公共价值政策

公共价值政策（通用11篇）

公共价值政策 篇1

一、案例背景

近年来, 住房价格不断攀升, 民众的压力越来越大。党代会报告在重点强调教育、医疗问题的同时, 也将住房保障写入其中, 体现了对民生的关注和对民意的尊重。在中共十七大报告的第八部分, 胡锦涛提出:“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。同时还提出:“健全廉租住房制度, 加快解决城市低收入家庭住房困难。”。中国的住房保障工作已经进行了十多年。十多年来, 住房保障工作的重心一直是经济适用房, 然而, 在十七大报告中, 却只见廉租房, 而不提经济适用房。同时, 保障对象也从原来的“中低收入家庭”转变为“低收入家庭”。在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中, 廉租房已经成为住房保障方式的首选, 经济适用房则退居第二位, 而十七大报告更是确定了廉租房在住房保障中的重要地位。

二、案例分析

(一) 公共政策价值

1. 什么是价值

价值是人类维持生存与走向完善的双重需要, 是人思想与行为的目标, 在指导人类的同时, 又评价着人类关注的外在物与自己之间的关系, 以及人类的相关思考行为。价值是指人们所“希望的事件”, 没有人的需要, 价值就不可能得以体现。

公共政策价值是人们对政策的愿望和要求的反映, 是政策对于人的意义。它伴随着政策产生、发展和消亡, 伴随着政策的制定、实施和监督。任何政策的制定都是出于一定的价值需要, 并在一定目的的支配下进行的。

2. 公共政策价值取向

正义、效率、平等、民主、秩序、发展、利益是公共政策价值内涵的主要方面。公共政策的价值取向是指政策主体确立的政策价值活动的方向, 它取决于主体的政策价值追求, 而主体的政策价值追求决定于主体的利益与需要。

对于公共政策来说, 政策制定者和执行者的目的是希望实现政策效益的最大化。公共政策的利益导向必须惠及全体人民, 在努力实现公共政策社会效用的最大化的同时, 还要努力提高公共政策的产出效益, 将这种产出效益惠及全体人民。所以, 公共政策价值取向也便只能以人民公益为基准, 以公平正义为基点。

(二) 中国公共政策的价值取向

1. 我国公共政策的价值追求

我国是一个人民民主专政的社会主义国家, 人民代表大会制度是我国的根本政治制度, 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国的一项基本的政治制度, 是具有中国特色的政党制度。基于这样的政治背景下, 我国政府的公共政策应该是以人文关怀、民主、透明、责任、法制等为基石, 强调社会公众的参与和监督下, 以为人民服务为宗旨, 以提供公平、优质、高效的公共服务为标志, 实现服务职能, 承担服务责任, 一切着眼于人民, 一切为了人民, 从而实现社会公共利益的最大化。

对我国来说, 平等与效率一直以来是政府追求的两大目标。在过去的几十年改革发展的过程中由于政府过多得发挥了效率而忽略了公平, 而贫富差距就是在发展过程中遗留下来的主要问题, 因此政府现在的工作重心应该以公平为其根本的价值取向。

2. 我国公共政策的价值取向———公平

温家宝总理在十一届全国人大三次会议闭幕时回答记者说:“公平正义比太阳还要有光辉。”我国政府所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严, 让社会更加公正、更加和谐。

(1) 公平的内涵

公平是一个社会性概念, 是对人与人之间涉及利益分配的社会关系的平等状况的肯定性评价, 是一种有条件的平等, 但又不同于平等, 本质蕴涵着合理性。

(2) 公平理念是公共政策的公共性的本质要求

公众性是公共政策的本质属性, 主要体现在分配过程中的公平理念和公共服务精神。美国哲学家约翰﹒罗尔斯在他的《正义论》中把他的公平观概括为两个原则:第一, 每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权。第二, 对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益;而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起。第一个原则可概括为平等自由原则, 第二个原则可概括为机会的差别原则与公平原则。遵循公平原则, 才能在分配公共物品上最大程度的满足公众需求, 反映社会多元利益的协调和发展, 使公共性得以最终实现。因此, 公共政策的价值取向在本质上蕴含着公平理念。

(3) 公平是当前我国市场机制的根本诉求

目前我国正处于社会转型加速期, 市场机制不健全, 需要政府的宏观调控来弥补市场功能的不足。在市场机制不能对资源进行有效配置的情况下, 需要公共权力机关制定公共政策为社会公众提供市场所不能或不愿提供的公共产品和公共服务, 以解决市场在自发作用下的公平与效率的矛盾, 促进社会和谐发展。市场经济遵循价值规律, 等价原则是进行交换的标准, 而只有公平作为前提等价交换才具有意义。所以, 在发展与完善社会主义市场经济的同时, 要注重防止贫富差距悬殊以及收入的两极分化, 要保护弱势群体的利益。因此, 我国政府公共政策价值趋向公平、正义是社会主义市场经济发展的必然要求;是构建社会主义和谐社会的必然要求;是巩固和增强执政合法性的现实需要。

(三) 关于廉租房政策解读

1. 何为廉租房?

廉租房是政府向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的一种非赢利的保障性租住用房, 即由国家出资建设的规格适当、设备齐全的住房, 以低廉的可以接受的方式向住房弱势群体成员 (或家庭) 提供, 保证其住房达到社会最低生活标准, 属于住房保障的补充性措施。

2. 廉租房政策提出的背景

基于中国传统文化价值观固有的理念“居者有其所”, 作为一个可以与社会上其他人平等交往的资本, 中国人一定要有自己的住房, 这种价值观一直影响着政府对于房屋政策的方向。然而城市房价与城市人口数量逐年不断攀升, 普通城市居民工资水平与房价水平比例极为不协调。

早在1998年住房商品化改革之时, 国务院曾经下文要求各级政府尽快建立起以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。但由于责任不清、资金来源缺乏等问题一直没有实质进展。2006年, 在商品价格飞涨, 经济适用房建设制度被广为质疑的背景下, 要求加强廉租房建设的呼声越来越高, 由此拉开了实施廉租房政策的序幕。

(四) 廉租房制度发展历程

1. 政策初始阶段

1998年, 国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》, 第一次提到廉租房这个概念, 指出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房;中低收入家庭购买经济适用房:高收入家庭购买商品房。“廉租房”就在这个时候, 进入了我们生活。

1999年, 建设部制定下发了《城镇廉租住房管理办法》, 提出建立城镇廉租住房制度。

2004年3月1日, 由建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等5部委制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》开始实施。

2. 政策发展阶段

2005年, 国办发「2005]26号文件—关于“抓紧开展城镇最低收入家庭住房情况调查”, 要求对低保家庭住房困难状况开展调查, 其中北京、上海、天津、河北等省 (市) 还在调查的基础上, 建立了住房保障对象档案。

2006年, 建设部要求各地至少要拿出土地出让金净收益的5%用做廉租房建设。全国121个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例。

2007年11月, 建设部等九部门联合发布《廉租住房保障办法》, 强调住房租金实行政府定价;廉租住房单套建筑面积规定控制在50平方米以内, 并根据城市低收入住房困难家庭的居住需要, 合理确定套型结构;以及申请登记继续向社会公布。

3. 政策强化阶段

2010年04月23日建设部发出《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》

2010年06月08日《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》

2011年03月03日《关于住房保障规范化管理检查情况的通报》

2012年2月1日李克强在保障性住房公平分配工作座谈会上强调牢牢把好公平分配这个保障性安居工程持续发展的生命线;2012年7月15日起施行《公共租赁住房管理办法》

(五) 廉租房政策提出的原因

随着我国经营投资环境的恶化及市场经济的自发性, 泡沫经济、通货膨胀有增无减, 多数人愿意将自己的资产转化为不动产, 造成楼市过热。富人将多数房产购走, 将这些空置房坐地起价, 利用投机手段推高房价, 令自身资产迅速膨胀, 从而拉大了贫富差距。与此同时, 高额房价对穷人造成了巨大的生存压力, 导致住房市场的供需矛盾突出、社会贫富差距过大, 不利于社会的稳定和国家的发展。因此, 为了整顿市场经济, 消除经济不健康发展所造成不良经济影响, 进一步保证政府公平的政策理念得以延续和发展, 避免贫富差距的加剧和社会矛盾进一步激化, 廉价房作为我国住房市场供给结构体系中的重要内容被提出并有效实施。

(六) 廉租房政策是我国公共政策公平价值取向的具体体现

公共政策的基本功能在于及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行合理配置, 体现公共权力机关的价值取向和偏好。廉租房政策作为国家的一项重要的公共政策正是如此, 它体现了政府为保证社会公平, 遏制房价在完全竞争的市场经济环境下带来的社会资源分配不平等, 政府以公平的政策理念为基础推出这一政策。

1. 从社会层面看, 廉租房政策充分体现了公共政策的公平价值取向

公平是全人类追求的价值目标, 廉租房政策体现了公共政策的公平价值取向。卢梭的“人权理论”认为, 人人生而平等, 人权是人的本性的要素, 不可转让、放弃、剥夺。廉租房政策的出台, 正是基于对人性的公平权利的肯定。廉租房政策作为保障社会弱势群体的一个重要的公共政策, 使得“居者有其屋”就是其具体体现。其目的就是为了保障社会公平, 维护社会稳定。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“更加注重社会公平, 使全体人民共享改革开放发展的成果”。因此, 向居民提供廉租住房就是让中低收入家庭来分享国家财富和国家发展的利益, 这就是从社会公平的角度来保障每一个公民的基本权利。可见, 廉租房政策体现了公共政策的公平价值取向。

2. 从政府层面看, 廉租房政策具体表达了公共政策的公平价值取向

公平是我国公共权力机关制定政策的出发点, 廉租房政策是公平价值取向的具体表达。公共政策是公共权力机关为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。其主体是公共权力机关, 目的是为了解决特定的公共问题, 达成公共目标, 进而实现公共利益, 它隐含着公众的价值观和偏好。公共政策作为政府意志的表达, 代表着公众的意志, 分配全社会利益, 解决社会全局性的、公共性的问题。其政策制定与执行的出发点应充分考虑公民利益。廉租房政策的出台是为了调节社会关系, 解决社会问题, 它满足公平原则, 能解决社会弱势群体的首要问题———住房问题。关于如何解决居民的住房问题, 温家宝总理在新加坡国立大学回答提问的时候说:“如果提起人民生活, 我最为关注的是住房问题。政府的职责最重要的是要搞好廉租房, 让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房住得上房。”由此可以看出让人人享有住房, 不仅是政府以人为本的价值观的体现, 也是政府在制定公共政策的出发点, 更是政府的责任, 是实现社会公平的重要内容, 是公共政策公平价值取向的具体表达。

3. 从个人层面看, 廉租房政策深刻蕴含了公共政策的公平价值取向

廉租房政策是政府对楼房市场所做出的宏观调控措施, 是为了保证国家资源再次分配的公平性。由于经济的发展不平衡, 社会分工的不同等原因使人们对资源的占有不等量, 引起贫富分化, 进而致使社会弱势群体产生。而最终的影响是, 这些弱势群体由于贫困, 无力负担高额房价, 无法满足最基本的生理需要。廉租房政策作为社会保障的一个重要内容, 是政府的福利性公共政策, 着重解决低收入家庭基本居住问题。这一制度的建立, 强化了政府住房保障职能, 为弱势群体提供了基本的生活空间, 满足了社会成员对住房的基本需求, 使得公共政策的公平价值取向得到了很好的体现。

三、总结

(一) 廉租房政策实施的重要意义

1. 廉租房政策是缩小贫富差距、构建和谐社会的必要措施

目前, 我国处于社会转型的加速时期, 许多制度都处于建立健全和完善之中, 缩小贫富差距就是制度建设的重中之重。根据国家发改委的报告称, 中国城镇居民最贫困中的20%的人, 年收入仅占城镇居民年收入的2.75%。社会上很多贫困家庭都无力负担高额房价, 人均居住面积仅几平方米, 居住条件相当差, 成为影响社会稳定的一个因素。因此, 为稳定社会, 体现社会公平, 建设和谐社会, 解决贫困家庭的住房问题, 必须施行廉租房政策。

2. 廉租房政策是完善政府职能、实施有效管理的重要举措

目前, 我国的房地产发展过快过热, 致使房价上涨迅速, 价格偏高。政府在众多管理职能中更多运用的是经济职能。通过货币政策、财政政策等进行了一系列的宏观调控, , 但收效甚微。通过市场宏观调控都不能有效解决的低收入者的住房问题, 政府只有直接介入, 制定并实施廉租房政策才能有效解决低收入者的住房困境。因此, 廉租房政策是政府完善职能, 进行有效管理的必然措施。

3. 廉租房政策是保护弱势群体、实现住房权利的重要途径

住房弱势群体主要是指在社会、政治、经济生活中往往处于弱势地位, 在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下并且在未来的一定时间内存在无法改变自己住房现状的可能的一个群体。安居才能乐业, 住房是百姓安生立命之所, 对于弱势群体来说, 其重要性更为明显。因此, 要保证我国在社会转型过程中的社会稳定, 就要求尽可能地完善社会保障体系, 尤其是低收入者住房保障。廉租房这一住房保障体系要保障的就是住房弱势群体的居住问题, 是保障住房弱势群体实现其住房权利的重要途径。

参考文献

[1]代建明、张艳、孙威, 《从服务型政府看我国以人为本的公共政策价值取向》, 《北方经济》2008年14期

[2]王蕾, 《住房权实现中国家平等对待义务的客观性——兼论经济适用房和廉租房政策的合理性.》, 《求是学刊》2010年02期

[3]蒋健, 杜琼, 《服务型政府政策价值取向探析》, 《云南行政学院学报》2006年02期

[4]胡象明, 《论以人为本的政策价值理念》, 《国家行政学学院学报》2007年02期

[5]王虹, 《社会转型期的公共政策价值取向分析》, 《中共杭州市委党校学报》2005年03期

公共价值政策 篇2

公共政策与政策分析

作

者 王昕炜

考试批次 东财2012年三月课程考试 学籍批次 1103

学习中心 安徽省直奥鹏学习中心 层

次 专升本 专

业 行政管理 完成时间 2012年2月12 日

题目2：如何理解“上有政策、下有对策”这一现象？

“上有政策、下有对策”是存在于当今社会特别是各级政府工作中一种非常普遍的现象。他们口头上喊的是政策执行的原则性与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是政策被“变通” 的表面一致，但却阳奉阴违执行。或者象征性、“走过场”式的执行。出现党和国家的方针政策在贯彻执行中的“折扣”现象，上面“风声大”，下面“雨点小”。一些政策被歪曲和修改，结果与决策者的初衷南辕北辙。“上有政策，下有对策”的本位思想和执行力，不仅使上级政策遭受“棚架”，也严重损害了基层群众的根本利益。这实质是蔑视上级政策的严肃性和权威性，导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。所以要坚决加以制止。揭开浮华面纱，探究背后原因，笔者认为，主要是三方面所致：

一是政策缺陷滋生成长土壤。我国目前处于特殊的历史发展阶段，一切都处在探索尝试阶段，这就难免造成一些政策的制订，缺乏科学性、完整性和连续性，出现“头痛医头，脚痛医脚”的现象，既给政策的执行带来一定的困难，也使一些执行者有机可乘，钻政策空子，玩“擦边球”。

