化解债务政策论文

化解债务政策论文（通用12篇）

化解债务政策论文 篇1

“十二五”开局之际,国家颁布实施中长期教育发展纲要后,又出台了高等教育提标化债的政策,以促进高等教育事业健康持续发展,这对于多年来负重前行的高校来说是难得的发展契机。安徽作为中部发展中省份,要充分利用好国家政策,积极采取配套措施,有效化解多年制约高教发展的债务问题,加快高等教育强省建设。

1 安徽高校负债的现状及特点

自1999年高等教育大扩招以来,在国家投入增长有限的情况下,为了满足相应办学条件,高校不得不负债发展。有关资料显示,至2008年,全国高校负债近3 000亿,算上学校工程承建方垫资、社会资本的直接投资和通过信托的内部集资等隐形债务,实际负债可能达到4 000多亿元。全国高校90%以上的均有不同程度的负债,最高的达30亿元[1]。截止2009年底,安徽省76所公办全日制普通高校中有62所高校举借了银行贷款,银行贷款余额93.8亿元。总体来看,安徽高校负债规模与周边省份相比较小,整体上处于可以控制的范围,但部分高校资金周转压力较大。

1.1 安徽省属本科高校贷款规模较大

安徽高校贷款主要集中在省财政供给的高校,主要集中在本科高校。按经费供给级次分:省财政供给的43所高校银行贷款余额80亿元,占全部银行贷款余额的87%;市财政供给的19所高校银行贷款余额10亿元,占12 %。按办学层次分:本科高校的银行贷款余额为70亿元,占全部银行贷款余额的75%,其中安徽师范大学、安徽大学银行贷款位列前两位;专科(高职)院校的银行贷款余额为22亿元,占24%。

1.2 短期贷款居多

出于利息负担的考虑,安徽高校银行贷款当初多为一年以下的短期贷款,基本上是以贷还贷、滚动发展。2008年,高校已到期债务高达28.5亿元,占未到期债务的35.9%。安徽省教育厅直属高校3年内到期债务近40亿元,占未到期债务的57.2%。从今年开始,高校进入集中还贷的高峰期。

1.3 贷款用途以基本建设为主

从1999年到2006年,省属高校累计投入建设资金108.47亿元,80%以上为学校贷款和自筹解决,贷款部分主要用于征地、改扩建校区、购置教学科研仪器设备等基本建设投入。

2 高校负债的主要原因

高校贷款是在1997年亚洲金融危机爆发,内外部需求不足,同时我国6万亿信贷资金沉淀在银行的特定历史背景下出现的。根据部分经济学家的建议,中央作出了“扩大高等教育规模”的重大决策,既为满足经济社会发展和人民群众接受高等教育的迫切需要,也作为刺激消费、扩大内需的一个重要环节,全国高校从此掀起以扩大规模为主的投资热潮。高校债务形成的主要原因主要表现在三个方面:

2.1 财政性投入的保障力度不足

财政投入难以跟上高校规模的扩张,这是高校大规模举债的主要原因。20世纪80年代我国教育投入占GDP比例相对较高,后来一直在2.3%~2.7%间徘徊,尽管我国教育经费预算的绝对值逐年增加,占财政支出比重也基本上呈逐年上升趋势。但公共教育经费占GDP的比例与世界平均水平相比差距依然很大,目前世界平均水平为5.1%,发达国家基本稳定在5%~6%,发展中国家也平均达到4.2%,而我国到2006年财政性教育经费占GDP的比重依然达不到3%,国家中长期教育规划仍然在把教育投入占GDP 4%的指标作为目标[2]。2008年3月,教育部长周济介绍,近10年来,公办高校账面资产增加5 000亿,政府仅投入500亿。据资料初步显示,2009年生均预算内教育事业费支出,中部六省平均为4 780.9元,远低于8 542.3元的全国平均水平。另外专项经费也较少,基建盘子较小。安徽省教育基建投资3 000万元十多年没有增加,校均不到100万元。

2.2 高校筹资机制不健全

出于民生考虑,许多高校作为经费来源主渠道的学费标准多年没有增长,安徽省一直维持在2000年水平,学费收入扣除46%的国家法定用途,其余部分只能满足基本运转需要。建设发展的资金没有来源,在教育部“一刀切”的教学评估体系下,一些高校不得不负债搞基础设施建设。形成典型的“三靠”格局:吃饭靠拨款,运转靠收费,发展靠贷款。

2.3 贷款规模控制不严

一些地方政府对高校新校区建设的支持,客观上加剧了高校负债状况。部分商业银行丧失风险警惕,甚至将高校视作优质客户,主动上门服务,对高校无限制放贷。一些高校一定程度上存在政府兜底思想、风险意识和责任意识不足、盲目跟风和资金使用不合理的问题,导致贷款规模迅速扩大。

3 高校负债过重带来的不利影响

高校负债是高校发展中的问题,在安徽财力有限的情况下,有效促进了办学条件的改善,有力推进了高等教育大众化进程,满足了人民群众日益增长的高等教育需求,也为今后高校的长远发展奠定了很好的物质基础。但也要看到高校债务负担过重已经成为影响和制约高等教育科学发展的一个突出问题。

3.1 对提升高校办学水平有影响

一些高校发展规划难以推进,形成一些“半拉子”工程,必备的教学、科研和实验仪器设备无力购买,直接影响到教育教学质量。社会亟需的理工科专业无力投入,低成本学科专业重复设置现象严重。部分高校负责人被偿还贷款、支付工程款等问题牵扯很大精力,整日为筹措资金而焦急不安,谋划和组织高校发展的主体工作受到较大影响。

3.2 对提升高等教育大众化水平有影响

根据安徽高教强省建设要求,到2012年高等教育毛入学率要达到25%。由于国家将新增招生计划与包括财政投入在内的办学条件相挂钩,这就要求必须增加投入。根据国家办学标准测算,需要新增投入150亿元以上。受债务负担的影响,这些投入难以全部落实。

3.3 对确保高校正常运转和稳定有影响

在巨额债务的重压之下,不少高校举步维艰,支付利息都已十分困难。部分高校秋季收取的学费需要立即支付银行利息,运转经费所剩无几。少数高校财务常年赤字运行,资金链随时都有断裂的危险,对维护学校稳定构成巨大压力。特别是在当前国家银根收紧、利息提高的大背景下,这种情形更加严重。

4 对解决安徽高校负债问题的建议

目前,财政部、教育部分别下发了《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》和《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》,将对各地化解高校债务进行补贴。作为中部省份的安徽,要抢抓机遇,主动作为,积极争取国家提标化债奖补资金,有效化解高校债务,促进高等教育又好又快发展。

4.1 加大财政投入,确保高校有效运行和教育质量

高等教育是非盈利性的公益性事业,关系着国家的前途和发展。公办高校更是财政支持的事业性单位,政府有责任保证教育经费的稳定来源。落实教育优先发展的方针,切实保障教育投入的“三个增长”,提高预算拨款水平,提高高校生均拨款定额标准,加大高校内涵建设专项投入。按照国家要求,本科高校的生均拨款水平要达到国家规定标准,即2011年达到8 000元、2012年达到12 000元[3]。这部分款项将会让各个高校的财力有较大提升,提标拨款增量中剔除人员经费和日常公用经费的增长因素后,地方可统筹安排相当部分提标资金用于化解高校债务。

4.2 设立化债专项资金,引导和鼓励高校化债工作

从2009年开始,中央财政设立化债试点专项资金,引导和鼓励中央高校化债工作。相应地,安徽财政也应设立化债专项资金,采取基本额度与激励额度相结合的方式分配。基本额度根据各高校扩招人数、生均拨款差异、高校类型、高校管理体制等因素核定,并按照公平合理原则,对贷款余额少或没有贷款的高校也予核定,避免“多贷多得、少贷少得”。激励额度根据高校筹资水平、化债措施和化债规模按一定的比例给予配套奖励,引导鼓励省直有关部门、有关市政府和高校积极筹措资金、统筹安排学校事业收入等方式化债。设立高校化债资金管理制度,确保化债资金分配、使用的科学、合理、规范。湖北省决定,2011-2012年,高校每年事业收入的15%作为化债资金。江苏省作为化解高校债务试点省份,目前省财政安排的122亿元化解债务补助资金已全部拨付到位。

4.3 出台优惠政策,加大对高校建设发展的支持力度

一是实行建设性贷款省财政贴息政策。安徽从2001年起,实行财政贴息办法支持高校贷款,安排8年时间,每年5 000万元。鉴于高校贷款进入偿还高峰期,建议继续执行这项政策,缓解高校付息压力。二是尽快打通上下划院校的财政供给渠道。目前,下划地方的原部属高校人员经费与省属高校已经打通,但事业运行经费仍没完全落实。同时,部分上划院校也还没有享受省属院校同等政策。工资改革后缺口更大,学校负担较重。三是继续实行高校用地和设施建设优惠政策。今后几年,是安徽新升格高校基础设施大建设时期,在各级投入不足的情况下,建议继续实行税费减免政策。协调相关银行,予以续贷并实施贷款品种置换。四是加大金融支持力度。促进银校合作,允许高校以合适的项目置换已到期短期贷款,将眼前的压力分散、延长,并实行不高于同期贷款基准利率或更为优惠的利率。积极通过政策性金融形成支持高等教育发展的长效机制,将部分商业银行贷款转换成政策银行贷款,充分利用其周期长,利息低的优势,减轻高校的还贷压力。

4.4 注意加强土地置换,盘活高校的存量资产

安徽高校的老校区一般地处市区,土地价值较高,可以采取一市一策、一校一策的办法进行土地置换,置换资金主要用于高校还贷及建设。可明确,已批准建设新校区且规划占地面积达到学校事业发展核定规模需要的高校,或建设新校区时明确规划将老校区进行置换的高校,原则上都应对老校区进行置换。对土地置换收益,除国家规定的有关规费和必须上缴中央的部分资金外,全部返还高校用于还贷和基本建设。这种做法在一些省早已实施。江苏省于2005年成立了由分管副省长任组长的“省属高校老校区置换工作小组”,并在省政府83号文中规定,“凡需由学校缴纳给地方政府和有关部门的相关规费原则上予以免除。”当年底,已有13所高校置换了1 821.8亩土地,获得金额24.7亿元。2005年10月,浙江大学公开拍卖靠近西湖的湖滨校区,获得24.6亿元出让款,大大缓解了高校的资金困难[4]。

4.5 建立高校财务风险防范机制,适度控制高校贷款规模

教育、财政和发改委等部门,要根据高等教育发展现状和发展规划,核定总体基建规模,确定各高校贷款总额度,科学控制新增贷款。要严格控制高校建设标准,规范高校贷款行为,建立健全高校财务风险控制长效机制,债务负担较重的高校要停建或缓建新的贷款建设项目,确需新增贷款建设的,须经主管部门、财政部门批准。借鉴教育部、财政部对教育部直属院校的监管做法,根据每所高校的收支状况,确定其能够贷款的上限额度,并设置预警指标体系,在指标范围内由学校自行决定,超过指标必须报相关部门审批。并将负债情况纳入高校领导干部任期目标责任制考核范围,作为干部提拔使用的一项重要依据。高校内部也要加强自我约束,强化责任意识和风险意识,尽可能压低贷款规模。要建立高校科学发展的良性机制,引导高校转变发展方式,科学规划、合理定位、勤俭办学、内涵发展。

4.6 高校要切实履行化债主体职责,拓宽并加大自筹化债资金渠道和力度

要发挥学校优势,积极拓展筹资渠道。支持高校依法合规运用招生政策等,扩大收入来源。支持产学研合作、校企联办、捐资助学等,鼓励社会资源投入高等教育。充分发挥财政和税收的引导作用,支持社会资金投入高等教育,由企业带资建设、经营学术交流中心、食堂、公寓等。江苏省建立高校为主的债务化解机制,规定2008年至2017年,高校每年将一定比例的学费收入专项用于基本办学条件建设债务化解和再投入,本科院校不低于30%,专科院校不低于25%。2017年后如还有债务,高校要继续从学费收入中筹措化解债务资金。

参考文献

[1]王玉斌.化解高校负债,推动高等教育科学发展[J].高等农业教育,2008(10):39-41.

[2]廖普明,刘建湘.浅谈高校负债办学的风险与防范[J].教育与职业,2008(29):36-38.

[3]财政部,教育部.《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》(财教[2010]567号)[Z].

[4]张庆坤,王黎.高校财务管理的形势与对策[J].会计之友,2010(3):114-115.

