城乡土地利用（共12篇）
城乡土地利用 篇1
随着中国工业化、城市化进程的稳步推进, 城市的外围边界不断向周边地区延伸, 城市的经济、社会活动不断向城市郊区和周边农村拓展, 形成了独特的城乡结合部现象[1,2,3,4,5,6,7,8]。城乡边缘带也称“城乡结合部”或“城乡交错带”, 它是指位于城市与乡村之间, 以土地的城市和乡村利用方式相混合为典型特征, 人口和社会特征具有城乡过渡性质的一个独特地域。城乡边缘带是一种全新的地域组织单元, 这一地带的出现使原有的城乡二元结构转化为三元结构, 即城市、城乡边缘带和乡村。
合肥是安徽省的省会、中国的二线城市, 在工业化、城市化的浪潮和东部产业经济转接中迎来了许多机遇[9], 在某种程度上也促使了合肥市城乡结合部迅速发展和壮大, 如合肥的滨湖世纪城就是城乡结合部发展的一个典型产物。
1 城乡边缘带土地利用问题
1.1 用地空间交错, 用地矛盾突出
城乡边缘带邻近城市, “具有显著的城乡功能相互渗透的空间结构特征”, 土地使用性质表现出与城市距离相关的空间过渡性特征, 即随着与城市距离的增加, 非农业用地逐渐减少, 农业用地递增[10]。但是由于合肥城市化进程的加速, 原本有序的梯度推移逐步演化为无序的空间推进, 加之城市具有沿通达性较好的道路系统和城市“飞地”的形式扩展, 土地的利用结构表现为农业用地不断转换为非农业用地, 使农业用地与非农业用地在城乡边缘带形成犬牙交错的空间布局, 引发了突出的用地矛盾。
1.2 人口流动频繁, 耕地迅速减少
城市的空间扩张形式主要表现为圈层式的无序蔓延和沿交通线路的扇型辐射, 城市的快速扩张必然带来人口的加速流动。一方面, 随着城市内部的老城区改造, 基础设施建设发展迅速, 大批城市人口迁移到城乡边缘带;另一方面, 大量乡村人口、外来流动人口因城镇化的推进和自身对城市的向往而纷纷走向城市, 但是由于城市中心地带的地价昂贵, 外来人口收入不高, 于是在城乡边缘带聚集。综合这两方面因素, 城乡边缘带成为人口增长幅度、人口流量最大的地区, 引起非农业用地尤其是住宅用地需求大增, 农用耕地面积迅速减少, 严重影响了我国长期的粮食安全。综合这两方面的原因, 合肥市大量乡村人口和外来流动人口集聚在城乡边缘带, 致使城市周边耕地迅速减少。
1.3 乱占滥用土地, 浪费现象严重
近年以来, 合肥市乡村空间正逐步受到城市蔓延的压缩, 是一种“被动式”的增长[9]。加之, 国内研究更多的是将目光投向城市, 片面认为“城市化”就是城市越多越好、越大越好, 掀起了一阵又一阵的“造城运动”, 表现在城乡边缘带的土地利用方面就是城市不断地扩张, 鲸吞着乡村的农用土地。合肥市也深受城市化进程的影响。一方面, 由于地方政府管理与规划的滞后, 大量农用土地征而不用、征而乱用, 造成了土地的严重浪费;另一方面, 由于工农产品巨大的“剪刀差”, 合肥城乡边缘带居民务农积极性不高, 大量资金和劳动力开始投向非农产业, 引起耕地大面积的闲置荒芜, 耕地资源的浪费极大。
1.4 土地利用方式复杂多样, 污染严重
由于城乡结合部处于城乡交接的地带, 所以第一、二、三产业兼而有之, 在土地利用方面表现为类型复杂多样、用地方式极不稳定, 并且具有较大的自发性。第一, 作为城市的农副产品供应地由于长期使用化肥, 有毒有害物质残留导致土地生产能力下降, 影响了土地的长期生产率。第二, 城乡边缘带乡镇企业的盲目发展导致空间布局上极为分散, 规模小而占地量又非常大, 多与居民点、畜禽养殖场相互混杂, 而且乡镇企业对废水、废气、废渣的处理方式和手段非常落后, 污染严重。第三, 由于城市生产、生活垃圾处理措施不健全, 城乡结合部就成为了这些垃圾的堆放地, 不但占用了大量土地, 而且造成了严重的环境污染。合肥市兼备上述特征, 城乡结合部土地利用类型复杂多样。同时, 因其自身布局的局限性和承载堆放城市垃圾的任务, 造成严重的大环境污染。一到雨天, 垃圾处理场污水横流, 空气中到处弥漫着腐臭味。
2 解决城乡边缘带土地利用问题的途径
2.1 科学制定城市土地利用规划
随着城市的蔓延, 城乡边缘带的土地也不断由农业用地转化为非农业用地, 旧的城乡边缘带逐渐融入城市, 新的城乡边缘带又不断产生。因此, 按照促进城市系统有序发展和土地集约利用原则, 城市土地利用规划作为一项系统工程, 应由土地部门、城市规划部门共同负责编制, 经济信息委员会、发展与改革委员会等经济职能部门参与编制[11,12]。规划的编制要遵循客观性、科学性与可操作性原则, 使规划能够真正对城市土地利用的控制起到实效。同时, 传统的土地利用规划与管理手段落后, 需要运用先进的计算机技术、地理信息系统 (GIS) 、遥感 (RS) 和全球定位系统 (GPS) , 定性、定量、定期对城乡边缘带的土地利用进行研究, 及时反馈给有关土地规划部门, 为合肥城市土地利用规划提供第一手信息资料。
2.2 控制人口流量, 严格保护耕地
针对合肥城乡边缘带因人口急剧增长带来的土地超载问题, 应采取相关措施, 运用行政、经济和法律的手段, 一方面严格执行计划生育政策, 控制城乡边缘带的自然人口增长率;另一方面加强流动人口管理, 减少外来人口的数量。同时, 对城乡边缘带的土地利用实行严格的审批制度, 用法律的手段严格保护耕地, 杜绝大量占用耕地、建设住宅以供出租的现象。此外, 还应对城乡边缘带的居民进行集中化的社区居住管理, 加强宣传, 培养居民“保护耕地、珍惜土地”的思想意识。
2.3 合理规划土地利用, 加强土地执法监督
城乡边缘带是城市与乡村交汇的区域, 在规划利用时既要考虑到城市发展对用地的需要, 又要兼顾乡村耕地的保护需求[13]。为支持城市发展, 农业用地被部分占用是必然的, 因此必须利用有限的土地资源, 合理布局城乡边缘带内的市政工程建设、安居工程建设、交通建设的用地需求, 时刻以“粮食安全优先”的理念进行规划, 切实加强耕地保护, 维持生态环境平衡, 达到人地关系的和谐发展。同时, 应加强土地的执法监督, 严肃处理各类违法占地案件, 杜绝对土地的征而不用、征而乱用等现象的再次发生。对于那些长期征而不用的土地应坚决退建还耕, 制止土地浪费。
2.4 明确土地权属, 综合整治环境污染
一直以来, 由于城乡边缘带特殊的地理位置, 土地权属不一, 城市与乡村的相关管理部门权责不明晰, 逐渐沦为“谁都能管, 谁都不管”的区域, 造成了土地管理混乱, 土地污染严重的后果[14]。相关土地管理部门应联合加大管理力度, 明确不同土地地块的权属, 运用法律的手段综合整治土地污染。第一, 针对土地肥力下降的趋势, 倡导合理施肥, 减少土地的化肥施用量, 增加有机肥料。第二, 优先发展无污染项目, 对星罗棋布的乡镇企业采取集中化管理, 对某些污染严重的乡镇企业采取严格的“关、停、并、转”等整改措施, 减少对环境的污染。第三, 要从根本上解决来自于城市的污染问题, 城市对城乡边缘带必须建立一种补偿机制, “谁污染谁治理”, 城市有关责权部门应变革传统的“挖、填、埋”垃圾处理方式, 大力倡导“循环经济”, 采用先进的科技手段对城市垃圾进行处理, 变废为宝, 不但可降低城乡边缘带的污染, 而且能创造可观的经济价值, 这对国民经济的长远发展具有深远的意义。
2.5 集约利用土地, 实现土地的可持续利用
土地的集约利用是指在合理利用的基础上, 通过增加土地单位面积投入, 不断挖掘土地潜力, 逐步提高
土地的使用效率和经济效益, 节约宝贵的土地资源。城乡边缘带的非农用土地大部分是由农用土地转化过来的, 为实现土地可持续利用的目标, 只有走集约利用的途径, 才能为后代留下更多的土地资源。土地的集约利用, 一方面要求在城乡边缘带的土地空间上统筹分配、合理安排各项用地, 达到经济效益、社会效益、生态环境效益的最大化和最优化;另一方面要求遵循土地报酬递减规律, 限制对土地的盲目投入, 过度利用, 避免用地结构失衡, 降低土地的使用效率。
3 结语
土地是人类赖以生存与发展的物质基础。土地资源的有限性, 特别是耕地资源的有限性, 将不能适应日益增长的人口压力和各个部门、各产业对土地资源的需要, 因此必须统筹区域土地资源在不同部门与不同产业之间的合理分配。本文以合肥市为例, 简要分析了城市边缘带土地利用的现状, 加深了对城乡结合部这一特殊区域内土地利用的现状、特点、问题和发展态势的认识和理解。同时, 为进一步开展城乡结合部土地规范集约利用研究提供了一项基础工作素材。在此基础上, 就城乡结合部土地利用的特点、土地利用存在的问题, 提出了相应的整改措施。随着中国工业化、城市化进程的推进, 合肥市的土地利用问题可能会进一步激化, 对其进行深入、细致的调查研究将是认识和解决问题的唯一路径。
城乡土地利用 篇2
地节约集约利用
随着工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，耕地保护压力不断加大。为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度，就是要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。2000年以来，在大量促进土地集约利用探索中，逐步提出了“城乡建设用地增减挂钩”政策，部分地区为解决经济发展用地需求与土地供应不足之间的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，开始把重点转向到农村建设用地，尤其是农民的宅基地。典型做法是针对农村居民点规模小、数量多、布局分散、环境质量低劣、土地利用率低等现象，开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换经济发展用地指标。为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作，相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》, 对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。
一、城乡建设用地增减挂钩试点的成效
自2006年以来，国土资源部共开展三批城乡建设用地增减挂钩项目，其中，前两批试点项目直接由部批准，第三次试点由部向有关省（区、市）下达周转指标，由省国土资源部门确定试点项目并报部备案。三批挂钩试点项目共下达周围指标43万亩，涉及省份共24个。据了解，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84亩，约占下达周转指标的33%；各地正在组织编制第三批试点实施方案。
城乡建设用地增减挂钩试点工作取得了如下初步成效：
一是耕地得到有效保护。天津市第一批试点已如期完成土地复垦工作，实现了耕地动态平衡。按照挂钩试点专项规划，农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地接连成片，便于实施农业规模化和产业化进程，在保护耕地的同时，促进了农业生产效益的提高。东丽区华明镇永和村复垦后建成设施农业示范园，亩产效益万元，较之传统农业提高了10倍。二是节约集约用地水平极大提高。天津市第一批挂钩试点5个项目的拆旧区涉及37个村，人口66391人，占地1282公顷，人均用地193平方米。通过实施挂钩试点，将37个分散的村落人口集中，仅使用土地433公顷即可解决农民安置问题，安置区人均用地降至65平方米，节约土地近65％。三是用地布局得到优化。天津市以城乡增减挂钩为平台，积极推进小城镇示范建设，实现了农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹、联动发展。进一步加快了农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，优化了用地结构和布局。四是推进了城乡统筹发展。通过挂钩试点，人口向小城镇集中，政府公共服务的功能进一步发挥，道路管网设施、市政公用配套设施进一步完备，教育、医疗、娱乐等服务基本实现了城乡均等化、农民工作、生活便利化，农村环境面貌焕然一新，城乡发展的差距迅速缩短。2008年4月，天津市东丽区华明示范镇在全世界87个城市106个参选项目中，成功入选2010年上海世博会城市最佳实践展区。
五是农民生活质量得到提高。通过挂钩试点项目的实施，解决了广大农民的长远生计，农民家庭财产和收入大幅增加，实现了“安居、乐业、有保障”。以天津市东丽区华明镇为例，农户平均现有宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80多平方米的住宅，价值超过30万元，农民家庭财产增加20多万元。农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入明显提高。
二、问题和隐患
随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，有一些问题和隐患需要引起注意并研究解决：
一是复垦区复耕土地的产权归属问题。有的地方将原宅基地复垦之后的土地收归当地乡镇所有，有的地方将之归原村集体所有。归当地乡镇政府使用的，是否应按规定办理征地手续，土地增值的收益如何返还给农民等方面的法律依据比较模糊，有关规定缺失。
二是挂钩项目区拆迁农民安置与权益保障。挂钩试点开展的时间还不长，地方政府在实施挂钩的过程中，注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区，是否能按时归还周转指标上，对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题，没有深入研究，事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题，要推广挂钩实施的范围，还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新，继续深入研究和试点。
三是耕地数量虽能做到不减少，但耕地质量难以有提高。部分试点缺少推进复垦工作的有效措施。经批准开展的挂钩试点项目单位在争取周转指标时十分积极，但对拆旧、复垦的重视程度不够，加之土地复垦是一项系统性工程，效益显现时间较长，工作开展效果不能立竿见影，在土地复垦方面手段少，措施弱，制约了土地复垦工作顺利开展。复耕后的耕地质量有待于进一步培育和提高。部分挂钩试点项目复垦的耕地数量达到了归还指标的要求，但因肥力的培育需要较长时间，复耕后的耕地质量较低，有待于进一步改造。
