明确地方执行政策的程度，进行政绩考核。政策效果标准就是对实际的效果与预期值进行比较，是一种相对判断，政策效果应反映政策受体在政策的指导和扶持下取得的利益（含负面利益）。因为服务是图书馆的本质，图书馆是服务的场所，图书馆员是对读者实施服务的主体，而读者是服务的对象，三者是一个有机整体，不可分割，免费开放政策将对三者产生重大影响，因此 本文将图书馆、馆员和读者作为政策受体，尽管这里所指的图书馆并不是人。政策对图书馆的影响效果可以用图书利用率、电子资源的利用率、设备的利用率，图书馆服务增加量（包括接待读者人数、新增办证数、外借图书量、新增参考咨询量等）、图书毁损率（含丢失的图书）、设备的折旧率等来因素衡量，通过对图书馆政策效果的评估可以为经费的投入提供参考依据；政策对馆员影响效果可以人均工作增加量、收入增加量和工作积极性等因素来衡量，短期内免费开放政策对馆员更多的表现为负面的影响，因为免费开放导致工作量的增加，收入减少，导致消极工作态度，影响服务的质量，进而影响政策的效果，因此，评估必须高度重视对馆员的负面影响，为提升服务质量提供依据；政策对读者影响效果可以用资源的可获得性、服务的可获得性以及服务满意度等因素来衡量，免费开放能提高整体的资源可获得性、服务的可获性，但是可能会降低读者个人的获得性，进而影响整体的满意度，因此，通过对读者影响效果评估可以为图书馆增加资源和人力提供依据。政策效应标准主要是对政策受体间接的相关社会影响的衡量，任何一项政策的实施，必然对相联系的社会公平性以及社会可持续发展等产生相关效应作用，这是一种不可量化的综合作用结果。公共图书馆免费开放政策可以采用公平性、适宜性、社会回应性指标来衡量。政策的公平性是政策成本和效益在不同集团之间是否等量分配，虽然《意见》是公共服务均等化的惠民政策，然而如果图书馆免费开放没有深度执行，只是简单地打开图书馆大门提供基本的免费服务，仍然会造成利益的不均等，比如远离图书馆的读者仍可能无法获得政策的“惠泽”，因此这项指标仍具有重要衡量价值。适宜性是指所需结果（目标）是否真正有或者值得去做，显然，免费开放是公共图书馆发展的大势所趋，为民服务是其价值所在，但是中国的公共图书书馆免费开放仍处在起步阶段，受到的制约因素仍然很多，不能只兼顾公平，而忽略效率。回应性是指政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好或观念。显然，《意见》是顺应民意的政策，但是免费开放增加了地方的财政支出，能否持续获得地方的投入还可能是个未知数，另外，虽然公共图书馆已经免费开放了，但是读者阅读习惯（比如阅读趋向电子化）发生了改变，假如公共图书馆服务跟不上，读者也未必会增加到馆的次数和借阅的次数，因此，回应性将是衡量政策社会效应的重要指标之一。根据以上设计的评估标准和设计指标，本文在这里构建一个公共图书馆免费开放政策评估的参考指标体系（见表1）。

2.3 公共图书馆免费开放政策评估方法

从某种程度上说，政策评估的成功主要取决于评估方法选择的成功，因此，评估方法对于政策评估具有十分重要的意义。政策评估方法一般分为定性评估方法、定量评估方法以及综合评估方法。定性评估方法对政策进行评估时，评估者具有自己的观念和思维方式，从而影响了政策评估标准及评估结果的质量，主要的定性评估方法有整体评估方法、层次评估方法、价值分析法、专家评估法、对象评估法、自我评估法等。定量评估方法是指用数学语言对公共政策效果进行描述，主要的定量评估方法有统计抽样法、社会指标法、社会实验法、过程对比法、成本分析法等。政策综合评估方法就是对公共政策定性绩效和定量绩效的综合评价，主要包括综合评分法、综合指数法、功效系数法、层次分析法、主成分分析法、DEA、模糊综合评价法、聚类分析法等［4］。

采用不同的方法进行评估所得的评估结果差异很大，尤其是政策的复杂性导致了评估方法选择的困难，只有选择适当的评估方法，分析评估结果，才能够得出科学合理的评估结论。依据针对性、适用性、经济性和操作性的原则，公共图书馆免费开放政策的评估既有定量评估又有定性评估，单一的方法难于实现有效评估，在此构建一个以模糊综合评价法为主体，多种方法配合的公共图书馆免费开放政策评估方法体系（见图2）。模糊综合评价法是指对受多种因素影响的事物做出全面评价的一种有效的多因素决策方法，它具有如下的特点：第一，评价的结果为集合，用一个模糊集合较为准确地描述了事物的模糊状况；第二，适用于定性指标的定量评价；第三，评价结果具有唯一性。

公共图书馆免费开放政策的定性指标评估首先采用自我评估法、对象评估法、专家评估法进行综合评分，也就是图书馆、政府相关部门对公共图书馆免费开放政策的影响和实现的预期目标的进展情况进行自我评估；社会大众通过亲身感受和体验，对政策作用于自身的效果进行评价；同时组织专业评估机构、监察机构、社会组织等成员审定各项关于图书馆免费开放政策的纪录，观察其实施执行情况，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与政策实施人员及其工作人员交换意见，对政策整体成效进行评价。自我评估、对象评估和专家评估采用具体评估方法则是综合评分法，也就是将各种不可加的指标实际值运用指标分数转换形式转换成可加的评价分数值，用以比较和排序。综合评分法既可以是等级评分法和百分比评分法。等级评分法通常将评定结果分为5个等级，满分为5分，这5个等级分别为：优（5分）、良（4分）、中（3分）、差（2分）、劣（1分）。百分比评分法是按照一定标准给各指标确定相对百分值。

公共图书馆免费开放政策定量指标可以采用过程对比法来评估，过程对比法是评估者在政策执行过程中对不同阶段的政策效果进行对比检测的一种方法。它以政策执行过程中各个阶段的效果为评估对象，具有动态性和全面性的特点；它将政策执行前后的有关情况进行对比分析，从而判定政策，提出政策建议的一种分析思路，因其概括了政策评估的基本特点和本质要求，而被称之为政策评估的基本方法。过程对比法主要包括“始—终”、“始—中”以及“有—无”对比。定量指标通过过程对比后仍然需要以一定的标准进行模糊化处理，即转化为与定性指标统一标准的无量纲的综合评价分。

定量和定性指标经过处理后，转为综合评价矩阵R，然后利用层次分析法确定指标的权重，按照AHP法，专家对指标进行两两比较，得出各指标权重向量集W，最后计算模糊综合评价值：Z=W*RT，依据综合评价值来判定政策执行的整体效果。

3 结语

中国公共图书馆免费开放仍有很多路的要走，虽然《意见》的出台从国家意志的层面推进公共图书馆免费开放的步伐，但是离已经有几百年免费开放历史的发达国家仍有很大差距，作为政策调整和优化依据的政策评估将是未来公共图书馆免费开放政策完善的重要一环。同时， 公共图书馆免费开放作为一项全国性的惠民政策，我们国家也将会在不同层面上进行政策效果的评估，建立评估的标准、方法和流程等，促使各方贯彻落实政策，不断完善调整政策。笔者希望本文构建的政策评估系统能为各地的公共图书馆免费开放政策评估或者其他图书馆政策的实践提供参考依据，对相关的学术研究起到抛砖引玉的作用。

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［4］黄青玉.公共政策评估方法述评［D］：厦门：厦门大学，2009：17-19.

浅析公共政策的评估 篇4

从公共政策动态运行过程来看, 评估是不可缺少的环节。政策执行对象需要通过评估来确定政府对社会资源的分配是否公正、合理, 并借此判断政府公共政策能力的高低;政府需要通过评估向社会成员证明自己的能力和诚意, 并以此为基础继续寻求公众和利益团体的至此。所以, 对公共政策执行效果进行判断, 以确定政策的价值——政策评估就显得尤为重要。

一、公共政策评估的必要性

首先, 公共政策评估是社会公众的普遍要求。每项公共政策实施之后都要面临一个问题, 那就是这项政策到底达到了怎样的效果。在确定达到了某些效果的情况下, 公众进一步想了解的问题就是政策资源是怎样使用的、执行机构是怎样运行的以及政策执行是否产生扭曲等等。在解答政策问题时, 公众不仅要求政府对政策内容进行说明, 而且要求对政策执行的结果进行公布。而只有通过政策评估才能满足公众的这种要求。在解答了这些问题的基础上, 人们或许要进一步问道:政策效果的好与坏究竟能说明什么更深刻的问题?政策的成功与失败最根本的原因是什么?政策的成功归功于谁?政策的失败需要谁来承担责任?这些都依赖于根据政策评估结果作出的更深刻的社会分析。

其次, 各国政府在长期的政策实践中也逐步认识到政策评估的必要性。政府往往主动启动评估, 目的就是掌握政策执行情况, 及时避免和纠正政策失误。从现实来看, 政策评估的必要性已经基本上达成了社会共识。在一些重要的领域, 政策评估已经取得了显著效果, 不仅是提高效率的必要手段, 也是透视社会现象、考察社会总体状况的必要手段。20世纪80年代以来, 中国已经出现了政策评估的广泛要求和重大举措, 政府和政策研究机构已经将政策评估纳入工作范围。同时, 系统科学方法、统计方法、经济模式等现代科学技术的发展在政策科学理论与实践中的运用为政策评估的实际效果提供了有效的工具。随着社会的发展, 政策评估将会逐步走向系统化、制度化、专业化和法律化, 成为政策科学理论与实践的重要组成部分。

二、公共政策评估的标准

评估标准是政策评估的依据, 只有参照一定的标准才能对政策进行现实的有效评估。在公共政策评估过程中, 比较常用的标准有 : 第一, 政策绩效标准, 既指政策执行的成绩与实际效果, 也指通过执行政策是否达到最初的要求。第二, 资源投入标准, 是指政策执行中人、财、物、时间、信息的投入和使用, 主要是为了衡量政策执行中的资源投入和使用是否符合最初设计的规定。如果说政策绩效标准是一个产出标准, 那么资源投入标准就是与其相对的投入标准。第三, 效率标准, 是指政策执行绩效与资源投入之间的比例关系, 主要是为了衡量产生一定绩效的政策执行情况, 资源投入和使用是否达到最佳状态。第四, 工作过程标准, 主要是用来衡量执行机构的运作与执行人员的工作态度是否达到最佳状态, 有没有违反政策原则、滥用行政自由裁量权的行为。第五, 社会政治性标准, 是指根据现实评估结果进行社会分析的评估标准, 它可以包括政策目标设立的科学性、分配的公共性、社会指标及其他一些政策执行涉及的社会因素。采用这些标准进行更深一步的评估分析, 主要是为了通过评估反映现实社会的状况、探索现实社会问题和求得社会改进。

三、公共政策评估的主体性原则

公共政策评估既是一种评判活动, 也是一个学习过程。从评判的角度来看, 评估需要尽可能地做到客观、准确、公正。由于价值取向的多元化, 政策评估必然会带有一定的主观成分。在这种情况下, 评估主体的能力和态度就影响着评估的结论与质量。

谁来担任公共政策评估的主体?泛泛而论, 政策评估的主体所包含的范围非常广泛, 任何一个感兴趣的人都可以成为评估主体。但是如何使评估主体尽可能的客观, 这就要求评估主体既要拥有关于政策方案和政策结果的足够信息也要拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的知识。因此公共政策评估应该遵循一定的主体性原则, 才能选定公正、独立的评估主体, 才能实现科学有效的公共政策评估。

(一) 利益关联原则

从目前来看, 公共政策评估活动中比较主要的评估主体是政策制定者和执行者、专业团体、媒体等, 但往往把政策实施对象这一重要的群体排除在外, 这是不科学的。政策制定者和执行者的自我评估缺少客观性和全面性, 因此必须依靠外部的、多重的、独立的、持续的研究来弥补, 因此可见, 政府外部的评估也非常重要。媒体、私人团体、学者等均可以从事政策评估的工作, 在这一方面我国已经有了很大进展, 比如电视台经常制作专题采访和新闻特别节目, 这些节目往往暴露社会问题而引起人们对公共问题加以注意。

除此之外, 对公共政策实施对象的意见应该更加重视。在一些政策评估中, 作为政策对象的社会组织和公众代表缺位, 不能把自身的切身体会表达出来, 这就会使评估结论所蕴含的观点不够全面。他们对政策的实施效果最有发言权, 但是实际中往往缺少利益表达的途径, 也很少有其他途径可以实现他们的意愿和主张。社会组织和公众作为公共政策实施对象参与政策评估, 不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性, 更能够提高公共政策评估结论的公信力。

