公共环境政策评估

公共环境政策评估（通用6篇）

公共环境政策评估 篇1

20世纪50年代, 众多的行为主义政治学家把研究领域转向了公共政策, 实证研究方法也开始应用于公共政策制定中, 与政策研究相关的系统分析理论也得到发展, 这一时期是政策科学的形成时期。从70年代之后, 政策科学在西方发达国家已经达到了成熟阶段。与此同时, 政策评估的理念和政策评估的理论也处于不断发展之中。

从公共政策动态运行过程来看, 评估是不可缺少的环节。政策执行对象需要通过评估来确定政府对社会资源的分配是否公正、合理, 并借此判断政府公共政策能力的高低;政府需要通过评估向社会成员证明自己的能力和诚意, 并以此为基础继续寻求公众和利益团体的至此。所以, 对公共政策执行效果进行判断, 以确定政策的价值——政策评估就显得尤为重要。

一、公共政策评估的必要性

首先, 公共政策评估是社会公众的普遍要求。每项公共政策实施之后都要面临一个问题, 那就是这项政策到底达到了怎样的效果。在确定达到了某些效果的情况下, 公众进一步想了解的问题就是政策资源是怎样使用的、执行机构是怎样运行的以及政策执行是否产生扭曲等等。在解答政策问题时, 公众不仅要求政府对政策内容进行说明, 而且要求对政策执行的结果进行公布。而只有通过政策评估才能满足公众的这种要求。在解答了这些问题的基础上, 人们或许要进一步问道:政策效果的好与坏究竟能说明什么更深刻的问题?政策的成功与失败最根本的原因是什么?政策的成功归功于谁?政策的失败需要谁来承担责任?这些都依赖于根据政策评估结果作出的更深刻的社会分析。

其次, 各国政府在长期的政策实践中也逐步认识到政策评估的必要性。政府往往主动启动评估, 目的就是掌握政策执行情况, 及时避免和纠正政策失误。从现实来看, 政策评估的必要性已经基本上达成了社会共识。在一些重要的领域, 政策评估已经取得了显著效果, 不仅是提高效率的必要手段, 也是透视社会现象、考察社会总体状况的必要手段。20世纪80年代以来, 中国已经出现了政策评估的广泛要求和重大举措, 政府和政策研究机构已经将政策评估纳入工作范围。同时, 系统科学方法、统计方法、经济模式等现代科学技术的发展在政策科学理论与实践中的运用为政策评估的实际效果提供了有效的工具。随着社会的发展, 政策评估将会逐步走向系统化、制度化、专业化和法律化, 成为政策科学理论与实践的重要组成部分。

二、公共政策评估的标准

评估标准是政策评估的依据, 只有参照一定的标准才能对政策进行现实的有效评估。在公共政策评估过程中, 比较常用的标准有 : 第一, 政策绩效标准, 既指政策执行的成绩与实际效果, 也指通过执行政策是否达到最初的要求。第二, 资源投入标准, 是指政策执行中人、财、物、时间、信息的投入和使用, 主要是为了衡量政策执行中的资源投入和使用是否符合最初设计的规定。如果说政策绩效标准是一个产出标准, 那么资源投入标准就是与其相对的投入标准。第三, 效率标准, 是指政策执行绩效与资源投入之间的比例关系, 主要是为了衡量产生一定绩效的政策执行情况, 资源投入和使用是否达到最佳状态。第四, 工作过程标准, 主要是用来衡量执行机构的运作与执行人员的工作态度是否达到最佳状态, 有没有违反政策原则、滥用行政自由裁量权的行为。第五, 社会政治性标准, 是指根据现实评估结果进行社会分析的评估标准, 它可以包括政策目标设立的科学性、分配的公共性、社会指标及其他一些政策执行涉及的社会因素。采用这些标准进行更深一步的评估分析, 主要是为了通过评估反映现实社会的状况、探索现实社会问题和求得社会改进。

三、公共政策评估的主体性原则

公共政策评估既是一种评判活动, 也是一个学习过程。从评判的角度来看, 评估需要尽可能地做到客观、准确、公正。由于价值取向的多元化, 政策评估必然会带有一定的主观成分。在这种情况下, 评估主体的能力和态度就影响着评估的结论与质量。

谁来担任公共政策评估的主体?泛泛而论, 政策评估的主体所包含的范围非常广泛, 任何一个感兴趣的人都可以成为评估主体。但是如何使评估主体尽可能的客观, 这就要求评估主体既要拥有关于政策方案和政策结果的足够信息也要拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的知识。因此公共政策评估应该遵循一定的主体性原则, 才能选定公正、独立的评估主体, 才能实现科学有效的公共政策评估。

(一) 利益关联原则

从目前来看, 公共政策评估活动中比较主要的评估主体是政策制定者和执行者、专业团体、媒体等, 但往往把政策实施对象这一重要的群体排除在外, 这是不科学的。政策制定者和执行者的自我评估缺少客观性和全面性, 因此必须依靠外部的、多重的、独立的、持续的研究来弥补, 因此可见, 政府外部的评估也非常重要。媒体、私人团体、学者等均可以从事政策评估的工作, 在这一方面我国已经有了很大进展, 比如电视台经常制作专题采访和新闻特别节目, 这些节目往往暴露社会问题而引起人们对公共问题加以注意。

除此之外, 对公共政策实施对象的意见应该更加重视。在一些政策评估中, 作为政策对象的社会组织和公众代表缺位, 不能把自身的切身体会表达出来, 这就会使评估结论所蕴含的观点不够全面。他们对政策的实施效果最有发言权, 但是实际中往往缺少利益表达的途径, 也很少有其他途径可以实现他们的意愿和主张。社会组织和公众作为公共政策实施对象参与政策评估, 不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性, 更能够提高公共政策评估结论的公信力。

(二) 多元原则

以往公共政策评估常常强调做了些什么, 投入了多少, 但对于该政策给实施对象究竟带来了多大的效用却很少提及。针对目前评估主体单一化的情况, 公共政策评估可以参照360度绩效评估的方法。360度绩效评估已经广泛应用于企业高层领导自我觉察与发展、员工绩效评估, 企业高层候选人的评荐、组织学习与变革等领域, 通过评估反馈, 受评者可以获得来自多层面的人员对自己素质能力、工作风格和工作绩效等的评估意见, 较全面、客观地了解有关自己优缺点的信息, 以作为制定工作绩效改善计划、个人未来职业生涯及能力发展的参考。公共政策评估不仅要自我评估, 更要听取外部的评估意见, 比如专业评估组织、媒体、社会组织和公众、利益群体代表等, 实现评估主体的多元化。

(三) 独立原则

以往公共政策评估的主体主要是以官方评估为主。因为政府的公共权威性, 官方评估在政策评估上具有优势, 但是官方评估所发挥的政策评估功能相当有限。因为当其进行政策评估时需要非常依赖行政机关, 不仅需要决策机关提供政策评估所需的信息, 甚至需要接纳决策者的意见。官方主导的政策评估工作往往会发生偏爱政策的倾向。在一些行政人员看来, 对政府制定的政策加以批评, 无异于对行政人员的能力提出了质疑。由此可见, 官方评估的立场不可能是超然独立的。这是可以理解的, 因为要自己评估自己并指出其政策的不足是很困难的。但这会导致最后公共政策评估的结论不准确。因此应该大力发展民间的政策评估主体并使之逐渐成为政策评估的重点。在这方面, 美国的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所, 英国的伦敦国际战略研究所等取得的成功经验, 对我国建立独立的专业评估组织具有积极的借鉴意义。

(四) 专业化原则

目前公共政策评估活动大多靠经验进行评估, 所以评估结果就缺乏科学性。而专业评估组织 ( 高等院校和研究机构 ) 聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士, 他们拥有关于政策问题和政策理论的知识优势, 而且他们在价值取向上不易受到利益和本位主义的影响, 能够保持超然的态度, 在资料获取比较方便和经费有保障的情况下, 由专业评估组织来从事政策评估工作较为适宜, 能够保证评估结论的真实性。但专业组织在进行评估时, 也会遇到很多难题。由于学科知识的不同和学术角度的不同, 对同一政策问题可能会持不同的甚至针锋相对的观点, 因而政策评估结论也就往往相去甚远了, 甚至有些可能被利益集团左右而失去了自身的中立态度。但是专业评估仍然具有无可替代的优越性, 因此应该加强专业评估人员队伍建设。首先来讲教育、培训是必要的, 必须使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法, 必须采取有效措施, 鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员的交流和合作, 最大限度地保障经费独立, 使他们保持中立的态度。

四、公共政策评估面临的现实问题与策略

政策评估是继政策执行后又一运行环节, 多种现实因素的影响, 总会使评估面临着一些现实问题。应该对评估面临的实际问题有充分的思想准备和相应的评估策略。

(一) 评估面临的问题

首先, 政策效果很难准确估价。一项政策的推行究竟产生了什么效果是一个很难分析的问题。在政策实施后, 政策客体的变化究竟哪些是政策影响所致, 哪些是其他因素影响所致, 政策的实施是否对非政策客体也产生了影响, 这些都需要仔细地分析、甄别才能得出正确的结论。其次, 消极因素的抵制。政策评估必须要对政策的是非功过作出评价, 这样一来, 决策着、执行者、相关利益群体都会有不同的考虑。当评估结果可能与他们原先的观念不一致时, 他们可能会阻拦政策评估的实行。最后, 评估活动成本费用的困难, 政策评估需要大量的经费、人力和时间, 这些投入除非能够足够的得到保障, 否则评估活动难以进行。对于社会团体来说, 除非评估与其有着利益关系, 否则也不会赞助评估, 因此经费的困难是评估的一大阻力。

( 二 ) 评估的策略

首先要慎重发动评估。评估前应该做好充分的准备, 避免不成熟的评估。政策评估关系重大、涉及面广, 而且评估的结果将直接影响到政策的变更和新政策的制定, 不同的认识观念、评估技术水平、消极因素也都会对评估产生着重大影响。因此, 发动评估要谨慎并做好准备工作。要沟通相关人员和机构, 对评估的重要性和必要性达成共识, 这样有利于消除阻碍因素, 获得最大的支持。还要搜集政策目标、执行过程、综合影响等方面的充足信息资料, 以保证评估分析依据的充分。要提出经得起各方推敲的现实可行的评估计划, 以保障评估有条不紊地进行。其次要端正思想, 加强主观承受力。与评估有关的各方人员和机构应该充分认识到, 政策评估的结果可能与各方的主观认识有差异, 而且存在着对政策评价好或坏的两种可能。因此, 要使各方人员从心理上做好准备, 能够理性的接受评估分析的客观结果, 避免评估结果与自己的认识产生差异时拒绝接受或消极抵制评估。最后, 从长远来看, 应该积极地促进政策评估的系统化、制度化和高水平。系统化是指政策评估应该和政策执行一样, 有自己的工作系统, 包括常设的组织机构。这种工作系统可由政府的脑库、科研机构、高等院校等组织构成, 主要任务就是汇总信息、政策规划、执行跟踪和政策评估。制度化是指政策评估应该通过规定成为一种制度。一项公共政策从推行之日起经过多长时间应该进行一次法定的评估, 评估的权限、程序以及评估组织的资格、评估的经费来源、评估的条件限制都应该有所规定。评估的制度化能够保障评估活动的正常展开和评估的质量, 有利于高水平、及时地检验政策效果。高水平是指政策评估要根据现实要求和社会的进步, 不断第向更高的水平发展。要熟练、适当的运用评估技术使评估结果更加有效, 而且要在这些基础上达到更加的创新。评估结果的有效性主要依赖于评估水平, 使评估技术、方法和观念以及评估结果达到和保持一定的高水平, 这是评估活动长远发展的基本要求。