四是项目区设置与土地利用总体规划衔接不够。由于上轮编制的土地利用总体规划没有考虑挂钩工作，现在部分地区的规划修编仍处于前期研究阶段，很多县或乡镇的村镇体系规划尚未进行。土地整理规划与土地利用总体规划、城市规划、城镇规划等规划相脱节，有的挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向还不能衔接。
三、建议 一是科学做好挂钩试点规划。目前全国都在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，挂钩专项规划要与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接，以引导挂钩试点工作稳步有序地开展，值得进一步研究。
二是协调挂钩试点各项政策。进一步加大与国家发改委、财政部、国土资源部、住房建设部相关部门的协调力度，协调好各种政策。明确减免挂钩项目区“两费一税”（新增城镇建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）。进一步明确挂钩试点在税收、土地使用权证、行政许可等方面也办理相应手续的有关规定。总结试点工作取得的经验，对一些成熟的管理办法和规定要上升到法律法规的高度。
三是积极探索后续管理新思路。随着挂钩政策的深入推进，涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来，必须探索产权管理的新思路，明确土地权属，鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化，农民参与股权分红。
城乡土地利用 篇3
【关键词】城乡规划；土地利用；土地节约集约
1 城乡规划中土地节约集约利用概念
2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地：一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任[1]。将中央政策落实到实处，节约集约用地，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足城乡经济发展与环境建设的需要。土地的节约集约利用，最关键的就是要对土地资源进行集约经营。土地集约经营是在单位土地面积上投入较多生产资料等要素，城乡规划中同一块土地面积上聚集的相关要素越多意味着该土地利用的集约度越高。
2 我国城乡规划中土地节约集约利用的现状
2013年12月国土资源部发布的“第二次全国土地调查主要数据成果”显示，截止到2009年12月31日，全国建设用地从第一次调查时的2918.0万公顷（4.38亿亩）增加到3500.0万公顷（5.25亿亩），增加了581.9万公顷（8729万亩）。而耕地13538.5万公顷（20.31亿亩），这与传统数据18亿亩多的耕地相比，多出2亿亩[2]。但到了2012年，全国耕地数据是20.27亿亩，而2013年全国粮食播种面积是16.79亿亩[3] 。建设用地和耕地数据的变化显示，我国国耕地总量有所减少，建设占用耕地数量上涨，用地形势依然十分严峻，仍需要坚持严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。具体表现如下：
2.1土地利用集约度不高，粗放利用问题比较突出。由于过去节约土地资源的意识没有树立起来，长期以来形成了城乡规划中粗放用地的不良习惯，各个地区城乡规划时都不同程度的存在土地资源的浪费现象，宝贵的土地资源没能得到充分、有效、及时利用。
2.2用地结构不够合理，土地浪费现象严重。从城乡发展看，一些地区城乡用地规模扩张过快，城乡内部土地利用结构不合理， 城乡公用设施、公共建筑的建设过分强调规模。有些城乡地区工业用地除生产及辅助设施用地外，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大[4]。
2.3一些不合法现象严重影响节约集约利用土地。当前，一些地方为片面追求经济发展、新农村建设、发展休闲农业等，不顾“三令五申”和法律法规，未批先用、非法占用耕地，修建临时性建筑和永久性建筑。这些行为严重影响了土地的节约和集约利用。
2.4城乡规划监管机制不完善，执法力度不大。有些地区对节约集约用地的责任机制和考核机制还没有建立，相关的配套政策措施不够完善，建设用地批前、批中、批后的全程跟踪监督还不够。对空置、闲置土地的查处力度不够大，对各种违法违规用地查处力度不够到位，影响了城乡规划中节约集约利用土地的实际效果。
3 城乡规划中节约集约用地的思考
3.1加强监管，切实做到节约集约用地。
3.1.1城乡规划时要科学用地， 从根本上阻断土地浪费。要转变土地管理的职能和方式，树立长远开发和利用土地资源的观念，做好城市、村庄和集镇规划的衔接，整合用地资源，优化利用结构。严格监督建设用地项目规划预审和审批关，不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地，从源头上阻断浪费土地行为的发生[5]。
3.1.2严格贯彻国家有关土地的各项规定，预防土地滥用。在落实经营性用地、工业用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的用地招标、拍卖、挂牌出让的制度基础上，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施，城市基础设施以及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用。其他建设用地严格实行市场配置、有偿使用。
3.1.3建立严格的监管制度，谨防不合理用地。 按照“项目建设用地控制指标”的有关要求，严格审核建设项目用地投资强度、建筑容积率、投资期限等指标。同时，还应对各类用地的规模进行严格的控制和核查。加强建设用地审批后的跟踪管理，对所有新供地项目实行跟踪管理，确保能按照土地管理法律法规的有关规定和土地出让合同约定的要求用地[6]。
3.2城乡规划中建立评价体系，利于土地节约集约利用。
针对城乡规划中土地利用情况，可以建立专门的评价体系。评价体系既要反映土地节约集约利用的共性，又要体现不同城市土地利用的特征[7]。评价指标体系可以与不同城市土地节约集约利用评价的各个层次的空间范围相对应，同时与节约集约利用的内涵保持一致。
对于一个区域的土地节约和集约利用情况的综合评价指标的具体构建，主要从分地类和分区域两种方法入手。分地类节约和集约利用评价指标體系又分为农用地和建设用地两大类，分区节约和集约利用评价指标体系又分为城市和农村等类型。再往下分，农用地节约集约利用评价指标体系又分为耕地评价指标体系、园地评价指标体系、林地评价指标体系三个小类[8]。建设用地节约集约利用评价指标体系又分为城镇用地评价指标体系、农村居民点评价指标体系和交通运输用地评价指标体系等类型。区域节约和集约用地评价指标体系以整个区域综合土地节约和集约利用作为评价对象，侧重从区域整体用地布局、用地结构、土地开发利用强度以及土地利用合理性等方面，评价土地总体的使用效率和潜力。
我国土地资源虽然丰富，但由于人口众多，人均可使用的土地面积有限。再加上近几年城乡建设飞速发展，对土地的需求量急剧增加。这种形势下，城乡规划中更要坚持节约集约的土地利用原则，这样才能最合理的利用土地资源，将现有面积的土地作用发挥到最大。
参考文献
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城乡结合部的土地可持续利用研究 篇4
城乡结合部是城镇化发展的产物，随着城市不断向近郊扩展，城市环境向农村环境过渡，在城市和农村之间形成的一个紧靠城区的不连续过渡性区域。该区域是城乡建设中最复杂的区域，随着我国城镇化进程的加快，城乡结合部表现出建设用地快速膨胀、各类用地交错、土地浪费严重、土地隐形交易突出、生态环境污染等问题。这些问题不同程度地限制了城镇化的进程、制约了城镇经济的发展，因此研究城乡结合部土地的可持续利用对于推进城镇化持续健康发展具有重要的意义。城乡结合部的土地可持续利用，是指在城乡结合部土地的利用过程中，实现土地的合理利用和优化配置，使城乡结合部这样一个特殊的经济地理单元的土地资源既能持续地满足城市发展对土地的需求，又能使耕地和生态环境得到保护，实现城乡结合部土地资源的高效合理利用。
二、城乡结合部的形成及土地利用复杂多样的显著特征分析
（一）城乡结合部的形成
根据西方新古典主义地租理论的观点，在完全竞争条件下，中心商业区的投标租金最高，随着距离市中心距离的增加，集聚经济效益下降，因此土地利用的收益随之下降，土地投标租金也相应减少。买价曲线斜率由市中心逐渐减小，一直外推出去，直到城市边缘最后一个边际使用者为止(农业使用者)。付租能力的不同形成了典型的同心圆式土地利用格局(见图1)：在市中心为商业用地，向外依次为商业(金融服务业)—住宅—工业(制造业)—农业用地。这样，工业竞租曲线与农业竞租曲线相交于M点处，MQ即是城乡边界。
在城镇化的发展过程中，我国一些发达地区和城市产业结构以制造业和服务业为主，不同产业的发展在空间上形成竞争。我国土地有偿使用制度建立起来以后，土地的价值得到体现，市中心的地价上涨，土地资源紧缺，而城乡结合部地价低廉，紧挨城市具有有利区位和广阔的空间，因此占地面积较大但支付能力相对较弱的工业、制造业开始转向地价较低的城乡结合部。城乡边界的交通条件大大改善从而降低了地理位置形成的经营成本，从而在城市郊区集聚起经济外部效应，促使一部分商业服务、住宅地产以及工业投资开始流向城市边界(见图2)。城市竞租曲线PQ随着城镇化发展向右上方移动，形成新的城市竞租曲线P1Q1，原来的城乡边界点Q向外扩展至Q1，形成了城乡交错带(即城乡结合部)tt1。
（二）城乡结合部土地利用复杂多样的特征分析
城乡结合部tt1土地利用所呈现出用地类型复杂多样的显著特征，是在城市离心扩散的过程中所表现出来的。伴随着城市用地(如商务用地、工业用地、住宅用地等)逐渐由原来的城市中心区向郊区移动，城乡结合地带便形成了内边缘区和外边缘区(见图2)。内边缘区Qq也称城市边缘，已开始城市建设;外边缘区q1Q1又称乡村边缘，农业仍占支配地位。
内边缘与外边缘交叉，形成交叉区域q1q，突出了城乡结合部用地类型复杂多样的特征。在交叉区域q1q，城乡用地穿插变化，农村地区转化为城区，农业用地向非农业用地转化，同时还存在城乡两种权属共存的现象，容易造成土地利用破碎、空闲与浪费的局面。因此，城乡结合部土地利用复杂多样的特征，也为土地可持续利用提出了挑战。
三、我国城乡结合部土地利用现状
目前我国工业化、城镇化进程正处于快速发展的状态。据测算，2020年我国要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。根据我国统计局数据的分析显示，我国从2003年开始除2005年农用地的面积有较大幅度的增加以外，其余年份农用地的面积呈逐年减少的趋势，与此同时，城市建成区的面积相应地呈逐渐增长态势(见图3)。建设用地存在大量缺口和耕地红线的坚守已经成为了城乡结合部以及全国土地利用的主要矛盾。而目前在城乡结合部土地的利用过程中，依然存在着许多不合理的现状。
（一）工业用地建筑容积率低，土地浪费严重
城乡结合部是各类开发区最密集的区域。由于城乡结合部具有较市中心低廉的土地价格，以及具有区域性干道和城市道路的交通优势，同时因为紧邻城市中心而成为吸收城市先进技术的门户，所以城乡结合部理所应当地成为城市新兴产业空间的集聚地。然而，许多地区没有科学合理的用地规划，建筑密度、建筑容积率比较低，有的地区由于开发园区招商投资不到位，造成土地资源空置，土地的利用效率低，浪费严重。
（二）住宅用地布局分散，“空心村”现象普遍
我国城乡结合部的发展尚未完全摆脱自发盲目的状况。农村宅基地无偿取得、无偿使用的制度激发了农民无限扩张其宅基地面积的私欲，因此部分农民超标准建房，私自扩大宅基地面积，使城乡结合部农村宅基地面积超标现象严重。农村的居民点建设无序，布局呈分散状，随着城镇化进程加快，大量近郊农民进城务工和经商，部分农民举家搬进城镇，导致原有宅基地上的房屋闲置，“空心村”现象在城乡结合部尤为明显和突出。从中国城镇化发展趋势看，今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。以目前中国农村居民点人均153m2计算，今后20年每年将有18.36万hm2的农村宅基地闲置不用。
（三）土地利用管理失控，隐形交易活跃，耕地资源受到威胁
城乡结合部因长期处于二元管理体制重叠的管理之下，城市政府和乡村政府的管理体制条块分割，形成了土地管理的盲区和漏洞。一方面，在集体土地产权界定不清、外部受经济利益驱使的情况下，大量农村集体土地以多种方式流入隐形市场，除国家土地出让以外乡镇政府、村民小组甚至农民个体多头供地，造成交易市场的混乱局面。另一方面，不断递增的建设用地使耕地资源受到威胁，加上有关部门对耕地资源保护的力度不够，导致城乡结合部的耕地质量不断下降。
（四）土地生态环境受污染严重
城乡结合部是城市工业扩散的重点地区，污染严重是城乡结合部土地利用中存在的一个普遍问题。目前，我国的大型工矿及乡镇企业绝大部分分布在城市外围的城乡结合部，由于长期缺乏严格的监管，以及缺乏配套的污水处理技术，大部分污水未经处理直接排入环境，大气污染、热岛效应明显、土壤质量恶化、地下水污染等环境问题严重。
四、城乡结合部的土地可持续利用策略
（一）增加对城乡结合部基础设施的投入
从城镇化过程中的竞价租金来看，城乡结合部合理的结构布局有助于商业、住宅和工业向该地区集中，从而增加城乡结合部的土地需求，进而增加土地的价值。如图4，在市场条件下，PQ是初始城市竞租曲线，P1Q1是城镇化进程中新形成的城乡结合部新城市竞租曲线。加强对城乡结合部基础设施、公益设施的投资，改善和优化城乡结合部交通和周边环境，可以降低各类产业在该地区投资的成本，使新形成的城市竞租曲线P’Q’变得更加平缓，与农地竞价租金曲线RS相交于Q’，城乡结合区域的半径由tt1增加到tt’。这时的城乡结合部土地利用实现均衡，土地价值实现进一步增值，城镇化的土地收益由M1QQ1增加为M’QQ’。
因此，要逐步改造城乡结合部用地，在内涵挖潜上不断升级，加强铁路、公路、通信、水电等公共设施项目的建设，使有限的土地发挥最大的效益。
（二）促进城乡结合部土地的合理高效利用，改善城乡结合部的环境