(二) 多元原则

以往公共政策评估常常强调做了些什么, 投入了多少, 但对于该政策给实施对象究竟带来了多大的效用却很少提及。针对目前评估主体单一化的情况, 公共政策评估可以参照360度绩效评估的方法。360度绩效评估已经广泛应用于企业高层领导自我觉察与发展、员工绩效评估, 企业高层候选人的评荐、组织学习与变革等领域, 通过评估反馈, 受评者可以获得来自多层面的人员对自己素质能力、工作风格和工作绩效等的评估意见, 较全面、客观地了解有关自己优缺点的信息, 以作为制定工作绩效改善计划、个人未来职业生涯及能力发展的参考。公共政策评估不仅要自我评估, 更要听取外部的评估意见, 比如专业评估组织、媒体、社会组织和公众、利益群体代表等, 实现评估主体的多元化。

(三) 独立原则

以往公共政策评估的主体主要是以官方评估为主。因为政府的公共权威性, 官方评估在政策评估上具有优势, 但是官方评估所发挥的政策评估功能相当有限。因为当其进行政策评估时需要非常依赖行政机关, 不仅需要决策机关提供政策评估所需的信息, 甚至需要接纳决策者的意见。官方主导的政策评估工作往往会发生偏爱政策的倾向。在一些行政人员看来, 对政府制定的政策加以批评, 无异于对行政人员的能力提出了质疑。由此可见, 官方评估的立场不可能是超然独立的。这是可以理解的, 因为要自己评估自己并指出其政策的不足是很困难的。但这会导致最后公共政策评估的结论不准确。因此应该大力发展民间的政策评估主体并使之逐渐成为政策评估的重点。在这方面, 美国的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所, 英国的伦敦国际战略研究所等取得的成功经验, 对我国建立独立的专业评估组织具有积极的借鉴意义。

(四) 专业化原则

目前公共政策评估活动大多靠经验进行评估, 所以评估结果就缺乏科学性。而专业评估组织 ( 高等院校和研究机构 ) 聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士, 他们拥有关于政策问题和政策理论的知识优势, 而且他们在价值取向上不易受到利益和本位主义的影响, 能够保持超然的态度, 在资料获取比较方便和经费有保障的情况下, 由专业评估组织来从事政策评估工作较为适宜, 能够保证评估结论的真实性。但专业组织在进行评估时, 也会遇到很多难题。由于学科知识的不同和学术角度的不同, 对同一政策问题可能会持不同的甚至针锋相对的观点, 因而政策评估结论也就往往相去甚远了, 甚至有些可能被利益集团左右而失去了自身的中立态度。但是专业评估仍然具有无可替代的优越性, 因此应该加强专业评估人员队伍建设。首先来讲教育、培训是必要的, 必须使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法, 必须采取有效措施, 鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员的交流和合作, 最大限度地保障经费独立, 使他们保持中立的态度。

四、公共政策评估面临的现实问题与策略

政策评估是继政策执行后又一运行环节, 多种现实因素的影响, 总会使评估面临着一些现实问题。应该对评估面临的实际问题有充分的思想准备和相应的评估策略。

(一) 评估面临的问题

首先, 政策效果很难准确估价。一项政策的推行究竟产生了什么效果是一个很难分析的问题。在政策实施后, 政策客体的变化究竟哪些是政策影响所致, 哪些是其他因素影响所致, 政策的实施是否对非政策客体也产生了影响, 这些都需要仔细地分析、甄别才能得出正确的结论。其次, 消极因素的抵制。政策评估必须要对政策的是非功过作出评价, 这样一来, 决策着、执行者、相关利益群体都会有不同的考虑。当评估结果可能与他们原先的观念不一致时, 他们可能会阻拦政策评估的实行。最后, 评估活动成本费用的困难, 政策评估需要大量的经费、人力和时间, 这些投入除非能够足够的得到保障, 否则评估活动难以进行。对于社会团体来说, 除非评估与其有着利益关系, 否则也不会赞助评估, 因此经费的困难是评估的一大阻力。

( 二 ) 评估的策略

首先要慎重发动评估。评估前应该做好充分的准备, 避免不成熟的评估。政策评估关系重大、涉及面广, 而且评估的结果将直接影响到政策的变更和新政策的制定, 不同的认识观念、评估技术水平、消极因素也都会对评估产生着重大影响。因此, 发动评估要谨慎并做好准备工作。要沟通相关人员和机构, 对评估的重要性和必要性达成共识, 这样有利于消除阻碍因素, 获得最大的支持。还要搜集政策目标、执行过程、综合影响等方面的充足信息资料, 以保证评估分析依据的充分。要提出经得起各方推敲的现实可行的评估计划, 以保障评估有条不紊地进行。其次要端正思想, 加强主观承受力。与评估有关的各方人员和机构应该充分认识到, 政策评估的结果可能与各方的主观认识有差异, 而且存在着对政策评价好或坏的两种可能。因此, 要使各方人员从心理上做好准备, 能够理性的接受评估分析的客观结果, 避免评估结果与自己的认识产生差异时拒绝接受或消极抵制评估。最后, 从长远来看, 应该积极地促进政策评估的系统化、制度化和高水平。系统化是指政策评估应该和政策执行一样, 有自己的工作系统, 包括常设的组织机构。这种工作系统可由政府的脑库、科研机构、高等院校等组织构成, 主要任务就是汇总信息、政策规划、执行跟踪和政策评估。制度化是指政策评估应该通过规定成为一种制度。一项公共政策从推行之日起经过多长时间应该进行一次法定的评估, 评估的权限、程序以及评估组织的资格、评估的经费来源、评估的条件限制都应该有所规定。评估的制度化能够保障评估活动的正常展开和评估的质量, 有利于高水平、及时地检验政策效果。高水平是指政策评估要根据现实要求和社会的进步, 不断第向更高的水平发展。要熟练、适当的运用评估技术使评估结果更加有效, 而且要在这些基础上达到更加的创新。评估结果的有效性主要依赖于评估水平, 使评估技术、方法和观念以及评估结果达到和保持一定的高水平, 这是评估活动长远发展的基本要求。

摘要：公共政策是社会公共权威为解决社会公共问题, 通过政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。公共政策评估是指根据一定的标准, 对公共政策进行评价, 是政策科学的重要组成部分。掌握政策评估, 一方面有助于把握公共政策动态运行的整体过程, 另一方面也有助于检验政策效果, 提高决策与政策执行的质量。

关键词：公共政策,评估,评估标准,主体原则

参考文献

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[5]沈亚平.政策原理与政策分析[M].天津:天津大学出版社, 2003.6.

计划生育政策评估的指标体系 篇5

农村人口平均死亡率

全国城市人口总数

全国农村人口总数

全国人口总数

全国人口自然增长率

全国人口自然增长率

中国城市人口总数占全国人口总数的比例

人均国民生产总值

人均国内生产总值

城市青少年人口总数占全国人口总数的比例

城市中老年人口总数占全国人口总数的比例

农村青少年人口总数占全国人口总数的比例的农村中老年人口总数占全国人口总数的比例

全国人口平均寿命

城市人口平均寿命

农村人口平均寿命

城市人口平均月收入及其年收入总和 部分人口平均月收入及其年收入总和 城市人口中男女的性别人数总额及比例 农村人口中男女的性别人数总额及比例。

全国独生子女家庭总数

全国家庭总数

独生子女家庭占全国家庭总数的比例 家庭平均拥有孩子的数量

各年龄段中的人口占总人口的比例 全国的人均居住面积

全国人均各种资源占有率

婴儿出生率和死亡率

全国育龄妇女总数（以十年为一个年龄段）

全国独生子女家庭人均收入统计 全国人均寿命

全国城市人均寿命

全国老龄人口占人口总数比例 财政用于独生子补贴的支出

统计对于计划生育政策的满意率 每年用于计划生育政策宣传的费用 计划生育政策实施前，每户家庭的子女数。

计划生育政策使时候，每户家庭的子女数

政策实行前的人均受教育时间 政策实施后的人均受教育的时间 政策实施前中国人口年龄结构 政策实施后中国人口年龄结构 历年全国超生总人数

超生总人数占新出生人口总数的比例 我国贫困地区的人口增长率与富裕地区的人口增长率的对比

我国人口密度的分布情况

我国现阶段人口年龄结构

未来20年我国人口年龄结构情况 我国老龄化社会程度

计划生育政策实行前后适龄儿童入学比率

计划生育政策实施前后，未上户口的新生儿比率

计划生育政策实行前后人口素质及文化水平的对比

计划生育政策实行前后人口整体健康水平情况对比

计划生育政策实行前后人均土地占有率 违反计划生育政策时处罚金额的总数 违反计划生育政策的概率

国外对我国计划生育政策理解的程度 我国第一批实行计划生育的夫妻人口总数（用于统计人口的老龄化问题）国人对计划生育政策的理解和支持率 国家对独生子女的家庭补贴的数额 计划生育政策实施前后学龄儿童辍学率 计划生育政策实施前后，平均身高体重等身体状况情况

计划生育政策实施前后，我国未成年人犯罪率

计划生育政策实施前后，我国妇女儿童受虐待情况

参考一些发达国家评价计划生育政策的指标

计划生育政策前后青少年肥胖比重

婴幼儿与父母共处的时间

患有心理疾病儿童的比重

“流产”的比率

弃婴的比率

人均居住面积的对比

就业率与失业率的数据

青少年性格的调查（与兄弟姐妹的沟通减少）（做事风格、承受能力、团队意识等）

公共政策政策评估分析 篇6

关键词：公共政策评估；困境；对策

一、前言

公共政策评估20世纪80年代才开始在我国作为一门独立的学科出现，它的发展历程相对来说比较短暂，经常会遇到这样或者那样的问题。随着公共政策科学理论与实践的发展，科学政策对经济发展和行政效能起到了很大的推动作用，党和政府也开始越来越重视政策评估对推进决策科学化和民主化的重要作用，并且鼓励在政策实践中积极开展政策评估工作。公共政策评估作为政策过程中的一个重要环节，政府利用政策来调整和组织社会生产生活已经成为了国家管理活动中的一个重要组成部分，在整个政策过程中，特别是政策执行之后，只有通过政策评估才能知道这个政策的价值，执行力和效果程度如何。实践证明，只有将传统的经验决策向科学决策转变，才能与时俱进，才能及时准确的应对政策过程中日益复杂的决策问题。

二、公共政策评估的重要意义

（一）政策评估能够准确的检验政策效果、效益和效率

公共政策投入运行以后，我们需要密切关注它的执行动向，才知道它究竟有没有达到预期目标，离预期目标偏离了多少，产生哪些预期效果和非预期的效果，非预期的效果又对政策产生了哪些影响，这都需要我们在努力收集相关信息资料的基础上进行科学合理的评估。

（二）政策评估能够决定公共政策的去向

公共政策在执行过程中总会呈现出一定的走向，随着政策目标不断的推进，这项政策是要继续，还是调整，还是终结，或者是需要重新制定，这些都需要建立在科学、合理、有效、全面的公共政策评估基础上才能做出决策。

（三）政策评估能够对资源进行合理有效的配置

在进行政策实践的过程中，政策资源是有限的，但政府部门却经常要同时执行很多项政策，比如经济政策、政治政策、教育政策等等。那么，哪项政策该投入多少政策资源才能使得政策资源被最科学合理的分配呢？这就需要通过政策评估来进行合理分配，以求达到最佳的效果。

三、我国公共政策评估面临的困境

（一）缺乏独立性的政策评估组织，评估主体太过单一

政策评估组织一般分为官方政策评估组织和非官方政策评估组织，而现阶段在我国，公共政策评估以官方政策评估组织为主，外部非官方政策评估组织很少，主要包括民间政策研究组织和社会中介评估组织，民众空有一腔参与政策评估的热情，去苦于无法找到有效的评估途径，而且这些官方政策评估组织往往依附于政府，特别是大多数的地方政策都任凭领导者由着个人的价值偏好选择政策方案，无法进行独立自主、客观公正的政策评估工作。这就使得在公共政策评估过程中，只能看到行政机关对自己本身的评估，却无法让民众能够及时有效的进行自己的意愿表达和利益诉求，导致公共政策评估主体单一化。

（二）缺乏充足的评估信息和评估经费

评估信息是进行政策评估的基础，评估经费是进行政策评估的支撑，评估工作本就是一个复杂且漫长的过程，它的顺利开展需要大量的人力、物力和财力支撑。政策评估的顺利进行需要投入相当大的经费以获取各种资源，这些经费能否顺利获得是评估工作顺利展开的关键。而现阶段在我国，评估经费的唯一来源就是上级部门拨款，但是在政策执行过程中，经常会出现拨款不到位、不充足，甚至人为减少政策评估款项等现象，除非有专用的资金来源，否则想要从决策机关或者执行机关获取评估经费是一件相当困境的事情。所以在种种情况下，评估信息和评估经费至今仍是困扰我国公共政策评估的两大难题。

（三）缺乏正确的评估标准、评估方法和评估技术

政策有好坏之分，评估自然也有，政策评估的本质就是对政策所作出的价值判断，即该项政策的实现价值怎么样，值不值得继续执行。然而价值判断往往是跟公平、正义、平等、效率、效益等复杂因素交织在一起，很难有一个明晰而准备的标准，也很难构建出一个比较深入的理论结构或者是量化的数学模型，而且在政策实践中，公共政策评估往往以经验总结、工作汇报和座谈研讨等形式表现出来，根本谈不上真正的科学意义上的政策评估。