化解债务政策论文 篇2

为深入推进农村综合改革，积极化解农村义务教育其他债务，根据《省综改办、省财政厅、省教育厅、省农业厅关于进一步做好清理化解农村义务教育其他债务工作有关问题的通知》及《省综改办关于进一步强化措施积极化解农村义务教育其他债务有关问题的通知》精神，结合我区实际，特制定本方案。

一、指导思想

坚持实事求是的工作原则，切实加强组织领导，健全工作机制，规范化债流程，确保尽快完成农村义务教育其他债务的化解任务，进一步推进农村义务教育健康发展，促进农村社会和谐稳定。

二、目标任务

对省审计厅审计认定的农村教育其他债务(主要指村级“普九”债务)进行审计复核，剔除不实债务，锁定实际债务。确保在11月30日以前，全面完成农村义务教育村级“普九”债务清理化解任务，同时建立起制止农村义务教育新债的长效机制。

三、工作方法

按照依据政策、实事求是、合理核定、积极化解的工作原则，采取街镇场区自查清理上报、区级审核确认、全面化解的办法进行。

(一)统一组织，区街结合。清理化解村级“普九”债务工作由区综改办统一组织协调，各街镇场区和相关部门负责具体实施。采取街镇场区自查核定与区村级“普九”债务清理专班审核相结合的方式进行。

(二)清理核实，逐笔认定。根据省审计厅提供的债务清册，采取核查债务账目和原始记账凭证、项目实地查勘、债权人身份确定、债务公开公示等办法，对村级“普九”债务逐项逐笔进行清理审核。

(三)把握政策，依规操作。一是范围界定。此次纳入清理化解范围的村级“普九”债务，必须是12月31日前，除已经化解的农村“普九”债务外，村级组织为普及九年义务教育而发生的用于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设维护直接相关的债务。二是妥善处理“白条”债务问题。原则上，在债务发生时已经以原始凭证入账，且有当事人等相关人员签字的“白条”，通过公示无异议后，可将其视同合法债务凭据;对公示中有异议的“白条”，要认真核实，不符合规定的要予以剔除;对伪造“白条”骗取政府偿债资金的要追究有关单位和人员的经济责任，严重的要移交司法机关处理。三是妥善处理债务利息问题。在清理核实债务利息过程中，按照“分段计息，息不转本，利不滚利”的原则，要对债务中的高利、复利予以剔除;对债务发生时未经双方协商明确利息的，一律不计息;对双方协商明确利息的，只能按同期金融机构贷款法定基准利率分段计息;对已转入本金的利息予以剔除，将此前多付的利息抵顶债务本金或收回。四是妥善处理凭证毁损问题。对因相关财务资料毁损、没有充分证据证明村级“普九”债务存在的，一般不予认定;对经上级审计部门审计认定有债务，现在财务资料无法提供的，要组织召开村民大会，对债务项目、时间、债权人债务进行公开认定，取得佐证资料;街镇清理专班要根据村级“普九”建设项目现场勘查情况，摸清项目建设支出所需资金量和项目建设时村自筹及社会捐赠资金来源，再结合省审计认定资料及数据，核定债务。五是妥善处理协商减债的问题。协商减债有利于减轻区、街镇偿债支出，在工作中对这一方式要妥善处理，坚持平等协商和债权人自愿的原则;要有债权人自愿减债的书面证明材料及解除相关的`债权债务关系的合法完备手续，避免出现不良后果和消极影响。六是妥善处理债务演变的问题。村级“普九”债务演变成其他债务(如挪用农业税收资金用于偿还“普九”债务，财务上反映为欠上缴街镇农业税)，由于无法取得完整的证据链，一般不予认定;对借新债还老债的、债权人发生变化的，要查对账目，账目不符的，不予认定。

(四)封闭运行，规范管理。在化债资金管理办法上，一是实行专户管理。资金筹措到位后，“普九”化债资金一律划入区财政已设立的财政专项转移支付资金特设专户，实行封闭运行，专款专用，专项用于偿还农村义务教育村“普九”债务，任何部门、单位或个人不得挪用、抵顶。二是实行直接支付。建立债权人申请制度和偿债资金拨付制度，偿债资金实行区级财政集中支付，各街镇场区“普九”债务接管中心统一为债权人在指定银行开户，签订偿债合同，经区级会审合格后，通过国库直接将偿债资金拨付到债权人指定的银行账户，增加化债工作透明度。三是建立化解台帐。逐笔登记债务化解信息，做到偿还一笔，登记一笔，核销一笔，直至全部债务清偿完毕。

四、工作步骤

(一)成立清理专班。由区综改办牵头，组织区财政局、农经局人员成立清理专班，负责全区债务清理核定工作。各街镇场区成立村“普九”债务清理工作领导小组，抽调业务骨干力量组建清理工作专班，负责本辖区村“普九”债务自查清理工作。

(二)清理核实债务。

1。街镇场区、村自查清理上报。各街镇场区召开动员大会，结合当地实际，制定清理工作方案，做到有计划、有步骤全面推进，对各村“普九”债务逐一进行清理核实，逐笔登记造册，并将债务清理情况张榜公布，接受社会和群众监督。公示的主要内容包括债务发生时间、用途、数额、债权人姓名、联系电话、举报电话和受理举报单位、电话等，公开公示不少于7天。街镇自查清理工作务必于207月31日前完成。

2。区专班审计复核。区清理专班对各街镇场区上报债务的真实性和合法性进行审计复核，再将结果送交各街镇场区公示7天，接受社会和群众监督，然后锁定。专班审计复核于年8月25日前完成。

3。剥离核定债务。区街(镇)核定债务从村级债务中剥离，划转到街镇统一管理，建立农村义务教育债务台账，录入农村义务教育债务监管系统，实现债务动态管理。此项工作于2011年9月15日前完成。

(三)积极化解债务。要采取发展经济化债、资产运营化债、结对冲抵化债、协调减免化债、削减高息化债、清理债权化债、争取上级“以奖代补”资金化债、地方分级负担等多种途径化解债务，严格操作程序，确保村级“普九”化债政策执行的严肃性、组织实施的连贯性、日常操作的规范性。

第一步：债务核实上报。村级“普九”债务清理核实工作于2011年8月底全面完成，主要包括债务的债权人、数额、时间、成因、构成、偿还情况等基本信息。相关汇总报表按时间要求，上报省综改办。

第二步：债务集中公示。以街镇“普九”债务接管中心为单位，将核定后的每笔债务在街镇、村公示牌(栏)中公示7天。经债权人书面确认债务关系后，建立债务台帐和债权债务数据库。

第三步：签订偿债合同。区综改办统一拟定偿债合同样本，各街镇场区在偿债合同中要详细填报债务构成及前期偿还信息、本次还款额度、拟还债时间、债权人开户银行、银行账户等，一并提供债权人村“普九”债务原始凭证复印件。各街镇场区结合自身化债实际，统一组织接管中心与债权人签定偿债合同，经双方签字盖章后汇总上报区财政局、教育局、审计局、综改办审核备案。

第四步：国库集中支付偿债。在资金筹措到位的前提下，根据偿债合同审核情况，由街镇接管中心统一为债权人在银行开具存折，对偿债资金实行国库集中支付，债权人凭营业执照、个人身份证等有效证件在开户银行领取还款存折，确保偿债资金真正落实到被欠款的单位和个人。

第五步：建立健全台帐管理。规范村“普九”化债台帐、资料凭证管理，按省市考评检查内容，区综改办及相关部门、街镇场区要按照统一的要求建立村“普九”化债台帐，做到信息准确、数据对口、凭证齐全、手续规范，确保村“普九”化债工作经得起各级检查考核和群众检验。

五、工作要求

(一)加强组织领导。各街镇场区要高度重视村级“普九”债务清理核定工作。债务清理核定是做好债务偿还的基础环节和前提条件，要加大政策宣传力度，精心制定方案，明确专班工作职责，确保自查清理核定工作顺利开展。

(二)强化工作责任。各街镇场区综改办具体负责债务清理核定工作的组织实施，及时研究和解决工作中存在的问题，制定行之有效的清理核定债务措施，确保债务自查清理审核工作按期完成并取得实效。同时要细致、准确填报区综改办印发的相关债务信息表格，并要求各村将“普九”债务相关账、表、凭证等相关资料整理归档，以备区清理专班核查。

化解债务政策论文 篇3

关键词：“一免两补”；乡村债务；化解“减负”

自黑龙江省全部免征农业税和粮食补贴、良种补贴（以下简称：“一免两补”）等惠民富农政策的顺利实施，极大地调动了该省种粮农民的生产积极性，拉动了该省农业生产的发展。然而，随着“一免两补”政策落实的逐步深入，一些影响基层组织正常运转的问题已经显现。如何正确面对这些问题，探求科学解决的路子。最近，我们进行了调查，部分村级组织举步维艰，运转困难。化解乡村债务问题，迫在眉睫。

乡村债务问题虽然不是“一免两补”政策带来的，但多年形成的债务链难以化解，成为乡村干部身上难以卸下的重负，影响着村级组织的正常运转，甚至影响着农村税费改革向纵深推进。调查中，我们了解到，全省村级债务达92.5亿元，平均每村欠债约101万元。

一、黑龙江省村级债务形成的主要原因

第一，“普九”达标形成的债务。20世纪80年代末至90年代中期，为了改善农村教学条件，对农村九年制义务教育实行硬性达标，而上级配套资金十分有限，大部分依靠乡村两级自筹，而筹资渠道主要是向农户集资和向银行借贷。故因“普九”达标形成的债务在乡村债务中所占比例较大。

第二，为完成各项税费和集资任务而形成的债务。税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派。村级组织为了完成上级下达的任务，只有向银行和民间借贷完成各项税费任务，长此以往形成的债务（农户欠集体，集体欠银行）也占相当大的比重。完成各种“急难新”任务支出2012.4万元，占6.1%；垫付税费3673.2万元，占11.1%。

第三，公用经费支出形成的债务。村级为支付代课教师、护林员、防疫员工资等形成的挂账负债；过去一些部门订阅报刊杂志、会议费、办公经费等非生产性开支造成的负债；兴办公益事业造成的负债。

二、对当前村级债务存在问题的建议

第一，加大力度化解乡村债务，为基层干部“减负”。中央和省级党委政府应尽快出台政策，解决乡村债务问题。对乡村两级基本建设、公共设施建设等债务实行挂账停息；对“普九”建校达标形成的债务，可逐年在转移支付资金中安排一定的资金进行偿还。由于乡村债务面广、量大、成因复杂，可采取试点，及时监测乡村债务的动态情况，探索化解债务的有效措施和办法，化解方式应该实事求是、灵活多样，要在现有政策、法律法规允许的范围内，大胆探索多种有效途径和方法，首先要严格控制新债务的发生。

首先，从完善村级财务制度入手，通过加强群众监督来健全财务管理，加大对村级财务预算的控管和公开力度，通过制度约束达到锁定旧债、不发生新债的目的。如黑龙江省个别村为了农村稳定，村干部抬款给计划外耕地实施了粮食补贴，虽然缓解了矛盾，却产生了新的债务，加重了村级组织的负担。

其次，盘活村级资产，偿还债务。可以将村集体拥有的企业、闲置房产等固定资产，经村民代表会议讨论，进行资产评估和产权界定，采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金用于偿还村级债务。但在执行中，一定要避免出现为了追求还债的成绩，而将不该盘活的资产也用来出售抵债的情况。调查中，我们发现有些村级组织连办公室都没有了，严重影响了村级组织在农民心目中的政府形象。

再次，积极清收债权。对有关单位和个人拖欠集体的款项，采取经济、行政或法律手段等多种办法进行清收。一是对农户的税费尾欠和集资等欠款，促其主动偿还。对暂无还款能力的或一次性交清有困难的，可分期偿还。对确无还款能力的特困户，经村民大会或村民代表会议讨论，报乡镇人民政府批准，按政策规定实行减免缓。二是对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，要限期清收。对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，可申请法院依法清收。

最后，发展集体经济化解债务。发展集体经济，增加集体收入是化解村级债务的根本措施。只有充分发挥本地的资源优势，大力发展特色产业和民营经济，增强集体经济实力，增加农民收入，才能提高化解乡村债务的能力。

第二，出台新措施，解决耕地不均问题。黑龙江省农民现有耕地面积分配情况主要是1998年二轮土地承包时确定的。建议政府有关部门出台新的措施进行局部调整，按现在农户的实际情况核查实种面积，调查耕地不均的现状，合理解决耕地纠纷的问题。

第三，转移支付应视实际情况而定，区别对待。建议村级经费应按人口、户数或耕地来确定。因为黑龙江省农村的村级规模大小、工作量大小、干部人数，各县、各乡之间差异较大，统一标准使村级财力不均衡。

第四，加强各级投入力度，支持乡村公益事业发展，确保农民增收不受影响。针对目前农村公益事业落实难，农民不愿意出钱出工的情况，一方面要继续耐心动员和教育农民为村集体的发展出力；另一方面省级应该帮助解决一部分资金，用于农村的公益事业以及“一事一议”解决不了的一些问题。

