公私合作伙伴关系（精选10篇）
公私合作伙伴关系 篇1
公私伙伴关系泛指公共部门与私营部门的合作。联合国发展计划署对其定义为:“政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式,合作双方可以达到比预期单独行动更有利的结果,合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担融资风险。”近年来,我国基础设施建设纷纷引入公私伙伴关系,提升了政府融资力度,降低了投资风险,在实践中也逐渐得到认可,但仅将其看作是融资方式的创新,用以缓解公共部门资金的不足,仍缺乏对公私伙伴关系的全面认识。本文以政府职能转变对公共服务供给的影响为视角,对公私伙伴关系的定位进行再认识,并针对我国现有状况提出促进公私伙伴关系良性循环的政策建议。
一、政府角色的转变
政府角色定位是推进政府改革,转变政府职能的一个基本问题。政府角色与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务紧密相关,涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等[1]。一个国家政府的角色定位主要取决于国家的经济社会发展水平。随着资本主义制度的发展与完善,西方发达国家的政府职能也发生了转变,由以往的“守夜人”政府到全能政府再到如今的有效政府转变。具体而言有如下三个阶段。
(一)“自由放任”与市场失灵
“守夜人”政府强调自由放任,反对政府对经济与社会的过分干预。这种模式适应了早期资本主义生产力不发达、社会结构简单这一特点。
霍布斯、洛克认为,人是平等的,没有任何人具有高于他人的权力,每个人都按照自己的意愿,采取合适的办法来决定他的人身和财产,无须听命于任何人的意志。为了保障个人权利,尤其是财产权,人们便在理性的基础上通过契约结成一个共同体,把自己的权利委托给一个更高的公共权威———政府。主权者的职责取决于人们赋予主权时所要达到的目的,即为人民求得安全,这里的安全不仅仅指保全性命,也包括每个人通过合法的劳动、在不危害国家的条件下可以获得的生活上的一切其他的满足[2]。霍布斯认为,国家的职能是有限的,其主要职责在于保护人民的私有产权,主权者应为个人权利留下足够的行使空间。
古典自由主义的创始人亚当·斯密则以“经济人”假设为出发点,从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。其假设个人在经济活动中会追求个人利益最大化,而自由竞争的市场恰恰是能够符合人类利己本性的自然秩序。个人的经济行为可以自动达成社会利益最大化,每个人都以追求自己的利益为目的,在“看不见的手”的指导下,通过市场机制自发进行调节,强调政府要为维护良好的市场环境提供必要的外部保障,“管得最少的政府就是最好的政府”。
在相当长的一段时间内,西方国家的政府职能主要定位于维护社会秩序,保卫国防安全,维护个人私有财产,充当“守夜人”的角色。这种职能模式顺应了资本主义自由发展的需要,有效地实现了资源的有效配置,有利于资产阶级反对封建专制,对资本主义的迅速发展起着推动作用。然而,这种模式由于过分强调“看不见的手”,忽视了“市场失灵”,造成生产的无序化以及相对产品过剩,最终酿成危害巨大的经济危机与社会危机。
(二)“国家干预”与政府失灵
进入20世纪以来,一方面由于经济危机的频繁出现,客观上要求整个社会形成一个相互联系、相互依赖的有机整体,促使各企业、各地区加强联系、协调发展。20世纪30年代爆发的经济危机更是加重了这种矛盾,迫切需要国家对社会、经济的方方面面进行干预、调节,克服生产的无序性。另一方面随着科学技术对生产力的发展越发重要,人们在社会中面临的各类问题越发困难。社会协作与国际竞争的复杂性要求政府全面干预社会、经济事务,以保证经济的有序进行,促进社会生活的健康、有序发展。
凯恩斯认为市场机制有其固有缺陷,自由放任下的完全市场在现实中是不存在的,需要“看得见的手”来弥补。凯恩斯主张,通过宏观财政政策与货币政策对国民收入进行再分配;在经济萧条时采取积极的财政和货币政策刺激消费、增加投资,实行赤字预算来刺激国民经济活动,以增加国民收入,实现充分就业。
“国家干预”模式通过强有力的政府干预政策帮助美国及西方国家渡过了经济危机,对凯恩斯主义推崇备至,以强大的政府干预来抑制市场缺陷取得了非凡成绩。同市场本身存在缺陷导致“市场失灵”一样,过度干预也会导致“政府失灵”。20世纪70年代以后西方发达国家无一例外地进入了滞胀时期,即经济停滞与通货膨胀、高失业率的并存。
(三)“有效政府”与公私伙伴关系的建立
“国家干预”的结果未必能校正“市场失灵”,“国家干预”本身存在的问题甚至造成更大的资源浪费。20世纪70年代以来,西方主要发达国家出现经济滞涨,政府信任危机严重。公共选择理论认为,政府决策、机构运转以及国家干预的无效率的存在在于政府间缺乏有效的竞争机制、没有降低成本的意识以及政治市场上行为主体的利益差异导致。“政府失灵”的存在,使得引进市场机制帮助政府实现公共物品的有效供给成为必要。自20世纪80年代以来,面对财政危机以及民众对改革公共部门的诉求的压力,一种将公共部门与私人部门结合起来的伙伴关系在英国产生,并经新西兰、美国的发展迅速在世界范围内传播,这种将关注的焦点从以往的所有权形式上转移到了政府行政效率上来,成为新公共管理改革中的一项重要内容。
公私伙伴关系作为新公共管理中的一种重要模式,公共部门通过与私营部门签订合同来提供公共服务,双方共担风险、共享收益,作为一种既能弥补公共资金的不足,又能充分发挥私营部门高效率、低成本,满足公众对物品的需求的合作模式迅速得到世界范围的普遍采用,并以此作为政府提供公共服务的重要内容。应当看到公私伙伴关系范围不仅仅局限于政府与私营企业之间,其公私的划分在于所追求利益的不同。本文对追求社会公众利益的组织与个人称之为“公共部门”,对追求个人经济利益的组织与个人谓之“私营部门”。因此公私伙伴关系的范围可延伸至政府、企业、非营利组织与个人。
二、公共服务与物品的基本属性
公私伙伴关系的兴起,是公共服务民营化的产物。萨瓦斯认为,在公共服务中存在三个基本的参与者:消费者、生产者和安排者。消费者直接接受服务;生产者组织生产,向消费者提供服务;安排者则指派生产者向消费者提供服务。服务提供与服务生产之间的区别是公私伙伴关系的核心,是政府角色界定的基础。“对许多集体物品来说,政府本质上是一个安排者或者提供者,是一种社会工具,用以决定什么应该通过集体去做,为谁而做,做到什么程度或什么水平,怎样付费等问题。”[3]奥斯本也认为“掌舵而非划桨”集政府之所长,筹集各种资源,设定社会的优先目标。利用私营部门之所长,组织商品和劳务的生产。“提供服务并非政府的义务,政府的义务是保证服务提供得以实现。[4]”
萨瓦斯从排他性和消费特性两个维度入手,前者分为排他性和竞争性,其区分在于如果潜在使用者没有达到潜在供给者给出的条件,他们就可能被拒绝使用该物品或者被排除在该物品的使用范围之外。后者分为个人消费品和共同消费,只要物品和服务可以被消费者共同和同时使用,其数量与质量不会因此减少或降低就可将其称为共同消费品,反之则为个人消费品。以此为依据可将物品划分为四种类型(如图1),即:排他完全可行的纯个人消费品(个人物品)、排他完全不可行的纯个人消费品(共用资源)、排他完全可行的纯共同消费品(可收费物品)、排他完全不可行的纯共同消费品(集体物品)。
资料来源:E.So萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社,2002年版。
就这四种极端形式而言,个人物品与可收费物品由于排他的可行,其供给可由市场提供,通过使用者付费收回成本、获取利润。集体行动(主体可以是政府、非营利组织乃至个人)在个人物品方面主要限于解决市场失灵,确保物品质量符合相关要求;随着使用者数目的增加,个体分担成本的下降,部分可收费领域则需政府干预,如公共交通、公园、剧院等,集体行动的主要作用在于对潜在生产者之间产生竞争。共用资源由于存在供给上的问题,消费这些物品不需要付费,也无法进行排他,因此理性的生产者不会提供此类物品,这需要政府提供强有力的保护,如制定法律法规以使其得以可持续使用。集体物品不同于其他物品之处在于其共同消费特性和不可排他性,这并不能证明其必须由政府提供,只要能满足集体物品的这两个特性,不论什么组织都可以提供,但部分物品与服务,如国防还需要政府来强力组织并控制。集体物品的供给是政府存在的主要目标之一,而政府规模增长主要表现在个人和可收费物品方面开支的大幅增长,如培训就业、社会服务、公共交通等。
因此政府职能转变的重点在于对个人物品和可收费物品方面的控制,应当说没有哪种物品是天然需要政府提供,只要能够满足这些物品的特性,政府部门、私人部门以致第三部门均可提供,而选择何种组织提供的判断标准应取决于其供给效率。政府提供并不代表政府直接从事生产活动,政府需要做的仅仅是确认需求,然后依据组织生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织,政府需要的就是监督与评估绩效。
三、公共服务供给模式选择
公共服务供给的主体主要有三种:私营部门供应模式、公共部门供应模式和公私伙伴合作模式。在借鉴北京大学谢世清教授对“国际巨灾风险管理”[5]的基础上对公共服务供给模式进行分类,如表1所示。在三种模式中政府分别扮演着监管者、主导者和合作者。与之相对应,私营供应模式则分别扮演着主导者、参与者和合作者的角色。
(一)私营部门运作模式
私营部门运作模式是指以追求利润为主的组织或个人自愿承担风险,独享利润,在公共服务供给过程中起主导作用。该模式下公共服务与物品的供给完全由私营部门承担。政府的责任在于监管市场,充分发挥市场作用,政府只提供部分集体物品,如国防、军队建设等。私营部门在供给公共服务与物品方面存在定价、销售等权利,完全市场化运作。其主要特点在于私营部门承担了大部分风险,独享利润。由于该模式对市场化的发展程度要求较高,在全球范围内高度市场化的国家尚属少数,不具有普遍的适应性。并且对公共物品供给的范围有限,对一些获利不佳、市场前景不看好的公共物品,私营部门往往在规避风险的前提下退出操作,加之私营部门的逐利性,低收入人群往往无力支付部分费用,从而造成公共服务供给中的缺位。
(二)公共部门主导模式
公共部门主导模式主要是指公共部门直接对公共服务于物品的供给起主导或支配作用,这种模式往往采用强制模式,征税增加政府收入、扩张政府规模。公共部门负责确定供给物品的范围、价格及质量。私营部门仅需按照政府的要求进行生产,甚至由政府直接进行生产。在供给公共物品过程中,公共部门一方面可以通过对公众收取费用来支付成本,另一方面也可动用财政资金弥补生产成本。这种模式保障了低收入人群权益,对公平、正义的发挥有着积极影响。但政府主导模式容易造成公共部门财政压力过大,公共部门为保障公平往往采取统一标准、价格提供公共服务,难以满足服务群体的差异性需求。由于没有竞争的压力,公共部门提供的商品质量参差不齐,公共部门效率低下,难以满足不同利益主体,更容易造成公共部门的过多干预,从而造成在公共服务供给中的越位。
(三)公私伙伴合作模式
公私伙伴合作模式是指公共部门与私营部门之前在风险与收益方面分工协作,利用各自优势共同承担责任的公共服务与物品的供给模式。在该模式下,公共部门利用其在制定法律法规以及公共财政的优势与私营部门在市场运作的优势相结合,促进个人、组织与私营部门合作,共同满足公众对服务的需求。同时利用私营部门的专业技术与运营优势,提高供给效率、降低供给成本。
早期的公私伙伴关系主要被用来指导基础设施建设,着重其融资功能,即通过公私合作使私营资本参与基础设施建设,在为公共部门提供融资建设的同时,为私营部门的发展提供动力。并将PPP与BOT、TOT等模式并列,看作是一种新型的融资模式。这种对公私伙伴关系的片面理解严重制约其发展。融资功能的重点在于风险转移,通过引入私营机构降低公共部门投资风险,但在公私伙伴关系中,不仅考虑风险的最小化,同时更多的是追求社会利益的最大化。应当看到,公私伙伴关系的本质在于通过双方间的合作向社会提供更多、更好的公共产品和服务,融资只是其手段之一,并非全部。
在公共服务与物品供给市场化变革中,政府应从生产者的角色分离出来,更多地转变为“授权者”,从而使政府在公共服务与物品供给领域的角色发生重大的转变。“政府的主要职责是:通过公共选择机制对公共服务问题做出决策;安排或确定公共产品的生产者;确定公共品的数量与质量;确定它们的供给方式;对生产组织进行监督。”[6]
四、公私伙伴关系的良性循环
公私伙伴关系依托完善的市场改革力量,以合作为核心,在外部推动政府再造,既是公共部门与私营部门的合作,也是政府与非营利组织的合作。
(一)构建制度化保障机制是推进公私伙伴关系建设的重要前提
公私伙伴关系意味着政府角色的转变,其职能、职责也需相应改变。在此之前需完善相关法律法规,建立有益于私营部门发展的法律框架。公私伙伴关系是安排者、生产者、消费者三者之间的委托代理关系。“经验表明,建设性的和连贯一致的法制结构如能尽早建立,将极大地有利于公私合作制的认同度,促使其发展”[7]。随着公私伙伴关系的深入发展,其领域不仅仅在于基础设施建设,公共服务外包、公共产品购买等都应纳入公私伙伴关系范畴。这就要求建立制度化的保障机制。当前政府购买公共服务规模小、内容少;公共服务购买制度上缺少相应条文法规;程序上缺少系统性流程规范;资金上缺少制度保障。《中华人民共和国采购法》没有将公共服务项目纳入采购范围,目前政府采购的内容主要是货物类采购和工程类采购,两项合计占采购总数的90%以上。以2004年为例,服务类采购只占采购总规模的7%,在政府采购中所占比重较小,而且服务类采购主要局限在政府内部的后勤服务等领域,纯公益性公共服务的采购比例更是极低。[8]政府向私营部门购买公共服务,作为一项新型政策工具,其作用还未发挥。要保障公私伙伴关系的良性循环,在制度上要完善相应法律法规,科学定位公共服务外包中的主体与客体;明确购买内容与范围;规范采购流程;对采购效果予以评估。在资金上保障其来源的多样性,一方面将政府购买公共服务纳入政府财政预算,增加预算资金;另一方面对预算外资金、专项业务资金、福彩公益金等统筹协调。
(二)促进非营利组织的健康发展是迈进公民社会的重要保障
当前我国政府购买公共服务只是契约化公私伙伴关系的初级模式“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作”。[9]随着公民社会的日渐成熟,非营利组织规模的壮大,公共服务与物品的供给要照顾不同阶层、不同地区的社会成员利益。与此相对应,要培育非营利组织的发展与壮大,降低合作门槛,扶持相关组织,分担政府职能。而当前我国非营利组织活力不足、能力不强、服务意识与服务水平有待提高,不少非营利组织从事营利性活动,这些与主管部门的认识不足有较大关系,政府管理部门尚未意识到当今治理的多元性。为此政府部门应转变观念,将以往公共服务供给由行政主导转变为契约建设,如何有效地制定和实施契约,对契约的评估与监控成为今后公共服务供给的一大方向。这就要求行政部门在引导非营利组织的健康发展的同时,加大扶持力度,不断重视与非营利组织的合作关系,改变传统的供给方式,将非营利组织纳入公私伙伴关系建设的重要环节。创新供给模式,除坚持以往的合同制购买之外,加大凭单和补助范围,即加大公共服务供给,又提升了非营利组织管理水平,对非营利组织在我国发展壮大有着积极意义。
(三)公私伙伴关系建设是推动政府职能转变,加快事业单位改革的重要环节
私营部门及非营利组织是政府提供公共服务的重要合作伙伴,在提高服务供给水平、扩大民间组织参与供给服务范围方面,政府都发挥着主导作用。政府除直接提供公共性极强的公共服务外,还可通过委托授权等,支持非营利组织和私营部门共同提供公共服务的职责。中央编办副主任王澜明指出“政府职能转变是一个渐进和不断深化的过程。一方面,政府对微观经济社会事务的干预依然过多,继续管了一些不该管、管不了也管不好的事情;另一方面,一些该由政府管的事情却没有完全管住、管好,宏观调控体系不完善,市场监管体系不健全,社会管理和公共服务还比较薄弱,政府履行职能“一条腿长、一条腿短”的问题还没有完全解决。”我国公共服务的供给主要由事业单位提供与生产。政府部门与事业单位之间往往没有明确的界限,普遍存在责任不清、管办不分、利益不明等问题。由于缺乏有效的评估、监控、考核机制,所提供的公共服务质量参差不齐。公私伙伴关系建设与事业单位体制改革的共同目标在于促进公共服务供给水平的提升,公共服务供给机制的完善对政府职能转变、事业单位改革有着积极影响。通过政府购买、委托授权等方式引导非营利组织与私营部门参与公共服务供给,将一些原本由政府部门承担的技术性和具体事务性职责转移交给非营利组织和私营部门,理顺公共部门与私营部门之间的关系,构建政府、市场与社会三者间的关系,形成政府、企业和非营利组织共同参与公共服务供给的新模式。
公私伙伴关系作为公共部门与私人部门之间的一种长期合作机制,其运作的基础在于政府职能的转变。只有在明确政府角色定位的基础上,才能抓住公私伙伴关系成功的关键,只有做到“补位而不缺位,到位而不越位”,则作为政策工具的公私伙伴关系才能在创新公共物品与服务的供给上发挥其应有作用。
摘要：供给主体单一会导致公共服务质量低下,应利用公私部门间各自优势,引入市场机制,理顺公共部门与私营部门间关系,构建政府、市场与社会三者间共同参与公共服务供给的新模式,以期提升公共服务供给水平。
关键词：公私伙伴关系,政府购买,非营利组织
参考文献
[1]代金川,范云峰.地方政府角色定位的再认识——基于新公共管理视角的探讨[J].甘肃行政学院学报,2006,(1):25-27.