二是理念缺失成为罪魁祸首。一些政策执行者“官本位”思想严重，或“地方主义大于天”，或经不起发展中的各种诱惑，世界观、人生观发生变形，个人“私欲”膨胀，这种“为民”理念的缺失，必然会导致人情、金钱大于政策，个人关系高于组织原则等不正常现象，使一些“为民”、“惠民”政策遭受歪曲和滥用。

三是监督缺位造就执行暗箱。权力的正确运用离不开有效的监督体系。我国的监督体系还很不完善、不健全，监督形式单一，部分监督机制形同虚设，一些刚性监督手段“被搁置”，难以形成对政策执行者的有效约束。久而久之权力不断膨胀，监督逐渐弱化，最终权力如“脱缰之马”，难以控制。

要解决这个问题：

首先，我们各级领导干部就必须树立实事求是和求真务实的工作作风，深入基层、深入一线、坚持调查研究、坚持实事求是，使自己制订的政策符合客观实际。

其次，思想认识到位、积极付诸行动，领导以身作则是政府执行力的内在要求。提高政府执行力关键在领导，各级政府领导如果能以身示范，率先多做少说，对各项工作真抓实干，政府执行力的提高就不是一件难事。

第三、建立公开透明、富有实效的监督监管新机制，让政策的执行在阳光下进行，实现上下一体、团结一心的政策执行体系，真正让政策惠及基层广大民众。

第四、创造良好的法制环境，提高执行效益。立法健全，执法严格，法律面前人人平等，才是良好的法制社会环境。良好的法制环境可以制止政策执行中的滋生的腐败等一些犯罪的发生，还可以影响社会成员对政府的理解和配合，进而影响政府本身的执行力。

总之，政府执行力涉及方方面面，是一个复杂的系统，需要集合各方面的力量，要采取切实可行的措施，真正做到：令行禁止，政令畅通。

题目3：请结合实例说明公共政策执行的经济手段

什么是公共政策执行的经济手段

㈠公共政策执行手段分类

公共政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。执行手段主要分为以下四类：法律手段、行政手段、思想诱导手段和经济手段。

㈠什么是经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。各种经济手段的功能不同，需根据不同情况采用不同的经济手段。

经济手段是采用价格反映全部成本的原理，从影响成本和效益入手,引导经济当事人进行行为选择,以便实现公共政策的目标。当某些情况下不适用市场机制时，就要求有政府干预，结合政府法规共同实现目标。经济手段一般的形式有：收费、补贴、押金—退款制度、市场创建及执行鼓励金等类型。经济手段在治理环境污染中的应用

㈠应用经济手段治理环境污染的特点

环境污染在经济学中被称为外部负效应，即某一产品的社会成本大于生产者私人成本的现象。采用经济手段治理环境污染，事实上是将环境污染这种外部负效应予以成本化。允许污染者自行决定采用何种方式达到环境保护规定的标准，从而节约社会成本。同时也刺激排污企业进行工艺创新与技术开发，降低污染排放。在治理环境污染中采用经济手段，比法律手段、行政手段更加灵活，也更易实施。

㈡国外相关实例

欧盟国家在处理油漆桶、硫酸瓶、电池等有毒垃圾时，往往采用押金-退款制。即生产商先向管理机构付部分押金；生产商将油漆出售给销售商时，要收取部分押金；等销售商将用过的油漆桶送到回收站时，可以将押金取回；回收站再到管理机构处将押金取回。这一方法可以回收有毒垃圾，减少土地污染。

㈡国内相关实例

排污收费和排污权交易是目前国内外采用的最具有代表性的经济手段。为追求自身利润的最大,企业将趋于过少的污染控制。而排污收费和排污许可又要求企业把污染排放控制到规定以内,使企业可以在交排污费和控制污染之间自由选择。

在制定排污收费政策方面，我国先后于1982年、1988年公布实施了《征收排污费暂行办法》和《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，并于2003年7月1日开始实施《排污费征收使用管理条例》。

在制定污染物排放许可证政策方面，我国在1988年6月，确定在上海、北京、天津、沈阳等18个城市进行水污染物排放许可证的试点工作；到1996年，全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度。在满足大气环境质量的前提下，通过排污许可证的买卖，运用经济手段，控制企业排污。题目4：请你分析中国公共政策执行的主要问题和原因。

我国公共政策执行的主要问题是：

1、政策敷衍

指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,将政策束之高阁, 阳奉阴违, 敷衍塞责, 从而使政策变成了一纸空文, 根本谈不上解决具体问题,实现具体目标。

2、政策选择执行

一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”, 只执行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不执行,这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也必然大打折扣。

3、政策附加

政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”, 打着结合地方实际的旗号另搞一套, 自行其是, 谋取私利, 从而导致政策执行变形。

4、政策歪曲

公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解, 从而导致政策失真, 甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

5、政策抵制

公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。

6、野蛮执行公共政策 我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制, 使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形, 演变成野蛮执行, 导致干群关系紧张, 极大地影响了执行效果。

出现上述问题的主要原因

1、政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件, 就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞可钻。政策是否存在缺陷主要从以下几方面来考虑: 一是策是否合理；二是政策本身是否明晰；三是政策是否“前后左右”协调一致；四是政策是否多变。

2、政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的, 这表现在：

1）政策执行主体的素质不高

由于历史种种原因, 一些政策执行者文化水平低导致行政决策水平低；职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄 从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。政策执行中随处可见官僚的“任性专断”, 不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

3、政策沟通和宣传的渠道不畅通

我们很多政策原本是惠民政策，是为大多数人的利益制定的政策，但是由于宣传和沟通的不到位，一些人不了解政策而产生抵触政策倾向。特别是，有些政策触及少数人的利益，这部分人蛊惑那些不知实情的人抵触政策的实施，使政策在执行过程中困难重重，进而导致政策的实施效果大打折扣。

公共价值政策 篇3

关键词：公共政策;价值;教育政策

公共政策是一个国家或社会政策整体的最主要的组成部分，它特指由政府及其官员和机构所制定的政策。公共政策的基本目的是利用国家公共权力来解决社会的公共问题。托马斯·戴伊认为凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。我国学者陈振明将公共政策界定为国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。我们一般对教育政策作狭义的理解，即教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的，调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。

一、我国教育政策的价值视角分析

价值取向是政策最本质的规定性。公共政策的价值取向直接影响政策的内容和结果，研究公共政策价值取向的最终目的是要坚持正确的价值导向。公共政策价值对于政策的实施具有导向功能。公共政策价值是人们对于政策实施效果的合理期望。正是人们的期望构成了公共政策价值的意义。

从公共政策价值的视角来看，公共政策必然是基于价值的政策。而政策与价值的关联也就在于： 政策活动的本身就是一种价值的选择与价值利益的分配过程。树立正确的价值导向对于教育政策的制定实施的意义不言而喻。当代中国社会问题的解决急需重新定位教育政策的价值基础。教育政策是政府对教育资源配置的重要手段，公平正义和以人为本应当成为我国教育政策的价值追求的题中之义。新中国成立以来，尤其是高考制度恢复以后，我国陆续出台了多项教育领域的方针政策，这些政策在促进社会经济发展，提高全民科学道德素质方面起到了重要的积极的指导作用。但是另一方面也应该看到，教育领域出现了很多不和谐的现象。

二、我国教育政策内在价值问题

受教育权是宪法赋予每一个公民的权利。教育水平的高低对于国家的发展同样意义重大。每一个受教育的儿童和青少年都是祖国未来社会主义的接班人和建设者。我们必须把教育提高到其应有的地位。然而在我国，教育模式的不恰当与教育资源的不均等却一直存在。2010年以来，我国的GDP总值赶超日本成为仅次于美国的世界第二大经济体。经济快速发展的同时我们更应该重视教育领域出现的诸多问题。

1.教育不公平现象普遍存在。（1）教育差距日益显现。我国教育总量大幅增长，各级政府为实现教育公平做出了很大的努力，但是我们应该清楚地看到我国的教育领域存在着巨大的不公平现象，主要表现是城乡差距、类别差距。教育差距首先体现在城乡差距。城乡差距具体表现在以下几个方面。在教育经费上，城市学校的经费是农村学校经费的数倍。这就带来了教育资源的严重不公。在教师水平上，显然城市学校的教师平均水平显著高于农村学校的教师平均水平。在升学率和辍学率上，城市学校的学生升学率高于农村学生，而辍学率低于农村学校。不同教育类别之间的差距同样是教育不公的体现。在我国，无论是中小学还是大学都存在明确的或者不明确的重点学校与非重点学校。重点学校得到的经费支持是非重点学校的数倍，重点学校利用这些经费建造了良好的教学环境，吸引了优秀的教师资源。二者差距自然越来越大。我国民办学校与公办学校的发展也存在着严重不均衡。两者在法律地位、资源配置、政策扶持等等方面有明显的不同待遇。此外，由于教育经费的投入不足，相对于普通教育，我国的职业教育处于落后水平。（2）高考加分政策不合理。高考加分政策是高考中的特长生加分政策，主要为了弥补高校招生制度的某些缺陷而制定的。教育部出台的2009年高考加分政策，有“增加20分投档”、“增加10分投档”和“优先录取”3种加分形式。据调查，教育部的加分规定有十几种，全国各省、市、自治区却有近两百种的加分规定，且有些省市自定的加分规定有违国家政策。

对于这些形形色色种类繁多的加分具体的项目，公众对加分政策的合理性不禁产生了怀疑。很多的加分项目是对其他考生的不公平。烈士的为国家做出了贡献和牺牲，给予烈士荣誉和家属抚恤金是合情合理的，但是给烈士子女加分的政策公平性实在有待商榷。再比如少数民族加分政策。以族群的不同来区别对待一个人本身就是极其不公平的。高考加分政策也给部分有钱势的寻租者提供了腐败的机会。比如国家二级运动员这一身份本来是一件体育特长者追逐的荣誉，由于该身份可以提供20分的加分，在残酷的考试面前，该称号无疑成为了香饽饽。运动员资格证书造假问题层出不穷，甚至一些地区出现了买卖“二级运动员”证书的丑陋现象。在这种情况下，一大批毫无体育特长的国家二级运动员“应运而生”。

2.以人为本未能得到实质性贯彻。（1）传统教学方式亟待改观。我国传统教育往往是教师在课堂上起主导作用，忽视学生的主动性。在义务教育阶段，甚至有的学校把以学生的成绩为标准把学生分为三六九等乃至创建重点班。义务教育阶段，学生的年龄还很小，他们面临的学业任务却是与年龄不相符的繁重。有的家长以全面发展为借口强迫孩子课堂外还要去上数种兴趣班，而不去管孩子是否真的对这些兴趣班感兴趣。推行素质教育以来，这种局面有了一定程度的改观，但是还远没有达到以人为本的程度。以人为本是把每一个孩子当做教育的主体，把每一个学生的成长作为教育的核心，实现每一个学生自由而全面的发展，关乎每个学生的价值和尊严。（2）高考考试内容的合理性为人所质疑。在中国，每年的六月份，无数的家长和考生开始了进入决定人生命运的倒计时。高考是一个全国范围内的考试，同时也是社会关注度最高的选拔性考试。几张卷子就决定了一个人可以读什么样的大学甚至其以后的命运的合理性一直为人所怀疑。现在的高考采取的是文理分科的模式。数学、语文、外语加文综或者理综的模式。作为一个中国人，语文对于一个人的影响是深远而巨大的。外语的重要性显然没有那么大。降低外语的分值乃至取消外语的舆论一直存在。不可否认，小学数学和初中数学的基本知识对于一个人的逻辑能力推理能力的培养有很大作用。高中数学的难度系数相对较高。据调查，大多數成年人在现实生活中很少用的到那些高中以上的数学知识。理综包括的三门内容和文科包含的三门内容在知识掌握量上对学生的要求偏难。以上这些与以人为本的理念背道而驰。

三、我国教育政策价值的完善与矫正

1.确立公平正义的教育政策价值取向。教育公平的观念源远流长，追求教育公平是人类社会从古至今追求的理想。在城乡、地区、阶层差异日益拉大的今天，要想跨越城乡、地区、阶层界限，实现跳跃，从而过上更为康实的生活，教育是极其重要的一个途径。实现教育公平的重要性不言而喻。（1）切实贯彻基础教育均衡化方针。应建立教育資源配置的平衡机制。建立教育资源配置的平衡机制，逐步缩小经济、社会、教育发展程度不同地区的教育水平差异，这是实现教育公平的一个有效的选择。不同地区不同学校的学校的优质教育资源存在明显差异，学生在不同的学校获得教育机会实质上是不平等的。应实行城乡一体化的基础教育政策，打破城乡二元的传统格局。（2）逐步取消高考加分政策。2014年9月4日，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，全面启动新一轮考试招生制度改革。意见明确指出：要改进招生计划分配方式，进一步促进机会公平;改革招生录取机制，规范考试加分、自主招生，改进录取方式，拓宽多种形式学习通道。其中，对于饱受争议的高考加分问题，教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科学技术协会五部门联合发出意见，对目前的高考加分项目进行大“瘦身”。高考是一项严肃的考试，在高考依然是千军万马过独木桥的今天，每一分对考生都至关重要，政府有责任从制度设计上保障高考制度的公平正义。高考加分合理性为人所质疑，加分政策容易滋生寻租腐败。从各个角度来看，政府都应该逐步取消高考加分政策。

2. 树立教育以人为本的政策价值理念。《管子·上篇·权修》中有言：“一年之计，莫如树谷;十年之计，莫如树木;终身之计，莫如树人。教育的重要性不言而喻。百年大计，教育为本。教育是民族进步和国家发展的基石。教育的本质是以人为本。（1）实施素质教育，促进学生全面成长。素质教育的目标是提高全民素质。教育素质自提出以来并没有得到真正实施而是空喊口号。素质教育是以提高受教育者诸方面素质为目标，重视人的思想道德素质、能力培养、个性发展、身体健康和心理健康。素质教育要求以提高全民素质为目标，必然要面向全体学生，面向每一位未来的国民，而不是把目光盯在少数升学有望的学生身上，弃多数学生于不顾。素质教育重视人的基础性，是向儿童和青少年提供的是一般学识而不是专业素质，一个人只有具备了良好的基本素质才有可能实现向专业素质的转移。素质教育注重学生的全面发展。“以分数论英雄”的价值观是落后的，实现了学生的全面成长的教育才是真正实现了教育的目标。教育政策应该引导正确的教育评价体制，改变以考试为主的评价模式，切实减轻学生负担。在传授知识之外教育者应该关注的还有学生的情感，心理，态度，价值观的树立。（2）合理设置高考内容，改革考试形式。2014年9月4日，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》中明确指出改革考试形式和内容，更好地引导素质教育，促进学生健康成长并提出要在少数省（市）开展高考综合改革试点。在教育体制上，应该促进高考改革，人才选拔应该有多种渠道。高考在内容和形式上都应该改革。首先，高考可以增加次数设置。其次高考考试内容组合和实施形式应该多样化。考试内容不应该拘泥于文理科的界限。在考试科目上让学生有更多的选择。在题目上可以设置选考题，采用选考与必考，选做题与必做题相结合的方式。再次合理设定考察范围，在高考内容的设置上应重视考察考生的基础性知识和综合能力，保证考试内容的科学合理。最后，学生的平时成绩应该计入高考成绩。无论试卷的设计多么合理，一考定终身都是不合理的，学生的平时成绩是有参考价值的。高考的内容和形式的改革应该坚持以人为本、尊重教育规律。

参考文献：

[1]陈振明.公共管理学原理[M]，中国人民大学出版社，2003（11） P：205.