（作者单位：黑龙江省绥化市北林区农业技术推广中心）

农村集体债务化解思考 篇4

农村集体债务形成的原因是多方面的,具体表现在以下方面:(1)普九债。20世纪90年代以来,我国在农村推行普及九年制义务教育制度,改善农村教育条件,对农村九年制义务教育实行硬性达标,而上级配套资金十分有限,大部分资金依靠村组自筹。“普九”验收的强大压力,迫使村集体大量向农户集资和向金融机构借贷。不少地方村级债务总额中,“普九”债务占有较大比例。(2)企业债。也就是村集体兴办企业亏损形成的债务。20世纪80年代初,受沿海城市、大中城市农村大力发展乡镇企业的影响,有条件的村和没有条件的村,都把发展村办企业作为脱贫致富的出路,部分村集体在无资金、缺技术、少人才的情况下,对项目没有进行科学论证,盲目靠借贷和集资兴办企业,加之政企不分、经济关系不清、摊派过多、经营管理不善、体制不顺、产品质量不高、市场信息不灵、借贷渠道不畅等众多因素,大部分村办企业都处于停产半停产状态,导致企业亏损以致于资不抵债形成债务。(3)税费债。就是村集体为完成各项税费和集资任务形成的债务。农村税费改革前,农户的负担项目非常多,除农业特产税和“三提五统”外,还有各种集资摊派。农民由于收入低,加上村干部工作方法不得当,工作能力不强,做群众工作不细,导致部分农户对村干部工作不满,不愿交和拒交各项有关税费。同时,农村外出人员不断增加,这些人员长期在外,村干部管不到也管不了,部分人“吃水忘了挖井人”,再加之有些承包户素质低,义务观念淡薄,上缴难到位。村集体为了完成上级下达的任务只有向金融机构和民间借贷完成各项税费任务,长此以往形成了农户欠集体,集体欠金融机构和民间借贷的“三角债”。(4)事业债。就是村级兴办公益事业形成的债务。近年来,村集体为了落实国家支农惠农政策,争取上级资金,村村修路、打井、绿化村庄、阵地建设等大办公益事业。这本是一件好事,但是上级资金即使争取到了也非常有限。有些村没有量力而行,超前办事业。特别是进入21世纪,“要想富,先修路”的思想,在农村落地开花,各级政府也加大了修建村级公路的力度。修路为民,上级虽有大量资金投入,但实际建设资金远高于上级投入的资金,缺口部分的资金最终就转化成了新的村级债务。(5)利息债。就是村级债务利息形成的债务。目前,村级债务中,银行贷款和私人高利贷,占有较大比重,特别是在一些债务负担沉重的村,东挪西借的债务每天都在产生利息,也就是说每天就在产生新的债务。村级债务呈现出不减就增的局面。

二、化解农村集体债务的对策

其一,防范村级新增债务。具体而言:一是夯实农村民主基础。即建立健全村级债务管理制度。建立村组债务台账,并由专人负责,把工作重点从事后化解转移到事前管理上来,建立健全村级债务动态管理机制,并在实践中不断探索创新,使之逐步制度化、规范化。二是建立农村预决算制度。年初,各村要根据当地的预计可支配收入编制费用支出预算方案,并提交村集体经济组织成员大会讨论通过,交乡镇农村会计服务中心审定备案。年中要加强预算执行情况的监督检查,控制预算外开支,实现村级收支平衡,防止新增债务。三是规范农村行政行为。对基层政府的行为应按照公共财政的观点,把基层政府的职能界定在行使国家政权管理公共事务的范围内。各级政府及有关部门在安排农村公共基础设施建设和农业生产开发项目时,必须足额安排资金,不得留有资金缺口,不得要求村级安排项目配套资金。四是严格政策,坚决制止发生新的债务。做到“五个严禁”,即严禁举债兴办公益事业;严禁举债用于村级支出;严禁超出规定订阅报刊;严禁超村级定额补助标准发放报酬补贴;严禁村集体以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保。同时实行新增债务责任追究制。

其二,化解村级债务的途径。具体而言:一是剥离减债。就是将村级债务总额中的“普九”债务剥离出来,转为乡镇政府债务,从而减少村级债务总额。村级为“普九”达标而形成的债务,是村集体为国家垫付的财政性资金。地方政府应承担“普九”债务。地方政府一方面是“普九”债务的承担者,同时又是化解“普九”债务的责任主体。二是帮扶还债。就是国家出台政策帮助扶持村集体偿还债务。对于确属举债建设农村公益项目所欠债务,要按照工业反哺农业、城市支持农村、公共财政向“三农”倾斜的要求,加大对村级资金的投入。中央、省级财政视情况逐年安排转移支付进行补偿,应允许利用国家扶农、补农资金偿还相应的债务。国家应对扶持农业的款项进行适当调整,把化解村级债务作为扶持农业专项资金的一个重点来对待。三是划拨转债。在农村债务规模总额中,有一部分是发展乡镇企业或村组企事业形成的。其中有一部分企事业仍然在运行。有的虽然已转产,但仍然利用原有的房屋、土地等,针对这种情况,地方党政府要做企业继承者的思想政治工作,要求其承担债务,并办理相关财务手续,签订偿还协议。四是清欠还债。对于农村债权的清收工作,应区别情况,按照不同的债权类型分别征收。五是停息降债。目前村级债务主要来源是银行贷款与私人高利贷,上级有关部门应及时介入,加强引导与协调,促成债务双方还本免息或停息挂账。首先是停高息降债。对于村级借欠的高利贷,在清理核实的基础上,经双方协商,可从借贷之日起,按照金融部门规定的同期同档利率,由乡镇农村会计服务中心确认后统一换据,过去已付息的高出部分,可以用于抵冲本金。其次是免息降债。各地可制定一系列优先偿债政策,对于欠外单位或个人的借款不要息的优先偿还。避免村级债务不减就增的不利局面。六是拍卖偿债。首先是拍卖闲置资产。要在搞好村级清产核资的基础上,对闲置资产进行拍卖,将拍卖资金用于还债。其次是拍卖资源。对现有的荒出、荒湖、荒滩、水面、果园、机动地等集体资源,在政策允许的情况下,坚持公开、公正、公平的原则,公开拍卖、租赁、承包、卖断经营权,所得收入用于偿还债务。

村级债务化解问题的思考 篇5

农村税费改革以来，中央、省和市先后出台一系列清理化解村级债务、严格制止发生新的村级债务的政策措施,对有效化解村级债务，制止发生新的不良债务起到了很好的指导作用。但村级债务历史久远，情况复杂，数额巨大，涉及面广，难以从根本上得到有效彻底地化解，导致村级债务矛盾日益激化，直接影响农村社会和谐稳定，严重制约着农村经济社会的健康发展。为此，我们于2012年5-6月对庙前镇村级近三年来的债务问题在全镇各村开展了专题调研，并提出几点建议。

一、主要特点

在中央和省、市政策支持下，庙前镇坚持以“三个代表”重要思想和十六大精神为指导，以巩固农村税费改革成果，保护农民合法权益，促进农村经济健康发展，维护农村社会稳定为宗旨，以深化改革、发展经济、强化监管为途径，提出了“一方面采取激励措施激发各村化债的动力，另一方面建立阻断新增债务的‘链条’”的总体化债思路。通过近几年的化解工作，2012年9月底，全镇已累计化债345.59万元，占债务总额的13.2%，其中今年化债63.56万元，累计下欠债务2270.11万元。其债务化解的特点如下：

（一）严格“五道程序”，清理锁定村级债务。一是清理摸底。对村集体所有债权债务进行彻底清查，逐笔登记。二是公示核对。以小组为单位公示债权债务摸底结果，同时入户核对。三是审查核定。对公示核对无误的债权债务，经村财务监督委员会审核，确属村集体所有的债权和应承担的债务，由债权人、债务人、签证单位（原经管站）三方签订《村级债务核定书》和《村级债权核定书》，作为确认村级债权债务的依据和锁定村级债权债务的标志，同时进行第二轮公示。四是登记入帐。根据核定书，及时登记或调整账务。五是汇总上报。经过核定入帐后的债权债务，进行逐级汇总上报，并进行第三轮公示，作为考核化解村级债务工作的基准数字。

（二）采用“八种方法”，切实化解村级旧债。一是削减高息减债20.29万元，占债务总额的0.8%。对村集体所欠的民间高息借款，通过政策宣传，双方协商，比照金融部门规定的同期同档贷款利息进行结算换据。二是清理债权化债73.15万元，占债务总额的3%。对清理核定后的村级债权，根据不同对象和性质，区别对待，分别采取经济、行政或法律手段进行清收。对农户税费尾欠，根据其偿还能力，通过宣传教育和民主评议促其主动还款，不搞强行清收；对国家干部、村组干部、企事业单位的欠款，先宣传后强制，限期逐笔逐人清收。三是结对抵冲销债57.63万元，占债务总额的2.2%。对村集体与往来单位或个人形成的三角债，在做好工作，协商自愿的前提下，动员债权债务人自愿结对，协商互抵，从而冲销集体债务。四是划转债务20.51万元，占债务总额的0.7%。对不应由集体承担的债务及经清查不实的债务，落实责任人，从村集体债务中剥离或剔除。五是核销减免债务17.09万元，占债务总额的0.6%。对债权人已撤消、死亡或

自动放弃追债要求的，按规定程序予以核销；对符合减免规定的税费尾欠以及确无还款能力的特困户、军烈属以及死亡绝户，经村民大会或村民代表会议讨论，予以减免。六是盘活资产化债49.9万元，占债务总额的1.9%。对村组集体拥有的企业、土地、矿场、固定资产以及“四荒”资源，采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金用于还债。七是协议还债14.38万元，占债务总额的0.5%。对村组集体所欠财政、金融等部门的债务，暂无还债能力的，在协商一致的基础上，制定还债计划，签订还债协议。八是其他措施化债92.64万元，占债务总额的3.5%。各村通过规范制度堵塞财务漏洞、清理审计账务严惩违规违纪行为、发展集体经济壮大村级经济实力等措施，节省和筹集资金用于还债。

（三）健全“四项制度”，坚决杜绝新债发生。一是推行了村务公开和民主管理制度。如公益事业建设等涉及农民切身利益的事，全部实行民主决策，坚持从实际出发，量力而行，不由村干部或少数人说了算。同时对村级事务实行全过程公开，接受群众和社会监督。二是在完善和规范“村账所管”制度的基础上，全面推行“村级资金、账务委托镇财政所代管”制度。三是制订了《庙前镇农村集体“三资”管理制度（试行）》。统一规范了村级财务的预决算、资产管理、开支审批、民主理财和财务公开等制度。四是建立村干部离任审计、责任审计和责任追究制度。村主职干部离任，必须接受审计。凡是违反规定，擅自借款发生的债务，按照“谁借款，谁负责”的原则处理。对给村集体经济造成重大损失的责任人，依法追究责任。通过建立和落实以上制度，从源头上防止新的债务发生。

二、主要问题及其原因

目前庙前镇尚有86.8%的债务未化解。其化解的主要问题表现在以下几个方面:

（一）债权清收难。目前村级债权1222.23万元，其中农户欠款1038万元，占债权总额的85%；债务余额2270.11万元，净债务1047.88万元。中央和省市一再强调要锁定债务，同时为了保持农村社会稳定，各地不能随意开展清收历欠，更没有出台清收欠款的硬性政策，基层亦不敢违背政策和引起农村的不稳定进行清收债权。因此，村级组织清收债权基本上处于停止状态。这就导致以清欠还债、债权债务互抵的主要化债方式难以奏效。

（二）政策化债难。在村级债务总额2615.7万元中，道路交通建设借款1192.51万元，占债务总额的45.6%；农田水利及文化通讯卫生建设借款507.26万元，占债务总额的19.4%。这些公益性项目形成的债务主体难落实，由此形成的债务化转到相应部门也难落实。同时，近几年国家和省里对农村公益事业投入逐步增大，但很多项目都有缺口，基层干部一方面要争投入搞项目，另一方面要解决缺口。缺口的解决主要靠借贷，因此造成村级债务不减反增。

（三）收入来源难。目前村级收入的主要来源是财政转移支付及有限的多经地发包收入。每年全镇18个村转移支付资金167.1万元，其中用于干部工资97.2万元，五保户供养支出35.5万元，报刊征订3.5万元，结余30.9万元已经难以

满足正常运转，加上村级多经地发包收入难以收取，需要依靠干部垫支或借债运转，就更谈不上化债了。

（四）干部稳定难。为了完成化债任务，不少村存在着村干部不得不从自己的腰包掏钱垫付化债的现象，很大程度上影响了村干部的工作积极性，甚至有的村干部因此而辞职。如某村妇女主任不仅工作任务繁琐，且工作一年到头，年底的工资又被村借去偿还债务，牢骚不断，最终辞去干部职务。