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[8]郑苏晋.政府购买公共服务:以公益性非营利组织为重要合作伙伴[J].中国行政管理,2009,(6):65-69.
[9]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
公私合作互联网经济 篇2
虽然这一业务面临着质疑。但是，脸谱的确填补了新兴市场互联网入口的空白；而其他机构，包括公共部门，都无力解决。而且，脸谱这样的商业机构有动机推广互联网：2015年非洲手机调查（调研对象是五个非洲主要国家）显示，脸谱是最受欢迎的手机应用，甚至比发短信或者听收音机更受欢迎。
印度是一个典型例子。只有19.2%的人口能接入互联网（在家或通过无线设备）；而世界银行的数据显得更低，2013年只有15.1%的接入占比。印度总理纳伦德拉·莫迪曾推动“数字印度”活动，但由于幅员辽阔、人口众多、基础设施差，意味着要有真正的改进必须花费很长时间。
私营部门很有意愿“挺身而出”。尽管在2014年年底，印度已经拥有两亿互联网用户，但其依然挤不进电子商务全球前10。中国的电子商务市场是印度的80倍。在这种情况下，不难理解为什么像脸谱、谷歌这些公司会希望提升民众对互联网的认识和使用。
近年来，印度已经迎来了初生的互联网经济：亚马逊集团宣布将投资20亿美元扩张其印度业务，印度本土电子商务巨头Flipkart吸引到5.5亿美元投资。中国缓解互联网接入瓶颈的工作取得成效，虽然移动互联网的空白仍然很大，但2013年中国电子商务占全球比重已经有35%——3140亿美元，而美国同期才2550亿美元。
公私合作伙伴关系 篇3
本部分对卫生领域的PPP, 以及PPP的诞生与发展历程进行了分析介绍。
(一) 什么是卫生领域的PPP
公私合作伙伴关系 (Public—Private—Partnership, 简称“PPP”) 是指公共/ 政府实体与私有/ 商业实体以及民间团体之间的合作关系。PPP是以创新方式合并各组织之间不同技能和资源, 为提供公共产品或服务, 而建立起来的一种长期伙伴关系的组织模式。
PPP可存在于各个不同的领域, 在医疗卫生领域, 几乎每一个国家的卫生保健服务的提供, 都不同程度的引入了某种形式的PPP。不过到目前为止, 在有限的实践经验中, 还缺乏对PPP全面和严谨的评估。但可以肯定的是, 在世界卫生组织 (WHO) , 通过PPP对推动健康事业有着非常重要的社会价值。 例如, 包括设有秘书处的逆转疟疾合作机构 (Roll Back Malaria) 、全球安全注射网络 (Safe Injection Global Network) 、遏止结核组织机构 (Stop TB) , 以及在联合国儿童基金会 (UNICEF) 中设有秘书处的全球疫苗免疫联盟 (Global Alliance for Vaccines and Immunization) ;同时还有在法律上独立的“公共利益” (其实就是私营部门) 实体, 如抗击艾滋病、 结核病和疟疾全球基金 (Global Fund to Fight HIV/ AIDS, TB and Malaria) 等都是通过PPP推动, 实现WHO健康服务的典型案例。
医疗领域的PPP, 区别于私有化的机构, 如民营医院。PPP与之不同的是, 它是整合公立和民营资源提供的公共/ 准公共产品, 是服务于公众健康的一种组织模式。在公共/ 政府部门缺乏专业技术及经验的领域, 例如产品开发、生产流程、产品生产、 营销及发行等, 公共/ 政府部门可以从私营组织的合作中获益。但是在公共卫生政策的制定, 以及监管审批方面, PPP是不适合的。因此, 需审慎考虑合作项目的类型及项目目的, 真正使PPP实现共赢, 利于公众对健康提升的需要。中国较成功的PPP医院, 是由政府、公立医院和民营医院签订合同, 由民营医院出资, 向公立医院购买人力资源或公立医院负责运营管理, 政府监管的模式。
(二) PPP的诞生与发展历程
19世纪, 私营机构在发展基础建设项目上扮演了极其重要的角色, 但是在战后市场失灵的思潮影响下, 许多私营机构逐渐公有化。进入到20世纪80年代, 随着试图减少政府角色的新自由主义思潮的兴起, 公共服务私有化变得更普遍。各种准市场解决方案相应而出, 这被看作为提升使用者的货币价值、创新价值和响应价值的一种方法。这一概念由威廉森和乌奇发起, 再由普雷克尔等人应用于卫生保健服务中。普雷克尔等人认为公立机构从本质上效率及反应度低于私营机构。
PPP的雏形, 发端于20世纪80年代初, 英国和土耳其等国家在基础设施建设项目中的探索和尝试。直到1992年, 由英国财政大臣肯尼斯·克拉克首次提出PPP, 即在公共领域引入非政府组织, 为公共产品和服务开辟了全新的合作路径, 为提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和资金利用低效等问题的解决, 带来了理论依据和实战的机遇。
1999年, 西班牙瓦伦西亚的阿尔齐拉医院 (Alzira Hospital) 发展出一个独特的模式。该模式是由一个私人财团管理, 接受为一定的人群提供卫生保健服务的责任, 以换取年人均付款。在这种Alzira模式下, 由保险公司和建筑公司组成的私营机构将负责建设医院, 并对医院的服务享有为期10年的经营权。这种方式有别于英国的PPP, 区别在于私营机构不仅对医院的医疗和非医疗部分都拥有经营管理权, 而且负有向当地提供医疗服务的职责。 如果10年以后, 私营机构没有更新合同, 医院的所有权将转移给瓦伦西亚政府的有关部门。
21世纪以来, 在医疗卫生领域, 世界各国有很多PPP的成功先例。例如, 英国、美国、印度等国家和地区, 与私营机构的合作解决了公共/ 政府部门的资金不足、资源不足、服务效率和能力不足等问题, 虽然PPP在不同国家和地区有许多模式可以借鉴, 但是PPP的实操还存在许多研究中的空白点, 例如政策和法律法规如何匹配、合作多方的利益博弈与选择、PPP的长期目标如何客观评估等都有待深度的挖掘和探索。不过, 各种PPP在运行中的经验和教训, 为今天的中国深化医疗卫生体制改革, 都提供了良好的借鉴意义。
二、PPP在发达国家的应用
PPP在世界各地被广泛应用, 包括发达国家, 如英国、美国、西班牙等。
(一) PPP在英国
在医院及社区卫生服务机构的建设方面, 英国首创了PPP, 其经验最为典型。具体分为两种类型: 一种类型是解决医院建设问题的PPP。主要表现为PFI (Private Finance Initiative“私人融资计划”) 。 另一种类型是解决初级卫生保健的LIFT计划 (local Improvement Finance Trust“本地改善金融信托计划”) 。
1992年, 英国的PFI是一个“设计- 建设- 融资- 经营”[DBFO (Design-Build-Finance-Operate) ]模式。在近20年间, 这个模式成为了卫生保健、 教育及监狱领域融集资的首要方式。如在医疗卫生领域, 私营机构设计建成医院, 租给国家卫生服务部门 (NHS) 后, 在特许有效期内拥有医院的投资建设和经营权。在这个期限内医院每年向投资方支付一定的费用, 期满后建筑物产权归属医院。投资方除投资建设外, 在期限内还需负责建筑的维修保养和提供医院后勤辅助服务。由于卫生服务的特殊性, 在英国PPP中, 核心医疗护理服务仍由公共部门承担。详见图1。
1995年的伦敦大学医院, 在提出大型重建及发展计划后, 为了降低成本, 获取最大的经济效益, 采用了PPP模式。该计划为典型的DBFO模式 (Design-Build-Finance-Operate) , 信托组织购买的是服务而非资产, 私营机构付出建设成本后, 可通过把建筑物租回信托组织、提供设施管理和其他非医疗支援服务取得回报。
(二) PPP在美国
PPP在美国应用主要集中在新药研发、医学研究等方面。但在医疗急救方面, 有较突出的成功案例, 如1998年之前, 位于加利福利亚州的圣马特奥郡 (San Mateo County) 17个区域的院前医疗急救水平参差不齐, 且救护车反应时间非常不确定, 偏远地区更是难以得到保障。为了促进城市间的合作协议, 一个联合权利机构JPA (Joint Powers Authority) 被组建起来, 各个城市及防火区同意出让部分自治权来促进合作。JPA与私营伙伴AMR (American Medical Response) 签订合约, 使其提供补给、训练、装备、医疗监督以及资金支持, 并与圣马特奥郡签约, 使其提供所有的火灾及医疗行动的通讯服务。急救医疗服务办公室 (Emergency Medical Services, EMS) 对这个新项目提供协助及监督。这个项目使得圣马特奥郡受过训练且装备齐全的消防医护人员的数量从约60人上升到超过200人。AMR负责护理人员的运输部分。JPA、 AMR与EMS签订合约, 如果JPA和AMR的反应时间延迟, 那它们将支付罚款。新项目实施的第一年, 急救医疗的准点记录已经达到97.7%。这是一种服务导向开发 (Services-Oriented-Development) 的PPP模式。
(三) PPP在西班牙
西班牙面对90年代后期爆发的医疗服务预算赤字, 于1992年在Alzira医疗区引入私人财团来新建医院大楼并运营医院, 在1999年建成德拉里贝拉医院。这是一种被称为公私合营投资伙伴关系 (PPIP, Public-Private-Investment-Partnership) 的公司实体进行管理。该PPP模式后被称为Alzira模式。采用Alzira模式的医院人均医疗费用较其他公立医院降低25%, 而且候诊时间缩短, 患者满意度较高。然而, 该项目也不是一帆风顺的, 在1999年第一次签约之后, 协议于2003年由于亏损 (现金流断裂等因素) 而中止。后来第二次签约, 才最终有效的完成了目标。第一次的签约只包含了专业卫生保健 (Specialist Health Care) 部分, 而成功盈利的第二次协议, 包含了初级以及专业卫生保健, 可见把两种业务结合起来是一种明智之举。
(四) 其他发达国家的PPP
其他发达国家的PPP应用, 如瑞典和澳大利亚。
1. PPP在瑞典
PPP模式, 瑞典正走在世界前列, 如圣戈兰医院 (SAINT GORAN’s hospital) 是瑞典这个福利国家的荣耀之一, 也是把商业原则应用于公共部门的一个实验基地。该医院由私营企业Capio经营, 这家医院的医生和护士都是Capio的员工, 他们对老板和董事会负责。医院积极推动降低成本的“丰田生产模式”和“治理创新”。在病人看来, 圣戈兰医院与其他公立医院没什么不同。这里的治疗是免费的, 医院的资金几乎都由政府提供, 但医院运营的背后, 已引领了一场政府和企业关系的革命。
在20世纪90年代中期, 圣戈兰医院一度被确定关闭。到了1999年, 斯德哥尔摩郡议会 (Stockholm County Council) 与Capio达成了一项协议, 让其接管医院的日常运作。2006年, Capio由一批以北欧资本为首的私人股本投资公司接管。最近, 斯德哥尔摩郡议会将其与Capio的合同延长到了2021年。医院目前实行的是 “精益管理”, “流程”和“质量” 双精益原则。另外, 圣戈兰医院一个病房住4至6个病人, 房间都是标准化布置。这一切都是为了“最大限度地提高产能”, 让纳税人所交的钱能够物有所值, 让病人减少了等待时间。
较之欧洲其他国家, 瑞典在实施“买卖方分离” 方面领先了一大步。也就是说, 利用政府的资金来购买任何公共或私人供应商提供的服务, 这实现了价格和质量的最佳结合。在瑞典, 私人公司提供20%的公立医院护理和30%的公共基本医疗服务。 无论是公共部门还是私营部门都积极推行精益化管理, 因为他们意识到, 像瑞典这样的高成本国家必须充分利用其资源。Capio认为, 如果把在瑞典的运营经验运用到其他国家中去, 它能够节省一大笔成本。这种PUO模式 (Purchase-Upgrade-Operate, 购买- 更新- 运营) , 为瑞典的医疗服务带来了效益。 其平均住院天数为4.5天, 而在法国是5.2天, 德国是7.5天。瑞典每1000人拥有2.8张病床, 法国有6.6张, 德国有8.2张。然而, 瑞典人的平均寿命要更长。
但是效率的推广绝非易事。欧洲人本能上反对私营公司涉足医疗卫生领域获利。英国人曾举牌抗议医疗卫生领域的改革, 反对大亨们帮助卫生部长改革英国存在弊端的国民医疗保健制度 (NHS) 。即使是在瑞典, 由于一些私人投资公司的丑闻, 也使人们产生抵触情绪。此外, 就公共卫生业务而言, 对投资者来说此项的服务获利并不容易。不过, 针对资金短缺的欧洲国家政府来说, 努力推动达成最低成本的交易和合作模式制度的改革至关重要。由于私营公司关注目标和收益, 它们有更多的动力来提高服务效率。它们更善于说服其员工采用新观念, 并能更好地传播新思想。如果欧洲希望公共卫生服务在将来仍可以负担得起, 它就应该允许更多的私人公司进入该领域。
2. PPP在澳大利亚
澳大利亚的Mildura医院于1999年成立。政府选择了一个私人运营商来设计、建设、享有、运营 (DBOO, Design-Build-Own-Operate) 一个新的医院来代替原有旧的公立医院, 合约期为15年。 原公立医院的员工转到新医院, 运营商必须为来就诊的所有病人提供免费医疗服务, 而政府则每年根据对就诊病人的预测给予运营商报酬 (只对特定数量的病人资助) , 以及整体补助金来支付教学费用。 运营商需要维护医院的资格认证, 提供临床指标的月度报告, 以及大量的来自外部同行对于治疗的评估。Mildura医院项目取得了非常好的效果, 建成新医院的成本比公立同行要低20%, 并且提供的临床服务更便宜。病人数量在一年内增加了30%, 运营商也因此获利。
三、PPP在发展中国家的应用
PPP在发展中国家的应用, 如印度和巴西。
(一) PPP在印度
印度中央及地方政府采用PPP模式, 引入私营机构到医疗卫生服务领域。因其政府财政投入有限, PPP在当地发挥积极作用。印度的医疗费用约79% 由私人或社会承担, 21% 由政府承担, 所以印度的私立占主导地位, 约占医疗机构的60%。