公共价值政策 篇4

关键词：社会转型时期,公共政策,价值理念

一、社会转型时期公共政策价值理念概述

1. 公共政策

中西方学者对公共政策内涵的界定有所不同。西方学者把公共政策内涵的界定分为:政治行为型、政治过程型、价值分配型和生态行政型四种。例如:美国学者詹姆斯·安德森认为,“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为,“公共政策就是一种既定的目标、价值与策略的大型计划。”罗伯特·艾斯顿认为,“公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系”。我国学者陈振明认为,“公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。总结并借鉴中西方学者对公共政策含义的界定,本文认为社会转型时期公共政策是指社会公共权威为了实现一定的目标,根据公众需要所制定的各项行为准则和行为规范。

2. 公共政策价值

在现代社会,政府如果能够适应社会需要,满足公共需要,实现公共利益,那就是有价值的,否则,就是无价值的,其存在的合法性就会受到怀疑。因此,“政府为了摆脱合法性危机,在公共事务管理的过程中,会根据不同社会主体多元化的公共需求,进行公共政策制定、执行与评估,促进公共利益实现,以达到各社会主体的利益共享。”基于不同社会主体多元化公共需求的公共政策制定模式,既体现了公共政策的科学价值,又体现了公共政策的民主价值。

3. 公共政策价值理念

公共政策价值理念表现为一定的需求和利益、有用与无用。因而,公共政策价值也就具有两层含义:一是政策本身的价值,即公共政策本身具有很重要的作用;二是公共政策的价值影响,即公共政策所追求的价值,所要达到的目的。本文中的概念是指公共政策的价值影响,即公共政策价值分配的利益要求和对社会各方面的影响。公共政策价值理念是指在一定价值观支配下的公共政策价值分配的利益倾向与选择,亦即公共政策制定者以及其他涉及政策决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。

二、社会转型时期我国公共政策价值理念转变的历史演进

1. 我国公共政策价值理念的第一次转变:以物为本

20世纪80年代,我国公共政策价值理念经历了第一次转变,围绕着效率与公平展开的,这次转变是以急转方式出现的。在政策领域方面,它从“抓革命,促生产”的以政治革命和阶级斗争为纲,转向“发展才是硬道理”的以经济建设为中心,提出了“以提高经济效益为中心”和“效率优先,兼顾公平”的决策原则。由此产生的公共政策价值理念中,效率被作为中心价值,公平只是作为补充性价值。从公共政策的角度关注公平时,考察的主要不是现实在多大程度上满足了经济和社会公平的价值要求,而更多地是考虑为促进经济效率而出台的改革政策是否超出了“民众的承受能力”。这种公共政策价值理念对推动经济领域的市场化改革产生了重要的推动作用。

2. 我国公共政策价值理念的第二次转变:以人为本

进入21世纪以来,我国公共政策价值理念经历了第二次转变,是绕着改革、发展与公平展开的,这次转变是以平缓方式出现的。我国公共政策价值理念在处理效率与公平的关系上出现了一些新的变化。一是公平和正义的概念不再仅仅是以“兼顾”的方式出现;二是提出了“让全体人民共享改革和建设的成果”原则;三是在处理发展中的各种矛盾时,提出了“以人为本”的基本理念,“以人为本”成为更高的价值理念;四是认识到公平对效率的正面影响;五是提出了改革是实现社会公平的手段;六是明确政府在促进和保障经济和社会公平方面的责任,将政府工作的重心更多地转移到维护经济和社会公平,并且成为衡量政府是否称职的重要标准。

三、社会转型时期我国公共政策价值理念的创新与定位

改革开放以来,我国公共政策价值理念经历了以物为本和以人为本两阶段,如何定位社会转型时期我国公共政策价值理念,成为我们当下必须要解决的首要任务。

1. 基于治理的公共政策价值理念:公共治理

目前我国正处于社会转型时期,个人暴力恐怖事件、社会群体性事件等社会问题凸显,这些长期积累下的社会问题随时都可能引发公共危机。每当爆发公共危机时,人们习惯于依赖政府解决。然而政府的管理、责任、能力是有限的,政府必须寻求社会力量的参与、合作与支持,全社会共同面对危机、共同承担化解危机的责任,构建一个政府主导、多方参与、和衷共济、相互信任的危机应对机制。

2. 基于和谐的公共政策价值理念:公共和谐

中国社会转型时期,改革的收益与代价之间呈现出一种不平衡的状态,贫富分化、环境恶化、城乡差距等社会问题凸显。政府必须重新审视公共政策,满足不同利益群体的诉求。这些问题的解决都依赖于公共政策核心价值理念的确立。在社会转型时期,以公共和谐作为公共政策价值理念,有利于各社会阶层、社会群体之间的协调与发展。公共和谐理念的提出,为公共政策价值取向的选择提供了新的视角。

3. 福的公共政策价值理念:公共幸福

近几年,公共政策学开始把幸福作为衡量公共政策优劣的一项重要价值标准。“公共政策研究领域的幸福是一种公共幸福,即大多数社会公众为了个体或集体的美好愿望,在创造以及享受劳动成果的过程中,基于物质生活和精神生活的美满而产生的一种持久的、深刻的、美好的心理状态和心理体验。”随着幸福问题的深入研究,幸福理念正在融入各国公共政策的价值体系中。社会转型时期,我国一些城市开始加强了对公众幸福感的关注,这正是公共幸福作为公共政策价值理念的一个良好开端。

4. 理政策理念+公共和谐政策理念+公共幸福政策理念:以心为本

由人本位的管理升华到心本位的管理,其最大的区别是:人本管理强调的是来自外在引起的心灵感动;心本管理更强调内在心灵的自觉。管理的核心是“人”,管理的本质是人与人、人与物的关系。最高的管理可类比如“生命的管理”,而“生命的管理”是“没有管理的管理”,是一种最高形式的“管理”,也是多快好省的“管理”。物本管理的特点是人被外在控制的;人本管理的特点是人受外界感动的,人与人之间的关系,强调的是“我对你好,你也应该对我好”;心本管理的特点是人是内在的自觉,一切都出自内在的自觉。往最好的方向去努力,最严格的要求,才能获取最大的超越以及最大的幸福。“综上所述,心本位管理阶段就是由外在的控制到外在的感动,再到内在的自觉这样一个过程。心本管理的理念,实际才是真正把握了人本管理的核心。”因此,中国社会转型时期公共政策价值理念的定位应该是一种“以心为本”的价值理念,具体表现为公共治理的公共政策理念、公共幸福的公共政策理念和公共和谐的公共政策理念。党的十八届三中全会明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”,是一种公共治理的公共政策理念的体现;党的十八大报告提出“富强、民主、文明、和谐”的国家层面的价值理念,这是一种公共和谐的公共政策理念的体现;公共治理和公共幸福的公共政策价值理念离不开公共幸福的公共政策价值理念。

参考文献

[1]陈振明.政策科学:公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[2]吴甘霖.心本管理[M].北京:机械工业出版社,2006.

[3]苗振国,孙萍.基于幸福理论的公共政策价值整合[J].中共福建省委党校学报,2007(6).

[4]张宁.以人为本的公共政策价值理念研究[D].呼和浩特:内蒙古大学,2010,11.

[5]黄建钢,骆勋.新公共政策学[M].北京:北京大学出版社,2010.

[6]吴丽娟,郑志平.公共危机管理中的治理理念和公共政策[J].天津市经理学院学报,2010(2).

政策公共性 篇5

一、彰显公平正义的公共政策价值取向

在价值取向上，公共政策的公共性主要体现为增进和维护公共利益，通过对社会利益主体的需求进行合理的整合，以满足大多数人的共同需求。因此，维护和保障社会公平正义就成为公共政策的首要价值目标。全面建成的小康社会是在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，通过一系列的保障社会公平正义的制度安排和道德约束来实现的，其中制度安排主要体现为公共政策的制定和实施。中国共产党作为人民的忠实代表，是公共政策的实际决定者，在公共政策的制定过程中，要坚持公平正义的价值取向，其关键点是能够超脱具体利益群体，不是某一利益群体的代表者或特殊眷顾者，而是以全体人民利益代表者的身份，整合各种利益，平衡各种关系。在社会各种利益群体中既充当“保护者”的角色，也充当“调节者”的角色。而要当好这样的角色，最有效的方法就是利用政策来平衡利益需求和解决利益问题。当前最主要的利益矛盾就是贫富差距问题，贫富差距的持续拉大引发一些不稳定因素，正处于从潜在风险向公共危机转化的临界点上。这就更加凸显了当前彰显公平正义政策目标的价值和意义。

二、逐步完善民主化、科学化、法治化的决策机制

一项决策之所以具有公共性，在很大程度上意味着它的普遍公开性、参与性和回应性。政策民主化本质上就体现为决策过程中公民的广泛参与，而不是将决策者的权威性的专家式的结论强加于公民。公民对公共政策的参与程度越高，政策的公共性就越明显。公共政策的民主化离不开相应制度、程序或规范的保障，而决策的法治化意味着将决策主体、决策过程、决策程序和决策内容等严格纳入法律规范的调整范围，严格依照法律进行决策，从而为决策的民主化提供必要的保障。这些民主化、法治化的决策制度、程序和规范能够有效地保障社会公众、社会团体和“智库”等充分地参与公共事务的决策过程，从而在政策“合意”过程中充分反映多数人的意愿。因此，公共政策的民主化肯定多数人的意见，必须对少数的服从给予一个正当的说法，这就是公共政策科学性与合理性的问题。公共性涵摄了公共政策民主化、科学化、法治化的主要内涵和基本特征，而公共政策的民主化、科学化、法治化是公共政策公共性的应有之义，是实现公共性的必要条件。因此，提升公共政策的公共性要逐步建立和完善民主化、科学化、法治化的决策机制。

三、提升公共政策的回应能力

“参与一回应”是公民与政策过程的互动机理，公共政策是对民众利益诉求的回应。中国改革开放30余年公共政策的发展，从政策问题的角度看，最初是被问题推着走，各种决策带有明显的“被动回应”和滞后性。这种“被动回应”型决策模式没能充分体现政策的公共特性。因此，必须改变这种滞后性决策模式，向“主动回应”型决策模式转变。对改革开放中暴露的各种问题进行选择，按照轻重缓急积极出台相应的政策，同时，又要从经济社会发展全局把握政策问题，对政策进行全面的规划，显示出积极进取的特征。如果说“被动回应”型决策模式对应的是“摸着石头过河”的政策理念，那么，“主动回应”型决策是在“全面、协调、可持续的科学发展观”的政策理念指导下的政策模式。

在全面建成小康社会的进程中，应当以提升公共政策的公共性为着力点。在政策的制定过程、执行过程和检验过程中，逐步完善民主科学的决策机制，公开参与和讨论机制、社会监督机制和问责机制等。这些围绕着提升政策公共性的举措，已经引起了决策者的重视，在现实中业已进入实际运作层面，并产生了良好的效果。但也要看到，为了实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，在提升公共政策公共性方面的现有进步还是远远不够的，尤其是涉及价值取向和利益关系协调的政策过程，如何以公民和社会的有效参与来维护和实现社会公平正义，有效减少政策失误，并建立行之有效的政策纠错和问责制度等，以良性互动的政策机制来推动全面建设小康社会的进程，仍需要相关部门的继续努力。

公共价值政策 篇6

随着全球人口急剧增长, 资源紧张已成为不争的事实。在国际资本和科学技术的推动下, 人类政治、经济、军事、科学、教育和文化等活动, 正在以前所未有的态势向海洋空间发展。海洋是人类共同的财富, 也是全球气候和生态平衡的重要影响因素。由于海洋自身的流动性、变化性和不确定性等特点, 人类涉海活动具有外部效应, 对海洋资源和环境的破坏将直接影响人类可持续发展。因此, 为了维护人类共同利益, 保护海洋生态环境, 科学、合理、有序地开发利用海洋资源, 海洋公共管理应运而生。海洋公共政策是海洋公共管理的法律依据, 决定海洋公共管理的目标和方向, 也是政府和社会组织管理海洋公共事务的基本途径。近年来, 许多沿海国家纷纷制定和修改本国的海洋公共政策, 以适应经济全球化向海洋空间扩展, 争取在海权和海洋资源开发中获得长远利益。海洋公共管理是政策与科学的有机结合。自然科学帮助我们更好地认识物理和生物海洋过程, 掌握它们变化的规律;哲学社会科学使我们理解人类活动如何影响海洋环境和生态以及海洋对人类可持续发展的制约作用。

2 20世纪美国海洋公共政策发展变化

社会越发展, 思想引领实践的作用就越突出。1890年, 美国国会在海洋战略专家阿尔弗雷德·塞耶·马汉海权思想指导下, 通过了《海军法案》, 美国开始大规模发展海军。在19世纪最后10年里, 美国海军实力, 由世界第12位跃升为第3位。第二次世界大战结束后, 美国成为世界上最强大的海权国家, 也是世界经济、政治、军事等领域中, 实力雄厚难望其项背的超级大国。这说明“没有强大的军事实力, 就没有和平与发展的空间。谁控制了海洋, 谁就控制了整个世界”[1]。

2.1 早期海洋活动与科学研究奠定海洋政策基础 (19世纪初至1945年)

生产力不发达的时候, 自然地理环境对于一个国家的经济发展、人口分布、社会结构起着至关重要的作用。美国三面环海是由欧洲“喜欢冒险、有文化却不得志、甚至与政府相悖被通缉的人”等组成的移民国家。漂洋过海改变命运的经历和生存发展需要, 使他们比一般民族更关注获得海洋利益和从事海上活动。1807年美国财政部成立海岸测量局, 1830年成立海军海图及仪器库, 出版了第一幅湾流图。这个时期建造了“布莱克”和“信天翁”两艘海洋调查船, 搜集到大量海洋数据和资料, 绘制了第一幅现代海底图, 编制了首个海洋生物史年表, 并发现了上万种海洋生物新物种。1903—1949年, 国家成立了两个海洋研究所和一个地球观测所, 他们共同开展了水声学、波浪传播、水下爆破和地球物理学为重点的军事海洋学研究, 开创了海洋调查电子装置时代, 为海洋管理和政策制定奠定了基础。

2.2 以地理和行政区划为基础管理促进海洋渔业发展 (1945—1970年)