摘要：公共政策是社会公共权威为解决社会公共问题, 通过政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。公共政策评估是指根据一定的标准, 对公共政策进行评价, 是政策科学的重要组成部分。掌握政策评估, 一方面有助于把握公共政策动态运行的整体过程, 另一方面也有助于检验政策效果, 提高决策与政策执行的质量。

关键词：公共政策,评估,评估标准,主体原则

参考文献

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公共环境政策评估 篇2

中国人口生育政策的历史演变 1949-1953年：鼓励生育政策。

1954-1959年：政策转变酝酿，上层思想反复。

1954年12月，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。

1957年3月，毛泽东同志在最高国务会议第十一次会议上说：“要提倡节育，要有计划地生育。” 1957年下半年开始的反右派斗争和1958年发端的大跃进运动，对节制生育工作思想有所冲击，但大跃进的干扰很快过去，中国客观存在的人口问题已经显现出来。

1960-1970年：实施限制生育政策，但没有全面开展。

1962年12月以中共中央和国务院的名义发出关于认真提倡计划生育的批示，认为“提倡节制生育和计划生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。”

1963年10月中央和国务院决定设立计划生育机构，要求“中央和地方，都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的计划生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内就开始开展。

1971-1979年：全面推行“晚、稀、少”政策。1973年明确了“晚、稀、少”的方针，1978年10月，中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23周岁、男25周岁，一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，生育间隔3年以上。这样，以“晚、稀、少”为主要内容的中国的限制人口增殖的生育政策基本形成。

1980-1984年：全面推行“一胎化”政策。

国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布高速计划生育政策。指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外。要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。

由70年代的“晚、稀、少”变成了80年代初的“晚婚、晚育、少生、优生”。晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。

解答

建国以来我国人口生育政策变迁及其环境动因分析

一、追溯政策出台背景。

政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。我国人口生育政策出台背景往往涉及经济、政治、社会发展等诸多方面。

从经济背景来看，人口基数大、经济底子薄、正处于并将长期处于社会主义初级阶段。庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此，实行计划生育应为一项必须长期坚持的基本国策。

从政治背景来看，控制人口数量，提高人口质量是我国实现民族自强提升国际地位的必要举措。市场经济时代，国际竞争主要是科技和人才的竞争。所以如何提高人口质量应是重中之重。

从社会发展背景来看，建国以来中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出，适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。不仅面临着资源匮乏的危机，还面临着不断增长的劳动力就业难问题。坚决控制人口的过快增长，才能缓解资源危机、劳动力安置危机的危机，促进社会安定健康有序发展。

二、寻找政策变迁的依据（800字）

人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，因而每个国家都力求制定一个符合本国实际的、反映客观规律要求的科学的人口政策。我国的人口生育政策时在控制人口的实践中逐步产生和完善起来的。从1949年至今我国人口生育政策的变迁大致可以分为四个阶段。

第一阶段是1949年到1953年鼓励生育阶段：1949年建国以来，政府的工作重心是巩固政权，恢复和发展工农业生产，加之受到苏联社会主义人口规律的影响，错误的认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求。因此，国家采取鼓励生育政策，使得我国人口迅速增长。在1953年的第一次人口普查中，我国人口总数已经突破了六亿，自然增长率已高达23%。

第二阶段是1954年到1969年的政策转变酝酿阶段：人口急剧增长使得中央提高了警觉和重视，对节育态度开始转变。直至1969年，刘少奇、毛泽东、中共中央和国务院等都开始大力提倡节育。但由于反右派斗争、大跃进、文化大革命造成的社会经济系统的混乱状态，使得计划生育政策落实丧失了一定的社会条件和工作运行机制，几乎只停留在思想酝酿阶段。第三阶段是1970年到1990年政策转变阶段：“文化大革命”**使得人口与经济的矛盾日渐尖锐，在1970年政治形势有所好转的前提下，党中央和国务院重申计划生育政策的重要性，开始全面推行“晚、稀、少”政策。从1970年到1980年人口自然增长率由25.83%降到了11.87%，净增人口由2321万减少到1163万，创造了世界近代生育率下降的奇迹。然而，由于我国人口基数大、经济底子薄，人口与经济的矛盾仍然尖锐。为了进一步解决这一矛盾，国家从1980年开始全面推行“一胎化”政策，并开始把实施计划生育确立为我国的一项基本国策。

第四阶段是1991年至今的政策稳定阶段：90年代末期，我国自然增长率降到了10%以下，实现了到低出生率、低死亡率、低增长率的历史性转变，计划生育政策取得明显效果。随着国际间竞争进入科技与人才竞争阶段，人力资源环境即人口环境和国民教育环境成为了国家关注的重点。因此，需要长期稳定的坚持计划生育政策，控制人口数量，提高人口素质。

生育政策是一个国家或地区依据社会经济发展和资源环境承受能力所确立的涉及一个时期的人口再生产调节政策，是社会政策的重要组成部分，它通过影响人口再生产过程而对人口数量、人口结构和人口质量起着决定性作用。近年来，我国生育政策已经成为政府相关部门、人口学界和社会公众普遍关注的焦点，并就是否调整当前生育政策以及如何调整生育政策展开激烈争论，目前尚未形成一致观点。我们认为，要正确回答上述问题，首先应该从我国生育政策的历史沿革入手，把握生育政策的发展脉络和变动规律，探求生育政策在未来时期的发展方向。

一、我国生育政策的历史沿革

新中国成立以来，我国生育政策在人口控制实践中逐渐产生、发展和完善，经历了一个从鼓励生育、到节制生育与反复、再到限制生育的曲折发展过程。其发展历程分为六个阶段：

一是鼓励生育阶段（1949年—1953年）。新中国成立之初，百废待兴，国家需要大量劳动力投入生产和建设，在生产技术落后的背景下，劳动人口数量是决定生产力发展能力的重要因素。在该阶段，正如毛泽东曾在《唯心历史观的破产》中指出的“中国人口众多是一件极大的好事”，人多就是力量的观念深入人心。而且，在当时的国际政治环境下，中国人口政策严重受到苏联人口政策的影响，中国政务院卫生部全力支持和宣传苏联鼓励人口增长和奖励多子女母亲的政策。

二是节制生育与反复阶段（1954年—1959年）。人口现象是长周期事件。这一时期，国家决策层意识到人口与经济发展的关系，对人口过快增长产生忧虑，党和政府已认识到需要控制人口和实行计划生育，开始支持群众避孕节育，对人口形势较有代表性的思想认识是马寅初的《新人口论》。但是，1958年大跃进运动使原本孕育起来的计划生育思想发生动摇，客观上造成鼓励人口增长的思想重新占据统治地位。

三是计划生育思想复苏阶段（1960年—1969年）。面对人口迅猛增长和经济严重受挫的双重压力，政府重新认识到人口过快增长给社会经济和人民生活造成的影响，提出在城市和人口稠密的农村进行节制生育，适当控制人口自然增长率，并将大力提倡晚婚作为控制人口增长的一项具体措施。期间虽然发生了“文化大革命”，但党和政府控制人口和计划生育的态度并没有改变。

四是计划生育政策起步和趋紧阶段（1970年—1984年春）。在人口与经济发展比例关系失调状况日益恶化的形势下，政府将计划生育工作提上工作日程，在组织机构设置上，国务院成立了计划生育领导小组，各地区也建立计划生育工作机构，形成了“晚、稀、少”的生育政策方针，并以1980年9月25日中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为标志开始进一步收紧生育政策，将1970年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子和独生子女政策。但是，独生子女生育政策与农村生产实际和农民生育意愿严重脱节，造成政策贯彻执行阻力重重，恶性事件频发。

五是计划生育政策调整阶段（1984年—1999年）。在农村一孩政策执行陷入窘境的境况下，1984年的中央7号文件提出，在农村适当放宽生育二胎的条件；在1990年新增人口快速增长给国家的经济社会发展和人民生活改善带来极大压力的形势下，《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》重申了坚定不移地贯彻落实计划生育政策，保持政策的稳定性和连续性，把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上来。

六是稳定低生育水平阶段（2000年至今）。在实现了人口再生产类型的转变之后，2000年发布的《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》表明，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。在人口发展呈现前所未有复杂局面的背景下，2007年发布的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》重申要继续稳定低生育水平。

综上所述，从新中国成立初期的鼓励生育和限制节育，到70年代“晚、稀、少”政策的推广，生育政策经历了不断调整的变动过程。无论在哪个时期，出台的生育政策都是针对当时人口形势和人口与社会经济发展之间关系进行深入分析的结果，对人口形势和发展趋势的认识不同，采取的政策也会迥异。

二、现行生育政策对人口社会经济发展的影响

中国人口问题正在由数量问题转变为结构问题，在人口状况愈加复杂的形势下，现行生育政策将给社会经济发展带来诸多问题进而严重制约和影响人口社会经济可持续发展。一是如果保持现行生育政策不变，未来20年中国人口增长速度将继续减缓直至零增长，与之相对应，0～14岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到2050年的11%左右；15～64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右，这将导致人力资本后续供给乏力，劳动力来源受到严重制约。

二是人口年龄结构老龄化程度进一步加剧，劳动年龄人口从相对比重下降到绝对数量下降，势必会造成劳动力结构性短缺问题的加剧。在人力资本质量相同的情况下，社会人力资本存量将会降低，劳动生产率也将相对降低，并通过影响社会消费和社会投资而严重影响总体经济发展。

三是如果保持现行生育政策不变，将对人口生育结构及未来家庭结构都有较大影响，人民群众在养老保障、日常生活和家庭负担方面将面临诸多困难。（郭志刚、刘金塘、宋健：“现行生育政策与未来家庭结构”，《中国人口科学》，2002年第1期）而且，内生性的较低生育水平将会使中国未来人口陷入“逆马尔萨斯陷阱”危机之中，人口规模将持续快速下降，威胁我国人口安全。（孙艳颖：“对我国未来“内生型”极低生育率水平的预警分析”，《西北人口》，2006年第3期）

三、未来可能的发展方向

通过分析新中国成立以来的生育政策发展脉络，我们可以发现：生育政策的制定和调整取决于社会经济发展水平，并与一定的社会经济发展阶段相适应；历次生育政策的制定和调整都是在尽可能科学分析人口与社会经济可持续发展关系基础上作出的，不论生育政策的制定，还是生育政策的调整或完善，必须与人口的发展形势和人民群众生育意愿相结合；计划生育政策越接近群众生育意愿和群众需求，越符合人口发展的客观规律，就越能得到群众的遵守和维护，其执行效果就会越好。中国现行生育政策是在人口出生率或育龄妇女生育率较高、社会经济发展水平较低的形势下制定的，到目前已经执行了三十多年。随着我国社会、经济、文化和人口发展条件发生改变，现行生育政策逐渐成为制约人口和社会经济可持续发展的重要因素。因此，现行生育政策的执行环境已经发生改变，保持当前低生育水平将会带来严重的社会经济问题，有必要适时调整现行生育政策，适度放开人口数量控制。根据各省份《人口与计划生育条例》中的“生育调节”之规定，以2010年全国第六次人口普查数据为基础，计算得出全国范围内一孩生育政策所覆盖的人口规模为68946.09万人，占全国2010年总人口的52.27%；二孩生育政策所覆盖的人口规模为62958.55万人，占全国2010年总人口的47.73%。如果自2015年开始在全国实行“单独”生育二孩政策，每年出生人口均值仅比保持现行生育政策多出100万人左右，不会出现出生堆积现象；如果自2015年开始全面放开二孩生育限制，最初3～5年的年出生人口将比保持现行生育政策多出600万人左右，存在一定程度的出生堆积现象，但倘若稍微推迟全面放开二孩生育限制，将会使出生堆积问题有所缓解。