例如, 印度南部卡纳塔克邦的班加罗尔市的PHC (Primary Health Centre, 初级医疗保健中心) 就是以PPP模式建立的, 该市的PHC设施和服务水平均高于其他城市由政府运营的PHC。该PHC由卡纳塔克邦政府和Karuna信托基金会合作, Karuna负责建设、经营和维护 (BOMM, Build-Operate- Major Maintenance) , 而人力资源、药品和行政等方面的管理仍由政府承担, 私营部门享受税收豁免。
印度还有采取托管的方式, 将公立医院管理职能移交给私营部门, 但必须保持非营利性质, 只能向病人收取医疗费, 由政府提供各种卫生计划和项目的补偿, 医院在运营过程中, 需自己支付管理和实施费用。另外, 政府通过补贴购买私立医院服务, 弥补公立医院的不足。2005年, 古吉拉特邦致力于降低较高的产妇和婴儿死亡率, 由于该邦的公立医院只有7名妇产科医师, 而私立医院中有700名妇产科医师 (私立医院的医师收入是公立医院的5倍) 。政府联合公立医院和私立医院以PPP推行Chiranjeevi Yojana计划。政府招募在私立医院行医且具有硕士学位的妇产科医师, 同时政府给贫困线以下的孕妇发放分娩报销凭证。通过 (PUOT, Purchase-Upgrate-Operate-Transfer) 这项计划, 政府将公立医院的妇产科诊疗服务转移至私立医院, 重新规划了人力资源。到2007年11月, Chiranjeevi Yojana计划招募了843名妇产科医师, 为14.3万名孕妇提供分娩服务, 产妇和婴儿死亡率得到了有效的控制。
(二) PPP在巴西
在巴西, 医疗卫生支出中的医院份额占到超过GDP的8%, 这比普通中等收入国家的比例更高。 因此巴西面临着缩减公共开支的压力, 减少医院的支出迫在眉睫。另外, 公立医院存在低效和对结果不关注等弊病。20世纪90年代后期, 圣保罗州寻求私营的非盈利组织 (OSS) 合作。私营部门通过绩效合约来对政府及其董事会负责, 政府则交出控制权以及对项目的直接管理 (如人力资源的管理及采购) 。这种部分剥离的模式 (Partial- Divestiture) 细化了合约的服务提供, 并制定了绩效目标。总预算根据绩效来计算, 并由政府和私营部门共同协商, 付款与完成目标的数量及质量直接挂钩。调查发现, PPP医院比其他医院更加高效, 每次诊疗的平均费用也比公立医院更低。
四、PPP在中国的应用
对于PPP在中国的应用, 具体分析如下。
(一) 在华人社区的应用
PPP在华人社区的应用, 具体包括香港、澳门和台湾。
1. PPP在香港
PPP在香港并非新事物, 为缩短病人在公立医院轮候的时间, 香港医管局正在试行资助公立医院病人到私家医院做白内障手术的方式就是一种新型的PPP模式。从现行的公立和私营医院来看, 病人病历是不能互通的。为此, 香港特区政府拟发展电子健康记录, 让记录互通, 最终实现“病历跟病人走”, 利于市民有更方便的选择权。政府资助发展 “让病人病历互通”的电子平台, 让私营医疗机构获得电子健康记录系统的技术, 利于私立医院的发展和病人的自由选择。通过这样服务外包 (Service- Contract) 的PPP模式, 不仅利于私立医院的发展, 更关键是利于市民的就医和选择。
2. PPP在澳门
澳门医疗服务主要分为政府和非政府两大类。 政府提供的医疗服务主要包括初级保健服务和专科服务两种;非政府方面主要包括一些接受政府和团体资助的医疗单位, 以及各类私人诊所和私人化验所。政府初级医疗服务的供给是免费的, 专科及住院服务对特定人群免费。此外通过资助或购买服务, 即服务外包 (SC, Service-Contract) 的形式, 支持非营利医疗机构实现公私合营的PPP模式。镜湖医院是典型案例之一。
镜湖医院的PPP模式主要体现在私人筹建、非营利性运营、政府扶持和购买 (DBFO, Design- Build-Finance-Operate) 。镜湖门诊部:第一门诊为收费门诊, 正常进行市场化运营;第二门诊是镜湖医院慈善会及政府的资助门诊, 提供对新生儿及儿童的免费预防接种。镜湖住院部:部分进行市场化运营, 部分被政府购买和使用 (专供享受免费待遇的患者) , 由镜湖医院慈善会及政府资助, 收费低廉并对特定人群免费开放。另外, 其康宁中心和透析中心也是由政府资助。由此, 医院按照居民的不同需求, 提供各种等级的医疗服务。不仅减少了公立医院服务超负荷的压力, 又满足了部分居民较高的医疗服务诉求;并且在病人轮候等待上, 速度明显加快。另外, 医院的运营管理在一定程度上决定着公私合营的存续。自1987年起, 政府每年以“买位”的方式资助医院, 资助金额约占医院年总收入的20%。医院实行公司化治理, 其领导机构是镜湖医院慈善会, 慈善会通过理事会领导医院, 监事会监管医院的重大事务及财政, 并设秘书长执行慈善会的决议、统筹医院的运营。院长由董事会聘任, 实行院长负责制, PPP模式使医院无论在管理还是在服务上都能形成良性运营。
3. PPP在台湾
在20世纪80年代以前, 台湾的医疗格局是以公立医院为主, 辅以少量的教会医院、私人小医院和诊所。随着台湾经济的快速发展, 医疗需求激增, 公立医院已无力满足民众对医疗多元化、服务优质化日益增长的服务需求, 且医师人才也严重流失。 为此, 台湾对公立医院进行了改革, 尝试了公私合营的模式。例如台湾署立屏东医院, 是由卫生署、 屏东基督教医院以及私立医院医师共同组建。屏东医院所属台湾行政长官公署, 1998年2月与财团法人屏东基督教医院签订医疗支援合作计划, 1年后又与诊所签订“部分开放医疗业务合约”。合约的签订开创了一种新的PPP模式, 为提供卫生署所属医疗机构外医师 (简称合约医师) 参与医疗业务, 提高仪器设备的使用率, 提升医疗服务品质和整合设施与资源建立了平台。合约医师们可以在屏东医院从事门诊、住院、手术、接生、检查、检验、麻醉、治疗处置及其他医疗业务, 医疗机构付其报酬, 由此可见, 这种新型的PPP模式, 整合了资源, 提升了能力。这是一种良性的转让- 经营- 发展模式 (TOP, Transfer-Operate- Development) 。
(二) PPP在中国大陆的应用
中国引入PPP至今, 在市政等领域得到了广泛的应用, 也取得了丰硕的成果。特别在融资、建设、 运营、管理、服务等多个领域, 积累了宝贵的经验。 但PPP在医疗卫生领域则起步较晚, 涉足面尚局限, PPP模式在深化医改的今天, 还有许多学习和探索的空间。
1. 广东省首家PPP医院
2004年11月, 广东省首家由公立医院 (广州市第一人民医院, 简称市一) 与民营医疗器械有限公司 (广济医疗器械有限公司, 简称广济) 合作建立的广州广和医院在广州成立。它由市一提供业务用房, 并在技术力量上给予支持, 广济提供资金和业务管理, 这是一种灵活的PFI (Private-Finance- Initiative) 模式。将公立医院的品牌和技术优势, 与民营企业的资金优势和灵活经营相结合, 将起到优势互补的效果。广和医院有自己的独立法人, 实行自主经营、自主管理、自主分配原则。合作双方根据合作协议进行利润分成。这个首家的广东PPP医院, 开业时曾引起媒体的关注和报道。但时至今日历经近10年, 开广东先河的广和医院, 无论在市一的官网, 还是在百度搜索都鲜有报道。
2. PPP走进北京门头沟区医院
2010年8月, 北京市门头沟区医院为提高区域医疗服务水平而进行了改革, 与凤凰医疗集团合作办医, 取消院长行政级别, 建立理事会领导下的院长负责制, 该理事会实行委任制, 举办单位和政府各委任3名, 年度计划、预算和人事任免等重大决策全部由理事会完成。此外, 区医院组建了监事会, 由政府部门、合作方、医院职工代表共9人组成。 凤凰医疗集团组成管理团队, 门头沟政府每年支付其200万管理费。但资料显示, 改革后至2011年间1年里, 政府的经常性财政补助没有降低, 门头沟区医院并未实现盈利, 与大多数公立医院一样, 一直在亏损经营。PPP的成败经验评估有限。
3. PPP模式的汕头潮南民生医院
汕头潮南民生医院是由香港企业家吴镇明先生, 在广东省汕头市潮南区为了回馈家乡投资兴建, 按“三级甲等医院”标准设计和配套建设的大型综合性医院, 在当地政府的推动下, 委托汕头大学医学院第一附属医院全面经营管理。显然这是一家典型的PPP医院。据介绍, 从2011年7月起, 汕头大学医学院第一附属医院对医院进行托管, 该院的管理和医疗团队全部来自于托管方, 换言之投资方不参与, 也不干预医院的运营和管理。由于角色明晰, 目标一致, 医院1年内实现运营的收支平衡, 医院不仅为潮南区百姓提供了优质、方便、及时的医疗卫生服务, 同时也真正解决了“看病难” 问题。独特的托管模式在国内开创了先河, 医院引入PPP模式至今, 成效显著, 先后被中国医院协会和健康报社等授予“全国诚信民营医院”、“群众满意医院”、“全国百姓放心医院”等荣誉称号。这是典型的交钥匙工程 (EPC, Engineer-Procurement- Construction/Turnkey, 设计- 采购- 施工/ 交钥匙) 。
4. PPP模式的北京新里程肿瘤医院
由中国健康产业投资集团、美国NEA基金和北京肿瘤医院合资成立了北京新里程肿瘤医院。新里程肿瘤医院董事长周玉成曾是前中国华源集团董事长, 2004年, 华源集团以河南新乡为据点尝试了对公立医院的入股投资, 当时, 华源生命产业公司接管了河南新乡市中心医院、第二医院、第三医院、 妇幼保健医院和中医院等5所市级公立医院, 成立了华源中原医院管理公司。然而, 由于财政停止拨款、医生担心编制等诸多问题, 华源中原医院管理公司重重遇阻。2005年由于资金链断裂, 华源被华润集团重组, 新乡PPP是一次失败的尝试。如今, 周玉成再度起航, 其任董事长的新里程医院集团于2011年又与宁夏自治区人民医院、北京肿瘤医院签署三方合资协议, 拟合作“宁夏新里程国际医院”。 按照协议, 自治区人民医院以老院原址资产及技术入股, 新里程医院集团以资金入股, 而北京肿瘤医院则负责提供专家队伍的输送。这家新建成的PPP医院, 计划开设病床1000 ~ 1200张, 重点建设以肿瘤、心胸疾病、脑科疾病等为专科特色的中央诊疗平台, 形成以“小综合、大专科”, 拟填补西北地区没有国际标准肿瘤专科医院的空白。
5. PPP模式的新探索
国内关于PPP模式的新探索, 如“湛江模式” 和“深圳模式”。
(1) “湛江模式”
在医疗卫生领域, 民营资本的投入和新医院的建设通常是PPP合作的主要模式, 但湛江模式开拓了更加广阔的合作空间。湛江市在城乡居民医保一体化建设中创造了一种全新的社会医疗保险与商业保险相辅相成的合作模式, 被业界称为“湛江模式”。 此模式对完善社会医疗保险制度, 提升医保服务水平有积极的促进作用。本次改革, 主要体现在湛江市政府引入中国人民健康保险股份有限公司湛江中心支公司 (简称“人保”) 参与医保建设和管理。 由政府财政补贴、参保人员缴费构成医保基金, 政府将医保基金的一部分用于购买人保的大额医疗补助, 提升医疗保障水平, 人保参与到医保服务的全过程, 并发挥其技术优势和专业特长进行管理运作。 此模式在资金筹集、服务购买及管理上是一种典型的PPP模式, 可视作PPP在城乡居民医保一体化建设中的应用。这是一种购买- 更新- 经营- 转让服务模式 (Purchase- Upgrate -Operate-Transfer) 。
自PPP模式应用以来, 参保人数逐年提升, 参保人均住院费用从2008年的7369元, 降至2009年的3543元, 人均治疗成本下降约60%, 有效缓解了“看病贵”的问题。湛江探索对建立城乡一体化的医疗保障管理制度具有重要的启示意义。
(2) 深圳模式——滨海医院
香港大学深圳医院 (滨海医院) 是“十一五” 期间深圳市政府投资兴建的最大规摸公立医院。医院投资35亿元, 医院产权归深圳市政府所有, 由深港双方共同组建的医院决策和管理团队进行管理。双方在医院管理体制、财政投入机制、人事分配制度、保障公益性、企业化运行、成本管理、服务模式以及提高服务质量和工作效率等领域大胆改革, 推动“政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开”。按照协议, 香港管理的5年之后, 医院仍归属于深圳市的公立医院, 但政府将不再为医院提供财政支持, 医院盈亏自负。这是一次新型的 (Operation and Management Contracts) PPP的探索, 开业后滨海医院的香港模式出现“水土不服”现象, 如此独特的“PPP”医院能否谋生成功还有待时间的证明。
五、思考与建议
综合发达国家、发展中国家、华人社区和中国大陆在医疗领域的PPP探索, 不外乎有以下几种主要模式 (见表1) :
结合所介绍模式的利弊, 以及容易致PPP模式流产的因素, 在未来的PPP模式中作者认为需要考虑以下几个因素, 以保证PPP的顺利实施。
第一, 完善和细化国家层面的PPP发展政策和法律法规。做到PPP模式的推进有法可依, 在引进民营资本投入和参与公共服务时, 既要避免国有资产的流失, 又要确实保护民营资本的利益在法律框架下有利于推动公共服务, 规范合约, 最终实现公共服务的利益最大化, 这是PPP推动和实施的基本保证。
第二, 政府需建立专门的PPP管理机构。通过管理机构的建立, 在提供PPP项目专门的政策、法律法规和服务支持的同时, 对PPP项目需要做到有效和定期的监管, 最终, 确保提供的公共服务目标不偏离设计初衷和合约要求。
第三, 清晰各方职责、权益和目标。政府和民营双方职责的明晰是PPP成功的关键。政府要保持PPP的公益性, 以及对PPP项目推动与制约双向性的监管权益;资金投入的社会资本/ 民营企业, 要做到管办分开、角色分明, 推动医院的长期良性运营。总之, 无论是哪一种模式的PPP, 都必须以利民为根本目的, 保证项目的公益性不被“赢利”所妨碍。
第四, 建立PPP可行性分析和资金预算先行原则。PPP项目的可行性分析十分必要, 做到有的放矢, 不盲目上马, 不轻言放弃。做好项目的总资金及各阶段的现金流预算, 若资金安排不当, 轻则延后项目进程, 重可导致整个项目的流产。所以, 预先进行深入的调查、设定目标、做好计划和资金预算是PPP成功的基本保障。
PPP：“公私合作”进入快车道 篇4
可以看得出来，在“投融资体制改革”之外，决策层对推广PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）寄意深远。