海底石油勘探表明, 海洋是新的能源产地, 其丰富的油气和矿产资源可以带来巨额的财政收入和良好的社会效益, 因此美国联邦政府和沿海州政府都试图掌握对近海岸的管辖权。1953年政府颁布《水下国土法》和《外大陆架国土法》用以调整彼此权利义务, 并通过最高法院做出的一系列裁决, 明确了州政府对海上资源的管辖权和所有权限制在3海里领海范围内, 州政府可以对其进行管理、租借、开发和利用。联邦政府在外大陆架海域拥有控制权和管辖权。杜鲁门总统发布公告, 声明“公海水下美国大陆架的海床和底下的自然资源也归美国所有;属于其对领土的管辖权和控制权……”1945年9月28日《美国总统宣言》这个时期, 针对美国渔业捕捞量下降颁布了促进海洋渔业发展的政策法规。如, 索顿斯托·肯尼迪法案 (1954年) 规定, 进口渔产品征收的关税30%要用于渔业科研和销售。1960年议会通过了联邦渔船建设补贴计划。船主可依法获得1/3~1/2的造船补贴。1966年设立海洋专属经济区法律生效, 同时把海洋基金概念写入了法律。1969年1月, 海洋科学、能源和资源委员会 (斯特莱顿委员会) 发表了《我们的国家和海洋》具有前瞻性的第一个国家海洋政策综合报告, 提出要全面实现国家海洋和海岸带资源的效益, 需要集中联邦政府的海洋管理。同时鼓励建立民用海洋和大气机构以进行有效利用海洋的活动。协调一致地计划和管理国家的沿海地区。在联邦和州政府层面的学校扩展海洋科学、技术和工程课程设置。1970年, 尼克松总统发布第4号重组命令, 在商务部成立国家海洋和大气行政管理机构, 并将环境科学局、商业渔业处以及海洋基金计划纳入其中, 建立了高级别综合性的海洋管理机构。到20世纪60年代末期, 政府高层乃至全国对海洋公共政策的关注达到了前所未有的高度。这个时期海洋管理主要是按地理和行政区划进行的, 并且海洋管理某种程度上受陆地法律的影响。

2.3 部门和行业立法繁荣的局限性导致综合管理思想产生 (20世纪70年代)

苏联发射人造地球卫星后, 美国受到极大震撼, 开始在教育、科技、军事方面加大投入, 集中力量向海洋空间发展。先后修改和制定了《海岸带管理法》《联邦水污染控制法》《渔业保护及管理法》等10余部法律。构成美国海洋法律框架的大部分法律和政策都是这个时期制定的。这些法律的共同特点是分部门把解决单一具体问题作为立法目标, 解决海域使用者之间矛盾的法律由于缺少可操作性未能实现。

当时国际国内对海洋法律法规制度建设的客观需要促进了立法繁荣。1945年杜鲁门总统宣言使世界沿海各国都忙于圈定自己的领海国土导致乱象丛生, 促进了第一次联合国海洋大会召开和1958年《大陆架公约》的产生。发展中国家由于缺少实际开采和控制深海海底矿产资源的能力, 希望设立国际机构来管理他们认为应属于人类共同财产的矿产资源。1969年1月, 加利福尼亚圣芭芭拉湾严重的溢油事件引起公众对海洋环境污染的关注和担忧。海洋生物学家蕾切尔·卡逊1962年写的小说《寂静的春天》, 对环境退化造成人类生存危机的描写, 唤醒了美国特别是年轻人的环保意识。1973—1974年石油禁运增强了尼克松、卡特政府增加近海石油生产的决心, 这引起了地方政府、利益群体、社会组织的高度关注。渔业捕捞过程中对海洋哺乳动物大量误杀和伤害, 农药、倾废、漏油等造成水体污染, 海洋动植物种类和数量减少直接促进了《洁净水法》《濒危物种保护法》《海洋哺乳动物保护法》和《海洋保护、研究和保护区法》的产生。关心海洋问题有专业能力的参议员, 积极参与并领导了海洋政策制定和海洋运动, 极大地推动了立法工作的进行。这个时期提出的“海洋和海岸带综合管理”概念, 对世界沿海国家海洋管理产生了极大的影响, 1992年世界环境与发展大会上为国际社会接受, 并被写入《21世纪议程》。

整体性哲学思想和可操作性增强在立法中有所体现, 但不同法律之间的矛盾冲突依然存在。1976年, 在苏联、波兰等国际渔业捕捞影响下, 美国超过10个商业渔场严重枯竭。为保护美国渔业利益, 政府“单独行动”通过了《马格努森渔业保护和管理法》。这个法案确立了美国对大陆架海洋生物资源的独家管理权, 并将渔业保护区扩大到200海里的近海, 为保护和管理制定了国家计划。法案4个显著特征标志着美国海洋管理考虑经济和社会利益, 以及国家权力至上整体性思维的变化。 (1) 它确立了联邦政府对渔业保护区的管辖权。 (2) 为管理渔业设立了新的全国性标准, 提出运用当时最好的科学信息, 根据经济、社会、生态要素确定渔业产量, 提高渔业资源利用效率。不把追求经济利益当作管理的唯一目标。 (3) 建立了依赖于两级的复杂管理决策系统。联邦管理权威部门和区域委员会把参与决策的州、联邦和利益集团结合在一起, 将政策制定权力在区域委员会和商务部之间进行分割。 (4) 关于外国捕鱼, 除国际渔业管理协定中需要协商的外, 取缔了所有外国渔业作业。对渔产品出口国不允许美国渔船在其管辖范围内捕鱼或扣押船只且不能达成协议者, 美国有权对这些国家的渔产品下达进口禁令。尽管联邦政府的权力范围和作用增强, 但大部分法律还是处在责任范围狭小的不同机构单独的法定权力管理之下。这反映了人们对海洋实践活动认识的制约作用, 也是信息科学技术不发达, 无法进行复杂大系统管理的结果。《马格努森法案》还有一个创新是, 具有一种整体性的哲学思想。具体表现在:一是把人、渔业资源和整个生态系统联系起来, 考虑物种之间生态依赖性关系进行“多物种管理”“管理存量”。二是公平公正对所有渔民进行渔业资源分配, 并考虑经济、社会、文化因素的制约作用。三是强调海洋资源美学、伦理学、生态学等多种价值。四是管理必须使用“最科学的可用数据”“节约成本”“管理方式多元化”, 五是管理主体是一个包含州、联邦、公众和使用者团体的区域委员会。

《海岸带管理法》自1972年颁布后, 在执行不到20年的时间里进行了3次重大修改。“其联邦一致性”条款规定, 联邦政府涉海机构开展的对海岸带土地或水资源的任何利用, 以及联邦许可证制度和财政援助, 都必须与海岸带管理计划可行政策保持完全的一致性。《海岸带管理法》体现的整体性表现在4个方面的综合: (1) 各级政府之间海岸带管理的综合协调; (2) 海陆过渡带纳入海岸带统筹管理; (3) 加强跨行业跨部门协调整合力度; (4) 海岸带管理不仅是环境和自然资源的利用和保护, 还与经济、社会、文化密切相关, 应采取跨学科、多学科研究, 系统化、整体性管理。

总之, 整体性思想还体现在各个海洋部门之间在20世纪70年代末《外大陆架土地法修正案》制定过程中, 存在着“明显的、相当大的交叉和互动, ”这为海洋综合管理奠定了组织基础。

2.4 为解决政策冲突进行综合管理 (20世纪80—90年代)

政策法律制定后, 对其解释、实施成为主要任务。在政策法律执行过程中, 单目标解决具体问题的部门立法之间必然发生冲突。如, 能源开采与环境利益、海洋哺乳动物保护与渔业产业效益、海岸带有序开发与科学管理、联邦政府统一计划和依靠市场调节进行资源配置等。解决这些矛盾需要认识方法的转变, 即从以往局部分析的方法, 上升到整体系统考察。大量的海洋实践活动使人们认识到“海洋系统本身是一个资源和过程高度相互作用的系统———在这个复杂系统中, 每一种资源都依赖着其他的资源”[2]。基于这种认识, 强调自然生态系统而不是政治管辖范围, 制定和实施更为综合的海洋政策和管理方法成为这个时期主要的管理理念。

政治权利和经济政策对海洋公共政策制定和执行产生了一定影响。20世纪70年代能源危机带来的国家安全问题, 使里根政府采取了财政紧缩政策。通过减税、严格控制预算、废止项目和废除联邦规定减弱了一些海洋政策, 包括废止海岸带管理和海洋基金项目, 削减非国防目的海洋科学研究基金等。政府还将国家气象服务“私有化”、国家海洋与大气局一些机构功能“承包出去”, 认为自由市场力量能更有效地配置国家资源, 主张把产业从政府规定中解放出来。尽管这些遭到来自议会、沿海各州、环境组织和公众的强烈反对, 里根政府很少考虑环境后果对海洋矿产资源开发的脚步没有停止, 并且为了维护其对沿岸海域的资源管辖权, 宣布了200海里的专属经济区。 (1983年美国总统宣言) 随着联邦海域油气开发租赁急剧加速, 沿岸各州对这些油气开发可能产生潜在的重大社会影响感到十分担心, 各州州长对此的意见使1978年《外大陆架土地法修正案》不得不更多地考虑社会公众利益。

政策和法律在各种力量作用下不断修正趋于更现实地解决问题。

1980年对《海岸带管理法》进行了修正, 提出保护重要自然资源应有详细规范的措施, 沿海经济增长要在合理的范围内, 政府决策需更具前瞻性和可预测性。州政府可以在30~80海里“海洋管理区”主张其利益, 增强了地方政府制定多部门综合计划和政策的能力。《海岸带管理法》使美国97%的海岸线纳入管理计划中, 产生了35种不同的海岸带管理模式, 形成了沿海各州的关系网络, 这有利于管理经验教训的“相互借鉴”。联邦、州和地方政府在海岸带问题上的政府间协调与政策和谐一致, 促进了公众对海岸带事务的参与, 保护了湿地等海岸带脆弱资源, 也保护了公众免受海岸带自然灾害的伤害。海岸带管理者、利益团体和学术界普遍认为, 在海岸带管理中要更多地吸收自然科学和社会科学知识, 加强科学信息在管理中的运用, 提升海洋与海岸带资源管理办公室在官僚等级中的地位以发挥其领导作用。

1976年《渔业保护与管理法》制定后, 经历了10余次修改。1980年修改为《马格努森渔业保护和管理法》。该法案经过修改在政策理论和实践效果上取得一定成效: (1) 建立了渔业管理的区域方法和共同管理 (联邦、州、公众参与) 模式。 (2) 为管理效果评估制定了详细程序和国家标准、指标, 促进渔业管理体系合理化。 (3) 对过度捕捞进行控制, 为国内渔业生产者提供更多机会。 (4) 强调科学研究和信息技术在决策中的重要性。在渔业捕捞方面突出的成果是:“外国在美国专属经济区的捕获量从1977年的38亿磅降到1992年的零。相应的, 美国海上捕获量从1977年的15.6亿磅上升到1993年的63.2亿磅[2]。”当然, 《马格努森法案》也有一些不足, 例如:允许某些渔场过度捕捞, “最适宜捕捞量”成为开发者短期竞争的理由, 管理成本高, 渔业信息资源匮乏, 产权不明确, 低效率的捕捞方法抑制创新等。针对以上问题, 环境组织和保护机构经过与政府及利益集团的谈判, 1996年将《马格努森法案》修改成《可持续渔业法案》。该法案对《马格努森法案》中的国家标准进行了大量的修改和增加。把“最适宜产量”定义为由相关社会、经济和生态因素决定的渔业“最大可持续产量”。建立了关于渔业群体误捕和安全的3个国家标准。

20世纪80—90年代的法律实施, 不同利益群体、不同使用者、政府机构、不同级别政府组织冲突是显著特征。这些冲突经常导致重大延误, 增加管理和生产成本, 甚至破坏环境, 导致失去经济和社会发展机遇。美国议会通过定期听证、重新授权和修正, 对法律监督起到重要作用。美国海洋政策中的矛盾, 如:经济发展和环境保护, 政府和私人部门的角色冲突, 联邦和州之间的控制权等依然没有得到有效解决。由于“行政区划”和“部门管理”产生各自为政、重复建设、资源配置和管理效率低下, 海洋管理活动客观上需要新的变革。

2.5 重塑美国海洋领导地位进行政策调整 (20世纪90年代后期)

美国由于没有加入《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》和《气候变化协议》, 对世界的影响力受到挑战。加之全球气候变化对海岸带造成不良影响;世界范围内人口增长并向沿海地区聚集;海洋和海岸带旅游持续增长;使沿海生态环境发生了显著变化。如:鱼类减少、产值下降、有毒藻类泛滥、水质危及人类和海洋生物健康、海岸侵蚀、自然灾害频发, 造成巨大经济损失。美国需要从国家利益角度重新考虑国内海洋政策目标的一致性和与国际海洋政策的整体协调问题。

统筹规划国内海洋政策必须建立数据翔实内容丰富的信息库, 分析和评估全国现有的海洋和海岸带资产;详细了解海洋和海岸带开发利用的经济水平;估算海洋生态、社会、美学、国家安全等不可量化财富的价值;对涉海活动的各个部门进行成本—效益分析, 以便决定资源配置。然而, 实际获得的海洋各方面活动数据很少, 各个计划所使用的度量单位和标准也不同。为此, 克林顿总统在1998年召开的国家海洋大会上, 宣布了一项解决这个问题的新的研究计划。

全球海产品总量的1/4由养殖业提供。美国水产养殖总产值不到全球养殖总量的3%, 水产养殖需求的不断增长使美国海水养殖具有很大潜力。发展海水养殖面临解决石油开采、航行、海洋旅游等不同用海方式的干扰和冲突, 养殖可能带来严重的环境污染, 养殖品种与野生品种杂交产生基因污染。在国家海水养殖促进法的基础上, 1998年通过新的立法, 将美国农业部的管辖权扩大, 并确定“私人海水养殖为一种农业生产形式”。

《联合国海洋法公约》大部分内容得到了大多数国家的认可, 只有关于“深海海底采矿”这部分遭到美国强烈反对, 里根政府、布什政府、国会主要议员都对《联合国海洋法公约》持反对态度。为了解决发达沿海国家反对的问题, 联合国秘书长在4年的时间里与相关利益方进行了磋商, 并达成了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协议》。这个协议根据自由市场原则调整了深海海底采矿制度, 并满足了允许美国公司有权对海底矿藏进行开采的要求, 去掉了强制性技术转让的要求和对生产的控制。这一作法保证了美国在国际海底委员会的资格, 强化了美国作为全球海洋大国的利益。

3 20世纪美国海洋公共政策体系的主要问题

由于海洋的流动性、复杂性和生态系统的相互依赖性, 海洋管理是一个需要多地区、多部门甚至多国家合作又要综合协调的复杂系统。对海洋整体的深刻认识取决于对各个部分、各个层次、各个方面科学全面的理解和把握。当计算机信息技术没有达到大容量、超高速、复杂化的程度时, 即使人类具有系统科学思想, 对海洋综合性网络化的复杂管理也很难实现。这就不难理解美国20世纪海洋管理存在以下问题。

3.1 各级政府分别行使管辖权缺少综合协调机制

海岸带和海洋区域由三级政府独立的司法部门管辖。当地政府控制海滨地带和海岸线的使用;州政府在高潮点以外3海里范围内行使管辖权;联邦政府则控制和管理3~200海里范围的领海。海水养殖、海滨旅游、海上运输、陆地排污等涉海活动都会影响到3个管辖区域, 由于缺少有效协调三级政府的管理机制, 增加了海洋统一规划管理的难度。同时, 各自为政、重复建设、产业结构趋同、环境污染严重、追求地方行政主体和部门及行业利益, 严重影响海洋资源优化配置和管理效率。