基于此，可以得出结论：生育政策不是一成不变的，在育龄妇女总和生育率长期保持超低生育水平的背景下，迫切需要调整现行生育政策。在社会经济发展到一定程度后全面放开生育限制，确保人口数量可控和人口结构优化，促进社会经济协调可持续发展。未来生育政策的发展方向将以生育政策调整为主基调，要么采取适当适度、循序渐进的原则，即在2015年前后放开“单独”生育二孩政策，为出生人口提供5年左右的缓冲时间以有效缓解出生人口堆积问题，自2020年开始全面放开二孩生育政策；要么采取以全面放开二孩试点的方式，分阶段、按省区一步到位全面放开二孩政策，这样既可以分散出生堆积的风险，又可以避免生育政策多变和实际操作复杂的问题。

摘要：“人口多破坏环境”这一观点近年来颇为流行。有人（以伪环保人士为主）以此为“理论根据”支持现行的“一胎化”计划生育政策，要求把中国人口减少到7亿甚至3亿。这些人大多数受过高等教育，号称“社会精英”，对“几亿破坏环境的农民”表现出刻骨的仇恨，并且通过各种宣传途径揭示农民对环境的破坏。中国人口过多不幸成为中国环境危机的替罪羊，然而人口过多和环境危机之间的逻辑关系却很少被深入研究。在大规模片面宣传的影响下，绝大部分城市公众对于“人口过多造成环境、资源危机”这一论断深信不疑。户籍制度严重歧视几亿农民，剥夺他们的福利，迫使他们“生育求生存”，直接、间接导致了中国人口与环境、资源之间的严重冲突，但是决策者并未从户籍制度改革着手解决这一危机，而是通过推行强制计划生育减少人口应对危机。实际上强制计划生育对于中国环境危机的解决没有多少积极作用，正相反，由于强制计划生育政策蜕变为敛财工具，制造大量的农村贫困人口，阻碍新农村建设的健康发展，有可能导致环境的进一步恶化。目录 1，引言

2，二元户籍制度导致的环境危机 3，现行计划生育政策是“以错纠错” 4，现行计划生育政策严重危害环境安全 5，将“环境破坏者”转变为“环境建设者”

1，引言

不少人（以伪环保人士为主）以“人口多破坏环境”为“理论根据”支持现行的“一胎化”计划生育政策，要求把中国人口减少到7亿甚至3亿。由于“环境保护”天然的“正义性”，这些人自以为占据了“道德制高点”。然而“人口过多”与“环境危机”之间并非只是简单的因果关系，如果盲目地把减少人口作为解决环境问题的灵丹妙药，有可能导致灾难性的后果。

2，二元户籍制度导致的环境危机

新中国建立后，为了优先发展工业生产，城乡关系被人为调整以适应高度的计划经济体制。工业生产优先发展和计划经济体制都要求对城乡之间的人口流动和物资交换进行相应的控制，这种控制是通过以户籍制度为基础的一系列法律、法规和政策得以实现的。城乡二元社会结构逐渐形成并不断深化。改革开放以后，由于城市利益集团在国家政治、经济和社会生活中处于绝对的支配地位，再加上社会控制和“稳定”的需要，原有的城乡二元社会结构以其巨大的惯性进入了二十一世纪。尽管近年来城乡二元社会结构发生了一定的变化，但其基本特性没有根本性的改变。当前的城乡二元社会结构具有三大特点：城乡差别巨大；城市占据支配地位；具有较强的稳定性。

城乡二元社会结构对农村地区的人口、资源与环境等各个方面都有着巨大的影响。

由于户籍制度带来的城乡分割和缺少社会保障，农民，特别是贫困农民倾向于早生、多生和偏好男孩。按照近几年的统计结果和学界通行的估测（这些估测一般高于统计结果），目前城市的总和生育率约为1.2，农村的情况各地差异很大，沿海发达省份农村地区约为1.5左右，而欠发达内地农村地区则大致在2.0－3.0之间（具体数据有争议）。值得注意的是，生态脆弱地区的总和生育率相对较高。近年来尽管由于城市化的进展，农村人口占总人口的比例逐年有所下降，但是农村地区的人口总数基本维持原有水平，在很多地区还在继续增长。农村人口虽然大量流入城市，但是由于户籍制度的制约，大部分人会在被城市榨取剩余价值一、二十年后被迫返回农村。从户籍人口来看，最近二十年农村人口并未减少。

由于城乡分割和差别待遇，相当大一部分农村居民生活困苦。农村贫困地区的人口增长率相对较高，而当地农民的外迁机会又极少，导致这些地区的人口相对高速的持续增长。加上贫困地区多数属于生态脆弱地区，人与自然环境的矛盾变得越来越尖锐。在我国现行户籍制度的控制之下，目前发生的人口流动是单向的、暂时的。农村中的精英分子不断通过升学、招干、参军、购买城镇户口等各种途径，摆脱农民身份，造成城乡之间人口素质的差距日益加大。农村人口的平均受教育程度多年得不到提高，而且一般来说越贫困的地区农村人口受教育程度越低。

在城乡二元社会结构的政治压力和经济控制之下，长期以来，城市对农村的自然资源进行了多方面的“掠夺”，这里所说的“掠夺”是指这种物质流动完全是城市利益优先的。除了在资源开发利用上获益较多，城市系统还通过向农村地区转移一些污染型产业，转嫁了污染。另外，城市生产和生活产生的大量废弃物也被运往农村地区处置。中国科学院国情分析研究小组发表的《国情研究第三号报告：城市与乡村——中国城乡矛盾与协调发展研究》（科学出版社，1994）指出，“形成低污染技术和产业集中于城市，高污染技术和产业集中于农村的城乡工业分工格局。其后果是社会生产的外部环境成本转嫁到农村居民头上，从而城市节省了一笔必要支出。农村不仅仅是城市的政治殖民地、经济殖民地，还是城市的环境殖民地”。

农村居民遵守环境法的前提是具有守法意识和守法意愿，其直接决定因素是农民对自身行为的利益衡量。城乡二元社会结构在很大程度上影响着农民的利益，从而影响他们的行为。

在城乡二元社会结构的制约下，农民在利益分配的各个环节受到歧视性待遇。贫困人口的绝大多数分布在农村，农村贫困人口的大量存在是我国城乡二元社会结构的必然产物。

贫困首先是指物质生活的贫困，同时也包括文化落后、信息闭塞等因素。贫困可以分为相对贫困和绝对贫困，绝对贫困又叫生存贫困。我国的绝对贫困人口相对地集中分布在若干个自然条件极为恶劣、生态环境脆弱的地区。中国贫困地区与生态脆弱区的地理分布具有很好的耦合性。一般来说，越是贫困的地区，其对资源与环境的依存度越高。

处于贫困中的农民生存压力很大，常常违反环境法开发利用自然资源，这些违法行为具有参与人员众多、违法行为发生地分散、违法行为反复发生等特点，累积效应十分可观，对环境与资源的破坏不可低估。例如笔者2001年在四川省某县考察时获悉该县大部分耕地是坡耕地，坡耕地中有一半是在坡度大于二十五度的陡坡上开垦的，有的乡镇甚至开垦了超过六十度的陡坡。大量开垦坡地特别是大坡度坡地造成了严重的水土流失。而《水土保持法》（1991年）及之前的《水土保持工作条例》（1982年）都规定禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，并且省、自治区、直辖市人民政府可以根据本辖区的实际情况，规定小于二十五度的禁止开垦坡度。当地的干部解释不开垦这些陡坡农民的吃饭就成了问题。

一般来说，违法行为的背后都有违法动机。农民参与违法开发开采自然资源的动机基本上可以说是为了追求经济利益，这种动机的形成与他们在城乡二元社会结构制约下很难有其他生活出路有关。近来城市就业市场逐步向农民开放在一定程度上缓解了农民的经济困境，但是尚有大量农民的生活甚至生存面临困难。调查研究表明，最贫困的农民群体以及处于偏僻地区的农民，进城打工的机会很小。被城乡二元社会结构逼到“墙角”的贫困农民群体在生存压力之下，几乎本能地提高对可得的资源的索取程度。

在一个群体的生活没有保障的时候，对他们而言法律的边界开始模糊。犯罪社会学的研究表明，经济压力是抢劫、盗窃等犯罪行为的主要诱因之一。一般民众对抢劫、盗窃等行为属于违法犯罪是比较清楚的，铤而走险的是极少数，但是，对于保护环境与资源的环境法，在生存压力之下遵守的可能性就大大降低了。因为违反环境法的行为在大多数情况下“看上去”没有直接的和即时的受害人，有时候违法行为指向的对象甚至处于无人管理或者管理不及的状态，无言的自然环境是比农民更弱的“弱势群体”。

一些环境法律法规，如《野生动物保护法》、《退耕还林条例》等已经注意到经济补偿和利益调整对环境法实施的重要性，作出了相应的规定。这些法律规定应该说起到了一定的保障相关法律实施的作用，但这种保障作用是非常有限的。以《退耕还林条例》为例，首先是补偿的数额相当有限，农民的经济困境没有得到根本性的改变，对周围的环境与资源仍然存在潜在的压力；其次是由于绝大多数农民被排除在社会保障体系之外，一旦遭遇天灾人祸，生活陷入困境，很可能导致没有履行有关合同的能力。

在农业生产过程中发生的一些环境违法行为，例如使用禁止使用的农药或者滥用限制使用的农药，和农民的利益取向也有一定的联系。如果使用禁止使用的农药或者滥用限制使用的农药能够节省种植成本，尽管有时候在城市居民看来微不足道，但已足于影响贫困的农民做出使用选择。

3，现行计划生育政策是“以错纠错”

面对环境危机，决策者及其所代表的城市人口，所谓的社会精英，对“几亿破坏环境的农民”表现出刻骨的仇恨，并且通过各种宣传途径揭示农民对环境的破坏。中国人口过多不幸成为中国环境危机的替罪羊，然而对于人口过多和环境危机之间的逻辑关系，却很少被深入研究。在大规模片面宣传的影响下，绝大部分城市公众对于“人口过多造成环境、资源危机”这一论断深信不疑。

为了解决人口与环境、资源之间的矛盾，中国从1971年开始推行强制计划生育政策。该政策以晚，稀，少为实施原则，即晚育，一般应当晚于25岁，生育间隔至少4年，最多二胎，各地执行力度不一。在1971－1976年期间，强制手段是逐步加紧的。由于当时社会控制严格，并且所有的生活资料分配掌握在政府手中，出于生存压力，农民通常”自愿”流产不符合政策的胎儿，很少出现公开的对抗。城镇人口由于惧怕失去宝贵的工作机会，也“自愿”配合这一政策。当时允许民众生育两个小孩，和民众的生育意愿基本接近，这也是对抗较少发生的重要原因。即使存在一些对抗和侵犯人权的暴力事件，由于发生在文革期间，常常被其他文革热点所掩盖。

文革结束以后，为了解决日益尖锐的人口与环境、资源之间的矛盾，在1977－1979年期间，中国开始在一些省份试点推行一胎化强制计划生育政策，1980年起，一胎化强制计划生育政策全面推行。由于民众的反抗，1984年起，在部分农村地区做了一些调整，即实行所谓的“一孩半政策”，一对夫妇第一个孩子是女孩的，可以在一定的间隔期（通常是4年）以后，再生育一个孩子。

“凑展俜降男传，计划生育部门推行计划生育政策是以自愿为基础的，但是，几乎所有在中国农村生活过的人都知道，计划生育完全是靠行政强制手段来推行的，种种骇人听闻的计划生育暴力迫害行为按照中国法律已经构成犯罪，然而很少有人为此受到法律制裁。表面上看，敢于公开反抗的是少数，但这并不能证明计划生育是“自愿”的。