2015年8月末，在北京三里河东路附近的一个酒店里，来自咨询公司、财务、律师、技术等行业的专家，正对全国各地上报的782个政府和社会资本合作（PPP）项目进行为期一周的封闭评审。
这次参与评审的项目分为水务、交通、市政、社会4个方面，包括医疗、养老、文化、教育、科技旅游5个内容，每个小组5名专家。他们评审的正是刚刚公布的第二批206个PPP示范项目。
精挑细选示范项目
PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通过向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。因此，近年来，国家大力推进PPP模式，发改委和财政部也先后出台一系列政策，对PPP的各个环节进行明确和规范。
2014年11月末，财政部推出第一批PPP共30个示范项目，目的是形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应。
今年5月，发改委在其门户网站开设PPP专栏，向社会推介PPP项目1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
在中央示范项目带动下，各地相继推出试点项目，据统计，1年多来，中央和地方共推出PPP项目1860个，投资规模达到3.4万亿元。然而，与之形成鲜明对比的是，目前落地签约的项目仅2000多亿元。
在这样的尴尬中，财政部推出的第二批示范项目就必须要精挑细选，优中选优。因此，此次项目筛选和审查更为严格，仅定量评审中就包含8个方面的内容，包括报送的材料是否规范，实施的方案是否合理，地方财政可承受能力，项目是否具备采用PPP条件，可获得融资能力，项目的实施进度，推广示范的价值，以及化解地方存量债务的能力，是否有利于改善供给等。
此外，财政部还明确提出，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设——移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。
在层层关卡之下，大部分项目被无情淘汰。“因为硬伤，有40%的项目没有进入最后的评审程序。”一位消息人士告诉《中国新闻周刊》。
9月29日，财政部公布的第二批PPP示范项目显示，最终入选项目共206个，总投资额达6589亿元。
从项目类型上看，和第一批多以环保、交通、污水处理等经济性基础设施相比，此次的投资领域增加了许多社会类项目;从地域来看，第一批主要集中在华东、华北、东北等地区，而第二批则覆盖28个省（市、自治区），和宁波、厦门2个计划单列市。其中，河南以41个项目，成为此番入围项目最多的省份。
无益于缓解地方债务
值得注意的是，按照“能进能出”的示范项目管理要求，此次公布示范项目的同时，将青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目调出第一批政府和社会资本合作示范项目名单，原因是这些项目不具备继续采取PPP模式的实施条件。
此次被调出的3个项目究竟属于哪种原因还不得而知，但据中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云分析，部分地方政府对于PPP这一融资方式似乎并不是那么积极，尤其是经济较发达地区。
乔宝云向《中国新闻周刊》表示，从PPP产生的源头来看，主要分为两种，一种是自然产生的，由于市场有失灵的部分，政府也有失灵的部分，两者各自将各自的优势结合起来，从而产生更有效率的载体。但还有一种来源是为了缓解地方财政压力，降低地方财政风险。“第一种是好中求好，是对既有制度的推进;第二种却是因为没辙了，只是一个寻求解决方法的无奈之举。”
乔宝云认为，首先，必须承认PPP是一个很好的方式，中国的工业化和城市化进程需要大量基础设施建设，这些建设本身有回报，由政府和市场承担。中国的PPP从设计来说，本身就承担了缓解地方财政压力，甚至降低地方财政风险的功能。比如对于融资平台的处理，在地方债的设计时，就包括用PPP置换过去的融资平台。从这个角度来看，肯定是利大于弊，过去的融资平台太不规范，PPP要相对公开透明。
但他表示，“这个PPP和理想的PPP还有一段距离”。如果没有融资平台，没有地方财政压力，政府和社会资本一起，利益共享，风险共担，一起投资基础设施建设，这是很理想的状态。但现实是，地方政府在过去从事基础设施建设的过程中，通过各种方式进行融资。原来预算法不允许地方政府举债，直到新预算法出台，地方政府才可以通过发放债券的方式举债，但这就出现两个问题，一是过去的存量债务怎么处理？二是面临经济下行压力，地方政府怎么办？因此，PPP就成为了一个较好的融资方式。
PPP模式下，社会资本能够进入一些以往无法涉足的领域。图/CNSPHOTO
一个良好的PPP要求政府和社会资本之间是平等的，因为要长期合作，如果没有好的制度框架，将是很难实现。因此，越是政府治理水平高的地方，PPP成功的比例越高;反之越是政府治理水平相对落后的地方，PPP成功的比例越低。但当前的现实是，越是治理水平低的地方，越希望寻求一个载体来缓解财政压力，并解决当前的基础设施建设需求，而PPP则是这样一个载体。
这或许能够解释为什么在第二批示范项目中，一些大家公认社会治理水平高的东部省份入围项目极少，甚至出现缺席的情况。其中的一个原因可能是因为这些地方财政压力并不是那么突出，融资方式也较多，将项目转为PPP的需求也就没有那么迫切。
在国家发改委宏观经济研究院投资研究所投资战略研究室主任刘立峰看来， PPP必须当成婚姻来做，而不是一场婚礼，但现实情况却是，很多地方就是当婚礼来做——政府投机心理太强。也就是说，财政遇到问题，风险越来越大，才想起民间资本，缺乏长期性。实际上，PPP并不能解决地方政府债务问题，从某种程度上看，只是让债务递减，将债务顺延了。因为按照规定，很多项目需要地方财政进行补贴，因此，债务从总量来讲并没有减少，甚至可能还会增加，特别是公益性项目，运营过程需要政府付费，所以，政府的支出责任并没有减少。
公私博弈
除了部分地方的不积极，PPP也遭遇了社会资本的冷遇。国务院发展研究中心近日一项针对11个省的PPP项目调研情况显示，目前正在进行中的项目大部分是政府和国企，特别是和央企之间的合作，真正的社会资本极少。
“政企之间的不对等，是造成政热企冷的最关键因素。”刘立峰向《中国新闻周刊》表示，正是这种不对等，有的政府可以任意改变协议内容，加大了社会资本合作的风险。
社会资本不愿介入的另一个原因是盈利预期的不同。刘立峰认为，目前部分地方的PPP项目缺乏理性，并非所有项目都适合PPP。比如，在县一级建体育场，根本达不到能支撑企业盈利的使用量，盈利空间极其有限，企业自然不感兴趣，而且一些地方政府更倾向于将投资回报低的公益性项目推给社会资本。这样的错位，自然备受冷遇。
此外，财政部提出，财政的可行性缺口补助和合理利润率相关，目前的很多项目的收益率最多不超过8%。由此，设定利润上限，也可能是难以吸引社会资本的原因。
而且，就算只有8%的稳定收益，地方政府也未必能满足这一预期，比如价格方面，市政基础设施大多涉及价格，既要满足社会公益需求，又要满足市场化水平，对于政府来说是个两难——片面压低价格水平，就难以弥补成本，达不到收益平衡点。因此，尽管很多企业认为PPP是块大蛋糕，有前景，但政策风险太大，只能望而却步。
刘立峰认为，地方政府不能以甩包袱的心态来做PPP，而是要有长期打算，静下心和社会资本谈，给对方相应回报，让其有稳定的收益预期才行。即使政府补贴的财力有限，也应该在其他方面适当给社会资本一些利益，比如土地等。
在乔宝云看来，一个企业能持续稳定地保持8%的利润，其实已经相当可观，但如果这样的利润还不能吸引社会资本进入，政府应该从自身找原因，可能是信用问题，也可能是治理能力出了问题。
“PPP的最终目的不仅仅是为了融资，更是为了倒逼政府改进自身的治理能力。”因此，乔宝云建议，一是将PPP写入中长期预算，对于各个时期的政府支出有较为长期的计划;二是通过编制资产负债表，将政府的资产和负债公开。从短期来看，可能会对政府融资造成一定困难，但只有面临“破产”的压力，政府才会更下力气去发展经济。
掌握好推出的节奏
PPP要发展毋庸置疑，但究竟要怎么做？不到一年时间，财政部推出两批8000多亿的示范项目，发改委推出近两万亿项目，这样的节奏是否过快？
在刘立峰看来，现在的摊子铺得过大了，“各地一拥而上，不分层级，也不分部门，这是不理性的”。毕竟中国那么大，发展不均衡，省和县做PPP，东部和西部做PPP，效果都会不一样。但是他也同时表示，要判定是否推得太快，还得靠时间来检验。比如英国撒切尔时代搞的国企改革，从推进私有化到现在已有30多年，但还是出现很多问题。目前，中国的市场经济并不健全，还有许多需要改革的地方，更需要积极和稳步推进。
就在公布第二批示范项目的同时，财政部又发放了一个大礼包，推出1800亿的PPP融资基金，尽管具体操作细则尚未公布，但从此前的信息来看，将优先支持符合条件的示范项目。对此，乔宝云向《中国新闻周刊》表示，很多国家都设有PPP融资基金，在不同阶段有不同的功能，可以作为母基金，在示范中作为“学费”，也可以在未来参与到某个项目的合作中。
他认为，示范就是“教”和“管”的过程，正如孩子的成长一样，必须有这个过程，手把手教他去做，然后才能学会。但是，最终目的不是“教”和“管”，而是让他拥有能力，独立面对问题和困难。
“现在中国基本还是‘管和‘教的阶段，通过示范这种方法，让地方政府尝尝甜头，让他们知道什么样的行为符合规则，能够得到收益，这是一个很长的过程。”乔宝云说。从国际上说，公私合作是市场产生的自发行为，财政部门只要控制风险就好，这应该是适当的节奏。但在中国，现在政府和社会资本之间还没有擦出火花，财政部门只能既防范风险，又给激励机制。所以现在还不能轻易判断节奏是快还是慢。
公私合作伙伴关系 篇5
1 文献综述
1. 1 项目生命周期现状
项目是一次性的活动,因此,无论什么类型的项目都要经历从开始到结束的过程,这个过程又可分为若干个时期或阶段。项目自始至终,包含若干阶段的过程,即所谓的项目生命周期。国际上,由于不同的国际组织、金融机构和国家的组织体制和工作程序的不同,其对项目生命周期的阶段划分也不尽相同。
1. 1. 1 联合国项目生命周期
联合国工业发展组织以资金循环为视角,把项目生命周期划分为投资前时期、投资时期和生产时期3 个阶段,见图1[3]。
1. 1. 2 世界银行项目生命周期
世界银行以贷款监管过程为视角,把项目生命周期划分为立项、准备、评估、谈判与董事会批准、执行和监督以及后评价6 个工作阶段。
1. 1. 3 欧盟项目生命周期
欧盟以投资决策机制为视角,同样把项目生命周期划分为6 个阶段,但又区别于世界银行的划分,包括规划、立项、评估、融资、实施、后评价。图2 明确了各阶段的决策依据、决策要点和形成的格式文件[3]。
1. 1. 4 我国项目生命周期
我国从工程质量管理的视角,以法规的形式( 2000 年国务院令279 号文: 建设工程质量管理条例) 将大中型以及限额以上项目生命周期( 建设程序) 划分为9 个阶段: 项目建议书、可行性研究报告、立项审批、规划审批、勘察、设计、施工、验收和交付、项目后评估。
但是,由于不同行业的工程项目其建设程序略有不同,因此,各行业主管部门对项目生命周期的规定也存在差异。以水利工程项目为例,根据1995 年水利部128 号文( 水利工程建设项目管理规定) 的规定,现行水利工程建设程序分为: 项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备( 包括招标设计) 、建设实施、生产准备、竣工验收、项目后评价8 个阶段。
1. 1. 5 项目生命周期理论探讨
目前,关于项目生命周期主要有2 种观点: ①项目生命周期涵盖决策阶段、实施阶段和运营阶段。最早对项目全生命周期做出类似界定的是英国皇家特许测量师学会( RICS) ,其认为项目全生命周期可以划分为项目建造、运营和清理3 个阶段,每个阶段又可细分为更具体的阶段。②项目生命周期仅指实施阶段。即依据项目执行组织的日常管理工作特点将项目的建造实施期划分为若干个阶段[4]。该观点强调项目过程的阶段性划分与项目生命周期的管理作用密切相关,且只针对项目的建造期。笔者认为,项目生命周期仅为项目全生命周期的一部分,因此,笔者所研究的PPP水利项目的全生命周期基于第一种观点。
Kerzner[5]指出,由于项目的异质性,不同行业或同一行业的不同组织对项目全生命周期的阶段划分是不一样的,一般可将项目全生命周期划分为概念、规划、测试、实施和结尾5 个阶段。Jaafari等[6]第一次提出项目全生命周期管理的原则和框架,构建了项目全生命周期视角下的项目管理模型。何清华等[7]提出建设项目全寿命周期集成化管理( LCIM) 的概念。章胜平等[8]针对大型工程建设项目在传统项目管理组织模式下存在的阶段或信息分离等问题,构建了基于项目全生命周期的动态联盟组织模式及对应的扁平网状结构。丰景春等[9]针对多项目管理的特点,将项目组合的全生命周期分为立项阶段、项目群构建阶段、活动组合和实施阶段、更新和验收等4 个阶段,并对4 个阶段的具体工作内容进行了研究。雷丽彩等[10]鉴于传统静态风险管理的不足,从项目全生命周期管理的视角构建了大型工程项目的动态集成风险控制模型。还有部分学者针对不同类型的项目进行项目全生命周期研究。如: 刘玉琦等[11]针对政府投资项目公益性和长期性的特点,提出用全生命周期的理念与方法实现各阶段都服务于项目全生命周期价值的动态集成。董建军等[12]以南京地铁1 号线建设项目为例,提出二维费用结构矩阵和费用映射模型构成的工程项目全寿命周期费用结构体系。宋东林等[13]针对我国科技计划项目在过程管理中存在的一系列问题构建了全生命周期视角下的科技项目过程管理模式,并将其全生命周期划分为立项、实施管理、结题验收和成果转化4 个阶段。侯小斌[14]针对大型建设项目全生命周期所需时间难以确定的问题,应用信息熵原理来确定建设项目的全生命周期。
1. 2 现有研究成果的评述
国内外相关组织及学术界对项目生命周期进行了阐述及研究,并取得了相应的成果,为进一步研究狭义范围的项目生命周期奠定了基础。联合国工业发展组织、世界银行以及欧盟等国际组织机构分别从资金循环、贷款监管过程以及投资决策机制等视角对项目生命周期进行了界定和划分。国内学者对项目生命周期的界定涵盖了项目决策阶段和实施阶段,没有涵盖运营阶段; 部分学者对项目群、项目组合以及不同类型项目的生命周期进行了研究。