3.2 由部门利益决定单一目标的管理

不同海洋资源开发利用分属于不同管辖机构和立法框架。如, 海水养殖属农业部, 适用于《可持续渔业法》;石油开采属能源部, 适用于《海洋保护计划》和《外大陆架土地保护法修正案》, 这样就无法准确把握每一个海洋管理部门的决策对其他海洋部门造成的影响;因此很难对海洋资源开发、利用、保护进行国家总体的长远规划;公众由于不了解各个部门立法目标与全局优先考虑因素的关系, 没有机会参与科学决策;更为严重的是, 不同政府机构、各个海洋管理部门以及不同的海洋资源使用者之间在权力、责任、利益分配等方面的矛盾冲突, 没有更高级别权威性机构通过公共途径解决。这些问题给公众利益带来重大损害时, 政府为解决这些问题付出极高的代价。

3.3 只考虑短期利益而形成片面的甚至对抗性的决策

政策制定往往是一定利益集团的推动, 希望保护海洋环境促进他们对海洋某种资源利用的特殊群体参与下, 各级政府间博弈的结果。由于政策制定者需要在短期内取得成果, 很少考虑一种政策对其他部门的影响, 也无法顾及公众的长远利益、社会和自然长久的变化, 因此政策冲突经常存在。

3.4 政策制定缺少复杂性系统性哲学观

人类对海洋的认识还处在于初级阶段, 既没有对海洋自身全面深刻的了解;也没有人类活动与海洋生态环境交互作用长期影响的详细科学论证。受前者制约, 政策制定缺少复杂性、系统性哲学观指导, 人们对海洋资源开发利用, 陆地排放物对海洋影响性质和后果都存在极大的不确定性、复杂性。没有复杂性科学系统的哲学指导, 政策制定缺少前瞻性、预测性和整体协调性。这些是一定社会生产力发展水平和科学技术、哲学价值观、认识方法论决定的。也就是说, 分部门单一目标的海洋政策是人类海洋活动的必经阶段, 没有它作为基础, 也不可能有整体协调科学全面可持续的海洋政策。问题是怎样根据全球发展顺时应变把高科技、翔实可靠的数据信息和正确的哲学价值观方法论结合起来, 制定更为有效的适应全球生态系统平衡的可持续海洋政策。1998年成立的非政府组织———世界海洋独立委员会, 经过3年研究后提出了海洋管理一些建议, 其中定期举行全球海洋管理论坛、把政府、非政府、政府间组织召集在一起, 共同探讨全球海洋状况、评估各种管理计划实施效果、研究新出现的问题及解决对策, 无疑对提高海洋公共政策水平具有积极作用。

4 21世纪初期美国新海洋政策价值观

4.1 变化背景及新海洋政策产生

20世纪由美国联邦政府实施的涉海法律超过140个, 但这些法律并没有根本解决涉海活动主体责任分担、利益分配、管辖权行使等冲突问题。全球化使海洋公共性增强, 不断产生的矛盾和摩擦表明, 海洋管理亟须目标一致综合协调的政策支持。“9·11”事件后, 国家和海洋安全优先级上升, 决策机构面临对海洋开发利用出现的问题和机会迅速做出反应的考验。在全球经济不景气的情况下, 海洋经济将为美国带来巨大利益。美国“95%以上的海外贸易量和37%的贸易额是靠水运实现, 每年海洋GDP贡献7 400亿美元, 海岸带和海洋水域提供2 800万以上的就业机会, 每年为1.89亿美国人提供旅游场所, 海洋油气产量分别满足了30%和23%的国内市场需求”[3]。在这个背景下, 2000年7月, 美国国会批准了《关于设立海洋政策委员会及其他目的的法令》 (简称《2000年海洋法令》) , 成立了“国家海洋政策委员会”和非政府组织“皮尤海洋委员会”, 两者的共同任务是对过去30多年的海洋政策法律及相关问题进行全面的审议;为改进海洋资源的研究、管理和恢复提供建议;协助国家制定真正高效、协调、统一的未来海洋政策。

《2000年海洋法令》对立法宗旨、海洋政策委员会人员构成和工作程序以及海洋政策的批准程序做了明确规定。指出国家海洋政策应包括8个方面的内容: (1) 保护生命和财产免受自然和人为的危害。 (2) 负责任的渔业管理, 包括对渔业资源及其他海洋和海岸带资源的利用。 (3) 保护海洋环境, 防止海洋污染。 (4) 增加海上贸易和运输, 消除不同海洋利用之间的矛盾, 鼓励私营部门可持续用海的创新。 (5) 拓展人类在海洋及气候变化相互作用方面的知识, 促进涉海活动的教育与培训。 (6) 继续促进海洋和海岸带活动的技术和资金投入, 以提高海洋和海岸带使用的能力和效益。 (7) 政府机构、社会组织、私人部门之间应紧密合作, 为海洋和海岸带规范管理提供人、财、物、信息、技术等支持。 (8) 为了保持美国在海洋和海岸带活动中的领导地位及国家利益, 坚持美国与其他国家和国际组织间的合作[3]。

2000年, 美国海军部主持编撰的《21世纪制海权》丛书, 像马汉《海权论》一样, 进一步影响了人们的海洋价值观和海洋政策。2002年颁布《海上运输安全行动法》。2003年6月, 皮尤海洋委员会出版了《规划美国海洋事业的航程》的海洋政策报告;国会则提出了《海洋与人类健康法案》。2004年美国海洋政策委员会公布了《21世纪海洋蓝图》政策报告, 同年9月, 作为对这份报告的回应, 美国政府公布了《美国海洋行动计划》。2005年9月, 美国正式提出《国家海上安全战略》白皮书, 在此基础上, 2007年秋美国海军多兵种联合宣布“21世纪海上力量合作战略”。2006年出版《国家安全战略报告》。2010年初, 墨西哥湾发生严重石油泄漏事件, 造成美国沿海长达数月的污染, 海洋生态环境受到致命打击。2010年7月19日, 部际间海洋政策特别工作组向联邦政府提交了《海洋、海岸和大湖区管理》的报告, 奥巴马总统当天签署行政令, 公布了美国《国家海洋政策》。《国家海洋政策》是美国历史上罕见的公开的综合国家海洋政策, “它明确了美国现阶段及今后一个时期关于海洋、海岸和大湖区管理决策和行动所依据的原则。确立了……一种可持续的明智的海洋利用和管理模式”[4]。21世纪初几乎每年都有新海洋公共政策出台的事实, 表明美国对国家海洋战略极其重视和保持海上强国领导地位的决心, 这无疑将影响美国外交政策、军事行动和经济体制等许多方面。

4.2 新海洋政策的基本原则

4.2.1 可持续性原则

社会可持续发展的物质基础是经济可持续性, 经济可持续性依赖于自然生态的可持续存在。保护自然生态平衡, 特别是海洋生态能够长久地造福于人类, 必须改变人们掠夺式的生产方式和奢侈浪费的生活方式。对于工业化已经造成的海洋资源破坏和环境污染, 要通过新的哲学价值观改变人类的行为;通过科学管理制度创新以及科技手段提高海洋自我修复能力, 维护海洋生态环境的良性循环, 保证海洋既满足当代人生存需要, 又能为后代提供生存资源。

4.2.2 公共利益原则 (委托管理)

世界海洋的60%是公海, 沿海国家海域由于经济贸易、政治文化交往等原因, 某种意义上其海域也是公共活动领域, 因而海洋是人类共同的财富。海洋关乎全球气候变化、生态和经济安全, 关系到人类可持续发展。公众委托政府、非政府组织、企业、公民个人管理海洋公共事务, 托管者应当以对全体公民及其长远利益负责的态度对海洋实施环境和经济控制。

4.2.3 生态系统原则

海洋生物物种之间存在相互依赖性;海洋、陆地、大气之间彼此相关联;人类活动和海洋生态环境交互影响;因此, 整个世界是一个相互作用、相互制约的复杂系统, 无论哪一部分出现危机, 都会波及其他部分。海洋政策制定要以生态系统而非行政边界为依据, 以正确的哲学价值观为指导, 恰当地运用知识和技术科学地管理海洋, 保护海洋环境有利于生物多样性存在, 确保海洋多功能多用途的公平实现。

4.2.4 科学信息原则

科学决策离不开来自各个方面准确、翔实、有效的数据和信息。信息系统与信息管理水平直接影响决策模型建立、政策制定质量、公众参与海洋管理程度。以往海洋管理失效, 很大程度上是信息匮乏, 现有信息质量不高, 信息管理效率低, 公众可以获得和理解的信息太少, 海洋管理部门之间因知识差距造成信息交流不畅, 因而影响了科学决策。政府及海洋管理部门要在高等学校强化面向海洋开发管理的技术教育, 特别是信息管理与信息系统技术。

4.2.5 依法管理原则

海洋作为公共活动领域, 利益冲突在所难免。海洋资源开发管理必须符合社会可持续发展的长远目标。海洋管理政策法律制定应当由各个领域的专家、学者、政府官员、利益集团和公众参与。法律条文中不同部门管理者之间要责权利明确, 职责分工清晰, 对海洋管理活动进行阶段性评估有政策依据。

4.2.6 国际责任原则

美国应该以合作的态度, 同世界沿海国家一起制定和实施国际海洋政策, 并在政策中反映出美国和全球海洋的紧密联系。海洋流动性和生态系统相互依赖性决定了任何一个沿海国家海洋管理活动都直接或间接影响其他国家, 反之亦然。因此, 每一个沿海国家海洋公共政策制定都应当有“国际”理念。但美国的国际责任更多的是通过参与国际规则制定, 有条件的经济援助, 保持在国际海洋事务中的主导地位。

4.2.7 预防预警原则

海洋自身复杂性及不确定性给人类认识和利用海洋带来了困扰, 海洋公共政策的制定由于人类科技水平和认识能力制约具有一定历史局限性。为了防止人类不恰当的涉海活动造成意想不到的自然灾害, 预防预警原则十分必要。

4.3 新海洋政策的主要内容

4.3.1 倡导和实施终身海洋教育

非政府组织皮尤海洋委员会呼吁联邦政府开创“海洋普及教育新时代”, 《21世纪海洋蓝图》倡导“终身海洋教育”。其基本思想是:通过各种教育方式, 提高全民族对海洋重要性的认识, 加强多种形式高等教育, 培养海洋科学家、管理者、教师、领导者, 提升公民海洋文明素养。对涉海活动职工进行再培训教育不断更新海洋专业知识。建议在国家最高层协调机构设立海洋教育办公室, 负责全国海洋教育的协调及多部门合作。美国政府不仅采纳了终身教育建议, 而且将从财力和制度改革方面对公共海洋教育给以强有力的支持。因为政府认为终身海洋教育是培养掌握海洋科学知识具有竞争力的劳动者, 是繁荣海洋经济, 促进可持续发展的必要手段。“充足的、多样化的、训练有素的、事业心强的人力资源, 为研究海洋、制定明智的政策、开发和应用新技术和新工程方案提供了有力保障”[4]。

4.3.2 设立海洋信托基金独立进行海洋预算

两个海洋政策报告提出设立“海洋信托基金”和“永久性专用基金”。资金来源为外大陆架油气开采资源税和新兴开发资源税等, 资金按比例分配给沿海各州、联邦机构、地方管理当局, 分别用于海洋可再生资源的养护和可持续利用, 因实施海洋政策而新增的科研、教育和管理之需。皮尤海洋委员会和美国海洋政策委员会合并成立的联合海洋委员会向国会建议, 国会应将总统呈报的综合海洋预算作为独立立法, 或作为“拨款法案”的组成部分而制度化, 以便以此作为调控手段, 加大联邦涉海计划项目的综合协调力度, 对联邦政府各涉海机构彼此密切相关的大洋和近海计划现状和进展情况进行评估分析, 以保障海洋工作和科研优先重点的经费, 避免重复浪费。

4.3.3 以生态系统为基础的河口流域及海洋管理

以往人们认识问题缺少普遍联系观点, 认为海洋污染、沿岸水质退化、海洋生物物种减少等都是海洋自身的问题, 海洋管理一直“就事论事以海做文章”。自20世纪自然科学三大发现和控制论、信息论、系统论以及耗散结构理论、突变论和协同论出现以后, 人们认识到陆地、海洋、大气、海洋生态系统以及人类活动之间交互作用、相互制约, 因而确立了海陆统筹以生态系统为基础的管理价值观。“以生态系统为基础的管理不同于单一物种、单一行业或部门的管理方法, 它考虑到生态系统的复杂性及其各个组成部分之间相互联系和能量流等客观现实, 强调对生态系统结构、功能和关键过程的保护”[4]。

《21世纪海洋蓝图》明确指出, 远离海洋的内陆河流排放的污染物和自污染源经大气远距离传输到海洋的其他污染物, 是造成沿海水域污染的主要原因。主张将沿海管理和河口流域管理有机结合起来, 在财力、技术、法律制度上给沿海河口流域管理以支持。《国家海洋政策》则进一步提出, “加强土地保护和可持续利用”, 不仅包括入海河流流域生态和污染源治理, 也包括改变土地利用与管理方式, 如:减少农药对土地污染, 控制沉积物, 防止海岸侵蚀等。海洋、海岸带综合管理发展为海陆统筹以生态系统为基础的管理, 表明人们对海洋管理的认识上升到整体性、系统性阶段。

4.3.4 开展沿海和海洋空间规划提高应对气候变化能力

“在全国范围开始沿海和海洋空间规划, 并列为执行新的海洋政策的优先行动之一, ……加强沿海社区、海洋和大湖区的恢复力及其应对气候变化影响和海洋酸化能力, 加强北极环境的保护与管理”。 (《国家海洋政策》) 伴随人口增长, 沿海地区人地矛盾突出;海洋旅游、港口建设等空间利用带来巨大经济效益;向海洋空间扩展不可避免。对海洋空间无序开发利用, 不仅破坏了海岸带生态资源, 也造成各种灾害频发。因此, 合理规划海洋空间, 减少人类活动对海洋生态、海岸带环境的破坏, 提高应对由海岸带生态破坏带来的气候变化、海洋酸化和防御自然灾害能力, 是国家海洋政策优先解决的问题。

4.3.5 海洋决策必须以可靠的信息和科学知识为依据

新海洋政策提出“加强海洋信息获取能力, 重大海洋决策必须以最佳可利用的科学知识为依据”。国家将对海洋发展必须依赖的科学手段和先进技术给以资金支持, 包括大气、水面、深海水底与海洋活动相关的遥感卫星、研究船、潜水器和现代计算设备以及能经受恶劣条件的新型传感器等, 这些是获得信息不可缺少的条件。通过广泛设立的观察站和监测网提供稳定可靠的数据信息源, 为不同层次的决策者、海洋开发利用者、教育者、社会公众提供有价值的信息和产品。

4.3.6 增进国际合作确保美国国家利益

全球人口增长和陆地资源衰竭使世界沿海各国开始向海洋发展, 海洋活动主体数量迅速增多, 类型复杂多样, 海上贸易运输、矿产资源开发、海上空间利用等利益争夺加剧矛盾摩擦不断升级。新海洋政策提出, 任何国家都无法独立有效地确保全球海洋安全, 美国“必须加大力度, 显著增强海洋领域感知能力, ”通过国际合作获得必要程度的透明度, 为保持美国全球领导地位, “与其他伙伴, 特别是发展中国家, 通过有条件的经济援助, 开展科学、技术、工程、政策专门知识的积极交流, 并影响国际海洋政策的制定、国际海洋科学研究计划以及全球海洋观测系统建设等”[4]。事实证明, 美国与日本签订的《美日安保条约》就是美国为保证在亚洲太平洋地区利益, 采取的“国际合作”行动之一。

4.3.7 加强海岸带自然保护保证海洋可持续利用

尽管半个多世纪以来海洋法律政策对“管理海岸带及其流域”“防止自然灾害、保障生命财产安全”“养护和修复海岸带生境”“保护海洋哺乳动物和濒危物种”等有诸多规定, 由于管理对象自身的复杂性, 实施过程中的技术和政治因素, 美国海洋生态环境依然面临严重危机。新海洋政策以生态系统管理为基础, 强调制定量化标准通过各种法律、项目计划、培训、经费、技术援助等管理手段控制海岸带水域污染。对海洋哺乳动物、濒危物种、珊瑚礁实施保护, 发展可持续的海水养殖产业。采用预防预警机制和科学管理, 加强对海洋和沿岸环境保护, 维护国家海洋利益, 为后代留下完整富饶可持续利用的海洋。

5 结束语

美国海洋公共政策的发展大体上经历了3个主要阶段, 即以地理界线和行政区划为基础的管理;以解决具体问题单一目标的部门和行业管理;以生态系统为基础以海洋可持续发展为目标的综合管理。在海洋公共政策演变过程中, 经济、政治、军事、科技作为一种物质力量起着基础性作用, 正确的哲学价值观和认识方法论决定了政策的前瞻性、合理性和科学性。21世纪美国新海洋政策对全球海洋事业发展具有积极影响。但美国所有海洋政策一个基本前提是:维护美国国家利益, 保证美国世界霸主地位, 遏制其他海洋国家强大。这一点, 我们在处理国际海洋问题时, 必须充分考虑。

参考文献

[1]马汉.大国海权[M].南昌:江西出版社, 2011:3.