四、发展和完善我国公共政策评估的相应对策

（一）建立独立的政策评估组织，提倡政策评估主体多元化

建立独立的公共政策评估组织是保证政策评估的科学性和客观性的重要因素，想要达到公共政策的目标和效果，就必须保持公共政策评估组织的独立性和自主性，在我看来，保持政策评估组织的相对独立性和自主性，甚至比建立发展独立的公共政策评估组织更加重要。想要保持政策评估组织的独立性和自主性，就必须减少行政部门对政策评估组织的干预，避免这些政策评估组织成为上级政策的傀儡以及人情评估、形式评估这些评估现象的出现。我们必须特别重视社会组织和公众代表在政策评估中的作用，他们的观点和看法往往都不受政府利益的影响，不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够保证政策评估结论的真实性，能够有效提高政府公共政策评估结论的公信力。

（二）健全和完善公共政策评估信息系统，加大对公共政策評估的投入

信息是进行政策评估的依据，没有真实，准确的信息和资料，也就意味着没有了公共政策评估的客观性和科学性。为了能够搜集到更加真实、详尽的信息和资料，应该健全和完善相应的公共政策评估信息系统，同时应该制定相应的条例法规来规范和政策评估系统的有效运行。我们可以建立相应的评估信息披露公开机制和问询制度，保证公共政策过程的公开和透明，社会组织和公众代表有权问询和了解除了国家法律法规有关规定的必须保密的信息以外的所有信息，被问询机构和成员也必须对所回应的信息的真实性和完整性负责，最大程度避免信息的失真和截留。其次要加大对公共政策评估的投入。公共政策评估是一项很繁重的工作，不仅需要大量的信息支撑，还需要巨大的财力支撑，巧妇难为无米之炊，有了足够的资金才是对公共政策评估工作顺利进行的最大保障。

五、结语

在我国，公共政策评估发展的历程还很短暂，由于政治行政体制、学科发展水平、学科整合程度以及人力财力等方面因素的限制，都导致了我国目前的公共政策评估发展比较落后，需要加以建设、健全和完善的地方还有很多很多，不仅缺乏系统、成熟的政策评估实践，在政策评估方法论体系上也面临着很多的问题，很多评估没有科学的方法论指导，或者说指导的方法论太过片面，存在瑕疵，这些都大大的阻碍了公共政策评估这一学科的发展和理论的更新，文章只是针对几个就目前来看我觉得比较紧要的问题来分析和讨论相应的对策。我们在意识到公共政策评估在整个公共政策过程中的重要性的同时，也必须要看到公共政策评估发展所面临的重重困境，努力借鉴先进国家科学的理论成果和成功的实践经验，只有通过不断的摸索和努力，我们国家公共政策评估才能取得长足的进步和发展。

（作者单位：广西师范大学）

参考文献：

[1] 陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2] 申喜连.试论我国公共政策评估存在的困境及制度创新[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2009（5）：31-35.

[3] 罗敏，周超.地方政府执行力问题现状及治理对策研究[J].山西大同大学学报（社会科学版），2015（1）：14-18.

公共政策政策评估分析 篇7

公共政策评估是政府依据固定的标准和行为原则对政府日常生活中的政策效益、政策效果和产生的社会价值进行判断的一种行为, 其主要的行为目的在于快速地取得这些方面的社会和市场信息, 为政府进行新政策的制定、决策和改进政府部门如今不足之处提供重要依据和标准。在社会主义市场经济的条件下, 公共政策评估对于调节社会资源的优化和重组、分配社会资源的分布局势的重要标准, 其重要性愈加凸显。现阶段, 我国政府公共政策评估还存在着不同程度上的缺陷和不足, 公共政策评估的研究相对于西方等国家相对落后, 在某种程度上影响了公共政策评估的科学化和高效化的运行。

一、现阶段公共政策评估中存在的问题

公共政策评估在我国发展的时间较短, 在加上我国各方面的重视程度不够, 存在着很多不同方面的问题, 具体表现在以下几个方面。

1.缺乏对公共政策评估的正确认识和科学化的评价。由于公共政策评估进入我国的时间不长, 公众和很多政府部门的官员对其没有形成科学正确的认识, 导致政府评估的决策人员也受其影响, 认为政策评估在整个工作环节中是可有可无的, 忽略了其重要性。在政策评估中存在着消极怠工的情况, 对于评估对整个政策影响不大的尽量采取不评估的政策, 对于必须评估的工作, 也是马马虎虎, 得过且过;对于必须认真评估的工作, 往往又缺乏正确的指导性原则和科学的方法态度, 甚至在工作偶尔还会出现不良性质的动机。这样的政策评估不仅不能实现我国政策评估体系的多元化和科学化, 反而对我国的政府资源造成大量的浪费, 无法实现资源的优化配置和有效性的重组。

2.政策评估多处于盲目状态。现阶段, 我国的政策性评估因为各个方面的因素处于自发性的状态。第一, 公共政策评估需要大量的人力、物力、财力, 而且短期内不能收到明显的效果, 这就导致政府行政机构对这部分的投入成本不愿意付出。第二, 公共政策评估在实质意义上就是对政府所做的行为正确与否的一种判断体系。这种判断体系在不同程度上会对政府官员产生一定的不良影响。毋庸置疑, 政府官员是不希望看到自己的政府工作出现差错和纰漏的, 更不希望看到自己的政府政策没有产生预期的社会效果和社会价值。第三, 因为公共政策评估在我国产生的时间并不长, 相应的法律措施和配套的法律制度还存在着不足和欠缺。即使是对公共政策进行了具体的评估, 很多情况下也是出于“政绩”和“形象”的考虑, 而只是推行一些有名无实的政策和评估。在很多情况下, 评估是在缺乏资金和人力资源的保障下进行的。公共政策评估这方面的人才也是欠缺的, 这就导致我国现阶段的公共政策评估不能实现科学化和高效化的效果。

3.政策评估体系缺乏系统的理论指导。公共政策评估是在世界范围内新兴的一种政府政绩考核方式, 现阶段在世界范围内对其研究的理论证据不足。政策评估体系在我国起步的时间大概是上世纪八十年代左右, 和同等时间发展的发达国家相比, 还处在滞后的阶段。不管是政策评估体系的理论体系还是政府实践都处于不成熟的阶段, 没有形成普遍的具有指导意义和功能的系统性结论。因为缺乏系统性的指导和实践, 导致我国现阶段的政策评估体系步履维艰, 具有很大的盲从性。

评估工作的盲从性主要表现在不清楚公共政策评估的目的, 不能正确地理解公共政策评估的模式和执行标准, 不了解其在实际工作中产生的效果和重要作用。在盲目状态下进行的工作很多都是做的都是无用功, 无法实现对整体性工作的深入发展。对其优劣性的分析也只是停留在理论性层面, 没能和现实生活中的实践进行有机地结合, 和真正意义上的公共政策评估工作还存在着一定的距离。

4.政策评估主体以官方为主。政策评估体系就是针对政府部门的政策和具体的实践性政策而进行的是否达到预期的目标和效果的政策性的评价体系。由于不同的政策评估主体采用的方法和标准具有差异性和具体性, 导致了政策评估体系结论会大相径庭, 甚至产生截然不同的评价结果。现阶段, 政策评估体系的主体是各级政府部门, 他们实际上又是政策的制定者和执行者。政策评估体系的结果的好坏与否直接关系到他们的切身利益。从他们的角度出发, 他们往往会采取不同的措施和办法提高政策评估体系结果的积极方面影响, 减少消极影响, 从而保障自己利益。因此, 以官方为主的政策评估体系, 很难做到真正意义上的公平和平等。

5.缺乏独立的政策评估组织。政策评估组织在一般情况下要有不同的社会组织和团体组成。我国现阶段政策评估组织的现状是各级政府部门内部都设置有政策评估组织, 但是不管是什么组织, 最终都很难脱压力和政府的裙带关系。这些机构在公共政策评估中往往会处于被动的地位, 因为“中国特色”的压力而将具体的评估工作变成一场“歌功颂德”的“政绩演唱会”。评估工作本身具有的建设性和批判性的功能在不知不觉中被遗弃了, 在整个工作的开展中, 无法坚持客观性、具体性、公平公正的原则。非官方政策评估组织主要是社会上一些因为监督政府工作而成立的民间组织, 在现阶段的我国, 这类组织存在不是很多, 即使非官方性评估组织达到一定的数量, 在现阶段我国的国情下, 也不能在公共政策评估中真正发声。

6.评估标准以价值标准为主, 政策评估工作多为定性。评估的标准是进行公共政策评估的重要保障和参照物, 是衡量政策质量高低和政策落实政策情况的“晴雨表”。科学、正确的评价标准来源于评级标准的公正性和客观性。正确、合理的评价标准是将我国的公共政策评估纳入法制规范的关键环节。

除了价值标准为主要目标的主观标准之外, 不同类型和不同发展模式的公共政府部门都存在着自己的评估标准, 在这些不同的标准中寻找能够适合整个社会公共政策评估的平衡点也是一大难题。这就需要政府人员在进行平衡点选择的时候将事实判断和价值判断进行有机地结合。同时, 政府工作人员在进行科学分析的时候尽量采取定性的分析方法, 采取实证主义的分析方法, 进行定量的研究, 这样的研究方法和研究方向将有助于方法的科学化、客观化, 提高方法的准确性和精确性。

7.评估信息的短缺性。政策评估的科学性和准确性很大程度上依赖于评估信息的收集和处理信息的方式。评估信息收集的渠道和权威性对评估信息的科学性有很大的影响。信息收集充分与否是政策评估信息和效率的重要衡量标准之一。但是在实际的生活中, 评估信息的收集是一件很艰巨的任务, 其受到主观方面和客观方面的多重影响。客观原因是, 收集精准的信息需要政府付出大量的人力和物力, 整个信息评估工作的成本就会随之增长。其次, 政府部门政策实施效果需要的时间跨度长, 需要进行长期的观察和投入, 因为很多信息无法在短期内实现快速地收集。最后, 有些政策结果的出现是不同步的, 结果经常出现参差不齐的情况, 一定时期内的信息数据波动比较大, 不利于整体信息的收集和反映。主观原因主要是一些不开明的政府内部部门对信息的收集有抵触的情绪, 或为了某种不公开的原因对真实的信息进行故意性地隐藏, 而提供不真实的信息, 导致信息不能进行科学性和精确性分析的原因, 给政策评估工作带来了很大的困难。

二、改进我国公共政策评估的具体措施

1.转变观念, 提高全社会对公共政策评估工作重要性的认识, 加快理论建设。首先, 要想让公共政策评估工作真正进入大众视野, 就要在思想上对其加以重视。要让社会公众, 尤其是政府的工作人员认识到公共政策评估工作的重要性, 是政府工作中必不可少的重要环节。公共政策评估的成功开展, 不仅有助于政府部门及时全面地认识到政府工作的不足, 更是敦促其进行适当的改革, 改正、补充和修正政策优劣的直接有效性措施。其次, 政府工作人员必须转变对公共政策评估的错误性认识, 要时刻提醒自己是为人民服务的工作人员, 坚持发现问题, 及时解决问题的态度, 端正思想, 信守全面。客观、公平、公正的原则开展工作, 实现最大意义上的科学化和民主化的优质服务。

2.考虑政策评估主体的多元化取向。要想公共政策评估体系在具体的实践过程中实现公平、公正和科学的评估, 就必须要实现评估主体的多元化。各个评估主体之间应该互相监督、互相牵制, 而不是各个主体之间都是裙带关系。评估主体应该是由政府官员、专家和公众共同组成。政府官员应该熟悉整个政府政策指定的目的, 主要实施流程和最终想要取得的经济效益或者社会效益。专家则是通过对评估体系进行科学化的评判和研究, 对政策中的问题了解的更加深入和透彻。公众是政府政策最直接的受益者和参与者, 公众应该对公共政策评估进行不同等级的满意度测评, 实现对公共政策评估的监督和管制。三方面通力合作, 才能实现公共政策评估科学化、公正化和真实化。

3.建立独立的政策评估组织。我国公共政策评估步履维艰的一个重要原因就是缺乏独立的政策评估组织和经验丰富的政策评估工作人员。不受任何外力影响的政策评估组织是保障公共政策评估正常运行和实施的重要性保障。保障政策评估体系的独立运行甚至比建立高效的评估政策体系有着更为深远的意义。首先, 要想充分发挥政策评估体系的作用, 就要建立健全、规范的政策评估体系。将政策评估的制定者和执行者分开, 让两者实现监督和牵制的作用。其次, 在公众中发展政策评估体系组织, 将评估体系的工作重心慢慢向其转移。要想公共政策评估实现真正意义上的公正、公平和民主化, 必须实现外部组织的成功介入, 必须注入人民群众这一新鲜血液。最后, 加快评估专业人员的队伍建设。必须对评估人员进行系统、理论化的教育和培训, 对其进行知识上的武装, 同时也不能忽略实践, 双管齐下, 实现理论评估和实践的有机结合。