（五）奖惩落实难。虽然中央和省委文件中都明确中央和省级财政要安排一定奖励资金，鼓励地方主动化解乡村债务，但是都没有兑现。在新增债务问题上，国办发〔2006〕86号文件《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》中虽有“谁举债，谁负责”，“对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任”等条款，但基层干部三年一换届，村组干部频繁调整，所以锁定债务、严禁新增债务的禁令便成了一张空文，难以起到应有的监督控制作用。如镇某村债务总额96.42万元，其中2008年以前债务34万元，2008年以后的新增帐外债务高达62.4万元。2012年换届选举时该村书记辞职，导致“谁举债谁负责”的条令成了空文。

三、几点建议

针对上述问题，要采取增收节支、减免债务等方法，力争在五年时间内全面化解村级债务。

（一）精简机构人员减支。在农村税费综合配套改革后，村级收入来源和下拨经费有限，各村应大力精减村干部职数，实行交叉任职，提倡兼职，以减少村组干部供养支出。2010年村干部配备人数从平均每村7人减至5人，每年每村可减少干部供养支出1.8万元，五年可减少支出162万元。

（二）核减呆账死账化债。目前全镇债务余额2270.11万元，债权总额1222.23万元，其中因债权或债务人死亡、单位破产撤销等原因造成的债权呆账死账183万元、债务呆账死账181.6万元。可以通过规定程序，报请上级主管部门审核同意，将这部分呆账死账予以核减化债。

（三）多种形式化解旧债。全面清理、盘活资产资源化债，对村集体所有的闲置房屋、资产、机动地、林地、堰塘、泵站、小型水利设施、“四荒”等资源进行全面清理，按程序讨论、报批后，进行资产评估和产权界定，合理估价，采取拍卖、租赁、承包等方式，综合开发利用，筹集资金还债。通过收取承包金每年可增加收入100多万元用于化债，5年可累计化债500多万元；债权债务互抵减债，进一步清理债权债务，将村级与往来农户的三角债在协商自愿的前提下，动员债权债务人自愿结对，协商互抵，从而冲销集体债务，预计可互抵债务20万元；发展经济还债，各村要积极依托本村特色农业产业，大力兴办农业龙头企业，开展农产品生产、营销和深加工；积极组建成立农民专业合作社，着力提升农业产业化水平，千方百计发展壮大集体经济，增强偿债能力；创造有利条件，挖掘社会潜力，发动本村先富起来的有识之士主动捐资或在外创业的成功人士回乡投资创办企业。利用各驻村市级单位的便利条件，争取他们的无偿赞助。每年各驻村市级单位无偿赞助可达2万元，18个村五年可达180万元用于化债。同

时，各村加大向外争取资金的力度，预计每年可向市移民局、交通管理局、民政局等部门争取资金40万元，五年可争取资金200万元。

（四）松动债权清收政策。目前村级债权总额为1222.23万元，可核减的呆账死账183万元，可清收的债权1039.23万元，如果将清收的1039.23万余元全部用于化债，可以化解债务总额的45.8%，在很大程度上缓解了化债资金的压力。因此，我们建议尽快解冻“暂停清收”的政策，中央、省委出台政策形成气候，允许各地根据实际情况有计划、有步骤地开展清收工作。同时，加大清收历欠的宣传力度，鼓励农户自觉自愿地缴纳欠款。

（五）分清结构分类化债。化解村级债务的首要任务是摸清债务结构，根据债务结构来进行清理和核实，并分村建立债务台账，按照不同债务类别采取不同的方式进行化债。对于上级批准的项目而补助资金不足所形成的“政策性负债”，要积极争取上级财政加大资金补助力度，减轻村级负债的压力。对于没有批准建设或者没有按批准的规模建设所形成的负债，要在查找出根源的基础上，尽力争取补报立项，或共同协助村级争取资金化解债务。如全镇因电力改造、文化教育卫生、兴办企业等形成的债务高达262万元，其中可上划到电力等有关业务部门的债务54.5万元。这部分债务可以通过与相关部门协商做坏账化解。

（六）防范控制产生新债。国家或省级财政要建立农村抢险救灾和重大突发事件支出财政投入机制，把这类支出列为财政对村转移支付项目，从源头上防止新债发生。要严格控制村级管理费支出和村级“三项费用”管理，绝不允许超范围超标准开支。新建农村基础设施和公益事业，坚持有多少钱办多少事，不得举债办事业。各级政府安排的农村基础设施建设应有财力保障，不得采取村级预付、垫支等手段上项目。对于违反规定发生新债的村，按照“谁举债、谁负责”的原则，追究相关负责人的责任。村级组织不得以任何名义向金融组织贷款或向社会借款填补收支缺口，不允许举债办公益事业，搞形象和政绩工程。健全完善村级债务动态监测机制和长效的审计机制，有效预防新债的形成。

化解乡村债务问题的解决对策 篇6

关键词：农村；债务；化解；建议

中图分类号：F302 文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-11-0037-1

1 乡村债务出现的问题

乡、村两级负债，“无钱办事”是普遍的现实问题，每年的收不抵支，可用资金少，税费改革后新增农业税和转移支付资金有限，在保证教育、村干部工资和其他确保的政策性支出后，已无能力帮助群众解决生产生活中遇到的困难。负债重而无力偿还，金融部门要回收贷款，化解金融风险。农户持着债权，要求以税抵债，结果旧债未除，又增新债。近些年来因债权债务问题，个别农户集体拒交农业税，给乡村工作造成阻力，影响了社会稳定。因此，不及时有效化解乡村债务，基层组织将无法正常运转，税费改革成果将无法长期保证，农村社会将很难稳定，农村经济将无力保持健康发展。

2 化解乡村债务解决的建议

乡村债务的形成，有较长的历史过程和较为复杂的社会背景，解决需要一个较长的过程，不能一蹴而就。应按照“禁增新债、化解旧债、分类处理、逐步消化”的思路，在政策、法律法规允许的范围内，大胆探索各种有效的化解办法。

2.1 削减高息减债

乡村集体所欠的高息借款，要在清理核实的基础上，通过宣传教育，从借款之日起，按照金融部门同期同档利率，由乡镇确认后置换统一票据。

2.2 清收债权还债

应坚持公开、公正、公平的原则，实行阳光操作，认真做好农户税费尾欠的核实、归类、登记工作。在执行好国家相关政策法规、保护大多数农民利益的前提下，努力做好税费尾欠的清收工作。

2.3 结对抵冲消债

对乡村集体与债权人、债务人之间的三角债，乡村组织要与债权、债务人沟通协调，在农户认可税费尾欠数的基础上，通过自愿协商，动员债务、债权人自愿结对，双方协商互抵，将村欠农户的借款落实到尾欠税费的农户，这样既可化解村级债务，又解决了部分农户税费尾欠问题。

2.4 划转债务降债

对以乡村集体名义为企业借款形成的债务，应一律划转给企业，由其负责偿还。企业倒闭的，可先行挂账，待集体经济好转壮大后再作处理。

2.5 盘活资产还债

乡村拥有的闲置房屋、资产、机动地、林地等资源，按程序讨论、报批后，进行资产评估和产权界定，合理估价，可采取拍卖、租赁、承包等方式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金还债。

2.6 清理清退还债

通过财务清理，逐笔核实债务，并将清理结果如实向群众公布，接受群众监督。对无本生息、少本多息、利滚利、虚列支出、侵占集体资产等违规违纪行为，要坚决清退，挤掉债务水分，所退款项用于还债。

2.7 剥离挂账消债

对普九义务教育达标、清理农金会等政策性因素行成的债务，应按照“谁主张，谁负责”的原则，在严格核实，锁定数额的基础上，实行剥离挂账，通过财政转移支付的形式逐步消化解决。对兴建乡村公路、农田水利设施等公益性建设形成的债务，属政府行为的，建议在清查核实的基础上列入财政支农项目计划，或以转移支付专项资金予以解决。属村集体兴办的公益事业，按“一事一议”制度办理，并根据原合同和具体情况，由乡村采取措施逐步解决。

2.8 发展经济化债

要引导乡村依托本地资源优势，积极招商引资，利用外地的资金、技术、销售、管理等发展当地经济，创办服务实体，壮大经济实力，提高乡村集体化债能力。

2.9 严防增加新债

要建立和完善乡村干部政绩考核和离任审计制度，将控债、化债作为考核乡村干部政绩的重要内容；建立新增不良债务责任追究制，对不按程序擅自借贷形成的债务，按照“谁举债，谁偿还”的原则处理。上级有关部门要积极探索解决免征农业税后农村公益事业发展问题的办法和途径，加大乡村公益事业建设资金的投放力度，切实减轻乡村负担，防止新的不良债务产生，从而使农村真正走上繁荣和稳定。

3 制止新债的建议

加强村级债务管理，建立健全监督管理制度，从制度上约束新增债务行为，严格制止新债。

3.1 建立健全新增债务责任追究制

严禁村级组织以任何名义为其他单位和个人借款提供担保；严禁举债垫付各种税费；严禁举债用于村级办公支出；严禁借新债还旧债；严禁采取由施工企业垫支等手段上项目；严禁超标准订阅报刊；严禁举债或超定额标准发放报酬、补贴；严禁超出偿还能力举债兴办公益事业。

3.3 建立健全村级债务动态监控机制

县、乡镇、村三级要建立村级债务监测预警机制和定期通报制度，合理确定债务监测指标和债务警戒线，加强对村级债务风险的评估和监控，定期跟踪分析债务变动轨迹和趋向，预防和控制由债务引起的突发事件。

3.4 健全完善村级财务管理制度

根据村务公开和民主管理的总体要求，进一步规范完善村级会计委托代理制，建立健全群众监督、代理会计监督和上级监督三级监督体系，积极创造条件加快推进县、乡镇、村三级财务计算机监管网络建设；进一步深化完善村级财务公开和民主监督制度，逐项逐笔公开收支明细账目；加强对村级财务收支的审计；建立健全村级财务预决算、工程项目招投标、资金审批领用、银行账户管理、票据管理、借款审批等各项制度，严把资金收支的审核关，严格控制村级非生产性支出，确保村集体资金的安全和合理使用。

3.5 不断扩大公共财政对农村的覆盖面

加大对村级公共事业和基础设施建设转移支付力度，新增财力主要向农村义务教育、公共卫生、环境整治、社会治安、社会救助与保障、社会福利等倾斜，保障基层政府和部门不对村级增加负担，努力做到财力下移，缺口上移。建立以各级政府财政补助和村级集体经济相结合的村级组织正常运转经费保障机制，加大对集体经济薄弱村村干部报酬和村级经济发展项目的支持力度。

化解债务政策论文 篇7

1999年以来, 我国高等教育走上了跨越式发展的道路, 高等教育规模以前所未有的速度超常规扩张。而要尽快使高校扩大规模, 改善教学条件, 提高高校综合实力, 对外举债无疑是一条重要的筹资渠道。于是, 负债办学成为缓解高校资金紧张、充分利用社会资金的有效手段。但是, 在举债办学模式得到普遍采用的同时, 高校贷款规模急剧扩大, 导致过度负债, 使高校财务面临前所未有的危机。

本文拟通过对高校债务风险的现状与危害进行分析, 以更加全面细致地把握高校债务风险, 并在此基础上提出一些化解债务风险的对策和建议。

一、当前我国高校债务风险的现状

1. 债务总额绝对数额巨大

2008年12月21日, 中国社会科学院发布了一份名为《2008年:中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称, 为了扩建或吸引人才, 部分公办高校向银行大量举债, 并热衷于圈地和参与大学城建设, 有的高校贷款已经高达10亿至20亿元, 高校向银行贷款总量约在2500亿至3000亿元之间。从单所高校的角度来看, 几乎每个高校都背负了一定程度的债务, 少则上亿元, 多则数十亿元。在国家不可能大幅增加财政投入的情况下, 新增高校办学支出恐怕最后还是要通过向银行融资贷款解决, 中国高校背负的债务至少在一定时期内不会很快降低, 甚至还有上扬的可能。