[2]Biliana Cicin-Sain, Robert W Knecht.美国海洋政策的未来:新世纪的选择[M].北京:海洋出版社, 2010.

[3]Pew Oceans Commission.规划美国海洋事业的航程 (上下册) [M].北京:海洋出版社, 2005.

公共价值政策 篇7

传统理论模式主要理论基础来源于美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯。主要有以下几个特点:官僚性, 一旦政府涉足政策领域, 它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者;公共利益被假定为公务员个人的唯一动机, 为公众服务是无私的付出;公共行政被看做是一种特殊活动, 因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人;在政治、行政二者的关系中, 行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的;行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。早期的传统模式无论是从理论上还是从实践上看, 都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比, 它更具效率, 而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而, 该模式现在也暴露出了问题, 公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。传统模式的另一理论支柱———官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。传统模式的所有事实都已经受到了挑战, 官僚制的确有威力, 但不是在所有的情况下都适用, 它会带来一些负面的结果。

20世纪50年代之后, 人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式, 不可能指导实际中的决策。赫伯特·西蒙 (Herbent Simon) 提出了满意标准和有限理性标准, 用“社会人”取代“经济人”, 大大拓展了决策理论的研究领域, 产生了新的理论———有限理性决策理论。该理论认为, 人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。主要观点有手段—目标链的内涵有一定矛盾, 简单的手段—目标链分析会导致不准确的结论;决策者追求理性, 但又不是最大限度地追求理性, 他只要求有限理性;决策者在决策中追求“满意”标准, 而非最优标准。在决策过程中, 决策者定下一个最基本的要求, 然后考察现有的备择方案。如果有一个备择方案能较好地满足定下的最基本的要求, 决策者就实现了满意标准, 他就不愿意再去研究或寻找更好的备择方案了。

这种模式认为, 只要决策过程的每一步骤都是出于理性的思考, 最后所决定的政策自然是合理的、能有效达到目标的。要使每一步骤合理, 必须用合理的方法和精细的计算, 分析各种政策方案的优劣, 从而求得最佳的政策, 其实质是一种政策优选的方法。一个理性的政策就是效率最高的政策, 而为了达成理性的政策, 它必须具备一些条件, 如完善的政府结构、畅通无阻的情报渠道、正确可靠的反馈信息、政策制定者有权衡各种社会影响因素的能力、政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及其相对比重等。

渐进决策模式又叫“枝干模式”, 认为公共政策的改变只能从现有的基础上改进。渐进模式的思想, 一般认为是耶鲁教授林德布罗姆在西蒙的满意度理论的基础上提出来的。这一模式认为, 公共决策的制定和修改, 是在现有的基础上渐进改革, 进步不是一蹴而就, 而是在混乱和无序中挣扎前行的。林德布罗姆把这个过程叫做“挣扎前行的科学”。这种模式认为公共政策是过失的修正, 是把公共政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程, 换句话说它是在以往的政策、惯例基础上制定的新政策, 只对过去的政策作局部的调整和修改, 而不是全面更替。渐进决策模式遵循三个基本原则, 即按部就班原则、积少成多原则和稳中求变原则。

这种渐进的决策模式是中国建国以来运用较为普遍的一种模式, 对缓解社会矛盾冲突, 维持政治稳定和社会安定, 具有重要的现实意义。但它根本的缺点是, 在理论上和实践上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩, 使公共政策的制定成为修修补补的过程, 创新性不够。

综合决策模式由美国学者埃特奥尼提出, 目的在于试图保留理性决策模型和渐进决策模型各自的优势和弥补其缺陷。综合扫描决策要求决策者在不同的情况下运用不同的决策模型, 把两种决策模型结合起来, 根据决策的情况来运用, 对变革时代制定较佳的决策方案具有积极的作用。这种决策模式强调公共政策应当是多种决策模式的混合使用, 取长补短、有机结合的结果。如它首先基于对现行政策的检查与评估, 避免了对所有备选方案的考察, 从而吸收了渐进决策模式的优点, 缩减了审查范围, 节约了大量开支;它也充分吸收了理性分析模式的科学方法, 对所考察的方案进行科学测量和优化, 同时, 它重视理性决策模式探讨长期方案和创新方案的优点, 克服了渐进决策模式的保守倾向。这种模式最大的特点是综合了不同模式的优点, 对在变革时代制定较佳的决策方案具有积极的作用。正是由于该决策模式强调公共政策应当是多种决策模式的混合使用, 取长补短、有机结合, 所以这种模式也被称为理想决策模式。

集体行动模式认为公共事务管理是一种典型的“集体行动”形式。而集体行动的逻辑或曰集体行动的困境是客观存在的社会现象, 是行动个体理性行为的非合作博弈结果。个人自私的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够在亚当·斯密的“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果, 个人理性并不能保证集体理性。因此, 公共管理危机的出现似乎在所难免。公共管理危机的克服有赖于行动个体的行为自主性, 但更多地仰赖于制度的安排。因为制度是长期迭演博弈所选择的均衡结果, 它是行动个体由不合作走向合作的路径依赖。每一次集体行动都是一次社会进步的契机。集体行动总是在寻求突破方向, 摆脱不合理的制度约束, 指向权力机器力所不及的地方, 能够帮助社会朝向更有效、更公平、更多关爱的位置运动, 达到更好的均衡点。但是由于公用地悲剧、囚徒窘境博弈和集体行动的逻辑使得集体行动存在着困境, 人类对公共事务的管理并非轻而易举。而针对集体行动带来的问题美国的莉诺·奥斯特罗姆建构了公共池塘资源模型, 从理论和实证的角度阐述了运用非国家 (集权) 和非市场 (私有化) 的解决方案解决公共事务的可能性。奥尔森教授设计了一种动力机制——“选择性激励”, 这种独立的和“选择性”的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。其中, 实施“监督”和“分级制裁”是必需的。

精英决策模式, 由托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒提出, 认为公共政策不是由人民群众通过他们的利益需求与行动决定的, 而是由占统治地位的社会精英决定并由政府官员加以实施的。戴伊认为, 标准的精英决策模式在描述制定政策的模式时过于简单化。因此, 他从探求掌权阶层在决定国家政策的主要方面的作用出发, 试图从关于全国性精英人物的资料中提出一种分析政策制定过程的理论模式, 即“关于国家政策制定过程的寡头论模式”。该模式认为, 最初用于国家政策的研究、调查、规划及制定的经费, 的确来自企业和私人则富, 但掌权阶层在整个制定政策的过程中起协调作用的中心点是各政策规划组织。尽管现实社会精英对政策的决定和影响作用不是绝对的, 但它的确是实实在在的, 因此这模式具有不可否认的现实意义。

在中国的决策实践中许多重大政策和决策都是由中国共产党的政治领袖与少数高层政治精英群体决定, 中国在建国后至改革开放前, 由于知识分子的政治地位低, 加之不存在今天意义上的经济精英, 中国精英决策模式的构成成分比较单一, 主要是政治精英。在中国, 政治精英可以分成两个基本的类别:一类是权力精英, 他们是身处党和国家高层领导岗位的政治精英, 具有决策权或对重大决策具有实质影响力。如改革开放前重要的权力精英周恩来、刘少奇、邓小平等。一类是一般政治精英, 他们是身处地方党和政府高层领导岗位的政治精英, 包括地方党和政府的重要领导者, 如省委书记、省长、副省长、市长、人大常委会主任等。他们在一定程度上参与权力精英的领导决策, 为权力精英的决策提供依据和决策信息。因此, 改革开放前中国精英决策模式的构成可以视为权力精英与一般政治精英的合作模式。但真正对中国的决策过程发生实质影响的是权力精英。毛泽东逝世之后的中国在邓小平等政治精英的领导下, 选择了改革社会主义的道路。改革带来了社会利益的重新洗牌, 在这场利益格局的调整中, 知识精英和商界精英获得了更多的社会资源。随着社会精英的崛起, 中国精英决策模式的构成开始悄然变化, 由单一的政治精英决策模式向政治精英与知识精英、经济精英合作的模式转化。进入20世纪90年代后, 知识分子的社会地位大增, 知识分子已经成为政府决策的重要参与者, 政治精英与知识精英合作的局面已经形成。

公共政策的形成是复杂的动态过程, 公共政策实践的动态性和复杂性决定了公共政策模式的随机性和复合性, 在不同的时代背景、不同的政治经济体制下, 公共政策的决策模式也会发生相应的变化, 不能笼统地说哪种模式更有用, 应该用多种决策模式作为工具, 对公共政策进行多方位的分析。由于现实世界中的社会与经济问题错综复杂, 每个问题的背后都蕴涵着数不尽的影响因素, 而其中的因果关系又盘根错节, 每个模式都有自己的长足之处和局限。因此, 无论是公共政策研究者还是决策者, 必须根据国情和社会存在的问题与特点, 抓住“主要”影响因素, 从而作出恰当的抉择。因此, 中国目前在公共政策制定的理论模式选择上, 需要遵循以下一些原则。

首先, 要以市场为基础。中国作为发展中国家, 其经济运行处于“转型经济”阶段, 即从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中, 虽然党的十四大就明确提出了建立社会主义市场经济的目标, 但是长期的计划经济体制以及人们的思想观念的转变都需要一个过程, 因此仍是存在着市场机制作用不够充分, 市场配置功能很不健全, 企业的非理性行为较为突出, 强大国际竞争压力下, 本国的幼弱产业难以发展, 以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等等。在这种情况下, 如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系, 就成了中国政策决策面临的一个重要课题, 也在很大程度上成了决定中国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。在这种情况下, 中国公共政策的决策者应该明确, 市场始终是资源配置的基础, 公共政策制定的理论模式选择, 不能破坏这个基础, 只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。

其次, 理论模式的选择要以法律为准绳。西方国家的经验证明, 现代市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理, 强调主要运用法律手段来管理社会经济生活, 规范社会经济秩序, 包括资源的配置与利用规则。但是由于法律所涉及的范围总是有限的, 其条款也只能是原则性的, 因而需要某种更为灵活, 同时用较为规范的方式来加以弥补或调节, 这就为公共经济政策的产生提出了需求、奠定了基础。它的制定和实施, 既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈, 同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中, 大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力, 适时化解经济和社会发展中的矛盾和障碍。

再次, 理论模式的选择要以实现效率、公平、发展为重点。效率、公平、发展也是实行市场经济国家公共政策所追求的主要目标。在市场经济条件下, 政府公共政策对提高效率的作用和影响, 从根本上说来自于纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。具体来说主要是对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除, 对社会必要公共产品的充足提供, 以及对公共坏产品即外部负效应的克服;为所有企业创造平等竞争的有利环境等。在保持效率的同时促进公平, 是现代政府和公共政策的一项重要职责, 主要手段包括实行累进所得税制, 建立转移支付和社会保障制度等。

最后, 理论模式的选择要以人民的利益为出发点。中国是社会主义国家, 政治是属于人民的事业。不论采用计划经济还是市场经济体制, 中国公共政策的基本目标必须坚持以人民利益为重, 制定公共政策也是为了更好更快地实现人民的利益。

而针对不同时期中国的公共政策模式的选择应该不断的调整, 同时模式选择也不应该是单一的。比如改革之初, 中国实行的是“摸着石头过河”的改革策略, 这实际就是一种渐进性决策模式, 它以“积少成多”和“稳中求变”为基本特征。如前所述它是一种基于“策略性”的分析, 政策是依靠“试错”的过程渐进调适的, 不存在发展的总体规划和终极目标, 只注重眼前的、即时的和有限的问题。从中国目前所处的现实的历史条件和面临的种种因决策引起的问题来看, 不难发现, 改革当初取的渐进性决策模式战略已经完成了其历史使命, 因为渐进性决策在取得相当成就的同时, 也带来了很多的社会问题, 如上面所述的政策“非市场化”在很大程度上就是这种战略的一个结果, 而这些问题已不是渐进决策的零敲碎打和修修补补所能解决的。在社会主义市场经济向纵深推进的今天, 我们就不可能再采用渐进决策的改革模式了。当前中国正处在体制转型期, 各种矛盾、磨擦和社会发展目标给政治体系的公共政策决策形成了多方面的压力, 提出了严峻的挑战。客观地要求中国的公共政策要适应复杂多变的外界环境, 选择出恰当的决策模式, 更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能, 从而避免社会各阶层利益的尖锐冲突及其所可能导致的社会无序状态。实践证明, 只有符合中国化的决策模型才能解决社会转型所带来的问题, 因此中国的现代化发展必须更多地借鉴综合决策模型的道路。同时, 目前的多元化社会迫切需要公民政策参与。在当前的中国, 由于改革开放而形成了利益主体和阶层主体的多元化, 而当社会变得相当多元化时, 即使有最无私、最仁慈的领袖, 政府也难以有效地调节各种复杂的社会关系。这时便有必要逐步开放言路、拓宽民众参与决策的渠道。因而, 精英决策与大众的民主调和也是中国今后决策模式的发展趋势之一。

摘要：作为指导政府处理公共事务的理论基础的公共政策理论发展经历了传统理论模式、有限理性模式、渐进决策模式、综合决策模式、集体行动模式、精英决策模式。通过对各种理论模式进行分析, 结合中国的目前情况得出中国公共政策的理论模式选择。

关键词：公共政策,理论模式,决策

参考文献

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[9]张哲菁.西方公共政策决策模式评价[J].理论探讨, 2001, (5) .