土地集约利用是提高土地利用率的重要途径，是实现土地可持续利用和区域经济社会发展的必要条件，而地租理论对城乡结合部土地的集约高效利用起着引导作用。城乡结合部由于距离市中心较近，交通便利而具有级差地租Ⅰ的优势。在土地资源稀缺的情况下，增加对城乡结合部土地的资本投入，把原本闲散的土地开发为居住用地或工商业场所，提高土地的利用率，有助于进一步获得该地段的级差地租Ⅱ。然而，在实现城乡结合部土地增值的过程中并非投入越多越好，从“边际产出递减”的角度来看，在生产要素投入量不变的情况下，某项生产要素的投入达到一定限度，其边际产量会随着投入量的增加而递减。所以如果对城乡结合处的土地过度开发将会造成环境的破坏，从而降低经济效益。
因此城乡结合部土地的集约利用要以市场为导向，最大限度地发挥土地资源的优势和结构功能，以期达到最佳的经济、生态和社会效益。第一，清理处置闲置土地，提高土地利用率。现有可用土地“变散为整”、“变闲为用”，对闲置、低效利用的土地，积极引进投资者进行二次开发建设或经营。通过政府引导、联片收购、企业改制、盘活存量、统筹规划、定向招商等形式，盘活各地具有潜力的工业资产，对城乡结合部部分闲置厂房进行再开发，积极发展新型都市创意产业园区，提高土地利用效率。第二，通过合理紧凑的土地布局节约土地。容积率作为衡量土地利用密度和强度的指标，可以用来控制土地利用的格局。除此以外对城乡结合部的建筑高度、建筑密度、土地利用系数、城镇用地增长弹性系数等做出科学的设定，使城乡结合部土地空间利用疏密有序，优化用地结构。第三，创造城乡结合处良好的人居环境，加强环境污染综合治理，进行环保设施建设，逐步改进城乡结合部的环境质量。
（三）推进农村土地合理流转，优化土地资源配置
积极推进农村土地的合理流转，在土地流转过程中重视对农民权益的保护以及各主体在土地增值利益中的分配，为各种生产要素向城乡结合部流动营造开放的市场环境，可以实现城乡结合部土地资源的有效配置，进而改变长期以来城乡结合部混乱的土地利用结构布局。
无锡房权换股权的新型土地流转模式具有创新性，通过成立农村物业股份合作社，在百姓自愿的前提下，政府对在宅基地置换中获得多套安居房的农民，鼓励其将多余农居房按市场评估价格作价入股。入股效益由政府“托底”，保障前三年有8%的年回报率。三年后按资产经营盈利状况分红，股东可以选择要回房子，也可以继续入股。这种土地流转方式不仅保证了每户老百姓每年获得可得股权分红，而且节约了近800亩土地，政府将省下的土地用于建设科技载体和基础设施项目，使得土地布局更加合理，土地的功能得到更好的发挥。浙江嘉兴宅基地置换模式也具有借鉴意义，在农民自愿的情况下，以自己原有的宅基地和住宅换取安置公寓中的新住宅房，然后政府将农民的宅基地收归国有，并复垦成耕地，按照国土部的建设用地“占补平衡”的要求，嘉兴市获得了城市建设用地的指标。政府可以将原来偏远、分散的农民宅基地复垦成农田，取得城市建设用地指标后，在城市近郊区的发达地带征用土地，变性为城市建设用地。通过这种方式对土地资源进行配置，一方面可以使土地利用结构得到合理安排，另一方面可以让土地在总体指标未变的情况下获得大幅升值。
（四）制定合理的城乡结合部土地利用规划，协调城市建设和耕地保护的关系
耕地资源的紧缺已经对我国经济社会的可持续发展构成了威胁，随着城市化进程的加快，城乡结合部的建设用地不断增加，耕地不断减少，建设用地和农地的矛盾已经不容忽视。土地规划的科学合理性变得至关重要。
首先，做好统一的土地利用规划设计。在编制规划时，应该理顺关系，把城乡结合部土地利用纳入城市总体规划和各项具体规划中加以考虑。地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地，杜绝建设用地对农地的挤占，优化土地利用结构。其次，挖掘土地的潜力。在土地利用规划的指导下，通过对城乡结合部农村居民点逐步并点、撤村建镇、治理“空心村”、退宅还田等措施增加有效耕地和建设用地，实现耕地和建设用地的总量平衡。第三，实行严格的土地用途管制。以土地规划为依据和基础，根据区域的土地适宜性评价、各项用地指标调整和土地主要用途，分别对城乡结合部的不同区域进行用途管制，在法律上明确行为责任，在经济上完善与耕地保护相关的财政税收制度，在社会上加强公众参与的用途管制的程度，在生态环境上根据不同的区域功能和生态承载力，对建设规模、发展形态和开发方式进行分区管制，严格禁止在基本农田保护区、蔬菜保护基地、自然保护区等进行不符合保护目的的开发建设活动。
五、结语
中国城镇化的快速发展使城乡结合部面临诸多土地利用问题，在我国土地市场逐渐走向完善的过程中，我们有必要对地租理论进行深入的研究，为城乡结合部土地的高效持续利用提供理论依据，为提高土地资源的经济、社会和生态效益提供科学的指导，从而稳固土地资源基础，促进城市化健康发展和国民经济稳定健康发展。
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城乡统筹发展与深化土地制度改革 篇5
--2011年中国土地学会学术年会重要观点集粹 中国土地勘测规划院许坚
摘要：本文主要介绍了2011年中国土地学会学术年会的13个重要观点，包括：利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构，农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因，注意研究土地利用规划中的不确定性，土地利用规划应与交通规划相协调，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一，地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度，补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素，集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合，征地冲突风险评估主体有待完善，“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长和加强农户耕地保护法律法规的宣传。
关键词：城乡统筹土地资源制度土地资产制度土地管理制度改革
2011年中国土地学会学术年会于11月18-20日在广东佛山召开，主题为“城乡统筹发展与深化土地制度改革”。国土资源部副部长、学会理事长王世元同志到会并发表重要讲话。广东省政府林木声副省长、中国科协学会学术部刘兴平副部长等到会并致辞。学会名誉理事长邹玉川及多位副理事长到会。国务院发展研究中心农村部副部长刘守英研究员、江苏省农工办主任曲福田教授、美国规划师协会首席执行官保罗·法默先生和主席米奇·希尔沃先生、德国慕尼黑工业大学马格尔教授等专家学者应邀做大会主题报告。会议规模约200人，共收到论文230多篇，经过专家严格筛选，有110篇入选年会论文集，19篇获“2011年中国土地学会学术年会优秀论文奖”，26人在大会或分会场上交流。现将重要观点集粹如下：
一、城乡统筹发展与深化土地资源制度改革
1、利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构
有专家认为，村庄是人类社会发展到一定历史阶段的产物。村庄用地是农村人口生产、生活等综合功能的承载体，是农村人地关系的最核心表现。尽管我国城镇化水平有了很大提高，但由于我国是农业大国，农业人口基数庞大，相当长一段时期内，村庄仍将是农民聚居的主要形态，村庄用地仍然是城乡建设用地的主要组成部分。而在目前的土地调查中，村庄用地是作为整体图斑进行统计的，没有对村庄内部用地结构进行划分和调查，也就没有深入揭示村庄内部用地结构及其特征，因此，目前有关村庄内部用地的研究只是停留在笼统性的描绘上。有专家指出，第二次土地调查采用的0.5m中科高清遥感影像，是可以对村庄内部宅基地、交通街巷用地、工矿仓储用地、生活服务用地和农林种植用地等，进行目视解译的。
2、农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因
有专家指出，1996年，我国农村人口为85085×104人（包括进城打工但户籍仍在农村的农民工），农村居民点面积为1636.48×104 h㎡，乡村人均农村居民点用地192.34㎡。到2008年，我国乡村人口数量降为72135×104人，相对于1996年减少15.22%；而在此期间，农村居民点面积却增加到1653.44×104 h㎡，增幅为1.04%，人均农村居民点面积增至229.22㎡，增幅达19.17%。农村居民点不断扩张占用大量耕地，成为我国耕地面积减少的重要原因。
3、注意研究土地利用规划中的不确定性
有专家认为，人们对世界的过去、现在和未来既不是一无所知，也不是完全了解，仅拥有不完全的知识，由此衍生出普遍意义的不确定性，也产生了土地利用规划的不确定性。土地利用规划系统是一个信息不完全的灰色系统，没有哪类土地利用规划能完全消除不确定性。传统规划理念把规划看成是确定的，设定规划中各项预测参数在规划期限内是不变的，在此种理念指导下编制出的确定性规划显然与未来经济社会发展之间会产生很大偏差。确定性规划不仅不能正确引导未来土地利用和经济社会发展，还会产生误导作用。因此，我们应该用不确定性规划取代确定性规划。为了克服不确定性在土地利用规划中的负面影响，应重视对不确定性的研究，最终依靠不确定性繁荣土地利用规划。
4、土地利用规划应与交通规划相协调
有专家认为，交通活动水平是土地利用水平和交通设施供应状况共同作用的结果，交通承载力归根到底是土地承载力的一种属性，而土地利用状况通常是出行活动的主要决定因素，因此，制定交通规划不能脱离土地利用规划。同时，交通运输系统是土地利用中最具先导性和刚性的部分,离开了交通规划中道路网络和运输体系的合理配置，土地利用规划中的各项内容也将难以全部实现，因此，土地利用规划也应与交通规划密切配合和协调。
二、城乡统筹发展与深化土地资产制度改革
1、公平分配土地增值收益
有专家认为，征地制度改革的实质是公平分配土地增值收益。传统征地模式下，失地农民的补偿标准是以保障基本生活水平不降低为限，这就绝对地排斥了被征地农民对土地增值收益的分享。这是不公平的，没有让被征地农民切实享受到城市化、工业化的发展成果。当然，也不能将所有土地增值收益归于失地农民，否则会造就一个单纯的土地食利者阶层。这显然与我们的社会性质和发展目的相违背。所以，新的征地制度的关键是合理确定一个土地增值收益的分配比例。当然，失地农民对土地增值收益的具体分享方式是可以多样化的，不必一定要一次性的现金支付，年金或社会保障等方式的支付也是可行的。
2、土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一
有专家认为，土地股份合作制将农民与土地分离开来，承包经营权转换为具有交换价值的股权，这有利于实现公平与效率的统一。从效率上看，土地股份合作制有利于农地资源的优化配置和规模经营的发展。而我国的农业，只有在规模经营条件下，才有可能最大限度地采用新技术、新设备和先进的管理理念，从而提高农业生产效率和经济效益，最终实现传统农业向现代化农业的转变。从公平上看，通过股权设置和红利分配，每一个集体经济组织成员可以平等地实现自己的土地权益；集体经济组织也可通过经营收益与分红增强经济实力，从而为每一个集体经济组织成员的生活、就业以及养老提供保障。
3、地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度
有专家认为，目前国家平均分配建设用地指标的方式，其直接后果是造成区域之间的苦乐不均。发达地区指标不够用，欠发达地区指标用不完。这种行政化的资源配置方式，没有按照比较优势的原则进行资源配置，在一定程度上造成了土地资源配置在空间上的扭曲。以这种方式去实现区域协调发展，只是实现了表面上的公平，但以极大的效率损失为代价。而地票交易制度，可使政府获得更多的建设用地指标来建设和经营城市；地票产生地（包括农民和集体经济组织）可获得自身发展所需的资金，以此分享发达地区的经济成果；地票落地区（包括农民和集体经济组织）可通过征地补偿的增加（可能不能达到理想补偿，但相比现行征地补偿还是有所增加），间接获得地票交易所带来的收益。另通过地票交易制度，还可进一步激发与之相关的其他一系列制度的改革，比如农村宅基地制度改革、户籍制度改革等。
4、补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素
有专家认为，目前实行农村宅基地退出制度的地区，退出的补偿金大多低于征地补偿标准。农民普遍认为补偿标准过低，因此在没有特殊情况下即使闲置也不愿意退出宅基地。据典型调查，有71.5%的兼业户和非农户对农村宅基地退出与否持观望态度，表示只有在补偿方式、补偿标准合理时才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出补偿金该如何解决，是村集体出，还是地方财政解决，或是从土地出让金收入中解决，也是一个问题。另外，在城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作中，由于农村宅基地退出分散和零星，在面积和数量上达不到统一上报的要求，因此，不容易整体统一退出宅基地，也难以在新农区建设项目实施前落实其具体位置及面积。
5、集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念
自北京首创在集体土地上建设公租房之后，上海、郑州等地也开始探索这一模式。有专家认为，在城乡统筹发展过程中，这一政策将起到四个方面的作用：拓宽城市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城市外来人员及其他人员居住问题，促进农民增收和优化城乡接合部环境，因此是一种有益的尝试。专家认为，在集体土地上建设的公租房符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，建设主体、用地性质等也符合相关规定，并且依法办理了审批手续，而小产权房是集体土地上违法建设的商品房，因此，二者之间是完全不同的概念。不能因为某些地区正在试点集体土地上建设公租房就认为小产权房会“转正”了。
三、城乡统筹发展与深化其他土地管理制度改革
1、我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合