2. 债务相对自身偿债能力过大

当前, 高校的收入主要有以下来源;政府财政拨款、教育事业收入、科研产出收入和校办企业收入。从现状来看, 高校的收入显然无法满足自身偿债的需要。 (1) 财政拨款不足以满足日益增长的高等教育需求。近年来, 无论是国家还是地方财政对高校教育经费的投入虽然年年都在增加, 但增长率却呈下降趋势, 拨款的绝对数也远远不能满足高校发展的需求。 (2) 学费收入增长空间有限。近十年来, 高校的学费收入不断上涨, 加上近几年的扩大招生, 应该说高校的教育事业收入是相当可观的。但是, 随着在校学生数量的增加, 学校对教学、教辅设施、师资力量的需求也在增加, 而加大对这些项目的投资也是进一步扩大招生的必然要求。但是, 学校的事业收入不仅要用在基础设施的建设上, 还要用于学校人员经费、业务费、公务费等方面, 以弥补财政经费的不足, 剩余的资金还要发放不断增加的“校内津贴”, 这样算下来, 教育事业收入能有多少用来还贷就很难说了。 (3) 校办产业收入利润微薄。虽然目前各高校都有一些校办产业、经济实体, 但由于种种原因, 至今仍然存在着产权不清、责任不明、管理思想落后、行政干预过多等问题, 学校的科研成果也很难通过校办产业转化成真正的生产力。多数校办企业经济效益较差, 有的甚至要学校拨款进行补贴。因此, 用校办产业的收入来偿还贷款的设想, 显然是不现实的。

3. 负债结构不合理

银行贷款从时间尺度上, 可以简单分为长期贷款和短期贷款两大类, 在习惯上把五年以下的贷款称为短期贷款, 五年或五年以上贷款称为长期贷款。而债务结构主要是指长期贷款与短期贷款比例。一般来说, 长期债务的资金成本较高, 短期借款的资金成本较低。我国高校债务大部分是用于基础设施建设, 长期贷款使用期限长, 财务风险较小, 但资金利率较高, 如果规划不科学易造成负债资金的闲置, 负债成本较大;短期贷款周转速度快, 资金利率较低, 负债成本相对较小, 但受到国家利率政策影响较大, 不确定性强, 财务风险较大。从现状来看, 高校为了追求低利率, 普遍选择短期贷款的形式, 但实际上短期贷款利率不稳定, 且还款期短, 对高校资本周转健康状况要求比较高。一旦出现周转不灵的情况, 债务风险爆发的可能性很高。

二、高校债务风险的危害

面对贷款风险, 一些高校一再压缩科研与业务经费, 特别是教学一线院系的经费, 这使得许多项目不得不缩减。比如, 目前我国大学生普遍存在实际操作能力缺乏的问题, 其中重要原因之一即是实习教学环节经费严重不足, 这对于有债务压力的高校来说, 更是雪上加霜。同时, 由于高校规模的迅速扩大, 大量资金涌向基建项目, 部分高校为了维持其他项目的开支而开始限制专职教师工资、奖金和福利待遇的提高, 这使得学校日渐失去凝聚力, 大批优秀骨干教师流失, 从而使教育质量大打折扣。大量的银行贷款带来了沉重的债务负担, 学校为了减轻贷款压力, 通常都通过扩大招生规模, 特别是通过扩大二级学院招收高学费生和自费研究生的途径, 来偿还贷款和利息。一方面, 学校提高学生学费;另一方面, 又压缩教学经费投入, 以保持较高的收支差。这样就使学生的地位类似于企业商品消费者, 而教师如同企业工人, 大学俨然是教育产品的生产经营者。这就大大抹煞了高校“教书育人”的宗旨, 必将影响到整体教育水平的提高。

三、防范高校债务风险的对策

1. 积极引入民营资本

中国高等教育发展的一个矛盾就是国家财政投入增长的速度远远跟不上高校规模扩大的速度, 并且这种局面在相当长一段时期内都将持续。同时, 我国目前国内居民存款及各类金融资产已达15万亿元人民币, 民间资本已占有全社会固定资产的40%, 这笔丰富的资源一直没有为中国高等教育事业作出足够的贡献。过去, 民营资本进入教育领域主要是集中在民办高校方面, 现在正好以化解和控制高校债务风险为契机, 把民间资本引入公立高校。民间资本与公立高校的结合, 最合适的领域在公立高校国有民营的二级学院、大学城建设以及后勤领域。从民办高校的发展历程来看, 只要给出政策空间, 民办高校往往能带来很多惊喜。

2. 合理转变贷款年限

存续期长是高校贷款作为城市公共设施的一大特点。笔者认为, 高校不像企业那样存在短期迅速暴富的能力, 又没有加快资金周转速度的压力, 大量采用短期贷款只能凭空增添自己的风险。为此, 要积极使高校短期贷款转为长期贷款。“短贷变长贷”虽然不能治本, 但却是能够最快速地缓解高校债务风险压力的措施, 因此这种方法得到了比较多的关注和认同。比如, 2007年, 由工商银行牵头, 联合六家商业银行组成银团贷款, 将江苏大学短期贷款9亿多元统一转为五年期长期贷款, 大大减轻了学校的债务压力。

3. 严格控制贷款规模

针对当前高校贷款规模增长过快的情况, 相关部门应及时加以规范指导, 控制高校贷款过度扩张。一方面, 财政部门应加强对银行的指导, 要求其严格根据《商业银行法》、《合同法》等法律规定, 增强风险和效益意识, 严格按照规定程序, 在放贷前对高校贷款规模、利率高低、还款期限、未来可预期收入和偿还能力等进行科学评估, 控制总量、防范风险, 使高校贷款从资金源头得到控制;另一方面, 教育管理部门应对高校申请贷款审核进行严格把关, 全面调查了解高校经济状况, 科学测算其还款能力, 对新增贷款的必要性、可行性进行认真审核, 把握好“度”, 严格控制规模, 坚决杜绝盲目贷款现象。

4. 加强贷款资金的管理

贷款高校应成立以校 (院) 长为组长、主管财务副校 (院) 长为副组长, 财务、基建、监察、审计、工会等部门负责人为成员的贷款资金管理领导小组, 负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督。财务部门必须配备专门人员做好贷款资金的管理工作。 (1) 严格控制贷款资金的使用方向。高校贷款资金应用于解决制约高校当前和未来事业发展的关键问题以及对高校事业发展有重大影响的项目。贷款资金不得用于对外投资 (含对校办产业投资) 、科技开发、捐赠、支付罚没款项以及平衡预算、抵补日常经费开支的不足等。严禁用贷款资金提高或变相提高人员待遇。 (2) 建立贷款项目管理责任制。高校要按照“统一领导, 分级管理”的原则, 按管理层次逐级建立贷款资金项目管理责任制, 责任到人, 各负其责。贷款高校的校 (院) 长是高校贷款项目的总负责人, 对全部贷款资金使用的安全性、合理性和有效性负责, 对确保按期偿还贷款本息负责。各项目负责人必须严格按照项目建设计划使用资金, 不得超标准、超计划使用资金, 坚持厉行节约的原则, 确保项目建设质量。

5. 积极利用土地置换方式

当前乡村债务清理化解初探 篇8

一、乡村债务现状及特点

至2008年底, 全区乡村两级债务约4亿元, 其中:乡级债务近3亿元, 村级债务1亿元, 分别占乡村债务总额的75%和25%。

从乡村两级债务的构成情况看, 乡级债务所占比重较大, 且改革前累计发生额较大。税费改革后, 随着管理的加强, 举债得到一定程度的遏制, 呈逐年下降趋势。这些债务大都用于兴办企业、发展农业生产及乡镇基础设施和公益事业建设、办公楼新建及维修、农业综合开发等。村级债务虽然没有乡级债务数额巨大, 但在乡村债务总额中仍占有相当的比重, 且负债面广。税费改革后, 尽管村级债务有所下降, 但幅度不大。村级负债大多源于银行、信用社贷款、其他非金融组织贷款、个人借款, 借款主要用于村办企业、农田水利建设、村级公益事业及管理费用支出。

从乡村两级债务情况看, 呈现以下特点:

1.负债数额大。

尽管本区乡村两级债务比税费改革前有较大幅度的下降, 但债务总额仍高达4亿元, 可谓债台高筑。

2.跨越时间长。

截止2007年底, 清理登记的乡村债务中, 有相当一部分属于八十年代发生的“老账”, 也有近几年的新债, 前后跨越时间长达20多年。

3.债权数额小。

根据清理和调查统计, 乡镇统借的财政支农、支工周转金、农业综合开发有偿资金, 由于借出周转金大部分逾期, 且部分债务主体因种种原因已不存在, 造成账面债权空挂较大, 实际拥有的债权相对较小。

4.偿债压力大。

由于本区乡镇财源基础薄弱, 自有财力有限, 大部分乡镇就“吃饭问题”都无法自给自足, 用于基本运转和事业发展的资金十分有限, 面对高额债务, 乡村两级偿债能力捉襟见肘, 偿债压力非常大。

二、债务成因分析

造成乡村债务的原因是多方面的, 既有体制问题和政策性因素, 也有基层干部的工作方法等问题, 归纳起来, 主要有以下几方面原因:

(一) 财政收支缺口大。

1994年实行分税制财政体制以来, 财力向上不断集中, 事权向下不断转移, 导致地方财政自给能力不断弱化, 对上级转移支付的依赖性越来越大, 收支矛盾愈显突出。在这种情况下, 财政支出责任呈现转移倾向, 最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是由于区、乡两级财政入不敷出, 为了保吃饭、保运转, 一些必须去办, 但又无钱去做、同时又关系到经济和社会事业发展的工作需要通过举债解决。如近年来, 区、乡政府一方面想尽各种办法消化旧欠, 另一方面, 为了不断改变人居环境, 加快城乡一体化建设步伐和创优、创模、新农村示范建设等创建工作, 又不得不对基础设施进行举债投入。

(二) 政策风险转嫁。

一是盲目贷款上项目办企业。这部分债务主要形成于八十年代末、九十年代初期, 多数乡村在一无资金、二无资源、三无技术、四无人力的情况下, 贷款上项目办企业。由于当时多数乡村办企业条件不成熟, 既无优势, 又无经验, 加之管理等方面的原因, 造成了多数企业破产倒闭, 不仅不能按期偿还周转金, 而且利息越积越多, 形成了大量“死账”。二是义务教育投入负债。1998—2005年间, 为了确保义务教育达标验收, 各乡镇普遍采取了负债搞校舍建设的做法, 但农村税费改革后, 农村教育集资和农村教育附加费相继取消, 收费标准降低, 使得原定的“三年普九、九年还债”的计划落空, 遗留下来的义务教育负债无力偿还。三是税费改革后, 配套措施不足形成了新债务。前些年, 乡村组织为积极调整农村产业结构, 鼓励农户发展养殖业、种植业。由于新技术、新项目群众不认识, 工作难以开展, 有些乡村为推动工作, 不管是否有钱, 盲目采取以优惠政策来补贴扶持, 这样一来, 虽然工作开展起来了, 群众得了实惠, 却给乡村政府背上了包袱。四是“一事一议”难落实, 形成新债务。税费改革后, 村级经费主要是农业税附加和转移支付, 仅能保证“三项支出”, 有些村连“三项支出”也难以保证, 加之普及教育、道路建设等政府性事务向村级的延伸, 村集体自身无力承担这部分支出, “一事一议”又难以落实, 公益事业又不能不发展, 只能贷款建设, 进而形成了新的债务。五是垫交水费增加债务。个别乡 (镇) 水管所工作不到位, 征收水费对村不对户, 水费不到位, 不给农户派水。在时间紧、资金少的情况下, 只有村委会预先借款垫支, 后组织清收。收不回来的款项和垫支款利息, 形成了新的债务。

(三) 财务管理不规范, 非生产性开支过多。

个别乡村财务制度不健全, 有的即使有制度也执行不严, 随心所欲花钱报销、白条下账, 各种非生产性支出过多, 虽然本区早在2003年就取消了村级招待费, 但这部分支出仍高居不下。实行乡镇行政事业单位零户统管后, 乡级财务管理得到加强, 支出的随意性得到了有效制止。尽管实行了村账乡管, 村级财务管理仍不尽人意, 但也还存在一些有令不行的情况。

(四) 基本建设举债累积递增。

近年来, 区、乡两级政府在国家加快城镇化建设, 加快工业化进程的大背景下, 都加快了基础设施建设, 在短时间内大大改善了肃州区城乡面貌和基础设施状况。但由于这些建设项目或要求地方硬性配套, 或由地方全额负担, 不论哪种方式都大大超越了地方财政承受能力, 导致工程欠款无力偿还。

(五) 财政支出增长过快。

近年来, 由于政策性调资等因素, 财政供养人员个人部分刚性支出剧增, 加之农村合作医疗、农村低保配套、五保户供养、村干部报酬提标等支出, 使地方财政建设和事业发展资金严重短缺。

三、债务风险及影响

一是影响了财政正常运转。

肃州区因负债占用的财政资金数额巨大, 近三年财政承担的偿债支出近2100万元, 严重影响了财政资金调度, 干扰了财政收支运行和财政预算平衡。有些乡镇和单位由于政府举债占用财政资金太多, 还债压力太大, 已到了举步维坚的地步。

二是影响了政府职能的正常发挥。

由于政府债务沉重, 在财力有限的情况下, 政府既要考虑机构正常运转和稳定的需要, 又要解决发展与偿债问题, 所以, 面对复杂而困难的局面, 政府显得心有余而力不足。