论公共政策执行中的公共理性 篇8

随着市场经济、民主政治、公民社会、大众文化等不断发展, 一些现代道德的深层矛盾问题也日益凸显, 如自我与他人、个人与社会、公与私、利己与利他、个人利益与集体利益等矛盾。而公共理性也因其触及这些道德矛盾问题, 成为学者们持续关注的理论主题。在西方思想家对公共理性及其道德意义的阐释中, 康德和罗尔斯具有理论的原创性和思想的代表性, 二人的思想有一种密切的传承关系。

(一) 康德对公共理性的诠释

“公共理性”这一概念率先由康德在《什么是启蒙运动》一文中提出, 康德指出:“这一启蒙除了自由而外并不需要任何别的东西, 而且还确乎是一切可以称之为自由的东西之中最无害的, 那就是在一切事情上都有公开运用自己理性的自由。”在康德看来, 启蒙与理性批判是内在一致的。实践理性旨在探求和实现人的意志自由所需要的东西, 它是人的行为的规范。康德作为公共理性的实践理性, 是反对神权、反对自然秩序统治的产物。公共理性就是在人类自由权利中具有至上性的“普遍的人类理性”, 是理论理性、非理性、权利和社会行动裁决者。在《纯粹理性批判》中, 康德主张给予人们以不同方式运用理性的自由, 通过理性的批判产生公意。可以说, “批判”如同“公共意志”, 在取得全体有理性的人的同意下进行决策。在《历史理性批判》和《法的形而上学原理》中, 康德更明确提出了“公共理性”是法治社会所给予个人的自由权利。

(二) 罗尔斯对公共理性的诠释

罗尔斯在继承传统契约论和康德“人是目的”等思想的基础上, 在一种新的政治哲学框架中, 重构作为启蒙主题的自由、平等、正义以及公共理性等问题。罗尔斯认为, 公共理性指各种社会主体 (包括公民、各类社团和政府组织等) 以公正的理念, 自由而平等的身份, 在政治社会这样一个持久存在的合作体系中, 对公共事务进行充分合作, 以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。

罗尔斯“作为公平的正义”是社会正义, 一个社会是正义的, 意味着其基本制度和社会安排是由正义原则支配的。在罗尔斯看来, 正义是社会的首要价值, 它不仅独立于其他价值, 而且是评价其他价值的标准, 是一个社会最根本的公共理性。他提出正义的两个基本原则, 第一个正义原则称为“平等的自由原则”, 第二个正义原则称为“公平的机会平等原则”和“差别原则”。持有不同价值观念的人们在交流时所使用的理性即“公共理性”。罗尔斯认为, 公共理性的公共性表现在三个方面:第一, 作为自身的理性, 它是公共的理性, 是作为自由与平等的公民理性;第二, 它的主题是关系到根本政治正义问题的公共善, 即宪法实质和基本正义问题;第三, 它的本质与内容是公共的, 是由公共推理表现出来, 在这个意义上, 公共理性即“公民在有关宪法实质和基本正义问题的公共论坛上所使用的推理理性”。

(三) 公共理性——公共精神的基础

在康德和罗尔斯看来, 公共理性仅仅是处理公共生活的一种理性原则, 而不是一种限制个人生活的价值原则。康德与罗尔斯对公共理性及其道德意义的诠释, 本质上是对公民道德的存在根据与根本特征的阐明。公民道德是现代道德的社会主导形式, 公民道德主要调节公民在社会公共政治活动中的一系列公共关系, 如公民与国家、公民与其所在组织、组织与组织、公民与公民之间的关系。公共性是现代公民道德的根本特性, 公共精神是现代公民最基本、最重要的美德。公共理性是公共精神的基础, 公共精神是公共理性的产物。康德和罗尔斯关于公共理性及其道德意义的思想, 对于现代公民道德建设具有重要的启示意义。

二、公共政策执行中公共理性的缺失

任何政策都是针对一定的社会问题而提出和制定的, 从政策的规划和合法性到政策目标的实现还存在着一个十分复杂的过程, 只有通过有效的执行, 才能保证政策目标的实现。公共政策执行主体是指在公共政策执行过程中, 负责落实公共政策的目标、措施的人和组织, 它包括公共政策执行者和公共政策执行组织。在我国行政体系中, 公共政策执行主体主要指大部分的行政机关及工作人员。在理想化的角度上, 公共政策执行主体所有的公共行政行为, 都必须符合并有利于公民的意志、需求和利益, 都必须对公民承担责任。但在现实中, 各项公共政策的执行主体, “归根到底都是由个人构成的, 而作为一个普通经纪人都会关心新政策能为自己带来多少好处, 同时也会考虑要为此付出多少代价。”这就不可避免地会导致每个公共政策的执行者在政策执行过程中都带有自身利益的追求和价值行为倾向, 致使他们在政策执行过程中一再强化个体理性, 而忽视公共理性。

(一) 个体利益与公共利益的冲突

公共政策执行是一种典型的“集体行动”模式, 而集体行动的困境是客观存在的社会现象, 是行动个体理性行为的非合作博弈的结果。理论上, 公共政策执行主体的一切公共行政行为, 都必须符合并有利于公民的意志、需求和利益, 都必须对公民承担责任, 这是一种价值目标。但从现实的角度来说, 在市场经济条件下, 公共政策执行主体也是多元利益主体之一, 也要寻求自身利益的最大化, 这样在政策执行过程中就会不可避免地带有自身的利益追求和行为倾向。因此, 如果一项公共政策威胁到自身利益, 那么执行者很可能会抵制这一政策, 使得该项政策很难得到顺利有效的执行, 从而导致政策规避现象。

(二) 短期利益与长期利益的冲突

公共政策执行者有着“公仆”和“个人”的双重身份, 这使得他们在公共政策执行时具有一定的主观灵活性, 但这导致了公共政策的价值目标可能会在实现过程中产生偏离。公共政策执行主体在执行过程中, 本应该着眼于长远利益, 立足整体。但在实际的执行过程中, 公共政策执行主体往往面临着各级下达的“短期计划”指标的压力, 而这种压力通常是通过与具体执行者的利益挂钩来体现的, 比如政绩和提拔等。因此, 作为执行者在具体的执行过程中, 当然会不可避免地关注与自身利益相关的各项指标, 而忽视更为长远的价值目标和理想。

(三) 价值目标与执行手段的冲突

戴维·伊斯顿认为, 公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。公共政策就是通过价值分配的形式来调整社会利益关系, 因此, 任何公共政策都有自身的利益取向, 公共政策的目标就是这种利益取向的集中表现。公共政策执行主体既要对其确定的目标中隐含的价值取向负责, 又要对在公共政策作用下的社会利益关系调整的结果负责。在工具理性主导的现状下, “工具理性至上论”致使公共政策主体只对手段负责而不对目的负责, 只对过程负责而不对结果负责, 从而违背政策初衷。

三、公共政策执行中公共理性的实现

为了促使公共政策执行主体摆脱困境, 我们必须要结合公共政策执行中公共理性缺失的根源, 引导公共政策执行主体从个体理性走向公共理性。因为公共理性为公共政策的执行提供了一个规则平台。公共理性是建立在自觉的个人理性基础上的, 或者说是以尊重、承认个体理性为前提。公共理性原则一旦确立, 它对个人具有普遍的约束力。在这种情况下, 公共政策执行主体困境的克服不仅仅有赖于个体的行为自主性, 更多地则依赖于制度的规范。因此, 我认为只有从正式制度和非正式制度两个方面入手, 构建制度规约下的政策执行新范式, 才能确保在公共政策的执行过程中实现公共理性。

(一) 正式制度方面

1、政策执行人员高素质化。

公共政策执行主体的综合素质与政策执行的效果密切相关。在公共政策实际的执行过程中, 执行者政治觉悟低、政策理解水平和执行能力差, 将直接导致政策的失真、失效。因此, 应通过完善对公共政策执行者的培训机制, 切实提高培训的质量, 提高执行者的政治觉悟和专业技能, 从而为有效的政策执行奠定基础。

2、政策执行监督体系化。

有效的监督制度是纠正政策执行过程中产生的偏差, 以确保政策达到预期目标的重要保障。要建立独立运行的监督机制, 保证监督机构对政策执行活动的监督具有权威性和有效性, 必须强化国家权力机关的监督职能, 落实社会监督制度。另外, 完善对政策执行者的责任追究机制, 把政策执行控制在法律秩序的范围内, 使违背政策的责任落实到具体人的身上, 从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识, 使政策执行着权责一致, 从而更便于对政策执行者实行有力的监督。严格政策执行的考核制度, 以提高政策执行者的责任意识, 适当地建立政策执行的风险监控机制。

(二) 非正式制度方面

1、加强公共政策宣传, 提高政策认同感。

公共政策执行离不开对政策信息的宣传。从某种意义上说, 公共政策的有效执行是以作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同和接受为前提的, 而这种认同和接受又是以对政策的准确认知为基础的。通过各种形式的政策宣传可以使广大政策目标群体充分认识到所推行的政策与他们切身利益之间的紧密联系, 使他们认同并自觉自愿地、积极地接受政策, 从而为政策的有效执行奠定坚实的基础。因此, 政策执行者在政策执行过程中除了要通过组织学习和完善知识结构等途径来提高自己的政策认知水平之外, 还要通过提高政策信息公开度来促进政策目标群体对所推行政策的认知度和认同感。在政策信息宣传途径方面, 随着网络的飞速发展, 除了通过报纸、广播、电视等传统大众媒体或各级党委的机关刊物、政报等形式公之于众, 更要重视对网络媒体的合理运用。

2、加强公共政策执行文化的创新。

浅析公共政策审计 篇9

一、公共政策的基本概念和特点

公共政策是英文publicpolicy的直译, 这一概念没有确切的定义。现代行政之父伍德罗·威尔逊认为公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的由行政人员执行的法律和法规”。政策科学的创始人哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰则认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。从我国现阶段的历史特征出发, 我们认为, 公共政策是执政党和政府作出的以解决社会公共问题为宗旨的一系列决定, 它立足于责任和能力的范围, 使社会达到良好治理的一种手段;公共政策是以解决问题为中心的满足多元利益需求的事实和价值相统一的能动活动, 是多个利益相关者通过辩论竞争和合作的民主活动, 是一种强调使用方法、技术和程序的科学活动。

基于公共政策是国家对政治经济生活进行有效管理的基本工具, 关系到国计民生, 涉及社会的方方面面, 可以得出公共政策具有四个显著特点:一是公共政策由有权机关发布和推动, 具有权威性和强制性。二是公共政策是利益分配的手段, 具有博弈性和妥协性。三是公共政策的作用对象是公共生活, 具有广泛的影响力。四是公共政策的作用过程往往呈现一种自上而下层层传递的过程。

二、公共政策审计的基本概念和特点

政策公平合理事关百姓福祉, 事关国家长治久安, 因此有必要对公共政策进行系统科学的评价。而公共政策审计作为国家治理的重要手段, 在公共政策评价方面应发挥重要作用。

按照审计署科研所研究报告对于公共政策审计的定义, 公共政策审计是国家审计机关在法定职权范围内从形式、事实、价值三个维度对公共政策、公共政策系统 (政策主体、政策客体、政策环境) 、公共政策过程 (政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等) 和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议、咨询等审计活动。

作为独立的审计类型, 公共政策审计有其自身的特点, 主要表现在一是审计对象的涉及面广。公共政策由政府制定, 针对社会的多个领域进行调整, 直接影响到普通大众的切身利益, 所谓牵一发而动全身, 因此针对公共政策进行审计必须要考虑到更为广泛的对象。二是公共政策审计要求有全局意识。公共政策本身具有博弈性和妥协性特征, 公共政策在内容安排、实施方式、公布时机等方面都是决策层出于对不同利益集团的综合考虑, 因此审计时不能用以往的思路分割考虑问题, 要运用全盘思维分析。三是公共政策审计有长远性。公共政策牵扯面大, 一项公共政策从设计、出台、实施直至产生影响是一个长时间的过程, 因此审计时要用发展的眼光, 不能仅局限在政策目前所反映的效果。

三、实施公共政策审计对公共政策的必要性

公共政策审计充分体现了国家审计服务国家治理的理念, 对提升政府能力、提高我国公共政策质量有着重要的作用, 因此实施公共政策审计是十分必要的。

首先, 公共政策审计可以监督公共政策的执行, 检验政策执行的效果。出台前的政策, 虽然经过多方论证、各方博弈, 但在实际执行时, 由于各种主客观因素影响, 能否达到预期目标仍是未知数。预期的结果与实际运行的状况可能会存在相当大的差异, 这就必然需要在政策执行的全过程中对其执行效果进行不间断的跟踪调查、分析和判断, 给出调整的建议。审计机关通过审查政策主体在实施政策过程中提供资源、进行管理等义务履行情况, 评估政策执行主体对政策执行效果的影响, 并对政策执行主体进行监督和约束;在跟踪公共政策执行的过程中, 可以及时准确地发现阻碍政策实行或是导致政策偏离目标的客观因素, 并将其反馈给政策制定者和执行者, 通过提出切实可行的建议来纠正和消除执行中的偏差, 确保政策得到实实在在不打折扣地落实。

其次, 公共政策审计可以评估政策走向, 预测未来政策趋势。一项公共政策在执行后, 一般有三种可能:一是实际目标与预期吻合, 维持既定的方针;二是根据政策执行中出现的新情况和新问题对原有的政策进行适度调整;三是将不适应最新情况的政策完全废止, 或出台新的替代政策。以上三种情况无论选择哪一种都依赖于对政策执行效果进行的全面系统的分析和科学合理的评估, 而公共政策审计机关可以凭借独立审计的模式和专业审计的方式梳理政策体系, 察觉未来隐患, 寻找问题本源, 开展政策预测研究, 为决策层提供战略性和前瞻性的意见和建议, 这也是公共政策审计的主要作用之一。

最后, 公共政策审计可以促进政府公共政策制定的科学化, 提升决策能力。现代生活中, 利用公共政策对全社会的生产生活进行调整, 已经成为政府管理活动最重要的手段, 制定和执行科学合理的公共政策是党和政府执政能力的重要体现。公共政策审计作为独立专业的政策评估机制, 对公共政策涉及的部门、地区、行业等各个领域的信息进行采集、分析和综合, 为政府决策机构提供全方位的智力支持。通过对审计结果的公开, 增强公众对参与公共政策制定的兴趣, 推动公众参与的积极性, 不断促进公共政策制定时的科学论证、执行公正、结果公平, 使其沿着为大多数人谋利益的方向前进, 从而提升政府的决策能力和国家的治理能力。