计生暴力为中国法律所禁止，中央政府也规定实施计生政策有“七不准”（这个文件的出台正说明了计生暴力事件的多发性、严重性），严禁使用暴力和其他不法手段推行计生政策，即使是现行计生政策的支持者也不可能公开支持暴力。现在计生部门有一种似是而非的说法，声称绝大部分群众是自愿接受流产、引产、上环、结扎绝育等手术的。有一个新闻，说某地“计生工作人员克服困难，他们行动迅速，大抓清查、清理，牵制了几百名计生对象，通过耐心说服教育，有的已经主动走上手术台，落实了计生措施”。报道中牵制这个词，实在是耐人寻味。如果仅仅是通过耐心说服教育推行计生政策，可以说是依法行政，不过现实是各地依然不断出现大量的计生暴力事件。这些暴力事件的受害者，一般只占总人口的一小部分，然而，这并不能证明绝大多数群众是自愿的。举一个简单的例子，某城市有一百个饭店，有一个黑帮去收“保护费”，第一次没有人给，该黑帮带人砸了五个饭店，然后再去收保护费，一百个饭店都交了。如果当地媒体说，该市百分之九十五的饭店“自愿”交保护费，有的是主动交的，有的是经过耐心说服教育交的，这种说法显然不能成立。时间长了，饭店业主更换，有人没见过当年的砸饭店事件，可能拒绝交保护费。黑帮再次带人砸了几个饭店立威，于是大家继续“自愿”交保护费。同样的道理，可以解释为什么很多地方隔一段时间就会进行一次大规模的违法的计划生育暴力执法活动。

吴思先生的名著《血酬定律》（中国工人出版社2003年出版）提出了一个非常重要的概念，即“合法伤害权”，也叫“低风险伤害能力”，它以强大的国家机器为后援，行使者个人承担的成本很低，风险很小，造成伤害的能力却很大，因此获得的收益非常可观；这种权力一旦确立就具有不断自我强化、扩张的能力。

和已经被废除的收容遣送制度（执行户籍制度的一种配套措施）一样，计划生育在很多地方演变为政府的“合法伤害权”，成为敲诈勒索、欺压人民的工具。

“政治正确”和“利国利民”的借口已经成为计划生育“合法伤害权“的护身符。更可怕的是，在拥有合法伤害权之后，某些计生暴力分子（由于大多数民众良知未泯，拒绝同流合污，很多基层政府在计划生育执法时只得网罗大量黑社会分子作为帮手）会不断扩大自己的边界，如果没有上级政府或者社会舆论的监督，边界的扩张往往无限度地压迫公民的生存空间，直至他们被完全剥夺而处于死地。

很多地方的计生部门发动群众有奖举报孕妇，挑拨邻里关系，危害社会稳定，严重扭曲人性，众多可怜的小公民没有出世就成为强制计划生育政策的牺牲品。即使是怀孕第一胎的孕妇，也有可能因为住房（在许多城市，有住房是落户的一个先决条件）、户口等等因素没有及时取得“准生证”（现在也叫生育服务证），从而处于危险之中。

4，现行计划生育政策严重危害环境安全

”收呷衔中国的人口问题主要涉及数量、质量、分布、年龄结构、性别比例、人群组织方式这六个方面。现行的歧视农民的户籍制度是一种极端不公平和低效率的人群组织方式，它对人口的数量、质量、分布造成极大的影响，即维持了贫困地区（同样也是生态脆弱地区）的高生育率，促进了人口的过度增长；阻止了农村人口的质量的提升；限制了生态脆弱地区的人口的迁出。而为了解决人口与环境、资源的矛盾而实施的强制计划生育政策则进一步造成了中国人口在年龄结构（人为加速老龄化）、性别比例方面（男女比例严重失调）的严重问题。

强制计划生育的主要目标是“降低人口数量，提高人口质量”。强制计划生育确实降低了人口数量，但是这一目标完全可以依靠普及初等教育和消灭贫困来完成。世界各国的经验表明，只要解决教育问题和贫困问题，生育率就会很快下降到替代水平以下。调查和研究表明，高中以上文化的中国妇女其平均生育意愿只有1.2,也就是说100对夫妇只愿意生120个孩子，这样为了保持人口数量不急剧下降，政府还得鼓励生育。把这么多年计划生育投入的大量人力、物力放到教育上，效果要好得多。计划生育有“一票否决制”，而教育却没有。文革结束的时候农民的平均受教育年限是5年左右；30年后的今天依然只有区区6年，文盲、半文盲超过一亿。强制计划生育并没有实现“提高人口素质”的目标。而农民的受教育权以及社会福利没有保障，正是户籍制度的消极结果。强制计划生育政策可以说是用错误的政策纠正错误，结果犯了更大的错误。

计生部门为了维护部门利益，一贯混淆视听，压制不同意见，宣称反对现行计划生育政策的人士是在主张无计划生育，会导致人口爆炸。实际上反对现行计划生育政策并不等于反对调控人口，而是主张用消灭贫困和文盲的办法来达到目的，促进社会的和谐发展。而要消灭贫困和文盲，就必须对现行的歧视农民的户籍制度加以改革，也就是说，改革现有的不合理的户籍制度将有利于中国人口、环境、资源危机的真正解决。

和农村居民一样，城镇居民也受到强制计划生育政策的约束，但是对抗的例子比较少见。首先，由于现行的以户籍制度为基础的社会保障体系主要为城镇人口提供基本保障，城镇居民的生育意愿比较低；另外，城市居民受教育程度较高，比较容易获得节育知识。当然，有些公职人员以及在国有企业工作的城市居民为了保住工作，被迫“自愿”堕胎。近年来，一些富裕的城市居民完全可以“花钱买生育指标”，或者移民国外以及香港、澳门规避强制计划生育政策。而且总的来说，由于城市居民具有相对较高的文化知识和信息渠道，较能得到司法救济，对城市居民的强制上环、结扎和堕胎比较少见。而数量庞大的农村居民，除了极少数富有者以外，没有任何机会逃避强制计划生育政策的迫害。

由于缺乏社会保障和出于对养老的忧虑，农村人口，特别是贫困人口倾向于多生小孩，这是一种典型的“以生育求生存”。当然，在户籍制度的歧视之下，这些农民的子女中的绝大部分将承袭其父母的户口身份和相应的社会、经济地位，生活在贫困之中，并且象其父母一样，在成年后希望通过较多的生育，保障养老。如此循环不已。虽然在发达国家，也存在社会、经济地位世代承袭的现象，但是程度远不如中国这样严重，因为这些国家的公民的基本权利（比如受教育权）得到法律的保障，个人有较多的机会实现社会阶层的跃升。

在中国，在基于户口制度的资源分配体系之下，农村人口相对于城市人口而言，受教育的机会被严重剥夺，文盲和半文盲较多，节育知识推广难度很大，再加上节育手段（目前农村计划生育工作部门注重的是上环和绝育这两种被农民严重抵触的计划生育手段）的缺乏，意外怀孕几率较高，这也是农民生育率较高的一个重要因素。

现行的计划生育政策是十分苛刻、复杂的，并发展出一整套控制手段，包括许多非法的手段。

几十年来，即使没有“超计划生育”，农民也要承受种种经济和健康的损失。

“凑涨恐萍苹生育政策的规定，妇女在怀孕前必须取得准生证，即使是第一胎也是如此。已经生育的妇女，必须每2－3个月到指定地点进行怀孕检查，发现无指标怀孕的，必须堕胎（有关文件中隐晦地称作“补救措施”）。已经上环的妇女，必须每年接受2－3次X光透视检查（过多的照射对身体有害），确认节育环没有被摘除。

全国各地不断出现大量的计生暴力事件，强迫上环、结扎、堕胎、引产的事例层出不穷。这些做法，违反了一系列的法律法规，但是一般无人过问。强制计划生育导致的结扎、人工流产和晚期引产对妇女造成的损害远远超过正常生产，很可能导致多种疾病、终身不育、致残致死。

根据人口和计划生育委员会的数据，中国现有2.4亿育龄妇女，其中有百分之四十八的妇女使用宫内节育器，有百分之三十六左右接受了输卵管结扎手术，永久绝育。为了达到这一“成果”，各地计生部门采用了残酷的强逼手段，因为正常的妇女是不会选择有诸多后遗症的剖腹输卵管结扎绝育手术的，而上环也并不是所有的妇女都适合。已经上环导致严重疾病的，如果要医生摘除节育环，必须提供计划生育部门的许可证明，而取得这一证明不是一件容易办到的事情。

在很多地方，生育头胎后，没有上环证就不给孩子上户口。政策允许生育第二胎的，要在怀孕前签署生育后结扎保证书，并且缴纳巨额押金，生育后没有在规定时间内结扎的，押金没收。有钱人缴纳“缓扎金”，就可以不做绝育手术；穷人没钱就得挨刀，逃避的常常被强制绝育，有了后遗症没有生活保障。

农村妇女大多数依靠体力劳动养家活口，一旦由于上环、结扎、堕胎损害健康，丧失劳动能力，将直接影响其基本生活。考虑到绝大部分农村人口没有医疗保障，致病就意味着贫困。有些地方象征性的计划生育手术后遗症补助仅仅是杯水车薪。

为了推行强制计划生育政策，农村地区配备了大量的正式、非正式的工作人员，一个人口五十万左右的县需要财政供养的计划生育工作人员常常超过

一、两千人。这些人的开支全部转变成农民负担，其中大部分的经费依靠计划生育罚款征收。如果出现计划外生育，相关负责的工作人员将被克扣工资并失去工作，因此他们经常采”┝κ侄纹仁古┟窕吃屑觳椤⑸匣贰⒔嵩、堕胎。

这里需要说明，关于计生工作人员的数量一直有争议。目前很多地区，特别是欠发达农村地区的乡镇干部常常投入三分之一到一半的时间和精力用于抓计划生育工作（这些地区的农民生育意愿相对较高），那么从浪费的社会资源来说，这些地区有三分之一到一半的乡镇干部是“计生工作人员”。另外还有一些临时聘用的非正式计生工作人员，例如村、街道的计生工作人员。近年来由于人口流动，内地出现了很多“空壳村”，这些地方的计生工作人员有可能减少，但沿海地区的计生工作人员则相应增多。现在计生工作正在转变为以人口流入地管理为主，流动的育龄妇女只要在中国大陆，就会被管理，需要相应配备大量的计生工作人员。

由于掌握生育控制权，很多农村计划生育干部借机敛财，欺压百姓。超生罚款常常把一家几代人推入绝境。

“咐：安徽省含山县征收天价超生罚款

只因为计划外“超生”一个孩子，一个原本生活小康的农民家庭陷入绝境，导致两人被捕，两人死亡，一个孩子失学。

朱晓敏先生和王泽霞女士是安徽省含山县仙踪镇居民，他们是离婚后再婚，分别和前妻、前夫生育有孩子。按照政策规定，他们不准生育孩子。但是考虑到再婚家庭的稳定和养老保障问题，他们于2004年11月生育了一个女孩。由于没有准生证，被征收了巨额罚款。?2005年6月6日，他们收到含山法院（2005）含法行执字第036号《案件执行通知书》总执行金额449，659元，这个数目，超过中国农民平均年收入的100倍。

征收如此高额罚款的理由是朱晓敏在城市里从事家电维修工作，有一个小店，应当按照高标准征收罚款。有些政府公务员还认为，朱晓敏曾经积极为灾民、失学儿童、敬老院捐款，“有钱捐款，怎么没有钱罚款呢？”