有专家认为，从制度设计上看，我国土地督察制度整体上采用的是“以权力制约权力”的权力监督模式。由于监督者与被监督者都是权力的拥有者，就有可能出现“集体腐败”、“官官相护”等现象，由于“以权力制约权力”存在“谁来监督监督者”的先天缺陷，因此，要实现土地督察的目标，还必须引进其他权力监督模式。有专家认为，从土地督察制度实施五年的情况看，我国的土地督察已逐步建立起“发现-审核-纠正”的工作机制，以及“例行督察+专项督察+审核督察”的核心业务体系，不仅体现了“以权力制约权力”模式的运用，同时由于群众举报和媒体披露等公共力量的参与，也体现了“以权利制约权力”和“以社会制约权力”的监督模式，因此，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合。
2、征地冲突风险评估主体有待完善
有专家认为，国土资源部门担当征地冲突风险评估主体存在四个不足：（1）风险评估的前提是要对被征地区域情的准确把握，要求评估者熟知区域内待征地农民家庭情况、信访诉求、区域社会矛盾及重点难点问题等，而这些都是国土部门难以掌握的；（2）国土资源部门作为征地项目的实施者，却又要对项目进行冲突风险评估，既当裁判员，又当运动员的双重身份使得风险评估结果的公正性难以得到社会的广泛认可；（3）国土资源部门很难调整征地补偿标准，也很难否定已批准的征地项目，因此，即便评估结果是项目具有冲突风险，仍很难及时有效予以化解；（4）当前要求建设项目进行的评估很多，如环境评估、拆迁评估、社会稳定评估、征地风险评估等，这些评估之间存在很多相似性，由多个主体分别评估是人力物力的浪费，而由一个统一组织进行评估较为适宜。有专家认为，地方政府作为征地冲突风险评估主体也存在两个问题：一是风险评估会延长征地周期，会增加地方政府征地难度，因此，地方政府目前还普遍缺乏主动开展风险评估的动力；二是地方政府同样存在双重身份的困境，风险评估的公正性依然难以得到社会的广泛认可。因此，理想的征地冲突风险评估主体还有待完善。
3、“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长
资料显示，“十一五”时期我国土地财政收入大幅增长，从2005年的5505亿元猛增到2010年的29109.94亿元，增长了4倍多。有专家认为，这是五大因素影响的结果：一是土地出让面积的大幅增加。2010年的土地出让面积是2006年的2倍；二是地价的大幅上涨。无论是综合地价还是居住地价，“十一五”时期都是年年上涨的。2010年的综合地价和居住地价分别是2006年的2.6倍和3.4倍；三是货币超发和新增贷款过多。如2010年广义货币供应量是2005年的2.38倍，新增贷款是2005年的2.43倍；四是“招拍挂”出让比例大幅增加。如“十一五”时期头两年，“招拍挂”方式出让土地数量占当年出让总量的比例分别只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是达到了88.27%；五是10大重点城市土地出让收入大增。全国排名前10位城市的土地出让金2009年总计5673.02亿元，2010年大幅增加到8752.41亿元，占2010年全国土地出让收入的30.07%，其中，北京、上海、大连三个城市的土地出让金合计达4300亿元，占当年全国土地出让收入的15%。
4、加强农户耕地保护法律法规的宣传，将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动
有关专家根据典型调查结果认为，目前农户关于对“最严格的耕地保护政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的仅占1.12%；关于对“十七届三中全会决定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的仅占6.03%；关于对“村庄基本农田的认知情况”的调查，竟有77.46%受访者回答“不知道”；关于“耕地保护最主要的责任人”的回答，认为耕地保护最主要的责任人是国务院（中央政府）的比重最高，为41.93%，认为是农户个人的比重其次，为36.10%，认为是地方各级政府为21.97%。这表明，在农村有关土地法规和政策的普及宣传还很滞后。为此，各级国土资源管理部门应对农户加强有关耕地保护法律法规的日常宣传。宣传普及不应流于形式，应以将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动为目标，使农民真正成为耕地保护的主体，参与到国家耕地保护的行动中来。
城乡土地利用 篇6
关键词：土地规划管理；城乡规划；关系分析；存在的问题
一、前言。
土地利用总体规划属于管理型规划，管理各类用地指标，确定各类用地类型，城乡总体规划是管坐标的，是在土地总体规划范围内，研究怎么建设、如何建设，城乡的建设同时面临着土地利用总体规划与城乡总体规划的双重限制。事实上，土地利用总体规划与城乡总体规划的核心就是对土地进行管理，但因起步不同，存在差异，两者之间还是存在一定的矛盾关系的。从近几年对两项规划的编制、实施情况来看，两者在用地分类、划分标准、规划统计口径等方面都存在很多差异，协调起来的难度也大。下文就土地利用总体规划与城乡总体规划的差异展开分析，就两者存在的问题和关系进行研究。
二、土地利用总体规划与城乡总体规划的差异分析。
1、两者在内涵上的不同。
土地利用总体规划与城乡总体规划都是以国民经济与社会发展规划为依据，土地利用总体规划是落实上级分配的各项主要控制性指标，重点在于定性、定量、定位、定序，在土地资源的合理开发、利用、整治和保护层面确定各类用地的类型、规模、范围和时序，其是全面的整体的规划；城乡总体规划是对城市总体以及乡村总体规划的编制，是局部土地使用规划，属于点上规划，其应当依据我国经济和社会发展规划，且与土地利用总体规划相衔接的。两者存在内涵、主体以及层次上的明显差异，国土资源部门主要负责编制和实施土地利用总体规划，其实施应以土地本身的适宜性、土地资源的开发、利用以及整理、复垦和在空间上整体安排。城乡总体规划则要根据经济社会发展的真实需求，对城乡空间资源进行科学合理的配置，以实现城乡建设的具体规划。
2、两者在作用上的不同。
土地利用总体规划与城乡总体规划实施都是针对我国特殊国情的两种管理方式，而伴随着经济的不断发展，近几年，大量的农村剩余劳动力进入城市，使得城镇化的脚步得以加快。作为经济发展的基础性资源，土地资源的规划面临着严峻的考验。正是因为这种情况，为了合理的开发和利用土地资源，所以要进行限制土地的过度开发利用。另一方面，城市总体规划是为了加快城市的建设进程，随着建设用地的不断扩大，耕地面积逐渐缩小，城乡总体规划对于耕地、非农业用地的控制力度不足，最终造成了建设用地侵蚀耕地的情况。因此需要合理的城乡总体规划来缓解这样的情况。
3、两者在任务上的不同。
由上述可知，土地利用总体规划与城乡总体规划在内涵、作用上都存在差异，因此在实际的实施过程中，两者之间的内容也存在较大的差异。因管理部门和管理内容的不同，土地利用总体规划与城乡总体规划的指导思想和某些原则性的问题也存在差异，从而两者的任务也存在本质上的差别。土地利用总体规划就是为了科学合理的土地使用，其目的是达到最大的土地利用效率，而城乡总体规划则是为了满足城市建设进程加快而进行的措施，显然，两者在任务上存在着显著的差异，甚至存在互相制约的情况。
三、土地利用总体规划与城乡总体规划在实施中存在的问题。
1、管理部门缺少及时的沟通。
目前，就我国的基本情况来讲，土地利用总体规划与城乡总体规划工作是相互独立又相互制约的，分别由两个不同的部门来管理，土地利用总体规划的编制和实施由国土资源管理部门负责，而城乡总体规划则由城市建设和规划部门来负责。这种情况下非常容易造成沟通不及时、交流不全面而导致的工作障碍和冲突。同时，因各个部门执行的任务和原则有所差异，在实际的工作中难免出现问题，如果遇到相同的任务，可能因节约和集约的问题，或者部门职业理念的差异难以得到很好的协调，这不仅造成了工作无法统一，更阻碍了实际工作的顺利进行。
2、缺少健全的运营体制。
近几年，我国城乡建设高速发展，各方面的资源亟待利用和开发，土地利用总体规划与城乡规划工作很可能存在对同一个区域的土地进行规划和管理的情况。前面说到，因土地利用总体规划和城乡总体规划分别属于性质、任务、内涵等层次都不同，因此在实际的规划和管理过程中存在很多的繁琐步骤，这也为规划工作带来了极大的难度。不仅如此，相关部门即使能够根据自己的实际需求与目标对土地进行规划，但还是可能与另一个部门的规划与管理产生冲突，如果没有一个科学的沟通机制和健全的运营体制，不能够根据土地资源的独特条件进行合理的规划，选择适当的方案，势必会阻碍规划工作的实际运行进度。
四、土地利用总体规划与城乡总体规划的关系分析。
1、城乡总体规划与土地利用总体规划相互制约、相互影响。
众所周知，城乡的综合发展肯定会伴随着不可避免的土地资源紧缺与城乡发展用地需求矛盾，从而导致城乡总体规划与土地利用总体规划间相互制约、相互影响，主要表现在城镇建设用地的规模和布局上，城乡总体规划确定的城镇建设用地规模需要符合土地利用总体规划确定的城镇建设用地指标，而土地利用总体规划确定的城镇建设用地布局需满足城乡总体规划布局，因土地利用总体规划无法设计城市的发展形态。而受到市场经济的影响，城乡建设用地的增减挂钩政策成为了调节城乡结构，促进城乡经济发展，合理规划土地的最佳方案。该项目的实施不仅从实际出发定位和调整了用地，更是明确了产业发展与用地之间的关系，保证了土地的合理利用，切实加强了土地规划的合理性与城乡规划的可操作性。
2、土地利用总体规划与城乡总体规划的衔接与协调。
从空间范围上来看，土地利用总体规划是规划辖区内全部土地，管理用地指标，确定各类用地性质，其具有综合性，是全面的整体的规划，城乡总体规划是在土地利用总体规划确定的可用于建设的范围内进行建设规划，其是点上的规划，是主要规划怎么建、如何建；而从内容、方法上来看，城乡总体规划和土地利用总体规划又有各自的体系，并分别有着各自的内容、作用以及任务。我们可以看出，土地利用总体规划的范围比城乡规划大很多，城乡用地规划只是土地规划中的一个局部，我们只有清楚城乡总体规划与土地利用总体规划之间的点与面、局部与整体的关系，做到相互协调，共同发展，才能充分发挥两者的实际作用，为城乡发展提供有力条件。
五、结束语。
总而言之，土地利用总体规划与城乡总体规划之间存在着一定的关系和矛盾，但为了实现我国的可持续发展，保护耕地资源的目标，我们应根据实际的土地情况和我国基本国情，采取多种措施，通过加强两者的沟通、衔接与协调，以充分发挥土地利用总体规划与城乡总体规划的实际作用。
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作者简介：丁昌丽，女，1974年7月2日，民族：汉，籍贯：河南固始，学历：本科，专业：城建，职称：工程师
城乡土地利用 篇7
关键词：土地利用规划,城乡一体化,创新
推进城乡一体化，统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。党的十七大和十七届三中全会在新的历史起点上明确提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，要求建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，以促进国民经济更好更快地发展。城乡一体化建设包括布局一体化、产业一体化和社会保障一体化等，其顺利实施需要各相关职能部门的积极参与。作为与之联系较为紧密的国土管理部门，需发挥其重要的促进作用，在新一轮土地利用总体规划修编当中统筹考虑城乡一体化建设问题，通过城乡用地结构及布局的有效优化来引导城乡一体化建设发展。
本文主要从土地利用规划与城乡一体化建设的关系分析入手，提出新一轮规划修编创新的思路和主要目标，并就如何在新一轮规划修编当中推进城乡一体化建设提出针对性政策建议。
一、土地利用规划与城乡一体化建设的关系
（一）土地利用规划保障城乡一体化建设用地，引导城乡合理布局。
作为统筹区域范围内土地资源利用的综合性规划，土地规划是城乡一体化建设的重要指导，也是城乡一体化建设的重要保障，其中土地利用总体规划更是城乡建设、土地管理的纲领性文件。城乡各项建设占地都需要符合规划，通过各项用地审批程序。土地规划对各类用地均有布局和指标安排，一方面通过用途管制使得各类用地用得其所;另一方面在年度计划中给予用地指标安排。把城乡建设中涉及到的拆旧建新、各项基础设施用地一一进行合理布局，节约利用，尽量安排不占用耕地和基本农田，保证了经济社会发展和资源保护双赢。土地利用规划是城乡建设发展的前提，对区域土地利用起到了不同的指导效果，也对城乡一体化建设起到了重要的推动作用。
（二）城乡一体化建设体现了优化布局、集约用地的规划指导思想。
城乡一体化是城市发展的一个新阶段，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化是缩短城乡差距，实现城乡协调发展的重要战略之一。
目前，城乡一体化建设的重点之一为新农村建设。在国土资源部出台的支持社会主义新农村建设的六项措施当中，也把“加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地”放在了第一位。用地布局优化和集约用地是新一轮规划的重要指导思想，建设用地布局讲求集中集聚，建设用地需求注重内部潜力挖掘。新农村建设内容之一就是将农村居民点向中心村集中，完善农村基础设施，通过集中生产生活建设为农民增收，同时也改善农民生活的环境。因此，城乡一体化建设也充分体现了新一轮规划布局优化、集约利用的指导思想。
综上，土地利用规划与城乡一体化建设之间是一个相互促进的互动关系。土地利用规划的编制与实施可以推进城乡一体化建设，城乡建设又好又快发展则将规划落实到实处。
二、创新新一轮土地利用规划，服务于城乡一体化建设
（一）合理安排城乡建设各项用地指标。
在现行土地利用规划中，地方建设用地指标高度集中在城市，以城市为重点层层预留指标，真正落实给农村的指标就寥寥无几、甚至没有。这样，一方面阻碍乃至限制了农村各项非农建设的发展;另一方面也使得部分农户建新住宅用地不足，导致违法乱建现象相对严重。