然而,PPP水利项目区别于一般水利项目,更区别于其他领域的基础设施项目。因此,现有成果不能满足PPP水利项目全生命周期定义与划分的需要,主要原因: ①现有的项目生命周期基本上都是基于传统的项目组织管理模式,即设计施工分离模式,而PPP水利项目是集融资、设计、施工、运营为一体的项目运作模式,PPP水利项目生命周期有其自身的一体化要求; ②PPP水利项目包括PPP模式必要性及可行性研究、私人部门选择、特许经营期等特有的工作阶段和工作内容,现有的项目生命周期不适用于PPP水利项目。由此可见,需要根据PPP水利项目的特点,对其项目生命周期展开研究。
2 全生命周期的阶段划分及其内容
2. 1 全生命周期阶段划分
对于一般水利项目而言,政府是唯一的投资主体,而PPP水利项目是一种新型的公私合作的基础设施供给模式。显然,两者的根本区别是投资合作主体的不同,因此2 种模式的运作过程是不一样的,而且各主体在项目运作过程中的权责利安排也不一样。笔者在充分借鉴现有研究成果的基础上,根据PPP水利项目运作的特点和客观规律,对比一般水利项目的建设程序,将PPP水利项目全生命周期划分为立项阶段、融资阶段、实施阶段、特许经营阶段以及特许期满后的运营5 个阶段,并明确各阶段的工作内容。PPP水利项目全生命周期的阶段划分见图3。
2. 2 各阶段的主要任务
2. 2. 1 立项阶段
PPP水利项目的立项阶段包括项目建议书和可行性研究2 项工作。
a. 项目建议书。PPP水利项目与一般项目的提出有所不同,PPP水利项目除政府( 行业主管部门) 发起外,私人部门也可作为发起人。因此,此处的项目建议书是发起人( 行业主管部门或私人部门)向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在PPP水利项目的文件。该文件除包括一般项目建议书的主要内容,即建设的必要性、建设条件的可行性、获利的可能性外,重点论述采用PPP模式的必要性。
b. 可行性研究包括项目可行性研究和PPP模式可行性研究。其中,项目可行性研究的内容参见一般项目可行性研究报告,而PPP模式可行性研究的重点内容是论述采用PPP模式的可行性。可行性研究是财政部门( 政府和社会资本合作中心) 对潜在PPP水利项目从定性和定量两方面开展物有所值评价工作的基础。因此,可行性研究报告的批复标志项目正式立项,并进入PPP水利项目库。
2. 2. 2 融资阶段
项目融资是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款活动。PPP水利项目的融资阶段是其特有的阶段,也是区别于其他项目组织管理模式的关键阶段。PPP水利项目融资阶段主要解决3 个方面的问题:①选择私人部门; ②确定公私合作关系; ③组建项目公司。对于如何选择私人部门,现行的做法是通过招投标,择优选择有竞争力的投标人( 包括联合体) 。选定了私人部门后双方进行谈判、签约,达成合作关系,并进行贷款、融资,从而成立项目公司。
2. 2. 3 实施阶段
项目实施阶段是将项目由概念转化为产品或服务的阶段。PPP水利项目实施阶段与一般项目类似,即包括设计、建设准备、施工与安装、生产准备以及竣工验收5 个时期。不同之处在于,一般项目的实施阶段是建设单位的项目法人负责制,即由建设单位对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责,PPP水利项目虽然也执行项目法人负责制,但其项目法人是公、私联合成立的项目公司。
2. 2. 4 特许经营阶段
PPP水利项目特许经营阶段是从项目交付使用开始到项目特许经营期满为止,一般为10 ~ 30 a。特许经营期间,项目公司负责或委托其他运营维护公司对PPP水利项目实施运营及维护,待特许经营期满后则将PPP水利项目移交给政府。
2. 2. 5 特许期满后的运营
从PPP水利项目全生命周期来看,特许期满后即为PPP水利项目移交; 但是从工程项目自身来看,特许期满后工程还需继续运行。因此,待项目公司将PPP水利项目移交给政府部门后,政府部门需要寻找新的运营方式或运营商,从而实现项目的继续运行。
2. 3 各阶段主要工作内容和工作方
PPP水利项目全生命周期各阶段的主要工作内容和相应的工作方见表1。
3 结论
a. PPP水利项目全生命周期的本质在于揭示PPP水利项目的内在客观规律,它是不以人的意志为转移的规律,而遵循这种内在的客观规律是确保PPP水利项目成功的关键,同时也是开展PPP水利项目管理的基础。
b. PPP水利项目全生命周期包括立项、融资、实施、特许经营以及特许期满后的运营5 个阶段,它们之间存在内在规律,各阶段的主要工作内容和工作方是不相同的,需要根据PPP水利项目全生命周期各阶段的划分,针对每个阶段的工作内容,明确责任主体,协调各方关系,以确保各阶段工作顺利进行,提高PPP水利项目的成功率。
摘要：梳理国内外相关组织及学者对项目生命周期的研究成果,通过公私合作伙伴(PPP)水利项目与一般水利项目的比较分析,得出PPP水利项目全生命周期的阶段划分、各阶段工作内容、各阶段主要参与方以及它们之间的内在关系,为开展PPP水利项目管理相关研究提供理论基础。
公私合作伙伴关系 篇6
公私合作模式综述
1. 实现途径
公私合作模式是20世纪60年代初在英国公共服务领域开始应用的政府与私营部门合作的一种方式, 其实质是政府在固定资产投资过程中引入私人资本, 并通过政府与私立部门的长期合作, 以期达到在借助私人资本的投资建设公共设施的同时, 引入私立部门的管理和运作机制, 以改善和提高公立部门运作绩效的目的。这种模式以双方共同承担投资、风险和责任, 共同分享利润和收益为特点。
20世纪80年代以来, 各国或国际组织都先后将这种模式应用于基础设施建设。从1992年起, 英国等国家开始将这种模式应用于建设医疗、教育等公益性福利性设施, 并已取得了较成熟的经验。
公私合作模式的实现主要有三种方式:一是认证式, 由私营企业100%投资, 公共部门和私营企业根据合同分担风险;二是合伙式, 每个项目从始至终由公共部门和私营企业分担责任、风险, 融资方面私营企业不是100%股东;三是复合式, 政府享有绝对的控制权, 将项目分成若干认证式或设计 (建造) 型合同, 此方式适用于高度复杂并含有可分割的组成部分的项目。从目前国际上医疗卫生领域应用这种模式的经验看, 一般都从公立医院的基本建设做起。私人部门参与公立医院的方式主要有:公立医院外包非临床支持服务系统、公立医院外包临床支持服务、公立医院外包专科临床服务、私人经营公立医院、私人筹资建造或回租新的公立医院、私人筹资建造或运转新的公立医院等。
2.国外的应用情况
在国际上, 公私合作模式被广泛应用于医院建设, 解决卫生保健、公共卫生问题及开展医学科研等。
在医院和社区卫生服务机构的建设方面, 以英国最为典型, 分为两个方面:一是解决医院建设问题, 二是解决初级卫生保健问题。英国政府从1992年开始利用公私合作模式建设和运营医院, 1997年英国卫生部设立了私人融资司, 至今在医疗卫生领域已有64个公立医院的公私合作项目获得国家审批通过, 其中70%的项目是新建和改建医院。英国国家卫生服务组织 (NHS) 提出, 到2010年全国要新建、改建、扩建100家医院, 增加7000张病床, 其中三分之二的医院运用这种模式建造。在澳大利亚, 联邦政府和州政府采用不同的机制在近百家公立医院引入了私人参与。在巴西东北部, 州政府与私人公司签订了合同, 妥善管理由政府建立和筹资的公立医院。在瑞典, 斯德哥尔摩市政当局1999年把一个有240张病床的公立医院租赁给一个私人提供者, 旨在引进竞争、改善质量、降低成本。此外, 越来越多的欧洲国家如爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利、德国、希腊、瑞士, 以及世界其它国家如日本、加拿大、南非、新西兰、韩国、新加坡等也开始实行这种模式。这种模式在公共医疗卫生方面的应用大多具有国际性或国际区域性, 多数项目的绩效显著。
我国医疗卫生领域导入公私合作模式的必要性
世界各国在医疗卫生体制上, 既不存在一个纯粹的市场体制, 也不存在一个纯粹的政府体制, 而是政府和市场在某种程度上的结合。从我国的实际情况看, 医疗卫生领域政府失灵最集中、最突出的表现与改革前的国有企业一样, 都是效率低下。
从委托-代理理论的角度看, 目前占绝对主导地位的公立医疗卫生机构存在着全国人民-全国人大-国务院-卫生行政部门-卫生机构负责人五级委托-代理关系, 每一级委托-代理关系中都可能存在代理成本, 处理好整个委托-代理链的概率非常小。一般情况下, 代理层次越多, 积累性的信息损失就越大, 监督费用就会升高, 监督积极性同时也有衰减的倾向。这样越是处于下层的代理人就越有可能利用非对称信息隐瞒盈利、报亏不报盈, 以损害委托人利益来谋取自身利益最大化。解决委托-代理问题的重要途径之一就是完善医疗卫生机构的法人治理结构。现在已有一些医疗机构的董事会、监事会吸纳了患者、社会公众等群体, 但受到专业知识、经验、决策水平等因素的限制, 公立医疗卫生机构的代理人问题和代理成本仍比民营机构大得多, 其中最主要的原因是公立医疗机构缺乏身份明确的初始所有者。因此医疗卫生机构有选择地实行公私合作模式改革是一种现实选择。
我国的经济发展总体水平不高, 医疗卫生事业发展仅靠政府力量是远远不够的, 需要民间资本介入。美国人“有管理的竞争”给我们最大的启示就是要相信市场的力量。尽管市场有各种缺陷, 但市场结构不止一种而且始终处于不断创新之中。此外, 与传统的政府投资方式相比, 公私合作模式应用于医疗卫生领域的作用非常明显, 如转换政府职能、减轻财政负担等。
公私合作模式在我国医疗卫生领域的实践
公私合作模式在我国医疗卫生领域的起步虽然较晚, 但是目前来看已取得了一些成绩。
浙江省金华市原第三医院, 经上级决定, 于1999年末由广厦集团对其进行改制重组, 采用的就是公私合作模式。到2005年6月, 浙江民营企业投入医疗产业的资金总数已超过100亿元。北京最大的肿瘤专科医院——中国科学院肿瘤医院于2001年与朝阳区三环医院建立了合作关系, 三环医院投资1500万元购买设备和物资, 肿瘤医院派医务和管理人员协作, 三年的总收入超过1.5亿元。随后, 该院又与朝阳区南洋医院建立了类似的合作关系, 效果很好。中美华医投资公司以托管方式接管了10家医院, 分布在南京、西安、长沙等地, 托管期结束实行产权转让, 采用的也是这种模式。
我国的医疗卫生体制与英国有很多相似之处, 都体现为政府强势主导作用, 这对借鉴英国的经验具有实际意义。英国运用这种模式解决医院的建设和运营问题, 经过十多年的探索, 已具有良好的宏观、微观环境。我国的医疗卫生领域目前若应用这种模式, 还有一些应当尽快解决的问题。
1.政府补贴方面
在宏观环境下, 运用公私合作模式医院的投资回报应包括药品、药品外的卫生服务收入及政府承诺回报的部分。其中政策性收益中相关政策 (如药品降价、医疗服务价格调整等) 的稳定性、延续性, 将直接影响公私合作项目的回报。其正面或负面影响及其程度的界定, 可能成为特许合同谈判中非常棘手的问题。对此, 有关政策制定部门应充分考虑并予以重视。
2. 人事行政关系方面
现有公立医院院长和副院长的人事任命权在政府, 医院内部各层级负责人实行院长聘任制, 对职工名义上实行聘用合同制, 实际上还是“铁饭碗”, 这显然与公私合作模式中私营方对项目管理自主性的需要是冲突的。解决这一矛盾的关键是原有职工应转变观念, 转变“铁饭碗”意识。此外, 政府应承担一定的社会风险, 并做好化解风险的准备。社会人事关系是发展的趋势和必然, 也与公私合作模式私营方人事关系的市场取向是一致的。
3. 业务管理和财务管理方面
现有医院的规划布局和设置审批、登记、执业和监督管理、对医疗业务进行监管、对医疗工作进行考评的权力机关主要是政府医疗卫生主管部门, 而对公私合作项目医院的监督结果将作为其获得政府承诺回报的直接依据, 考评结果的公信力可能受到质疑。医院财务受医疗卫生行政部门和财政部门监管, 但当公私合作项目的财务状况与其回报发生联系时, 不论是医院提供的财务资料还是政府有关部门的评价结果, 其公信力都可能受到公众质疑。这就需要制定客观公正的绩效考评标准并对医疗卫生机构实施群众监督。财务评价应通过第三方如会计师事务所、审计事务所等进行, 以保证评价的公正性和公信力。
4. 公私利益分配方面
公私合作伙伴关系 篇7
一、一个浪漫主义观点
民法典被寄予深厚的期望, 其中一份期望就是以民法典抵御国家权力对市民社会的恣意入侵, 从而培育中国市民社会的生长。徐国栋先生在其《市民法典与权力控制》一文中写道:“这部要经过长期准备才能诞生的、属于21世纪的市民法典, 必将成为中国正在建立的市民社会的宪章, 明确地划分市民社会与政治国家的范围, 贯彻自由主义精神, 充分的确认和保护市民的权利, 有效地控制国家权力的滥用。”[1]另一位学者也表达类似观点:“民法一旦法典化, 便构成一种相对稳定、安全、封闭的系统, 故谓之‘铁笼’。在铁笼内部, 人们的行为受着预知的、协和的系统化的规则调整, 因而其行为是相对自由的。民法典还具有市民社会监督者的作用, 它用铁一般的法律防御着政府对私生活的不适当干预。因而, 人们追求私权是相对安全的。”[2]
诸如此类的观点反映了法学界一种普遍存在的浪漫主义情结。大家人为地抬高民法的功能、对民法典的作用寄予过高的期望。诚然, 民法典的制定对于一个未曾经历法典化、没有民法传统的国家来说确是一个历史性的转变。通过制定民法典我们可以将所有调整民事法律关系的法律、法规都上升到基本法的地位, 这将大大提高民法在整个法律体系中的地位与作用。在实践中, 民事法律法规相互冲突、不统一的现象普遍存在, 以致司法解释在整个法律体系中起着非比寻常的作用。这是在没有民法典的情况下无奈的选择。有了民法典, “司法越权”现象将能受到有效的控制。再者, 民法典的制定也有利于培养我们国家民法文化的根基, 培育民众的权利意识, 促进民主与法治的不断深化。民法典是整个商品经济的制度基础。笔者崇拜民法典如同崇拜自由与权利一样, 但仍然禁不住要问:民法典真的有抵制公权力入侵的功能吗?如果有, 这种能量有多大?“民法情结”是否会使我们陷入理想主义的误区?