4.明确政策评估标准。正确、科学的评估标准是保障整个政策评估工作顺利进行的重要砝码, 没有正确、客观的评价标准就没有正确的评估系统。正确的评估标准首先应该事先效能效率的最大化。效能和效率评估标准是政府工作必须具备的行为标准之一, 政策资源是否达到了合理化地配置, 政府投入成本是否实现最大化地利用, 政府投入地间接性成本是否将浪费问题得到解决, 这些问题的解决都需要发挥效能和效率相结合的评估标准。

其次, 将科学的发展观纳入到公平政策评估体系中, 实现社会公平和可持续性地发展。公平是社会经济进行持续性发展的重要动力, 是国家实现长治久安的试金石, 社会不存在公平就会衍生一系列的社会问题。同样, 健康持续的政府评估系统需要注入公平这股新鲜血液, 从而实现价值取向、社会经济、政府评估、政府考核的全面发展, 以横向的评估公平体系促进社会经济的发展, 以纵向实现社会不同年龄阶段的协调发展。

5.加强政府评估工作的制度化和法制化建设, 实现在法律框架内政府评估工作的良性发展。在我国现阶段, 公民和整个社会的法律意识淡薄, 公共政策评估工作在我国的起步较晚, 到现阶段为止, 还没有形成强大的法律体系和法律系统, 针对这方面的问题, 应该做到以下几点。第一, 对公共政策评估工作确定明确地范围, 对很多情况下因为各种原因无法正常进行的工作要进行强制性地保障, 用法律来作为其行动的准绳和有力武器, 从而克服以往工作中出现的将公共政策评估视为可有可无的行为。第二, 重视公共政策评估结果的分析和消化, 对政府评估工作产生的结果要进行及时地反馈, 对结果要采取怀疑地态度进行理性化地分析, 将结果进行多维度和多角度地阐释和分析, 及时地修改、订正和充实公共政策评估工作中存在的不足之处, 实现公共政府评估的良性循环发展。第三, 提高政府评估工作的透明度, 实现“阳光下行政”。除了很多具有国家机密性质的文件进行秘密的评估之外, 政府部门的其他工作要实现公开化和透明化。政府应该通过门户网站和政府宣传部门向广大的民众对公共政策评估工作进行宣传和解释, 并且要坚决公开政策的具体规定、实施细节以及实施程序, 实现民众对公共政策评估工作的全面化了解。同时鼓励全社会的公民对公共政府评估工作进行监督。在这个基础上, 实现政府工作人员为人民服务, 公众进行合法监督的民主氛围, 努力提高整个社会的民主意识。第四, 成立公共政策评估评估委员会。此委员会主要的工作人员主要是由一些民主人士、专业的评估工作人员和民众组成。委员会可以在平时的工作中起到沟通和纽带的作用, 联系政府工作人员和民众。同时也可以成立公共政府评估基金会, 公共政策评估是一项任务量大、持续时间长、波及范围广的艰巨任务, 充足的资金的保障使其有效运行的重要条件, 成立此基金可以从社会各方面收集资金, 利用民间资金和外部资金, 共同实现对公共政策评估的研究和发展。

三、结语

公共政策政策评估分析 篇8

一、“代课教师”群体

(一) “代课教师”由来

“代课教师”是指在乡村学校中没有事业编制的临时教师。1984年底以前他们被称为民办教师, 在此前从教的临时教师基本被转正或清退。自1986年底全国统一封堵新增民办教师的口子, 对民办队伍实行“关、转、招、辞、退”五字方针以来, 在农村中小学出现的一个新的“代课教师”群体。

(二) “代课教师”的存在现状

我国从1990年以来, 基础教育适龄人口进入高峰期, 农村代课教师需求随之扩张。1990年全国小学在校学生达到12241.38万人。1997年年底, 全国小学在校生达到历史最高点。学生生源变动导致农村教师需求变动, 1986至1997年是农村代课教师规模扩张期, 1986年全国普通中小学代课教师有36.82万, 1990年有55.24万, 1996年上升为91.86万, 据《中国教育事业年鉴》统计, 1997年全国代课教师人数已经高达100.55万人。从2001年开始“逐步清退”到2005年底, 全国代课教师数量从58万人下降到44.8万人, “其中分布在农村公办中小学的大约有30万人, 占农村公办中小学教师总数的5.9%”。

(三) “代课教师”的存在基础

1. 教育经费不足是西部农村代课教师存在的关键原因

据统计, 2006年我国的财政教育支出为4752.7亿元, 当年的GDP是209407亿元, 教育支出仅占GDP的2.27%。由于体制、历史等多方面的原因, 我国有限的教育经费多数用于中东部地区, 致使西部农村的基础教育成为整个教育体系的薄弱环节。

2. 我国特殊的财政体制

我国当前财政体制的基本特点是“财权上收、事权下放”。在中央、省、市、县、乡五个层级中, 县乡往往承担了大量公共服务职能。1994年分税制改革后, 国家把税收大头上划中央, 留给地方的只是一些数额小、零散、不稳定和征收成本较高的小税种, 县乡公共支出缺少必要的税收支持, 根本没有多余的资金投向基础教育。所以很多县市为减轻财政负担, 选择低价聘用代课教师。

3. 完成“两基”任务的现实需要

国家西部地区“两基”攻坚计划是国家有关部门经国务院批准制定的旨在解决西部“两基”问题的计划, 是党中央、国务院扶持西部地区普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的重大举措。这些目标的实现, 就需要改善教育设施, 增加教师数量也成为了必然要求, 代课教师在其中占了很大的比例。

4. 西部地区教师配备不合理

2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中明确规定了按在校生数量核定中小学教师编制的新标准。新标准的具体规定为:初中:农村为18.0:1, 县镇为16.0:1, 城市为13.5:1;小学:农村为23.0:1, 县镇为21.0:1, 城市为19.0:1。但是由于西部农村基础教育的教学点布局具有分布广、规模小、学生少等特点, 使得许多教学点的学生人数少于新标准的规定人数, 所以新标准的实施反而加剧了西部地区农村师资短缺矛盾的恶化。也就迫使农村基层政府采取聘用代课教师来补编, 代课教师有了生存的土壤。

二、“清退代课教师政策”的政策分析

(一) 公共政策评估

公共政策是社会公共权威在特定情境中, 为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。陈振明给公共政策评估下的定义为:“公共政策评估是依据一定的标准和程序, 对政策的绩效、效率及价值进行判断的一种评价行为, 目的在于取得有关这些方面的信息, 作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。”科学完整的公共政策过程离不开公共政策评估活动, 它是整个政策过程的有机组成部分, 贯穿着政策过程的始终。

(二) 公共政策评估标准分析

关于公共政策评估标准, 众说纷纭。邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类:效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。大陆学者张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。在此, 笔者认为, 对于清退代课教师公共政策评估应该从政府的目标、西部农村的实践效果、大众媒体的反应三个方面进行讨论。

1.《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确规定:“调整优化教师队伍, 实施教师资格准入制度, 严格教师资格条件, 坚决辞退不具备教师资格的人员, 逐步清退代课人员, 精简、压缩中小学教学人员。”这在法律上也要求了教师的合法身份。目前存在的代课教师通常不具备教师资格, 在学历上也并没有达到要求, 代课教师素质低, 教学水平差的状况直接影响西部农村基础教育。政府清退代课教师的政策本意也是想让西部农村的基础教育更加规范化, 教师配置正规化。

但是一味地清退代课教师, 并没有达到预期的效果。代课教师因为时间或者经济等原因没有进行再培训, 没有考取教师资格证而转正, 并不一定说他们全部没有能力当上合格的教师。这种清退并没有给代课教师进入正规教师队伍的机会, 而一刀切的做法很容易结束他们的教师生涯。

2. 西部农村是这个政策的主要实施对象, 他们的实践效果是政策评估的主要依据。代课教师清退后, 许多学校面临着缺乏教师的境况, 对此, 教育部发言人回答:“创新农村中小学教师的补充机制, 加大城镇教师支援农村教育的力度。”这个方略也许是好的, 但是不可能仅仅因为这句话就能及时补充短缺的教师数量, 贫困、偏远地区繁重、艰巨的教育任务, 短期内没有足够的教师来填补这个缺口。

另外, 即使国家想通过优秀大学生的支教, 城镇教师的帮助来实现教师数量的满足, 但是他们一方面对当地的教学情况、学生情况了解不够, 他们的教学方式不一定适合西部中小学学生;另一方面, 西部偏远地区生活条件差, 工资水平低, 很少人愿意真正投身于当地的教学事业, 很多人只是暂时地当几年支援教师, 还是会流向中东部地区, 所以西部农村教师的流动量很大。所以到最后, 清退代课教师的后果就是学生想上学, 却没有教师教他们, 被迫辍学, 学生的失学率又升高, 又回到了原点。

3. 大众传媒在政策过程中也起了举足轻重的作用, 对于政府的政策有着信息告知、引导参与、信息反馈, 以及监督执行的作用。2005年11月3日《南方周末》刊登了名为《代课教师艰辛执着震动人心》的文章, 引起了强大的社会反响, 代课教师原本陌生的群体走入了公众的视野之内, 大家也开始关注他们的生活状况。当“清退代课教师”政策出台后, 一片哗然, 很多教师为了农村的教育事业奉献了自己的一生, 支撑着整个西部基础教育事业, 现在拿到的仅仅是300—800不等的清退费, 太不合理, 也太不人道了。网络、报纸、电视纷纷发表评论, 指出清退方式的不合理。大众媒体的反馈意见以及大众反应是对政策满意度的一种表现, 是对公共政策评估的一个方面。

三、解决西部地区代课教师问题的对策分析

(一) 承认代课教师的历史地位和历史贡献

代课教师作为我国特殊时期的师资过渡形态, 在农村特别是条件艰苦的贫困、边远地区为我国义务教育事业作出了巨大的贡献, 缓解了贫困地区师资力量短缺的困难, 他们的历史贡献是不能被磨灭的。即使是现在, 他们对于西部农村教育同样有着重要的作用, “两基”攻坚任务需要他们, 不能简单地“一刀切”, 中央和地方各级教育行政部门也应该也必须承认代课教师作为“教师”的身份, 将他们列入我国师资体系, 并将其作为一个教师群体给予应有的待遇和地位。

(二) 建立公正的遴选和公平的补偿机制

我国很多地区都采取“一刀切”的做法清退代课教师, 其实在代课教师队伍中, 不乏优秀的、有能力、也热爱教育事业的人员, 我们可以利用这些好的资源, 免费组织代课教师参加专业、系统的教师从业培训, 并成立考核评价委员会, 待培训结束后举行统一过关考核, 与考核合格者签订合同, 授予教师资格证, 派回原学校任教, 提供和当地公办教师一样的待遇。针对那些教龄较长、工作业绩较突出的代课教师可考虑适当降低考核合格分数线, 另外, 妥善安置那些未通过考试、即将面临下岗的代课教师, 给予他们更加妥当而公平的经济补偿。

(三) 增加对代课教师在职培训的机会

尽管许多代课教师在努力提高自身素质与教学水平, 但是他们几乎没有得到在职培训的机会和资助。为帮助他们进一步提高教育水平与教育能力, 代课教师在岗期间应享有与公办教师相同的教育培训机会。各级政府和教育部门必须加大相应的财政投入, 将代课教师的在职培训和提高纳入当地的教师培训计划, 切实加强对代课教师的培训。比如, 通过观摩、专家讲座、研讨及城乡教师交流、帮扶等多种培训方式, 提高现有代课教师的教育素质和教学水平, 使更多的代课教师能够基于其丰富的教育教学实践经验而不断提高教育水平, 获取新的教育理念和方法, 力求使得更多的代课教师通过培训有效提升其教育能力和专业素质。

摘要：代课教师是中西部地区特殊的教师队伍, 他们是中国城乡二元社会背景下特殊的也是必然的产物, 他们支持着西部农村的基础教育, 但是现在他们的命运只能用“清退”两个字来结束。本文从公共政策评估的角度认识“清退代课教师”政策, 并从这个角度提出解决代课教师问题的对策。

关键词：代课教师,清退,公共政策评估

参考文献

[1]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社, 2004.

[2]邓恩.公共政策分析导论[M].2版.北京:中国人民出版社, 2002.

[3]张国庆.现代公共政策学导论[M].北京:北京大学出版社, 1997.

[4]李迎新.渭源县代课教师状况调研.甘肃日报, 2005年7月28日.

[5]王德文.中国农村义务教育:现状、问题和出路.中国农村经济, 2003 (11) .