当事人朱晓敏于2006年8月25日被含山县公安局刑事拘留，关押于看守所，并于9月1日，以“拒不执行判决、裁定罪”被正式批准逮捕。他的妻子王泽霞也因同罪同日批捕，于9月10日”：蛏螅朱晓敏一直不予”：蛏蟆Ｒ虮景福朱晓敏81岁的老母亲，终日以泪洗面。11月11日，终因悲愤过度、情绪紧张、血压升高离世。11月13日，朱晓敏的哥哥，接到讣告从乡下赶来，看到老母离世惨状和弟弟的悲惨现状，也因接受不了眼前这个事实，于当日晚上倒下了，并于11月16日去世。朱晓敏的女儿朱玉琳失学。受害人通过网络博客呼吁帮助，但是在目前的计划生育政策的背景之下，他们得到宽大处理的机会十分渺茫。

他的弟弟以及弟媳都是残疾人，都依靠他维持生活，现在都陷入生活困境。象这样一个家庭，可以说是为社会分担了很大的责任，如果将来朱晓敏夫妇年老，在没有国家社会保障的情况下，他们生育一个孩子养老也是非常合理的。朱的家庭原来应该说还算是小康生活水平，比他更贫穷的家庭，面对计划生育罚款，境遇可能更悲惨。

更有甚者，计划生育竟然被基层干部利用为镇压农民的借口。《谁敢上访告状－－中街村百名男女遭“镇压”》（经济消息报，记者李凌）揭露了一个骇人听闻的“计划生育”案件。“因为农民要求村务公开，账目公开。1998年8月份，河南省上蔡县杨集镇党委书记郑某带领100多人，以计划生育之名，将中街村的80多名上访群众抓走，并抢走物资价值6万余元。后以每人交500元钱释放。1998年11月24日凌晨4点左右，该镇党委书记郑某又带领上蔡县公安、法院、司法、财政、县委、信访等单位的300多人气势汹汹来到中街村，到村民家抢劫，抢走总价值30多万元的财物，并且打人、抓人，每人收缴罚款几千元到一万元”。

由于计划生育是一条“高压线”，有关的案子公安机关、法院都不愿意（不敢）受理。当地方干部以计划生育的名义镇压农民时，一般没有人敢提出质疑和提供帮助。半夜查抄居民住宅是非法的，但是和计划生育联系起来，似乎就变得合法了，因为在计划生育工作中普遍存在种种非法作为，人们已经习以为常。

另外，有关法律进一步歧视超生农民家庭。例如2006年8月7日海南省人民政府第94次常务会议审议通过的《海南省农村居民最低生活保障办法》规定：“持有本省农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于所在市、县、自治县人民政府确定的农村居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。但是共同生活成员违反计划生育超生的，本人不得享受农村居民最低生活保障待遇”。而超生的婴儿，连获得户口都很困难，取得社会保障更是无从谈起。

在中国农村，计划生育实行封建时代的“连坐制”。例如超生妇女不仅本人要受处罚，她的亲属甚至邻居都要遭殃；在工厂打工的妇女超生，她的雇主甚至同在一个组的工人都有可能被罚款；这种做法的目的是形成一种有力的社会监督。在政府内部，也有“连坐制”，如果一个乡出现了超生现象，除了计划生育干部，所有的乡政府干部都会被克扣工资、奖金。

人口流动对强制计划生育的实施造成了一定的冲击，各地政府采取种种措施加以应对，有关措施加重了农民负担。例如农民去外地打工的，每2－3个月要回一次原籍检查是否怀孕，路费自理。不回去的，有的地方政府的“土政策”规定“房倒屋塌，亲属羁押”，每人每天还要缴纳看守费数十元。而对于那些在外省打工的人来说，3个月的工资可能还不够回家一次的路费。最近有些地区进行了一些变革，外出者缴纳计划生育保证金，在工作地定时进行怀孕检查，并且把证明邮寄回原籍，超过时间没有寄达的，对其家人进行处罚，并且没收保证金。这种做法虽然提供了一些“方便”，但是每次怀孕检查仍然要消耗外出者大量的时间，办理一次孕检并邮寄证明经常耗时数天；另外每年还必须回原籍进行一次检查。有时因为路途遥远，交通不便，为了安全，还需要有人陪同受检妇女回原籍，这样还要增加额外的费用。保证金一般在一千元左右，相当于农民几个月的收入，这笔在城市人看来很小的开支有可能阻止一个农村妇女外出，从而失去打工脱贫的机会。

《流动人口计划生育工作管理办法》规定：县级以上人民政府公安、工商行政管理、劳动就业、卫生、房产管理等行政部门应当配合同级计划生育行政管理部门，在各自的职责范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作。流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主。有关部门审批成年流动人口的暂住证，营业执照、务工许可证等证件时，应当核查其婚育证明；没有婚育证明的，不得批准。也就是说，违反计划生育政策的农民进城工作、经商的权利受到极大的限制。

《北京市社会抚养费征收管理办法》（社会抚养费是一个冠冕堂皇的说法，其实就是过去的计划生育罚款）规定，对违反规定生育第二个子女的按照市统计部门公布的城镇居民年人均收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收；对违反规定生育第三个子女及三个以上子女的当事人，按照前述标准加倍征收。超生者一方为本市户籍、另一方为非本市户籍的，由具有本市户籍一方当事人的户籍所在地的区、县计划生育行政部门征收社会抚养费。双方均为非本市户籍的当事人，生育行为发生在本市或者生育行为未发生在本市但由本市现居住地首先发现的，由其现居住地的区、县计划生育行政部门征收社会抚养费。对非本市的公民征收社会抚养费，按照本市居民的征收标准执行。由于北京的人均收入是某些贫穷地区的十倍以上，按照这一规定，来自贫困地区的农民如果超生，被征收的罚款将超过他一生的收入。这一规定使得一些超生者永远处于贫困之中。对于超生的非本地户口的小孩，很有可能剥夺其受教育的机会，因为上正规学校有可能被发现是超生孩子，从而被征收巨额罚款。而最近的新闻报道显示，很多城市要求在当地就学的流动人员子女提交其父母的计划生育证明，这种做法比二、三十年前要求学生交老鼠尾巴荒谬何止千万倍！

现在中国农村产妇的死亡率和婴儿死亡率均大大高于城市人口，除了缺乏医疗保障，由于害怕医院检查身份证和准生证而不去医院生产也是一个重要原因。

户籍制度严重歧视几亿农民，剥夺他们的福利，迫使他们“生育求生存”，直接、间接导致了中国人口与环境、资源之间的严重冲突，但是决策者并未从户籍制度改革着手解决这一危机，而是通过推行强制计划生育减少人口应对危机。实际上强制计划生育对于中国环境危机的解决没有多少积极作用，正相反，由于强制计划生育政策蜕变为敛财工具，制造大量的农村贫困人口，阻碍新农村建设的健康发展，有可能导致环境的进一步恶化。

几十年来，主流媒体一直片面宣传计划生育有利于中国的环境保护。有些人知道一些强制计划生育严重侵害人权的事例，但是又认为这是中国发展所必须付出的代价。拥有城市户口的精英分子，包括大量留学欧美的知识分子和官员，大部分对当前的严格计划生育政策抱支持的态度。

为了实施这种严酷的强制计划生育政策，对人口的严格控制就变得不可或缺，而户籍制度恰好是第一重要的控制手段。这就形成了一个怪圈，户籍制度歧视农民，迫使农民“生育求生存”，制造较高的人口压力；为了实施强制计划生育政策又必须加强户籍控制。

户籍制度并非导致中国实施强制过激的计划生育政策的唯一原因，但它无疑是一个重要原因。户籍制度严重阻碍了中国的城市化进程和经济的发展，造成了很大的人口压力。二战以后各国的发展历史证明，城市化进程和普及教育有效地降低了生育率，很多国家的总和生育率降到了替代生育率2.1以下，甚至出现了严重的年轻人口萎缩现象。近二十年来，整个世界人口的增长率是直线下降的。根据联合国人口委员会的调查和预测，世界人口虽然还要继续增长几十年，但是总和生育率下降的趋势是十分显著的。1990年为三点四，2000年为二点八，2010年为二点五，2025年为二点三，接近替代值二点一。

强制计划生育政策在一定程度上可以看作是对户籍制度造成的一系列消极后果（例如环境与资源危机）的补救措施。从实际情况来看，强制计划生育政策产生了更多的消极后果。其中一个突出的消极后果，就是对环境的影响。初看起来，强制计划生育政策确实起到了减少人口的效果，按照官方的说法是减少了大约3－4亿人口，人口减少可能部分地减少了对环境的压力，但是这一政策极大地侵犯了中国公民，特别是农村居民的人身权和财产权，使得一部分农民无法摆脱贫困，进而对他们周围的环境产生消极影响。

面对人口与环境、资源的矛盾，正确的做法应当是优先考虑提高资源的利用效率。中国的选择正好相反，试图通过实行强制计划生育减少人口缓和矛盾，荒谬的是，强制计划生育的减人“功绩”被过低的资源利用效率所抵消，人口与资源的矛盾不断加剧；更为荒谬的是，这种加剧的人口与资源的矛盾，又被强制计划生育支持者用来作为必须严格控制人口出生的证据。

“凑胀ǔ５墓兰疲中国单位产值消耗的资源和能源是发达国家的3到5倍以上。据有关机构和专家（例如中国科学院的牛文元教授）的测算，中国消耗了世界上30％-40%的原材料和能源，但产出的GDP只占全球的4%。淡水资源被污染超过70％，耕地大量抛荒，如果能够精打细算，同样的资源消耗多养活一倍人口绰绰有余。

近年来中国政府一再强调要提高资源利用效率，但是2006年上半年的统计显示，单位能耗不降反升。北京青年报报道，2006年08月26日，全国人大常委会执法检查组向十届全国人大常委会第23次会议作了环境保护法律实施情况的跟踪检查报告，指出今年上半年我国单位能耗上升了0.8%，中国环境污染的老账未清，又添新账。

中国通过强制计划生育减少了3亿人口，相当于当前13亿人口的23％，平均计算相应节省了23％的资源，扣除巨大的执行成本，实际节省的资源远远不到23％；与此同时，面对大量的、普遍的资源浪费却束手无策，进展甚微。

也许有人会以中国“制造业规模大”和“大量产品供出口”来解释资源的大量消耗，但是这并不能够否认中国资源利用效率极低的事实，如果大力提高资源利用效率，即使“制造业规模大”并且有“大量产品供出口”，资源消耗也可以大幅度减少。

另外，如果用“实际购买力”评价方法计算，中国单位产值的资源消耗比通常的计算要少一些，但是，即使按照所谓的“实际购买力”评价方法计算，中国的资源利用效率也不高，况且开采环节存在惊人的浪费。

中国不仅资源利用效率极低，资源开采过程中的浪费也很严重，通常是采一半扔一半，无数的小矿则是采一“肴右淮蟀耄进行掠夺性开采。过低的资源利用效率抵消了通过强制计划生育减少人口节省的资源。

从本质上来说，实行了半个世纪的户籍制度严格限制了中国的城市化进程，并且使庞大的农村人口被排除在社会福利体系之外。目前，中国的农村存在至少2亿极端贫困人口（官方说法是几千万，但是所谓已经（勉强）解决温饱的1亿多人随时有可能陷入赤贫），他们中的大多数分布在生态脆弱地区。他们本能地将生存压力转嫁给周围的环境，造成一系列的环境问题。

从决策机制上看，户籍制度以及强制计划生育政策都是没有民意基础的决策。民众被当作可以计划和控制的对象。由于在户籍制度的歧视和限制之下农民被排除在决策过程之外，农民除了个别的反抗之外，没有可能推动决策的变更。和户籍制度一样，强制计划生育政策被赋予了维护社会稳定和推动经济发展的功能，并且几十年来不断地得到片面的宣传，不同的意见受到严格的限制，直到近几年网络兴起，才有一些不同意见为公众所知。