二、民法功能的重新界定
徐国栋先生认为:“民法一个极其重要的意义就在于设定市民社会独立于国家权力干预之外的自治空间, 通过对市民权利的确认和其权利的行使, 而将政治国家的权力排除在此自由空间之外, 政治国家不得随意进入其中。所以从这一意义上说, 民法调整的对象之一就是市民权利与国家权力之间的关系。”[3]笔者不敢苟同, 无论从什么意义上讲, 民法的调整范围包括市民权利与政治国家权力之间的关系的说法都是值得商榷的。这种说法将使人们无法清醒地认识到民法本身的不足以及制约民法发展的社会条件, 而这种掉以轻心可能将使在夹缝中生长的中国民法错失发展的契机。
首先, 民法所能确认的私权利是有限度的。现代社会很多具有财产价值的重要权利并不是表现为私法权利而是表现为公法权利, 尤其是像营业许可、排污许可、资源开发许可之类的行政特许权。这些权利尽管难以纳入私法体系, 但它们确实能带来垄断性的利益, 实为不可转让并带有一定身份的财产性权利。随着经济体制改革的深化, 这类表现为公法权利而实质为私法权利的权利将有增无减。行政机关在实际上掌握着创造权利和分配利益的权力。有学者断言:“庞大的行政管理机构, 过度膨胀的国家权力和悠久的公法传统, 可以说民法典能否成功实施将取决于行政体制改革能否到位。”[4]以行政为主的国家权力结构至今仍无法改变, 只有将行政权力的范围以及行使程度依法加以规制, 实现有限政府, 才能为民法提供广阔的空间。
如果说这种浪漫主义不是学者幻想的结果而是以西方国家发达的私法制度所起的作用为结论的, 那么不要忘了考察西方民法典背后相互支持的社会制度体系和深厚的法律文化基础。西方国家市民社会得以有效制约政治国家绝不是一部民法典实施的结果而是整个社会制度包括经济运行体制、法律制度、政治体制以及社会伦理道德共同作用的合力。更何况, 民法的发展必须以市民社会的存在为前提而不是相对自治的市民社会是民法制定和实施的必然结果。民法典作为对市场经济规律的法律表达, 其存在必然要以一个独立于国家 (权力) 的相对自治的社会存在为前提。当然, 民法的发展又会反过来加强市民社会的自治。然而, 一旦政治特权渗透到经济领域, 也就不存在商品生产者的独立人格和自由意志。因此, 当社会相对于国家过于弱小, 权利不足以对抗权力, 民法的运行就缺乏相应的社会基础。
最后, 民法典本身不能抵御政治国家的侵害, 在法制史上就有许许多多的例子。罗马私法的衰落就是最典型的一例。在罗马并没有与民主制相伴的宪法和行政法, 因为人们认为“以权利制约权力”的条件在罗马时代并不成熟。由于缺少公法, 罗马的法律秩序失去完整性, 因为罗马私法的完备, 不过是在商品经济发展中自由民通过长期实践而形成的相互之间的规则。它的维持需要两个条件:一是自由民足够强大, 有力量保卫这些规则;二是外力自觉地遵守这些规则, 或受到约束不能破坏这些规则。由于皇权不受约束, 私法体系终被等级制度吞没, 罗马帝国本身也由于专制、腐败等导致政治混乱, 最终在外族入侵的双重打击下走向灭亡。在法律体系中, 民法典的功能不在于抵御政治国家的权力对市民社会的侵入, 因为民法典的功能不在于市民社会与政治国家之间划一道自由与权力的界限, 只是构筑市民社会内部的结构和秩序。政治国家与市民社会之间界限的划分是宪法的功能。
三、民法典中的宪法灵魂
大陆法系历来有公私法之分。公私法的划分从根本上反映了政治国家和市民社会两种社会关系。政治国家的实质是权力, 它是普遍的公共利益的总和。市民社会作为市民交往的社会, 其最主要、最基本的内容是商品交换, 而商品交换实现的前提和保障却是权利, 因此市民社会是以权利为核心的, 是个人利益关系的总和。政治国家和市民社会这两种性质不同的社会关系, 反映在法律上就形成了在性质、调整方式以及效力特征上有所区别的公法和私法。然而公法私法这种学理的划分并不能回避在错综复杂的现实社会中公法与私法唇亡齿寒的关系。
尽管公私法有着不同的原则、调整范围及方式, 但在保护人民的自由与权利方面却是殊途同归。公法之设, 目的在于保障人民的私权。宪政与编纂民法典间的思想连接点以及共同的基本原理便是个体自由和人格尊严。当具有最高效力的宪法缺乏这些精神, 作为下位法的民法典便成为无本之木、无源之水。
再从具体的制度构建来看, 企图将公私法截然分开也是徒劳。自20世纪《魏玛宪法》 (1919年) 问世以后, 欧洲和拉美国家宪法将确认和保护个人基本权利 (包括财产权、人格权、劳动权以及社会保障权等等) 作为其主要内容。“于是, 财产权等私权不再是民法典或私法的专利, 民法典也不再是私法的‘宪法’了;宪法也成为私人权利 (包括所有权) 调整的基本手段。”[5]季卫东先生也认为, “在新的契约类型大量涌现、一般条款以及标准化交易规则的重要性不断上升的情形下, 哪怕纯粹出于坚持契约自由原则的目的, 也不得不把政府的经济管理活动以及怎样避免政府干涉与契约自由之间发生正面的、原理上的冲突等公共性问题都纳入民法典编纂活动的视野之中。”[6]
现实中, 我们的公法体系却距离我们的理想甚远。由于我国《宪法》不具有可诉性, 很多权利形同虚设, 以致人们忽略了它的存在。宪法上的权利主要不是针对民事主体来规定的, 主要是针对国家来规定的。学者认为宪法权利极少针对民事主体的看法普遍存在。可是这种所谓的“非针对”却给人们的私权以及整个私法体系带来决定性的影响。当土地从私人所有变成国有和集体所有两种所有权模式之后, 民众从拥有土地所有权到只能从国家手中分配或购买土地使用权, 这对民众的利益带来什么样的冲击也许连他们自己也无法估计。而土地所有权与使用权之分离又给民法土地制度的构建带来多少难题恐怕鞠躬尽瘁的法律工作者们感受最深。把民法典的编纂仅仅看成是私法领域的革命难免过于狭隘。把宪法与私法的关系问题排除在民法典编纂的视野之外实际上是人为地割裂一个相互依赖的统一体系。
罗马法谚谓:公法易逝, 而私法长存。究其原意, 大概是罗马人认为公法会随着政权的更迭而不断变化, 这类的例子在历史上尤其是近代史上屡见不鲜, 而私法则保持了相对的稳定, 例如法国换了5部宪法, 而民法还是一部。这似乎告诉人们, 私法是高尚的, 是人类永恒的追求, 而公法则飘忽不定、无足轻重。然而, 这仅仅是看到字面意义上的法律变更的表象。试问, 在德国纳粹党统制的年代, 私法还能保持相对的稳定吗?德国法学大师鲁道夫·冯·耶林给了我们最有说服力的答案———“只有当国家权力本身服从它所规定的秩序时, 这种秩序才会具有彻底的法律稳定性”。在某种意义上, 公法的精神决定了私法的走向。而具备自由、限权、制衡等等普世精神的公法才是私法存在的根基。公法易逝, 私法焉能长存?单靠一部民法典, 又如何抵御强大的公权入侵呢?
四、结语:谁是民法的守护神
在没有违宪审查制度的宪政体制之下, 宪法充其量只能是一种宣言。而在宣言性的宪法之下, 高唱民法典的赞歌也许只能是学者们一厢情愿的设想。一部强有力的宪法可以在一定程度上抑止财产权利的公法化, 保障民法典对社会生活中实质意义的财产关系的调整的广度和深度。我国行政审批和行政许可制度复杂而繁多并且行政许可实施缺乏宪法的有效监控。宪法的缺位将无法遏制公法的入侵, 即使民法典制定得多么完备, 多如牛毛的行政法规都能将民法典排挤到一个可怜的角落。尽管宪法明确规定公民在适用法律上人人平等, 民法典中也殚精竭虑地设计各种制度以保护其根基之一——平等原则, 但是大量的行政法规对私营企业的歧视性规定却让民法心有余而力不足, 其要害在于抽象行政行为不进入法院的审查范围。所以, 西方国家在实行商品经济之初就已经意识到“当务之急, 不是在私法领域里解决个人与个人之间的权利、义务问题, 而是在公法领域里解决个人与社会、个人与国家之间的权利义务问题。”[7]民法的守护神不是民法典而是具有可诉性的崇尚个体自由和人格尊严的宪法以及以制约权力、保护权利为已任的行政法。
没有以违宪审查制度为前提的公法制度的保障, 真正的私法秩序就只能是法学家心中的童话。民法典制定之后, 公法的完善将更为迫切。
参考文献
[1]徐国栋.市民法典与权力控制.杨振山主编.罗马法、中国法与民法法典化.中国政法大学出版社, 1995.85.
[2]李静冰.论制定中国民法典的积极意义与现实障碍.法律科学.1992, 5.
[3]徐国栋.市民社会与民法.法学研究.1994.4.6.
[4]蔡永民, 王世声.我国民法典法典化的社会学思考.甘肃政法学院学报.2000, (3) .
[5]高富平.物权法原论 (中卷) .法制出版社, 1999.154.
[6]季卫方.旁观民法典编纂的得与失———兼论宪政与私法秩序的关系.http://www.civlilaw.com.cn.