三是负债过重影响了党和政府与群众的关系。

负债过重引起的社会问题日益严重, 造成社会不稳定因素增加, 致使干群关系降温, 干部威信下降, 政府开展各项工作阻力加大。同时, 也会影响到农村税费改革成果的巩固。

四、清欠过程中遇到的困难和问题

乡村债务形成的涉及面广, 拖欠时间长, 清查核实的难工较大, 历史性债务得不到及时化解。一是当时乡村财务制度不健全, 账务处理不规范, 大量的白条存在并不能及时挂账等原因, 致使债务核查无法做到全面完整。二是债权债务或因人事变换、迁移, 或因当事人亡故等原因, 造成资料缺失不全, 债权人短时间内举证艰难, 导致部分债务无法确认。三是债务核查时, 部分单位管理人员因手续交接不完整或因外出学习或赴外就医等原因, 不能及时提供资料造成债务漏报。四是在当时的历史背景下, 乡村欠债项目大多为集体意识, 口头约定, 现场规划, 没有按规范形成一定协议约定, 造成举债证据不足无法认定。

五、化解债务所采取的措施和办法

(一) 积极向上争取资金化解债务。

在自有财源不足, 乡镇财政不能自给的情况下, 各乡镇、各部门认真研究国家投资导向和产业发展方向, 结合自身实际, 积极向上争取资金, 以缓解乡村偿债压力。

(二) 坚持以项目为纲, 积极招商引资化解债务。

为发展地方经济, 增强地方财政实力, 在优化投资环境的同时, 坚持以项目为载体, 乡镇工业小区为依托, 充分挖掘一切积极因素, 拓宽招商引资渠道, 使一批发展潜力大、规模效益好、对地方财政贡献大的项目和企业相继建成。同时, 充分挖掘资源优势, 利用区位优势, 不断调整优化农业结构, 形成“一乡一业”、“一村一品”的开放型经济格局。使农村二、三产业迅速发展, 乡村经济实力不断增强, 为化解乡村债务奠定财源基础。

(三) 开展帮扶活动, 化解乡村债务。

为缓解乡村化解债务压力, 扶持乡村经济发展, 区直各部门认真落实区委、区政府关于包乡挂村目标责任制, 积极开展调研, 因地制宜, 献计献策, 捐款捐物, 及时协调解决债务纠纷问题, 有效化解部分乡村“头痛账”。

(四) 成立专门机构, 加强政府债务管理。

为全面加强政府债务的监督管理, 规范政府债务举借、使用、偿还或提供担保的行为, 防范和化解政府债务风险, 适时成立了“肃州区财政局政府债务管理办公室”, 研究制定了《肃州区政府债务管理办法》, 委托社会中介机构对全区乡村债务进行清理, 建立了区乡两级债务台账, 并实行举债审批制度和化债消号制, 将乡镇每年化解债务按照不低于10%的任务纳入乡镇年度责任书考核。

(五) 注重盘活存量资产偿还债务。

各乡镇均建立了集体资产有偿使用制度, 引导存量资产合理流动和优化组合, 确保集体资产保值增值。对乡村所属企业及荒滩、水面、土地、闲置厂房、设备等资源, 通过拍卖、租赁、承包、作价入股等形式, 实现了资源商品化, 收入用于偿还债务。几年来, 通过盘活存量资产化解债务取得了较好成效。

(六) 积极推行各项财政改革。

为全面加强政府债务管理, 减轻政府债务负担, 在做好乡镇机构改革、教育布局调整的同时, 从财政改革入手, 先后调整了区对乡财政管理体制, 加大了对乡镇的转移支付力度, 实行乡镇行政事业单位“零户统管”, 并将政府采购覆盖面扩大到乡镇一级。2008年, 又启动了“乡财区管”改革试点工作。上述改革, 都为扼制和化解乡村债务起到了积极的作用。

参考文献

〔1〕项怀诚主编.领导干部财政知识读本〔M〕.经济科学出版社, 1999.

论乡村债务的成因及化解 篇9

一、乡村债务的现状及影响

(一)乡村债务的现状

乡村债务常指的是乡镇政府、 乡级以及村级的集体经济所产生的债务,包括乡、村两级在开办企业时以集体经济的名义所借的款项, 不包括乡办和村办企业自身经营性借款。 自1994年国家推行分税制改革,上级政府对乡、村两级财政支持明显减少,造成乡镇财力大幅缩减, 同时乡镇政府又要承担着大量的农村基础设施及配套设施建设,完成上级安排的达标任务,于是乡镇政府大量举债,乡村债务开始呈现大幅增长态势,从时间上看,全国大多数地区乡村债务开始于1990年前后, 快速增长在1994年以后,随着农村经济社会的发展,债务规模、结构等都出现了不同的变化。

1. 债务规模大。 根据全国农村经济情况统计资料显示,1990年全国乡村首次出现了净债务(当年债务总额为402.5亿元,债权总额为397.5亿元,净债务为5亿元)。 1998到2001年, 由于借款完成税费上缴任务, 债务总额从1932.6亿元增加到2796.9亿元,增长了44.72%,年均增加288.1亿元,年均增长率为13.11%。 而根据最新国家审计署发布的全国政府性债务审计结果来看“, 截止2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。”2“ 从政府层级看,乡镇政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元。 3”审计结果显示“, 3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,其中,有148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。 ”4笔者到平顶山市某乡调研知悉,截止2014年底, 全乡16个行政村债务总额为553.4万元,村级债务涉及面广, 而且村与村之间差距较大, 负债最高的村为40.82万元,最低的村为20.16万元,负债超过30万元的行政村有13个,占81.25%,16个行政村村平均负债34.56万元,这说明该乡各行政村的债务负担非常重。

2.债务结构出现新变化。 从调研情况看,债务结构呈现以下新变化。 首先,形成债务的资金主要用于农村公共产品及公共服务的提供, 如农村基础设施建设, 农业开发、扶贫和农业生产投资,兴办道路、农村人居环境整治、 公务招待和机构运转支出。 从调研情况看,从调研情况来看, 村级债务支出中, 超过40%的借款用于公益事业支出, 如农村道路交通建设、 村级活动场所等基础设施建设,其次是农业开发、扶贫和农业生产投资,占26%,然后是行政运行支出,占18%,其他各项开支占12%。 目前各级政府在大搞基础设施建设的同时, 大力强调农村人居生活环境和投资环境的改善,如村容村貌整治、文化娱乐建设,以提高招商引资的吸引力。 改善农村人居环境及投资环境可能会导致乡村债务的重新增加。 其次,由于税费改革以及全面取消农业税, 村级组织不用再为完成税收任务获得税收返还而四处举债, 但历史欠账仍然需要清理。 而随着义务教育均衡发展的改革推进,乡村力量合并办学,村一级组织不再负担义务教育的重任,因此,为“ 普九”、“ 普六”等义务教育的借款已经从村级债务的结构图上消失了。 第三,公务招待造成的债务负担正逐步减轻。 2012年前政府招待费在每年的支出中占据很大比例,几乎每天都有招待任务。 自十八大以来, 尤其是近一年以来,在中央八项规定厉行勤俭节约、严格遵守廉洁从政的精神指导下,上级部门布置的达标活动减少、安排的达标项目减少,取消信访排名,使得乡政府的压力减小、招待活动减少、招待费和信访维稳费用等直线减少,所以乡政府相关债务负担相比以前大大减轻。

(二)乡村债务的影响

适度的乡村债务对当地经济发展有一定的积极作用,一方面弥补了农村经济发展资金不足。 乡镇政府通过负债增强了财政实力, 为农村和农业各项事务的发展提供了资金保障,改善了农村各项公共物品的提供,为农村和农业发展、农民增收起到了一定的促进作用。 另一方面一定程度上促进了农村资源的合理配置。 乡镇政府与手里有可支配资金的农民通过协议, 盘活了农村有限资金的利用,把农民的可支配资金转移到农业、农村发展所需的地方,促进了农村资源的合理化配置。

但不容忽视的是, 过度负债对当地经济的可持续发展、政府职能的发挥都产生了极大的不利影响。 一是有许多乡镇政府自身缺乏财政增收项目,又背负了巨额债务, 维持自身运转就已是举步维艰,连机关工作人员的医保、 养老金、住房公积金等都难以保障,失去了工作的热情和动力,降低了工作效率。 二是由于背负大量欠债,乡镇政府在领导农村和农业发展规划时常常心有余而力不足。 很多乡镇政府没有多余资金来进行农村社会经济建设, 要想迈大步发展就需要去举债, 这样就造成了乡镇政府不愿积极主动去谋发展, 有许多惠民政策和项目因为缺乏资金而无法实施, 直接影响农村公共产品及公共服务的提供。 乡镇基层政府本应该在农村经济社会发展中起着巨大作用, 但因为承担着巨额债务, 造成缺乏发展活力,缺乏改革创新动力,只能维持着自身日常运转。 过度的乡村债务甚至会引发基层社会不稳定, 当前出现的诸多信访问题都与农民基本生活条件差有关, 而农村各项硬件设施不足与乡村背负大量债务有关。

二、乡村债务成因分析

乡村债务的成因既有政策方面的失调, 也有管理方面的缺失,概括起来,主要有以下几个方面的原因。

(一)乡镇基层政府财权事权不匹配

现行财税体制造成的财权事权不匹配现象在乡镇政府这个层级中表现尤为突出。 乡镇一级基层政府,大多是以农业为主导产业,税源窄,财政收入少,但需要完成的事务却很繁杂,如各项基础设施和配套项目建设、农业开发、医疗保障、信访维稳、计划生育、农村人居环境改善、 社会综合治理等开支庞大的事务, 与乡镇政府的财力不相匹配。 同时,乡镇政府还经常面临着上级安排的各种达标任务, 由于缺乏实地调研, 致使乡镇政府常面临事务多、资金缺乏的困难,只能大量举债。 如调研的某乡,2000年至2006年全乡为硬化村村通道路, 每年举债都在70万元以上。 还有一些乡镇在条件完全不适合的情况下,盲目办企业、上项目,导致一些集体企业因技术落后、专业化水平不高等因素倒闭,形成债务。

(二)农村公共产品供给机制不完善

当前我国尚未建立城乡一体的公共产品供给机制, 农村公共物品的供给严重不足, 很多需要农民自己来解决,虽然国家已经注意到了城乡公共物品的供给差异化, 已经对农村地区有所政策倾斜。 如,国家的惠农支农资金量在不断增加,但是具体分析,对农村各项事业投入的比重却一直在缩小, 也远低于同期的全社会固定资产投资增速。 要想提高农民的生活质量与水平,就必须完善农村养老、医疗卫生、人居环境建设等,要想加快农村经济的发展,就必须加大农村开发和扶持力度,大力发展水利、 电力设施,完善农业农村基础设施建设,而这些都需要健全的农村公共产品供给机制来支撑。

(三)财政管理监督机制不健全

乡村债务居高不下, 其中有一重要原因即财政管理监督机制不规范不健全。 首先,财务制度落实不到位。 在大多数乡村,由于大多数领导干部对财务管理不重视,专业知识不足,重经济收入增加,轻财务管理。 虽然各级政府都出台了一些关于加强财务管理的制度, 但是在制度落实过程中却被打了折扣。 在许多村,财务管理制度成了摆设,财务收支审核及现金管理不严,也没有执行财务公开制度。 有些村没有发挥好集体商议制,仅凭村干部的指示就随意开支。 对于一些非生产性开支,比如打白条、多报账等支出过多,甚至存在挪用、贪污公款的现象。 其次, 资金使用管理不规范。 在农业开发、农村基础设施及配套设施建设、农村扶贫等方面,一些乡镇对资金的使用和管理没有形成规范化机制,对于工程的承包、承建资金不透明、不公开,造成了集体资产的流失。 在一些村,对财务内容没有经过村民代表大会商议通过, 对财务收支公开不全面、不透明。 还有的是公开内容不规范、开支项目不合理、公开不及时甚至对财务开支造假。 没有针对群众的疑问及时回应和解答,造成了一些信访案件的产生。 第三, 财务监督机制不健全。 在实际工作中,县级部门对乡、村两级更偏重于业务指导,没有形成长效监督机制。 在换届时,对村干部的离任审计工作监督不到位。 在一些村里, 村民代表大会形同虚设, 难以对财务方面形成内部监督机制,因此,从外部和内部两个方面造成了财务监督机制保障不足。 于是造成了一些村干部和财务人员私自占用、 挪用集体资产,造成财务不真实,出现不该出现的借债。 由于财政监督机制不健全,造成资金的乱支乱用,甚至出现了贪污侵占、挥霍浪费等,也造成了干群关系紧张,增加了信访维稳成本。 而信访稳定的巨大压力,又反过来造成了“ 不惜成本保稳定”的现象,进一步加剧了乡级政府的财政压力,分散了政府发展经济的精力与资源,从而形成恶性循环。