四、我国实施公共政策审计的可行性

20世纪60年代, 公共政策审计就已经在欧美国家流行开来, 虽然对于我国而言, 公共政策审计才刚刚起步, 但结合我国的具体情况, 政府实施公共政策审计有着很大的优势。一是我国的国家审计的独立性和权威性强, 能够全面客观地反映公共政策的执行情况。相对于现有的政策评估主体一般为决策者或实施者而言, 国家审计以独立的国家权威部门为依托, 可以摆脱评估对象对评估主体的种种干扰, 提高公信力。二是国家审计有着坚实的物质基础, 能够保障公共政策审计正常有序地开展。公共政策评估是一项浩大复杂的工程, 由于各种各样的限制, 一般的平民及社会团体很难进行政策评估, 即使评估得以进行, 得到的结论也往往会因为信息、经费、时间的限制而带有片面性。政府可以根据其优势地位, 利用丰富的资源对政策进行评估。三是国家审计的审计结果有良好的反馈作用, 可以通过内部行政系统直接作用于政府自身公共政策的继续、修正或是终止, 相对于其他政策评估模式更具效率。四是我国拥有丰富的专项审计调查经验。目前我国已经开展具有类似形态的, 以专项资金为对象的绩效审计。这些项目以政策执行的情况为出发点, 以专项资金为主线, 对专项资金的使用进行监督和审查, 进而为更好地使用专项资金提出政策改进的建议。虽然不是真正意义上的公共政策审计, 但大量类似工作的开展为我们提供了宝贵的经验, 也为今后开展公共政策审计打下了坚实的基础。

五、对我国开展公共政策审计的若干建议

(一) 加强公共政策审计理论研究, 完善相关法律法规

切实从思想上认识到推进公共政策审计的重要性, 加强对政策审计的宣传, 认识到政策评估的意义。加强政策审计相关法律法规体系的研究, 借鉴国外先进理论和经验, 以法律形式明确公共政策审计的标准, 用法律和制度保障审计对公共政策的反馈运用。

(二) 加大资金投入, 从物质上保障公共政策审计顺利开展

公共政策审计是一个漫长繁杂的过程, 需要获取大量的数据和资料, 进行大量的论证分析, 因此需要占用相当数量的审计资源。从物质上加大投入, 是顺利推进公共政策审计工作的必然需求。

(三) 加强公共政策审计机关的建设, 打造过硬的人才队伍

公共政策审计是一项复杂的工程, 我国的公共政策审计还处于起步阶段, 需要大量的掌握相关专业和技能的人才, 因此要加强审计干部公共政策审计相关知识的学习和培训, 培养一支精通业务的审计队伍作为公共政策审计工作的智力支持。

(四) 在保持审计独立的基础上, 与决策机关建立良好的沟通机制

科学、技术与公共政策 篇10

一、科学、技2-与公共政策的相互作用

本专题是本次论坛的重要议题。中国人民大学刘大椿从科技强国与公共政策的关联分析了科学技术的重要作用。他认为，科技已成为现代社会最重要的资源，直接影响着经济社会的发展及社会结构的变迁；科技发展是一种重要的社会事业，科技资源既是财富源泉又是公共品，是经济社会的发展的前提。迫切需要公共政策对科技发展以支持与调节，进而促进科技、经济、社会的共同进步。中国社科院哲学研究所段伟文从哲学的层面对科技与公共政策的关系进行了深入的思考。他指出，科学的现实形相是一种有效的知识行动体系，具有高度的不确定性和风险性。在为科技制定公共政策的实践中必须面对从专家决策到社会参与、从专家知识到社会抉择、从确定性到不确定性等一系列思维方式的转变。重庆大学何跃认为，当代科学和技术已成为一种统一的社会活动和社会建制，科学、技术与社会各个子系统之间密切联系，相互作用。科学技术一体化发展对人类社会的发展发挥巨大的推动作用。充分认识和肯定科学技术的社会作用，对于最大限度地解放生产力、发展生产力具有关键性的意义。辽宁工业大学艾志强从公共领域的视角探讨了哈贝马斯拯救技术化统治的民主进路。他指出，哈贝马斯将技术放在民主对话的实践哲学的坐标系中加以理解，即建立一种关于技术的民主对话机制。东南大学赵志成重点论述了技术发展的政治调适，认为技术发展每一个方面都受政治因素的调适。

另外，中南大学政治学与行政管理学院张卫良、蒋美仕就科技基础平台的国内外建议问题进行了发言；中国人民大学林坚就科学技术与教育的相互作用作了探讨；其他代表奉公、王耀德、王雪峰、闫泓多、秦泳红、杨煜、郭微微、李锐、冯艳、张云霞等还就三农科技政策、科技项目管理、技术流变与公共政策、知识产权保护等主题作了论述。

二、科技决策与生态文明建设

与会专家就生态文明建设与科技决策的关系展开了热烈的研讨。中国科学院研究生院肖显静论述了生态文明视域中科学的自然转向及政策抉择问题。指出科学的实验建构和理论建构使得“自然科学不自然”。正是自然科学的不自然性，使得科学的技术转化成为可能，并成为工业文明的基础，产生了各种各样的环境问题，呈现出“反自然”的特性。要建设生态文明，必须使科学更多地回归自然：加强面向自然的科学建设；复兴博物科学的传统；重视地方性知识的生态价值；让自然做科学的最终裁判者；建构后常规科学的决策模式。南京林业大学王国聘对科技创新的环境价值定位进行了系统的分析，认为传统科技的狭隘人类中心的价值预设，导致其反自然的发展方向，造成了对生态环境的巨大负面效应。当代科技创新必须进行环境价值定位，在科技活动的价值追求中纳入保护自然和建设自然的目标。东南大学吕乃基重点分析了金融危机与生态文明的关系。目前的金融危机对中国来说是一个机会，中国如果通过科技政策、产业结构的调整，真正落实以人为本的科学发展观，将更加主动地参与全球化。江苏大学人文学院李丽提出了生态文明建设中应树立“深绿色”理念，实现生产高效、生活高质、生态和谐的“一体两翼三赢”模式，将对“资源节约型和环境友好型”社会早日建成起到积极的促进作用。

另外，会议代表杨水呖、黄涛、唐晓岚、程波、窦立新、严雅芬、孙之星等还就城市建设中的环保对策、地方政府科技决策中的生态责任、欠发达地区水污染防治以及我国自然保护区的科技合作对策等进行了探讨。

三、科技风险、评估与决策

科技风险是当今科技哲学和科技伦理学研究的一个热点问题，也是本次论坛关注的热点问题。江南大学商学院吴林海重点讨论了食品科技风险与安全问题，认为技术的局限与制度的缺失隐含了食品新技术的不安全风险，道德失范扩大了食品新技术的不安全风险。解决的主要途径是从技术创新、制度建设、道德规范等三个层面进行。中原工学院毛宝铭探讨了科技风险治理的范式转移问题。指出现代社会的科技风险问题集中反映了社会的治理危机。强调风险治理必须放在广泛的社会背景下来进行思考，并引入了利益相关者的有效参与。北京交通大学邬晓燕系统探讨了技术发展的文化风险问题，从内部考察，技术发展的文化风险表现为伦理风险、意识形态风险、社会心理风险和价值评价风险；从外部考察，技术发展的文化风险体现为威胁人与自然的关系，制造新旧技术文化的利益冲突和价值冲突，导致以技术转移和技术入侵为基础的文化霸权主义和文化殖民主义。我们应当从技术层面、建制层面、文化层面、社会层面整体有机地防范和管理技术风险，形成完整的责任链条。

另外，中国人民大学杨会丽提出并分析了专家主导科技公共决策的问题，东南大学魏晓燕对我国科技风险研究进行了分析，东南大学朱敏重点进行了技术风险量化理论的价值论分析，北京化工大学文法学院王芸、蔡永海探讨的重点是技术引发的生态风险伦理问题。其他会议代表还分别就“中国农业转基因生物安全政策模式的选择”、“农业技术应用风险控制”、“科技风险伦理探析”、“科技风险的公众认知”等进行了探讨。四、“科技伦理与公共政策”专题

科技伦理与公共政策的关系也是本次论坛热议的话题之一。昆明理工大学社会科学学院韩跃红认为，公共政策的质量取决于政策的有效性和道德合理性，食品安全、工程安全事故启示人们从伦理视角审视现行政策。应该特别强调公共政策的生命伦理维度，促进生命伦理观念向公共政策渗透。中南大学蒋美仕对科研不端行为的成因进行了深入的探讨，指出经济基础及其利益驱动、价值观念及其目标选择、制度设计及其现实运作、行为后果及其评价机制等宏观社会层面的环境影响，构成了引发科研不端行为的外部拉动力量；而微观个体层面的科学家、中观组织层面的专业共同体及科学界，则是导致科研不端行为的内部推动力量。广西民族大学高剑平等重点探讨了现代技术的伦理困境与当代社会重建问题，认为工具理性的技术作为人类追求自由与解放的手段与初衷，在现代社会的发展中逐步走向其对立面，产生现代技术的伦理困境，其根源在于工具理性与价值理性的断裂。要超越现代技术的伦理困境，人类必须大力发展绿色技术和人性化技术，重建工具理性与价值理性的平衡。南京林业大学刘海龙提出了人类遗传资源研发应遵循事先知情同意原则、无伤原则、公平原则、正当原则等伦理原则。郑州大学教育学院赵培军、王国领认为，现代科学技术的发展使科技伦理问题日益突出。因此，公共科技政策形成与实施要与人类的可持续发展需要相一致，必须结合代际伦理的需要，形成与实施既能够满足自己发展需要又能造福子孙后代的公共科技政策。南京林业大学牛庆燕则试图从科技决策的价值选择的角度来破解“科技理性”的伦理困惑。科技规划的制定与科技决策的施行理应引进公众参与机制，推进科技决策的科学化与民主化，弥补科技理性发展的不足，实现工具理性与价值理性的合理对接，建构科学与社会发展的良性互动机制。叶豪芳、娜仁以水库开发项目中的移民政策为例，系统论证了以人为本是科技政策的伦理基础。

除此之外，会议代表陈建新、刘海波、万小龙、刘高岑、李浙生、刘长明、于波、刘永谋、徐治立、刘劲扬、涂明君、郭晓东、薛桂波、胡长生、王海云、曹昱、史晓静、朱克军、陈晨等还对科技发展与方法创新、科技决策与公众参与等问题进行了深入的探讨。

公共政策执行研究评述 篇11

一、西方学界对公共政策执行的研究

西方学界对公共政策执行的研究工作以时间为标准可以划分为三个阶段。

第一阶段:从1973年到20世纪70年代末期。在这一阶段, 学者们把重点放在细节性地描述某项特定政策是怎样在一个或几个地区得到执行的过程。

第二阶段:从20世纪70年代末期到20世纪80年代末期。在这一阶段, 学者们把重点放在开发为分析复杂的政策执行现象所需要的分析框架上, 研究了影响执行的主要变量, 也有强调州政府在政策执行中重要性的研究。

第三阶段:20世纪90年代至今。在这一阶段, 学者们把重点放在研究政府间的政策执行上。

西方学界对公共政策执行研究的三个阶段分别对应了公共政策执行的三种研究模式。

1. 自上而下的研究模式。

该研究模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初期到70年代末这一阶段的政策执行研究主导途径的概括, 它的代表人物包括《执行》一书的作者普雷斯曼和韦达夫斯基;提出执行综合模型的萨巴蒂尔和马兹曼尼安等。他们认为政策是由上层规划或制定的, 是高层决策者的“财产”, 然后, 它们被翻译或具体化为各种指示, 以便由下层的行政官员或职员执行, 执行者是政策制定者的代理人。依照这种模式, 政策过程被看作是一种指挥链条, 其中, 政治领导人形成政策偏好, 而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化, 为下层行政官员所执行。这种模式关注的焦点是政策制定者, 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。

2. 自下而上研究模式。

该研究模式以李普斯基对街头官僚的研究, 埃尔默对追溯性筹划的研究, 贺恩和波特对执行结构的研究为代表。“自下而上”模式以组织中的个人作为出发点, 政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础, 是一种基层活动;政策执行是一个政治活动, 不同的执行者在政策执行中相互作用;它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧, 政策是在执行过程中形成的东西, 而政策目标是预先明确的。

3. 整合式研究模式。

该研究模式以郭锦等人的府际关系模式和萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式等为代表。整合式研究模型认为, 政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策结果等各种变项交互影响而形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动, 还包含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响。该研究模式在一定程度上是对自上而下模式和自下而上模式的综合运用, 在20世纪90年代后的执行研究中大行其道。

二、中国学界对公共政策执行的研究

中国对政策学的研究始于上世纪80年代, 从上世纪90年代开始关注公共政策执行研究, 并于2000年开始, 对公共政策执行进行系统研究。从目前已有的学术成果来看, 中国对公共政策执行过程的研究主要集中于以下几个方面。

1. 对西方公共政策执行理论的演变过程进行介绍。

此类文章很多, 如有学者认为:公共政策执行理论从行政执行理论发展而来, 历经了从隐形政策制定之中到与政策制定相互融合、复杂依存的过程, 公共政策实施理论的展开有助于追求多种研究的综合, 有助于从政策的关联出发分析。也有学者认为:西方的“执行运动”拓展了早期政策科学的研究范围, 将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野;研究政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程, 并提出了种种的理论, 尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系, 构造相关的政策执行过程模式, 这大大地丰富了政策科学的理论内容等等。这些文章大多围绕政策执行“自上而下”“自下而上”“整合式”的模式展开比较和评论, 如“政策执行研究中的理论模型探讨”。

2. 对中国公共政策执行中所存在的问题, 进行针对性研究。

有的学者概括执行偏差类型为政策被部分执行、政策被曲解、政策截流, 宣传不力、政策被象征性执行、照搬照抄, 缺乏创意;有的认为可以分为政策执行表面化、政策执行局部化、政策执行扩大化、政策执行全异化、政策执行停滞化;有的表达为政策复制、政策抵制、政策敷衍、政策走调等。在已发表的论文中对中国公共政策执行中所存在的问题论述较多, 2007年的《公共政策执行的阻碍及其对策分析》、2008年的《我国公共政策执行偏差分析原因及对策研究》和《我国公共政策执行的阻碍因素分析及防治对策探讨》等。

3. 对影响中国公共政策执行效果的因素进行研究, 并提出有针对性的对策建议。

影响中国公共政策执行效果的因素大致有以下几种认识:第一种认识认为, 利益冲突、公共政策运行机制不健全、中国政策执行控制力削弱、公共政策执行者素质缺陷是导致政策执行不佳的主要原因。第二种认识认为, 公共政策本身的不确定性、信息的偏向选择、传递环节的自然损耗、不同传播方式的局限性、监督机制不严是导致公共政策失真的主要原因。第三种认识认为, 公共政策本身、公共政策执行主体、公共政策执行环境的障碍是影响执行效果的主要因素。针对以上原因, 学者们提出了多种解决办法, 主要有:第一, 塑造政策执行的能动执行主体;营造政策有效执行的社会环境;构建政策有效执行的制度结构。第二, 加强公共政策执行的成本一收益分析;加强政策的学习与宣传, 提高思想认识;提高公共政策执行者的素质;加强公共政策执行的激励与监督;加强政策执行的制度创新。第三, 建构信息沟通机制、优化公民参与机制、健全政策激励机制、强化责任追究机制、完善执行监督机制。

三、对国内外公共政策执行研究评述