相对于强大的政府和强制计划生育政策，农民是弱势群体，但是他们所受到的侵害将有可能转变成对环境的压力，因为环境是比他们“更弱势的群体”。强制计划生育政策不断地在农村制造和维持大量的贫困人口。大量农村贫困人口的存在将不可避免地对环境产生消极的影响。

5，将“环境破坏者”转变为“环境建设者”

传统的经济学一般只涉及物质生产与人口生产，而无法就业的所谓“剩余人口”历来被看作是资源消耗者和环境破坏者。

计生部门所说的“剩余劳动力”真的是环境破坏者吗？实际上他们是被闲置、浪费的宝贵资源。

从新兴的环境社会系统发展学的角度来看，实际上一个环境社会系统有序发展的基础是三种生产，即物质生产、人口生产和环境生产三者之间的和谐。

环境生产包括但不限于：生态恢复和建设（植树造林，防沙治沙等），防治污染。

从广义上说，收集、传播环保信息，支持环境维权诉讼等活动也可以看作是特殊的“环境生产”。

当前中国以农村居民为主体的失业和半失业的两亿左右劳动力，被计生部门和很多“社会精英”视为包袱，而换一个角度来看，他们是宝贵的人力资源。

现在朝有余财，野有饥民，政府游资和剩余劳动力被人为分离。这些剩余劳动力为了生存，很多人只能将社会给他们的生存压力转嫁给周边的生态环境。例如每年春夏，在宁夏、甘肃、内蒙挖甘草、发菜的流动大军就有百万之众，每年破坏草地几百万亩。记者采访发现，在早春，夜晚气温还是零下十几度的时候，采挖大军就开始准备行动了，在这批人中间，八、九岁的孩子随处可见，每个孩子一天的劳作（破坏环境）所得不过是几元钱。

如果能够有

一、两亿农村人口投入中国的环境资源建设，全国环境状况将会日新月异，而这些人的平均年工资需求不过是两、三千元而已（大致接近现在的农民平均纯收入）。中国现在一年的公款消费超过一万亿，节省一半就够了。

持续的环境生产将大幅度提升中国的环境质量，积累环境资本，功在当代，利在千秋。

从马尔萨斯、马克思一直到马寅初，都只谈到了物质生产与人口生产之间的关系。现在中国的物质生产已经完全可以满足全体国民的需求，有充足的财力、物力安排剩余劳动力进行大规模的环境生产，改善环境。例如北京近年进行了试点，每年投入2个亿，雇佣了4万郊区农民植树造林，效果非常显著，而2个亿的投入对北京财政支出来说仅仅是九牛一毛。现在各地开展的退耕还林和退牧还草项目也是有益的进行环境生产的尝试，只是规模太小，投入严重不足。

美国的一段历史可供参考。美国在二十世纪三十年代初期面临两大危机：庞大的失业大军；持续100多年的西部大开发造成了严重的环境危机，沙尘暴频发。当时执政的罗斯福总统决定，由政府出资雇佣几百万人投入环境恢复和基础建设，一举解决了这两大难题，有效扭转了环境恶化的趋势，遏制了人造荒漠的蔓延。

通过大规模的财政转移支付，加大农村地区的环境生产力度，可以有效地减小农村人口对环境的压力。农村地区的健康、有序的发展，将有助于缩小城乡差距，为户籍制度的改革创造良好的外部条件，同时也可以推动真正以自愿为基础的计划生育工作的开展。

当然，也许有人会诡辩，宣称“现在实行的强制计划生育是不得已的措施，是发展必须支付的代价，人多了挤占资源”，但是强制一胎化计划生育政策已经实行26年了，为什么还有一半的国民不能读完初中？为什么还有一亿文盲、半文盲？计划生育减少人口节省的资源到哪里去了？每年的公款消费超过一万亿，按照强制计划生育政策征收的社会抚养费抚养了谁？

每年一万亿的公款消费，按照年收入一千元的“脱贫”标准，可以额外养活十亿人。按照年收入五千元的“小康”标准，可以额外养活两亿人。据“有关部门”测算计划生育推行以来节省了七万多亿社会抚养费，但同时期浪费的资源有多少？何况真要投入这七万亿可以获得宝贵的人力资源，同时期至少两倍于此的浪费又给国家带来了什么？

现在户籍制度改革雷声大雨点小，几亿农民受歧视生活无保障，被迫“生育求生存”，对环境的压力很大。决策者对此束手无策，转而“走捷径”依靠强制计划生育减少人口保护环境节省资源，这无异于割心头肉补眼前疮。

公共环境政策评估 篇3

【关键词】公共政策评估 研究 借鉴

一、引言

公共政策评估在政策发展方面日益受到重视，通过评估，我们能够较为有效地判断该项公共政策的合理性和期望的效果，进而决定该项政策的走向。

目前，对于公共政策评估的定义，国内外尚未达成共识。国外学者安德森认为“作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不是简单地将其作为最后阶段”。[1]而国内学者朱志宏认为“就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估。换言之，政策评估的工作就是发现并修正政策的误差”[2]。我国研究公共政策起步较晚，也没有引起足够重视，如何立足我国国情基础上借鉴国外先进经验是当前公共政策研究与发展的重中之重。

二、目前我国在公共政策评估方面存在的主要问题

（一）评估的制度尚不规范

公共政策评估未作为一项制度加以确立，这使我国政策评估的发展受到很大影响：决策主体往往并不会视政策评估为一项本职的工作，能不评估的尽量不评估，即使评估也常常是敷衍了事，任意妄为，严重制约了公共政策评估工作规范健康地发展。

（二）评估的内容往往忽略政策结果

政策結果则是这项具体政策产物对社会、团体、个人、政治系统以及自然环境等的真实影响[3]。公共政策是为了解决社会问题，维护社会稳定而制定的，所以评价该项政策是否有效不仅要看该项政策是否能有效地执行以及政府为此采取了哪些措施，更重要的是该项政策所产生的结果和影响。

（三）评估的主体单一，没有充分发挥不同社会主体的作用

由于公共政策评估工作起步较晚，重视度不够，以及其他原因，使政府在评估中“一枝独秀”，普通民众在政策评估中发挥的作用几乎可以忽略，这也使民众对政策越发不关心，形成了“恶性循环”。除此之外，由于我国公共政务公开性有限，使第三方独立评估机构在信息收集方面阻力就很大。而且，专门性的人才在我国也较缺乏，这都直接制约第三方独立评估机构在我国的发展。

三、国外公共政策评估的做法

（一）评估主体的多元化，全方位多角度获取民意

在发达国家的政策评估活动中，主体除了纯官方的政府部门外，还有半官方组织 （如美国兰德公司）、完全独立的民间组织 （如美国布鲁金斯学院）以及与政策相关的普通民众的参与[4]。

（二）公共政策的评估有具体的法律制度保障

国外很多对公共政策评估领域研究较早的国家，几乎无一例外地都制定了有关公共政策评估的法律法规，从法律上保证了公共政策评估的地位。2006年，韩国实施《政府业务评价基本法》，对各种政策评估制度加以综合，最终确立了完善的政策评估制度[5]，并采取有效措施保证其贯彻实施。

（三）评估机构发展较好，有较强的独立性和专业性

从公共政策评估发展较好的国家来看，他们的民间评估机构都得到了相对公平的竞争环境和独立的发展空间，有很好的专业性。同时独立性和专业性也增强了它们在公共政策评估过程中的权威性，而这些都是需要一系列法律制度的保障才能完成的。

四、进一步推进我国公共政策评估发展

（一）建立专门的法律和完善的体系

从法律的高度来承认公共政策评估，确保在公共政策评估过程中各参与主体的权利与义务已经刻不容缓；要保证第三方评估机构在整个政策评估中得到应有的权利和地位，并建立机构资质的评估制度，促进政策评估市场健康有序发展。

（二）增加不同群体的参与程度

第一，在政策评估的整个过程中要征询政策目标群体的意见，他们的评估结论将作为评估结果的重要组成部分。第二，评估采用的方法和标准以及参与评估的主体和最终的结果都要公开。

（三）建立独立性强、专业化程度高的组织机构

一是要引导和支持民间独立评估机构的发展。政府要保证他们独立的地位，不干涉其运行，并给予适当的税收优惠，建立相应的服务通道，给机构营造良好的发展环境。二是要加大对公共政策评估专业性人才的培养力度，如有效实施评估资格认定制度，并规定评估工作的从业条件，发展壮大职业性评估人员的队伍。

五、结论

当前，公共政策评估的作用在当前社会发展中越发显著，我们要在借鉴先进经验的基础上，从国情出发，不断促进我国公共政策评估事业的发展。

【参考文献】

[1]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].华夏出版社，1990：183.

[2]朱志宏.公共政策[M].中国台北三民书局股份有限公司，1995：299.

[3]尹娜娜.我国公共政策评估存在的问题以及完善研究[D].湘潭大学，2012.

[4]姜国兵.公共政策绩效评估体系建构初探[J].广东行政学院学报，2012（6）：7-12.

[5]中国行政管理学会课题组.政府公共政策绩效评估研究[J].中国行政管理，2013（3）.

公共环境政策评估 篇4

公共政策评估是政府依据固定的标准和行为原则对政府日常生活中的政策效益、政策效果和产生的社会价值进行判断的一种行为, 其主要的行为目的在于快速地取得这些方面的社会和市场信息, 为政府进行新政策的制定、决策和改进政府部门如今不足之处提供重要依据和标准。在社会主义市场经济的条件下, 公共政策评估对于调节社会资源的优化和重组、分配社会资源的分布局势的重要标准, 其重要性愈加凸显。现阶段, 我国政府公共政策评估还存在着不同程度上的缺陷和不足, 公共政策评估的研究相对于西方等国家相对落后, 在某种程度上影响了公共政策评估的科学化和高效化的运行。

一、现阶段公共政策评估中存在的问题

公共政策评估在我国发展的时间较短, 在加上我国各方面的重视程度不够, 存在着很多不同方面的问题, 具体表现在以下几个方面。

1.缺乏对公共政策评估的正确认识和科学化的评价。由于公共政策评估进入我国的时间不长, 公众和很多政府部门的官员对其没有形成科学正确的认识, 导致政府评估的决策人员也受其影响, 认为政策评估在整个工作环节中是可有可无的, 忽略了其重要性。在政策评估中存在着消极怠工的情况, 对于评估对整个政策影响不大的尽量采取不评估的政策, 对于必须评估的工作, 也是马马虎虎, 得过且过;对于必须认真评估的工作, 往往又缺乏正确的指导性原则和科学的方法态度, 甚至在工作偶尔还会出现不良性质的动机。这样的政策评估不仅不能实现我国政策评估体系的多元化和科学化, 反而对我国的政府资源造成大量的浪费, 无法实现资源的优化配置和有效性的重组。

2.政策评估多处于盲目状态。现阶段, 我国的政策性评估因为各个方面的因素处于自发性的状态。第一, 公共政策评估需要大量的人力、物力、财力, 而且短期内不能收到明显的效果, 这就导致政府行政机构对这部分的投入成本不愿意付出。第二, 公共政策评估在实质意义上就是对政府所做的行为正确与否的一种判断体系。这种判断体系在不同程度上会对政府官员产生一定的不良影响。毋庸置疑, 政府官员是不希望看到自己的政府工作出现差错和纰漏的, 更不希望看到自己的政府政策没有产生预期的社会效果和社会价值。第三, 因为公共政策评估在我国产生的时间并不长, 相应的法律措施和配套的法律制度还存在着不足和欠缺。即使是对公共政策进行了具体的评估, 很多情况下也是出于“政绩”和“形象”的考虑, 而只是推行一些有名无实的政策和评估。在很多情况下, 评估是在缺乏资金和人力资源的保障下进行的。公共政策评估这方面的人才也是欠缺的, 这就导致我国现阶段的公共政策评估不能实现科学化和高效化的效果。