国外创新政策评估实践与启示 篇9

关键词：创新政策,评估,启示

1 对创新和创新政策的新认识

人们对创新的认识在不断地深化和拓展。熊彼特认为创新是建立一种新的生产函数[1];OECD《奥斯陆手册》将创新定义为“那些投入到市场中或用于生产过程的新技术或被改进了的产品和生产过程[2]”,第三版(2005)增加了营销创新和组织创新等两种类型[3];在《欧洲创新进展报告2006》[4]和英国2008年发布的《创新之国》白皮书[5]中,创新被诠释为“新思想的成功利用”,“新”的思想十分必要,但“新”只是创新的必要条件而非充分条件,新思想的成功利用即价值的实现才是创新的终极目标和衡量创新成效的基本判据,价值实现是创新概念的核心要义和精髓;英国Sanibury科学与创新政策评估(2007)报告“迈向顶尖”指出,“创新不一定是越多越好:过度的创新有可能造成浪费[6]” “知识密集型服务已经成为经济日益重要的要素[7]”。创新的范畴已从单纯的技术创新扩展到全社会创新(包括服务业和制造业,包括公共、私营和第三部门)和全过程创新(包括商业过程、模式、营销和促成技术等)。新技术和新知识的传播推动了市场的整合,促进了全球竞争合作,创新日益全球化[8],[9]。

创新政策目前尚无统一定义,我们认为,创新政策是指从基础研发到技术创新到技术的商业化全过程中相关政策的集合,包括研究与发展政策(含科技规划与计划)、产业政策、税收与金融政策、知识产权政策、教育与人才政策以及各种与环境和基础设施建设相关的政策等。同时,随着创新概念的扩展,创新政策也有了相应的更宽广的内涵。

2 创新政策评估:方法与实践

创新政策评估是指对一个国家或地区的创新政策及其绩效进行分析与评价。经济环境和全球科技创新的变化,导致各国创新政策要发生改变。为紧随创新变化步调,努力创建与变化了的创新始终相协调一致的创新政策和制度环境,必须适时对创新政策进行评估,这已成为各国的共识。

从横向看,创新政策评估包括国家创新体系、创新政策及其绩效评价、政府或国际组织对重大(具有综合性、政策性)科技规划和计划的评估;从纵向看,创新政策评估包括前评估(用于创新政策的制定)、中期评估(用于创新政策执行的跟踪检查)和后评估(评价创新政策的绩效)。本文主要讨论创新政策后评估,即各国和国际组织的创新政策绩效的评价。

2.1 OECD创新政策评估

2.1.1 OECD对各国创新政策和绩效的评估[10],[11]。

OECD认为,政策在支持创新中扮演主要角色[12]。故OECD非常重视对国家创新政策及其绩效的评估。评价某个国家或地区的创新绩效、评价该国或地区创新政策与经济绩效及社会目标之间的关系以及创新政策是否与特定的经济和制度环境相适应,是OECD创新政策评估的主要目标。评估内容一般包括以下方面:开发并普及新产品、新技术的能力;产业界和科技界的联系;公共机构和私营企业之间的合作关系;企业之间的合作;中小企业和以新技术为基础的企业的培育;创新政策的优化;研发的全球化;服务创新,特别是知识密集型服务业的服务创新。评价方法包括SWOT法和情景分析法等。主要分析内容包括:

——在现有创新绩效基础上能实现什么目标?需要什么资源?会产生什么回报?

——通过消除现有的绩效弱点,能够得到什么?所得是否大于成本和其他投入?

——未来科技发展能提供什么机会?这些是否能够以成本有效的方式得到利用?

——国内生产总值在多大程度上将受到全球科技发展和经济、社会变化的影响?抵制这些风险和威胁的潜在成本和效益如何?

OECD在对各国创新政策的比较分析中非常注意分析样本的多样性,即不同类型国家的选择。为此,OECD根据投入产出将所选取的样本国家分为四类:高投入高产出国家、高投入低产出国家、创新和经济效益超过投入预期的国家、拥有较高经济和创新效益但对未来创新和经济效益越发关注的国家。这里,投入指的是该国的资金和人力投入,产出则主要指该国的经济效益。

值得强调的是,评估过程中OECD十分重视国情分析,关注创新政策与国情的适应性、政府的作用和角色转变等。如OECD在评价奥地利创新绩效的报告中,针对其创新活动增加但生产率却持续下降的事实,指出了单纯追求研发投入的数字目标会造成鼓励无效投入的风险,建议奥地利通过加强产学研合作以保证创新成果的扩散、通过鼓励大学竞争以提高其研究质量、加强通用技术的开发以保证创新投入的有效等[13]。

2.1.2 OECD科学技术和工业记分牌[14]。

“OECD科学技术和工业记分牌”重在用具体数字分析全球范围(主要是OECD国家和新兴经济体)的创新活动与成效,其中也包括对各国创新政策的简要分析。

“OECD 2007科学技术和工业记分牌”分析了各国促进创新的政策变化趋势,包括直接投资政策、税收优惠政策、促进知识转移政策以及创新国际化趋势等。该报告显示,政府对研发活动的直接投资正在逐渐让位于税收减免等间接性政策促进手段。如2005年政府直接提供的资金平均占企业研发费用的7%,而十年前这一比重为11%;2006年已有20个OECD国家给企业研发活动提供税收减免,多数国家的研发税收优惠程度在逐年提高。

在促进科研成果转化方面,OECD许多成员国都鼓励大学申报发明专利。从有关数字看,多数OECD成员国中大学申报的专利数目正在增加。该比例目前在率先采取这种激励政策的澳大利亚、加拿大和美国略有下降,在日本、欧盟(特别是法国、德国,虽然其目前水平尚低)则显著上升。科技活动的全球化势头发展迅猛:1995年至2005年间,多国作者联合署名的科学出版物数量增加了两倍。国际合作发明专利在全球发明专利总数中所占的份额也从1991-1993年的4%增加到2001-2003年的7%。

2.2 欧盟创新政策评估

欧盟从政策制定到政策评估都形成了比较完善的体系。其研发与创新政策评估主要关注的内容包括基础设施、科技实力、网络化、人力资本的发展、就业和政府管理与战略等,评估目的在于通过评估确立下一步的创新战略或提出创新政策建议。

2.2.1 欧洲创新趋势图。

“欧洲创新趋势图”是欧盟委员会于2000年初在科技创新政策领域推出的一项重要举措。作为分析欧洲创新政策的工具,欧洲创新趋势图每年发布欧盟国家和美、日等国的创新政策与环境深度分析报告。2007年发布的年度报告中包括对欧盟各国、美、日、巴西、加拿大、印度、中国等41个国家创新政策的评价[15]。下面以法国和中国为例,阐述“欧洲创新趋势图”的具体评估情况。

“欧洲创新趋势图法国政策趋势与评价”2007年度报告[16]对法国创新政策制定和评估实践的评价内容包括:创新政策制定过程的开放性和质量、政策监控和评议过程的规范和透明、对其他政策的影响、是否存在有效协调机制(高层次委员会、跨部委员会等)、创新文化、外部评估与内部评估。评价方法依然采用SWOT法。报告认为,法国在研发政策的文献提供、公共咨询机制、网络化跨部门协调以及建立专门机构来管理创新方面具有优势;薄弱环节在于创新政策措施的下游跟进不够,仍然主要依赖非正式关系进行协调,没有很好地借鉴国际经验;面临的机会有,新政府(2007年5月)设立了专门负责预测和公共政策评估的国务秘书一职,新成立了科技高级理事会(HCST),重组了研究部;挑战则包括支持创新的相关角色太分散,特别是国家层面的创新机构过于冗杂等。

2007年度“欧洲创新趋势图中国政策趋势与评价”报告[17]则分析了中国国家创新体系面临的三大挑战:第一,区域发展不平衡;第二,“鼓励外国直接投资(FDI)”的特殊政策一定程度上已将本国企业置于不利地位,新政策要在继续吸引外国投资者的同时为本国企业创造一个良好的创新环境;第三是技术转移问题。报告还对中国的创新政策评估状况进行了分析,报告指出,中国还没有开展对创新政策和创新体系的系统评估:科技部的国家科技评估中心等机构只评估项目,中国科学院评估中心为评估项目和研究所提供服务,并且没有一家评估中心独立于相应的机构,因此评价的客观性也值得怀疑。

2.2.2 欧洲创新记分牌。

“欧洲创新记分牌”(European Innovation Scoreboard,EIS)由欧盟委员会企业总司资助,利用创新指标体系对成员国的创新执行情况进行定量分析,从2000年开始每年发布,它对欧盟各国创新政策的制定和评价产生了深远影响。

欧洲创新记分牌制定了详细的分析程序,包括确认概念框架、选择EIS指标、数据预处理、指标评估和结果、得出结论5个步骤,并细分为:确认主要的模块组成、模块内部和相互间分析、指标中间列表、指标最终列表、填补数据、确认规范化技术、确认额外方案、趋势分析、评估创新指标、创新指标结论等步骤。此外,配合每年度的研究报告,研究人员还发布若干针对方法和指标体系的主题报告(Thematic Report) [18]。

2006年EIS增加了全球创新计分牌(GIS)部分,根据世行、OECD和联合国教科文组织的有关数据,建立了主要创新维度与EIS类似、但具体指标不同的评价指标体系。评价指标仍为5大类,每一大类指标又含4到6项次级指标,其中企业R&D指标权重很大[19]。2007年EIS首次将参与比较的国家增至37个,对这些国家的总体创新能力和效果进行了评估,报告认为,大部分欧盟国家不能有效地将知识转化为现实的资产;根据创新综合指数得分的高低将各国分为四类:创新领先国家、创新紧随国家、中等创新国家和创新后进国家[20]。

2.2.3 欧盟框架计划评估。

“欧盟框架计划”致力于在欧盟层面上推动整个欧盟的科研,是欧盟研发与创新政策的重要代表。它包括:评估项目计划书、评估具体项目、评估框架计划之内的某个领域和项目、评估框架计划整体性。后两者属于创新政策评估范畴。框架计划评估是欧盟制定下一个框架计划的基础,例如,欧盟在第七框架计划中决定把总投资额提高60%,就是建立在对第六框架计划评估基础之上的[21]。

3 对我国的启示

目前,我国还没有形成创新政策系统化评价体系,政策制定、执行、评估、修订各个环节之间缺乏有机的关联,特别是一些评价常沦为总结表彰性评估,对评价结果的再利用不够,不能为创新政策的研究和后期的创新政策制定提供支持和依据。国际上以下经验和做法已形成共识,值得我们借鉴。

3.1 创新政策的制定须适合本国的国情

不存在可以简单照搬的最优创新政策环境。OECD认为,对于一些政策主题,各国虽然都共同享有基本相同的特征,但综合性创新政策依赖于该国特有的优劣势、政策更新频率、政策目标宗旨以及该国经济和工业禀赋等。因此,关键在于了解哪些特征是反映各国创新系统的共有方面,哪些特征是反映国家独有的因素,才能因地制宜制定出适合该国的创新政策。

3.2 创新政策评估须密切跟踪创新和创新政策的新态势

由于创新不断发展和变化,各国创新政策也要进行与之相适应的调整,创新政策的评估是一个动态过程,要根据创新和创新政策的新变化进行动态修订。

3.3 建立制度化评估机制和科学的评估方法体系

OECD和欧盟建立了定期(经常性)对成员国及其他国家创新政策与绩效评价的机制,这种成熟的机制保证了评估活动的有效有序进行。在定性分析方面,SWOT分析和情景分析等方法值得推广;在定量指标体系建立方面,首要的是创新效率,即把创新投入转化为创新产出的能力。关注创新效率,强调的其实就是创新价值的成功实现,这也是创新的要义和精髓。关注创新效率是国际上创新政策评估的重要趋势。

3.4 做好创新政策评估前的各种准备和协调工作

欧盟重视建立有效的组织协调机制,包括高层次的委员会和跨部委员会等,来保证评估的顺利和有序执行。这些做法值得我国有关机构认真思考。我们在创新政策评估中,需要澄清科学与社会经济目标之间的联系,开发适当的绩效指标,制定评估策略,拟订全面的评估手册,建立联合评估机构来协调各方面的评估行为,以避免不同实施单元之间评价方法的混乱,确定评估的类型和范围。

3.5 建立创新政策评估结果利用的机制

必须根据评估结果,对创新政策进行及时的修订和改进。法国强调“创新文化”,认为评估以及从评估中所得的经验应成为创新管理和政策制定的重要组成部分。换言之,评价以往的政策是为了出台新的政策。各国具体做法通常是:前评估和中期评估结果表现为直接利用,如欧盟框架计划对前一期计划的评估往往在下一个计划或经费中得到体现(将框架计划视为一个整体);后评估往往作为后期政策制定的依据。

3.6 保证政策制定与评估过程的公开和独立

公开透明是实施有效监督的关键,也是评价结果得以利用的前提条件。公开公正要体现在政策制定与评估过程的每一个环节,包括政策设计过程的开放性、政策监控和评议过程的规范和透明,以及评价结果的公布等。

评估的独立性是保证评估客观公正的前提,国外多采用委托第三方评估的方式。而我国目前没有一家评估中心独立于相应的部委或机构,壮大民间的独立评估机构和加强国际评估(委托国际组织或邀请国际专家),可为我国今后一段时间内完善评估机制的一种可选措施。