三、化解乡村债务的策略选择

(一)夯实乡域经济基础,增强农村集体经济实力

“ 打铁还需自身硬”。 城乡发展不均衡是客观现实,建设美丽乡村不仅需要从上而下各级政府的重视,坚持“ 以工促农、以城带乡、以工业反哺农业”和“ 多予、少取、放活”的指导方针,统筹城乡发展,把各项惠民政策真正落到实处;更需要乡村自身解放思想,不断发展壮大。 只有自身经济发展起来,才能更好解决财政收入不足问题。 就农村集体经济来说,要因地制宜,利用好本地已有的资源优势,优化农村产业结构,大力发展第二、三产业,提高农业现代化和科技化水平,深度挖掘农产品的生产、加工、销售各个环节,提高农产品附加值。 乡政府及各村在加大产业结构调整的同时,应为农户及时提供信息、技术,指导农户进行规模化、集约化、特色化生产,发展壮大乡域经济, 走发展化债的路,从本源上缓解和消除乡村债务问题。

(二)科学界定乡镇政府职能,促使事权、财权相统一

一方面,各级政府的职能层次不同,事权的划分要依据各级政府职责的大小来进行,依据“ 谁决策、谁办事,谁拿钱、谁负责”的原则科学划分不同层级政府的事权。 例如农村人居环境改善、农村义务教育、农村计划生育、新型农村合作医疗等,应划归为中央事权;农村道路修建、 农田水利设施建设、 农村基础设施建设等应划归为地方事权,乡镇政府职能是为其居民提供公共物品和服务。 另一方面,要为乡镇政府匹配与其事权相统一的财权,对于中央政府应承担的事务, 所需资金由中央通过转移支付等统一提供,由乡镇政府来负责建设;对于地方政府负责的事务,应由地方政府提供资金,由乡镇政府负责建设, 地方政府可对建设情况进行监督; 对于应由乡镇政府自己负责的事务,由其自身通过税收等进行建设开支。 随着近几年土地财政与矿产财政的危害越发明显, 结构转型的压力越发突出, 这就要求乡级政府要更好的适应新经济形势,根据科学发展观的要求因地制宜,选择性的引进可持续发展的项目,以增加税源,实现开源。

(三)推进城乡公共产品及服务供给一体化

城乡差距不仅仅是指收入方面的差距, 在城乡基本公共产品及服务提供方面差距也是相当大的。 要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,健全城乡发展一体化体制机制是必须的。 首先,对于农村公共产品的提供,中央政府与地方各级政府应分工明确、相互合作。 不仅要加大对农业和农村的投入力度及增强农惠农富农政策力度, 而且要增加对县乡政府的转移支付特别是一般性转移支付的力度, 以实现基层政府公共财政能力的均等化。 要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针, 实现公共财政资源在城乡之间的均衡配置。 同时,要充分发挥市场机制的作用。 在政府有效监管(质量和价格监管)的前提下,利用市场机制提供部分农村准公共产品,如农田水利工程、自来水建设等公益项目, 努力满足农民的需求。 此外,还可以通过制度设计,建立起个人自愿提供公共产品的激励机制, 让有能力的农民或农民组织提供一定的公共产品。 为此,应完善农民对公共产品需求的表达机制, 使农村公共产品的供给与农民需求相一致,从而既提高供给效率,维护了农民利益,在一定程度上也减轻基层政府的财政压力。

(四)建立健全农村财务管理机制

目前以乡镇为单位建立的会计核算站, 统一了核算制度、核算程序、核算方法和会计账户,实行了统一审核、 统一公开。 会计核算站在建立健全农村集体资产体系、防止农村集体资产流失方面发挥了重要作用, 有利于核实债权债务、盘活资产和农村集体经济的巩固。 但仅靠会计核算站还不能完全约束村级财务管理疏漏, 要加强农村财务管理,多管齐下,化解乡村债务。

地方公办高校债务化解问题研究 篇10

一、化解地方公办高校债务工作中要注意的问题

1、地方公办高校债务成因分析

地方公办高校巨额债务是伴随着1998年以后我国高等教育布局调整和1999年开始的大规模扩招出现的, 主要原因如下。

(1) 高等教育布局调整和扩大招生规模的需要。1998年开始, 我国高等教育教育布局结构大规模调整, 众多国家部委管理高校下放到省级政府管理。以湖北省为例, 截止2007年, 该省先后接收管理部委高校10所, 组建、升格综合性大学11所, 新批普通本科院校12所, 批准设置42所高职学院。1999年6月, 根据中央决定, 全国教育工作会议提出“大幅度扩大高校招生规模”, 高校招生人数和在校学生数快速增长。随着高等教育布局结构调整和招生规模急剧扩大, 各高校为了解决办学资源紧缺问题, 加大投入, 重新规划校园, 大规模兴建教学、运动、生活等设施, 购置教学实验设备, 引进大量师资和高水平人才。为此, 一些高校在没有经费来源的情况下, 不得不举债加大办学条件的投入。

(2) 高等教育快速发展与高等教育投入机制不相适应。2005年以来, 国家和省大幅度增加了教育, 特别是基础教育和职业教育的投入力度。通过建立农村义务教育保障新机制和家庭经济困难学生资助政策新体系, 农村义务教育问题和贫困生资助问题得到较好解决, 但对高等教育投入增长有限。根据分级管理的原则, 中央财政主要保中央部委高校, 地方高校则主要依靠地方财政和向学生收费维持。高等教育教育布局大规模调整和扩招后, 地方高校普遍存在投入不足的问题, 特别是一些高教大省, 存在“小马拉大车”的现象, 在优先保障义务教育后, 矛盾更为突出。另一方面高校扩招后, 基本建设经费投入机制没有建立。加之地方公办高校办学条件基础差、底子薄, 贷款搞建设成为不得已也是唯一的选择。

2、人口数量变化和高等教育规模关系密切, 地方高校依靠规模形成的财力无法自主化解债务危机

世纪之交和“十五”时期, 是我国高等教育改革与发展不平凡的时期。我国高等教育通过“共建、调整、合作、合并”等措施, 建立了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制, 有900多所高校参与了各种形式的共建、合作和合并, 教育资源得到优化配置, 组建了一批学科综合和人才汇聚的综合性大学和多科性大学。

“十一五”伊始, 国家教育部门就提出必须全面贯彻落实科学发展观, 坚持“巩固、深化、提高、发展”的方针发展高等教育。由此可见, 高等教育发展的客观形势已经发生了变化。

相关研究结果表明, 人口数量变化和教育规模关系密切。地方高等教育的发展和区域内大学适龄人口的变化情况也是如此。下面以湖北省为例进行分析。

《湖北省“十五”期间各级教育发展状况分析及“十一五”期间发展趋势预测研究报告》 (湖北省教育事业发展“十一五”规划研究课题组) 预测湖北省“十五”期间各级教育学龄人口变化如下。

小学阶段适龄人口将继续下降, 到2008年后稳定在290万人左右的低水平上, 2010年比2005年将减少17%。

初中阶段适龄人口在2005年退出高峰期, 快速向低谷方向运行, 2010年人数将减少到155万人, 比2005年减少50%。

高中阶段适龄人口在“十一五”前三年仍处在370-300万人高峰期内, 2008年后退出, 到2010年下降到250万人。2010年比2005年减少37%。

大学阶段适龄人口将始终运行在高峰期, 最高峰在2008年, 达到650万人。2010年人数比2005年还增加11%。

根据以上资料, 我们认为, 高等教育规模在“十一五”期间内达到最大, 在目前国家高等教育招生政策发生重大转变、大力发展中等职业教育、大学毕业生就业困难、新农村建设取得大发展的背景下, 地方高等教育的发展在“十一五”以后相当长一段时期内将受到影响。由于收费政策的刚性因素, 地方高校依靠招生规模形成的财力无法自主化解债务危机。

3、事业单位改革背景要求化解地方公办高校债务

近年来, 高校教师工资水平成为社会关注的焦点。2000年开始, 高校实行岗位津贴为主的收入分配制度改革, 使高校教师的工资水平不断提高。根据党的十六大和十六届三中全会关于推进事业单位收入分配制度改革的精神, 经党中央、国务院批准, 将改革包括高校在内的事业单位现行工资制度, 建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。与此同时, 在高校范围内实行事业单位养老保险制度已经提上议事日程。地方公办高校在实施上述事业单位改革时需要较大的财力支撑, 巨额的债务势必严重影响地方高校改革的进程。

高校债务问题已经成为制约高等教育事业发展的问题之一, 防范和化解高校潜在的财务风险, 确保高等教育事业的健康、可持续发展应引起各方面高度重视, 各级政府和各高校要采取有效措施, 积极化解风险, 保证教育事业的良性发展。

二、化解地方公办高校债务的基本思路

1、加大政府对高等教育投入力度, 建立地方高等教育经费保障机制, 帮助高校化解债务

高校是提供准公共产品的事业单位, 不管高校是合并还是扩招, 都是在教育体制改革框架范围下、政府允许的范围内进行的。解决教育问题, 要依靠政府的投入和为高校创造良好的投资环境, 增加政府高等教育的日常正常投入和发展投入, 是贷款高校可持续发展的重要保障, 增加财政拨款, 针对已有债务, 政府应该适当帮助高校化解贷款危机。从长远看, 中央和地方政府应建立地方高等教育经费长效保障机制, 在保证地方高校正常运转前提下, 逐步化解债务危机, 促进地方高等教育健康、持续、科学发展。

2、在筹集化债资金和增加地方高等教育财政投入总量上, 中央应承担更多责任

研究表明, 1994年开始的分税制财政体制改革以来, 中央财政占全国财政收入的比重显著提高, 处于绝对支配地位。近年来, 一方面由于地方政府将主要财力投入在发展区域经济、建立社会保障体系 (包括家庭经济困难学生资助政策新体系) 、优先保障义务教育、职业教育等方面;另一方面地方政府在1998年开始的高等教育布局调整过程中接收了大量的国家部委管理高校。因此在地方高等教育投入上“小马拉大车”的状况与我国当前的财力分配格局极不适应。要改变这种不合理的状况, 必须强化中央支持地方高等教育的职责和投入力度, 特别是在化解高校债务方面。

3、完善教育成本分担机制, 制定更加合理的收费标准

根据世界各国高等教育发展经验, 建立教育成本分担机制, 使受教育者通过缴纳一定的学杂费承担一定比例的教育成本, 在政府教育投入有限的情况下, 已经成为多渠道筹措高等教育经费的一个重要手段。据2005年8月30日《新京报》报道, 原教育部副部长张保庆在《直言中国教育现状5大问题》中透露, 从1998年至今。高校在校生人数净增1000万。按照教育部的成本生均5万的基本建设标准计算, 政府在高等教育投入上要比1998年增加5000亿。目前维系我国高等教育正常运转的经费大约需要4000亿元, 而政府现有的实际投入只有800亿元。因此政府应尽快组织各级相关部门, 联合出台高校生均成本核定办法, 在厘清高校生均培养成本的同时, 进一步完善教育成本分担机制, 按照办学水平、专业差异与就业去向制定更加合理的收费标准。

4、坚持多元化办学, 多渠道筹集还贷资金

贷款作为高校的一项负债, 需要以资金来偿还。所以要积极坚持多元化办学, 拓宽高校资金来源渠道。政府可出台优惠政策, 鼓励民间资本、社会资本进入高校, 投资高校后勤建设等, 切实解决高校扩招带来的宿舍严重不足问题。通过参加科研招标等方式, 承担科研任务, 以获取更多的科研经费, 支持学校的发展建设。鼓励捐资助学, 通过完善捐助法规使捐助者在经济与名誉上得到合法回报等方式, 争取企业、个人向高校捐赠。政府还可借鉴福利彩票和体育彩票的经验, 发行教育彩票筹集化债资金。

5、强化高校风险意识和勤俭节约办学意识, 控制债务进一步膨胀

一些高校负责人认为, 教育是社会公益事业, 高等教育是“准公共产品”, 在政府投入不足的情况下, 负债发展是无奈之举, 缺乏责任意识和风险意识。同时, 极少数高校没有制定科学合理的事业发展规划和校园建设规划, 不考虑承受能力, 盲目扩张、贪大求全, 存在铺张浪费现象。地方政府应加强高等教育事业发展规划管理, 严格对新建项目以及银行贷款的管理和审批, 制定相关的制度, 控制新增债务。

参考文献

[1]杨帆:我国高等学校贷款风险与对策研究[J].学习导刊, 2009 (8) .

[2]张莉:化解高校贷款风险的政府作为探析[J].事业财会, 2006 (6) .