3.政策评估体系缺乏系统的理论指导。公共政策评估是在世界范围内新兴的一种政府政绩考核方式, 现阶段在世界范围内对其研究的理论证据不足。政策评估体系在我国起步的时间大概是上世纪八十年代左右, 和同等时间发展的发达国家相比, 还处在滞后的阶段。不管是政策评估体系的理论体系还是政府实践都处于不成熟的阶段, 没有形成普遍的具有指导意义和功能的系统性结论。因为缺乏系统性的指导和实践, 导致我国现阶段的政策评估体系步履维艰, 具有很大的盲从性。

评估工作的盲从性主要表现在不清楚公共政策评估的目的, 不能正确地理解公共政策评估的模式和执行标准, 不了解其在实际工作中产生的效果和重要作用。在盲目状态下进行的工作很多都是做的都是无用功, 无法实现对整体性工作的深入发展。对其优劣性的分析也只是停留在理论性层面, 没能和现实生活中的实践进行有机地结合, 和真正意义上的公共政策评估工作还存在着一定的距离。

4.政策评估主体以官方为主。政策评估体系就是针对政府部门的政策和具体的实践性政策而进行的是否达到预期的目标和效果的政策性的评价体系。由于不同的政策评估主体采用的方法和标准具有差异性和具体性, 导致了政策评估体系结论会大相径庭, 甚至产生截然不同的评价结果。现阶段, 政策评估体系的主体是各级政府部门, 他们实际上又是政策的制定者和执行者。政策评估体系的结果的好坏与否直接关系到他们的切身利益。从他们的角度出发, 他们往往会采取不同的措施和办法提高政策评估体系结果的积极方面影响, 减少消极影响, 从而保障自己利益。因此, 以官方为主的政策评估体系, 很难做到真正意义上的公平和平等。

5.缺乏独立的政策评估组织。政策评估组织在一般情况下要有不同的社会组织和团体组成。我国现阶段政策评估组织的现状是各级政府部门内部都设置有政策评估组织, 但是不管是什么组织, 最终都很难脱压力和政府的裙带关系。这些机构在公共政策评估中往往会处于被动的地位, 因为“中国特色”的压力而将具体的评估工作变成一场“歌功颂德”的“政绩演唱会”。评估工作本身具有的建设性和批判性的功能在不知不觉中被遗弃了, 在整个工作的开展中, 无法坚持客观性、具体性、公平公正的原则。非官方政策评估组织主要是社会上一些因为监督政府工作而成立的民间组织, 在现阶段的我国, 这类组织存在不是很多, 即使非官方性评估组织达到一定的数量, 在现阶段我国的国情下, 也不能在公共政策评估中真正发声。

6.评估标准以价值标准为主, 政策评估工作多为定性。评估的标准是进行公共政策评估的重要保障和参照物, 是衡量政策质量高低和政策落实政策情况的“晴雨表”。科学、正确的评价标准来源于评级标准的公正性和客观性。正确、合理的评价标准是将我国的公共政策评估纳入法制规范的关键环节。

除了价值标准为主要目标的主观标准之外, 不同类型和不同发展模式的公共政府部门都存在着自己的评估标准, 在这些不同的标准中寻找能够适合整个社会公共政策评估的平衡点也是一大难题。这就需要政府人员在进行平衡点选择的时候将事实判断和价值判断进行有机地结合。同时, 政府工作人员在进行科学分析的时候尽量采取定性的分析方法, 采取实证主义的分析方法, 进行定量的研究, 这样的研究方法和研究方向将有助于方法的科学化、客观化, 提高方法的准确性和精确性。

7.评估信息的短缺性。政策评估的科学性和准确性很大程度上依赖于评估信息的收集和处理信息的方式。评估信息收集的渠道和权威性对评估信息的科学性有很大的影响。信息收集充分与否是政策评估信息和效率的重要衡量标准之一。但是在实际的生活中, 评估信息的收集是一件很艰巨的任务, 其受到主观方面和客观方面的多重影响。客观原因是, 收集精准的信息需要政府付出大量的人力和物力, 整个信息评估工作的成本就会随之增长。其次, 政府部门政策实施效果需要的时间跨度长, 需要进行长期的观察和投入, 因为很多信息无法在短期内实现快速地收集。最后, 有些政策结果的出现是不同步的, 结果经常出现参差不齐的情况, 一定时期内的信息数据波动比较大, 不利于整体信息的收集和反映。主观原因主要是一些不开明的政府内部部门对信息的收集有抵触的情绪, 或为了某种不公开的原因对真实的信息进行故意性地隐藏, 而提供不真实的信息, 导致信息不能进行科学性和精确性分析的原因, 给政策评估工作带来了很大的困难。

二、改进我国公共政策评估的具体措施

1.转变观念, 提高全社会对公共政策评估工作重要性的认识, 加快理论建设。首先, 要想让公共政策评估工作真正进入大众视野, 就要在思想上对其加以重视。要让社会公众, 尤其是政府的工作人员认识到公共政策评估工作的重要性, 是政府工作中必不可少的重要环节。公共政策评估的成功开展, 不仅有助于政府部门及时全面地认识到政府工作的不足, 更是敦促其进行适当的改革, 改正、补充和修正政策优劣的直接有效性措施。其次, 政府工作人员必须转变对公共政策评估的错误性认识, 要时刻提醒自己是为人民服务的工作人员, 坚持发现问题, 及时解决问题的态度, 端正思想, 信守全面。客观、公平、公正的原则开展工作, 实现最大意义上的科学化和民主化的优质服务。

2.考虑政策评估主体的多元化取向。要想公共政策评估体系在具体的实践过程中实现公平、公正和科学的评估, 就必须要实现评估主体的多元化。各个评估主体之间应该互相监督、互相牵制, 而不是各个主体之间都是裙带关系。评估主体应该是由政府官员、专家和公众共同组成。政府官员应该熟悉整个政府政策指定的目的, 主要实施流程和最终想要取得的经济效益或者社会效益。专家则是通过对评估体系进行科学化的评判和研究, 对政策中的问题了解的更加深入和透彻。公众是政府政策最直接的受益者和参与者, 公众应该对公共政策评估进行不同等级的满意度测评, 实现对公共政策评估的监督和管制。三方面通力合作, 才能实现公共政策评估科学化、公正化和真实化。

3.建立独立的政策评估组织。我国公共政策评估步履维艰的一个重要原因就是缺乏独立的政策评估组织和经验丰富的政策评估工作人员。不受任何外力影响的政策评估组织是保障公共政策评估正常运行和实施的重要性保障。保障政策评估体系的独立运行甚至比建立高效的评估政策体系有着更为深远的意义。首先, 要想充分发挥政策评估体系的作用, 就要建立健全、规范的政策评估体系。将政策评估的制定者和执行者分开, 让两者实现监督和牵制的作用。其次, 在公众中发展政策评估体系组织, 将评估体系的工作重心慢慢向其转移。要想公共政策评估实现真正意义上的公正、公平和民主化, 必须实现外部组织的成功介入, 必须注入人民群众这一新鲜血液。最后, 加快评估专业人员的队伍建设。必须对评估人员进行系统、理论化的教育和培训, 对其进行知识上的武装, 同时也不能忽略实践, 双管齐下, 实现理论评估和实践的有机结合。

4.明确政策评估标准。正确、科学的评估标准是保障整个政策评估工作顺利进行的重要砝码, 没有正确、客观的评价标准就没有正确的评估系统。正确的评估标准首先应该事先效能效率的最大化。效能和效率评估标准是政府工作必须具备的行为标准之一, 政策资源是否达到了合理化地配置, 政府投入成本是否实现最大化地利用, 政府投入地间接性成本是否将浪费问题得到解决, 这些问题的解决都需要发挥效能和效率相结合的评估标准。

其次, 将科学的发展观纳入到公平政策评估体系中, 实现社会公平和可持续性地发展。公平是社会经济进行持续性发展的重要动力, 是国家实现长治久安的试金石, 社会不存在公平就会衍生一系列的社会问题。同样, 健康持续的政府评估系统需要注入公平这股新鲜血液, 从而实现价值取向、社会经济、政府评估、政府考核的全面发展, 以横向的评估公平体系促进社会经济的发展, 以纵向实现社会不同年龄阶段的协调发展。

5.加强政府评估工作的制度化和法制化建设, 实现在法律框架内政府评估工作的良性发展。在我国现阶段, 公民和整个社会的法律意识淡薄, 公共政策评估工作在我国的起步较晚, 到现阶段为止, 还没有形成强大的法律体系和法律系统, 针对这方面的问题, 应该做到以下几点。第一, 对公共政策评估工作确定明确地范围, 对很多情况下因为各种原因无法正常进行的工作要进行强制性地保障, 用法律来作为其行动的准绳和有力武器, 从而克服以往工作中出现的将公共政策评估视为可有可无的行为。第二, 重视公共政策评估结果的分析和消化, 对政府评估工作产生的结果要进行及时地反馈, 对结果要采取怀疑地态度进行理性化地分析, 将结果进行多维度和多角度地阐释和分析, 及时地修改、订正和充实公共政策评估工作中存在的不足之处, 实现公共政府评估的良性循环发展。第三, 提高政府评估工作的透明度, 实现“阳光下行政”。除了很多具有国家机密性质的文件进行秘密的评估之外, 政府部门的其他工作要实现公开化和透明化。政府应该通过门户网站和政府宣传部门向广大的民众对公共政策评估工作进行宣传和解释, 并且要坚决公开政策的具体规定、实施细节以及实施程序, 实现民众对公共政策评估工作的全面化了解。同时鼓励全社会的公民对公共政府评估工作进行监督。在这个基础上, 实现政府工作人员为人民服务, 公众进行合法监督的民主氛围, 努力提高整个社会的民主意识。第四, 成立公共政策评估评估委员会。此委员会主要的工作人员主要是由一些民主人士、专业的评估工作人员和民众组成。委员会可以在平时的工作中起到沟通和纽带的作用, 联系政府工作人员和民众。同时也可以成立公共政府评估基金会, 公共政策评估是一项任务量大、持续时间长、波及范围广的艰巨任务, 充足的资金的保障使其有效运行的重要条件, 成立此基金可以从社会各方面收集资金, 利用民间资金和外部资金, 共同实现对公共政策评估的研究和发展。

三、结语

公共环境政策评估 篇5

十八大报告指出, “健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制, 以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点, 拓宽范围和途径, 丰富内容和形式, 保障人民享有更多更切实的民主权利。”民主决策是行政民主的首要渠道, 也是建设以人为本的服务型政府的必由之路。而鼓励民众参与公共政策的评估则是实现决策民主化的重要步骤, 建立一个完善的公共政策民众评估机制也将促进政府的有效治理。但是, 我们也发现, 目前我国的公共政策评估发展略显滞后, 对公共政策民众评估制度更是缺乏相应法律加以保障和规范。这使得我国政府在决策涉及公众切身利益的大型项目时, 往往会质疑民众参与评估的实效, 从而无法广泛且充分的倾听民众的呼声。因而, 这也成为了一系列极端事件的导火索。