公私合作伙伴关系 篇8
1金融机构参与PPP模式有利于延伸产品服务链条
PPP模式在我国的正式名称是 “政府与社会资本合作”,即由政府和私人部门合作来提供公共产品服务和基础设施。广义的PPP被界定为特许经营类项目融资模式,即私人部门通过与政府签订特许权协议,而获准在一定特许经营期内进行项目融资、建设和运营,同时取得投资回报,特许经营期满再将项目资产无偿交还给政府部门1。狭义的PPP是政府与社会资本针对特定项目组成特殊目的机构 ( SPV) ,项目公司与政府签订特许经营合同,并负责项目设计、融资、建设、运营,等到特许经营期满后,项目公司终结并将项目移交给政府2,详见图1。
资料来源: 根据 2014 年 9 月发布的 《国务院关于加强地方政府性债务管》( 国发 〔2014〕43 号) 整理。
在PPP模式中,金融机构由于其强大的融资和财务能力,成为了 “私人部门” 的主要代表。此外,具有产业背景的项目建设和运营维护单位也成为 “私人部门”的重要组成。目前,中信集团、五矿信托、中再资产、中铁建、中交集团等央企及下属企业已经走在了探索参与PPP模式的前列。
1.1从需求出发,我国公共产品服务与基础设施投资市场空间广阔
我国新型城镇化刚刚起步,《国家新型城镇化规划》于2014年11月出台,过去的城镇化是以土地为中心的城镇化,是 “挣钱的城镇化”; 而新型城镇化是以人为中心的城镇化,是 “花钱的城镇化”。根据 《促进城镇化健康发展规划2011—2020年》,预计未来十年将有4亿 ~ 5亿农业人口进入城镇,按人均带动10万元固定资产投资计算,未来十年城镇化将带动40万 ~ 50万亿元固定资产投资。尤其,随着 “一带一路”、“京津冀协同发展”、 “长江经济带”等国家发展战略实施,将产生大量大型基础设施建设、市政工程建设、环境工程、医疗养老等共同产品和服务的投资机会。
1. 2从供给而论,金融机构参与PPP有利于延伸产品服务链条
在当前地方政府融资受限和偿还能力饱受质疑的形势下,如果金融机构继续保持传统投融资思维和风控文化,将会失去一个广阔的基础设施投资市场。为此,金融机构需要加大全产业链产品的开发,不断提供客户各个阶段所需要的产品。其中一个重要的创新突破口是,使现有的产品和盈利点向业务链上游延伸,与客户共担风险、共同成长、共享收益。这正与PPP模式强调由政府和社会资本 “利益共享、风险共担”的精髓不谋而合。
2不同类型PPP项目的典型设计方案
PPP模式的兴起与43号文出台密不可分。2014年9月, 国务院发布43号文提出,剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台不再新增政府债务。同时PPP模式开始得到大力推广,在此背景下,PPP模式具有三大特征: 一是融资方式从债务性融资变成权益性融资,降低政府负债率; 二是偿还方式从 “统借统还”变成主要依靠项目自身现金流还款; 三是风险主体从融资平台变成项目公司,政府对项目公司没有偿债责任,投资方需对项目本身、而不是政府或融资平台进行风险收益筛选。关于PPP模式的分工,一般情况下,PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作,并通过 “使用者付费”及必要的 “政府付费” 获得合理投资回报; 政府部门需负责基础设施及公共服务价格和质量监督。
2.1超大型准经营性项目PPP样本:复合PPP模式
超大型准经营性项目 ( 总投资100亿元以上) 以城市轨道交通项目为例,其特点是投资规模大、回收期限长、无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利。此类项目适合将项目有效分割并组合,采取 “复合PPP模式”。下面以北京地铁16号线为例,说明复合PPP模式的方案设计。
北京地铁16号线由北京基础设施投资有限公司 ( 京投公司) 承担项目规划建设,其PPP模式首先对项目总体进行拆分,分为A部分———投资建设、B部分———运营管理。 A部分引入 “中再资产”,B部分引入 “京港地铁”。总体而言,京投公司用32亿元资本金撬动社会资本270亿元, 交易结构如图2所示。
由北京地铁16号线PPP模式可见,一是超大型准经营性项目可拆分设计成不同组成部分,采取 “PPP + PPP”、 “PPP + BT ( 投融资建设) ” 或 “PPP + BTR ( 土地联动) ” 等复合PPP模式。项目拆分的依据是现金流全覆盖的部分、 现金流部分覆盖的部分、不产生现金流部分,再根据拆分情况设计不同融资结构。项目拆分比例可根据收费状况进行调整; 二是准经营性项目需要 “项目收费 + 政府补偿机制” 共同构成对私人机构的股权回购款来源; 三是保险资管投资PPP特定项目公司,基本上都是 “明股实债” 形式,名义上是项目公司的大股东,但较少参与项目设计与工程建设, 本质上还是财务投资; 四是保险资管的资金体量大、使用期限长、年化收益率较低,在PPP财务投资方面具有较强竞争优势。
2.2垄断性经营项目PPP样本:金融机构放弃抵质押增信措施
垄断性经营项目的基础资产一般具有较强的收费机制, 属于稀缺性项目资源。以湖北省随州市殡仪馆项目为例,该项目资金规模只有9000万元,但受国务院43号文影响,本来是由随州市城投公司单独出资建设,但因城投公司举借新债存在问题,不得已寻求PPP融资模式。该PPP项目由随州市城市投资集团100% 出资的 “随州市殡仪服务有限责任公司”、湖北银行、天风证券合作,采取了契约型基金融资方式,具体方案如图3所示。
由湖北省随州市殡仪馆PPP模式可见,一是湖北银行采取投资 “私募专项投资基金”形式实现对项目公司的间接投资,以项目公司股权回购、基金强制分红形式确保投资固定收益,实质上还是 “明股实债” 式投资; 二是由于项目自身属于垄断性经营项目,项目现金流可预测性较高,再加上地方政府融资平台信用评级较好,因此该项目只采用了资金账户监管,而未使用土地抵押作为增信措施。
2.3公益性项目PPP样本:城市公园的捆绑式资源补偿模式
公益性PPP项目是指项目本身没有收费权,也称非经营性或非自偿性项目,例如城市公园、城市道路等。由于项目本身没有未来现金流,大多采用特许经营转移式的资源补偿型模式,即选择一种可能产生未来现金流的资源项目去补偿不能产生现金流的PPP项目。一般情况下,可选的补偿方案有建设用地资源、旅游资源、矿产资源等。
下面以中南地区某城市湿地公园的PPP捆绑补偿模式为例具体说明。该地方政府采用近湿地公园的一块建设用地作为补偿资源,在此过程中,受到我国对土地出让方式的法律限制,一般可通过三种方式使土地使用权的获取合法化: 捆绑招标、土地出让金补偿、土地作价入股。捆绑招标可以提高投标人准入标准,发挥投资方优势,但是需要面临复杂的法律冲突,且风险利益分担不易平衡; 土地出让金补偿简单易操作,但是政府对PPP项目公司失去控制能力; 与此同时,土地作价入股的法律风险较低,且使得地方政府对PPP项目公司有一定的控制力。本案例中,地方政府采取了以 “A地块”作价入股PPP项目公司的方式,将A地块的建设、销售、物业、配套以排他性特许经营方式授予PPP项目公司,在协议生效期内,A地块房地产、配套基础设施、服务设施的所有权和经营销售权由PPP项目公司排他性享有。投资者采用假设开发法、现金流折算法、市场比较法对A地块价值进行估算,测算土地价值为1. 7亿元,而建设湿地公园的预测开发成本费用是1. 5亿元,因此可供投资方收回成本并获得合理利润。为确保湿地公园按期开发验收,PPP项目公司在湿地公园验收合格之前,不得申请验收A地块,在湿地公园建设完成并验收合格后,其所有权和经营权交由地方政府所有,详见图4。
值得注意的是,公益性PPP项目在采取捆绑式资源补偿模式时,当补偿资源为土地时,投资方一定要关注土地使用权获得的合法性; 由于PPP项目本身没有任何收益,投资方要收回投资并取得合理利润,完全取决于补偿资源的价值,所以投资方对补偿资源的正确估值能力显得十分重要。
3各类金融机构参与PPP项目的介入途径
3.1银行参与PPP项目:债权投资、股权投资、项目收益债和资产证券化受益人
商业银行参与PPP项目,可以通过发放贷款成为PPP项目公司的债权人,也可凭投行资金以股权投资形式直接介入PPP项目公司。在债权投资方面,商业银行可提供项目融资、银团贷款、并购贷款,其中既可提供无追索权贷款、 也可提供有限追索权贷款,一般而言,银行贷款期限较长、 利率较低; 在股权投资方面,商业银行投行部往往需要借道信托计划、基金专户、券商资管计划等通道实现直接投资PPP项目公司,也可投资于专项私募股权投资基金的优先级,再由该基金投资PPP项目公司; 此外,商业银行可以通过信托计划、资管计划、基金专户等通道以理财资金购买PPP项目公司发行的项目收益债1、公司债、企业资产证券化产品,成为债券和证券化产品的受益人,详见图5。
3.2信托参与PPP项目:股权投资、资产证券化受托人、附担保公司信托债和融资担保信托
( 1) 股权投资。信托公司若以债权投资PPP项目公司,与银行、保险相比,由于资金成本较高,并没有竞争优势。与商业银行的股权投资类似,信托公司既可凭信托计划直接投资,也可以信托计划投资于私募基金的优先级、再由私募基金出资设立PPP项目公司。但股权投资考验信托公司全面参与、深入合作的能力,需要较强产业背景,对信托公司而言挑战不小。
( 2) 附担保公司债信托、融资担保信托。信托公司凭借信托制度优势,可以为PPP项目公司发行项目收益债提供融资担保信托。PPP项目公司可发行项目收益债,为其投资运营的项目进行融资,信托公司可以在PPP项目收益债发行中设计附担保公司债信托。在此过程中,信托公司既可作为PPP项目公司的财务顾问,也可为其设计附担保公司债信托方案,又可作为承销商、包销或代销公司债。 同时,也可作为债券发行的受托人,就PPP项目收费权等特定财产设定担保权,为项目收益债或公司债实施担保, 以担保权为信托财产,以公司债持有人为受益人,充分发挥信托公司 “受托人 + 投资银行”功能。关于担保权能否设立信托,目前在我国并未有明确规定。与此同时,日本、韩国等都出台了 《附担保公司债信托法》,因此信托公司能否以担保权人的身份参与PPP项目也充满了不确定性。
( 3) 资产证券化受托人。一般来说,PPP项目因其投资规模大、建设周期长、现金流稳定等特点,比较适合做成资产证券化产品。信托公司可担任PPP项目资产证券化的受托人,将PPP项目涉及的经营权、收费权等财产权进行信托登记,设计成信托财产再发行资产证券化产品。但是, 信托需要面临新型财产权能否实现信托登记以及基础资产能否真实转让与破产隔离的难题。资产证券化业务较为复杂, 还面临着资产转让是否征收营业税和印花税、资产证券化的现金流收益是否征收所得税的困惑。信托公司做PPP项目公司发行企业资产证券化的受托人、为其发行项目收益债进行融资担保,是真正发挥信托制度的功能,回归信托本业。 然而,一方面,信托公司已经习惯了模式较为简单且收益率较高的传统类信贷业务,如果再做业务复杂且收益率低的资产证券化业务,需要整体布局调整和战略转型; 另一方面, 信托公司为项目收益债充当融资担保,需要在PPP项目公司中占主导地位,与政府、联合投资方建立全面深入的战略合作伙伴关系,才能超越银行、券商等竞 争对手,详见图6。
3.3保险参与PPP项目:债权投资、直接股权投资、间接股权投资
近年来保险参与PPP项目的案例逐渐增多,体现出保险资金规模大、周期长、资金价格低的优势。保险参与PPP项目,既可以债权投资、也可以股权投资,既可以直接股权投资、也可以间接股权投资。保险资金股权投资PPP项目公司,大多采用 “明股实债 ” 模式。保险机构参与PPP时,受到银监会对非标产品投资认可比例的监管约束。所谓资产认可比例就是资管产品账面价值的认可比例,即 “资产认可价值 = 资产账面价值 × 认可比例”,认可比例也可理解为投资收益的认可比例。由于受保监会对各类资产认可比例的监管约束,保险机构更偏好于使用基础设施债权投资计划 ( 融资主体AA级以上,认可比例为100% 1) 进行债权投资,或者以自身发起设立的项目资产支持计划、私募股权基金进行直接股权投资或间接股权投资,股权投资更偏好于 “偏固定收益类 ( 具有明确回报和本息收回 条件) ” 的未上市 股权投资 ( 资产认可 比例为90%2) 。
3.4券商参与PPP项目:公司债、项目收益债、企业资产证券化产品设计和承销
PPP项目公司并非政府融资平台,可以作为公司债、企业资产证券化、项目收益债的发行主体,券商可以作为PPP项目公司发行上述产品的设计者和承销商,以及进行外部增信。首先,对于公司债发行,新版 《公司债券发行与交易管理办法》于2015年1月发布,在发行主体、发行方式、 发行期限、流通场所等方面全面 “松绑”,但将政府融资平台排除在外,把PPP项目公司列入鼓励发行机构3; 其次, 对于企业资产证券化,证监会于2014年11月发布 《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》 及配套规则,实施备案制,募集资金用途灵活,且不受净资产40% 限制; 最后,对于项目收益债4,国家发改委于2015年3月17日发布 《项目收益债业务指引》,其本质还是秉持资产证券化产品的理念,与证监会监管的企业资产证券化产品形成竞争; 项目收益债与企业资产证券化比较类似,只不过隶属监管部门不同,这两类产品都有两个关键要素: 一是未来现金流预测,二是破产隔离,这两个要素在我国实现难度都很大,详见图7。
3.5其他机构参与PPP项目:私募股权投资基金、保理融资、融资租赁
私募股权基金可直接股权投资PPP项目公司,与地方政府投融资平台共担风险、共享利润。私募基金作为GP,可从多渠道募集资金 , 目前主要从保险 、 银行、 股权投资信托计划、股权投资资管计划、社保基金、企业年金、捐赠基金等机构投资者募集资金。私募基金需要全面深入参与PPP项目公司招投标、财务安排、工程建设、运营维护、收费管理 等环节,并确保各LP收益获取。
4结论
PPP在我国已经实践近30年,大量的外企、国企、民企参与PPP项目,那些各方权利和义务边界清晰、收益模式明确的项目已经得到实施,而剩下的项目大多需要比较复杂的产品设计才可成型。与此同时,PPP模式对项目收益性要求较高,同时项目投资期长、回报率不高、投资期内各种不确定因素很多,再加上很多政策尚未落实到位、相关的风险分担机制还不成熟,所以到目前为止,真正签约的PPP项目比例并不高。为此,寻找、梳理和设计合适的项目,成为金融机构参与PPP项目成败的关键。