阿克苏积极清理化解农村债务 篇11

阿克苏清理化解债务工作分为三步：一是2008—2010年，历时两年完成了“普九”债务的清理、化解和检查验收工作，化解农村义务教育“普九”债务17687.57万元。二是2011年，完成了2005年前农村义务教育其他债务的化解和检查验收工作，化解农村义务教育其他债务881.3万元，至此阿克苏地区2005年以前农村义务教育债务全部化解完毕。三是2010—2011年，历时一年半完成了清理农村义务教育其他债务和乡村债务工作，通过摸底、调查核实、公示、回头看、挤水分等措施，切实摸清了债务底数，最终审计认定地区两项债务总额69574.15万元。

阿克苏清理化解农村债务的主要措施包括：

——做好前期准备工作，为清理化解债务奠定坚实基础。一是建立工作机构。各县（市）成立了以县长任组长，副县长任副组长，财政局、教育局、监察、审计局等部门主要负责人任领导小组成员的化债工作领导小组，建立了分工协作机制，明确工作职责。二是制定工作制度。各县（市）政府制定了《清理化解债务工作实施方案》，进一步明确了债务化解工作的指导思想、基本原则、实施步骤和实施办法及工作要求。三是开展人员培训。地区组织各县（市）财政局（综改办）业务能力强、工作认真负责的同志参加了自治区综改办组织的化解债务政策及监管系统软件操作培训。在此基础上，各县（市）又组织了对县乡教育系统财务人员的培训，参加培训人数达800多人，为清理核实债务工作奠定了基础。四是开设了农村义务教育债务特设专户，确保债务资金拨付的透明性和规范性。

——摸清债务底数，锁定债务，确保化债工作顺利实施。一是抓好清理认定工作。各县（市）专门成立了由财政、教育、审计等部门组成的债务清理组，对农村义务教育债务和乡村债务的项目，债务发生时间、数额、来源和用途、合同协议等全面清理逐项登记，根据相关账表、凭证、合同、借据等原始资料，确认每笔债务的真实性和准确性，剔除不实债务。二是对认定债务实行公示，接受群众监督。公示内容主要包括债务发生时间、用途、数额、债权人、债务人、举报电话和受理部门等，公示时间为不少于5个工作日。三是建立健全债务监控体系。各县（市）根据审计部门认定的债务数额，按照债务的来源和用途、债权人（单位）和债务单位（学校）的债务债权关系及相关数据逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，并将债务相关信息录入债务监管系统，实行动态监管。

——积极采取措施，确保兑付工作规范、高效。为缩短偿债资金兑付时间，提高工作效率，各县（市）采取集中统一兑付偿债资金的办法，将辖区内全部债权人组织集中起来召开兑付大会，按照县政府签订的化债责任书确认的债务数，将偿债资金直接偿还給债权人。

——扎实开展检查整改，提高化债工作质量。根据自治区有关要求，各县（市）均开展了自查，在自查的基础上，地区综改办组织财政、教育、审计等部门开展了多次复查，复查面达80%以上。对每次检查出的问题及整改建议均以书面形式向县市反馈。检查出现的问题分别与各县（市）签定整改意见责任书督促整改，地区综改办对工作基础较薄弱的县市进行帮扶整改，并将整改结果上报自治区。

——采取多项措施，制止农村义务教育新债的产生。一是进一步强化教育经费管理，将农村义务教育经费全面纳入公共财政保障范围，严格控制学校的各项公用经费支出。二是进一步规范农村中小学建设投资行为，严禁举债建设，对学校各项预算支出严格审核，对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准，确需建设的应由财政资金解决，不留缺口。三是建立农村义务教育举借新债责任追究制度，对违反规定举借新债的乡镇、学校和有关部门，追究主要负责人和直接责任人的责任。

阿克苏农村债务的清理化解，对全地区农村政治、经济、社会产生了积极的影响。一是对巩固农村基层建设、维护社会稳定，树立政府威信起到积极作用。二是推动了农村义务教育的健康发展，解决了因为债务，农村教师不安心教学、学校领导为债而奔忙、教学秩序得不到保障等问题，为农村义务教育发展卸下了历史包袱，创造了良好环境。三是提升了基层政府的公信力，扭转了基层政府面对债务问题，既无法回避又无力解决的窘迫局面。债权人的合法权益得到了保障，基层群众对党和政府的信心大大增加。四是扩大了农村内需，已兑付的偿债资金有利于消费和投资，显现出对扩大农村内需的作用。

（作者单位：新疆维吾尔自治区阿克苏地区财政局）

乡村债务形成的原因及化解 篇12

一、乡村债务内涵界定

(一) 乡村债务的内涵。

乡村债务, 一般是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金 (包括存款) 或商品、劳务的义务。就本质而言, 乡村债务是一种经济行为, 其关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延, 有专家认为, 乡村债务的涵盖面不能过于狭窄, 而应包括乡村范围内 (即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内) 所发生的一切债务, 使乡村范围内的乡镇政府、乡村经济组织 (包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织, 家庭经济也包括在内) 之间以及与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。

(二) 乡村债务的特征。

一是债权人结构复杂。乡村基层组织债权人几乎涉及社会各个方面, 其中既包括政府工作人员、农民和个体工商户, 还包括各级政府、企业、事业单位, 同时又包括国外金融机构和各类外商;二是地理分布不平衡。中西部农产区乡镇财政收入有限, 负债面较大;东部发达地区的农村在新上项目、引进技术、公益事业建设等方面起点高, 相应负债金额较高。在负债额度上, 乡村债务在地区间的分布极不平衡, 主要表现为东高西低、发达地区高于落后地区;三是债务用途范围广。乡村债务资金一般用于如下几个方面:公共基础设施建设、税费改革前弥补税费欠款、兴办乡镇企业、普及九年义务教育达标、维持乡村基层组织运转和其他用途等。

二、乡村债务成因分析

(一) 财政体制不健全。

改革开放以来, 我国财政体制改革总的趋势是财权上收、事权下放, 使乡村基层组织承担着过多的事权, 但又缺乏与之相应的财力, 这种财权与事权的不对称是造成巨额乡村债务最主要的原因。1994年分税制体制改革更多的是关注中央利益和中央政府宏观调控能力。虽然地方政府广开税源, 调动一切积极因素征收税费, 但一些地方财政收入还是下降, 尤其是在经济不发达地区, 捉襟见肘的税费根本无法应对财政支出的快速增长。另外, 实行分税制, 中央本应把财权与事权结合起来, 主动承担农村社会发展的公共事业与公益事业建设, 但事实上在我国农村地区农民除了缴纳农业税费外, 还需要缴纳各种兴办公益事业的集资。如, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查就承担许多负债。

(二) 政府职能“越位”形成历史欠账。

在经济转型时期, 我国的乡村政府大多延续了计划经济时期的思维模式, 一些县乡政府不顾实际兴办企业或者为企业担保贷款, 由于企业普遍陷入困境甚至亏损倒闭, 债务最终落到政府身上, 乡村政府为私人投资提供担保, 这些企业如果破产了, 乡镇政府的“或有负债”也就演变成了真实的负债。前些年特别是农村税费改革前, 很多乡镇不切实际地大搞政绩工程、基础设施和公益事业 (包括乡村学校、道路、植树造林、医疗卫生建设等) , 在向上级争取资金比较困难、向农民只能筹资到少部分钱的情况下, 大部分资金缺口只有通过借款来解决, 从而背负了很大的债务包袱。

(三) 社会事业项目资金配套形成债务。

在上级政府投资排不上位置, 而事关农村居民生活稳定、安全、丰富的非生产性设施建设投资所需资金起点相对又高, 乡村政府自有财政性资金和经济组织收入远不可能满足支出需求, 乡村政府就只能举债。近几年来实施的“村村通公路”、“村村通自来水”以及农村合作医疗保险试点等, 有严格的标准和要求, 都需要县乡给予一定规模的资金配套, 虽然在改善农村生产生活条件方面发挥了重要作用, 但同时也增加了乡村政府的债务负担。另外, 长期以来有限的财政投入远不能满足农村教育、卫生事业发展的需求, 实际上农村教育、卫生事业的发展, 基本靠乡村政府和广大农民群众来支撑, 乡村政府只能想方设法举债。

(四) 乡村财务运作的随意性与财务管理监督失控。

旧的乡村财务监督体系已出现漏洞, 新的财务管理制度和监督约束机制却没有及时建立起来, 导致乡村财务监督与管理的缺失。财务不公开、账务混乱等现象在乡村普遍存在, 吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止, 开支随意性很大。由于管理与监督的缺位, 导致乡村不合理的支出不断增加, 这是乡村债务形成的重要原因。

三、乡村债务化解对策

(一) 对既有债务区别情况, 分类决策。

一方面要结合不同地区的实际情况, 因地制宜地采取不同的化解办法:对郊区的乡村债务不作为工作重点, 但要加强监测:对较远地区的乡村债务要作为工作重点, 并采取有力措施予以防范和化解;另一方面要针对不同来源 (私人借款、银行和信用社贷款、农村合作基金会贷款、财政周转金借款等) 和不同用途 (兴办乡镇企业、应付教育达标升级等) 的债务, 采取不同的化解办法。在继续挖掘以上传统偿债方式潜力的同时, 要通过整合、重组农村短缺资源, 盘活农村闲置资源, 积极拓展新的偿债途径。

(二) 加大财政扶持力度, 减轻基层负

担, 改革和完善乡镇财政管理体制, 加大转移支付力度, 切实保障乡镇机构运转和人员工资发放。对县级以上地方各级人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目, 要足额安排资金, 不得留有缺口, 原则上不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金。不得开展要求乡村和农民出钱、出物的达标升级和检查评比验收活动, 不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划, 不得对乡镇下达招商引资的指标, 不得以调整农业结构等为名强令村级组织完成种养计划和技术推广任务, 不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。

(三) 转变乡村政府职能。

乡村政府机构本身具有双重性:一方面是公共事务管理者;另一方面则是经济实体。值得关注的是, 乡村政府举债没有外在强劲约束时, 规模自然难免失控。我国是一个政府层级多、人口多、税收规模相对偏小的国家。因此, 作为最低级次政府的乡村政府, 独立运用本地收入来履行事权根本不可能, 为此, 有必要进一步细化乡村政府事权划分, 应将乡村集体资产管理职能从乡村政府职能中剥离出来。改革后, 乡镇的主要职能应定位在维护当地社会治安, 搞好乡村道路、教育卫生、计划生育、民主政治等方面。村级应减少村组干部数量, 从严控制村组干部补贴标准。对乡村政府债务应实行严格的税改政策和工作纪律, 除体制原因外, 应坚决制止以任何名义出现新债务, 对产生新债务的应追究政府领导的相应责任。中央财政应设立乡村债务准备金, 用于清偿国家应当承担的部分乡村债务;省、市两级政府也应按照中央政府的模式建立乡村偿债准备金, 纳入地方财政预算。

(四) 尝试发行乡村公债, 以部分解决乡村债务问题。

从我国乡村债务的用途来看, 主要是用于农村经济社会发展中政府应提供的公共产品投资, 如教育、基础设施及农田水利建设等, 这是政府职能的重要组成部分。但按照我国《预算法》的规定, 地方政府不允许出现赤字, 亦不允许发行债券。对于地方政府能否发行债券, 长期以来专家学者进行了见仁见智的探讨。有专家认为, 可以尝试发行乡村公债。因为发行乡村公债可以起到以下作用:一是通过发新债偿还到期债务, 有助于缓解目前比较严重的乡村债务问题;二是能令乡村债务从隐性走向公开, 便于对其进行管理和监控, 比如严格规定公债的用途等。当然, 目前这种方式的可操作性还不是太强, 还需要在乡村公债的发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向选择等方面进行深入细致的探讨。

(五) 加快户籍制度等配套体制改革。

加强农村的制度建设是化解农村债务的前提。首先, 农村土地制度的现有缺陷是制约农村经济发展和乡村债务得不到有效解决的最根本原因;其次, 现行财税体制是当前乡村债务居高不下的直接制度因素;最后, 现行户籍制度在一定程度上也充当着乡村经济的“杀手”和化解乡村债务的“拦路虎”。

为了防止新的不良债务增加, 应在乡村治理模式上实行革新:一是改革干部任免制度, 上级政府不再给乡镇政府安排强制性任务, 否则必须安排相应的财政转移支付;二是建立综合性干部考核制度, 健全和遵守干部监督机制;三是真正实行村民自治, 由村民民主决定村级事务, 包括是否举债、财务管理、村企关系等;四是科学决策, 防止盲目举债;五是严厉打击民间非法高利贷活动, 促进民间金融市场的规范化民展;六是加强制度建设, 从源头根除乡镇要求村级组织借债完成任务的行为。

参考文献

[1]牛竹梅.中国乡村债务问题研究[M].中国财政经济出版社, 2007.

[2]李苏, 呼玉超.乡村债务问题研究综述[J].科技广场, 2009.2.