在新一轮规划修编中可改变原来指标过于向城镇倾斜的局面，考虑在建设用地指标中单列一块指标专项用于新农村建设，切实保障新农村建设的用地需求，特别是农村基础设施用地，即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地，在规划中应予以重点保障。此外，在预留新农村建设用地指标时，应从农村经济社会协调发展、保护耕地、村容整洁、方便生活等方面出发，通过全面了解、仔细盘算，对新农村建设将来用地数量与类型进行科学合理的预测，避免重走铺摊子的老路，以体现节约、集约用地的要求。
（二）引导新农村建设合理有序布局。
现行土地利用总体规划或城镇总体规划通常着重考虑城镇规划区范围的用地，而对农村土地的具体利用布局无详细的规划，只有一个概略的规模控制。由于村庄土地规划的缺位，农民往往在老宅附近或自家承包地中选址建房，这也是造成村庄用地盲目无序发展的一个重要原因。
新一轮规划修编可合理安排居民点的数量、布局和规模，改善村庄内部环境，引导村民合理建房，避免村庄的不合理扩张。对于不同类型的村庄改造与建设采用不同的控制手段：(1)对于现有村庄的改造，要在指标上给予适度倾斜，安排一定数量的用地指标保证其顺利实施，布局上要符合镇村布局规划，尽量向中心村庄集中;(2)对于新建设的居民点，要严格控制其规模，布局以集约节约、交通便捷等为原则;(3)对于规模较小的村庄，要考虑划入村镇建设控制区逐步拆并，远期规划复垦为农用地，区内建筑物在拆除前只能维持现状，不得改建和扩建，需要更新时，应集中到村镇建设用地区建设。通过以上因地制宜的村庄规划模式，引导新村镇建设合理布局。
（三）进一步完善土地利用总体规划指导下的各专项规划。
土地利用专项规划是建立社会主义新农村建设长效机制的重要组成部分，包括开发整理、复垦整治、保护等许多方面，加强土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩等规划，将会更有力地促进社会主义新农村的建设。
在土地开发整理规划方面，要进一步深化土地整理的规模与布局等内容，具体明确农村居民点用地保留与拆旧的范围，确保耕地总量动态平衡目标能够落到实处。
在城乡建设用地增减挂钩规划方面，可以针对各地区位、经济发展水平和农村居民点现状特点的不同相应采用不同的农村建设用地整理模式：(1)靠近镇区的地方，可以采用城镇化模式，即结合农村城镇化进程的推进，选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整体搬迁，有步骤、有计划地向城镇聚集;(2)远离镇区的僻远区域，可以采用中心村模式，即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要，使农民逐步搬迁到中心村。通过不同类型的整理模式，使城乡建设用地增减挂钩更具针对性和有效性。
（四）加强与相关规划的衔接，服务于城乡一体化。
土地规划在城乡一体化建设推进过程中起着重要的作用, 该规划本身也需要与其他一些规划进行“无缝对接”, 才能灵活运用, 真正发挥其引导作用, 妥善处理好城乡发展与用地的问题。一是与主体功能区划相衔接。在用地布局上符合国家发改委提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能分区;二是与城镇体系规划相衔接。规划当中建新区应该安排在城镇和村镇规划区范围内, 土地利用规划指标分配可有所倾向, 确保“两规”中村镇建设规模协调一致, 从而有效促地进城乡发展建设;三是镇村布局规划相衔接。对于农村建设用地区的安排要充分考虑镇村布局规划, 在空间布局上遵循镇村布局规划的布局要求。同时, 在规模上本着实事求是的原则, 依据拆迁户数、人口数、土地利用条件、建设强度等, 科学合理地确定保留和新建的农村居民点的面积, 提高农村居民点用地的集约利用水平。
三、结论
综上所述，新一轮规划修编当中可以积极从城乡一体化建设用地的指标和布局、不同类型规划的引导作用以及不同类型规划之间的衔接进行考虑，尝试新的思路与做法，为真正实现“交通便捷、居住集中、用地集约”的城乡一体化风貌打下良好基础。
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城乡土地利用 篇8
1.1 制度背景
新中国成立以来, 以《中华人民共和国土地改革法》颁布实施为标志的土地改革全面展开, 至1953年土地改革完成基本形成了农民土地所有制。但由于建国初期百废待兴, 优先发展重工业的国家战略制定推动了农村土地由农民所有向集体所有的转变, 这一制度始于1962年中共中央关于通过《农村人民公社工作条例修正草案》的决定, 并明确规定农村土地不准出租买卖。为了满足工业化与城镇人口增长的用地需求, 1953年《国家建设征用土地办法》、1954年《中华人民共和国宪法》明确了“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有”, 这也就基本上形成了我国征地制度的初步框架。与此同时, 国家对城镇私有房屋进行社会主义改造, 采用赎买的方式将城镇土地收归国家所有。这样就奠定了我国早期城乡土地产权分离和城乡土地征用形式流动的基本格局。
1978年开始, 围绕农民经营自主权, 农村土地实现了所有权与使用权相分离, 建立了家庭联产承包经营制度, 大大提高了农民生产积极性。但由此带来了农民住房扩建、新建住所导致的农村宅基地无序扩张, 土地浪费现象严重。因此, 1981年《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年国务院《村镇建房用地管理条例》、《国家建设征用土地条例》以及1982年《中华人民共和国宪法》对农村土地 (宅基地) 规划布局、节约限制使用、禁止出卖与出租、农村土地征收等进行了规定。这一时期尽管农村土地使用权从所有权中分离出来, 但并没有改变城乡土地产权不平等的局面。1986年《土地管理法》颁布, 规定“城市市区的土地属于全民所有即国家所有;农村和城市郊区的土地, 除法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有, 宅基地和自留地、自留山, 属于集体所有”, “国家为了公共利益的需要, 可以依法对集体所有土地实行征用”。而在此基础上, 国家成立土地管理局对城乡土地实行统一管理, 但限制农村土地, 尤其是宅基地流转。在产权不平等的情况下, 城乡土地二元格局完全形成, 并进一步固化。
随着我国农村人口不断向城镇转移, 城镇化进程加快的大背景下, 农村土地隐形流转、闲置现象普遍, 农村土地制度改革成为了一种迫切需求。2003年以来, 随着统筹城乡发展战略的提出, 加快农村土地制度改革也逐渐被提上议程。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出“在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体建设用地使用权可以依法流转”。2008年中共中央十七届三中全会明确提出建立城乡一体的建设用地市场, 实现依法取得的农村集体经营性建设用地在符合规划的条件下与国有土地享有平等权益。2012年国土资源部表示未来将优化城乡土地利用结构, 破除城乡土地二元体制, 积极稳妥推进城镇化发展。党的十八届三中全会提出, 建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。事实说明打破城乡土地利用二元格局已成为一种必然趋势, 也是当前农村土地制度改革的重点和难点。但由于长期以来的城乡土地权利不平等, 农村土地产权缺失, 农民权益保障困难以及现实农村复杂的土地关系, 破除城乡土地利用二元格局一直以来都是学术界关注的重点, 也是研究过程中难以突破的难点。
1.2 相关研究概述
一直以来城乡土地二元结构是学术界研究的重点与热点。在城乡土地二元结构形成原因分析方面, 彭政前、刘世谋 (2009) 从法律制度、土地政策以及土地利用规划、城乡土地市场机制差异等方面阐释了产生城乡土地利用二元格局的主要原因;阮松涛等 (2012) 从中国城乡土地二元结构的现状出发, 提出中国城乡土地利用二元格局存在一定的理论、法律、社会政治根源, 城乡差别化土地的社会保障功能是土地二元结构的本源, 土地权利的不公平分配是呈现土地利用二元格局形成的重要原因;贾艳慧 (2010) 则认为城乡二元土地制度形成原因是多方面的, 主要原因包括国家土地征用制度存在缺陷、土地产权制度的残缺。就城乡土地二元结构带来的问题及影响来看, 何立胜 (2011) 认为城乡二元的土地产权结构, 得到了宪法、土地管理法和其他法律的支撑, 不仅具有维系城乡二元结构的功能, 而且为城镇发展侵蚀农民土地权益提供了制度安排, 而且土地二元配置方式造成了土地资源利用的非集约性;郭正模 (2010) 通过对现行城乡二元结构土地管理制度安排难以打破的原因进行分析, 认为城乡土地二元制度是制约城乡统筹发展的主要障碍;刘彦随 (2011) 认为中国长期实行土地国有和集体所有的“二元”体制, 在土地利用配置上不仅表现出土地供应由政府主导的行政色彩, 而且导致城乡土地自然分离, 农村低价征收高价出让的“利益差”持续助推了农村土地非农化中的“土地财政”膨胀与失地农民猛增;曲福田等 (2011) 认为由于城乡土地二元产权制度的存在, 使得农村土地制度约束功能缺失, 城市扩张过程中大量掠夺农村土地, 耕地损失严重。如何实现城乡土地二元结构的突破, 众多学者也进行了广泛的探讨, 如刘维新 (2008) 提出改革城乡土地产权二元结构形式须实行土地管理上的“两权归一”, 这也是保障国家粮食安全与城镇化发展的必然要求;郝凤英 (2008) 立足于城乡土地产权二元化、建设用地用益物权二元化导致的一系列问题, 认为集体土地国有化是我国土地制度改革最切实可行的道路;田光明 (2011) 从城乡统筹的视角设计了农村土地制度改革的基本框架, 强调实现效率与公平的统一。
从前面的制度背景分析中可以看出, 长期以来城乡土地二元格局阻隔了城乡土地利用的公平性与效率, 而伴随着城镇化进程的不断加快, 这种格局已经严重阻碍了城乡统筹发展, 也不再适应当前发展的需要了, 因此推动农村土地制度改革成为了一种迫切的需求。从城乡土地利用二元格局研究综述来看, 现有的研究侧重于对城乡土地二元结构的理论根源、存在的问题及其效应、症结根除等问题本身的探究, 而对于当前破除城乡土地二元格局存在的理论问题与现实困境还有待进一步深入探究。可以说, 在当前推进城乡统筹发展的战略背景下, 城乡土地利用二元格局走到了不得不消除的关键时期, 但这种二元格局的消除却面临着诸多困境。因此, 本文正是基于此对城乡土地二元格局的理论难题和现实困境进行研究, 以期进一步明确城乡土地利用二元格局破除的新思路。
2 城乡土地利用二元格局破除的理论难题
2.1 征地的公共利益“陷阱”
从1953年《国家建设征用土地办法》开始, 就明确强调了为了公共利益的需要, 可以对城乡土地进行征收或征用。在城镇土地国有化后, 土地管理法中明确将征地对象界定为农村集体土地。换言之, 农村集体土地需要在公共利益面前做出“牺牲”。但事实上, 对于征地所界定的“公共利益”界限是模糊的, 既为“公共利益”, 似乎我们可以理解为公共事业发展需要即为合理。以城镇化为例, 城镇化发展和水平的不断提升是国家和地区社会经济发展水平进步的表征, 这看上去似乎城镇化发展是一种“公共利益”的需要, 基于此地方政府将城镇化与征地捆绑在一起, 这也就极大地扩张了地方政府的征地权限, 大量农民的土地被征用。从另一个角度来看, 被征地的农民往往因为补偿标准过低, 成为“失地农民”而缺乏生活保障等问题表现出了一种无奈, 这很大程度上导致了一些社会不和谐的因素, 从这一点上讲, “公共利益”并非是真正的公共利益。因此, 我们不得不说这一大理论矛盾, 在“公共利益”没有明确定义的情况下, 征地很可能就是城镇居民的公共利益而非农村居民的公共利益的“陷阱”。这时, “存在即合理”的征地制度也就是建立在不平等产权交易的基础上的。
因此, 如何解决“公共利益”需求的土地使用制度是当面临的一大理论难题, 这也是当前解决城乡二元分割问题的难点。国家提出统筹城乡发展、建立城乡统一的建设用地市场等措施和要求, 也说明了这一点。缩小征地范围, 甚至取消征地制度或许是破除城乡土地利用二元格局考虑的重要问题。
2.2“被弱化”的农村土地产权主体
尽管国家法律明文规定农村土地所有权归集体经济组织所有, 但是集体经济组织概念的界定却是不清楚的, 这个集体经济组织是以乡镇还是村组为单位, 并没有明确的定论。在产权主体不明晰的情况下, 农村集体经济组织实质上是“被架空”的主体, 也就更谈不上行使作为农村土地所有者的权利了。这种土地制度安排难以对土地权属关系的利益群体的经济利益给予一定的保障。在经济利益得不到保障时, 土地利用行为主体出于“理性经济人”的考虑, 往往将土地向经济收益高的部门转移, 其最终结果是导致农用土地非农化进一步加剧。
这样看来, 似乎明晰产权成为了解决这一问题的有效途径, 但也不得不承认产权的明晰是建立在明确的土地权属关系主体基础上的。在我国现行法律和制度下, 农村土地产权主体 (特别是所有权主体) 是没有明确定义的, 这也就意味着进行产权明晰过程中, 土地权属的相关权益应该怎样进行评判成为了当前必须思考的一个理论制度问题。
2.3 农村建设用地流转的理论支撑体系缺失
长期以来, 我国宪法及相关法规严格限制农村建设用地, 尤其是宅基地有偿流转, 这使得农村建设用地很大程度上被禁锢了, 而流转的唯一合法途径则是进行征地。十八届三中全会提出了建立城乡统一的建设用地市场, 这似乎是对农村建设用地享受“同权同价”的有效保障。不过我们也必须看到, 农村建设用地流转是建立在符合规划和用途管制的前提下进行的, 但现阶段农村土地利用规划与用途管制制度的执行力度是有待商榷的。在这样的情况下被禁锢的农村建设用地流转缺乏一定的理论体系做支撑。
虽然在现实背景下, 农村建设用地流转成为了农村土地产权制度改革的重点和必然趋势, 但农村建设用地流转, 特别是建设用地“同权同价”的相关配套机制的完善还仍然是一个理论难题, 如建设用地流转定价机制、流转收益分配机制、流转与征地的协调机制以及建设用地流转后权属性质是否发生变化等问题, 其中最为重要的是集体建设用地流转收益的分配机制问题。由于长期的城乡土地二元分割局面导致了集体建设用地所有权主体被弱化, 通常所强调的土地流转收益取决于农民手中的土地使用权, 一旦农村建设用地所有权主体发生变化, 农民手中的建设用地使用权也随之消失, 而这种变化所带来的土地收益该如何进行分配还没有明确的定论。