银行、保险等金融机构由于强大的资金优势,更多倾向于以债权投资形式参与PPP项目,或者以银行理财资金购买PPP项目发行的标准化证券产品。信托、证券等非银行金融机构可以充分发挥牌照优势,积极探索创新型产品和服务,证券公司可以为PPP项目公司设计和承销公司债、项目收益债和企业资产证券化等产品,信托公司可以提供附担保公司债信托、融资担保信托等服务,或作为资产证券化业务的受托人。私募股权投资基金可以在与地方政府风险共担框架下,多渠道募集资金,以直接股权投资形式介入PPP项目公司,这对私募股权基金的风险控制能力、项目建设和运营管理能力提出了更高要求。
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公私合作伙伴关系 篇9
新能源汽车一直是车展和行业讨论会的焦点。然而，仍有两大问题有待进一步探讨：过去阻碍新能源汽车销售的因素有哪些？我们今后如何才能鼓励人们采用清洁技术？
尽管中国制定了在2020年实现新能源汽车保有量达到500万辆的宏伟目标，政府给每辆新能源汽车提供约6万元人民币的大手笔补贴，并在某些城市对内燃机汽车实行严格的限号规定，但中国对替代能源汽车的需求一直低迷。即使2014年新能源汽车销量同比增长2倍，但总销量仅为74763辆（仅占乘用车总销量的0.4%）。
在美国和德国等主要汽车市场，“里程焦虑”——消费者因担心在到达目的地之前耗尽能源引起的忧虑——一直是电动汽车普及的重大障碍。然而在中国，缺乏公共充电设施是消费者购买电动汽车的主要障碍。许多中国车主由于居住在公寓住宅区，无法拥有自己专用的车库和停车位，导致无法在夜间对插电式汽车进行充电。此外，公司停车场尚未配备充足的充电插座。从全球范围来看，在电动汽车市场份额最高的各个地区，其公共充电站的密集度均高于中国。例如，荷兰每千平方公里设有290个充电站（其2014年新能源汽车销售份额占3.9%）。在相同面积的空间里，中国仅建有3个充电站。
对主要问题进行确定和解决可能只是向正确方向迈出的第一步——如北京市政府于2月份出台一项政策，为公共充电站建设提供30%的投资补贴资金——要真正大力推动新能源汽车的普及，需要一个公私合作模式的整体方案，全面考虑消费者对个人交通工具的不同需求。
在中国，54%的人仍倾向于利用私家车出行。在挪威（2014年新能源汽车销售份额占12.5%）、荷兰和美国加利福尼亚州等地区，拉动新能源汽车销量的主要驱动因素，是有关拥有成本和操作便利性的优势组合。在挪威，除购置优势（例如，纯电动汽车免征所有非经常性车辆费用，包括购置税和增值税）之外，车主不需要缴纳年度道路税、公共停车费、以及通行费（包括国内渡轮通行费）。
纯电动汽车可使用公交专用道，使车主享有比汽油动力汽车车主更大的优势。而加利福尼亚州允许新能源汽车使用高容量车辆车道，以绕行避开日常交通量。虽然中国政府已出台若干针对新能源汽车购买价格的一次性优惠，但还应考虑提供运行成本方面的激励措施，或以此类激励措施取代一次性优惠。各城市应为新能源汽车提供高于内燃机汽车的优势（如使用专用车道、专用停车位），并对此进行评估。公共部门与私营部门应紧密合作，以确保提供充足的充电配套设施——此为大力推动新能源汽车普及的关键所在。
此外，必须将运输服务视为另一种杠杆手段，以大力提高公众对新能源汽车的接受度。特别是“数字原生代”对新能源汽车的接受度。该群体出生于1980年之后，占中国现有人口的49%，他们对汽车共享和拼车之类的新移动方式持开放态度。而在中国的Y世代中，有69%的人喜欢使用智能手机应用程序来规划出行；另有61%的人表示，如果容易获得租车服务，他们愿意使用这种服务。
康迪电动汽车（在杭州推出纯电动汽车共享项目，并希望在未来两年里将其规模增至10万辆）等成功范例凸显了公众对汽车共享方案的广泛接受程度。其主要原因在于最大购买障碍的消除。参与汽车共享项目的客户不必担心电池寿命不稳定、购买价格高昂、车牌、以及停车位有限之类的问题。而且可以享受单程旅行、多模态移动和成本透明的优势。
为了促进新能源汽车共享经济的快速发展，公私合作在城市和国家层面均具有至关重要的作用。自主驾驶与电力驱动系统的有机结合，将迎来一个具有巨大社会、环境和经济效益的运输服务新纪元。
公私合作伙伴关系 篇10
一、国外电信业“公私合作”的发展状况
欧美和亚太地区的一些国家在2009年陆续推出新的宽带战略, 将宽带作为其经济刺激计划的重要部分, 加大政府投入和政策支持, 促进宽带的发展, 带动经济增长。新一轮宽带战略是以提高宽带普及率和促进下一代高速接入技术发展为主, 具有以下特点: (1) 战略角度, 宽带网络建设被纳入到经济振兴计划, 政府或直接投资, 或出台很多优惠政策, 鼓励对宽带的投资建设; (2) 普遍服务, 一些发达国家已把宽带网络作为普遍服务内容, 不仅要求普遍的宽带接入, 而且需要对欠发达区域终端和使用技能上提供帮助; (3) 内容与应用的建设, 电子政务、企业信息化以及远程教育等都在战略中有所考虑。荷兰、意大利、新西兰和美国等国根据本国或一些区域的特点对电信业采用“公私合作”模式进行了有益的探索。在这些案例中, 既有宽带普及率高的国家, 又有宽带普及率较低的国家;既有城市的宽带建设, 又有边远地区的宽带建设。
(一) 荷兰
荷兰的宽带普及率高达38.1﹪, 全球排名第一 (EC, 2009b) 。荷兰宽带的高普及率是由多种因素促
2012年第3期59
成的, 其中, 最主要的两个因素是引入竞争和政府积极促进需求。荷兰第一大移动和固网运营商KPN电信集团采取与地方政府合作的方式来提供服务, 同时在荷兰有大量包括房地产商在内的股东热衷于投资电信基础设施。比较典型的案例是Amsterdam城市网建设, 欧盟于2007年12月批准该城市网项目由Amsterdam市政府与其他私营公司股东共担, 市政府与联合住房有限公司仅占30%的股权, 光纤通信公司Reggefiber的所有权高达70%。在项目实施过程中, 市政府未参与业务提供、产品定价等, 实现了“政企分开”和各企业之间的公平竞争。
(二) 意大利
意大利的信息化水平较低, 落后于欧洲大多数国家 (EC, 2009b) 。意大利政府于2009年1月发布E-GOV 2012计划, 从宽带基础设施建设入手, 实施“跨越数字鸿沟”和“下一代接入网”两个建设计划, 以提高用户带宽和普及率。采用公私合作模式建设较为典型的案例是布雷西亚省。为缩小数字鸿沟和促进各方经济力量协调发展, 布雷西亚省采取“公私合作”———政府拥有全部网络所有权, 同时选择无线厂商Megabeam公司和思科公司作为合作伙伴共担风险和分享市场机会。Megabeam公司获15年业务提供商资格, 负责宽带网络的维护和接入, 按年度向政府上交税费;思科公司在项目实施中分别为120、210个城镇提供宽带解决方案。该项目实现了政府消除数字鸿沟的预期目标, 不仅让包括意大利最大的汽车和机械工程基地受益, 而且惠及广大偏远地区。
(三) 新西兰
新西兰的宽带普及率比较低, 宽带网络速度也不高, 在人口稀少的农村地区, 其宽带接入更为缺乏。为改变信息化水平偏低的状况, 新西兰政府于2009年3月31日宣布一项旨在让全国四分之三的公民接入高速宽带网的计划。政府成立一家名为Crown的国有投资公司, 遵循公开、透明、可讨论的程序选择合作者, 重点考察合作者有无光纤覆盖计划、合理资本结构、商用能力和相应的发展战略等。新西兰政府已与私营公司合作投资15亿新西兰元, 在25个城镇部署高速宽带网接入基础设施。于1990年实现私营化的“新西兰电信”已在考虑是否加入到政府的计划中。
(四) 美国
美国联邦通信委员会 (FCC) 于2009年4月8日宣布启动政府投资总额达72亿美元的国家宽带计划, 旨在实现高速宽带网的普遍服务。为了吸引更多的投资者参与宽带建设, 美国政府采取较为宽松的监管。联邦政府的宽带计划得到了各州政府的支持, 地方政府积极牵头建设高速宽带接入网。不过, 在建设模式上, 地方政府的思路并不统一, 包括弗吉尼亚州在内的一些州倾向于用政府的拨款聘请私营企业来代表州政府建设和管理宽带网络, 另有一些州则考虑州政府来建设和管理宽带网络。政府拨款推动宽带建设计划的实施, AT&T和其它私营公司参与建设宽带网络, 实现了公共部门和私营部门的合作。
二、电信业“公私合作”模式的特征
总结荷兰、意大利、新西兰和美国电信业“公私合作”的经验, 可以看出, 这四个国家采用的模式各有特色。每个国家都是从本国国情出发, 探索电信业公私合作模式, 这些合作模式在政府角色、利益最大化实现和选择合作伙伴等方面上有一些值得研究和借鉴的新特征。
(一) 政府主导PPP模式
公私合作模式离不开政府的积极推动, 政府顺利完成角色转化非常重要。与一般的公私合作模式所不同的是, 电信业公私合作多是采取政府主导的模式。在宽带基础设施建设中, 政府同时担当了发展者、使用者、规制制定者和资金支持者四个角色。电信业公私合作项目具有公益性, 不以利润最大化为目的。在电信业公私合作设计过程中, 需要在公益和盈利之间找到平衡点, 带动私营部门参与其中, 充分利用私营资源进行设计、建设、投资、经营和维护宽带基础设施。
(二) 地方政府成为决策主体
国外电信业公私合作大多发生在地方政府和电信公司之间, 造成地方政府成为决策活动主体的原因是多方面的, 主要的原因有两个: (1) 随着移动通信的普及、光纤网的铺设和数据通信的发展, 通信方式选择多样化, 地方政府更熟悉本地使用者的需求, 更有依据做出符合地区特点的网络选择和发展模式; (2) 随着通信技术多样化, 传统的等级概念、通信标准和管理方法等已过时, 缺乏普适的法规统一规划。
(三) 公共资金支持全方位
电信业公共资金支持是全方位的, 既包括企业, 又包括社会公众;既资助网络供给, 又促进信息需求。政府资金对社会公众的资助需要在“照顾少数人并在短期内获得收益”和“顾及困难地区人口实施普遍服务政策”之间寻求平衡。一些国家或地区通过采用带奖惩性措施鼓励对电信新业务的应用, 一方面, 对有信息化需求的大公司实施优惠政策, 降低他们接入高速宽带网的成本;另一方面, 对不积极加入NGA的公司在优惠税率等方面加以限制。
(四) 电信业PPP模式程序
公私合作模式的运作通常可分为:前期准备、项目论证、设计与协议、采购、执行及反馈等阶段。研究荷兰、意大利等国在宽带网建设的案例, 可以得出电信业特有的公私合作模式程序: (1) 确立社会、经济的信息化远景目标, 如普遍服务、电子政府、无线城市等; (2) 通过招、投标或其它方式选择私营合作伙伴, 政府负责资源匹配、投资额度、所有权分配等的确定; (3) 安排网络技术标准、连接方式及日常运转维护等; (4) 对通信服务提供的情况进行检验、核算等。
(五) 配套和完善法律政策
良好的法律体系是公私合作得以顺利实施的先决条件, 良好的审计、监督体系和方法, 对宽带网络项目建设过程中灰色地带加以监控, 确保电信业公私合作模式能够健康有效地应用实施。电信业采用公私合作模式的国家或地区具有一个共同的特点:这些国家或地区具有比较完善的法律体系。灵活的规制弥补投资不足的同时, 公私合作合约需要严格规定公私双方的责任和权利以及有效的纷争解决途径, 即有效保护私营合作者的利益, 缓解其对于与政府合作参与电信建设的顾虑。
三、“公私合作”模式对我国电信业的启示
我国在政策环境和实践经验方面为“公私合作”在电信业的引入提供了条件。在政策环境上, 改革开放30多年, 我国一直在鼓励发展非公有制经济, 在“加快推进和完善垄断行业改革”、“放宽市场准入”等方面出台一系列政策和措施, 同时出台了《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》等与“公私合作”运作相关的法律政策。在实践经验上, 从首个以BOT (建设-管理-移交) 模式建造的深圳沙角B电厂算起, PPP模式在我国已有20多年的实践历史了;2002年更是迎来了公私合作全面开放阶段, 出现了诸如杭州湾跨海大桥、奥运主场馆“鸟巢”和北京地铁四号线等典型项目。
国外电信业公私合作模式对于我国电信业有四点启示: (1) 完善法律法规。私营部门在电信基础设施方面所投资本的资产专用性和监管机构的有限理性会导致机会主义, 需要适用于电信业公私合作招标程序、合同规范、风险承担和争端解决等的法律法规。 (2) 选择合适的PPP类型。项目周期长、投资规模较大、回报率一般的电信基础设施项目, 适合采用公私合作模式。公私合作模式有多种形式, 需要根据具定价机制。电信基础设施项目具有技术更新较快的特点, 而且项目后续需要升级、扩容等, 在定价过程中需要充分考虑这些特点。 (4) 设计合理的风险分担机制。在电信基础设施建设过程中, 可能遇到政策风险、信用风险、生产风险和利润风险等, 需要根据各个参与者的情况设计合理的风险分担机制。
目前, 我国的互联网普及度在世界上尚处于落后地位, 互联网平均下行带宽不超过3Mbps, 仅为OECD平均水平 (17.4 Mbps) 的六分之一左右, 而且统计数据显示在过去的几年里这种差距在扩大。在世界各国大力进行宽带建设的背景下, 我国需要加大宽带建设的投入, 提高信息化水平和缩小不同区域之间的数字鸿沟。面对旺盛的固定资产投资需求, 电信业融资渠道多元化是必要的, 采取“公私合作”, 吸引更多的私营部门加入其中不失为非常值得思考的模式。不过, 我国电信业经历多次拆分、重组, 都是国有资本内部的分分合合, 缺少民营化过程。同时, 2000年由国务院公布施行的《电信条例》确定了电信业务市场准入的许可制, 对基础和增值业务实施许可证制度, 增值业务面向民营资本和外资开放, 基础业务由国资控制, 其它资本不易进入。这些表明, 我国电信业在借鉴国外电信业公私合作成功经验上还有较长的路需要走。□
摘要：在建设信息化社会的过程中, 国外一些国家或地区出现了电信业采取公私合作模式的新现象。本文介绍了荷兰、意大利、新西兰和美国电信业采用公私合作模式的基本情况, 并总结了国外电信业公私合作模式的特征。在此基础上结合我国的政策环境和实践经验, 分析了国外电信业公私合作模式对我国电信业的启示, 以期对我国的信息化建设提供借鉴。
关键词：电信业,公私合作,宽带建设
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