3.7 创新政策评估应充分考虑目标的广泛性和深远性

创新政策评估应确定广泛、深远的评价目标,即要考虑政策的长期效果以及方方面面的影响。以英国物理学科政策评估为例,评估所关注的问题超出物理学本身,更关注物理学对其他研究领域的贡献,更关注学科发展的广泛影响,包括经济影响,不仅重视学科出成果,更重视在此过程中的人才培养,为年轻研究人员创造更多机会。前两条关注影响的广泛性,后两条则着眼影响的深远性。这种目标和远景值得我们借鉴深思。

4 结束语

总体而言,创新政策评估囊括了跟踪现有政策从制定、实施到收效的全过程,评估反馈意见对后续政策的制定具有重要意义,同时保证了政策的创新性、连续性和稳定性。创新政策评估是一个动态的复杂的管理过程,没有一成不变的评估模式,也没有一劳永逸的评估实践,它必须要从各自的实际出发,并在具体实践中得到深化。

俄罗斯高校综合评估政策解析 篇10

关键词：俄罗斯,高校综合评估,认可,评定,国家鉴定

俄罗斯高校评估最初是由认可、评定与国家鉴定三个独立程序构成的。一般而言, 各类高校地位的确定都要经过认可、评定与国家鉴定这三个程序, 没有获得认可, 高校就无权办学;未通过评定, 高校就不能进入国家鉴定程序;而未通过国家鉴定, 高校就不能获得相应的国家地位, 也就无权向学生发放国家统一样式并带有俄罗斯国徽印章的毕业证书, 不能被编入中央财政拨款名册和享受其他优惠。为完善上述评估程序与内容, 从2000年起俄罗斯开始实行高校综合评估政策, 将“认可、评定与鉴定”整合为一体, 简称高校综合评估。

一、高校综合评估政策的实施缘由

自1992年俄罗斯实施高校认可、评定与国家鉴定政策至今已有十多年的历史, 在这一过程中教育部既积累了一些经验, 也遇到了一些问题。这些问题主要体现在以下两个方面[1]。

第一, 一般来说, 高校获得的办学许可证、评定结论和国家鉴定证书的有效期都是五年。对于不同高校而言, 由于进行外部评估 (认可、评定和国家鉴定) 获得证书的有效期是不同的, 通过这三项评估的时间是不同的, 因此, 每一项评估都是不间断进行的。对于同一所高校而言, 由于评估过程持续时间较长, 所以, 有可能刚刚完成第三项评估 (国家鉴定) , 作为第一项评估结果的办学许可证又将失效, 遂产生了进行再次认证的必要性, 这就使高校评估过程变得非常复杂, 任务十分繁重。

第二, 由于这三项评估的区分并不十分严格, 难以避免资料收集和文件周转的重复现象。评审委员会获得的信息都是一个类型的, 只不过是以不同的规定形式提供的, 无论是教育管理机关, 还是高校都无法对此进行分析研究。此外, 由于评审委员会到一所高校去的次数较多, 在高校的停留时间比较分散, 对高校的了解有限, 因此, 只能获得高校的一些表层数据, 无法对高校的真实水平进行深入评估, 这些问题将直接影响评估的质量与效率。

鉴于上述两种缘由, 为完善高校评估程序, 认可、评定与鉴定管理局协同国家督导司研制了高校综合评估方案, 经鉴定委员会的广泛研讨与赞许后, 菲立波夫批准了《高校综合评估》这一政策。对高校实行综合评估政策的目的在于对高校的活动进行深入分析, 避免上述评估程序的重复, 进一步优化高校评估政策。高校综合评估政策规定, 从2000年1月1日起对高校实行顺次的认可、评定与国家鉴定。

二、《高校综合评估》的颁行

为保障高校综合评估的程序化与规范化, 1999年11月12日俄罗斯教育部颁布的《高校综合评估》规定, 高校综合评估应遵照以下程序[2]。

首先, 高校要向国家督导司提交申请书, 使其被编入评定计划, 向认可、评定与鉴定管理局提交再次认可申请书的副本, 申请形式由国家督导司与教育部规定。

其次, 根据高校申请, 由国家督导司和认可、评定与鉴定管理局作出综合评估计划, 在综合评估前六个月将该计划通知给高校, 将高校列入科研与信息方法程序大纲。

第三, 国家督导司根据认可、评定与鉴定管理局的建议组建综合委员会, 综合委员会由认可分委员会与评定和鉴定指标评价的分委员会构成。综合委员会成员, 根据联邦教育与科学监察署领导的指示予以确定。

第四, 综合委员会根据高校评估结果准备三个方向的评估结论。

1.高校认可结论, 将该结论提交给认可、评定与鉴定管理局, 由认可、评定与鉴定管理局准备高校认可行政文件 (第一个方向) 。

2.高校评定结论, 将该结论提交给国家督导司, 由国家督导司准备高校评定决议 (第二个方向) 。

3.高校国家鉴定指标, 将该指标提交给认可、评定与鉴定管理局, 由认可、评定与鉴定管理局准备高校国家鉴定资料 (第三个方向) 。

若高校在第一个方向 (认可) 获得肯定结论, 由认可、评定与鉴定管理局准备高校通过认可的法令。否则, 将终止对高校的评定, 并责令高校限期改正认可中的不足。同样, 若高校在第二个方向 (评定) 未获得肯定结论, 将终止对高校的国家鉴定。若高校在第一个方向 (认可) 和第二个方向 (评定) 都获得肯定结论, 高校就有权提交国家鉴定申请。若高校通过国家鉴定, 则获得相应的国家地位, 相反则无法获得国家鉴定证书与相应的国家地位。高校 (除教育部管辖的) 提交的申请要与相应 (联邦的、联邦主体的与市级的) 教育管理机关保持一致。

最后, 由认可、评定与鉴定管理局、国家督导司以及国家鉴定中心向高校签发具有相同有效期的办学许可证和国家鉴定证书。

三、俄罗斯高校综合评估程序

(一) 认可

认可的目的与内容是确认高校提供的教育条件与国家和地方在“基建标准和基建法规、卫生标准、学生与教育工作者的保健、教学场地的设备、教学过程的装备、教师资质和人员编制”要求的相符程度。

在高校综合评估中, 高校的认可程序包括高校提交认可申请、评审委员会对高校的认可与作出认可结论三个步骤。

高校的认可是对高校基本办学条件的评估, 其指标体现在高校的法律—组织基础、物质—技术基础与教学资源 (人员、信息与技术保障) 以及社会基本公用设施三个方面。

首先, 高校应具备与其地位和法律要求相符合的注册文件, 包括注册的证明文件、学校章程、分支机构组成条例等, 这是高校实施教育活动的必要法律—组织基础。

其次, 《俄罗斯联邦教育法》对高校应具备的物质—技术基础与教学资源作出了如下规定: (1) 根据每个职业教育大纲 (大纲的类型) 规定生均占地面积, 确定高校的学生额外编制人数; (2) 教育过程的人员保障 (人员编制和资质) 应符合师资结构的质性要求———教学人员所占的“学位比例”; (3) 教学设施、教学实验设备与技术手段应符合高校的培养方向以及充实性和普及化的要求, 信息和图书资源应符合最低保障标准。上述高校应具备的教学与物质基础、教育工作者的资质与人员编制的最低标准, 由教育部确定。俄罗斯联邦主体国家教育管理机关可以对高校教育过程的装备程度与教学设施设备作出补充要求。

第三, 办学许可证规定了高校建筑物与校舍的卫生标准以及对学生和教师保健的特别要求, 这是高校师生的社会保障, 包括医疗保健、公共饮食、居住条件以及体育运动场所。

在高校综合评估中, 认可的意义重大。若高校不符合认可标准, 评审委员会就会拒绝对高校进行下一步的评定。

(二) 评定

评定的内容是确认高校学生的培养质量、水平和内容与国家教育标准要求的相符程度。

高校评定的肯定结论是高校进入国家鉴定的必要条件。若高校某个教育大纲获得否定结论, 或国家评定机构对其教育质量不符合国家教育标准要求的情况进行重复提示, 高校将失去鉴定资格。

(三) 国家鉴定

国家鉴定是依法确认不同类型 (高校) 和类别高校 (大学、专业大学与学院) 国家地位的过程, 其鉴定程序是由高校提交鉴定申请、鉴定委员会对高校实施外部鉴定, 以及作出鉴定结论三个步骤构成的。高校只有通过国家鉴定后才有权向学生颁发国家式样的毕业证书。

鉴定指标包括确认高校类型与类别两部分指标, 其中, 确定“高校”这一类型的指标包括以下三项: (1) 培养内容与水平 (教学计划与课程大纲是否符合国家教育标准的要求) ; (2) 培养质量, 包括对高考考生的要求、学生的培养质量是否符合国家教育标准要求、高校内部教育质量保障体系的效果、学生科研工作的组织情况、毕业生就业情况; (3) 教育活动, 包括学生从事课外活动的条件、对学生教育工作的组织。

确认不同类别高校 (大学、专业大学与学院) 的国家鉴定指标, 包括本科教育大纲、研究生与补充职业教育大纲的教育连续性、科研、科学技术活动及其成果、方法工作与师资结构五项。在上述五项指标中, 本科教育大纲与研究生和补充职业教育大纲的教育连续性这两项指标说明了高校教育活动的广泛性, 可用做大学和专业大学的分类。对不同类别高校的量化评价, 需要应用大学和专业大学教育活动领域的目录, 包括本科教育大纲的学科数量、各科学生比例以及研究生和博士生班不同专业的数量。

最后, 由鉴定委员会根据外部鉴定结果作出鉴定结论, 以教育部的命令形式下达, 若高校通过国家鉴定, 将获得相应的国家鉴定证书, 并被载入已通过鉴定的俄罗斯高校目录。

目前, 俄罗斯高校综合评估政策尚处在不断发展与完善过程中, 能否为转型时期高校教育质量的提高产生积极且深远的影响, 需要我们进一步关注。

参考文献

[1]Шадриков В., Геворкян Е., Калабин С., Киринюк А., Наводнов В., Мотова Г., Петропавловский М.О проц-едуре комплексной оценки вуза.Высшее образование в России.2001г.№1.с.30-31.

[2]Окомплексной оценке деятельности высшегоучебного заведения.БюллетеньМинобразования России.2000г.№1.с.57-58.

基层政府创新就业实践的政策评估 篇11

编者按：中国就业政策实践创新主要来自于基层、来自于实践。作者通过3年跟踪调研，完成重庆市永川区政府组织农村富余劳动力转移就业实践案例的政策评估。本刊刊登如下，供参考。

一、基本情况

为了促进农村富余劳动力实现转移就业，2006至2008年永川区政府劳务管理部门连续3年组织当地农民赴新疆季节性就业，由于所采取的政策具有较强的操作性和实践性，取得了较好的经济效益和社会效益。

永川区是重庆市的一个远郊区，典型的农业大区。全区面积1576平方公里，人口107万人。耕地面积75.2万亩，农业人口81.7万人，劳动力资源46.5万人。截止到2007年底，全区农村劳动力已转移25.6万人，从事农业生产的15万人，还有近6万农村剩余劳动力需要转移。当地政府针对农村富余劳动力“文化较低、技能较差、缺少外出务工经验”的农村“4050”人员开辟了一条就业门槛儿较低、挣钱有保障、农时不冲突的就业渠道——组织农村富余劳动力赴新疆摘棉。并提出第一年“政府行政推动引路”，第二年“政府扶持市场运作”，第三年“市场运作政府服务”的总体思路。期望通过3年的政策引导和政府扶持，培育一批劳务中介机构和劳务经纪人队伍，建立完善劳务中介组织、劳务经纪人、农民工三者之间的利益联系、分配监督保障机制，形成“以劳务中介组织为主体，劳务经纪人为纽带”的劳务经济市场体系，建立起劳务经济的长效工作机制。

永川区政府明确提出了“要把组织农民赴疆摘棉务工開发成为政府的惠民项目，农民的增收项目，经纪人的创业项目，中介组织的经营项目，实现劳务经济的可持续发展”。

二、政策实践

2006年，永川区根据重庆市政府的统一部署，组织了历史上第一次赴新疆摘棉的劳务输出，共组织摘棉民工2923人。为确保赴疆摘棉工作的顺利进行，永川区采取了“政府为主体，行政为手段”的运作模式。从宣传发动、人员组织、往返护送、生活管理、后勤保障全部由政府承担。为此，成立了赴疆摘棉工作团，建立了“团、队、组”三级管理体系，选派39名干部负责具体工作。同时，为提高农民工的积极性，市、区、村三级财政对农民工赴疆车费实行全额补贴和相关激励措施。据统计，当年三级财政补助合计赴疆摘棉总投入近190万元；赴疆摘棉民工在近两个月的时间里获得劳务总收入555万余元，整体工效在重庆市的各个区县中名列前茅。组织农民工赴新疆摘棉是永川区政府历史上一次性输出规模最大、运送距离最长、受益农民最多的季节性劳务输出，为当地开辟出了一条新兴的劳务输出渠道，取得了较好的经济效益和社会效益。

2007年，永川区在组织和管理模式上进行创新。在认真总结劳务输出经验的基础上，大胆摒弃由政府全包全揽的组织方式，按照“政府引导扶持、市场化运作、劳务公司为主体、劳务经纪人为纽带、农民自愿”的运作方式，政府引导与市场运作相结合开展赴疆摘棉组织工作。创造了农村富余劳动力赴新疆摘棉的“永川模式”。其主要做法：