3 城乡土地利用二元格局破除的现实困境
3.1 低价征收, 高价出让的“土地财政困境”
长期以来, 我国实行的土地征收制度实施形成了“征地+政府卖地”的基本现实, 在中央和地方财政相对分离的情况下, 这种现实也就奠定了地方政府“低价征收、高价出让”的土地财政依赖格局, 而随着城乡土地二元结构消除的必要性越来越突出, 要从征地制度找到突破口, 需要面对两大现实难题。
3.1.1 土地财政强化了地方政府对土地的依赖。
在我国土地管理制度安排中, 一些政府部门既负责土地管理, 又承担着国有土地经营者的角色, 这就不可避免地出现地方政府有追求土地收益最大化的倾向, “征地的冲动”也因此而存在, 这种制度安排也成为了土地财政存在的基础。近些年来, 各地方政府依靠“低价征收、高价出让”的土地收益支撑起来的土地财政在地方财政收入中“独树一帜”。从表1中可以看出, 2004~2012年全国土地出让收入占同期全国地方财政收入比重均保持在30%以上, 其中2007年、2010年、2011年分别高达55.15%、66.48%、58.99%, 土地财政收入似乎成为了地方财政收入不折不扣的“顶梁柱”, 也进一步说明地方政府对土地财政的依赖性。
3.1.2 征地制度背后的既定利益格局成为阻碍。
在现代“经营性城市”发展过程中, 征地制度无疑是地方政府经营土地制度的一项重要保障, 几十年一直存在的征地制度因为其既定利益格局的存在, 土地制度改革问题也显得十分艰难。中国土地学会副理事长黄小虎认为, 征地制度改革难在触动利益格局, 如果缩小了征地范围, 政府可以征的地, 特别是可以卖的地就少了, 会影响政府的土地财政和土地金融, 这就从根本上触动了政府经营土地的制度及其它所形成的利益格局。事实上, 现行征地制度由于补偿标准偏低, 农民并没有享受到因土地征收带来的土地增值收益与城镇化发展带来的成果。相反, 地方政府通过“低价征收、高价出让”的土地征收, 实现了其以土地低价招商促进工业化、以土地出让抵押推进城镇化、以土地多供应拉大高投资的“经营城市”目标。在这种既定的利益格局下, 政府一方面作为政策制定者, 另一方面又作为政策的参与者, 要打破这种利益格局成为了一大难点, 这种征地制度背后的既定利益格局也就成为了打破城乡土地利用二元格局, 实现城乡建设用地同权同价的阻碍。
数据来源:国土资源部、财政部、国家统计局网站。
3.2 农民“瞻前顾后”的土地保障情结困境
长期以来, 由于受城乡二元结构的影响, 广大农民游离于现代社会保障制度之外, 享受不到与市民同等的待遇。因此, 农村土地无疑是农民生产生活保障的最后屏障。在传统的农村经济体制下, 农村土地实行集体经济组织所有制、统一管理, 而农民作为集体经济组织的成员, 自然就被赋予了与生俱来的土地权益, 这种权益也就具备了农民社会保障的功能。上世纪80年代推行的家庭联产承包责任制是农村土地制度的一项重要改革, 这一制度不仅仅赋予了农民更多的自主经营权, 而且更进一步强化了农村土地的保障功能。经过30多年的发展, 农村土地作为农民生产生活保障的观念可谓是根深蒂固了。近年来伴随着我国城镇化与工业化的快速发展, 大量农村人口涌进城镇, 在2011年我国城镇化率首次突破50%的大关。但在这个数据的背后却隐含了近1.5亿农村进城务工人员, 这部分人群尽管在城镇从事非农产业, 但得不到享有与城镇居民住房、医疗、社会保障等同等权利, 其最终保障仍然在农村土地上, 这也是当前我国城乡土地利用过程中出现城镇建设用地紧张而农村土地低效利用问题的重要根源之一。
从另一层面来看, 由于农民在城镇就业享受不到与城镇居民同等的社会保障权利, 其必然将农村土地作为生存安全保障的最后防线。在这种思想观念下, 农民往往具有两方面的担忧:一是农民担忧其选择农村土地流转而自身转入城镇后, 一旦失去了在城镇生存和发展的能力, 其基本生活问题缺乏有效保障, 这也是当前各地方开展农村土地整理 (如增减挂钩、宅基地置换等) 过程中, 农民所反映的心声;二是传统的“故土情结”观念在农民群体中较为普遍, 尽管现阶段他们选择进程务工而放弃土地耕作, 这似乎也是为了生存的无奈之举, 仍然期望晚年能够回归故土, 以土地作为其生存的保障。正是基于这两种现实, 绝大部分农民宁愿让耕地抛荒、宅基地闲置, 也不愿意选择放弃农村土地使用权益。这种传统的土地保障情结也就成为了当前推动农村土地适度规模经营、推进农村城镇化与城乡统筹发展的障碍, 也增加了破除城乡土地利用二元格局的难度。
3.3 闲置宅基地“退不出”与“用不了”的尴尬困境
农村宅基地使用制度是农村土地产权制度改革的重要方面, 党的十八届三中全会也明确提出了改革和完善农村宅基地制度的要求。但是农村宅基地使用制度存在的问题由来已久, 宅基地制度改革也就成为了打破城乡土地利用二元格局的难题。在现行的农村土地整理过程中, 由于农村土地分散经营的特性, 闲置宅基地存在“退不出”与“用不了”的现实尴尬局面。
在社会经济条件较好的农村地区, 特别是城镇近郊村, 基础设施相对较完备。随着城镇化进程加快, 这些地区农民逐渐脱离农业生产而从事二三产业, 在这种现实背景下, 农村土地流转与宅基地退出成为了一种可能。但一些地方在开展农村土地整理 (如宅基地退出、宅基地置换、增减挂钩等) 的过程中, 表现出两个基本特征:一是城镇近郊村农民退出宅基地向市民转化过程中, 存在高成本补偿问题, 包括土地补偿费、房屋安置补助费、社会保障费用等, 而这部分资金主要依靠地方政府财政支出, 高额成本导致地方财政无力承担;二是近郊村地区多为城镇规划建设区, 受长期以来征地制度的影响, 大部分农民不愿意主动退出宅基地, 相反更加倾向于通过征地获取较宅基地退出更高额的补偿费用, 这也就导致了城镇近郊农村宅基地退出困难的局面。在这种情况下, 农村闲置宅基地“退不出”导致了城镇建设用地紧张而农村土地低效利用局面的出现。
在相对较为偏远的农村地区, 宅基地极为分散。由于社会经济条件相对落后和基础设施缺乏等问题存在, 一些农民希望通过农村土地整理的途径改善其现有的生活居住条件, 而且相对于地方政府来说, 在这部分地区开展农村土地整理工作, 成本相对较低, 地方政府也很乐意通过宅基地置换等途径获取建设用地指标来缓解城镇用地紧张的局面。这看上去似乎是一种很好解决农民现实需求与缓解城镇建设用地供给不足的方法。事实上, 在现实农村土地整理过程中, 农民居住环境发生了很大变化, 但其生产生活方式没有有效改善, 大多数农民反而面对生活成本增大、农地耕作半径加大、家庭收入减少等现实问题。在这种背景下, 农村中青年逐步向城镇转移就业, 而农村分散的宅基地整理出来后也就面临难以有效利用而出现荒废的现象。这实质上不仅没有解决农村土地低效利用的问题, 反而进一步增强了农村土地荒废、农村空心化程度。从这个层面来看, 农村退出的闲置宅基地“用不了”, 这种土地整理方式也就成为了“农村支援城市”的倒退模式。
4 土地利用二元格局破除的路径选择
从城乡土地二元分割形成的制度背景来看, 土地利用二元格局难以打破很大程度上在于城乡土地资源优化配置效率低下、农村土地制度受歧视性安排以及政府行政干预过大等。结合前面对城乡土地二元格局破除的理论问题与现实难题分析, 笔者认为打破城乡土地利用二元格局, 推动城乡土地资源优化配置的核心思路是实现政府规划管控与市场资源调节相结合, 以改革农村土地制度作为其突破口。
4.1 规划管控与市场调节结合是核心思路
在城乡土地资源配置过程中, 由于人多地少的现实国情, “吃饭”与“建设”的矛盾问题长期存在, 一方面要强化耕地资源保护, 保障国家粮食安全, 另一方面要稳步推进城镇化与工业化的步伐。事实上, 这两者并不矛盾, 关键在于处理好两者的关系, 充分发挥政府调控与市场配置的作用。
从政府角度来讲, 最重要的是完善宏观层面的土地用途管制制度, 通过划定永久性耕地资源保护规划区, 城镇化与工业化发展的相关规划必须以永久性耕地资源保护规划区为基础, 这是政府规划管控的核心要点。与此同时, 政府需要从宏观层面把握城镇发展规划与农村发展规划, 而且规划必须严格执行, 避免应过度市场化导致的无序扩张等问题, 这也是政府宏观调控的具体体现。
从市场配置角度来讲, 实现土地资源节约集约利用与优化配置是市场调节的最终目标。不管是城镇建设用地还是农村集体建设用地, 理所当然不应该受制度安排的歧视, 农村集体建设用地享有与城镇建设用地“同地同权同价”的权利, 以及其有决定是否根据需求进入市场流转与交易的权利。从这一点来讲, 城乡土地保持一致性的土地处分权与收益权, 无疑可以实现土地资源配置的市场化调节, 通过人力、资金等市场要素促使土地利用主体积极推进土地资源节约集约利用。
4.2 改革农村集体土地制度作为突破口
城乡土地利用二元格局长期存在, 最主要的根源在于农村土地与城镇土地不能“同地同权同价”, 这种制度上对农村土地的歧视性安排, 无疑使土地二元结构长期根植于我国土地使用制度当中。因此, 打破城乡土地利用二元格局关键点在农村土地问题上, 推进农村集体土地制度改革自然而然是其中的突破口。
4.2.1 明确公共需求界限, 保障农村集体土地权益。
只有将征地范围明确界定在公共需求范围内, 进一步缩小征地范围, 才能有效保障农村集体土地相关权益及利益主体。从征地制度所产生的问题可以看出, 将征地范围严格限定在国家重大基础设施项目等公共范围内, 对农转非实行严格控制, 是避免以公共名义侵占农民土地, 损害农村土地权益的有效制度保障。
4.2.2 建立农村土地产权制度, 统一城乡建设用地市场。
无论是从法律、制度还是体制机制等层面来讲, 统一的土地市场与政策都有其必要性, 以明晰产权为前提, 建立城乡统一的建设用地市场是推进农村集体土地制度改革的关键点。在土地利用总体规划的前提下, 以市场化配置的方式, 允许农村建设用地通过市场流转、租赁、抵押等参与土地经营开发, 不仅仅是实现城乡建设用地“同地同权同价”, 而且有效保障了农民的利益, 让更多的农民参与到土地增值收益分配中。农民的问题解决了, 无疑会推动农村土地制度改革的进程。
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城乡土地利用 篇9
在新的历史时期, 我国城市经济的快速发展, 城乡间的经济联系、人员流动越来越紧密, 为保障城乡可持续健康发展, 必须认真落实城乡统筹规划[1,2]。在党的十八次全国代表大会中, 明确提出“要通过城乡区域一体化发展, 解决好‘三农’问题。通过加大城乡协调发展的力度, 实现城乡经济共荣。”城乡统筹规划与一体化发展已经是我国当前城市化建设的必由之路, 关乎着我国未来发展的重大课题[3]。2007年10月, 国务院正式颁布了《中华人民共和国城乡规划法》, 为城乡协调规划发展指明了大的方向[4]。在此背景下, 各个省市都陆续开展长久的、可持续的城乡规划, 以实现土地资源的节约与集约利用。
目前, 关于新时期城乡规划中土地节约与集约利用的研究还比较少, 主要集中在如下几个方面: (1) 从理论的角度研究城乡规划中的土地节约与集约利用[5,6,7];这类研究大都从城乡规划一体化的角度提出未来土地节约与集约利用的理论方案, 但对当下的经济环境与城乡发展的实际情况未加以考虑。这方面的研究有其突出的理论意义, 能够为各地区研究区域城乡规划的土地节约与集约利用提供理论参考, 具有较为突出的理论意义。 (2) 以省、市、县的区域城乡规划为实例, 探讨实践中的城乡规划土地节约与集约利用, 以总结其中的成功经验, 并分析其存在的问题[8,9]。但是, 这方面的研究大部分都缺乏足够的数据, 其研究样本也仅仅是集中在少数年份的数据, 以进行零散的数据分析。本文以福建省近年来的土地利用数据为基础, 分析其在城乡规划中土地节约与集约中存在的问题及其原因, 提出土地节约与集约利用的方案措施, 以期为国内其他省份城乡规划中的土地节约与集约利用提供参考。
1 新时期福建省土地资源利用情况分析
根据福建省国土资源厅2005年发布的福建省土地利用现状数据以及各年间土地利用的波动数据, 整理了当前福建省土地资源利用情况数据。
1.1 土地总体利用现状
在新时期, 福建省土地面积共1 200余万hm2。其中, 约85%为农用地, 5%为建设用地。
农业用地中, 耕地面的占比12.6%, 园地占比5.7%, 林地占比77.3%, 其他农业用地占比4.4%。建设用地中, 工矿用地及居民点用地面积占比78.4%, 交通用地占比11.3%, 水利设施用地占比10.3%。
1.2 农业用地保护现状
2004年, 福建省耕地面积总量约为136万hm2, 1997~2004年, 福建省耕地面积总量减少了10.5万hm2。
2014年, 福建省耕地面积总量为134万hm2。2004~2014年, 福建省耕地面积总量减少了约2万hm2。
得益于良好的耕地占补平衡措施, 福建省在耕地保有量方面, 福建省一直能够达到国家的总体规划要求。
1.3 建设用地土地利用现状
2004年, 福建省建设用地面积总量为57.6万hm2。其中, 工矿用地及居民点用地面积为45万hm2, 占比78.4%;交通用地约为6.5万hm2, 占比11.3%;水利设施用地约为5.9万hm2, 占比10.3%。
2014年, 福建省建设用地中, 工矿用地及居民点用地面积为55.4万hm2;交通运输用地约为17.3万hm2;水域及水利设施用地约为56.1万hm2。
可以看出, 2004~2014年, 福建省建设用地面积总量大大增加, 幅度超过100%, 建设用地面积大大增加, 显示在城乡发展过程中, 城市和建制镇用地面积大大增加。
2 新时期城乡规划在土地节约与集约利用中存在的问题及原因
随着城镇化快速发展, 福建省土地的供求矛盾逐渐显现。在此过程中, 尽管建设用地的土地节约与集约利用程度不断提高, 但是, 由于未加足够节制的城镇化扩张过快, 土地节约与集约利用仍然存在粗放式的土地利用问题。
2.1 存在的问题
1) 城镇化速度过快, 低效用地和闲置用地的现象普遍。2004~2014年, 福建省城镇化水平从46%提高至约60%。高速的城镇化发展使得城镇面积不断扩大, 用地需求出现激增, 不可避免地出现低效用地和闲置用地的现象。
2) 土地城镇化与人口城镇化不一致, 出现城乡建设用地结构变化与整个社会结构的变化不一致。2000~2004年, 福建省城镇建设用地增幅11.6%, 同期城镇人口增长11.3%。此时, 土地的城镇化速度略高于人口的城镇化速度。2004~2014年, 福建省城镇建设用地增幅超过100%, 城镇化人口比例增长15%, 此时, 土地的城镇化速度远高于人口的城镇化速度。