2014年5月10日, 由于担心垃圾焚烧厂的建设会对自己的身体健康、生活环境质量以及资产价值造成负面影响, 杭州余杭区发生了大规模的人员聚集。民众用聚集的方式表示抗议, 造成了道路的严重拥堵, 现场一度混乱, 数辆汽车被掀翻、砸毁, 还有许多民警和群众不同程度的受伤。在此之前, 杭州市相关规划部门虽然承诺垃圾焚烧厂的选址是综合考虑了各方因素的最佳选择, 不会对市民生活造成严重影响。但还是发生了群众聚集打砸事件, 此次事件从原来的表达诉求转变成聚众破坏交通秩序、公共秩序、危害公共安全、危害公民人身安全等严重违法犯罪活动, 在令人心痛之余, 也折射出政府公关事务决策缺乏民众参与的现状。无独有偶, 中国著名石油之城———广东茂名, 2014年3月30日至4月5日, 发生民众抵制PX ( 对二甲苯) 项目事件。从最初的聚集到后来的打砸、纵火事件, 这似乎成为了公众表达对政府公关政策不满的特定路径。

这类极端事件提醒我们, 在决策时, 政府对项目的评估, 可能并不能完全代表民众, 也无法消除民众的担忧。让民众参与到项目评估中, 让大众掌握更多更准确的信息, 将更有利于政策的科学化、民主化, 也更有利于执行。

二、公共政策民众评估制度概述

( 一) 概念

“公共政策评估”是指特定的评估主体根据一定的标准和程序, 通过考察公共政策的各个环节和过程, 对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。而“公共政策民众评估”则是公民参与政府公共政策评估的一种兼具真实性和广泛性的外部评估机制。

( 二) 意义

完善公共政策民众评估制度, 有着非常重要的意义:

1. 有利于加大公民权利保护力度

评估的前提是全面了解, 建立健全公共政策民众评估制度有利于进一步保障民众的知情权, 督促政府及时发布政策信息, 并为民众答疑, 让政策更透明, 民众更知情。同时, 评估强调民众对公共政策的参与, 保护民众的政治参与, 让民众当家作主, 有机会有力量对政府说“不”, 积极保护自身利益。

2. 加快打造阳光、服务型政府

政府作为掌握行政权力的机关, 不能拍脑袋决策。把政府置于民众目光的监督之下, 有利于政府权力滥用, 避免权钱交易, 还可以优化政府绩效外部评估, 打造廉洁政府、阳光型政府。目前政府决策之前多咨询专家意见, 很少大范围的征询民众意见。完善民众评估制度将让政府更多的倾听民众的声音。做出更贴合民众心意的正确决策, 打造成亲民政府、服务性政府。

3. 促进社会的稳定、和谐

建立健全公共政策民众评估制度有利于规范政府决策程序, 进而减少大型群体性事件, 以保证社会稳定与安宁。同时该制度的进一步完善也将调和政府与民众的矛盾, 政府倾听人民的声音, 人民对政府更加信任, 从而调和社会矛盾, 促进社会和谐。

三、民众参与公共政策评估的制约因素

( 一) 民众能力素质参差不齐

随着我国经济的飞速发展, 人民生活水平与文化水平不断地提高, 民众参与政治和社会生活的意识逐渐增强。但由于受到传统政治文化的影响, 部分国民仍然缺乏独立的判断力和辨别力。除此之外, 公民个人的受教育程度、家庭环境、经济条件等不同, 导致每个公民参与能力不尽相同。有的公民受过良好的教育, 知识水平较高, 学习能力强, 有强烈参与评估的欲望; 而有的公民可能受教育的程度比较低, 接受能力较差, 参与的积极性不高对评估的方式也不了解。因而我国民众能力素质参差不齐是制约公共政策民众评估制度发展完善的一大瓶颈。

( 二) 民众参与评估缺乏规范化制度安排

美国早在1993年就以立法形式确立了政策评估制度, 从而有力的保障了民众参与政策评估的权力。而在我国, 由于政策科学起步较晚, 我们还处在向西方借鉴和学习的阶段。目前我国对于公共政策民众评估制度还缺乏相关法律的规定和保障。比如, 公民参与政策评估的权利该如何保障, 民众在参与评估的过程中需要运用哪些技术方法, 选举公民代表的规则程序以及对这民众评估的培训等等都还缺乏法律的规范。这也是民众参与公共政策评估的最主要制约因素。

( 三) 民众参与政策评估影响微弱

现阶段, 由于中国公民社会还处于萌芽和发酵阶段, 使得公民参与呈现出个别化、分散化的特质, 难以形成公共意志。而对于有些地方政府而言, 为了维护自己的既得利益, 往往不会选择把关键信息向民众公开, 以阻碍公民参与。而公民与政府之间因为缺乏一个合理有效的互动交流机制, 致使民众始终处于一种信息不对称的不利地位, 无法做出真实的评估。因此, 要建立一个完善的公共政策民众评估制度, 我们要不断增强群众评估的影响力。

四、民众参与公共政策评估的几点建议

( 一) 培养民众参与政策评估的热情与能力

从杭州“5. 10”事件的群众的呼声中, 我们可以发现, 大多数民众希望政府在实施公共政策之前, 能够倾听他们的声音, 这预示着我国公民参与意识的觉醒。一方面, 公民要不断提高自身地科学文化水平和综合素质, 培养现代公民的民主政治意识和公共服务精神, 增强自己的参与能力。另一方面, 政府要建立培训公民素质和参与能力的长效机制。比如开设一些专门提高公民参与政策评估能力的培训班, 邀请政策评估领域的专家学者开设相关讲座, 帮助公众了解政策评估时需要使用的方法和技巧等等。

( 二) 加快民众参与政策评估的法制化进程

我国目前缺乏一部专门的法律对公民参与政策评估加以规范, 因而民众的参与权无法得到充分的保障, 也造成了民众参与公共政策评估变得可有可无。这需要我们从以下几个方面加快民众参与政策评估的法制化进程。第一, 立法机关应加快相关立法, 以立法形式确立公共政策民众评估制度, 从而保护民众参与评估的权利。第二, 地方政府应该结合当地实际情况制定地方规章, 对公民参与公共政策评估的具体事项和过程做出明确的规定和科学规范。第三, 中央可以把公民参与政策评估纳入地方政绩考核的指标体系, 以改善民众参与评估不足的现状。

( 三) 建立政府与公众互动的政策评估机制

笔者认为要提高公共政策评估的客观性和真实性, 必须要建立政府与公民互动的评估机制。对政府而言, 其应当调整姿态, 以服务者身份向公众提供信息, 保证公共政策关键信息的公开透明, 以建设一个阳光型、服务型政府。另一方面, 公民要全过程参与政策评估。公共政策事前评估、事中评估以及事后评估公民要全过程全方位参与, 如果发现了问题和不足, 要及时反馈给政府。只有建立政府与公民双方平等交流、民主协商、信息共享的互动评估机制, 打破政府与公众信息不对称的怪现状, 民众参与政策评估才能发挥其应有之义。

摘要：公民参与公共政策评估是适应公共行政民主理念的必然趋势, 是构建服务型政府的题中之义。然而, 当前我国公民参与公共政策评估还面临着一系列制约因素, 从而导致了一系列类似杭州“5·10”事件等极端群众性事件的发生。为此, 我们应重新认识民众参与公共政策评估的重要作用, 培养民众参与的素质和能力, 加快法制化进程, 以期建立完善的政民互动的政策评估机制。

关键词：公民参与,公共政策评估,服务型政府,建议

参考文献

[1]张为波, 张鹏.试论公民参与公共政策评估的重要作用[J].西南民族大学报, 2013.5.

[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社, 2006.

公共环境政策评估 篇6

关键词：第三部门,公共政策评估,公共政策

1第三部门的发展现状

第三部门是随着人们对黑格尔、哈贝马斯的公民社会理论的发展产生的。在现代社会里, 人们普遍认为社会中存在着三个既相互联系而又彼此独立的领域, 在实际的活动中他们的主体又分别是第一部门 (政府组织) —第二部门 (市场或盈利组织) —第三部门。所谓第三部门, 是指以提供准公共物品为主要取向, 不以盈利为主要目标, 不具有强制性, 实行自愿和自治式运作, 独立于政府部门和私人部门之外的民间组织机构。

第三部门的特点有准公共性、非盈利性、非强制性、民间性、独立性和组织性。这些特点使得第三部门能够承担公共服务职能, 为社会成员提供两种服务, 即中介服务和直接服务。第三部门服务的主要方式是通过契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式。同时第三部门还能填补政府功能空白。成长于市民社会的第三部门恰恰体现了社会的“自由”和“多元化”价值, 能够适应并有效地满足社会对公共服务的多元化需求, 并可弥补政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端。

2第三部门视角下我国政策评估的问题分析

(1) 政策评估主体存在缺陷。

现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主, 缺乏社会组织和社会公众的参与, 忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价, 导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。这是不符合利益多元化的现实的, 评估反映的只是一部分人的需求, 许多群体的利益得不到诉求, 也就导致在评估的效果大打折扣。而且, 各评估主体的权利不对等。突出的表现就是评估的参与主体在权力、信息掌握量上不对等。

(2) 政策评估机制不健全。

我国采用的主要是非正式评估和内部评估两种方式, 这是有很多弊端的。非正式评估的范式缺乏客观性和科学性, 它采用的主要是定性的方法, 虽然具有速度快的特点, 但是经常受到但受政治气候和政府官员素质影响较大, 科学性、客观性难有保障, 也容易出现偏颇。而内部评估方式则更不可避免的造成政策评估结果的失真。

(3) 政策评估的现实困难。

首先, 资料经费的短缺。这是困扰我国政策评估的两大难题, 而资料和经费恰恰是进行政策评估的基础, 经费拨款的不到位严重影响了评估的效果。其次, 信息反馈的困难。我国缺少社会信息的收集机构, 接受社会的反映得能力较差, 对于社会信息的收集不充分。

3第三部门对解决评估缺陷的可行性分析

(1) 第三部门弥补评估主体的缺陷。

评估过程中评估主体有着不独立、单一、不专业等特点, 而第三部门的特征正可以弥补这些缺陷。首先, 第三部门是独立于政府而存在的, 不再政府的体制之内, 作为政策的评估主体是能够好的保证评估的客观性可科学性;其次, 第三部门所包括的范围非常的广泛, 覆盖面达, 它的多样性能能够使政府更有能力满足社会的不同需;另外, 绝大多数的第三部门都是专业的组织, 这位使得第三部门能够更有效的参与到政策评估过程中, 从专业的角度分析公共政策。

(2) 第三部门可以弥补当前我国评估方式的不足。

第三部门具有非盈利性、中立性、自主性、灵活性、创新性、参与性和低成本性的特征。如果能够购将第三部门作为一个重要的评估主题, 那么这些特点可以改进评估的方式, 弥补我国的非正式评估和内部评估的不足。第三部门的草根性, 使其更贴近平民百姓, 能够更灵活地对服务对象的需求做出弹性反应, 缓解和解决社会不公等问题。另外, 第三部门掌握了大量的社会资源, 能够有组织的科学利用社会资源去完善公共政策, 创新政策评估的方式。

(3) 第三部门可以解决政府评估中的现实困难。

当今社会已经出现了多元化的趋势, 政府已不再是唯一合法的公共资源供给者了, 第三部门也逐渐成为政府合法性的资源供给者之一。第三部门的公益性和志愿精神, 能够使更多的人参与和关注公共生活, 能够整合与动员各种社会资源, 形成强大的社会资本, 填补政府在社会发展方面的资金不足, 以推进公共问题的有效解决。它所掌握的信息可以减轻政府收集信息资源的压力, 它的灵活性能够更好的适应多变的政策环境, 适时作出改变, 这都是在政府的官僚体制下所很难达到的。

参考文献

[1]杨和焰.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境[J].公共管理学报, 2004, (3) .