一是培育市场主体，大力发展劳务经纪人。为促进该区赴疆摘棉工作市场化运作，永川区政府经过认真比较，选择了一家本区劳务中介公司承担全区赴疆摘棉劳务输出组织管理工作。同时，永川区举办劳务经纪人培训班，培育了128名劳务经纪人，打造了一支素质高、懂管理的赴疆摘棉劳务经纪人队伍。

二是劳务公司搭台，劳务经纪人唱戏。为搞好赴疆摘棉劳务输出的组织管理工作，探索建立了“劳务公司+劳务经纪人”的组织管理模式，明确了劳务公司和劳务经纪人的职责。建立了劳务公司、劳务经纪人、摘棉工的利益分配和激励机制。通过签订协议，明确了各方权利和义务，从而调动了劳务公司、劳务经纪人和摘棉工的积极性。

三是制定激励扶持政策，加强后勤保障服务。为确保赴疆摘棉工作顺利开展，永川区政府设立了赴疆摘棉工作办事处，成立了赴疆摘棉临时党委和22个临时党支部，加强对劳务公司的监管和对摘棉工的后勤管理服务。同时，制定出台了赴疆摘棉扶持激励政策。包括：路费补助、劳务补助、意外伤亡伤病救助、路费贷款支持及贴息补助、通讯优惠等。

2008年，永川区主要在稳定劳务输出数量，提高劳务输出效益上作文章。赴疆摘棉劳务输出运作方式在上年“政府引导扶持，市场化运作”方式的基础上，进一步创新，逐步淡化政府主导地位，全面实行市场化运作。对赴疆摘棉工作实行“劳务公司+劳务经纪人+摘棉民工”的组织管理模式，区镇两级政府及相关部门从具体的组织管理和风险责任中脱离出来，把工作重心放在加强对劳务公司、劳务经纪人的监督管理，开展赴疆摘棉农民工的跟踪维权服务，保障摘棉工的合法权利不受侵害等方面。

通过3年的精心组织，永川区农民工赴疆摘棉项目取得了较好的效果。不仅农民工增加了收入、增长了见识，而且政府拓展了农村富余劳动力转移就业渠道，探索出了一条适合“4050”人员外出务工的新路。同时，培育了一批劳务经纪人队伍，壮大了劳务中介公司。从社会效益来看，赴疆摘棉是季节性劳务输出，比较成功地解决了农村“4050”人员创收的“瓶颈”问题。从经济效益来看，3年政府财政投入逐年下降，从第一年的投入190余万元到第三年投入86万元；市场化程度明显提高；派出管理干部从第一年的39名减少为第三年1名；劳务输出队伍相对稳定，人均收入逐年提高。政府投入与农民工收入相比较，投入产出比从第一年的1∶4.6提高至第三年的1∶8.8（见表1）。

三、就业政策实践评估

（一）政策目标评估

从3年的实施效果来看，基本达到了政策目标。三年来共转移就业人数2300人以上，劳务输出队伍比较稳定；人均收入从第一年的2000元左右到第三年的3000多元，劳务收入逐年提高；政府财政投入从第一年的近200万元到第三年的不到100万元，政府投入逐年下降。

（二）政策实施评估

政府在抓政策实施方面，工作比较扎实，管理思路清晰。在追求转移数量的同时也追求转移质量，几年来人均收入稳步提高；后两年，加大培训劳务中介机构和劳务经纪人，取得了良好的经济效益和社会效益；可以用市场手段解决的问题放手让市场决定，政府把更多的精力放在做好服务和监管方面。

（三）从运行机制方面评估

现阶段，政府的就业管理原则是“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”。在政策措施制定、调整、完善方面，当地政府建立了较好的自省和评估机制。政策实施后，不断跟踪政策效果，及时调整和完善政策措施；管理方式上，政府管理人员的工作职责随着政策调整而转变；对政策实施效果，不仅有定性的评价，更有投入产出比这样的定量评价。在发展机遇方面，本案例中选择了一个较好的时机和对农村劳动力转移的供求双方均有利的切入点，所以取得了比较好的政策实施效果。

四、感受和体会

总体来看，本案例在政策实践起步阶段，政府在职能定位和一些政策措施的选择上有些错位。如：2006年政府扮演政策制定和政策实施双重主体，所有事情政府全部包揽；政府出人、出钱、出力，并承担无限责任等。政府同时提供公共产品、准公共产品以及私人产品。这样的做法在中国经济发展的现阶段，又有其一定的实践性和合理性。由于实践中出现问题，政策及时得到调整。基本评价是必要、有效，但不可持续。

实践过程中，政府管理和服务能力在提高。特别是在第二年，政府通过培育劳务中介机构和培训劳务经纪人，加大对外政策宣传力度等方式，积极培育市场主体，逐步完成各自角色定位；通过市场招标方式购买保险，解决政府无限责任，分担市场风险；通过与电信商的协商，降低成本并扩大市场，达到个人和企业双赢。基本评价是在职能定位和政策措施较快做出调整后，政府、企业和个人在市场中的定位逐步明确，即政府有所为有所不为。这对培育市场有必要、政策有了一定的可持续性。

从效果看，相关利益群体均有良好收获。转移就业的农民工，取得了良好的经济收入，开阔了眼界，部分人拓展了就业渠道；劳务中介组织、劳务经纪人，取得了较好的经济效益，锻炼了能力，开创了新的事业发展空间；基层政府为相对弱势的就業群体开创了新的就业渠道，政策手段、服务领域、管理能力均得到了提高。总体评价：政府、劳务公司和劳务经纪人、农民工的定位基本明确。符合市场规律的定位与分工在不断完善，实践中的配套政策在不断优化。这样的就业政策才具有实践性和操作性、才有生命力和可持续性。

在现阶段，劳务经济是中西部地区经济发展和农民增收的现实选择，各地方政府特别是区县一级的政府都非常重视。在本案例中地方政府的就业政策实践主要创新之处有三：一是区县政府促进就业的措施操作性强，实践中调整迅速；二是区县政府在促进农村富余劳动力转移就业工作中创新意识较强，敢于担当；三是区县政府的学习能力、服务意识明显提高。

近年来，我国经济社会发展较快，县域经济发展的压力大为增加。有来自地方经济发展的压力，有民众提高生活水平的压力，有来自上级领导的压力，有区域间横向比较的压力。既有来自市场竞争外部的逼迫，也有当地发展的要求。针对2006、2007、2008年3年永川区在发展劳务经济方面的政策实践，（见表2）我们可以看到：

一是基层政府在促进农村富余劳动力转移就业实践中职能定位逐步清晰。发展劳务经济，政府由主导型变为引导型。市级政府主要在加大宣传力度、创造就业机会、协调务工交通方面做工作；市、县两级政府加大了对劳务经纪人的培训力度，培养、调动和发挥劳务经纪人在组织人员、协调兵团等方面的作用；区县级政府和工作集中在管理和规范劳务中介机构，提供服务和维护农民工权益。同时，各级均加大对参加务工人员的宣传力度，使他们逐步建立在获得务工收入的同时承担务工成本和风险的意识。政府从提供各类产品到主要提供公共产品。

二是区县政府的风险意识明显增强。2007年由市财政出资80万元，市劳务办出面，以招标方式与新华保险公司为10万进疆摘棉农民工签订了《进疆摘棉农民工伤亡、伤病保险》，用保险方式降低了农民工个人、劳务经纪人、市县两级政府的风险，切实帮助农民工解决后顾之忧。同时，劳务公司在市财政为每位赴疆摘棉工办理的意外伤亡和伤病保险的基础上，为本公司组织的农民工另行办理了保险额10元的小病医疗保险，即小额保险和大病统筹的“双保险”。这样解除了政府、劳务公司、劳务经纪人、摘棉工四方的负担。2008年，这些政策措施继续执行。在此，政府提供准公共产品，降低政府风险。

三是政府运用市场手段促进就业的能力在增强。用市场的办法降低促进劳务输出的成本。重庆市政府劳务办和市财政局制定了《重庆市赴疆摘棉工路费贷款贴息资金管理办法》，由担保公司提供信用担保，由政府提供贷款贴息，解决农民工“出行难”的资金问题；通过协调重庆移动公司，推出了一项专为摘棉农民工服务的“采棉漫游包”，为农民工解决“通讯难”的问题。在提供私人产品问题上，政府创造环境、参与协调，达到个人、企业“双赢”效果。

高新技术产业政策评估体系设计 篇12

高新技术产业政策评估是对高新技术产业政策的价值及绩效进行判断, 是高新技术产业政策过程的重要阶段。高新技术产业政策评估体系是由高新技术产业政策评估范畴内各个相互联系、相互衔接的要素共同构成的一个整体, 是研究和实施高新技术产业政策评估的重要基础。本文拟在对高新技术产业政策理论基础分析的基础上, 构建高新技术产业政策评估体系, 并系统设计高新技术产业政策评估内容, 以及与评估阶段特征的相契合的科学合理的政策评估要素。

1 高新技术产业政策评估动因分析

高新技术产业政策评估的第一个基本动因就是要衡量这些为了促进高新技术产业快速健康发展而制定并实行的政策的效力。高新技术产业政策的目的在于促进高新技术产业的快速发展。高新技术产业政策效力的最直接产出是高新技术产业发展状况对预期的政策目标的实现程度以及差距。制定具体的高新技术产业政策时, 会根据对政策效力的预测和判断设定政策的预期目标, 一般体现在资金、技术、人才等方面。高新技术产业在政策期内发展程度直接体现着高新技术产业政策能否有效运行以及效力的高低, 对高新技术产业发展状况的评价是对高新技术产业政策评估的重要方面。

高新技术产业政策评估的第二个基本动因就是判断那些制定并且执行的政策是否使资源配置的有效率, 这里的效率指的是经济效率和行政效率, 经济效率指的是一种资源配置如果达到不使一方受损情况下就不能使另一方受益, 那么就说这种资源配置是有效率的, 这种效率也叫帕累托效率。经济学原理告诉我们, 完全竞争的市场状况是符合帕累托最优配置的, 也就是说, 如果市场结构是完全竞争的, 那么政府可以不制定和执行任何政策, 市场自身就会调节到资源的最优配置;反过来, 如果市场是不完全竞争的, 政府就需要制定和实施相应的政策, 保证资源的有效配置。高新技术产业政策本身也是一种资源, 这种特殊资源能否有效配置直接体现在行政效率的高低方面, 即高新技术产业政策能否完全为社会所接受、能否顺利地被执行等。经济效率和行政效率的评价也是高新技术产业政策评估的重要内容。

高新技术产业政策评估的另外一个基本动因就是考察高新技术产业政策是否削弱了高新技术产业中经济主体的外部性, 及高新技术产业政策的相关效应影响。高新技术产业具有高风险、高投入的特点, 高新技术的研发需要很大的投入, 需要相关政策对研发者进行合理保护和补偿, 而且高新技术产业具有很强的关联性, 它的发展可以促进相关产业的结构升级和技术改造, 以及促进社会可持续发展能力的提高。同时, 高新技术产业政策的实施, 在一定程度上削弱了竞争。这些都是高新技术产业政策制定以及实施的直接或间接产出, 对其评价也是全面评估高新技术产业政策的重要方面。[1]

2 高新技术产业政策评估系统分析及体系构建

2.1 高新技术产业政策评估系统分析

评估也称为评价, 通常是指根据一定得标准去判断某一特定系统的整体, 或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态, 以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本情况, 从而得到特定信息的过程。目前, 学术界对公共政策评估的内涵仍存在一定的争议, 对政策评估的界定也是见仁见智。第一种观点认为, 政策评估主要是对政策方案或政策计划的评估。胡雷 (Joseph S Wholey, 1970) 指出, “政策评估是评估一项国家计划在符合目标方面之总体影响, 或者评估两个或更多计划在符合共同目标方面之相关效能”。[2]理查菲尔德 (N. Lichfield) 则认为, 评估是一种“描述各种解决政策问题的方案, 陈述各种方案的优劣点的过程"。[3]显然, 这种观点强调的是对政策方案的评估, 目的在于分析、比较各种政策方案的可行性及其相对的优缺点。从现代政策科学的角度看, 这仅仅是一种政策执行前的评估, 属于预评估的范围, 是整个政策评估的一个环节。第二种观点认为, 政策评估的着眼点应是政策效果, 即“政策评估就是对政策的效果进行的研究”。[4]托马斯R·戴伊认为, “政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程, 就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程, 就是判断这些效果与政策成本是否符合的过程”。[5]这种观点实际上是一种狭义层面的评估, 他虽然突出了政策效果在政策评估中的重要地位, 但却忽视了政策评估作为一个整体系统的意义和作用, 使政策效果作为公共政策评估的唯一内容而凌驾于整个系统评估之上。第三种观点认为, 政策评估是对政策全过程的评估, 既包括对政策方案的评估, 也包括对政策执行以及政策结果的评估。斯图亚特S·内格尔认为, “公共政策分析可一定以为一个过程, 即依照政策与政策目标之间的关系, 在各种备选的公共政策或政府方案中, 确定一个能最大限度地达到一系列既定政策目标方案的过程。[6]与前面两种观点相比, 持这种观点的学者扩大了评估的范围和视野, 超越了仅对政策效果进行评估的局限, 使政策评估更为全面。但与此同时, 这种定义在一定程度上仍然存在对政策目标、政策评估标准, 以及政策过程评估与整个评估系统的关系强调不足等方面的局限。