3) 城乡建设用地布局失衡, 对城乡土地利用中的经济、环境、社会效益的协调形成挑战。主要包括城镇空间的布局不合理、农村建设用地过于粗放、开发区与园区规划混乱等。
2.2 问题与原因
1) 现行的法规机制有待完善。以GDP为导向的经济发展加剧了城乡规划中土地利用粗放与混乱的程度。无论是领导者、还是土地的开发者, 都以粗放型的土地利用来追求速度、效益的最优化。
2) 规划管理含金量不够。对于城镇化过于重视, 追求高速的城镇化增长。然而, 与此形成对比的是, 农村地区的土地利用规划普遍欠缺, 使得农村地区土地利用呈现出无序的状态。
3) 领导者观念上的偏差。地方领导普遍追求大规模的土地利用, 以提高经济发展速度, 追求更大的地方政绩。这样一来, 诸多地区的土地利用规划与实际需求不符, 导致大量的城镇商品房建设过量、浪费。
3 新时期城乡规划在土地节约与集约利用对策
3.1 提升城乡规划中土地节约与集约利用的观念意识
要以福建省的实际情况为基础, 坚持城乡区域统筹发展, 注重人与自然的协调, 贯彻落实符合科学发展观的城乡规划。要坚持以人为本, 切实落实土地资源的保护力度, 在呈现规划中注重土地利用的综合效益。要以建设资源节约型与环境友好型为城乡规划目标, 推行土地节约与集约利用的观念。在此之中, 各级领导应达成一致, 共同推进城乡规划中土地节约与集约利用。
3.2 完善城乡规划中土地节约与集约利用的技术方案
高效的土地节约与集约利用必须有科学的制度与规程。应以数据为基础, 模拟和预测城市化扩张的速度与方向, 并开展前瞻性的土地节约与集约利用规划。
要坚持从规划本身入手, 重视规划的功能, 突出规划的实用性、科学性以及准确性。
要坚持土地利用的效能, 以产出率挂钩土地开发。
要坚持落实城乡规划中的土地利用标准, 不逾越标准, 遵循标准中的强制性规定内容。
要加大城乡间的空间整合, 提升土地的节约与集约程度。
3.3 加强城乡规划中土地节约与集约利用管理
管理是依据制度行使对行为的规范。在城乡建设用地规划中, 应严格把控土地资源的分配, 严格把控土地资源的保护机制与用地审批流程。
应促进城乡规划对土地的节约与集约利用的指导作用。以城乡规划为基础, 限制城乡建设用地的规模, 实现合理的土地利用与开发。
应加大城市建设用地的布局调整与产业结构的转移、调整。经济的发展也伴随着产业的调整, 应以产业的结构调整为主线, 加大城市建设用地的前瞻性布局。
完善城乡规划执法监察制度, 保证城乡规划监察执法能够长期持续的发挥监督、管理作用。
建立完善的规划审查制度、规划调整管理制度以及规划管理责任制。不仅仅在流程上完善城乡规划中的土地节约与集约利用, 并通过责任制, 落实主管部门责任。
3.4 重视城乡规划中土地节约与集约利用的配套政策引导
配套政策的引导能够鼓励遵守城乡规划的群体的自律行为。建立完善的农民安置及保障机制, 以实现城镇化推进与人的和谐。鼓励和奖励实现“建设用地总量不增加、农用面积不减少”目标。遵守国家供地政策, 减少盲目的圈地, 支持国家重点建设项目, 优化供给结构, 确保国家供地政策落地落实。
4 结论
新时期福建省城乡规划中土地节约与集约利用是建设资源节约型、环境友好型社会的必经之路。注重统筹发展与区域协调, 从市、县、乡严格执行规划内容, 加强规划的指导, 注重城乡规划的前瞻性, 确保城乡协调发展有序进行。建立科学的规划落实考核机制与标准, 切实落实城乡规划中土地节约与集约利用方案的落地。[ID:003563]
摘要：在新时期, 城乡规划对土地节约与集约利用提出了新的要求。通过分析新时期福建省土地资源利用情况, 分析其中存在的土地节约与集约利用问题, 并开展原因分析。在此基础上, 提出新时期城乡规划在土地节约与集约利用对策。
关键词：新时期,城乡规划,土地,节约与集约,福建省
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城乡土地利用 篇10
关键词：农村土地,集约利用,发展
0 引言
我国人多地少，耕地资源尤为紧缺，经济发展与土地资源保护之间的矛盾日益突出。在最近不到10年的时间里，我国的耕地总量减少了1亿多亩[1]。作为世界上发展最为迅速的国家，我国乡村经济迅速发展。“弃老房，划新宅，占耕地”的建房热潮席卷全国农村，既造成大量农田被占，耕地日益减少，又致使大量旧宅基地被废弃，造成土地资源浪费[2]。同时，由于我国正值社会主义建设的初级阶段，城乡教育、科技等资源的分配不均，许多乡镇企业经营不科学、污染不处理、排放不节制，导致农村土地资源被污染。因此，我国农村废弃地日益增大，农村可利用土地资源越来越拮据。由此可见，随着我国人口的增加、工业的发展和城市化进程的推进，人地矛盾将成为当今农村可持续发展的重点问题之一。如何围绕统筹城乡发展进行村庄整治，成为当今党中央开展农村发展工作的重点。
村庄整治实际上就是立足于全面建设小康社会，以构建节约型和谐社会为目标，按照生活富裕，生产发展，乡村整洁文明，管理民主的方针，基于农村经济建设实际情况，在已有条件上，遵循农民意愿，进行资源的整合，建设新型的农村社区，实现节约集约土地，保护农村耕地[3]，从而改善农村人居环境，实现农村的可持续发展，促进城乡一体化的进程。而如何制定合理的土地规划与利用模式，是开展基于统筹城乡发展的村庄整治工作的根基和重点。
棉布村隶属徐州市铜山区刘集镇，社会人口超万，区域总面积20平方公里，2010年被江苏省人民政府命名为“环境整治示范村”，在村庄环境整治和土地合理规划与利用方面，走在江苏村庄的前列。其采取的环境整治措施对江苏村庄环境整治工作的开展具有重要参考价值。
1 合理征地有偿搬迁
要大规模整顿村庄风貌，必须由政府经过系统科学的规划，并对村庄中各类废弃地、劣质、杂乱的住宅地以及闲置或零散耕地等征收后进行集约化建设。农民靠土地生活，土地的规划和整治是一个系统工程，土地的征收方式关系着广大村民的切身利益。因此，制定合理的征地方式和最小化村民损失的补偿办法，是土地征收任务中的重中之重。
为了积极配合新农村建设，加快城市化进程，根据徐政发（2011)60号文件，棉布村采取了以下征地补偿办法：三类地旱地2000元/亩、水田2200元/亩、粮菜轮作地2400元/亩、菜地3100元/亩，零散闲置的四类地旱地四类地区旱地1800元/亩、水田2000元/亩、粮菜轮作地2200元/亩、菜地2900元/亩。征收其他农用地、建设用地的土地补偿费，按照征收邻近耕地土地补偿费计算。征收未利用地的土地补偿费按照征收邻近耕地土地补偿费的0.5倍计算。征收耕地及其他农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，即确定需要安置的被征地农民人数，按照征收耕地数量除以征地前被征地村人均占有耕地数量计算。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费标准，三、四类地分别为每人19000元、17000元。征收建设用地和未利用地的，不支付安置补助费。征收耕地的青苗补偿费按一季农作物产值计算，其标准按相应耕地产值的0.5倍计算[4]。
切实从人民利益出发，棉布村严格按照文件规定，依法执行征地补偿和审核工作，使广大村民能及时获得合理补偿，切身利益得到保障，建设家园的热情得以提高，在日后的新农村建设中，更加积极配合政府的各项工作，使棉布村的新农村建设工作从良好开端中得以展开。
在村庄整治初期，首先要参照废弃地的废弃程度、使用中住宅地的使用年数、使用中耕地的生产价值度等各个方面制定出科学合理的征地补偿办法，为被征地村民构建合理的经济补偿保障体系，并严格按规定依法履行相关程序，为村庄环境整治与经济发展奠定良好基础。
2 高质量集约化整治土地，促进统筹城乡发展
2.1 建立集约化住宅区
上个世纪60-70年代，棉布村民的住房80%-90%都是劣质的是土墙———草面结构，且建房无规划，村民在自家的老宅上随意建房，前后不成排，高低不等，杂乱无章，不仅有损村容村貌，更阻塞村庄内道路，不利于村民日常出行。村内道路多为未经休整的泥地，每逢梅雨季节，村庄内污泥浊水遍地流淌，蚊蝇满天，严重侵蚀着村民的身心健康。之后虽然有所改进，但仍以老式房屋为主，没有明显改观。为了优化村庄人居环境，促进新农村建设，村委会首先拆掉危房、旧房，开展社区新建和改建工程，改善村民住房条件，整理农村居民点。
棉布村将全村规划三个村民生活区，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用率，促进土地利用有序、合理和科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境。现在居民区的村庄得到亮化和美化，环境宜人，验收达标，挂上了三星级村民小区的牌匾，村民幸福指数大大提高。经区、镇人民政府批准而建成的馨丰园小区，占地近百亩，不仅学校、卫生院、农贸市场、购物商场、餐饮服务、休闲健身广场等功能设备齐全，而且具有花坛、行道树、景观池等景观设施。该小区设计优美典雅，别具一格，兼具居住、商务和娱乐价值，是社会主义新农村建设中民居建设的典范。
从棉布村住宅集约改造的经验可看出，民居整治是一项民生工程。政府相关部门应当首先对当地村庄布局进行深入调查，以最大限度保持原有大格局，搬迁户数量最小化为前提。同时对本村村民的家庭收入来源比例和搬迁民意进行问卷调查，并对调查结果进行分类统计。对于近郊地区和以非农务劳作为主要收入来源以及有意向城镇移民的家庭，尽可能将其迁至现有城镇以及向城镇集中的住宅小区，加快城镇化进程，减少过程性浪费，避免二次拆迁[5]。新农村小区的建设应参照棉布村的馨丰园小区，具备齐全的功能设施和优美的景观，方便居民日常生活，加强其精神文明建设。
2.2 建立特色田园区
农村地区所占比例最大的是以从事农务劳作为主的家庭。对于此类以农业生产为长期主要收入来源的家庭，应当选择距离城镇和中心村相对较远的合适区域，保留富有当地特性的建筑群，建设以此类村民为主要组成部分的具有地方特色田园区。以家庭承包土地，种植适合当地自然环境且具有当地人文特点的经济型作物、进行小规模的牲畜养殖或开发当地特色文化产业。田园区应进行统一规划和管理，美化园区环境，展现别具一格的农家风貌，避免出现房屋大小风格迥异，各家土地杂乱无章，农业及生活垃圾随意丢弃污染河道的现象。
棉布村大力发展当地特色饮食文化，以地锅鸡为招牌菜品，并经探索开发出以地锅鸭、地锅鱼、地锅排骨、地锅海带、地锅萝卜等为主的特色地锅系列菜肴。目前全村已成立不同规模以地锅系列为招牌的酒楼十余家，形成棉布地锅美食街，根据不同游客的经济实力，价位由几十到上百不等，美食街每日接待食客千余人。棉布地锅系列已成为棉布村最具其乡土特色的一大品牌，在江苏省内外开设众多分店。另外，棉布村将当地鱼塘开发成为休闲垂钓区，吸引徐州市民及部分企业组织职工前来垂钓，每年3-11月，前来垂钓者络绎不绝。游客在休闲垂钓区体验农家乐的同时，钓得的鱼均可交由附近酒楼代为烹制，带动了当地餐饮业发展。地锅饮食和休闲垂钓成为棉布村开发旅游业的重点项目，也是徐州当地“刘集镇一日游”中的亮点之一，为当棉布村带来丰厚的经济效益。
通过建设具有地方特色的田园区，可以延续乡村生活的传统文脉，同时发展乡村旅游，将地方物质文化开发成为其空间载体，为本地农民带来一定的经济收益[6]。
2.3 建设集约化的耕地
棉布村统一耕地8000余亩为粮食种植区，在采用麦稻两熟的种植模式和统一品种、统一种植时间、统一技术指导、统一肥水管理、统一植保的“五统一”管理模式下，该区亩产超过2000斤。通过流转土地2000亩，大规模种植精品水果黄金梨，并与中农春雨高科技股份有限公司签约成为其发展基地。集约土地近1000亩，引进种植高纯早蜜一号甜瓜500余亩，品种优良，市场畅销，同时在该地培养了延辣椒新品种，形成了辣椒制种产业链，制成的辣椒种出口韩国，效益丰厚，大大提高了村民收入，从而提升村民生活质量，同时也增加了政府税收，为当地社会主义新农村建设提供更多的资金支持。
对经过整治的废弃地、向村民租赁的耕地等进行集中性分批流转，可建设集约化的耕地区和农林业设施园，进行大规模的种植业建设。通过这种方式，与投资公司签约建立合作关系，获得经济支持；统一聘请相关专家进行技术指导，商讨选择最佳种植品种，及时解决作物病虫害问题，同时研究作物新品种，提高土地产出率、产出质量；设计开发农业产业链，增加产品附加值，保证和提高农业园的经营效益。
2.4 因地制宜成立养殖区和乡镇企业工业园
未经规划时期，棉布村村办企业、个体企业分散，难以管理。为了方便管理和提供技术指导，整顿村庄，优化人居环境，该村将大规模养殖区和工业园单独规划，通过集约化的管理，统一建设各种工业用公共基础设施，节约各企业的单独支出，提高总体经济和生态效益。建设良好的工业企业园可以吸引城市企业投资，这些资金可以为当地农业发展和基础设施完善等各项惠民工程的建设提供经济支持。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展[7]。
棉布村利用塌陷地的自然条件开发出精养鱼塘3000余亩，聘请中国淡水研究发展中心无锡淡水研究所的专家进行技术指导，引进推广生物链养殖模式，鱼塘周边建圈舍饲养家禽家畜，畜禽粪便喂鱼。通过用此种养殖模式，降低了成本，仅此一项，全村人均年收入增加2000余元。经江苏省政府和环保厅批准，该村成立棉布表面处理科技工业园，专门容纳表面处理行业、电镀污水处理企业及配套服务行业。目前园内已达到路、水、高低压线路、通信线路、数字电视线路五通的标准，污水处理设施齐备，徐州金麟污水处理有限公司、徐州中原电镀有限公司等数家企业入驻园区。2011年该工业园产值达到8900万元，村内原有的企业集聚搬入园区生产经营，生产势头良好。
可见，建设园区首先要合理选址。养殖区的选址和养殖牲畜品种应当适合当地自然环境条件。引进新型养殖模式，对牲畜粪便合理利用，降低成本，减少污染。工业园的建设需要综合规划，首先选址应远离集中的居民区，避免污染居民生活环境危害村民身体健康，其次，统一处理工业污染物，制定相关规定和管理办法，提高集约化管理水平，严惩违规排污的企业，维持园区秩序，创建绿色和谐工业园。最后，政府需要制定相关政策吸引规模企业入驻，提升园区企业水平，促进农村的可持续发展。
3 结语
发展是第一要务。各地应从统筹城乡发展的角度出发，从产业发展着手，合理规划村庄用地，科学利用土地资源，因地制宜发展工、农、商业，坚持“以人为本”的可持续发展路线。对建设美好人居环境，提升村民生活水平，促进统筹城乡发展，推进城镇化进程具有深远的意义。