通过以上分析本文认为, 首先, 高新技术产业政策评估系统应是对政策全过程的评估, 即从政策周期的角度, 把高新技术产业政策评估分成3个阶段:事前评估、事中评估和事后评估。其次, 高新技术产业评估系统应强调系统的观念, 高新技术产业政策评估既是政策全过程的评估, 也涉及评估主体、评估客体、评估目的、评估内容、评估标准、评估方法等要素的界定与分析。[7]因此, 我们应对高新技术产业政策评估阶段及其评估要素进行系统整合, 构建系统的高新技术产业政策评估体系, 即针对评估不同阶段, 界定出契合评估阶段特征的科学的、合理的政策评估要素。

2.2 高新技术产业政策评估体系构建

高新技术产业政策评估按政策评估周期可以分为:事前评估、事中评估和事后评估, 同时它也是由评估要素构成, 高新技术产业政策评估体系如图1所示。[8]在体系中, 将高新技术产业政策评估按政策评估周期分为事前评估、事中评估和事后评估3个阶段是主体框架;评估要素及评估内容要与评估阶段特征相契合, 融入评估主体框架, 从而形成系统的高新技术产业政策评估体系。本文下面将对高新技术产业政策事前评估、事中评估和事后评估的评估内容, 以及契合评估阶段特征的科学的、合理的政策评估要素进行系统设计。

高新技术产业政策评估体系构成undefined

图1高新技术产业政策评估体系构成

3 高新技术产业政策评估过程分析

3.1 事前评估

高新技术产业政策事前评估是在高新技术产业政策出台或执行之前对高新技术产业政策方案进行的评估。通过事前评估, 我们能够有效避免政策评估与政策决策的分离, 即在政策被执行之前就通过评估判断其优劣性来决定是否予以实施;也可以是通过评估发现政策方案的缺陷, 对政策方案做出相应的改进, 为制定科学的政策提供保障。在事前评估的过程中, 一方面我们通过对高新技术产业政策制定的必要性进行评估, 考核政策是否能有效利用有限的政策资源实现帕累托改进;另一方面通过对政策的预期运行效果进行预测, 来考核政策本身的合理性。

政策制定的必要性, 即针对高新技术产业某一政策问题制定政策的必要性。对于整个高新技术产业而言, 由于其自身发展对社会经济的发展有着强劲的推动作用, 同时又具备高投入、高风险、高溢出的特征, 使得对高新技术产业的政策调节十分必要, 即对整个高新技术产业而言, 政策调节的必要性是不容置疑的。从某种程度来说, 高新技术产业政策制定的必要性分析可以通过评价政策客体是否适当来实现, 即政策调节的对象是否是必须需要政策调节。

政策的合理性包括政策的可行性和科学性。考核政策的可行性是事前评估的一个重要特征, 也是把政策评估和政策决策联系起来的重要因素。在可行性分析时, 我们可以通过模拟政策执行环境, 判断政策是否具有可行性。而这种判断的正确与否很大程度就取决于我们对政策环境的把握是否准确, 或者说对政策环境的考虑是否准确。高新技术产业政策的科学性表现为政策本身所追求的政策目标必须顺应社会产业发展规律的, 通过这种政策倾斜能够实现高新技术产业在整个社会中的非均衡发展, 而且在非均衡发展的同时高新技术产业能够发挥类似于增长极的辐射作用, 带动其他产业乃至整个社会的发展。如果从政策标准来看, 政策的合理性就表现为政策的高效果、高效率和高效应。

3.2 事中评估

事中评估也称执行评估, 是对政策执行中的情况进行评估, 即根据政策执行过程中反馈的政策执行效果及政策对象的发展状况等信息及时调整政策的方案来改善资源配置。事中评估是对政策执行过程的跟踪评估, 目的就是保障政策执行的有效性, 防止政策执行的效果偏离政策目标。在评估过程中, 如果发现政策偏离, 那么评估工作也包括寻找政策失效的原因。在考核或者评估政策成果时, 我们可以从政策的目标达成度来进行衡量。

政策的目标达成度是把政策成果与政策目标相比较而言的。在评价目标达成度时不仅要关注这种相对达成程度, 还要关注政策目标本身的合理性。这里的合理性包括目标的可行性、科学性, 类似于事前评估的评估内容。

政策偏差是事中评估中的重点考察内容, 通过考核偏差达到纠正偏差的目的。政策偏差包括自然偏差和人为偏差, 在高新技术产业政策执行过程中, 自然偏差突出的表现为政策环境偏差, 人为偏差表现为政策执行主体和政策客体的行为偏差。在考核偏差纠正偏差的时候, 我们强调的是环境偏差, 即由于政策的原因造成的偏差;由于人为偏差是执行方面的原因, 不作为政策评估的重点, 可在政策管理体系研究中得到系统控制。

一般来说, 政策执行过程中失效通常有两方面的原因: (1) 政策本身的原因, 可能是政策目标的失当, 政策方案不合理等; (2) 执行方面的原因, 即政策执行者未能严格按政策方案付诸执行。由于政策环境是动态变化的, 在事前评估时我们判断政策的合理性是通过对政策环境的预测模拟来实现的, 而这种主观模拟很可能本身就是失真的, 或者随着现实政策环境的变化已经失真了。此时对政策合理性的分析可以从现实政策环境与事前的预测环境差异入手, 来判断政策是否仍然合理, 即政策能否适应现实政策环境。

3.3 事后评估

事后评估是政策有效期结束时, 通过衡量政策目标的实现程度, 以及政策效率分析 (成本效益分析) 来对政策的整体绩效做出的最终评价。在政策已经执行之后, 原来在事前预测中、执行中只能部分体现的政策效果都将以更完整的形式出现, 此时对政策效率、效应也能做更全面的衡量评价。我们通过对政策的事后评估来决定是否结束原有政策周期开始新的政策周期, 同时通过事后评估也能总结出前项政策成功的经验和失败的教训以指导新政策的制定和评估工作。当然, 这里也不排除通过事后评估得出原有政策仍具有适用性而延长政策周期的可能, 或者是对政策做出一定调整后继续执行。

政策成果可以从政策效果、效率和效应3个标准来考核。政策效果反映高新技术产业在政策的指导和扶持下取得的经济效益, 以及高新技术产业对社会经济发展的贡献等。效率是相对指标, 即在完整考核政策投入产出的基础上对政策效率的评价;效应是高新技术产业的联动扩散效应。必须注意的是, 在考核政策效果时我们关注的是政策对象, 即政策直接调整对象的发展水平, 或者说最初政策问题的解决程度。而在考核政策效率时, 政策收益是包含政策效果的更广泛的效果总结, 既包括直接政策对象所达到的效果, 也包括相关产业取得的连带效果, 即效率中的产出包括效果和效应;政策投入也遵循类似于配比原则来考核。这样才能保证我们的效率分析是符合机会成本的经济学原理, 体现科学性。对于高新技术产业政策而言, 这种“全面损益观”就显得尤为重要。一方面, 高新技术产业本身的高投入就意味着高机会成本的存在, 那么高新技术产业政策在配置大量资源去引导其发展时的效率就显得十分重要。另一方面, 由于高新技术产业对社会其他产业具有广泛的联动作用, 那么全面考核高新技术产业政策对相关产业的影响也是有必要的, 尽管这时的工作量可能也是巨大的。

4 高新技术产业政策评估要素分析

4.1 评估主体

在高新技术产业政策评估过程中, 价值主体是高新技术企业及其代表——政府, 而决策主体是政策部门的专职人员, 包括政策的制定者和政策的执行者。由于高新技术产业政策评估要反映高新技术产业政策是否合乎客观规律及符合自身的需求程度, 而评估客体是政策及政策成效与主体之间的价值关系。因此, 高新技术产业政策评估主体采取评估机构和评估专家相分离的组织形式更符合现实需要, 不仅可以降低组织运行成本, 同时对于保证评估工作的独立性和避免评估工作中非正常现象的发生也具有积极的作用。在高新技术产业政策评估机构和评估专家联合进行高新技术产业政策评估过程中, 评估专家是评估主体, 承担高新技术产业政策评估的实质性工作, 而评估机构由于其人员组成等条件限制, 只能起到评估工作的组织和辅助作用。

决策主体委托评估主体进行高新技术产业政策的评估, 在决策主体和评估主体间又形成了新的委托和代理关系。在这种委托与代理关系中, 评估专家是否会按决策主体的目标和标准进行政策的客观评估, 需要有合理的监督机制和激励与约束机制作为保障。从评估委托方的角度, 由于高新技术产业政策评估的专业性和评估过程的主观性、隐蔽性, 评估委托方监控评估过程是不现实的, 而且成本相当高。因此, 评估委托方只能采取分析评估结果, 或听取社会对评估结果的异议并展开调查等方式来保证评估效果。

高新技术产业发展是科技创新、科技转化和高新技术企业发展的联动结果, 该特殊性决定了其政策评估工作应该由科技、经济、政治方面的专家和从事政策评估的专职人员来进行。由于他们本身就是价值主体的一部分, 所以评估专家对高新技术产业政策符合价值主体需求的判断不是一种认知行为, 而是一种评估行为。

4.2 评估客体

高新技术产业政策评估是评估主体对评估客体属性的认识和对客体属性满足价值主体需求程度的判断过程。高新技术产业政策评估客体是高新技术产业政策与价值主体之间的价值关系。

在高新技术产业政策评估中, 作为评估客体的政策最重要的属性是满足价值主体需求的属性。对于评估客体, 政策的价值是客观的, 然而价值的评价则是一种主观的认识过程, 需要由评估主体对政策属性满足价值主体需求的程度进行判定。对高新技术产业政策进行评估, 其评估的内容是政策是否符合目的性和规律性, 但在政策的不同阶段, 对客体的属性要求有所不同。

事前评估的准则主要表现为政策方案预测结果的成效以及政策制定的合理性。在高新技术产业政策事前评估中, 评估客体表现为抽象化、概念化, 而且未知因素较多, 不确定性较明显。事中评估的重点转向对高新技术产业政策执行是否符合政策方案中规定目标的判定, 以及根据政策环境的变化重新判断政策是否符合规律性, 政策的基本属性由抽象转化为具体、由概念转为实际, 主观成分不断减少、客观评价增加, 其评估对象既包括已转化为实际的客体, 也包括概念客体。事后评估的客体是政策执行结束后已经取得的所有成果, 分析高新技术产业政策产出和政策价值, 评估要素以客观评估为主, 其评估方法也以客观评价为主。

4.3 评估环境

一般来说, 自然环境和国际环境对政策评估体系的影响相对较小, 而社会环境对政策评估系统的影响更为直接、更为重要。但是, 无论是哪一种环境都具有如下3个基本特征: (1) 复杂多样性。政策评估系统的环境内容庞杂、无所不包, 有自然的, 也有社会的;有物质的, 也有精神的;有国内的, 也有国际的等等。这些因素构成了特性不同而又相互联系的子系统, 从而呈现出复杂性和多样性的特点。 (2) 巨大差异性。从共时的角度看, 不同的国家、民族和地区的政策评估系统面临着完全不同的评估环境, 既有自然环境方面的区别, 也有社会结构、经济发展水平、历史传统、民族文化等方面的不同。这些差异既是人类文明发展多样性的具体表现, 也是不同政策评估组织产出及效果差异的重要原因。 (3) 动态变化性。从历史的角度看, 政策评估环境始终处于不断的发展变化之中。由于社会基本矛盾的不断发展变化, 由此引起的社会、政治、经济和文化状况也必然相应的发生变化。

政策评估环境的复杂多样性要求我们应充分认识到政策评估过程绝不是单纯的技术运用过程, 而是一个相当复杂的政治、社会过程;巨大的差异性要求我们要重视评估研究的本土化问题, 注意发展自己的评估理论和方法;动态变化性则要求我们与时俱进, 从动态发展的视角不断改进评估策略、技术方法等, 以适应变化了的评估环境的客观要求。

5 结束语

高新技术产业政策评估体系是高新技术产业政策评估的重要基础。本文根据经济学原理及政策分析理论分析了高新技术产业政策评估的理论基础, 指出高新技术产业政策评估应划分为事前评估、事中评估和事后评估3个阶段, 评估内容及评估要素要与评估阶段特征相契合, 构建了高新技术产业政策评估体系;并系统设计了高新技术产业政策事前评估、事中评估和事后评估的评估内容, 以及与评估阶段特征的相契合的科学合理的政策评估要素。本文的研究为研究和实施高新技术产业政策评估奠定了理论基础, 具有重要的理论价值和现实指导意义。

参考文献

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