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城乡土地利用 篇11
近年来，通道大力推进农业综合开发土地治理工作，成为新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展、实现土地利用的可持续发展的创新之举，实现了 “政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。
土地治理硕果累累
“十一五”期间，通道紧紧围绕农业和农村经济发展的总体目标，累计投入农业综合开发资金2196余万元，完成坪坦、下乡、临口等5个中低产田改造项目，在改善农业生产条件、调整农业产业结构、推进优质农产品基地建设、增加农民收入等方面取得显著成效。
通道大力推动基础设施建设，切实改善了农业生产基础条件。新建拦河坝、排灌站及田间配套工程，改造输变电线路2.3公里，开挖疏浚渠道161公里，衬砌渠道194.1公里，修筑机耕路40.12公里，使近3万多亩中低产田得到改造，基本形成旱能灌、涝能排、田成方、林成网、渠相通、路相连的农业发展模式，为农业稳产、高产和实施结构调整奠定了坚实基础。
通道将优质农产品基地建设作为发展优势主导产业的有效途径，积极开展农业产业基地建设，相继建成了油茶品、猕猴桃、雷竹、无公害反季蔬菜、美国红提、杏花优质米、杏花红茄等特色农产品生产示范基地。示范基地群众人均年收入高于非项目区500元左右，经济效应和社会效应显著。全县农业开发项目区正向特色鲜明、主导产业突击、结构效益显著、农民收入较快增长的特色农业经济区和示范区迈进。
通过强化项目的科技支撑，通道的农业增长方式实现明显转变。农业综合开发坚持发挥科技的支撑作用，开展以科技下乡为主体的农技培训，积极推广农技知识。举办农业新技术培训25期，累计培训农民1750人次；示范推广农业新技术6项，引进农业新品种5个，购置农业设备3台，推动了广大农民科技素质和项目区农业综合生产能力的提高，有力地加快了项目区农民致富奔小康步伐。
土地治理任重道远
通道需要加强农业产业建设，进一步改善农业生产条件。2011年计划改造中低产田3.77万亩，建成无公害优质稻米生产基地0.6万亩，优质蔬菜、油料生产基地0.4 万亩，山区林果中药材生产基地0.05万亩。项目实施后，农业生产能力将明显提高。经初步测算，新增灌溉面积0.09万亩，改善灌溉面积0.87万亩。预计年增加粮食约259万公斤、蔬菜约 60万公斤、油料约75万公斤，年新增种植业总产值807万元，项目区农民年纯收入增长500元左右。
其次，通道需要加大科技投入力度，进一步提高农业科技含量。通道计划通过科技项目的组织实施，建成1个省级农业综合开发示范区；加大农业实用技术培训力度，每年培训人员 500以上人次，提高农民群众的科技文化水平，就地化解农民就业压力；推行标准化生产，开展无公害生产基地及产品、绿色食品生产基地及产品等认证争取工作，力争每年通过1~2个认证项目，实现品牌效应，提高农产品市场优势。
此外，通道需要加大生态农业建设力度，改善农业生态环境。应大力发展种草养畜养禽、林药及林果、林草间作套种，计划发展成片林0.5万亩，营造水土保持林0.5 万亩；农田林网将得到进一步完善，新增林木覆盖率1.16%，生态环境得到进一步优化；积极推广农作物病虫害综合防治技术的应用，在保产量的同时实现保质量的目标。
创新模式上台阶
资金作为项目顺利实施的最基本的保障，通道一方面多方整合资金保项目建设，将土地整理开发专项资金，包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发部分；同时，一方面整合各类涉农资金，包括农村公路建设资金、农业综合开发资金、小型农田水利资金、退耕还林资金、中低产田改造资金、以工代赈和农业扶贫资金等；并将城乡建设用地增减挂钩增值收益，多方吸纳社会资金，争取民间资本的流入，获取地方财政和金融机构的资金支持。
另一方面，通道加强对资金的有效管理：资金由县（市）区人民政府统一管理，财政部门负责监督，相关部门按照各类资金的规定用途规范使用；农业综合开发土地治理按照项目区总体预算使用各项资金。预算一经批准，不得随意更改，特殊情况确需变更的，需按原程序申报和批准方可实施；参与农村土地综合整治的部门必须设立专项资金账户，实行项目专账核算，专款专用，结余资金滚动用于农业综合开发土地治理项目及相关支出。
同时，通道重点抓好五个结合：一是综合治理与新农村建设相结合；二是综合治理与城乡建设用地增减挂钩相结合；三是综合治理与承包经营权流转相结合；四是综合治理同观光旅游业相结合；五是注重综合治理与重点治理相结合。确保开发一片，成功一片，带动一片，致富一片。
此外，通道着力坚持以人为本，维护群众合法权益。在运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地治理的意见，并依法签订协议，每个项目必须得到三分之二以上的群众赞成才能实施。同时，通道积极帮助群众增收。想方设法创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得劳务收入。通过土地流转，如承包地转包、出租、入股等方式，使农民获得稳定的收入。通过促进结构调整，提高综合效益，促进农民发展现代农业增收。
（作者系怀化市通道侗族自治县县委常委、副县长）
城乡统一土地市场制度构建探讨 篇12
1.1 我国土地市场制度具有典型的二元特征
我国城乡割裂的土地市场制度结构, 表现为典型的二元特征。一是土地产权城乡二元, 农村土地属农村集体所有, 城市土地属国家所有, 城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换;二是城乡土地用途二元, 农村土地农用, 城市土地用于城市经济建设, 城乡土地不能自由合理流转;三是城乡土地市场二元, 城乡土地市场是割裂的, 城市土地市场环节少于农村, 农村土地市场化的结构以土地流转、租赁、合作入股共同开发为主, 城市土地市场化则是多元化形式;农村土地市场化要以不改变土地用途和保证农民的土地承包权为前提, 城市土地市场化则没有这方面的限制;四是城乡土地价格二元, 城乡土地价格体系是割裂的;五是城乡土地规划和土地管理二元, 规划和管理政出多门, 导致农村土地规划和管理薄弱而无力。市场垄断和城乡土地市场割裂, 一方面排除市场机制造成农地非农化过渡, 另一方面驱使地方政府过度征地和逐利。二者同时导致用地粗放、效率低下、非可持续利用和侵害农民的土地财产权益, 使社会效率和公平双双受损。
1.2 国家土地征收 (用) 制度安排导致农村土地价值被低估
土地征用制度主要是指农地征用制度, 是指国家针对集体所有土地的征用制度, 也就是国家基于公共目的的需要, 依法将集体所有的土地收归国有, 并给予失地农民一补偿的法律制度。随着工业化、城市化的加速, 必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地, 在我国, 这个转换的惟一合法途径是土地征收。国家一边从农民手里低价征收到土地, 之所以说是低价, 是因为现行有关法律规定, 征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿, 而非土地的市场价格;一边高价在城市土地市场出让, 二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲, 一定面积收益为l的农田, 转换为工、商用地, 其收益可增加为10倍、100倍, 甚至更多。实证研究结果表明, 经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50。可见, 在土地权利价值实现的过程中, 市场机制被排除在外, 土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制不起作用, 当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格, 同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线, 在这里, 由于行政垄断定价势力, 导致竞标地租曲线折断。这是又一层意义上的土地市场的价格割断, 也是最实质意义上的割断。
2 构建城乡统一土地市场制度的可行性
国外土地市场制度的历史变迁向我们说明, 土地使用权能和土地市场在本质上是统一的, 不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看, 随着社会大分工和城市的形成, 从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时, 才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上, 城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变, 城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别, 那么对于农村土地和城市土地而言, 相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是一致的。即对于土地市场的建立, 土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到一致, 同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看, 国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都 是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策, 特别是对于农地和非农地之间的差异。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策, 这种不同并不是因为土地权能或权属差异, 或者是行政范围归属的不同而产生的, 仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的。
上述土地市场制度理论为我国城乡统一土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此, 我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异的基础上, 达到城乡土地市场制度的统一, 使得不论在农村还是城市, 等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
3 城乡统一土地市场制度创新的政策建议
(1) 明晰土地产权, 强化法律保障。首先, 应明确集体土地所有权主体代表, 消除所有权主体多元性问题。其次, 要完善农户的承包权、 稳定农户的土地使用权, 丰富土地承包权的权能范围, 赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权, 并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后, 应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障, 使农村土地流转走上法制化轨道。
(2) 允许农村建设用地入市, 建立农村农地流转市场。完善农村土地流转管理办法, 引导建设用地使用权的合理流动;修改《土地管理法》等相应的法律法规, 促进农村农用地的合理流动。集体建设用地隐形市场客观存在, 反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要, 明确农村建设用地入市的合法性, 并从制度上加以规范, 引导农村集体建设用地的高效、合理利用。农村建设用地的利用和管理可参照城镇国有建设用地的模式进行。但考虑到农村土地的保障功能, 建议将其收益与建立农村社会保障体系联系起来。这样既能盘活土地, 又能使失去土地的农民生活得到一定的保障。
(3) 改革土地征用制度, 切实保障农民利益。明确“公共利益”概念的内涵, 对非公益性的经营用地可采用农用地转用的办法依法按市场交易规则加以解决。切实做好失地农民的安置工作, 走多元化安置之路。提高征地补偿标准, 增加征地补偿的内容。明确产权主体, 完善土地产权权能, 制定征地补偿的分配办法。鉴于征地的重要性及实际操作的复杂性, 建议对土地征收、征用制定专门的法律规范。明确征地权, 严格控制征地范围, 规范征地审批程序, 提高征地透明度。
(4) 建立城乡统一的土地市场, 打破城乡二元结构, 使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行, 形成一个统一的建设用地市场, 实行建设用地市场与农用地市场的分离, 最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用, 一方面要建立科学的土地价格评价机制, 结合我国具体国情, 学习外国成熟的土地市场运行机制, 积极探索出科学的土地价格评估机制;另一方面, 要建立完善的中介服务机构, 政府应支持建立农村土地流转机构, 形成系统的土地流转服务体系, 完善从上到下的全方位的中介服务系统, 建立各类与土地流转有关的中介服务机构。
(5) 规范政府行为, 提高履职效率。要转变政府职能, 净化市场环境。改革不同的土地管理制度及政策, 如税收政策等, 以消除城乡土地市场协调发展的制度障碍。界定政府的行政空间和职能范围, 防止行政权力的滥用。防止土地市场中出现“寻租活动”、“隐形市场”, 变暗箱操作、灰箱操作为公开交易, 政府应公开办事程序, 提高透明度。通过进一步完善监督机制, 加大对扰乱农村土地市场秩序的处罚力度。
摘要：从我国城乡土地市场现状入手, 揭示了农村土地市场改革滞后的特征和原因, 对构建城乡统一土地市场制度的必要性和可行性进行了深刻分析, 并提出了相关政策建议, 相信对发展我国农村经济、缩小城乡差距和实现城乡协调发展具有一定的借鉴意义。
关键词：城乡统一土地市场,二元特征,制度安排
参考文献
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